Derechos indgenas en la

Legislacin peruana
Informe final

Alberto Chirif
Mayo 2012

NDICE
Propsito

Introduccin

I. Las leyes de comunidades nativas

II. Las Constituciones

III. Algunas normas favorables (en el papel) a las comunidades

10

1. La Ley N 26505, ley de tierras

12

2. La avalancha de decretos legislativos

16

2.1. Descripcin y comentarios sobre los decretos legislativos

18

3. La ley de consulta posterior

29

4. Las violaciones de hecho

33

IV. Marco institucional

35

V. Conclusiones

38

VI. Recomendaciones

39

Documentos consultados

40

Propsito
El presente documento es consecuencia de una consultora solicitada por el Instituto del
Bien Comn para analizar cmo los derechos de las comunidades nativas, que
comenzaron a ser reconocidos legalmente en 1974 con la ley de comunidades nativas,
han sido paulatinamente debilitados por los gobiernos posteriores, en especial, los de
Alberto Fujimori y Alan Garca. Especficamente, los objetivos de dicho pedido son dos:
1. Identificar, analizar y comparar la situacin previa a y a partir de la dcada de los
aos noventa del marco jurdico e institucional asociado al rgimen de la propiedad
comunal nativa, a fin de conocer si es que su proteccin ha sufrido un deterioro.
En dicho marco jurdico deben incluirse los Decretos Legislativos aprobados en
virtud de la Ley N 29157 promulgada como parte del proceso de implementacin
del Acuerdo de Promocin Comercial Per - Estados Unidos.
2. Hacer recomendaciones para fortalecer legal e institucionalmente dicho rgimen
de propiedad comunal y armonizarlo con los estndares de proteccin para los
pueblos indgenas del derecho internacional.
Para realizar este trabajo hemos revisado las leyes dadas durante el periodo que cubre el
informe y numerosos anlisis acerca de ellas, as como sobre la situacin poltica que
define el contexto. Adems, hemos consultado a colegas con los que nos une por una
larga historia de amistad y preocupaciones compartidas. Para todos ellos, nuestro sincero
agradecimiento pero, de manera particular, para el abogado Pedro Garca quien nos
proporcion valiosos documentos, suyos o de terceros, y atendi nuestras consultas
cuando se las solicitamos.

I.

Introduccin

A mediados de 1974, el gobierno presidido por el general Juan Velasco Alvarado

promulg el decreto ley N 20653, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo
Agropecuario de las Regiones de Selva y ceja de Selva que constituy la primera norma
mediante la cual el Per republicano reconoci derechos (sobre tierras y otros) a las
comunidades indgenas amaznicas. Esa ley estuvo vigente hasta 1978, ao en el que
fue cambiada por una de similar nombre, el D.L. 22175, an vigente a pesar de haber sido
parcialmente modificada por una andanada de decretos dados durante los gobiernos de
Alberto Fujimori y Alan Garca.
Por qu nativas? El calificativo de indgena estaba desprestigiado por el racismo
imperante en el Per y el gobierno de entonces tom la decisin de cambiarlo. Las
comunidades que eran conocidas con este nombre, las andinas y costeas, fueron
rebautizadas como campesinas por la ley de Reforma Agraria (D.L. 17716): Para los
efectos del presente decreto Ley, a partir de su promulgacin, las Comunidades de
indgenas se denominarn Comunidades Campesinas (Art. 115). Los pobladores
originarios amaznicos, ubicados ms atrs que los de las otras regiones, no calificaban
siquiera como indgenas y eran conocidos como silvcolas, naturales o directamente
salvajes. Para stos el gobierno decidi adoptar el nombre de nativos. Por su parte, la
categora de comunidades fue elegida por extensin del nombre de las andinas y
costeas.

El nombre de comunidades fue tambin inducido por el cambio de patrones de

asentamiento de los indgenas amaznicos, como consecuencia de la reduccin de sus
espacios territoriales a causa de procesos de colonizacin que, en algunas zonas
(Chanchamayo, Peren, Satipo y Quillabamba), llevaban aproximadamente un siglo
cuando la ley fue aprobada. En este sentido, para entender la gnesis de estas
comunidades en el Peren, Chanchamayo y Satipo es fundamental revisar la historia de la
instalacin y desarrollo en esa zona de la empresa Peruvian Corporation, de capitales
britnicos, as como los procesos de inmigracin de campesinos andinos de zonas
vecinas (Junn y Pasco) en bsqueda de tierras para compensar las que la expansin
minera y agropecuaria les haba usurpado en sus lugares de origen (Barclay, 1989).
Sin embargo, desde inicios del siglo XX tambin hubo otros procesos que determinaron la
reduccin (limitacin de territorios bajo su dominio y concentracin poblacional) de los
indgenas amaznicos que fueron motivados por dos fuerzas: la necesidad de mano de
obra de patrones dedicados a la extraccin de recursos naturales o al desarrollo de
fundos agropecuarios y la instalacin de importantes centros misionales en ciertas
cuencas. El primer caso es caracterstico de la parte baja de la cuenca amaznica y se
inicia despus de la cada del auge del caucho silvestre, a partir de 1914, cuando su
precio empez a declinar en el mercado mundial a causa de la competencia del
procedente de las plantaciones establecidas por los britnicos en sus colonias del sudeste
asitico. En ese momento, patrones antes dedicados a la explotacin de gomas
silvestres comenzaron buscar otros productos del bosque y a instalar fundos para
produccin de caa y crianza de ganado. En ese proceso se produjeron relocalizaciones
importante de poblacin indgena, como las que sucedieron en la cuenca del Ampiyacu
(Ramn Castilla, Maynas), aguas abajo de Iquitos, con poblacin bora, huitoto y ocaina
trada del norte del Putumayo, de lo que hoy es Colombia; o la de poblacin shipiba y
quechua santarrosina (del Napo ecuatoriano) llevada al ro Madre de Dios.
Por su parte, algunas importantes misiones comenzaron a instalarse desde inicios del
siglo XX en zonas pobladas por indgena, con la finalidad de servir de internados donde
educar a los jvenes indgenas. En este sentido, son importantes las misiones fundadas
por los dominicos en el Urubamba (Chirumbia en 1906, Koribeni en 1918) y por los
franciscanos en la selva central (Puerto Ocopa en 1918 y Oventeni a mediados de la
dcada de 1930) (Chirif y Garca, 2007: 160-161).
A lo dicho hay que sumarle una tercera causa en el proceso de concentracin de
poblacin indgena en torno a poblados, que es difusin del sistema de escuelas desde la
dcada de 1950, al amparo del convenio firmado entre el Estado peruano y el Instituto
Lingstico de Verano que implic la formacin masiva de maestros bilinges y la creacin
de centros educativos de primaria. Como stos para funcionar requeran de un nmero
mnimo de alumnos, la creacin de escuelas signific, a la vez, la de centenares de
nuevos asentamientos indgenas.
Cuando se promulg la ley de comunidades nativas la situacin era que una gran parte de
la poblacin indgena amaznica se haba reubicado de manera forzada (patrones y
colonos) o voluntaria (misiones y escuelas). En todos los nuevos asentamientos se haba
comenzado a generar nuevas formas de organizacin (jefes representantes de la
colectividad) y un cierto nmero de ellos haba accedido a la dbil garanta que les daba el
rgimen de reservas, establecidas mediante una norma de 1957 para dotar en posesin
a esos asentamientos de tierras, en una proporcin de 10 hectreas por cada mayor de

cinco aos. (Sobre el tema del reasentamiento de poblacin indgena que dio origen a las
comunidades nativas, ver Chirif y Garca, op.cit: 156-170.)
Con la ley de comunidades nativas de 1974 y la que vino despus, la de 1978, todos
estos asentamientos se formalizaron como comunidades nativas y recibieron ttulos de
propiedad sobre las tierras que ocupaban. En efecto, en 1975 cuando comenz el proceso
de titulacin el trabajo consisti, casi exclusivamente, en convertir en comunidades
formales las reservas que se haban constituido. A partir de 1978, dado el poco inters del
Estado en impulsar la titulacin de comunidades, primero algunas ONG y, ms adelante,
las propias organizaciones indgenas (AIDESEP y sus sedes regionales) dieron gran
impulso a este proceso firmando convenios con el Ministerio de Agricultura, en ese
momento responsable oficial de la titulacin de comunidades. (Ver Chirif y Garca, op. cit.:
185-197.)
Dos aspectos centrales de esta ley son el carcter de la personera jurdica de las
comunidades y la naturaleza de la propiedad comunal. Las oficinas del Estado
encargadas de tramitar la personera jurdica de las comunidades (han sido varias a lo
largo de los casi 40 aos de vigencia de la ley: SINAMOS, Ministerio de Agricultura,
Ministerio de Trabajo y, ahora, gobiernos regionales) no las reconocen sino simplemente
las inscriben, dado que su reconocimiento est afirmado en la propia Constitucin.
Frente a numerosos problemas que se han planteados en el tiempo con relacin a este
tema, la Defensora del Pueblo se ha pronunciado categricamente para decir que: Las
comunidades nativas son organizaciones cuya personalidad jurdica deriva directamente
de la Constitucin Poltica y que, por tanto, su inscripcin en el registro oficial del sector
es un acto administrativo con carcter declarativo, no constitutivo (Defensora, 1998: 1213). En otras palabras, es un acto que formaliza un derecho pero no lo constituye porque
ya est instituido.
Sobre las tierras, lo medular es que ellas son de las comunidades indgenas y que la
titulacin del Estado slo las regulariza. No se trata de una propiedad civil de la cual cada
individuo pueda disponer libremente, sino de la propiedad de un pueblo. En este sentido,
es un derecho poltico y no un derecho civil. Como seala el abogado Pedro Garca: Se
debe reconocer el derecho de los pueblos indgenas sobre su territorio, o por decirlo de
otra manera se debe ratificar un derecho preexistente. Esta es una nota clave. No existe
cesin de derechos de parte del Estado sino reconocimiento de la continuidad histrica
del derecho. Se titula no para ser dueos sino porque son dueos 1. (Sobre el tema, ver
tambin Garca, 1995: 17-21.) Este principio fue luego retomado por el Convenio 169 y ha
sido afirmado por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
referida a numerosos casos. Es importante hacer este sealamiento porque se trata de
derecho reiteradamente atropellado por la administracin pblica peruana.

II.

Las leyes de comunidades nativas

La norma de 1974 (D.L. 20653) reconoce el carcter inalienable, imprescriptible e

inembargable de la propiedad territorial de las comunidades nativas, en concordancia con
un principio vigente en el Per desde la Constitucin de 1933. Reconoce asimismo la
existencia legal y personera jurdica de dichas comunidades, para las que dispone la
posibilidad de ampliar sus tierras en caso de que stas sean insuficientes; da potestad a
1

Documento de circulacin interna preparado por el abogado Pedro Garca.

los rganos de gobierno para resolver cierto tipo de conflictos y controversias de

naturaleza civil; seala que en ellas funcionarn registros civiles que sern gestionados
por sus propias autoridades; las exonera del pago de impuestas a la renta durante 20
aos y declara que el Estado promover en ellas la educacin integral y la capacitacin
permanente en los campos organizativo y de administracin comunal, y tcnico,
agropecuario y forestal.
La norma de 1978 (D.L. 22175) mantiene casi todas las disposiciones de la de 1974 con
dos excepciones. Una de ellas tiene que ver con las poblaciones aisladas que realizan
migraciones estacionales, los actualmente llamados pueblos indgenas en aislamiento
voluntario. Mientras la primera les aseguraba a la totalidad de la superficie donde
acostumbran efectuarlas (Art. 10, b), sta solo les garantiza la totalidad de la superficie
que donde se establecen al efectuarlas (Art. 10, b).
La otra excepcin tiene implicancias ms serias, aunque en verdad dependen menos de
esta ley que de una dada en 1975 y, sobre todo, de una interpretacin constitucional a
nuestro juicio arbitraria. En efecto, en ese ao el gobierno promulg el D.L. 21147, Ley
Forestal y de Fauna Silvestre, que declara de dominio pblico los recursos forestales y de
fauna silvestre (Arts. 1 y 3) que incluyen no slo los bosques en s sino tambin las
tierras comunales cuya capacidad de uso mayor sea forestal. A raz de esto, el D.L.
22175 estableci que: La parte del territorio de las Comunidades Nativas que
corresponda a tierras con aptitud forestal, les ser cedida en uso y su utilizacin se regir
por la legislacin sobre la materia (Art. 11).
La disposicin de reconocerles a las comunidades la propiedad de sus tierras
agropecuarias y cederle en uso las forestales es arbitraria porque los legisladores
pretenden basarla en la declaracin constitucional de que los recursos naturales son de
dominio pblico. Sin embargo, una aplicacin estricta de esa declaracin llevara a que la
misma tierra tampoco fuese entregada en propiedad a los ciudadanos, porque se trata del
recurso natural por excelencia sobre el cual se desarrollan otros, como los bosques. Sin
embargo, esto no es as y las tierras pblicas son enajenadas por el Estado a particulares,
por lo dems, cada vez mediante dinmicas ms preocupantes y en extensiones mayores.
El tema de los suelos forestales y de los bosques en s constituye el primer gran recorte a
los derechos territoriales de las comunidades nativas. Durante el primer ao posterior a la
ley, los ttulos se emitieron sin que se discriminara los suelos segn su capacidad de uso,
pero a partir de entonces se fijaron normas especficas para diferenciarlos. Esto trajo
varias complicaciones de tipo operativo porque con frecuencia los informes de
clasificacin entregados por las oficinas regionales no coincidan con los datos manejados
por la dependencia nacional encargada de los bosques. Adicionalmente, encareci los
costos de la titulacin de las comunidades por la necesidad de contar con personal
especializado: ms informes y planos y ms trmites administrativos. La derogacin del
D.L. 22175 el ao 2000 por la nueva ley forestal que lo reemplaz (N 27308), ha
proporcionado el pretexto al Estado para detener el otorgamiento de contratos de cesin
en uso de las tierras de aptitud forestal, alegando que la nueva ley no contiene
disposiciones sobre el tema. Desde entonces, no se ha vuelto a suscribir un solo contrato
de este tipo lo que se explica claramente por el inters del Estado de reservar los bosques
para otorgarlos luego en contratos de explotacin forestal.
Sobre el mismo tema, para terminar, debemos sealar adems que la diferenciacin de
suelos para determinar cules se titulan y cules se entregan en cesin de uso significa
6

una transgresin del derecho de integralidad de las tierras y territorios de los pueblos
indgenas, segn est contemplado en el Convenio 169 (Art. 13.2). Significa igualmente
un desconocimiento de la naturaleza que tiene la propiedad comunitaria de acuerdo a la
concepcin legal peruana, es decir, que sta es anterior al ttulo que no es un instrumento
para dar propiedad sino slo para formalizarla.
Tal vez podemos hablar de una tercera modificacin que introdujo el D.L. 22175 respecto
al D.L. 20653 que, aunque no se refiere estrictamente al tema de la propiedad indgena, s
puso en claro que, a partir de entonces, las prioridades del Estado seran otras. Para
aclarar esto debemos decir que la nueva norma se dio durante el gobierno del general
Francisco Morales Bermdez, durante la llamada segunda fase del gobierno militar
(1975-1980), que se caracteriz por desactivar las ms importantes reformas sociales,
econmicas y polticas que se haban realizado durante la primera, es decir, cuando el
gobierno era liderado por el general Juan Velasco Alvarado.
Los cambios ms importantes introducidos en esta ley (con certeza, los que fueron la
razn para modificarla) fueron la ampliacin de los lmites para la adjudicacin de tierras;
el relajamiento de las causales de rescisin de los contratos de adjudicacin (que eran
una forma de propiedad condicionada al cumplimiento de determinados requisitos, ya que
de lo contrario regresaba al Estado); la incorporacin de la modalidad de adjudicaciones
especiales que rompa los lmites de las adjudicaciones normales si los beneficiarios eran
empresas del Estado o con participacin de ste, y cuando se trate de proyectos
agropecuarios o agroindustriales de prioridad nacional, en cuyo caso podrn recibir
tierras en las extensiones requerida para el desarrollo de tales proyectos (Art. 70); y,
finalmente, la posibilidad de que los bosques nacionales fuesen entregados al capital
privado (hasta ese momento su explotacin slo poda ser realizada por el Estado, segn
el D.L. 21147) cuando sea de prioridad nacional (Art. 85).
Aunque en la prctica no llegaron a producirse estas adjudicaciones especiales ni a
entregarse los bosques nacionales al capital privado, el Estado comenz a definir sus
prioridades en otro sentido y las comunidades fueron dejadas de lado. Ante la inaccin del
Estado, aparecieron en escena en ese tiempo algunas ONG y organizaciones indgenas
con propuestas para trabajar el tema de la titulacin mediante convenios con las
instituciones pblicas responsables de esta tarea.
En la misma direccin mencionada en los ltimos dos prrafos se ubica un decreto
legislativo promulgado por el primer gobierno civil que sucedi al anterior y que estuvo
presidido por el arquitecto Fernando Belaunde Terry. En efecto, en 1980, a los pocos
meses de asumir el poder, se aprob el D.Leg. 02, Ley de promocin y Desarrollo Agrario,
modificando parcialmente al D.L. 22175 en lo que ste haba introducido como ms
novedoso. Ese decreto ampli ms los lmites de las tierras susceptibles de ser
adjudicadas a terceros e introdujo cambios en el rgimen de las adjudicaciones
especiales, sealando que las empresas que se formen para ejecutar dichos proyectos
podrn constituirse con o sin participacin del Estado (Art. 64). Aunque no lleg a
concretarse, al amparo de estas disposiciones el Estado intent favorecer a una empresa
transnacional para que obtenga una gran propiedad en Madre de Dios (Moore, 1980).
Tambin dispuso la libre decisin de las empresas asociativas de elegir el modelo
empresarial que consideraran ms conveniente (Art. 80). Esto ltimo sera retomado 15
aos ms tarde por la ley de tierras (Ley 26505) dada por Fujimori en 1995, como
veremos ms adelante. Algunos reglamentos de ese decretos de 1982 y 1983

establecieron normas para dividir y regularizar la propiedad territorial colectiva (ver Garca,
1995: 115).

III.

Las Constituciones

El D.L. 20653 fue aprobado cuando an la Constitucin de 1933 estaba vigente, razn por
la cual las comunidades nativas se acogieron a las disposiciones que sta contemplaba
para las comunidades indgenas, aunque la garanta de la imprescriptibilidad de las tierras
que establece ese decreto tiene un amparo aun ms antiguo y se remonta a lo dispuesto
en la Constitucin de 1920. Por esta razn ese decreto y el que lo reemplaz disponen la
incorporacin al dominio de las comunidades nativas de las tierras ubicadas dentro del
permetro comunal delimitado que hayan sido adjudicadas por el Estado a particulares,
con posterioridad a la Constitucin de 1920 (Art. 12).
En trminos generales, hasta 1979 cuando se aprob la nueva Constitucin, las
comunidades nativas tuvieron amparados por la de 1933 que dedica el Ttulo XI a las
comunidades indgenas. En esta seccin se declara que las comunidades tienen
existencia legal y personera jurdica; y que el Estado garantiza la integridad de la
propiedad comunal, la cual es inalienables, imprescriptible e inembargable, salvo caso de
expropiacin por utilidad pblica y previa indemnizacin; y que procurar dotar de tierras a
las comunidades que no las tengan en cantidad suficiente, para lo cual podr expropiar
predios de privados quienes sern indemnizados. En un adelanto de lo que sera una
mirada intercultural, se establece tambin que el Estado elaborar leyes, referidas a
aspectos civiles, penales, econmicos, educativos y administrativos, acordes con las
caractersticas de las sociedades indgenas.
No podemos hacer un balance sobre cunto de esta normativa se cumpli, pero s
podemos adelantar que debe haber sido muy poco, a juzgar por el avance de los
latifundios sobre las propiedades de las comunidades indgenas. Estos principios fueron
recuperados por el D.L. 20653 en 1974. Sin embargo, la Constitucin de 1979 introdujo
algunos cambios que comenzaron a debilitar las antiguas garantas contempladas en la
de 1933. En efecto, esta Constitucin mantiene el carcter inembargable e imprescriptible
de las tierras comunales, pero relativiza el tema de la inalienabilidad, indicando que su
enajenacin solo ser posible en caso que dos tercios de los comuneros soliciten su
divisin y venta. No obstante, la Constitucin de 1979 indicaba que si sta fuese la
decisin de la comunidad, debera darse una ley especfica para cada caso (ver Art. 163).
La Constitucin de 1993 marca el inicio de una nueva etapa para las comunidades del
pas. Entre 1974, cuando se promulg la primera ley de comunidades nativas, y 1993, ao
en que se aprob la Constitucin vigente, se haban sucedido numerosos cambios en la
legislacin indigenista, aunque, en lo fundamental, las normas para comunidades no
haban sido drsticamente modificadas. Lo que s haba ido cambiando en ese periodo era
la legislacin referida al fomento de la inversin privada, a la que cada se le daba mayores
facilidades y beneficios. En sintona con esto, durante esos 20 aos se ejecutaron
polticas estatales que pasaron por encima de los derechos reconocidos a las
comunidades, especialmente en lo referido a planes y proyectos de extraccin de
recursos naturales.
La nueva Constitucin inici una etapa de distinto signo que paulatinamente se fue
haciendo cada vez ms dura, hasta alcanzar su clmax durante el gobierno de Alan Garca

(2006-2011), como veremos ms adelante. La Carta de 1993 puso fin al largo periodo de
garantas constitucionales para las comunidades indgenas iniciado en 1920 y en apenas
dos artculos establece el marco general referido a ellas. En uno de ellos seala: Las
Comunidades Campesinas y Nativas tienen existencia legal y son personas jurdicas; son
autnomas en su organizacin, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposicin de
sus tierras, as como en lo econmico y administrativo, dentro del marco que la ley
establece; y, finalmente, que: La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el
caso de abandono previsto en el artculo anterior (Art. 89), en el que determina que: Las
tierras abandonadas, segn previsin legal, pasan al dominio del Estado para su
adjudicacin en venta (Art. 88). En este mismo artculo la Constitucin declara el apoyo
preferente del Estado al desarrollo agrario y las garantas que torga a la propiedad, sea
en forma privada o comunal o en cualquier otra forma asociativa, y que la ley puede fijar
los lmites y la extensin de la tierra segn las peculiaridades de cada zona. El Art. 88 se
refiere no slo a las comunidades sino, en general, a la propiedad y desarrollo agrario. De
hecho, estos dos solitarios artculos estn incluidos dentro del Captulo VI del Ttulo III
(Del rgimen econmico), llamado Del rgimen agrario y las comunidades campesinas
y nativas. En este sentido es muy claro que el Estado juzga que las tierras de las
comunidades indgenas no gozan de ninguna consideracin especial respecto a la
propiedad civil de cualquier ciudadano.
Una de las caractersticas de lo que sucede durante los aos del gobierno de Alberto
Fujimori es el manejo encubierto de la agresin a los derechos de los pueblos indgenas,
el cual se manifiesta de diversas maneras. Una de ellas es que el D.L. 22175 no es
directamente mencionado por las leyes que transgreden los derechos que contempla para
las comunidades nativas. Esas leyes nunca dicen que anulan artculos de dicho decreto,
sino slo que se derogan las disposiciones que se opongan a su vigencia.
Como parte de este juego de encubrimientos y ambigedades se produjo la aprobacin
del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas (R.Leg. N 26253, el 2 de diciembre
de 1993) apenas unos meses despus de la promulgacin de la Constitucin de 1993 y
ao y medio antes de la dacin de la Ley N 26505, de la que nos ocuparemos a
continuacin, que es, a la vez, el ms claro ejemplo de manejo encubierto de las agresin
y la norma ms destructora de los derechos territoriales de las comunidades indgenas
que se haya dado en los ltimos tiempos.

IV.

Algunas normas favorables (en el papel) a las comunidades

En septiembre de 1990, al final del primer gobierno de Alan Garca, el Estado promulg el
Cdigo del Medio Ambiente, D.Leg. N 613. Fue la culminacin de una larga historia que
se haba iniciado durante el mandato del presidente Fernando Belande Terry, cuando la
Ley N 23996, del 9 de noviembre de 1984, declar de necesidad nacional la elaboracin
de dicho Cdigo, en un plazo de ocho meses. El proceso tard seis aos.
Este Cdigo contemplaba medidas muy positivas para el cuidado del medio ambiente, lo
que directamente beneficia a las comunidades nativas y campesinas cuyas economas
dependen del ambiente sano. Por ejemplo, obligaba a los proyectos de aprovechamiento
energtico que afectaran derechos de comunidades indgenas a incluir los costos de
reposicin de las reas afectadas (Art. 72). Un reconocimiento tan evidente como justo.

El Cdigo del Medio Ambiente contempla adems el caso de comunidades nativas y

campesinas asentadas dentro de reas naturales protegidas, algo muy sensible, en
especial, para las primeras por la gran cantidad de ellas que se encuentran en esta
situacin. Especficamente, seala: El Estado reconoce el derecho de propiedad de las
comunidades campesinas y nativas ancestrales sobre las tierras que poseen dentro de las
reas naturales protegidas y en sus zonas de influencia; promueve la participacin de
dichas comunidades para los fines y objetivos de las reas naturales protegidas donde se
encuentran (Art. 54). El citado artculo seala que la condicin que impone el Estado
para el reconocimiento de ese derecho es que la gente use los recursos en armona con
los objetivos y fines por los cuales fue creada la ANP.
En los hechos, sin embargo, este reconocimiento no ha significado ningn beneficio para
las comunidades nativas que han quedado encerradas dentro de ANP. Muchas
comunidades cocamas y cocamillas ubicadas dentro de la Reserva Nacional Pacaya
Samiria invocaron este derecho para exigir la titulacin de sus tierras, pero no lograron la
meta. Por absurdo que parezca, hemos escuchado a funcionarios alegar que el Cdigo
no tiene el peso de una Ley. No obstante, el principal pretexto esgrimido por la
administracin pblica para negar la validez de este derecho a las comunidades es que la
propiedad hay que demostrarla mediante un ttulo y no mediante la posesin. Una vez
ms, el Estado ha desconocido el carcter ancestral de la propiedad territorial de los
pueblos indgenas.
El Cdigo del Medio Ambiente era demasiado exigente como para ser compatible con la
poltica del gobierno de Alberto Fujimori empeado en promover, a como diera lugar, las
inversiones de empresas para explotar recursos naturales, para lo cual consider que era
necesario relajar los cuidados del medio ambiente y liberarlas de responsabilidad en
casos de malas prcticas ambientales y de contaminacin. En este sentido, antes de
cumplir un ao de vigencia diversos artculos de esa norma fueron derogados, sustituidos
o modificados, al punto que no era posible leerlo sin una gua que diese cuenta sobre qu
es lo que quedaba en pie.
El contenido del mencionado artculo 54 sobre el derecho a la propiedad de las
comunidades asentadas dentro de las ANP fue retomado por La Ley No 26834, de reas
Naturales Protegidas. La actitud del Estado frente al problema ha seguido siendo la
misma.
La Ley General del Ambiente N 28611, promulgada el 13 de octubre de 2005, contiene
diversas disposiciones referidas a comunidades nativas y campesinas, algunas tomadas
del Cdigo del Medio Ambiente, al que esta ley derog, y otras de la Ley Orgnica para el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, N 26821. Del primero, recoge
textualmente el Art. 54, sobre el derecho a la propiedad de las comunidades nativas y
campesinas existentes al interior de las ANP, aunque ya sabemos que basa su concepto
de propiedad en la existencia de un ttulo y no en la posesin ancestral (Art. 110). De la
segunda, repite la barbaridad sobre su derecho preferente para el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales dentro de sus tierras, debidamente tituladas, salvo
reserva del Estado o derechos exclusivos o excluyentes de terceros (Art. 72.3).
Otros dos artculos se refieren, el uno, al reconocimiento y respeto de derechos colectivos
(Art. 71) y, el otro, tradicionales (Art. 104) que, si bien interesantes, se han quedado
exclusivamente en el terreno de la declaracin. En el Art. 72 aborda tibiamente tambin el
tema de la consulta previa contemplada en el Convenio 169 de la OIT, indicando que
10

estos procesos se orientan preferentemente a establecer acuerdos con los

representantes de las comunidades nativas y campesinas (Art. 72.2); y a declarar que
los estudios y proyectos de exploracin, explotacin y aprovechamiento de recursos
naturales que se autoricen en tierras de pueblos indgenas, comunidades campesinas y
nativas adoptan las medidas necesarias para evitar el detrimento a su integridad cultural,
social, econmica ni a sus valores tradicionales (Art. 71.1).
1. La Ley N 26505, ley de tierras
El 14 de julio de 1995, el gobierno aprob la ley N 26253, Ley de la inversin privada en
el desarrollo de las actividades econmicas en las tierras del territorio nacional y de las
comunidades campesinas y nativas, conocida de manera abreviada como la ley de
tierras. Basaremos nuestra descripcin y reflexiones sobre esta ley en el magnfico
anlisis de Garca (1995) sobre los impactos de ella para las comunidades del pas. Sin
embargo, para aligerar la lectura de este texto, slo lo citaremos en el caso de
transcripciones directas de su documento y algunas otras veces que consideremos
necesarios afirmar su autora.
La ley es sobre las inversiones privadas para el desarrollo agrario del pas. Por tanto, el
hecho que particularice desde el ttulo a las comunidades campesinas y nativas da cuenta
de la importancia que el Estado le otorga a sus tierras para dicho fin y define claramente
hacia dnde centrar su puntera.
En trminos generales, la ley presiona a las comunidades a cambiar su personera jurdica
por una de tipo empresarial y a individualizar la propiedad de sus tierras, abre la
posibilidad de que ellas se asocien con empresas nacionales y transnacionales, establece
el fin de la afectacin de predios de acuerdo a la ley de Reforma Agraria (algo que un
decreto anterior, el 653, de 1991, ya haba instituido) , crea condiciones para el
acaparamiento de tierras y dispone diversas medidas para promocionar las inversiones
agrarias. Muchas de estas propuestas ya haban sido planteadas por el D.S. 02 dado por
el gobierno de Belaunde en 1980.
Garca comenta cada uno de los artculos de esa ley, teniendo en cuenta su impacto
sobre los territorios indgenas. Si bien todas sus glosas son importantes, hay una que
consideramos clave para entender el impacto negativo de la ley sobre las tierras
comunales y se refiere al Art. 2 de la ley:
El concepto constitucional tierras en el rgimen agrario, comprende a todo
predio susceptible de rgimen agrario, comprende a todo predio susceptible de uso
agrario. Entre otras, estn comprendidas las tierras de uso agrcola, de pastoreo,
las tierras con recursos forestales y de fauna, las tierras eriazas, as como las
riberas y mrgenes de lveos y cauces de los ros; y, en general, cualquier otra
denominacin legal que reciba el suelo del territorio peruano. El rgimen jurdico
de las tierras agrcolas se rige por el Cdigo Civil y la presente ley.
Destaca Garca en sus comentarios cmo este artculo reduce todo el rgimen jurdico de
las tierras a los trminos del Cdigo Civil y a los de la Ley, sin prever diferencias segn el
tipo de poblacin que posea y use la tierra, los usos culturales ni las diferencias
ecolgicas (Garca, op.cit.: 98). A partir de entonces, las normas para titular comunidades
nativas y campesinas incluyen un nuevo requisito: es el llamado primera de dominio
(Cdigo Civil, Art. 2018 y siguientes) que impone registrar primero las tierras a nombre del
11

Estado para que ste luego las titule a las comunidades. Es claro que ese artculo y ese
nuevo requisito para titularlas transgreden el principio segn el cual en caso de las
comunidades campesinas y nativas el ttulo no otorga una propiedad que no tienen sino
que regulariza la que ya poseen.
Cmo pens el gobierno de Fujimori que poda salvar las contradicciones existentes
entre la ley N 26505 y la Constitucin de 1993 y, sobre todo, el Convenio 169 de la OIT
que haba suscrito un ao y medio antes de promulgarla? La respuesta es apelando al
carcter libre de las decisiones de las comunidades para adoptar las medidas dispuestas
en la ley de tierras.
La ley impulsa cambios en las comunidades en dos direcciones complementarias: su
naturaleza jurdica y su rgimen de tenencia de tierras. En el primer caso, est en juego el
cambio de un modelo asociativo basado en las caractersticas sociales y econmicas de
las comunidades por uno de naturaleza empresarial (Art. 8-10), cuyos miembros,
producida la modificacin, sern considerados socios. Al impulsar el cambio de
personera jurdica para que ya no basen su existencia en caractersticas tnicas ni
sociales, sino en criterios productivo-empresariales, la ley busca debilitar su organizacin
e individualizar la participacin de los comuneros (ahora socios) en la unidad
productiva (antes comunidad). En este momento entra en juego el segundo cambio
propuesto por la ley y que tiene que ver con el rgimen de las tierras.
Para poner en claro cules son las intenciones de esta ley, es importante analizar cmo
ella plantea la conversin de las comunidades en empresas o promueve su asociacin
con stas. El Art. 8 seala que las comunidades campesinas y nativas son libres de
adoptar por acuerdo mayoritario de sus miembros el modelo de organizacin empresarial
que decidan en Asamblea, sin tener que sujetarse al cumplimiento de ningn requisito
administrativo previo. El artculo siguiente, con la misma expresin de que son libres,
establece la posibilidad de que ellas se asocien con empresas de cualquier tipo. Sin
embargo, en el Art. 10 la ley cambia de tono y conmina a las comunidades campesinas y
nativas al establecer que debern regularizar su organizacin comunal de acuerdo con
los preceptos constitucionales y la presente ley.
Es extraa la referencia que hace este artculo a la Constitucin que, en lo poco que dice
acerca de estas comunidades, seala, como ya antes lo mencionamos, que ellas son
autnomas en su organizacin, en el trabajo comunal y en el uso y libre disposicin de
sus tierras, as como en lo econmico y administrativo, dentro del marco que la ley
establece (Art. 89).
Comentando este artculo, Garca (op. cit.:118) seala: Autonoma es el reconocimiento
de la capacidad que una persona o institucin tiene para disponer sus propias reglas en el
aspecto concreto en que sta le es otorgada y que si bien la Constitucin establece que
esa autonoma debe ejercerse dentro del marco que la ley establezca, no puede este
marco condicionar, o suprimir, la autonoma constitucional a la que debe enmarcar. Lo
que es evidente, porque de hacerlo entonces se estara ante el absurdo de que un
derecho constitucional es contradicho y anulado por una ley.
Respecto a los cambios sobre el rgimen comunal de tenencia de tierras, la ley dispone
que los socios pueden disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto sobre las
tierras comunales de la Sierra o Selva [contando con el]Acuerdo de la Asamblea
General con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos los miembros de la
12

Comunidad (Art. 11). El caso de las comunidades de la costa contempla normas

especiales que otorgan facilidades extremas para que ellas enajenen sus tierras 2.
Entonces, el cambio en la organizacin jurdica de las comunidades se entiende como un
requisito indispensable para propiciar la transformacin del rgimen de tenencia de tierras
a fin de ponerlas en el mercado como prenda agraria o como mercanca transferible.
Varias otras medidas ponen en riesgo la seguridad de las tierras comunales. Una de ellas
es la definicin del concepto constitucional tierras en el rgimen agrario, [que]
comprende a todo predio susceptible de tener uso agrario (Art. 2). Al precisar qu
exactamente entiende por tierras de uso agrario, la ley incluye prcticamente todo el
territorio nacional, a excepcin de las reas naturales protegidas: tierras de uso agrario,
de pastoreo, aquellas con recursos forestales y de fauna y las eriazas, las riberas y
mrgenes de lveos y cauces de ros y, en general, cualquier otra denominacin legal
que reciba el suelo del territorio peruano. En esto ha basado el Estado varios intentos
para cambiar el uso de las tierras forestales a fin de convertirlas en agrcolas y permitir as
su privatizacin. La ley se refiere de manera especfica a este asunto cando establece la
derogatoria de todas las disposiciones sobre intangibilidad y cambio de uso o propiedad
de tierras agrcolas incluyendo las reas agrcolas perifricas (Cuarta Disposicin Final).
No obstante, no ha podido avanzar en este aspecto, probablemente porque tendra que
reconocer el derecho de propiedad de las comunidades sobre los suelos que poseen y
cuya capacidad de uso mayor es forestal.
La ley atenta contra los territorios indgenas cuando determina que, a partir de la fecha de
su promulgacin, el Estado vender las tierras eriazas de su dominio en subasta pblica
(Segunda Disposicin Complementaria) y cuando establece la posibilidad de que los ex
propietarios afectados por la ley de Reforma Agraria le exijan al Estado una
compensacin mediante el otorgamiento de esas tierras (Segunda Disposicin Final).
Como es fcil suponer, gran parte de las tierras llamadas eriazas de la Amazona
corresponde a territorios que, a pesar de sus reclamos, el Estado no ha regularizado a los
pueblos indgenas.
Garca (op. cit.: 133-135) da una relacin completa de los artculos especficos del D.L.
22175 que han sido derogados por esta ley.

A pesar de no ser el objetivo de este texto es importante sealar las normas para el caso de las comunidades
de la costa porque ellas ponen en evidencia cul fue el verdadero inters del gobierno al promulgar esta ley.
Su situacin est contemplada en el Art. 10 y considera dos posibilidades. La primera es para la adquisicin
de la propiedad de tierras comunales por parte de posesionarios comuneros que posean tierras por ms de un
ao. En este caso, se requerir el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento de esos comuneros
reunidos en Asamblea General. La segunda es para la adquisicin de la propiedad de tierras por parte de no
posesionarios o de terceros, as como para gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto de disposicin sobre
las tierras comunales, en cuyo caso se requerir del voto favorable de no menos del cincuenta por ciento de
los miembros asistentes a la Asamblea instalada con el qurum correspondiente. Estas facilidades dadas a la
Asamblea para enajenar las tierras comunales al parecer no fueron lo suficientemente efectivas para disolver
la propiedad comunal, a juzgar por la aprobacin, en julio de 1997, de la Ley N 26845, llamada Ley de
titulacin de las tierras de las comunidades campesinas de la costa que, en realidad, ms que garantizarles su
propiedad, lo que buscaba era favorecer la parcelacin y venta de sus tierras a terceros. Esa ley rebaja el
porcentaje al treinta por ciento de la asamblea para los terceros que estn poseyendo tierras por un periodo no
menor de dos aos (Art. 7).

13

La ley de tierras cumpli su papel de destruir a las comunidades de la costa y, en

especial, a las de la costa norte, donde el gran capital tena centrado su mayor inters. No
obstante, tuvo poco efecto en el caso de las otras dos regiones del pas que no
constituan en ese momento centro de inters de las grandes empresas. Las cosas han
cambiado en los ltimos aos, durante el gobierno de Alan Garca. Como veremos ms
adelante, varios de los decretos que generaron las protestas indgenas de 2008 y 2009 se
inscriben en la lnea establecida por la ley de tierras, ya sea siguiendo sus precepto o
tratando de otorgar cada vez ms facilidades a las comunidades para su disolucin y la
transferencia de sus tierras. Las propuestas posteriores a los trgicos sucesos de Bagua
formuladas por el economista Hernando de Soto estn tambin alineada en el camino
establecido por esa ley.
I.

Ley Orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.-

En junio de 1997, el Congreso aprob la ley de la referencia, N 26821, que declara como
objetivo promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,
renovables y no renovables. Resulta extraa la aplicacin del concepto sostenible al caso
de la explotacin de los recursos no renovables que, como su nombre lo indica, no se
reproducen sino que se agotan una vez extrados y su explotacin impacta fuertemente el
medio ambiente. Los legisladores hacen un uso fetichista de la palabra sostenible, que
nada tiene que ver con una realidad en la que el Estado, simultneamente a esta ley, ha
limitado al mnimo las responsabilidades de las empresas frente al medio ambiente,
destrozando el Cdigo del Medio Ambiente y promulgando numerosos decretos
legislativos que fomentan la explotacin de recursos naturales. En esta lnea se sita esta
ley al excluir de sus alcances a los convenios de seguridad suscritos por el Estado con
anterioridad a la fecha de su vigencia y declarar que no modificar las garantas otorgadas
a las empresas en los contratos-ley, es decir, en los contratos petroleros y mineros
(tercera disposicin final). Considerando el alto potencial contaminante de estas
actividades, la exclusin de dichas empresas de los alcances de la ley pone en evidencia
el escaso inters del Estado en la cuestin medioambiental.
Esta ley ennegrece ms el sombro panorama planteado por la ley de tierra para las
comunidades nativas. En sus artculos 17 y 18 se recortan derechos reconocidos por la
Ley Forestal y de Fauna Silvestre (D.L. 21147, derogada en 2000 por la ley 27308) que
les garantizaba el derecho exclusivo para la extraccin de la madera (Art. 35) y de la
fauna silvestre (Art. 55) existentes en sus territorios. El antes aludido Art. 17 establece
que las comunidades campesinas y nativas pueden beneficiarse, gratuitamente y sin
exclusividad, de los recursos de libre acceso del entorno adyacente a sus tierras, para
satisfacer sus necesidades de subsistencia y usos rituales, siempre que no existan
derechos exclusivos o excluyentes de terceros o reserva del Estado [] siempre que no
contravengan las normas sobre proteccin ambiental. En un segundo prrafo agrega que
este beneficio que, remarca, es sin exclusividad, no les concede derecho alguno a ser
inscrito, ni reivindicado y que: Termina cuando el Estado otorga los recursos naturales
materia del beneficio a terceros. Como glosa Garca, las comunidades pueden seguir
aprovechando recursos de subsistencia y usos rituales mientras otros les dejen hacerlo y
el Estado no disponga de ellos. Pero se est hablando de recursos de acceso tradicional
(tanto para fines rituales o de subsistencia), es decir, aquellos que, constitucionalmente
forman parte integral de la propiedad garantizada por el Estado y que, de acuerdo al
Convenio 169, no pueden tender [sic: tener] otro destino que integrar la propiedad y la
posesin territorial indgena (Garca, s/f-a: 172-73).

14

El Art. 18 es incluso ms preocupante porque establece que las comunidades

campesinas y nativas tienen preferencia en el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales de sus tierras, debidamente tituladas, salvo expresa reserva del Estado
o derechos exclusivos o excluyentes de terceros. Mediante este artculo se comenten
varios atropellos: se niega el derecho de la posesin ancestral que la ley de comunidades
nativas y el Convenio 169 reconocen a los indgenas; y se establece la expropiacin de
los recursos existentes dentro de las comunidades, incluso en los casos que ellas estn
debidamente tituladas.
De cules recursos hablamos? De todos los existentes en territorios de las
comunidades. La ley que comentamos los define as: a) aguas superficiales y
subterrneas; b) el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrcolas,
pecuarias, forestales y de proteccin; c) la diversidad biolgica: como las especies de
flora, de la fauna y de los microorganismos o protistos; los recursos gentico, y los
ecosistemas que dan soporte a la vida; d) los recursos hidrocarburferos, elicos, solares,
geotrmicos y similares; e) la atmsfera y el espectro radioelctrico; f) los minerales; g) los
dems considerados como tales (Art. 3).
Es decir, sobre todos estos recursos, y a pesar de estar tituladas, las comunidades slo
tienen derecho preferencial para su explotacin, siempre y cuando no exista reserva del
Estado o derechos exclusivos o excluyentes de terceros. Seala Garca: Entendemos
que el establecimiento de derechos excluyentes a terceros sobre la propiedad territorial
indgena (y los frutos naturales forman parte de ella) es una accin expropiatoria, y dado
el correcto uso econmico de esa propiedad, cuando se trata de comunidades
amaznicas, excluirles del goce y la administracin de los frutos y recursos naturales es
desnaturalizar la esencia y la real utilidad del bien. Peor an si se entiende que el artculo
18 no hace diferenciaciones y que el recurso suelo es tambin un recurso natural
conforme lo define la propia ley (Garca, s/f-a: 172).
II.

La avalancha de decretos legislativos.-

El 19 diciembre de 2007, el gobierno peruano firm un Tratado de Libre Comercio (TLC)

con los Estados Unidos. Ese mismo da, mediante la Ley N 29157, el Congreso aprob la
delegacin de facultades legislativas al Poder Ejecutivo en diversas materias especficas,
a fin de implementar el mencionado TLC, la cual fue publicada al da siguiente. Se dispuso
que entrara en vigencia el 1 de enero del 2008 (Art. 3).
La ley no admite dudas sobre la naturaleza de la delegacin de facultades al sealar que
el contenido de los decretos se sujetar estrictamente a los compromisos del Acuerdo de
Promocin Comercial Per - Estados Unidos y de su Protocolo de Enmienda, y a las
medidas necesarias para mejorar la competitividad econmica para su
aprovechamiento (Art. 2, 2).
Es igualmente clara cuando establece las materias sobre las cuales deber legislar: a)
facilitacin del comercio; b) mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y
simplificacin administrativa, y modernizacin del Estado; c) mejora de la administracin
de justicia en materia comercial y contencioso administrativa; para lo cual se solicitar
opinin al Poder Judicial; d) promocin de la inversin privada; e) impulso a la innovacin
tecnolgica, la mejora de la calidad y el desarrollo de capacidades; f) promocin del
empleo y de las micro, pequeas y medianas empresas; g) fortalecimiento institucional de
la gestin ambiental; y, h) mejora de la competitividad de la produccin agropecuaria (Art.
2, 1).
15

En su anlisis jurdico sobre la adecuacin y conformidad constitucional de la delegacin

de facultades legislativas al Poder Ejecutivo y la utilizacin dada a dicha delegacin por el
gobierno de Alan Garca para expedir 99 decretos legislativos, Eguiguren indica que si
bien se cre una Comisin Parlamentaria Multipartidaria encargada de dar seguimiento al
proceso de elaboracin de los decretos legislativos, en su informe final sta seala que, a
pesar de su exigencia reiterada, el Poder Ejecutivo no cumpli con hacerle entrega previa
del texto de los decretos legislativos, a fin de proceder a su revisin y control antes de que
sean publicados y que incumpli este acuerdo del Pleno del Congreso por entender que
gozaba de facultades delegadas para expedir directamente los decretos legislativos.
Tambin seala que el uso dado a esa delegacin fue particularmente amplio, desde el
punto de vista cuantitativo, porque aprob casi un centenar de decretos legislativos y,
desde el cualitativo, por la gran variedad de aspectos que abarc: modificacin de la
estructura de organizacin y funciones y de competencias de ministerios y organismos
integrantes del Poder Ejecutivo; determinacin o modificacin del rgimen regulatorio de
diversas actividades econmicas y productivas o vinculadas a la explotacin de recursos
naturales (tierras y actividad agropecuaria, pesca, minera, bosques y fauna silvestre,
recursos hdricos y otras); control y proteccin ambiental, rgimen de contrataciones del
Estado y de gestin empresarial pblica, normas sobre procesos legales y judiciales, etc.
(Eguiguren, 2008: 95-96).
Asimismo, Eguiguren afirma que aun cuando los decretos invoquen en su parte
considerativa el TLC, el Poder Ejecutivo no hace ninguna precisin respecto a la
vinculacin concreta del decreto con alguna parte o aspecto especfico del TLC, ni su
incidencia en ste, por lo que considera que ha distorsionando y desnaturalizando as
los trminos de la delegacin aprobada por el Congreso mediante la Ley N 29157, razn
por la cual ameritan ser derogados o ser declarados inconstitucionales (op. cit.: 96-97).
AIDESEP y otras instituciones, entre ellas la propia Defensora del Pueblo, presentaron
demandas ante el Tribunal Constitucional para que varios de los decretos fuesen
declarados inconstitucionales y se procediera a su derogatoria.
2.1. Descripcin y comentarios sobre los decretos legislativos
La siguiente seccin ha sido redactada mediante la revisin de una serie de textos
mediante los cuales diversos especialistas analizan las caractersticas e impactos de los
decretos legislativos sobre las comunidades campesinas y nativas. En la siguiente pgina
incluimos un cuadro tomado del anlisis elaborado por la abogado Patricia Urteaga
(20087).
-

El D. Leg. 994.

Este decreto tiene por objetivo promover la inversin privada en proyecto de irrigacin
para la ampliar la frontera agrcola que deber realizarse sobre tierras eriazas, concepto
dentro del cual se incluye a las tierras con aptitud agrcola no explotadas por falta o
exceso de agua que, segn determina, son de dominio del Estado, salvo aquellas sobre
las que exista ttulo de propiedad privada o comunal inscrito en los Registros (Art. 3).
La norma constituye una amenaza para las comunidades al considerar eriazas, por tanto
propiedad del Estado, tierras posedas por ellas pero que no les han sido tituladas. Esto
es contrario a las propias leyes y a la tradicin jurdica peruana, al Convenio 169 y a la
16

larga jurisprudencia de la Corte Interamericana. Contradice incluso a uno de los D.L.

aprobado en esa misma oportunidad por el Ejecutivo, el 1064, que establece que las
tierras comunales son las que la comunidad viene poseyendo, as como aqullas
respecto de las cuales cuenten con ttulo (Art. 6). Esta disposicin transgrede la
normativa internacional, ya que: Ni el Convenio 169, ni la Corte Interamericana
consideran que el ttulo de propiedad constituye el derecho de propiedad colectiva a la
tierra, mucho menos la inscripcin del ttulo en registros pblicos. Mediante este decreto
el Estado no slo castiga a las comunidades no tituladas amenazndolas con dejarlas sin
tierras, sino que las castiga por algo que el mismo Estado no ha hecho; es decir,
reconocer y titular su propiedad (Urteaga, 2008: 25).
De acuerdo al CAAAP (2009: 6), este decreto plantea un concepto de tierras eriazas muy
amplio que se presta a interpretaciones subjetivas e injusticias. Decir que son tierras
eriazas las no explotadas por falta o exceso de agua no se ajusta a las condiciones de la
parte baja de la cuenca amaznica donde las tierras inundables contienen recursos vitales
para las comunidades, como la palmera aguaje y otras especies que all se desarrollan,
tanto de flora como de fauna, como tortugas. Segn clculos tomados de un seminario
sobre uso sostenible de restingas en la Amazona, organizado por el instituto de
Investigaciones de la Amazona Peruana - IIAP (Iquitos, diciembre 2007) en esos
ecosistemas viven unas 440.000 personas, a las que se suman otras 850.000 de las
tierras firmes adyacentes.
Ms aun, por el hecho de no tener ttulos las considera invasoras y sujetas a desalojo
judicial. Como seala Urteaga, la norma es inconstitucional pues vulnera los mecanismos
de proteccin de derechos que la Constitucin ha establecido para cautelar el derecho de
propiedad, como es el amparo. De acuerdo a datos oficiales de COFOPRI, este decreto
dejara sin proteccin a 1031 comunidades campesinas y 237 nativas. El dato considera
nicamente a las inscritas pero sin ttulo. Sin duda, si se tomara en cuenta las que
tampoco han sido inscritas el nmero aumentara considerablemente (op. cit.: 26).
Cuadro de Decretos Legislativos y actores perjudicados y beneficiados
NORMA
N
Ley N
29157

Decreto
Legislativo
N 994

SUMILLA
Ley que delega en el Poder Ejecutivo la
facultad de legislar sobre diversas
materias relacionadas con la
implementacin del Acuerdo de
Promocin Comercial Per - Estados
Unidos, y con el apoyo a la
competitividad econmica para su
aprovechamiento
Decreto Legislativo que promueve la
inversin privada en Proyecto de
Irrigacin para la Ampliacin de la
Frontera Agrcola

ACTORES
PERJUDICADOS

POSIBLES
BENEFICIARIOS
Empresas,
sistema
financiero,
mercado

Comunidades
campesinas y
nativas (agua),
CCCC y CCNN
que no tienen
ttulo

Empresas
privadas,
usuarios de
grandes
irrigaciones, el
estado, sistema
financiero

17

NORMA
N
Decreto
Legislativo
N 1015

Decreto
Legislativo
N 1073

Decreto
Legislativo
N 1020
Decreto
Legislativo
N 1064

SUMILLA
Decreto Legislativo que unifica los
procedimientos de las comunidades
campesinas y nativas de la sierra y de la
Selva con las de la Costa, para mejorar
su produccin y competitividad
agropecuaria
Modifica el literal b) del artculo 10 de la
Ley 26505

Decreto Legislativo para la promocin de

la organizacin de los productores
agrarios y la consolidacin de la
propiedad rural para el crdito agrario
Decreto Legislativo que elimina el
requisito de acuerdo previo para uso de
superficie de tierras comunales para
actividades mineras y de hidrocarburos

ACTORES
PERJUDICADOS
CCCC y CCNN,
pueblos
indgenas

POSIBLES
BENEFICIARIOS
Empresas o
personas
interesadas en
adquirir tierras
comunales

CCCC y CCNN,
pueblos
indgenas

Empresas o
personas
interesadas en
adquirir tierras
comunales
Sistema
financiero

Pequeos
productores
agrarios
CCCC y CCNN,
pueblos
indgenas

Decreto
Legislativo
N 1081

Decreto Legislativo que crea el Sistema

Nacional de Recursos Hdricos

CCCC y CCNN,
pueblos
indgenas

Decreto
Legislativo
N 1083

Decreto Legislativo que promueve el

aprovechamiento eficiente y la
conservacin de los recursos hdricos

CCCC y CCNN

Decreto
Legislativo
N 1089

Decreto Legislativo que establece el

Rgimen Temporal Extraordinario de
Formalizacin y Titulacin de Predios
Rurales
Decreto Legislativo que aprueba la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre

CCCC y CCNN

Decreto
Legislativo
N 1090

CCCC y CCNN

Empresas
privadas
(mineras,
petroleras,
gasferas)
Estado,
empresas
privadas,
usuarios con
poder
empresas
privadas,
usuarios con
poder
Estado

Estado,
empresas
privadas,
personas, tala
ilegal

Fuente: Urteaga, Informe Socio Jurdico sobre Decretos Legislativos vinculados a derechos de
pueblos indgenas. Realizado por encargo de IBIS. Lima, 2008.

Este decreto afecta tambin una serie de derechos contemplados en el Convenio 169,
como el derecho a la consulta porque dispone, de manera autoritaria, la transferencia de
tierras que ocupa la comunidad. Igualmente, afecta el derecho de identidad que est
ligado al derecho sobre la tierra (Art. 13); el de uso, administracin y conservacin de los
18

recursos naturales (Art. 15); y a la libre determinacin que establece a decidir sobre sus
prioridades de desarrollo (Art, 7 y Art. 3| de la Declaracin).
- D. Leg. 1015
Se trata de un decreto que unifica los procedimientos de las comunidades campesinas y
nativas de la sierra y de la selva con las de la costa, para mejorar su produccin y
competitividad agropecuaria. Dichos procedimientos se refieren a las normas
establecidas por el D.L. 26505, ley de tierras (antes comentada). Cumplida la misin de
esta ley, que era la desarticulacin de las comunidades campesinas y, en especial, las de
la costa norte, las ms apetecibles para las empresas agroindustriales, mediante dicha
unificacin se busca someter a las comunidades campesinas de la sierra y a las nativas
de la selva a procesos similares. En el caso de estas ltimas, este cambio responde
especficamente a los intereses de empresas para desarrollar plantaciones destinadas a
la produccin de biocombustibles. En concreto, el D.L.1015 rebaja el qurum requerido
para la adquisicin en propiedad de las tierras posedas en la comunidad al 50% (antes
era el 75%) de la Asamblea General. Adicionalmente, deroga el Art. 11 de la Ley 26505
que estableca que para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier acto sobre las
tierras comunales de la Sierra o Selva, se requera el voto conforme de dos tercios de la
Asamblea General.
Este decreto vulnera el derecho de consulta del convenio 169 y los derechos de propiedad
y posesin que ste contempla, as como los de autodeterminacin e identidad, por
razones similares a las expuestas en el caso del D.Leg. 994. Incluso viola lo dispuesto en
el Art. 89 de la Constitucin, que establece la autonoma de las comunidades en su
organizacin, trabajo, uso de la tierra y en lo econmico y administrativo.
Este D. Leg. ha sido derogado.
- D. Leg. 1073
Este decreto modifica el literal b) del artculo 10 de la Ley 26505.
Mientras el literal b) de esa ley estableca que para la adquisicin en propiedad de
miembros no posesionarios y de terceros, y para gravar, arrendar o ejercer cualquier acto
de disposicin sobre las tierras se necesitaba del voto favorable de no menos del
cincuenta por ciento de los miembros asistentes a la Asamblea General, el literal
modificado por este decreto, aunque mantiene el porcentaje, seala que los votantes
debern ser comuneros posesionarios por ms de un ao.
Las objeciones a esta norma, sin embargo, siguen siendo las mismas: violacin a los
derechos de consulta, de identidad, de autonoma y autodeterminacin y de proteccin a
las tierras indgenas.
Este D. Leg. ha sido derogado.
- D. Leg. 1020
Se trata de un decreto para la promocin de la organizacin de los productores agrarios y
la consolidacin de la propiedad rural para el crdito agrario. Seala que su objetivo es
establecer el marco normativo para promover la organizacin de los productores agrarios
19

y la consolidacin de la propiedad rural con la finalidad de ampliar el acceso al crdito

agrario.
Entre las definiciones que aporta la ley est la de las Entidades Asociativas Agrarias
(EAA). Seala que ellas deben constituirse por la voluntad comn de las partes expresada
en un contrato y que gozan de capacidad jurdica como personas jurdicas, pero
nicamente cuando se trate de la celebracin de contratos de financiamiento o de
garanta de dichos financiamientos, con cualquier empresa del sector financiero nacional o
persona jurdica. Aade ms adelante: Para todos los dems actos y contratos no
previsto en este artculo, los miembros de las Entidades Asociativas Agrarias actan
individualmente y adquieren derechos y asumen responsabilidades, a ttulo individual
(Art. 4).
El decreto autoriza a los Gobiernos Regionales a constituir fideicomisos en entidades del
sistema financiero nacional hasta por un monto de cinco millones de soles, con la finalidad
de garantizar el financiamiento de las Entidades Asociativas Agrarias y los productores
agrarios. Asimismo, crea el Fondo de Apoyo a la Consolidacin de la Propiedad Rural,
con la finalidad de contribuir a la conformacin de unidades productivas sostenibles y dar
crdito a los pequeos productores agrarios, incluyendo a los Pequeos Productores
Agrarios Asociados (Art. 12), es decir, a los integrantes de comunidades campesinas y
nativas.
El decreto promueve el mercado de tierras y la incorporacin de bienes agrarios al
sistema financiero mediante la promocin de crditos agrarios. Segn Urteaga (2008: 38):
Es ilegal pues crea figuras legales que no son personas jurdicas (EAA) y tienen
capacidad jurdica relativa, exponiendo a sus miembros a asumir deudas solidariamente y
afectar sus bienes, especialmente a los pequeos productores.
La creacin de nuevas personas jurdicas para que acten dentro de comunidades
campesinas y nativas es una clara tctica para debilitarlas, en la medida que en vez de
apoyar su unificacin, fomentan su dispersin y crean juntas directivas paralelas.
- D. Leg. 1064
Este decreto, segn indica su nombre, Aprueba el rgimen jurdico para el
aprovechamiento de las tierras de uso agrario. Sin embargo, en la prctica promueve
cosas muy distintas y extremadamente negativas para las comunidades, entre ellas, la
eliminacin del requisito de acuerdo previo para uso de superficie de tierras comunales
para actividades mineras y de hidrocarburos.
Eguiguren (2008: 47) seala que este decreto es inconstitucional por derogar el D.L.
26506 que fue aprobado por mayora calificada de acuerdo con lo previsto en el Artculo
106 de la Constitucin Poltica del Per y su modificacin o derogacin se efectuar a
travs de otra norma legal expedida por el Congreso cumpliendo la misma formalidad. En
suma, un decreto legislativo no poda realizar esta derogacin, ya que incumplira el
mandato previsto en la propia ley que se deroga en cuanto a exigencia de una mayora
calificada para modificarla o derogarla.
La norma establece una clasificacin de predios rurales, entre los cuales figuran los
predios rurales comunales que corresponden a las tierras de las comunidades nativas y
campesinas (Art. 4). Esta clasificacin buscara incluir a los territorios de las
20

comunidades nativas en los alcances del decreto legislativo 1089 que establece un
rgimen temporal extraordinario a cargo de COFOPRI para la formalizacin y titulacin de
los Predios Rurales. (CAAAP, 2009: 9: negritas del original). La formalizacin realizada
por COFOPRI en la zona andina y costea ha implicado la parcelacin de numerosas
comunidades campesinas.
Garca analiza los vicios y problemas de este decreto, y seala las normas que
transgrede, como el derecho constitucional de las comunidades al uso autnomo de sus
tierras, porque su derecho propietario no puede estar sujeto a usos considerados como
eficientes por terceros (sean tcnicos, polticos, funcionarios o legisladores) 3. Indica
tambin que, de acuerdo a la Corte Interamericana, violar o poner en peligro la propiedad
territorial indgenas, viola igualmente los derechos a la alimentacin, a la identidad, a la
educacin y a la propia supervivencia como pueblo, todos ellos garantizados tanto por la
Constitucin como por diversos convenios internacionales. El decreto manifiesta una
omisin de las obligaciones del Estado peruano respecto a los convenios internacionales
y, en especial, al 169, segn el cual debiera haber incorporados sus definiciones y
preceptos. En cambio, no slo no lo ha hecho sino que ha hecho todo lo contrario,
recortando derechos indgenas considerados en los compromisos internacionales y en la
propia legislacin nacional.
Aun cuando el decreto declara como objetivo garantizar la seguridad de las tierras de uso
agrario, lo que hace es debilitar las garantas jurdicas de las tierras comunales por lo que
estaramos frente a un caso de garanta discriminatoria al ofrecrsela a unos y
recortrsela a otros (Garca, op. cit.).
Al presentarse como el marco normativo sistematizado en materia de tierras de uso
agrario y derogar las normas que se le opongan, anula todo lo referido a tierras
comunales contenido en el rgimen especial comunitario considerado en el Cdigo Civil y
la Constitucin, y en los Tratados, Convenios y Declaraciones internacionales suscritos
por el Per. Esto es inconstitucional y atenta directamente contra las comunidades
nativas. Seala Garca (s/f-b: 3) que esta norma: Destruye as la esencia de la institucin
jurdica donde el territorio es constitutivo de su definicin (DL 22175 Artculo 8. - Las
Comunidades Nativas [.] estn constituidas por conjuntos de familias vinculadas por []
la tenencia y usufructo comn y permanente de un mismo territorio []).
Una vez ms, en este decreto se declara que todo lo no titulado es propiedad del Estado,
con lo que se atenta contra del derecho de posesin de comunidades a las que el Estado
no les ha garantizado su derecho mediante un ttulo.
El decreto atenta igualmente contra derechos ya adquiridos por las comunidades. Los
casos ms graves son establecer que los predios de propiedad de terceros amparados
en ttulos legtimamente obtenidos, se exceptan de la propiedad comunal (Art. 7).
Garca hace la pregunta justa: cmo se puede adquirir legtimamente [propiedad] sobre
tierras que desde 1920, y de manera continua en el proceso constitucional, son
imprescriptibles?.
Otra excepcin a la propiedad comunal es la que lleva a prevalecer sobre ella los
derechos de ocupantes establecidos en centros poblados o asentamiento humanos al 31
de diciembre de 2004, es decir, cuatro aos antes de la promulgacin del decreto, a
3

Se trata de un documento interno de anlisis de ste y otros decretos elaborado en 2008.

21

excepcin de aquellas sobre las cuales las comunidades hubieran interpuesto acciones de
reivindicacin antes de esa fecha. De esta manera, el Estado confirma y garantiza la
usurpacin de tierras comunales y atenta contra la imprescriptibilidad constitucional de
ellas de acuerdo a lo dispuesto en la misma Carta de 1993. Para una evaluacin clara
sobre los atropellos a los derechos indgenas de ese decreto hay que tener en cuenta que
dicha Carta no es precisamente favorable a ellos. Seala Garca: Con la frmula del
decreto 1064 prescriben derechos imprescriptibles en un periodo que es an ms corto
que el de las prescripcin civil de buena fe.
Tambin los predios utilizados por el Estado para servicios pblicos (puestos de salud,
escuelas y colegios, instalaciones elctricas o de electrificacin, as como oleoductos y
carreteras) quedan excluidos de la propiedad comunal para convertirse en propiedad
pblica. Las tierras en abandono tambin se declaran de propiedad del Estado. La
pregunta es con qu criterio se determinar el abandono. Lo ms probable es que al
aplicarse la ley se considere que las zonas boscosas, en las cuales los pueblos indgenas,
cazan, recolectan y obtienen materiales indispensables para satisfacer necesidades
econmicas culturalmente enmarcadas, sean consideradas en abandono. La posibilidad
de darle esta condicin a las tierras de las comunidades nativas que no mostraran
evidencias de trabajo agrcola ha quedado abierta al haber el Ejecutivo derogado el D. L.
26505 que estableca que el abandono slo funcionaba en caso de tierras adjudicadas en
concesin por el Estado, cuando los titulares incumplieran las condiciones fijadas en el
contrato.
Por ltimo, al derogar el D.L. 26505 se deja sin efecto lo dispuesto en su Art. 7, que
obligaba al titular de un derecho minero a concertar un acuerdo con el propietario de la
tierra antes de realizar sus actividades.
La promulgacin de este decreto no slo ha violado el derecho de consulta previa, sino
que pretende anularlo, lo que es inconstitucional por tratarse de una norma de menor
jerarqua que no puede modificar ni derogar convenios internacionales.
Este D. Leg. ha sido derogado.
-

D. Leg. 1081

Este decreto crea el Sistema Nacional de Recursos Hdricos y tiene por finalidad regular el
uso y gestin integrada del agua y la actuacin del Estado y los particulares en dicha
gestin, as como los bienes asociados a esta.
Aun cuando seala como principio el respeto a los usos de agua de las comunidades
campesinas y nativas, en sus artculos no se ha previsto ninguna forma o procedimiento
para hacer ese derecho obvindose toda referencia a las comunidades. Indica tambin
que se basa en un enfoque de gestin integrada del agua, pero luego no desarrolla este
concepto, por lo que limita el tema a una simple declaracin. Igualmente, promueve la
privatizacin del agua al crear un Registro de Derechos, que eventualmente podran
transarse en el mercado favoreciendo as a los que puedan pagar en desmedro de los
ms pobres [] derechos que tambin podran otorgarse sobre fuentes que las
comunidades usan, pues no existiran registro sobre los derechos consuetudinarios de
uso de agua de las comunidades (Urteaga, op. cit.: 35).
Este D. Leg. Ha sido derogado por la Ley de recursos hdricos, N 29338.
22

D. Leg. 1083

Este decreto promueve el aprovechamiento eficiente y la conservacin de los recursos

hdricos
Esta norma establece certificados de aprovechamiento eficiente de los recursos hdricos
que sern expedidos por la Autoridad Nacional del Agua. Quienes cuenten con estos
certificados tienen preferencia en el otorgamiento de nuevos derechos de uso de agua
que se otorguen sobre los recursos excedentes (Art. 4 y 8). Urteaga (op. cit.: 36-37)
considera que este mecanismo promueve que quienes tienen ms recursos y ms acceso
a tecnologas mejores y ms modernas para el uso de agua recibirn como premio ms
derechos de agua. En este sentido, el ahorro de agua no beneficiar a los usuarios ms
pobres sino a los ms ricos. Opina que la norma favorece la concentracin de derechos
de agua en pocas manos.
Segn Eguiguren (op. cit.: 78): La fijacin de competencias de la Autoridad Nacional de
Aguas (creada en el decreto legislativo N 1081) y su papel en la regulacin del uso de los
recursos hdricos, difcilmente pueden justificarse en funcin del aprovechamiento del
TLC, pues se relaciona a un conjunto mucho ms amplio y variado de usuarios y
actividades.
Este D. Leg. Ha sido derogado por la Ley de recursos hdricos, N 29338.
-

D.Leg. 1089

Esta norma establece el rgimen temporal extraordinario de formalizacin y titulacin de

predios rurales y declara de inters pblico nacional la formalizacin y titulacin de
predios rsticos y tierras eriazas habilitadas, en el mbito nacional, por un perodo de
cuatro aos contados a partir de su vigencia. Se establece que el Organismo de
Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI) asumir de manera temporal y
excepcional estas competencias. Sin embargo, se trata de una institucin con nula
experiencia en el trabajo rural, dado que ella estaba adscrita al Ministerio de Vivienda y
Construccin y su funcin era ver el tema de la propiedad urbana. Poco antes, el gobierno
haba desactivado un organismo especializado en la titulacin de comunidades nativas y
campesinas: el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural PETT.
Este decreto no establece la obligacin del Estado de formalizar la propiedad de
comunidades nativas que an no han sido tituladas, a pesar de haber reclamado por este
derecho al Estado desde hace mucho tiempo. Mucho menos establece la atencin a las
solicitudes de ampliacin que ellas han presentado.
La formalizacin de los predios rurales (como vimos anteriormente, el D.L. 1064 cre la
categora de predios rurales comunales) propuesta por COFOPRI apuntaba a la
individualizacin de la propiedad, vulnerando as el derecho de propiedad contemplado en
la Constitucin (Art. 88), en la ley de comunidades nativas N 22175 y en instrumentos
internacionales, como el Convenio 169 (Ramos, 2010: 130).
De acuerdo a la sentencia del Tribunal Constitucional (EXP. N. 0022-2009-PI/TC y su
interpretacin contenida en el fallo), se establece que la norma no es aplicable para el
caso de los pueblos indgenas.
23

D.Leg. 1090

Mediante este decreto se aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, derogndose la

ley anterior sobre la materia, N 27308. Declara que su objetivo es normar, regular y
supervisar el uso sostenible y la conservacin de los recursos forestales y de fauna
silvestre del pas, compatibilizando su aprovechamiento con la valorizacin progresiva de
los servicios ambientales del bosque, en armona con el inters social, econmico y
ambiental de la Nacin.
Este decreto promueve la privatizacin de los bosques y el mercado forestal al permitir la
transferencia de derechos de aprovechamiento, incluso en los casos de que estos
derechos se encuentren sujetos a procesos administrativos en los que se discuta su
vigencia (Art. 20). Prohbe la tala de bosque y otras formaciones forestales en todo el
pas, salvo autorizacin expresa de la Autoridad Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, lo
que afecta la prctica de las comunidades nativas y otros pobladores rurales de la
Amazona para habilitar tierras con fines agrcolas.
De acuerdo a la Defensora del Pueblo (2008: XX), los cambios ms significativos que
introduce este decreto son la exclusin de las tierras con aptitud forestal y las
plantaciones forestales del rgimen de recursos naturales y patrimonio forestal; las
modificaciones en la institucionalidad forestal; y una disposicin vinculada al tratamiento
de madera de origen controversial.
Sobre lo primero, seala que la anterior ley forestal le daba a las tierras con aptitud
forestal y a las plantaciones forestales la condicin de recursos natural y, por tanto, las
sujetaba al rgimen de proteccin establecido en los Art. 66 y 67 de la Constitucin. El
D.L. 1090, que deroga la Ley Forestal N 27308, excluye las tierras de aptitud forestal y
las plantaciones forestales de la condicin de recursos natural, lo que pone en situacin
vulnerable a los bosques en general y a los de comunidades nativas en particular (Ramos,
2010: 136).
Por su parte, el CAAAP (2009: 11) resalta la ausencia de avances significativos en este
decreto para garantizar el derecho de las comunidades nativas al control y
aprovechamiento de sus recursos forestales de sus territorios. Las tierras con capacidad
de uso mayor forestal continan bajo el mismo rgimen de cesin en uso establecido por
el D.L. 21147, de 1975, con el agravante que tampoco en esta norma se explican los
procedimientos que se deben seguir en este caso.
Esta ley fue una de las ms cuestionadas por el movimiento indgena el ao 2009,
mediante protesta que se expandieron por varias regiones del pas y dieron como
resultado los trgicos sucesos de Bagua. Por esta razn, en junio de ese ao el Congreso
promulg la ley N 29376, suspendiendo la aplicacin de los decretos legislativos 1090 y
1064, as como sus normas modificatorias y reglamento, y restituyendo la Ley Forestal y
de Fauna anterior, la N 27308 (CAAAP, op, cit.: 12). Posteriormente, la Ley 29382 derog
estos decretos.
-

Ley de Recursos Hdricos N 29338

El anlisis de esta ley no est incluido en el cuadro de Urteaga que antes hemos
presentado. Su finalidad es regular el uso y gestin integrada del agua, y la actuacin del
24

Estado y de los particulares en dicha gestin, as como de los bienes asociados a esta. La
ley define el agua como un recurso natural renovable, indispensable para la vida,
vulnerable y estratgico para el desarrollo sostenible, el mantenimiento de los sistemas y
ciclos naturales que la sustentan, y la seguridad de la nacin. Declara que el agua es
patrimonio de la Nacin y que el dominio sobre ella es inalienable e imprescriptible. Indica
tambin que es un bien de uso pblico y que su administracin slo puede ser otorgada y
ejercida en armona con el bien comn, la proteccin ambiental y el inters de la Nacin.
Enfatiza que no hay propiedad privada sobre el agua.
Establece las funciones de la Autoridad Nacional del Agua: elaborar el mtodo y
determinar el valor de las retribuciones econmicas por el derecho de uso de agua y por
el vertimiento de aguas residuales en fuentes naturales de agua; aprobar las tarifas por el
uso de la infraestructura hidrulica propuestas por los operadores hidrulicos; aprobar,
previo estudio tcnico, reservas de agua por un tiempo determinado, cuando as lo
requiera el inters de la Nacin, y como ltimo recurso el trasvase de agua de cuenca;
declarar, previo estudio tcnico, el agotamiento de las fuentes naturales de agua, zonas
de veda y zonas de proteccin, as como los estados de emergencia, escasez, supervit
hdrico, contaminacin de las fuentes naturales de agua, o cualquier conflicto relacionado
con la gestin sostenible de los recursos hdricos dictando la medidas pertinentes; y por
ultimo otorgar, modificar y extinguir, previo estudio tcnico, derechos de uso de agua, as
como aprobar la implementacin, modificacin y extincin de servidumbres de uso de
agua, a travs de los rganos desconcentrados de la autoridad nacional (AIDESEP s/f: 1).
La Autoridad Nacional del Agua ha sido creada por otro decreto del mismo paquete, el
997, como rgano adscrito al Ministerio de Agricultura. Ese decreto modifica la estructura
orgnica del citado ministerio, lo que es contrario a la Constitucin que establece que no
es materia delegable por parte del Legislativo las leyes orgnicas. El D.L. 997 deroga
parte de lo dispuesto en la Ley Orgnica del Ministerio de Agricultura N 25902 (CAAAP,
2009: 8).
Ninguna de estas medidas contempla la participacin de las poblaciones indgenas ni la
ejecucin de procesos de consultas tal como estn establecidos en los tratados
internacionales. Cuando regula la constitucin del Consejo Directivo de la Autoridad
Nacional (Art. 19), los representantes de comunidades nativas y campesinas quedan en
minora, pese a que la mayor cantidad de fuentes de agua discurren en la regin
amaznica y nacen mayormente en la zona alto andina (op. cit.: 1).
La ley es discriminadora al no reconocer los usos del agua de los pueblos indgenas
amaznicos y andinos como usos validos del agua, cuando establece que las
organizaciones tradicionales de estas comunidades tienen los mismos derechos que las
organizaciones de aquellos que son reconocidos como usuarios (Art. 32).
Es tambin discriminadora cuando, al introducir la figura de los comits der subcuencas,
limita sus funciones a quebradas y ros menores. En efecto, el Art. 118 establece que las
comunidades nativas y campesinas organizan sus subcomits alrededor de sus cochas o
lagunas, humedales o pantanos y sus restingas, pero no les da importancia en el caso de
los grandes ros (Op. citr.: 5).
Aun cuando esta ley seala que las comunidades nativas y campesinas tienen derecho a
utilizar las aguas existentes en sus territorios o que discurren por ellos (Art. 64), se trata
de un reconocimiento aparente porque en otra parte se establece que el uso de los
25

recursos hdricos est condicionado a su libre disponibilidad y que su uso debe hacerse
con respeto de terceros (Art. 34).
A pesar de haber declarado al inicio que el agua es patrimonio de la Nacin y que no hay
propiedad privada sobre ella, la ley introduce la figura de la privatizacin del servicio de
distribucin de agua con fin pblico. Al establecer que el uso poblacional se ejerce
mediante derechos de uso de agua otorgados por la autoridad nacional, se deja implcito
que esa autoridad le otorgara a un tercero una cuota de agua para su venta y distribucin,
posiblemente con fines de lucro. La tendencia a que el agua se administre mediante entes
privados est tambin presente cuando se indica que los usos productivos del agua
(agrario, pecuario, agrcola, acucola y pesquero, energtico, industrial, medicinal, minero,
recreativo, turstico y de transporte) se ejerce mediante derechos de uso de agua
otorgados por la autoridad nacional (Op. cit.: 2).
En efecto, la tercerizacin de las funciones de la Autoridad Nacional del Agua es una
manera de fomentar la privatizacin del recurso.
Como todas las normas del paquete legal aprobadas por el Ejecutivo en diciembre de
2007, esta ley tambin transgrede derechos contemplados en el Convenio 169 y en la
Declaracin de las Nacionales Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas:
consulta previa, determinacin de prioridades y estrategias de desarrollo, uso y utilizacin
de recursos naturales y otros.
III.

La ley de consulta posterior

En agosto de 2011, el gobierno promulg la ley de consulta (Ley N 29785) que debi
aprobar el gobierno anterior en 2010. Esto se frustr como consecuencia de las
objeciones planteada por los presidentes de la Repblica y del Consejo de Ministros, Alan
Garca Prez y Javier Velsquez Quesqun, respectivamente, con argumentos que no
demostraban ms que su ignorancia sobre el contenido del Convenio 169 de la OIT,
vigente en el Per desde 1995, y, en general, acerca de la situacin y derechos de los
pueblos indgenas en el Per. Ellos sealaron, por ejemplo, que el Convenio 169 no
confiere a los Pueblos Indgenas ninguna prerrogativa sobre los dems miembros de la
Nacin. Falso. El Convenio no es otra cosa que una relacin de prerrogativas, de
derechos especiales que corresponden a los pueblos indgenas como colectividades y no
a otros sectores del pas. Entre ellos, la consulta es el ms importante, porque de su
observancia depende el ejercicio de todos sus dems derechos, entre ellos, el principal, el
de las propiedad e integralidad de su territorio y recursos.
Otras de las objeciones, y que lamentablemente sigue obsesionando al actual gobierno,
es sobre el peso real de la consulta y si sta implica derecho de veto de leyes y polticas
pblicas por parte de los indgenas. Efectivamente, el Convenio no habla de veto, pero s
enfatiza que la finalidad de la consulta es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas (Art. 6, 2).
ste es un punto central que ha sido bien desarrollado por la Defensora del Pueblo. Al
tratar sobre la consulta, esta institucin plantea tres posibilidades. La primera es que los
pueblos indgenas expresen su consentimiento a travs de sus representantes,
correspondiendo entonces a la entidad estatal enriquecer su decisin con los aportes
derivados del proceso de consulta, respetando ntegramente los acuerdos adoptados en
la Resolucin que aprueba la medida. La segunda, es que slo se logre un
26

consentimiento parcial, en cuyo caso la entidad estatal debe enriquecer su propuesta con
los aportes de los representantes indgenas formulados en el proceso de consulta, a fin de
adecuar la medida o desistirse de ella. Por ltimo, la tercera posibilidad es que no se
llegue a un acuerdo. De ser ste el caso, el Estado debe evaluar su decisin de adoptar
la medida, adecuarla o desistirse de ella. As mismo, debe fundamentar su decisin en las
consideraciones derivadas de los hechos y el derecho (Defensora del Pueblo, 2009: 3839).
La posicin de la defensora es sumamente clara: la consulta tiene una finalidad y si no se
cumple con ella, el proceso se invalida y se debe volver a comenzarlo. En efecto, se trata
de la nica manera de que la consulta no se convierta en un simple formulismo, en un
trmite por cumplir, para que luego el Estado apruebe la ley o ponga en marcha el plan
que le parezca. La consulta no es un trmite sino un proceso de dilogo entre dos partes
para llegar a una meta.
Nada de esto est contemplado en la Ley de consulta promulgada por el Congreso en
2011, ni menos aun en el reglamento aprobado recientemente.
Realizar procesos de consulta como los planteados por el Convenio 169 es ciertamente
algo muy difcil debido a la larga historia de desencuentros entre el Estado y los pueblos
indgenas en el Per. Los enfrentamientos entre las partes en los ltimos aos han dejado
heridas muy abiertas: achuares en 2006 por el tema de la explotacin petrolera en su
territorio; y todos en general en 2008 y 2009, a causa de los decretos legislativos lesivos a
sus derechos. La sociedad peruana es profundamente autoritaria y racista, y el Estado es
fiel reflejo de ella.
La ley contiene una serie de medidas que ms o menos sutilmente modifican el espritu
del derecho de consulta como, por ejemplo, la potestad que le otorga al Estado para
determinar la identidad de indgena de una colectividad, cuestin fundamental porque de
esa identidad depender que se haga o no la consulta; o la prerrogativa que adquieren
organismos del Estado para decidir, de manera unilateral, acerca de si una propuesta de
ley o de poltica pblica debe o no ser consultada.
Estas marcas de autoritarismo recuerdan con precisin frente a qu tipo de Estado
estamos y significan un adelanto de los problemas que habr de enfrentarse al momento
de reglamentar la ley y, por supuesto, durante en el proceso concreto de una consulta.
Esperar que en estas condiciones fuese posible desarrollar un proceso de reglamentacin
de la ley en calma, era una ilusin con pocas esperanzas. En la prctica, se ha realizado
en condiciones ms conflictivas que las imaginadas y el resultado, es decir, el reglamento,
ha empeorado el texto de la Ley de Consulta.
El 22 de noviembre de 2011 se instal la Comisin Multisectorial creada por Resolucin
Suprema N 337-2011-PCM con el objeto de elaborar una propuesta de Reglamento de la
Ley N 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios.
La Comisin qued conformada por dieciocho viceministerios y representantes, titulares y
alternos, de seis organizaciones indgenas nacionales: Confederacin Nacional de
Comunidades del Per Afectadas por la Minera (CONACAMI), Confederacin Nacional
Agraria (CNA), Confederacin Campesina del Per (CCP), Asociacin Intertnica de
Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), Organizacin Nacional de Mujeres Indgenas
Andinas y Amaznicas del Per (ONAMIAP) y la Confederacin de Nacionalidades
Amaznicas del Per (CONAP).

27

Esas organizaciones fueron convocadas a participar de la etapa de dilogo, pero slo

CCP y CONAP presentaron propuestas de modificacin del reglamento. El 22 de febrero
de 2012 se inform que las organizaciones indgenas CNA, AIDESEP, CONACAMI y
ONAMIAP haban comunicado a la Presidencia de la Comisin Multisectorial que no
participaran de las sesiones a menos que se modificaran los artculos 1, 2, 4, 7, 15, 19 y
Segunda Disposicin Complementaria Final de la Ley N 29785, a los que consideraban
contrarios al Convenio 169 de la OIT, a la Constitucin y al Estado de Derecho. Las
reuniones continuaron slo con las dos organizaciones mencionadas.
El 29 de febrero de 2012 termin la revisin de la propuesta de reglamento y se hizo un
informe conteniendo los acuerdos, observaciones y desacuerdos.
Finalmente, la propuesta fue aprobada y publicada el 4 de abril de 2012. En resumen,
podemos decir que el primer fracaso del derecho de consulta ha sido el hecho de que el
Estado no pudiera lograr un acuerdo con las organizaciones indgenas para aprobar el
reglamento de la ley: de las seis convocadas, cuatro se retiraron, y de las dos que
quedaron, no se admitieron sus observaciones.
Adems del pedido de derogatoria de seis artculos y una disposicin complementaria
final, AIDESEP ha planteado que la consulta debe incluir a todo tipo de afectacin de
derechos, no slo los directos; que los principios de la consulta deben los 18 concertados
con el Estado en abril 2010 y no los siete que se han incluido; que se considere indgenas
a todos los descendientes desde la Colonia y no nicamente a los descendientes
directos que conserven todos los elementos culturales; que el reglamento precise que
la decisin final estatal est obligada a lograr el consentimiento cuando se trata de
megaproyectos, depsito de relaves txicos, desplazamientos poblacionales o se afecte la
supervivencia; y que Vice Ministerio de Interculturalidad no puede ser juez y parte en los
reclamos sobre cundo debe consultarse y que se requiere de una Institucionalidad
Indgena Autnoma dentro de la Estructura del Estado, entre las observaciones ms
importantes (Comunicado del Consejo Directivo Nacional AIDESEP. Abril 4, 21012).
Las dos organizaciones que permanecieron en la Comisin Multisectoriales observaron
diversos artculos. Ambas consideran como motivo de consulta no slo las medidas
legislativas o administrativas que afectan directamente a los PPII sino tambin las
indirectas (Art. 3, b). Tambin coinciden en que sean las organizaciones indgenas
quienes designen a los facilitadores e intrpretes y no, como propone el Estado, que sea
la entidad promotora (Art. 11). Igualmente, las dos sealan que la entidad promotora de
la consulta debe asegurar que los pueblos indgenas cuenten con la asistencia tcnica
que fuera necesaria para la comprensin de la medida y, CONAP, aade que incluso
debe financiar esa asistencia, mientras que el Estado opina que slo debe alentarla (Art.
18. 3).
Por su parte, CONAP seal que el Vice Ministerio no slo tome en cuenta la declaracin
de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos indgenas sino tambin la
interpretacin de los rganos internacionales de proteccin de derechos humanos (Art.
1.4). Asimismo, plantea que la consulta sea previa a la celebracin de contratos que
otorguen derechos a explorar o explotar recursos naturales y que tambin se debe
someterse a proceso de consulta antes de su aprobacin los estudios de impacto
ambiental, al margen de su denominacin (EIA: estudios de factibilidad u otros nombres
que puedan establecerse en la normatividad ambiental). El Estado, en cambio, plantea

28

que la consulta sea antes del inicio de las actividades de una empresa pero posterior a la
firma del contratos de explotacin.
La CCP observ que se considere a las comunidades campesinas y comunidades nativas
como pueblos indgenas; que la consulta a los pueblos indgenas u originarios se haga
antes del otorgamiento de cualquier derecho para el aprovechamiento de recursos
naturales en territorio indgena y no, como plantea el Estado, cuando se vaya a facultar el
inicio de las actividades de exploracin y explotacin. Nuevamente, lo que est en debate
es que la consulta previa sea realmente previa y no posterior a la decisin de firmar
contratos de exploracin y explotacin de recursos. Seal tambin que para el caso del
consentimiento se tome en cuenta lo establecido en el Convenio 169 de la OIT, as como
en la jurisprudencia internacional de la Corte Interamericana: cuando se requiere ser
trasladados y/o reubicados por la implementacin de proyectos de gran inversin
(desplazamientos internos); en caso de almacenamiento o depsito, eliminacin o
desecho de materiales peligros o txicos en territorios indgenas; para decisiones que
puedan afectar, reducir o extinguir los derechos de propiedad indgena; y cuando se
pueda afectarse territorios de pueblos en aislamiento y contacto inicial.
La CCP tambin seal que el plan de consulta debe ser elaborado en forma conjunta
entre la entidad promotora y la organizacin representativa indgena y que los pueblos
indgenas deben ser los beneficiarios directos de las rentas, ganancias o utilidades que
reporten las actividades de explotacin de los recursos naturales, renovables y no
renovables, que se realicen en su mbito geogrfico, conforme a los mecanismos
establecidos por la Ley, as como mediante los mecanismos que acuerden los pueblos
indgenas con los titulares de los proyectos de inversin. Por esta razn, considera que
debe retirarse del texto de la ley la expresin siempre que sea posible y que, en su lugar,
debe decir: deben participar en los beneficios, cumpliendo de esta manera lo acordado
en el Convenio 169 de la OIT. Por ltimo, la CCP plantea la necesidad de modificar
algunos artculos de la Ley de 29785, a fin de mejorar los derechos de los pueblos
indgenas y originarios del pas.
El reglamento aprobado no ha incorporado ninguna de las objeciones presentadas por
CCP y CONAP sobre las cuales no se llegaron a acuerdo. Ms aun, el Estado ha hecho
modificaciones al texto final que est en el informe de la Comisin Multisectorial del 29 de
febrero de 2012. Algunas de estas modificaciones son un prrafo aadido sealando que
el resultado del proceso de consulta no es vinculante, salvo en aquellos aspectos en que
hubiere acuerdo entre las partes (Art. 1.5). Otro prrafo referido a que los gobiernos
locales y regionales slo podrn hacer procesos de consulta previo informe favorable del
Vice Ministerio de Interculturalidad (Art. 2.3). Ha aadido la definicin de representante
(Art. 3, n). Ha agregado un prrafo que seala: La obligacin del Estado de informar al
pueblo indgena as como la de apoyar la evaluacin interna, se circunscribe slo a las
organizaciones representativas de los pueblos indgenas que participen en el proceso de
consulta (5, j).
El segundo prrafo del Art. 9. 1 deca: El petitorio debe remitirse a la entidad promotora
de la medida dentro de los 20 (veinte) das calendario de publicado el plan de consulta
respectivo. La CCP planteaba que deban ser 20 das hbiles, no calendario. Sin
embargo, el reglamento aprobado seala que slo sern 15 das calendario. Tambin se
han modificado plazos en el caso del Art. 9.2, que deca que: Si la entidad promotora
forma parte del Poder Ejecutivo, la apelacin es resuelta por el Viceministerio de
Interculturalidad, quien resolver en un plazo no mayor de veinte (20) das calendario.
29

Aunque este punto no fue motivo de ninguna observacin por parte de la CCP ni de
CONAP, a ltima hora el Estado opt por rebajar, sin consultarlo, el plazo a siete das en
el reglamento aprobado.
No queremos discutir sobre si las modificaciones eran o no necesarias para aclarar el
texto, queremos simplemente sealar que el Estado el Estado introdujo cambios
unilateralmente a al reglamento que trabaj con dos organizaciones indgenas.
Es fcil imaginar que con una ley de consulta reglamentada de esta manera no se van a
solucionar los conflictos existentes entre pueblos indgenas y Estado.
IV.

Las violaciones de hecho.-

Ms all de las leyes, lo que ha habido en el Per en los ltimos 30 aos es un proceso
de violaciones sistemticas de los derechos de los pueblos indgenas.
Durante el gobierno de Alan Garca no se titul ninguna comunidad, incluso se paralizaron
los trmites de algunas que estaban muy avanzados, como las del Cenepa. En el paso del
PETT a COFROPI y, luego, a los Gobiernos Regionales, muchos expedientes se
perdieron y se descontinuaron trmites. Hoy nadie sabe (ni tampoco en COFROPI lo
supieron) en qu consiste el trmite completo, aunque exigen sumas cuantiosas por
trmites parciales, como los estudios de suelos. (Pedro Garca, comunicacin personal,
abril, 19, 2012.)
La expansin del sistema de concesiones al amparo de la ley 27308, que en teora se dio
para ordenar el aprovechamiento forestal, no ha dado los resultados esperados sino, por
el contrario, ha llevado la tala ilegal a lmites insospechados. Cornejo (2007: 9), en una
consultora realizada por encargo del IIAP, seala que luego de siete aos de vigencia de
esa ley la tala ilegal ha llegado al 98% de la madera que se extrae en la Amazona
peruana. Y es que el problema no es legal sino de gestin forestal.
Aunque a veces participan en la actividad recibiendo alguna miseria, las comunidades
nativas estn entre las ms afectadas por el proceso. Al comienzo de la aplicacin de la
ley, con bosques de produccin superpuestos sobre territorios indgenas, ellas sufrieron la
invasin de madereros. En algo se ha solucionado este problema. Hoy los madereros
hacen acuerdo con las comunidades para que ellas obtengan permisos de extraccin (que
incluso les ayudan a conseguir) para luego con esos documentos extraer madera de la
comunidad y de cualquier parte. Toda la madera que extraen es facturada a nombre de
las comunidades, que ahora aparecen como deudoras de impuestos a SUNAT por
ganancias que nunca han percibido.
La extraccin ilegal afecta tambin reas naturales protegidas, como la Reserva Nacional
Pacaya Samiria de donde la poblacin fue expulsada violentamente cuando se dieron las
primeras medidas para proteger la zona en la dcada de 1960; y el Parque Nacional Alto
Purs. Tambin a reservas territoriales, como la de Morunahua.
Los contratos de exploracin y explotacin de petrleo se han incrementado notablemente
en los ltimos tiempos. Finer y Orta-Martnez (2010) afirman que la mayora de la
Amazona peruana ha sido entregada bajo contratos a compaas de petrleo y de gas
durante 2006 y 2010, ms que lo registrado en cualquier otro tiempo. Sealan, por

30

ejemplo, que a inicios de 2009 el proceso de concesiones fue mucho ms activo que en
ningn otro tiempo registrado.
Ellos destacan que:
de las 52 concesiones existentes de petrleo y gas, en la Amazona peruana,
slo siete estn en fase de explotacin mientras que las restantes 45 estn en fase
de exploracin. Diez reas adicionales estn actualmente bajo acuerdos de
evaluacin tcnica, lo que lleva el total de reas bajo concesin o contratos
tcnicos a 444.432 km2 o 56.8% de la Amazona peruana. Dieciocho lotes
amaznicos adicionales estn siendo ofrecidos como parte de la ronda de
licitaciones de Perpetro de 2010, y una concesin temporalmente suspendida
espera ser retomada en 2010. Todas juntas, esas 81 zonas activas y propuestas
de petrleo y gas cubren alrededor del 70% de la Amazona peruana. Entre los
aos en los cuales la informacin est disponible (19992009), el mximo del rea
establecida para actividades de petrleo y gas (concesiones ms acuerdos de
evaluacin tcnica y concesiones propuestas) fue de 72% en 2008 (Finer et al
2008, Benavides 2009). Poco ms del 84% de la Amazona peruana ha estado
zonificada para actividades de hidrocarburo en algn momento en el tiempo
durante los ltimos 40 aos (Finer y Orta-Martnez 2010: 4. Traduccin nuestra).
Este auge de contratos no ha pasado jams por procesos de consulta previa a los pueblos
indgenas afectados.
Tal vez el caso ms conocido de impactos causados por la actividad petrolera en pueblos
indgenas es el de los achuares del ro Corrientes. Para ser escuchados, ellos debieron
tomar las instalaciones de la empresa que explota hidrocarburos en la cuenca, Pluspetrol,
y detener el bombeo del crudo por el oleoducto que lo lleva a la costa. Slo as
consiguieron que el Estado y la Empresa se sienten con ellos para escuchar sus reclamos
y firmar un acuerdo, el Acta de Dorissa.
A los largo de 17 aos de vigencia del Convenio 169 slo se han realizado dos procesos
que califican como de consulta previa. Ambos tienen que ver con procesos de
categorizacin de zonas reservadas. Son Santiago Comaina, en la Cordillera del Cndor
(Condorcanqui, Amazonas), y Gepp (Maynas, Loreto). Luego de un dilogo difcil, las
partes llegaron a acuerdos, en el primer caso, para crear el Parque Nacional Inchigkat
Muja y una reserva comunal; y, en el segundo, para declarar el Parque Nacional Gepp y
dos reservas comunales. Ambos acuerdos han sido violados por el Estado que ha
suscrito, en 2005, un contrato para explotacin minera con la empresa Afrodita que
compromete la mitad de la extensin destinada al parque Inchigkat Muja; y otro con
Petrobras que se superpone a la zona propuesta para crear el parque de Gepp.
Slo hemos hecho un repaso muy ligero de los atropellos realizados por el Estado en los
ltimos aos contra los pueblos indgenas para enfatizar de que, ms all de los planes,
explcitos unas veces y otras ocultos en las leyes, los atropellos de hecho tienen una
importancia definitiva para destruir las posesin real de las comunidades nativas sobre
sus territorios.

31

V.

Marco institucional

El marco institucional peruano para atender asuntos indgenas ha tenido una evolucin
catica en las ltimas dcadas, a tal punto que en aos recientes apareci la figura de la
tutela para el caso de pueblos en contacto inicial otorgada a una instancia estatal, lo que
es ajeno a la institucionalidad y tradicin jurdica del pas.
Cuando se promulg el D.L. N 20653, Ley de Comunidades Nativas en 1974, las
comunidades se fueron organizando y convirtiendo en personas jurdica con el impulso del
Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social (SINAMOS). La cuestin de las tierras
qued en manos de la Direccin de Comunidades Nativas del Ministerio de Agricultura
jug un papel central en la atencin de la poblacin indgena amaznica.
En 1978, el Ministerio de Educacin asumi el rol rector del sistema de escuelas en
comunidades nativas que hasta entonces haba sido cumplido principalmente por el
Instituto Lingstico de Verano (ILV). Sin embargo, en los departamentos de Cusco y
Madre de Dios la red de escuelas en comunidades indgenas amaznicas continu bajo la
administracin de la orden de los Dominicos. Respecto a la atencin de la salud, en la
dcada de 1970 se establecieron los primeros centros de atencin en el mbito
comunitario bajo coordinacin de algunas rdenes religiosas y del ILV, pero
progresivamente fueron incorporados al sistema estatal regido por el Ministerio de Salud.
A mediados de la dcada de 1980 el Instituto Indigenista Peruano (IIP), adscrito al
Ministerio de Trabajo, fue reformado y se le encarg ciertas tareas vinculadas al
cumplimiento del entonces vigente Convenio 107 de la OIT. Su logro ms importante
estuvo relacionado con su respaldo a la denuncia sobre la existencia de esclavitud en la
regin de Atalaya presentada por AIDESEP en 1989. Por un periodo breve el IIP, en el
marco del proceso de regionalizacin, oper como organismo pblico descentralizado. Al
truncarse dicho proceso por el autogolpe del presidente Fujimori en 1992, el IIP fue
absorbido por el Ministerio de Agricultura y reemplazado por la Direccin de
Comunidades, hasta que fue finalmente desactivado en 1996.
La titulacin de tierras se convirti en un proyecto especial con financiamiento
internacional (Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural - PETT). Luego
se cre una nueva instancia para la promocin indgena dentro del recin constituido
Ministerio de Promocin de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH): Unidad de
Programas de Poblaciones Indgenas que funcion dentro de una oficina de Desarrollo
Productivo. Durante el gobierno del presidente Garca, el PETT desapareci y fue
absorbido por COFOPRI, una entidad que hasta entonces haba trabajado en la
formalizacin de predios urbanos.
En 1997 el Banco Mundial 4 auspici consultas dentro de la Iniciativa de Desarrollo de los
Pueblos Indgenas que tenan como finalidad principal establecer una institucin pblica
dedicada a asuntos indgenas. AIDESEP, CONAP y algunas agrupaciones andinas y
afroperuanas propusieron que se crease un Ministerio Indgena. Pensaban que al darle un
alto rango a la institucin sus demandas recibiran mejor atencin y ellos podran
participar en el diseo de polticas y en la ejecucin de programas. sta y otras
4

La informacin de esta parte del trabajo tiene como fuente el informe de la consultora realizada por
Frederica Barclay y Alberto Chirif (2003) del Programa Regional Sudamrica de OXFAM Amrica. La parte
utilizada en este documento fue elaborada por F. Barclay.

32

recomendaciones no fueron tomadas en cuenta por el Estado, quien, en cambio, cre una
dependencia de bajo rango llamada Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI),
dependiente del vice ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo (PROMUDEH).
La Secretara fue dotada con recursos, producto de una donacin, a fin de impulsar tareas
que aportaran insumos para formular polticas institucionales y normativas intersectoriales.
Aunque cont con un cuerpo consultivo integrado por representantes de las dos
organizaciones indgenas nacionales, su margen de accin fue muy reducido. Durante el
gobierno de transicin del presidente Valentn Paniagua la SETAI se acerc a las
organizaciones indgenas. Se tejieron esperanzas de que el nuevo Congreso y la
Comisin de Asuntos Indgenas de ste pudieran facilitar la aprobacin de la Ley Indgena
que AIDESEP y CONAP trabajaban.
En ese tiempo se estableci un programa de pueblos indgenas en la Defensora del
Pueblo que fortaleci la capacidad de cautelar los derechos de este sector y de traducir en
medidas efectivas la vigilancia del cumplimiento de la legislacin. Este programa funciona
todava y est descentralizado en algunas ciudades con fuerte presencia de pueblos
indgenas.
En respuesta a una iniciativa de la Asociacin Regional de Pueblos Indgenas Selva
Central (ARPI-SC), el gobierno de transicin form una Comisin Multisectorial (DS N
015-2001-PCM, de febrero de 2001) para definir una agenda de acciones prioritarias y
una propuesta que garantizara la plena vigencia de sus derechos constitucionales. El
presidente Valentn Paniagua seal que el impulso a esta iniciativa era en
reconocimiento de la deuda moral del pas con los pueblos indgenas de la Amazona. Se
estableci la Comisin de Dilogo Permanente, con amplia participacin de las
organizaciones indgenas. El trabajo de sta produjo un documento de consenso
elaborado en diversas mesas de dilogo, en junio de 2001. En ste se desarrollan una
serie de propuestas para garantizar derechos de las comunidades indgenas: territorio,
educacin intercultural bilinge, construccin de condiciones de paz para las comunidades
de la selva central, salud, participacin, desarrollo, proteccin para los pueblos en
situacin de aislamiento voluntario y conocimientos colectivos. No obstante, no se acept
la creacin de un organismo pblico descentralizado con asignacin presupuestal y
autonoma administrativa. (Ver Comisin Especial Multisectorial 2001.)
En vez de continuar la iniciativa del presidente Paniagua, el gobierno del presidente
Alejandro Toledo, en noviembre de 2001, cre la Comisin Nacional de Pueblos Andinos y
Amaznicos (CONAPAA) bajo la presidencia de su esposa. Esta institucin dej sin
respaldo a la Comisin de Dilogo Permanente. La iniciativa de esta creacin
correspondi en realidad al Banco Mundial que buscaba poner en marcha programas
similares a los que haba impulsado en Bolivia y Ecuador. La CONAPAA (luego
rebautizada CONAPA al integrarse dentro de sus objetivos al sector afroperuano) qued
encargada de tareas ejecutivas y consultivas e integr a 21 miembros honorarios, entre
ellos, de manera prominente, a dirigentes de organizaciones indgenas afiliadas a
AIDESEP. La SETAI pas a constituir el rgano tcnico de la CONAPA y a operar dentro
de la Presidencia del Consejo de Ministros. En este marco las organizaciones indgenas
pasaron a tener cierto protagonismo formal.
El movimiento indgena que haba depositado su confianza en CONAPA poco a poco fue
cooptado por esta institucin y qued sin margen de actuacin para reclamar la
formulacin de polticas y acciones consistentes. Aunque el gobierno trat de presentar a
CONAPA como prueba de la continuidad del proceso participativo iniciado por el gobierno

33

de transicin, en realidad su creacin signific la interrupcin de un proceso que buscaba

compromisos por parte del aparato estatal.
En febrero de 2003 el gobierno de Toledo disolvi la SETAI argumentando superposicin
de funciones con CONAPA y la necesidad de dotar a sta de una secretara ejecutiva. La
norma prevea tambin realizar elecciones para la designacin de los miembros de la
Comisin. No obstante, sin mediar aviso ni concertacin alguna la presidenta de CONAPA
renunci y el gobierno design un nuevo presidente sin consultar con las organizaciones
indgenas ni los miembros consultivos. AIDESEP decidi excluirse de toda participacin y
desconocer la legitimidad de este organismo.
En 2005 la CONAPA ha sido reemplazada por el Instituto Nacional de Desarrollo de
Pueblos Andinos, Amaznicos y Afro-Peruanos (INDEPA), creado como ente rector de las
polticas nacionales referentes a estos sectores sociales, encargado de proponer y
supervisar su cumplimiento, y de coordinar con los gobiernos regionales y locales la
ejecucin de programas y proyectos dirigidos a la promocin, defensa, investigacin y
afirmacin de los derechos y el desarrollo de la identidad cultural de estos pueblos.
Poco antes de cumplir dos aos, el 22 de febrero de 2007 se aprob la fusin del INDEPA
y del Consejo Nacional para la Integracin de la Persona con Discapacidad (CONADIS)
con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (DS N 001-2007-MI MDES). El proceso
de transferencia prcticamente paraliz al INDEPA, y no haba acabado cuando el 12 de
diciembre del ese ao, se dej sin efecto (mediante ley 29146) la mencionada fusin de
esos organismos con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. En febrero de 2008 se
lo adscribi al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, pero sin ningn tipo de
autonoma. Por ltimo, en 2010 se lo agreg a la Presidencia del Consejo de Ministros.
Al crearse el Ministerio de Cultura, INDEPA ha sido integrado a ste, como rgano del
Vice Ministerio de Interculturalidad.
La funcin de otorgar personera jurdica y titular comunidades han sido luego transferidas
a los Gobiernos Regionales, donde actualmente se encuentran. La confusin creada por
estos traslados sucesivos, que ha hecho que se pierdan expedientes de comunidades que
estaban lista para ser tituladas, y el inters del gobierno anterior por desarticular y
parcelar a las comunidades para poner sus tierras y recursos en manos de empresas
privadas, lo cierto es que durante ese periodo no se ha titulado ni sola una nueva
comunidad.

VI.
1.

2.

Conclusiones
Aun cuando la legislacin en contra de las comunidades ha sido brbara en sus
propuestas destinadas a disolverlas y parcelar sus tierras, las mayores amenazas a
la integridad territorial de las comunidades no han sido producto de leyes sino de las
situaciones de hecho creadas por el Estado al entregar territorios comunales a la
explotacin minera y de hidrocarburos.
Otro de los factores que ha obrado en contra de la integridad territorial de las
comunidades han sido las decisiones tomadas por los propios comuneros para
arrendar sus tierras, traspasar sus chacras a terceros o firmar acuerdos con
extractores para explotacin de recursos naturales de la comunidad. Los arriendos
de tierras han proliferado en la selva central, donde podra entenderse por la

34

3.

4.

5.

6.

VII.

pequeez de las comunidades y el mar de colonos que las circunda. En esa zona,
mucha gente ha arrendado o transferido sus parcelas en la comunidad para
marcharse a lugares ms apartados, como el Tambo o el Ucayali que, en las ltimas
dcadas, se ha poblado de numerosas comunidades ashaninkas. En el caso del alto
Mayo, la motivacin ha sido ms la de ganar dinero a raz del avance de
campesinos cultivadores de arroz, provenientes principalmente de Cajamarca. Estos
arriendos no han pasado por los procedimientos de la ley 26505, sino que son
consecuencia de malos arreglos de los comuneros.
Los acuerdos de comunidades de Madre de Dios con mineros ilegales para que
extraigan oro de sus territorios es tambin una manera de debilitar sus derechos
territoriales y afectar seriamente su tejido social, aun cuando al Estado le
corresponde la responsabilidad de no haber atendido, al inicio de la avalancha
minera, los reclamos de las comunidades para proteger sus tierras..
Otra poltica de hecho de muy malas consecuencias para las comunidades es la que
ha realizado el Estado en el Ene, al ejecutar planes de repoblamiento en las tierras
que ellas debieron abandonar para escapar de la violencia desatada por el
terrorismo.
Los decretos dados por el gobierno de Alan Garca han confundido las cosas, en la
medida que algunos han sido derogados pero otros siguen parcialmente vigentes.
De todas maneras han propiciado una situacin de inestabilidad jurdica al
transgredir leyes, convenios internacionales y la propia Constitucin. Muchos de
esos decretos no han durado y, por presiones de la poblacin, se han debido
reponer leyes que stos haban derogado, convirtiendo as el panorama legislativo
peruano en una farsa.
Las organizaciones indgenas, a pesar del impacto causado por las movilizaciones
de los ltimos aos, no han tenido la coherencia suficiente para exigir un nuevo
marco jurdico que respete sus derechos. Una cuestin como la absurda divisin
entre las tierras agropecuarias y las forestales debera haber sido superada hace
aos de haber existido una posicin fuerte de ellas.

Recomendaciones
1.

2.

3.

Trabajar con las organizaciones indgenas un plan que se proponga avances

paulatinos pero consistentes para la incorporacin en la legislacin nacional de
derechos consagrados en el Convenio 169 y el la Declaracin de las Naciones
Unidas.
Capacitar funcionarios sobre lo que significan los derechos de los pueblos indgenas
de acuerdo a las leyes peruanas, el Convenio y la Declaracin. Especial nfasis
debe ser puesto en lo que concierne al territorio.
Realizar un amplio plan de incidencia e informacin a la ciudadana para hacerle
comprender los alcances de los derechos de las comunidades nativas y la manera
cmo stos han sido sistemticamente transgredidos en las ltimas dcadas.

Iquitos, abril 20, 2012

Alberto Chirif

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Documentos consultados
Barclay, Frederica
1989 La Colonia del Peren: capital ingls y economa cafetalera en la configuracin
de la regin de Chanchamayo. CETA. Iquitos.
Frederica Barclay y Alberto Chirif
2003 Evaluacin del Programa
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Regional

Sudamrica

de

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Amrica.

CAAAP
2009 Los decretos legislativos que afectan derechos fundamentales de los pueblos
indgenas de la Amazona Peruana. Documento de trabajo. Lima, junio 2009.
Comisin Multisectorial
2012 Informe de la Comisin Multisectorial creada por Resolucin Suprema N 3372011-PCM. Acta de Consulta. Lima, febrero 29, 2012.
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Eguiguren, Francisco
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Ley N 29157. Realizado por encargo de Oxfam Amrica. Lima, agosto 5, 2008.
Finer, Matt and Mart Orta-Martnez
2010 A second hydrocarbon boom threatens the Peruvian Amazon: trends,
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Garca, Pedro

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1955 Territorios indgenas y la nueva legislacin agraria en el Per. IWGIA y Racimos

de Ungurahui. Lima.
Garca, Pedro
s/f-a Territorio: Ley indgena II. Documento interno con fines de capacitacin.
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1980 Transnacionales en Madre de Dios: implicancias para las comunidades nativas.
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37