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impositivas. Respecto a la fuerza de trabajo -se calcula que esto representa el 70 por
ciento de los costos totales- no solo se trata de bajos salarios en Amrica Latina sino, a
la vez, de alta calificacin educativa. En general se trata siempre de jvenes, muchas
veces universitarios y bilinges, donde el call center es el primer trabajo al que acceden
y, en consecuencia, las condiciones de trabajo suelen ser masivamente aceptadas6.
En el caso de Chile, por ejemplo, son ms de 50 mil los trabajadores de Call
Centers. La edad de estos asalariados no llega a los 30 aos, la mayora son mujeres y
han existido denuncias de como los empresarios del sector persiguen a los dirigentes
sindicales y despiden a los adherentes de los incipientes sindicatos7.
Como se ve, se trata tambin de mostrar que el movimiento de deslocalizacin que
antes implicaba actividades industriales clsicas (textil, acero, calzado, juguete,
equipamiento domstico, industrias elctricas y electrnicas) se ha extendido a
actividades englobadas como servicios como lgica dominante de grandes empresas
para la reduccin de costos y en el nuevo contexto global. A partir de aqu, se observa
la emergencia de toda una literatura que presenta todas estas actividades como nuevas
oportunidades para Amrica Latina. Es preciso observar este punto.
La deslocalizacin extraterritorial del trabajo basado en la profundizacin y
amplificacin del outsourcing es uno de los elementos claves de la divisin global del
trabajo en curso. Con la idea de profundizacin y amplificacin procuramos evitar
malentendidos sobre la novedad del proceso, pues en la dcada del noventa, los trabajos
ms sencillos y rutinarios ya comenzaron a deslocalizarse. Pero cada vez es mayor la
cantidad de empleos de servicios que se ven afectados por decisiones en tal sentido.
Principalmente: bancos, servicios financieros y compaas de seguros -lo que
puede leerse como una dimensin ms de la colonizacin de lo tecnolgico por la
finanza mundializada (Costa Lima, 2008)- telecomunicaciones, fabricacin en general,
comercio al por menor, viajes y transporte, entre otros entran decididamente en este
proceso con carcter global8.
Al mismo tiempo, no debe perderse de vista que puede haber servicios con
mayor o menor valor agregado. Siguiendo el trabajo de Gereffi, Castillo y FernandezStark (2009), corrientemente se identifican tres segmentos claves o niveles en esta
industria de servicios, que por sus siglas en ingls y en funcin de la complejidad
creciente, seran ITO (Information Technology Outsourcing), BPO (Business Process
Outsourcing) y KPO (Knowoledge Process Outsourcing).
La primera est formada por desarrollo y aplicacin de software y administracin
de oficina en general y por infraestructura de gestin, la segunda por gestin de recursos
6
los
2005
2006
2007
2008
2009
2010
OCDE
81,4
(2008)
NASSCOM 44,3
(2009)
100,8
125,4
157,4
198,6
252,4
59,0
78,3
101,0
117,5
Estimacin de crecimiento a nivel global de servicios offshore incluyendo las tres categoras (ITO, BPO y
KPO). Fuente: sintetizado a partir de datos de Gereffi, Castillo y Fernandez-Stark (2009), con
proyecciones para 2009 y 2010 a partir de dos fuentes diferentes. Cifras expresadas en miles de millones
de dlares.
Los datos permiten dar una idea estimada del crecimiento ms all de las
diferencias entre las dos fuentes. De hecho, si se agregaran otras fuentes posibles se
observara que las dificultades y la forma de clculo generan discrepancias notorias. Sin
embargo, ms all de ellas, todas las fuentes concuerdan en mostrar una tendencia de
aumento creciente de estos procesos globales. Naturalmente se volver sobre el tema a
lo largo del trabajo pues nuestra unidad de anlisis est directamente relacionada con el
mismo. Sin embargo, lo que interesa ahora es pasar a otra dimensin clave: los cambios
organizacionales en la vinculacin del capital con el estado.
3. La evolucin de las zonas francas hacia las nuevas actividades.
Elementos como los anteriormente manejados, pueden llevar a atribuir un carcter
de novedad de las zonas francas que sera absolutamente incorrecto. La novedad es la
significacin que adquieren hoy en relacin a procesos ya aludidos que permite el
desarrollo de la revolucin informacional. Una de las ideas generales con las que se
las visualiz tradicionalmente fue la de reas prximas a grandes infraestructuras de
transporte sobre todo puertos- donde se conceden especiales condiciones (exencin del
pago de impuestos, pero no solamente) para la instalacin de industrias y empresas
relacionadas con la distribucin y la exportacin/importacin de productos. Las
actividades logsticas son unas de las claves cuando se analiza este fenmeno.
En Brasil, por ejemplo, la nica zona franca existente es la de Manaus (si bien
existen otro tipo de modalidad que son las ZPE, zonas de procesamiento de exportacin,
con suspensin de impuestos pero sin las caractersticas de una zona franca), sustentada
por un empresariado local y con carcter industrial. Examinada en el contexto de
procesos globales cambiantes, una reciente tesis de doctorado que buscaba examinar las
relaciones de reproduccin social del empresariado local de Manaos, muestra la
metamorfosis en sus tres perodos: desde 1967 (ao de creacin) a 1975 con un carcter
comercial de plataforma de importacin de bienes, de 1975 a 1991, con un carcter
tanto, si se toma el perodo de los ltimos aos, Colombia, es uno de los pases de la
regin que ha aprobado ms zonas francas y con extrema diversidad de actividades,
incluyendo servicios de outsourcing.
No es fcil, entonces, cuantificar en un cuadro global, que permita advertir la
heterogeneidad de situaciones. Considerando un estudio del Comit de Zonas Francas
de las Amricas, en la regin de Amrica Latina y el Caribe en el 2002, se
contabilizaban 248 casos10. All el caso que ms llamaba la atencin era Repblica
Dominicana que con 53 casos superaba ampliamente situaciones de pases con mucho
mayor territorio. No obstante, las diferentes legislaciones tampoco permitir sealar
mucho ms que la constatacin de una notable expansin de estos territorios especiales.
Finalmente, en trminos de empleos, tampoco pueden establecerse cifras
demasiado confiables. Si se toman las zonas francas para la exportacin en los pases
subdesarrollados, se pas de 50 mil empleos en 1970 a 5 millones en 1998 (en este
ltimo caso, segn cifras de la OIT)11. Ms all de las cifras, pues, se trata de un
fenmeno mundial que ha tenido un gran auge, obsrvese que se est hablando de
lgicas bsicamente comerciales e industriales. La revolucin informacional en una
dinmica de acumulacin flexible, presenta la potencialidad de un incremento an
mayor de esta tendencia y en consecuencia de un florecimiento de formas diversas de
territorios estratgicos.
4. Uruguay y las zonas francas: orgenes del proceso y actualidad del tema.
El contexto general era de extrema vulnerabilidad econmica de Amrica Latina,
no solo de Uruguay, y se manifiesta de diversas formas. Un indicador clave de ello es la
transferencia de ahorros hacia los pases centrales en un contexto de cambio en la
estructura del poder global. Las cifras de exportaciones netas de capital de la regin
marcan la reorientacin de los flujos. Segn CEPAL, entre 1982 y 1989 la salida
totalizaba 200 mil millones de dlares contrastando con los 90 mil millones ingresados
entre 1974 y 198112. Desde este criterio socioeconmico, la verdadera "transicin" en
Uruguay como en otros pases no es el proceso de apertura democrtica desde el rgimen
militar sino la dictadura misma, como se sostuvo en otro trabajo (Falero, 2008).
En Uruguay, el cambio poltico que signific la salida de los militares y el
gobierno que asumi en 1985 el presidente Sanguinetti, consolida el esquema
econmico de apertura aunque todava regulado y con un proceso de privatizacin
limitado aunque no inexistente. Es en este gobierno cuando se aprueba la ley de zonas
francas sobre la que nos detendremos particularmente.
Salvo la zona franca de la ciudad de Colonia que es mixta y la de Nueva Palmira,
que es pblica, el resto son de empresas privadas. La zona franca de Rivera est
10
intervenida, pero nos interesa Colonia y Nueva Palmira porque fueron producto de una
ley de 1923 y tenan entonces beneficios slo para tributos aduaneros. Sin grandes
cambios, la lgica se mantuvo hasta la generacin de una nueva base legislativa
sancionada el 17 de diciembre de 1987 y que abri la posibilidad de instalar nuevas
zonas francas en Uruguay. La ley impulsada por el poder Ejecutivo no mereci grandes
cambios en su tratamiento legislativo ms all de las fuertes polmicas que suscit.
Constituye una verdadera inflexin en la temtica y sus lneas centrales permanecen
incambiadas, como veremos.
Con algunos ajustes posteriores, establece que una zona franca, de hecho casi no
es territorio nacional. Porque si bien indica precisamente lo contrario -que son reas
del territorio nacional de propiedad pblica o privada- inmediatamente agrega el
carcter aislado que se les reserva en relacin a ste, ya que se trata de reas cercadas
y aisladas eficientemente y en la que pueden realizarse toda clase de actividades
industriales, comerciales o de servicios13.
Toda discusin legal sobre ese carcter nacional queda sumergida cuando se
observa la extrema laxitud que plantea. Por ejemplo, en estos espacios se goza de
excepciones aduaneras y fiscales, no rigen all monopolios estatales y hay libre
circulacin de capitales. Uno de los folletos que distribuye Zonamerica (una de
nuestras unidades de anlisis) para atraer usuarios, de hecho lo indica claramente al
mostrar las diferencias con lo que ocurre en general en el mundo. Se indica as que las
caractersticas aludidas (excepciones y situacin respecto a monopolios estatales) las
diferencia de la mayora de las Zonas Francas del mundo, donde en general, slo se
contemplan beneficios aduaneros y algunas exenciones fiscales de carcter limitado14
Obsrvese igualmente que a todos los efectos pero particularmente considerando
la aplicacin de tasas y aranceles correspondientes- la introduccin de mercaderas
desde la zona franca a la zona no franca se considerar importacin y que la
introduccin de de mercaderas de sta ltima a la primera se considerar exportacin.
Todo lo cual sugiere nuevamente esa situacin difusa sobre el carcter de nacional
que puede adjudicrsele a estos espacios.
Los artculos 19 y 20 son explcitos en relacin a los nicos tributos que
corresponde abonar al Estado. Vale la pena reproducirlos textualmente: Los usuarios
de las Zonas Francas estn exentos de todo tributo nacional, creado o a crearse, incluso
de aquellos en que por ley se requiera exoneracin especfica, respecto de las
actividades que desarrollen en la misma (artculo 19). No estn comprendidas en las
precedentes exenciones tributarias las contribuciones especiales de seguridad social y
las prestaciones legales de carcter pecuniario establecidas a favor de personas de
derecho pblico no estatales de seguridad social. Cuando el personal extranjero que
trabaje en la Zona Franca exprese por escrito su deseo de no beneficiarse del sistema de
seguridad social vigente en la Repblica, no existir obligacin de realizar los aportes
correspondientes (artculo 20, la parte en negrita es nuestra).
13
Hasta aqu un breve cuadro general que ya permite visualizar una problemtica
de fondo: como en contexto democrtico se estaba avanzando en el proceso de
profundizacin del ajuste con la economa-mundo y sus exigencias de cambio. Si se
considera la discusin parlamentaria15, es posible agrupar los argumentos a favor que
legitimaban este proceso en tres grandes ejes: la generacin de fuentes laborales, la
atraccin de inversiones productivas al pas y los efectos positivos de derrame sobre
el resto de la sociedad.
Es interesante observar que en la defensa de la ley, se asocia la idea de zonas
francas con la de creacin de parques industriales. Y a su vez, ambos espacios se
asocian mecnicamente con una idea modernizacin. Se entiende en este sentido, no
solo al espacio en s, sino tambin al primer y tercer punto mencionado: por un lado la
generacin de empleo en forma directa e indirecta y por otro el efecto multiplicador de
un proyecto industrial que las zonas francas traeran. Atraer capital extranjero y
tecnologas avanzadas, crear vnculos entre las industrias que se instalaran en las zonas
francas con la economa nacional.
Los aspectos problemticos de la ley se marcaron durante todo el trmite
parlamentario, pero no es posible examinar el punto aqu. Simplemente se trata de
sealar que del incentivo a las zonas francas, tambin se derivaba una especfica forma
de articulacin a la economa-mundo proceso al cual se construa al igual que hoy como
la bsqueda de la insercin internacional del pas. Y en tal sentido, en un perodo
anterior a la creacin del Mercosur debe recordarse- se indicaba desde posturas crticas
que la nica integracin que se alcanzar por la va propuesta es la de los intereses de
las corporaciones multinacionales, que nada tienen que ver con los reales del pas. Qu
puede haber de comn entre los objetivos estratgicos de aquellas corporaciones y los
que debieran elaborarse desde las entraas del mundo subdesarrollado. O tambin:
Qu proyecto nacional ser posible si nos abandonamos a centros de decisin ajenos a
nuestro pas? Y sin un proyecto nacional, qu ser lo que integraremos?16. Obsrvese
que en el nuevo contexto, las anteriores interrogantes ni siquiera parecen tener sentido
en su mera formulacin y ello ya marca cambios en las relaciones de poder.
La historia posterior muestra que la asociacin simblica construida -zonas
francas = industrializacin = modernizacin- se revel falsa. Si bien hubo algunas
industrias que se instalaron en esos espacios, la actividad principal fue bsicamente
logstica. El nmero de zonas francas tambin aument en relacin a las dos originales
con el correr de los aos.
Actualmente se trata de las siguientes: Zonamrica S.A.; Zona Franca Botnia
(Botnia Fray Bentos S.A.); Zona Franca de Colonia (Grupo Continental S.A.); Zona
Franca Colonia Suiza (Colonia Suiza S.A.); Zona Franca Floridasur (Florida S.A.);
Zona Franca Libertad (Lideral S.A.); Zona Franca Nueva Palmira (Nueva Palmira);
Zona Franca Rivera (Rivera); Punta Pereira (Punta Pereira S.A.); Zona Franca Ro
Negro (Ro Negro S.A.). Algunas de ellas an hoy se presentan tambin como parques
industriales, como son el caso de zona franca de Colonia y el de zona franca de Colonia
15
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Suiza. Aguada Park (Itsen S.A.A) y World Trade Center -ms la reconversin que tuvo
Zonamerica- son los casos tpicos de atraccin de actividades de outsourcing. En
cuanto al llamado parque de las ciencias que puede considerarse una maquila de
biotecnologa de acuerdo a los datos trascendidos hasta el momento, funcionara desde
el ao 201117.
Ya en trminos generales, las zonas francas pueden considerarse un indicador de
la consolidacin del ajuste a la economa-mundo. Como demostramos en otro trabajo,
debe marcarse la insistencia discursiva en la apertura de mercados para las
exportaciones y la importancia del clima de negocios para atraer inversin extranjera
directa como construccin de una subjetividad colectiva que intrnsecamente supone
una perspectiva que atraviesa a todos los partidos con representacin parlamentaria. No
obstante, tambin es apreciable la introduccin de formas de neo-institucionalismo en el
sentido de regulaciones que tienden a definir mejor las elecciones de los agentes
econmicos y de marcar como las instituciones estatales pueden producir ms
confianza en las capacidades del mercado pero sin distorsionarlo. Naturalmente
el mercado se sigue construyendo como una entidad fetiche a las que se le asigna
propiedades casi mgicas aunque ahora entendida en una relacin inteligente con las
instituciones estatales (Falero, 2008).
Especficamente en cuanto a las zonas francas, en el nuevo perodo poltico que
comienza en el 2005, hay un intento de regulacin que se ha manifestado en primer
lugar en la necesidad de conocer exactamente las actividades que se realizan en estos
espacios. El censo obligatorio- llevado adelante entre el 2005 y el 2006 (Banco Central
INE) tena ese objetivo y el nuevo censo, cuyos datos no estn disponibles,
igualmente fue en ese camino. Tambin en esa lnea se inscribe un mayor control de
Aduanas, Direccin Impositiva y seguimiento del tema de la Direccin General de
Comercio del Ministerio de Economa y Finanzas (los aspectos tcnicos pero no
decisionales estn en el Area de Zonas Francas). Y en ese sentido, algunas propuestas
que promovi Zonamerica de emprendimientos dentro de su espacio es decir, contratos
con nuevos usuarios indirectos para ocupar sus instalaciones- fueron bloqueados. Esto
pues, demuestra, que el trmite casi automtico de antes, no funciona de la misma
forma.
En tal sentido, la habilitacin de las nuevas zonas francas -que por sus actividades
compiten con sta- y la poltica general ha llevado a conflictos que se expresaron en
tensiones coyunturales, algunas pblicas otras presumiblemente no. En ese marco deben
ser entendidas las declaraciones de Orlando Dovat, presidente de Zonamerica: el actual
Poder Ejecutivo es muy restrictivo para el desarrollo de las Zonas Francas. Debe
parecer muy contradictorio que yo diga eso y que este gobierno haya autorizado tres
zonas francas, dos en reas urbanas y la tercera en el rea rural de Canelones
denominada Parque de las Ciencias. No me opongo a ninguna de esas ZF por razones
de competencia, ya que la competencia es la base de todo el sistema de mercado. Pero lo
que no me parece claro, es que una vez que el Poder Ejecutivo aprueba ms ZF, luego
restringe su operacin. Es como apretar el acelerador y, al mismo tiempo, el freno18.
5. Las maquilas informacionales del Uruguay.
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Naturalmente hay diferencias entre ambos casos: por ejemplo en las que nos ocupa
existe baja composicin orgnica del capital con productividad alta, los productos
finales son ms inmateriales y se exige otra cualificacin. Tambin existe una obvia
diferencia al interior de la fuerza de trabajo; por ejemplo, entre programadores y
operadores de call centers, por colocar dos casos bien distintos. Pero est claro, que en
su conjunto se trata de un sector de fuerza de trabajo emergente que englobada como
trabajos del sector servicios ya no resulta en absoluto explicativa.
En el caso uruguayo, diferente parece ser el caso de Parque de las Ciencias ya
aludido que sera de corte farmacutico, o ms precisamente involucrara a los sectores
farmacuticos, cosmticos, biotecnolgicos, fitosanitarios, veterinarios, dispositivos
mdicos, entre otros. Se ubicara en un predio de 55 hectreas en la ruta 101, entre los
kilmetros 22,200 y 23,100, a poca distancia del Aeropuerto y estara llevada adelante
por Mega Pharma que es una alianza estratgica integrada por los Laboratorios
Roemmers, Rowe, Poen, Medihealth, Panalab, Raymos, entre otros. En este caso, lo
informacional en formato perifrico se relaciona bsicamente con biotecnologa y no
con el outsourcing, pero ello no modifica el fondo de la cuestin.
En suma, no cabe duda que la captacin de actividades de outsourcing en Uruguay
se ha realizado mediante el otorgamiento de zonas francas y aqu se llega al ncleo de lo
que procura explicarse. Puede decirse que las zonas francas en Uruguay, teniendo
presente su laxa legislacin actual, aparecen como espacios especializados creados
dentro de los territorios nacionales, pero que en verdad no son ni totalmente
nacionales ni tampoco totalmente internacionales. Puede decirse que cuando ms
se globalizan las empresas, cuanto ms avanza la revolucin informacional, ms crecen
funciones organizativas posibles para estos espacios y en esta dinmica Uruguay se
viene ofreciendo como plataforma desnacionalizada. Plataforma de servicios globales,
es el eslogan de Aguada Park e Instlese en el mundo el de Zonamrica. En un
trabajo ya citado, hemos procurado demostrar que aparentemente los lmites geogrficos
del estado nacin quedan intactos, pero al generarse esos espacios subnacionales,
elementos como la jurisdiccin territorial del estado o la soberana, aparecen de manera
cada vez ms abstracta.
6. Reflexiones finales: el nuevo discurso estatal y la necesidad de generar una
perspectiva crtica.
Todo actor econmico de peso es, a la vez, intrnsecamente un agente poltico en
su capacidad de influenciar decisiones, de presionar instituciones, de competir por los
favores estatales. En nuestro caso, la reciente constitucin de la Cmara de Zonas
Francas es solo una manifestacin de este proceso. El capital relacional que permite la
reproduccin del capital econmico, implica tener referentes de una elite poltica con
quien tener una comunicacin fluida.
No cabe duda que dado el volumen de negocios que mueve Zonamerica por
ejemplo, convierte a sus asociados (en particular a su referente pblico el Cr. Orlando
Dovat y a la menos visible transnacional Katon Natie) en actores con poder no solo
estrictamente econmico. La propia magnitud del emprendimiento -Zonamrica
representa aproximadamente el 2,4 % del PBI19- da recursos en el sentido de Bourdieu,
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y generalizadoras- de mitos sobre posibilidades de trabajo atadas con las nuevas zonas
francas y sin considerar regmenes alternativos de inversin extranjera directa.
Ahora bien, qu busca una transnacional en la deslocalizacin?. Se podran
mencionar los siguientes factores: fuerza de trabajo calificada y de bajo costo (el
llamado capital humano), universidades e institutos de investigacin, infraestructuras
en general, condiciones sociales -el llamado clima poltico" y de negocios- y la
presencia de redes de informacin. Con todo eso cuenta Uruguay y las propias
empresas se encargan de presentarlo globalmente de esa forma, adems de las ventajas
de la localizacin geogrfica como pas.
En ese sentido, el discurso crtico debera reparar que la insercin en el mundo,
se puede estar dando a travs de una nueva forma de enclave. Un enclave distinto a los
anteriores de la historia de Amrica Latina. Naturalmente, no se desconoce que con la
idea de enclave, retomamos una nocin manejada desde la dcada del sesenta para
acercarse a la conformacin de Amrica Latina como regin dependiente. Pero ya no se
trata de un enclave minero o un enclave plantacin, tampoco se trata estrictamente de un
enclave industrial como lo constituyen las maquilas clsicas y a las cuales ya nos
referimos.
Se trata a nuestro juicio de enclaves informacionales que se alimentan de una
vaga idea de proyecto de futuro, de primer mundo, de desarrollo, de sociedad del
conocimiento, de parque tecnolgico, etc., sin advertir tensiones, contradicciones,
mitos y lmites de la propuesta. La capacidad de cualquier gobierno de generar un
proyecto ms autnomo de poderes globales se ver debilitada en la medida que esta
perspectiva se naturalice y no se avance en una perspectiva interdisciplinaria y crtica
que permita advertir las contradicciones que implica la cristalizacin perifrica de la
emergente revolucin informacional.
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