O Turismo e as implicaes do desenvolvimento endgeno

Artigo Completo
Dores Cristina Grechi (UEMS) cgrechi@uol.com.br
Eliana Lamberti (UEMS) lililamberti@hotmail.com

Resumo:
Este artigo pretende relacionar a teoria do desenvolvimento endgeno e o desenvolvimento regional
do turismo, segundo o Programa Nacional de Regionalizao do Turismo do governo federal, em
vigncia no perodo de 2003 a 2010 e retomado em 2013. A metodologia classificada como estudo
de caso, a partir da anlise do destino turstico Bonito-MS. Utilizou-se, para isso, pesquisa
bibliogrfica e documental. O referencial terico pautou-se em estudos sobre desenvolvimento
endgeno, desenvolvimento regional e governana. Os resultados apontam a relao diretamente
proporcional entre aes de desenvolvimento endgeno, o crescimento do turismo, a dinamizao da
economia local e a existncia de polticas adequadas ao fortalecimento da governana local. A ttulo
de concluso, foram indicadas algumas diretrizes estratgicas em nvel de polticas federais, estaduais
e municipais que serviro de suporte para fomentar o desenvolvimento endgeno nos destinos
tursticos brasileiros.
Palavras-chave: Desenvolvimento endgeno, Turismo, Polticas, Regionalizao.

1-Introduo
A mudana de paradigmas econmicos ocorrida a partir dos anos 1980 (leia-se
aumento da concorrncia nos mercados, ajuste dos sistemas produtivos nacionais, formas
mais flexveis de produo, novos espaos produtivos) requereu a incluso da temtica
sustentabilidade no mbito do desenvolvimento. O termo sustentabilidade ampliou o foco de
ateno dos governos para aspectos sociais, culturais, ambientais e polticos, alm dos
econmicos.
Concomitantemente, outras formas de participao da sociedade surgiram a fim de
robustecer o processo democrtico e incrementar a capacidade econmica ou mesmo resgatar
do ostracismo de diversas regies ao redor do mundo. Muitos organismos j consolidados
precisaram adaptar-se ao sculo XXI a fim de no perecerem frente s inovaes sociais,
tecnolgicas e polticas. Estrategicamente, buscaram aes integradas e abriram-se para que a
sociedade pudesse se sentir representada, caracterizando uma era de novas institucionalidades.
a partir da dcada de oitenta que o termo sustentabilidade ganha espao tambm na
literatura tcnica sobre desenvolvimento turstico, sinalizando a importncia da participao
da comunidade local na tomada de decises a respeito das estratgias de desenvolvimento dos
destinos tursticos. No bojo destas transformaes, o local e o regional assumem
relevncia no processo de planejamento imprimindo as particularidades de cada local num
cenrio de competio global.

Para apreender o papel que a atividade turstica pode desempenhar no processo de

desenvolvimento regional, necessrio destacar que esta atividade socioeconmica
corresponde produo de bens e servios de carter dinmico e extremamente sensvel ao
comportamento das variveis macroeconmicas.
Os aspectos macroeconmicos deste segmento econmico se referem ao efeito
multiplicador que a indstria do turismo proporciona no nvel de renda, na gerao de
empregos diretos e indiretos e nos investimentos, alm dos impactos nas contas nacionais e no
balano de pagamentos. Da mesma forma, o governo pode influenciar o setor por meio de
subsdios, impostos e polticas econmicas que afetam positivamente ou negativamente a
atividade turstica.
Esta relao comprova a importncia do planejamento pblico para estimular a
atividade turstica enquanto alternativa para o desenvolvimento socioeconmico. Deste
entendimento deriva tambm a funo dos agentes locais no sentido de proporem leis e
mecanismos que fortaleam a atividade, estimulem a cooperao entre a iniciativa privada e
pblica, garantam a infraestrutura bsica e exijam aes concretas dos governos locais.
nesse contexto que se insere a proposta das prximas pginas: discutir a
importncia da regionalizao no desenvolvimento turstico e do atual Programa Nacional de
Regionalizao do Turismo PNRT e analisar a experincia de Mato Grosso do Sul, em
especial do municpio de Bonito, luz dos pressupostos do desenvolvimento endgeno.
2-A perspectiva do desenvolvimento endgeno
Os novos paradigmas em curso possuem uma dimenso global no que se refere aos
sistemas produtivos e aos mercados, entretanto, h implicaes locais porque um processo
vinculado ao territrio uma vez que a dinmica produtiva depende das decises sobre
investimento e localizao tomadas pelos atores locais. A atratividade de cada territrio
deriva, portanto, do comportamento dos atores locais e das instituies que contribuem para o
funcionamento do mercado local.
Nessa dinmica, as empresas inovadoras passaram a concentrar um papel central
diante da internacionalizao dos mercados e da produo que est ligada informao e uso
de novas tecnologias.
Esse novo contexto exigiu novos parmetros para a questo do desenvolvimento e
dos fatores que determinam os processos de acumulao de capital de modo que a questo
central da dinmica e da mudana estrutural das economias locais e regionais enalteceu a
importncia de se identificar os processos de acumulao de capital que impulsionam o
desenvolvimento econmico. De modo pontual, tornou-se imperante uma viso da dinmica
econmica e social que permita considerar as respostas dos atores econmicos e identificar os
mecanismos de desenvolvimento. (BARQUERO, 2001).
A Teoria do Desenvolvimento Endgeno (TDE) surge como instrumento de anlise e
interpretao dessa nova dinmica ao considerar a acumulao de capital e progresso
tecnolgico como fatores chaves no crescimento econmico e desenvolvimento
autossustentado porque incorpora a noo de economias de escala1, economias externas2 e
1

Corresponde produo de bens em larga escala com vistas a reduo de custos; resultam da racionalizao
intensiva da atividade produtiva decorrente do empenho sistemtico de novas tecnologias e processos de
automao, organizao e especializao do trabalho.

internas e reduo de custos totais e de transao. Ao enfatizar o papel dos atores econmicos,
privados e pblicos nas decises de investimento e localizao, a TDE entende que o
desenvolvimento ocorre em consequncia da utilizao do potencial e do excedente gerado
localmente. Para tanto, fundamental ativar a criao e difuso de inovaes no sistema
produtivo, a organizao flexvel da produo, a gerao de economias de aglomerao e de
diversidade e o fortalecimento das instituies.
Para Barquero (2001), o desenvolvimento econmico e a dinmica produtiva so
variveis dependentes da introduo e da difuso das inovaes3 e do conhecimento que
impulsionam a renovao do sistema produtivo e por isso a acumulao de capital se traduz
em acumulao de tecnologia e conhecimento. O autor destaca que os efeitos econmicos das
inovaes dependem de como as mesmas se difundem no tecido produtivo e de qual a
estratgia tecnolgica adotada. A difuso das inovaes e do conhecimento esto
condicionadas pelo entorno (empresas, instituies, atores econmicos e sociais) que
melhoram o estoque de conhecimento tecnolgico e criam economias externas. A
organizao do entorno (onde se estabelecem as relaes entre empresas, provedores e
clientes) condiciona a produtividade e a competitividade das economias locais. Por isso, o
sistema de empresas locais um dos mecanismos pelos quais ocorre o crescimento e a
mudana estrutural e onde concentra-se o potencial de desenvolvimento econmico local. Nas
palavras do autor: O espao de competitividade criado pelo processo de globalizao induz
as cidades a responderem estrategicamente atravs de iniciativas locais, capazes de estimular
os processos de desenvolvimento endgeno. (BARQUERO: 2001, p.24).
Para a TDE, o processo de desenvolvimento possui razes institucionais e culturais
que favorecem ou no a atividade econmica. O Sistema de instituies permite produzir bens
pblicos e relaes de cooperao entre atores que contribui para a aprendizagem e inovao
propiciando maiores condies de competitividade. Logo, necessrio um sistema
institucional evoludo e complexo que permita reduzir custos (e de transao), aumentar a
confiana entre os atores, estimular a capacidade empresarial, fortalecer a rede de cooperao,
incentivar os mecanismos de aprendizagem e interao. Nessa perspectiva o olhar de baixo
para cima, ou seja, proveniente do ambiente institucional local, deve nortear a poltica de
desenvolvimento.
Barquero (2001) chama a ateno para o que ele denomina de fator de eficincia H.
Os fatores de acumulao que formam um sistema que permite aumentar o efeito de cada um
no processo de acumulao dando um efeito ampliado. So eles: inovaes e difuso do
conhecimento, flexibilidade e complexidade institucional, desenvolvimento urbano do
territrio, organizao flexvel da produo e polticas. a atuao combinada desses
elementos que define uma trajetria positiva (circulo virtuoso) ou negativa (vicioso). Nas
palavras do autor:

(...) o desenvolvimento endgeno uma interpretao que permite explicar os

processos de acumulao de capital e identificar os mecanismos que contribuem
para o aumento da produtividade e competitividade de cidades e regies. uma
interpretao voltada para a ao, associada ao momento em que a sociedade civil se
mostra capaz de dar, mediante a poltica de desenvolvimento local, uma resposta aos
desafios produzidos pelo aumento da concorrncia nos mercados. (BARQUERO:
2001, p.33)
2
3

Aqui possvel relacionar com economias de aglomerao.

Radicais e incrementais.

O paradigma proposto pela TDE pode ser sintetizado pelo entendimento de que o
sistema produtivo se expande e se transforma pela utilizao do potencial de desenvolvimento
existente no territrio mediante investimentos realizados por empresas e agentes pblicos e
sob o crescente controle da comunidade local.
O crescimento e a mudana estrutural necessrios resultam das estratgias e decises
de investimento das organizaes que operam nos mercados e esto integradas a esses
condicionadores da dinmica econmica que so os entornos institucionais e culturais.
Ou seja, o objetivo da TDE buscar o bem estar econmico, social e cultural da
comunidade local em seu conjunto e de acordo com as caractersticas e capacidades de cada
economia e sociedade locais. O enfoque territorial prepondera porque o territrio o agente
de transformao porque concentra o conjunto de recursos (econmicos, humanos,
institucionais e culturais) formadores de seu potencial de desenvolvimento.
E ainda, o desenvolvimento econmico apreendido por meio das dimenses
econmica, sociocultural e poltica. A primeira dimenso corresponde ao sistema especifico
de produo capaz de assegurar aos empresrios locais o uso eficiente dos fatores produtivos
e a melhoria dos nveis de produtividade que lhes garantem competitividade. A dimenso
sociocultural se refere ao modo como os atores econmicos e sociais se integram s
instituies locais e formam um denso sistema de relaes que incorpora os valores da
sociedade ao processo de desenvolvimento. Por fim, a dimenso poltica se materializa nas
iniciativas locais, possibilitando a criao de um entorno local que incentiva a produo e
favorece o desenvolvimento sustentvel.
Portanto, as iniciativas locais precisam conjugar a eficincia na alocao dos
recursos pblicos e privados, a equidade na distribuio da riqueza e do emprego e o
equilbrio em termos de meio ambiente. Para isso, a busca pelo desenvolvimento endgeno
deve pressupor a gesto descentralizada haja vista no haver um nico caminho para o
desenvolvimento e considerar que a resposta local no est predeterminada uma vez que
depende do potencial de crescimento, do sistema organizacional e dinmica de aprendizagem
de cada territrio.

2.1-O Programa Nacional de Regionalizao do Turismo (PNRT)

Para analisar o PNRT importante resgatar alguns aspectos da histria mais recente
do turismo nacional. Desde 1996 que a abordagem a respeito do planejamento e organizao
do turismo brasileiro vem sofrendo transformaes relevantes. O primeiro programa que
considerou o turismo de maneira territorialmente ampla foi o Programa Nacional de
Municipalizao do Turismo (PNMT) cujo foco direcionou-se para a gesto do turismo no
mbito municipal. O PNMT surgiu sob a orientao das diretrizes da Organizao Mundial do
Turismo (OMT) com sede em Madri e refletia as novas tendncias de planejamento e gesto
em que a participao da sociedade e a descentralizao da gesto assumiam posio
destacada no cenrio mundial.
Nesse contexto, a atividade turstica nacional iniciou um processo de construo de
novas instituies de participao e representao tursticas tripartites (sociedade cvel,
governo e empresrios) ilustradas pela figura dos Conselhos Municipais de Turismo
(COMTUR).
Os COMTURs foram constitudos por entidades pblicas e privadas diretamente
interessadas no desenvolvimento da atividade turstica e recebiam, em alguns casos, o apoio

de um Fundo Municipal de Turismo, cujos recursos provinham de diversas fontes, dentre elas:
percentual sobre impostos municipais, taxas arrecadadas em eventos e festas populares,
cobrana sobre explorao de atrativos tursticos de domnio pblico. Vale ressaltar que a
grande maioria desses Conselhos no sobreviveu em funo de que os Fundos existiam
apenas de fato e no de direito, ou seja, a Cmara de Vereadores aprovava a lei de criao do
fundo, porm o oramento aprovado no era executado (seja por descaso do poder pblico
local ou por falta de articulao do prprio Conselho cuja eficincia espelhava a capacidade
local de trabalhar em conjunto e junto com as Prefeituras Municipais).
Destacam-se, nesta poca, outros programas do governo federal que objetivavam
sanar problemas infra estruturais relacionados ao turismo, dentre eles tem-se PRODETUR
(Programa de Desenvolvimento do Turismo) e o PROECOTUR (para a regio amaznica).
Estes programas previam recursos externos para viabilizar a construo de aeroportos,
estradas, saneamento bsico e outras obras que possibilitassem o desenvolvimento sustentvel
do turismo.
At 2002, quase todos os municpios brasileiros tinham constitudo os seus
COMTURs, mesmo que muitos dos produtos tursticos4 no estivessem prontos para o
consumo. Apesar da grande parte dos recursos federais continuar sendo distribuda de
maneira aleatria e partidariamente, o discurso de lideranas empresariais e polticas passou a
refletir positivamente no cenrio econmico do turismo no pas, na questo da
sustentabilidade da atividade e na necessidade de uma gesto mais participativa, e isso pode
ser considerado um grande avano rumo etapa seguinte de criao do Ministrio do Turismo
em 2003.
A criao do Ministrio do Turismo estabeleceu um divisor de guas no panorama
turstico nacional. A institucionalizao da atividade por meio de um ministrio prprio e de
outras instncias de governana promoveu aes importantes em nvel de superestrutura e
infraestrutura turstica. A estrutura do Ministrio foi composta por uma Secretaria de Polticas
de Turismo (na qual reside o Programa Nacional de Regionalizao do Turismo); uma
Secretaria de Programas de Desenvolvimento do Turismo; o Instituto Brasileiro de Turismo
(EMBRATUR) e o Conselho Nacional de Turismo. E ainda, o governo federal estabeleceu
metas arrojadas, consolidadas pelo Plano Nacional de Turismo 2003/2007 na poca, sendo
elas:
Criar condies para gerar 1.200.000 novos empregos e ocupaes; aumentar para 9
milhes o nmero de turistas estrangeiros no Brasil; gerar 8 bilhes de dlares em
divisas; aumentar para 65 milhes a chegada de passageiros nos vos domsticos, e
ampliar a oferta turstica brasileira, desenvolvendo no mnimo trs produtos de
qualidade em cada Estado da Federao e Distrito Federal. (Ministrio do Turismo,
2003, p.23).

Com o propsito de atingi-las estruturaram-se sete Macros Programas denominados:

Gesto e Relaes Institucionais; Fomento; Infra Estrutura; Estruturao e Diversificao da
Oferta Turstica; Qualidade do Produto Turstico; Promoo e Apoio Comercializao e
Informaes Tursticas.
4

Produto turstico: O conjunto de atrativos, equipamentos e servios tursticos acrescidos de facilidades,

localizados em um ou mais municpios, ofertado de forma organizada por um determinado preo. (MTUR,
2007, p. 17)

A estratgia da poltica regional para o turismo no Brasil pautou-se fundamentalmente

na ideia de que a descentralizao da gesto da atividade turstica por meio da regionalizao
era essencial para a eficincia da poltica nacional de turismo proposta pelo atual governo.
Sendo assim, foi apresentado ainda em 2003 o Programa Nacional de Regionalizao do
Turismo PNRT. Este programa consubstanciou-se em dois documentos que servem de norte
para sua execuo: Roteiros do Brasil Diretrizes Polticas e Roteiros do Brasil Diretrizes
Operacionais.
Segundo o documento Roteiros do Brasil Diretrizes Polticas:

A regionalizao do Turismo um modelo de gesto de Polticas Pblicas

descentralizada, coordenada e integrada, baseada nos princpios da flexibilidade,
articulao, mobilizao, cooperao intersetorial e interinstitucional e na sinergia
de decises. (Braslia, 2004, p. 11).

O princpio bsico desta tentativa de regionalizar o turismo nacional consiste em

elevar a qualidade e a competitividade do turismo nas regies do Brasil, impulsionando a
produo turstica e posicionando melhor o pas no ranking de destinos tursticos mundiais
mais procurados pela demanda internacional.
Um dos desafios do Programa de Regionalizao em detrimento Municipalizao
proposta durante o governo de FHC era:

Enquanto esta ltima restringia o processo poltico a um ncleo organizado em

termos poltico-administrativos (i.e. o municpio); o xito da poltica atual ainda
depende da criao e do bom andamento de arranjos produtivos locais e regionais
que gerem capacidade gerencial numa nova esfera que no dispe de representantes
tradicionais. (COBOS, PAIXO E SILVEIRA, 2006, p. 131).

A relao entre os objetivos regionais e a eficincia nacional, conforme discute

Richardson (1975) apresenta-se comprometida, muito provavelmente em virtude de que a
proposta Nacional no levou, mais uma vez, em considerao os limites de cada uma das
regies estabelecidas, que nada mais so do que o reflexo da prpria conjuntura nacional. Para
Richardson (1975, p. 371) Os planos e polticas regionais devem ser concebidos tanto em
relao s metas nacionais quanto s regionais, sendo muito raros os programas com um
nico objetivo.
sabido que um plano de desenvolvimento regional para o turismo deve levar em
conta, tambm, o interesse nacional, seja do ponto de vista dos objetivos econmicos, ou sob
a forma de restries. Muitas vezes ao se elaborar uma poltica regional devem-se considerar
objetivos mltiplos, inclusive que fogem da esfera estritamente econmica e so mais difceis
de mensurar, invalidando o uso exclusivo da anlise econmica e lanando mo de
procedimentos interdisciplinares.

O carter complexo dos problemas regionais, as condies de incerteza, a

pertinncia de critrios no econmicos e a probabilidade de restries relativas a
um oramento limitado, todos estes fatores que tornam a anlise de sistemas uma
metodologia til para a poltica de desenvolvimento regional. Essa tcnica
certamente tem um grande futuro na economia regional, ainda que seu potencial
tenha sido pouco explorado at agora. (RICHARDSON, 1975, p.373)

Outro aspecto a ser observado refere-se s diferenas nos diagnsticos das

dificuldades das diversas regies e as suas respectivas solues.

As bases de dados diferem tambm de estado para estado, de regio para regio.
Tendo em vista a carncia de informaes em algumas Unidades da Federao, ou
mesmo o atraso na divulgao desses resultados, estimam-se, precariamente, valores
para a composio de inmeras sries temporais. (STILPEN, 2007, p. 02).

No contexto atual de anlise da poltica regional para o turismo premente a

necessidade de organizao estatstica sistematizada e padronizada das informaes e a
formulao de planos e demais instrumentos polticos ou, no mnimo, uma reviso dos que a
esto para atingir mais eficientemente, pelo menos em nvel regional, os objetivos escolhidos
pelo Ministrio do Turismo de desenvolver o produto turstico brasileiro com qualidade,
contemplando nossas diversidades regionais, culturais e naturais; e, estimular e facilitar o
consumo do produto turstico brasileiro nos mercados nacional e internacional.
Beni (2006, p. 32) deixa claro o problema central a respeito do Programa de
Regionalizao: O que temos visto com muita freqncia so cenrios de roteirizao
regionalizada em vez de regionalizao sustentvel do turismo, este sim, o alvo e a meta do
governo federal e ainda: A ponta absolutamente no entendeu os postulados e a abrangncia
do Programa de Regionalizao do Turismo. No h planos, no existem projetos.
Em 2013, aps dez anos da criao do Ministrio do Turismo, o governo federal,
lanou uma nova verso do PNRT. Para esta nova etapa o governo afirma que a prioridade
ser realizar um amplo diagnstico das necessidades e potencialidades dos municpios e
regies tursticas. O Programa estava parado desde 2010 e agora o objetivo categorizar os
municpios de acordo com o grau de desenvolvimento do turismo em que se encontra. Tal
categorizao nortear a aplicao das polticas pblicas de acordo com as necessidades de
cada regio, desde a mais bsica, como o apoio estruturao da gesto turstica municipal,
at a mais avanada, como a promoo internacional dos destinos5.
O Programa foi avaliado em consulta pblica durante trinta dias no portal do MTUR e
recebeu 400 contribuies. Espera-se que com esta nova fase em ao, os estados se inspirem
a construir tambm os seus diagnsticos e fomentem prticas desta natureza nas secretarias
municipais, pois de conhecimento geral que os municpios brasileiros so, em sua maioria,
5

Segundo notcia publicada no Jornal de Turismo (acesso em 30/05/2013) O diagnstico ser realizado tendo
como base oito eixos de gesto, estruturao e promoo: gesto descentralizada, planejamento e
posicionamento de mercado, qualificao profissional, empreendedorismo e promoo de investimento;
infraestrutura, informao ao turista, promoo e apoio comercializao e monitoramento.

desprovidos de bancos estatsticos ou histricos de dados de qualquer natureza. Nenhum

programa ou poltica ser bem sucedido se no estiver pautado em um conjunto de
indicadores que demonstrem o grau de desenvolvimento alcanado.
3-Resultados e discusso
3.1-A experincia sul-mato-grossense
A anlise do turismo nas regies estabelecidas pelo governo do Estado de Mato
Grosso do Sul, atravs dos COREDES Conselhos Regionais de Desenvolvimento ou de
outros estudos tursticos, como o prprio PNRT, carece de informaes sistematizadas sobre
as cidades cuja influncia econmica e social polariza mercadorias, servios, trfego, e
promove alto poder de atrao e disseminao do desenvolvimento.
Um dos grandes entraves atualmente refere-se falta de critrios para tomada de
decises e para o estabelecimento de metas e diretrizes nos estados no que concerne ao
desenvolvimento profissional do turismo.
Em Mato Grosso do Sul, por exemplo, alm dos COREDES Conselhos Regionais
de Desenvolvimento; tem-se o PDTUR Plano de Desenvolvimento Turstico e o MS 2020
Cenrios para MS at 2020, o que auxiliaria e anteciparia etapas no alcance das metas
estabelecidas pelo governo federal. evidente que alguns locais apresentam, por sua
localizao e caractersticas fsicas e geogrficas, potencial elevado para se transformarem em
vetores de crescimento, incorporando, inclusive, o setor turstico.
Um dos problemas do PNRT, talvez o maior, que induz os Estados a se organizarem
em regies tursticas, porm, na hora de distribuir recursos ou capacitar para o trabalho em
conjunto, o Governo Federal e demais Ministrios que no o de Turismo, ou at mesmo o
prprio, ignoram a premissa da regio e distribuem recursos aleatoriamente ou
partidariamente, estimulando novamente o trabalho individual e quebrando a cultura do
associativismo e o potencial de Arranjos Produtivos Locais (APLs) de turismo. Ou seja, o
prprio objetivo do programa de consolidar novos produtos tursticos competitivos em cada
Estado se perde em virtude da forma como o processo vem sendo conduzido nos diversos
Fruns/Conselhos estaduais de turismo6. Primeiro, porque no h uma poltica estadual de
turismo clara e construda de forma participativa; segundo, porque no h clareza da
importncia disto para governantes e nem para os membros dos fruns, pois se isso fosse
claro para eles a cobrana seria inevitvel e, terceiro, porque o prprio Ministrio do Turismo
parece no exercer nenhum acompanhamento sistemtico sobre a atuao dos fruns estaduais
e nem capacit-los para este tipo de arranjo institucional participativo e propositivo.
As instituies participantes continuam atuando como meros coadjuvantes passivos,
acatando, ou melhor, votando em aes fragmentadas e projetos efmeros, tanto por parte
do poder pblico estadual como por parte dos governos municipais, exercendo uma pseudodemocracia. Enquanto isso, um ou outro municpio cujo produto turstico tenha um poder
de atrao em nvel internacional (Bonito e Corumb, por exemplo) consegue sobreviver
custa de muita beleza natural, de alguns empresrios visionrios e certos governantes
sensveis causa do turismo e coerentes com as tendncias cada vez mais fortes de
profissionalizao do setor.
6

No incio do Programa de Regionalizao houve uma tentativa de definir trs regies prioritrias por estado de
forma a serem estas regies as responsveis por desencadear a profissionalizao do setor e receber maior
ateno do Governo Federal. A definio at ocorreu, porm os recursos e os projetos continuaram sendo
distribudos de maneira aleatria.

A soluo parece encontrar-se no fortalecimento dos arranjos institucionais j

existentes a partir de polticas slidas e efetivas de mdio e longo prazo para o turismo no
Estado com planos e programas bem definidos, a princpio nos municpios ou regies vetores
de crescimento7, conforme a proposta do prprio PNRT e num segundo momento para
aqueles cujas pesquisas indicarem a existncia de fluxo turstico relevante econmica, social e
culturalmente. Porm, o Estado no possui um banco de dados coeso e sistemtico sobre
indicadores tursticos. Este deveria ser o primeiro e mais urgente projeto de desenvolvimento
do turismo de qualquer Estado que pretenda estabelecer-se como destino turstico mundial, do
contrrio no se pode ter viso em longo prazo e nem mesmo elaborar programas ou polticas
eficientes.
A relao entre transformaes institucionais e desenvolvimento regional parecem
servir adequadamente para reforar a tese sobre as fraquezas institucionais de cada regio
turstica e a repercusso destas fraquezas no desenvolvimento da atividade turstica no Estado
de Mato Grosso do Sul.
A ideia central deixa clara a importncia do controle rigoroso sobre cada regio, do
levantamento de dados e estatsticas sobre a produo; da necessidade de arbitragem e de
construir ambientes institucionais propcios inovao, atravs da constante qualificao e
educao para o aprimoramento das atividades econmicas inerentes a cada regio turstica.
A realidade sul-mato-grossense mostra que apenas o municpio de Bonito, desde
1996, implantou um sistema de voucher8 padronizado com o qual controla o nmero de
visitantes por dia em cada um dos passeios existentes na cidade. Alis, Bonito pode ser
considerado um exemplo de que investimento em capacitao da populao, criao de
instncias de participao e apoio governamental direcionado por polticas adequadas pode
dar certo. No perodo em que a cidade recebeu estes estmulos houve uma grande
transformao no local que por fim espalhou-se, mesmo que arrefecidamente, nos municpios
vizinhos de Jardim e Bodoquena. O municpio, que antes da dcada de noventa, explorava
agricultura, pecuria e extrao de calcrio precisou adequar-se rapidamente a uma nova
demanda relacionada explorao da atividade turstica. A adaptao para o turismo consistiu
num processo rico de inovaes (o voucher padronizado um exemplo) resultantes de
capacitaes para os muncipes, investimentos em infraestrutura, criao de novos arranjos
institucionais que estabeleceram as regras do jogo e proporcionaram a participao dos atores
envolvidos com a atividade. O contexto histrico, social, geolgico e geogrfico permitiu que,
em Bonito, ocorressem inovaes e transformaes sociais e econmicas capazes de gerar
desenvolvimento. Abaixo, alguns dados que permitem reforar esta afirmao:

O prprio ministrio j enxergou esta necessidade e a partir de 2007, em convnio com a Fundao Getlio
Vargas, props o projeto Destinos Indutores que tem por objetivo estruturar 65 destinos tursticos com padro
de qualidade internacional, bem como definir parmetros para aferio deste padro, avaliar o estgio de
desenvolvimento dos destinos indutores e elaborar plano de ao. O projeto faz parte do Macro Programa:
Regionalizao do Turismo, do Programa: Planejamento e Gesto da Regionalizao sob a tutela da Secretaria
Nacional de Polticas de Turismo. Fonte: www.turismo.gov.br acessado em 19/03/2008.
8

Implantado desde 1996, o modelo de Gesto atravs do Sistema de Voucher nico Controle de Arrecadao
de Impostos dos Servios de Qualquer Natureza ISSQN abrange toda movimentao da prestao de
servios pela cadeia turstica: guias de turismo, agncias / operadoras e atrativos, permitindo-se assim, levantar
indicadores como fluxo de visitao de acordo com a capacidade de carga dos atrativos, ndices de crescimento,
estimativa de fluxo e sazonalidade, dos mais de 060 passeios como opes. Fonte: Fundtur, 2006. Indicadores
Tursticos de MS.

Tabela 1.1 BONITO SERRA DA BODOQUENA / Sistema de Voucher nico Srie

1996 2012/Visitao aos Atrativos Tursticos. Quantitativo estimado de visitantes: 1996
2012
ANO

TOTAL

FLUXO ESTIMADO

De visitas

De turistas

1996

106.641

35.547

1997

142.387

47.463

1998

145.279

48.427

1999

186.363

62.121

2000

175.954

58.651

2001

178.069

59.356

2002

216.829

72.276

2003

228.853

76.284

2004

222.719

74.240

2005

219.532

73.177

2006

210.453

70.151

2007

s/d

s/d

2008

170.006

111.000

2009

265.397

170.000

2010

276.164

180.000

2011

304.885

199.000

2012

371.609

242.000

*s/d sem dados

Fonte: Levantamento realizado atravs do voucher nico. Secretaria Municipal de Turismo de Bonito Central
do ISSQN. Nota: Estimativa de Fluxo considerando que cada turista visita trs atrativos, em mdia.

Os nmeros da tabela mostram que de 1996 a 2012 houve perodos de aumento do

fluxo de visitantes e momentos de queda. De 1999 a 2001 o fluxo sofreu queda e o mesmo
aconteceu de 2004 a 2008. A partir de 2009 o fluxo voltou a crescer consideravelmente, de
2008 a 2012 sofreu um aumento de 118%. Conforme informaes da Secretaria de Turismo
do municpio, os gastos estimados dos turistas em 2012 somaram cento e sessenta e um
milhes de reais. A populao local tambm aumentou conforme dados IBGE (2010),

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passando de 15.553 em 1990, para 19.529 habitantes em 2010. Em 2013, segundo dados
retirados do site do Conselho Municipal de Turismo de Bonito, acessado em junho de 2013,
atualmente existem 72 empresas oferecendo servios de hospedagem, entre hotis e pousadas
de pequeno a grande porte, somando 4534 leitos. Existem 49 agncias operando no mercado;
aproximadamente 80 (oitenta) guias de turismo credenciados pelo Ministrio do Turismo;
mais de 25 (vinte e cinco) stios tursticos, dos quais so oferecidos 33 (trinta e trs)
atividades; vrios servios de locao de automveis, vans, motos e bicicletas; entre bares,
restaurantes e lanchonetes. Alm disso, o Municpio conta com um moderno centro de
convenes e um aeroporto. Ainda:

No se pode negar o progresso dos ltimos anos em funo do turismo. Afinal,

atualmente mais de 56% da mo-de-obra est voltada diretamente para esta
atividade econmica. So inmeros atores desempenhando os mais variados papis
neste processo - guias, agentes de viagem, remadores, monitores, recepcionistas,
motoristas, gerentes, guardas, telefonistas etc. Fonte: Secretaria Municipal de
Turismo, Indstria e Comrcio de Bonito-MS/ www.bonito-ms.com.br, acesso em
28/05/2013.

atribuda ao turismo uma srie de melhorias e transformaes no municpio. De

1991 2000, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) teve um aumento de 14%,
colocando Bonito na 18 posio em relao aos demais municpios de Mato Grosso do Sul.
A mortalidade infantil registrou queda expressiva de 47% e uma expectativa de vida 8%
maior e aumento em 9% do ndice de renda per capita. Em 2003, a atividade turstica foi
responsvel por 68% da arrecadao do Imposto sobre Servios (ISS). A evoluo do PIB per
capita foi na ordem de 72% de 2000 para 2004.
Alm destas informaes, outro fator interessante se refere quantidade de
associaes criadas a partir da dcada de 1990. Atualmente, existem dez associaes
representativas referentes guias tursticos; proprietrios de atrativos; meios de hospedagem;
agncias de ecoturismo; proprietrios e operadores de botes; mergulhadores, Bonito
Convention Bureau; Conselho Municipal de Turismo; Cooperativa Prestadora de Servios
Tursticos; Agncias de Viagem e Turismo de Bonito; Fundao Neotrpica de Bonito e
Sindicato Rural.
A vocao natural de Bonito para o turismo de natureza e o sistema local de gesto
da atividade renderam diversos prmios cidade. Em 2012/2013, a cidade recebeu pela
dcima primeira vez o ttulo de: Melhor Destino de Ecoturismo do Brasil", conferido pela
publicao especializada em turismo do Pas, a revista Viagem, da Editora Abril. Em 2007 a
Prefeitura Municipal de Bonito (MS) recebeu o prmio Top de Turismo ADVB 2007,
promovido pela Associao dos Dirigentes de Vendas e Marketing do Brasil. com o case:
Modelo de Gesto Ambiental e Turstica: Voucher nico.
Diante do exposto fica claro o papel de plo turstico que a cidade assume, recebendo
um fluxo anual de aproximadamente 190 mil visitantes/ano (COMTUR/Bonito, palestra
2013, http://www.bonito-ms.com.br) e distribuindo-os para outros destinos da regio e do
Estado. Reconhecida a importncia turstica de Bonito e a capacidade de organizao local,
parece claro que a estratgia seguinte do ciclo de vida do produto Bonito mantenha-se na
direo de capacitao continuada; promoo e divulgao estratgicas, respaldadas por

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polticas bem direcionadas e supervisionadas com o apoio de redes de inovao e

sistematizao da informao e dos prprios processos inovadores. Com relao estratgia,
Barquero assinala que:

Esta deve ser instrumentada atravs de aes que procurem realizar os objetivos de
aumento de produtividade e da competitividade do sistema produtivo, de melhoria
de distribuio de renda e de conservao dos recursos naturais e do patrimnio
histrico e cultural. (p. 26, 2001)

Assim como em Bonito, outros plos no Estado mereceriam ateno semelhante e at

mais intensa, uma vez que se encontram em estgio organizacional mais rudimentar e em
cenrio bem mais complexo, como o caso da regio do Pantanal, que compreende uma
extenso territorial bem maior e de difcil acesso.
4-Consideraes Finais
Cada lugar apresenta um determinado arranjo institucional que espelha determinada
sociedade e que impacta diretamente a economia desta sociedade positiva ou negativamente.
Um ambiente rico em cultura associativa e em diversidade institucional propcio s trocas
econmicas, as transformaes, inovaes e desenvolvimento. A questo estratgica referente
s instituies consiste em que a prpria existncia delas significa maior segurana para
realizao de novos investimentos e conseqentemente maior acumulao de capital.
Por isso a insistncia na reforma dos arranjos institucionais e nas trocas de
informaes atravs das redes de conhecimento. Estas duas diretrizes esto entre as principais
estratgias das polticas para o desenvolvimento local do turismo. Os atores locais, as
especificidades positivas da regio e suas instituies formam um ambiente propcio para
atrair mais investidores interessados em aumentar suas capacidades de poupana e,
conseqentemente, o crescimento econmico do local, resultando no fortalecimento do
prprio Programa Nacional de Regionalizao do Turismo e conseqentemente, na
competitividade do produto turstico brasileiro.
Ou seja, o Governo Federal elabora o Programa e tenta implant-lo de cima para
baixo, porm as bases no esto preparadas para receb-lo, nem to pouco para mant-lo
funcionando. Nem mesmo as Prefeituras estavam aptas para trabalhar em conjunto com a
sociedade organizada, no tinham estrutura nem pessoal capacitado para continuar com as
aes. Apesar das inmeras oficinas promovidas pelo antigo Ministrio do Esporte e Turismo
chamadas Oficinas de Capacitao de Multiplicadores do PNMT, a alternncia poltica que
no consegue manter os capacitados e o despreparo do trade para o trabalho coletivo
resultaram no fracasso do programa em muitos destinos tursticos. Entretanto, o programa foi
o responsvel por ampliar consideravelmente o leque de pessoas envolvidas com a causa do
turismo e promover maior popularizao do setor. A prpria academia passou a investir na
criao de inmeros cursos de turismo de nvel superior e tcnico.
Mesmo assim, os Estados tiveram e ainda tm dificuldades (falta mo de obra
especializada, as polticas estaduais de turismo no existem ou no so bem definidas, e os

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municpios so desarticulados) para se enquadrarem nas regras impostas pelas fontes de

financiamento internacionais.
inegvel que muito ainda precisa ser feito, principalmente quando se convive com
entraves em assuntos estratgicos (apago areo, violncia no trnsito, assassinatos de turistas
estrangeiros) que impedem o desenvolvimento da atividade em sua potncia total.
Contudo, j se passaram treze anos desde a criao do Ministrio do Turismo e o pas
ainda enfrenta graves problemas logsticos e sociais que repercutem em todas as regies
brasileiras, em maior ou menor grau, e que impedem o alcance das metas estabelecidas.
Em Mato Grosso do Sul, por exemplo, a ausncia de uma poltica de turismo com
diretrizes claras reflete na concorrncia inter-regional por recursos federais escassos,
causando conflitos entre as regies tursticas do Estado. Em razo disso, h comprometimento
do crescimento da atividade a mdio e longo prazo, refletindo desfavoravelmente ao
desenvolvimento socioeconmico do Estado.
Da forma como est se conduzindo o desenvolvimento turstico no estado de MS,
no parece ser possvel desencadear um processo transformador capaz de levar a perodos de
crescimento, pois no se tem notcia de que todas as regies possuam planejamentos
conjuntos, e nem mesmo planos individuais (por municpio plo), muito menos
acompanhamento estatstico sobre o desenvolvimento do setor ao longo dos anos, o que se
verifica so apenas planos de ao.
Contudo, espera-se que, a partir da nova fase do Programa Nacional de
Regionalizao do Turismo, cuja nfase voltou-se produo de dados nos municpios e
regies, possa servir de estmulo para os estados e municpios direcionarem suas aes de
gesto pblica do turismo no sentido de produzir indicadores e, assim, tomar melhores
decises quanto elaborao de programas e projetos para as regies tursticas do estado.
Neste sentido, A Fundao de Turismo de Mato Grosso do Sul apresentou, no dia 20 de maio
de 2013, no primeiro encontro de gestores pblicos municipais do turismo, uma metodologia
de classificao dos municpios tursticos a partir de indicadores. O governo do estado est
fazendo um primeiro esforo no sentido de criar uma rede de dados com o apoio dos gestores
municipais. Em caso de aderncia dos municpios esta iniciativa, possvel que se tenha em
pouco tempo, condies de traar a poltica estadual de turismo de maneira abrangente e
eficiente.
Reviso Bibliogrfica
BARQUERO, Antonio Vsquez. Desenvolvimento Endgeno em tempos de Globalizao.
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Anotaes

Jurdicas

in

Estudos

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