Federalismo, Processo Decisrio e Ordenamento Fiscal: a criao da

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

Cristiane Kerches da Silva Leite

Cientista Poltica
Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo e Faculdade Santa
Marcelina
ckerches@uol.com.br

Trabalho a ser apresentado no

5 Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica ABCP
Sesso Temtica: ST04 Poltica e Economia
3 Sesso: Poltica Fiscal e Instituies
FAFICH/UFMG, Belo Horizonte MG
26 a 29 de Julho de 2006

Federalismo, Processo Decisrio e Ordenamento Fiscal: a criao da Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF)1
Cristiane Kerches da Silva Leite2
Na dcada de 1980, houve grandes mudanas no relacionamento financeiro e
fiscal entre os entes federativos no Brasil. Inmeros trabalhos abordaram os efeitos da
crise da dvida externa, ou, em outros termos, os efeitos da crise do esgotamento do
modelo nacional-desenvolvimentista3 nas condies de financiamento dos Estados e
Municpios4. A crise econmica reduziu as receitas fiscais dos entes federativos, os
canais de financiamento internacional diminuram drasticamente, no mesmo perodo em
que o pas passava por um processo de redemocratizao, caracterizado pelo aumento
das demandas sociais e por um processo de descentralizao fiscal. Formou-se um
contexto caracterizado pela lgica do moral hazard: os governantes financiavam-se
atravs da emisso de ttulos, das Antecipaes de Receitas Oramentrias (AROs), dos
precatrios, do uso dos bancos estaduais como mecanismo (ilegal) de quase-emisso
de moeda, sem a preocupao com a sustentabilidade temporal do endividamento (e
muitas vezes, como no caso dos precatrios, sem levar em conta a legalidade do
processo), incentivados por um sistema em que o socorro, ou a conivncia, do Governo
Federal era garantido, em caso de inadimplncia ou investigao dos ilcitos.
Havia regras de controle de gastos e de endividamento, assim como meios legais
de punio para quem as infringissem, mas elas no eram respeitadas. Na realidade, as
regras existiam, mas simplesmente no eram aplicadas. Os pedidos de rolagem das
dvidas dos Estados no Senado Federal exemplificavam esse processo. Segundo Loureiro
(2001), o endividamento, como uma das fontes importantes de gerao de recursos para
atender as demandas sociais inadiveis, tornou-se caminho praticamente irrecusvel para
um poltico, mesmo fazendo parte do Senado, rgo que tem como funo constitucional
garantir o equilbrio financeiro dos entes federativos (idem: 57).

Este texto baseado na tese de doutorado da autora, defendida em 02/05/06 no Departamento de Cincia
Poltica da USP, intitulada O processo de ordenamento fiscal no Brasil na dcada de 1990 e a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
2
Bacharel em Economia pela FEA/USP, Mestre e Doutora em Cincia Poltica pela FFLCH/USP, professora
da Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo (FESPSP) e da Faculdade Santa Marcelina.
3
As especificidades da crise econmica da dcada de 1980 discutidas na literatura referem-se ao seu
carter fiscal (Bresser Pereira) e ao seu carter externo (Whitehead), conforme abordado em Sallum Jr.
(2003). No objetivo deste texto aprofundar este debate.
4
Alguns dos trabalhos: Abrucio (1994); Affonso (1994); Lopreato (1992, 1997, 2000, 2002); Rangel (1999);
Serra e Afonso (1999); Sola (1995).

A partir de meados da dcada de 1990, a estabilizao econmica fez uma grande

diferena neste quadro. A poltica macroeconmica de juros altos do Governo Federal
levou os Estados e Municpios que haviam contrado dvida a uma situao extremamente
difcil. Entrou definitivamente na agenda poltica a necessidade de resolver o problema
fiscal dos entes federativos, como pressuposto para a sustentabilidade do prprio
processo de estabilizao monetria.
A cada crise financeira internacional, desde a crise do Mxico, em 1995, esta
conscincia foi crescendo, na medida em que se gerava um impacto negativo na
economia, afetando a entrada de capital externo no pas. Em 1998, entrou na agenda
poltica do governo a idia de se regulamentar o art. 163 da Constituio, que tratava de
finanas pblicas. Esta idia foi levada adiante no Governo Federal, no mbito de um
programa de reao das autoridades brasileiras crise da Rssia e, em abril de 1999,
entrou na Cmara o projeto de lei complementar n 18, que daria origem Lei de
Responsabilidade Fiscal, logo aps a crise de desvalorizao cambial.
Pari passu ao crescimento da conscincia, por parte da classe poltica e dos
tcnicos do governo, de que era preciso mudar o regime fiscal, a opinio pblica comeou
a expressar o desejo de que os polticos eleitos tivessem um comprometimento com a
austeridade fiscal. A reeleio do Governador do Estado de So Paulo Mrio Covas, em
1994, e de outros governadores que se reelegeram com essa bandeira na poca, foi
somente alguns dos eventos que sugerem que uma mudana estava em curso na dcada
de 1990. O papel da mdia neste processo foi fundamental, com extensas coberturas
sobre os trabalhos da CPI dos precatrios, em 1996, e os inmeros artigos e editoriais
sobre a importncia da responsabilidade fiscal, na poca da discusso e da tramitao do
projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal no Congresso5.
A sano da LRF no foi o ltimo captulo do processo de ordenamento fiscal.
Contudo, inegvel que foi um captulo relevante, ao sistematizar e criar novas regras
para ordenar o processo oramentrio, controlar gastos pblicos e nvel de endividamento
dos entes federativos. Analiticamente tambm relevante, especialmente, analisando-se
este processo luz dos trabalhos de autores da Cincia Poltica que argumentam que o
5

Asazu (2003) realizou um acompanhamento de seis jornais dirios , entre abril de 1999 e maio de 2000, e
constatou que foram publicadas 137 inseres que faziam expressamente referncia Lei de
Responsabilidade Fiscal, entre reportagens acerca do trmite, editoriais, colunas assinadas por colunistas
fixos e por convidados, sem levar em considerao neste levantamento reportagens ou colunas iguais. A
maior cobertura foi dada pelos jornais O Estado de So Paulo e pelo Jornal do Brasil, que foi o primeiro a
tratar em editorial do tema, aps o incio do trmite na Cmara. (...) Dentre as 137 reportagens, editoriais e
colunas contabilizados, apenas quatro traziam opinies contrrias ao projeto proposto (Asazu, 2003: 95).

sistema poltico brasileiro tende ingovernabilidade em funo da excessiva disperso de

poder, especialmente a partir da Constituio de 1988. Muitos autores produziram
trabalhos chegando a esta concluso olhando para a dcada de 1980 e incio da dcada
de 1990. Recentemente, h trabalhos que sustentam esta tese, mesmo depois da
implementao do Plano Real, em 1994, e de todas as mudanas que ocorreram desde
ento, como Ames (2003).
Alguns autores, analisando o panorama poltico brasileiro da dcada de 1980 e
primeira metade da dcada de 1990, assim como o perodo de 1946 a 1964, argumentam
que o pas sofreu um quadro de ingovernabilidade em funo da existncia de diversos
fatores institucionais que se reforavam para dispersar o poder, em um sistema poltico
fragmentado. Segundo autores como Lamounier (1991), Mainwaring (1997), Kinzo (1999)
e Ames (2001; 2003), o sistema poltico brasileiro caracteriza-se pela pior das
combinaes institucionais: sistema eleitoral com representao proporcional com lista
aberta; multipartidarismo; uma combinao entre alta fragmentao partidria com baixa
disciplina dos partidos na arena parlamentar; e o formato federal, produzindo um sistema
mais propenso ao veto do que s tomadas de decises.
O federalismo um dos fatores que aparecem na literatura que reduziria a eficcia
para a tomada de deciso e implementao de polticas pblicas no plano federal. Alm
dos autores acima citados, Abrucio (1994; 1998), Abrucio e Samuels (1997) e Willis,
Garman e Haggard (1999; 2001) discutem especificamente o federalismo, a partir da
Constituio

de

1988,

como

um

fator

institucional

que

gera

problemas

de

ingovernabilidade. O termo ingovernabilidade tem sido entendido, genericamente, como a

dificuldade que o Governo Federal teria para fazer cumprir sua agenda, especialmente a
de estabilizao monetria, ajustamento do setor pblico e reformas econmicas de
mercado.
No Brasil, o processo de redemocratizao trouxe uma forte presso pela
descentralizao de poder no sistema poltico, inclusive no plano dos Municpios, que se
consubstanciou na tendncia proliferao de centros de poder rivais na disputa pelos
recursos do Estado e pela redistribuio de novos recursos polticos (Sola 1995: 35). A
conseqncia desta transformao do sistema federativo centralizado do perodo
autoritrio numa federao mais descentralizada sob regime democrtico a enorme
complicao do processo de deciso. Essa passagem efetivamente multiplica o nmero
de participantes no jogo, como resultado tanto da democratizao quanto da reforma
federativa.
3

Desta forma, o propsito deste texto entender como um sistema poltico que se
caracteriza por ser repleto de atores com poder de veto, especialmente de natureza
federativa, conseguiu produzir decises que afetaram os interesses federativos,
como a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal? Como uma lei complementar,
altamente complexa e com grande impacto na autonomia financeira e fiscal dos entes
federativos, passou na Cmara e no Senado Federal, com votao nominal de quorum
qualificado (de Emenda Constitucional) e tramitao rpida (para uma lei complementar)?
Observando-se atentamente o contedo da lei, percebe-se que ela implementa uma srie
de restries fiscais e financeiras aos Estados e Municpios, reduzindo a autonomia
federativa desses entes. Como este processo ocorreu? Qual foi o peso da lgica
federativa no processo decisrio dentro do Executivo Federal e dentro do Congresso?
Com base na anlise dos dados6, foi possvel a elaborao de alguns fatores
explicativos da criao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Em primeiro lugar, o advento
do Plano Real possibilitou a formao de um consenso entre os atores polticos
relevantes de que o ajuste fiscal seria necessrio para um ordenamento fiscal, o que, por
sua vez, seria a base que se pode denominar de estrutural para a sustentabilidade da
estabilizao econmica. O consenso foi criado a partir de um processo de aprendizado
dos polticos e dos tcnicos, como tambm por um processo de adeso idia de
ajuste fiscal, a idia de que cada governo (e seu oramento) tem que caber dentro do
seu mandato, na classe poltica e na opinio pblica. Da mesma forma, o carter
incremental do processo de ordenamento fiscal durante o final da dcada de 1980 e
toda a dcada de 1990 tambm contribuiu para criao e aprovao da LRF, na medida
em que vrios dispositivos da lei j estavam em vigncia atravs de resolues do
Senado Federal, leis complementares e lei ordinria.
Em 1998, o agravamento da crise internacional foi um fator importante.
Especificamente, os eventos do segundo semestre de 1998 suscitaram uma conjuntura
de crise que criou uma demanda no Governo Federal por uma reao ao ataque
moeda, que se concretizou em janeiro de 1999, caracterizando uma janela de
oportunidade para a mudana fiscal (Sola, Garman e Marques,1998; Loureiro e Abrucio,
2002).
6

Os dados primrios desta pesquisa so relatos das entrevistas de tcnicos e atores polticos envolvidos;
legislao de controle de endividamento e gastos desde a dcada de 1970; atas de reunies de tcnicos no
Executivo Federal, de reunies das comisses parlamentares e transcrio dos debates em plenrio na
Cmara e no Senado, publicados nos Dirios das respectivas casas legislativas. Os dados secundrios
sobre leis citados nos trabalhos de Mora (2002), Lopreato (2002) e Loureiro e Abrucio (2002) foram
confirmados.

A despeito do consenso, da fora das idias e do imperativo da crise, o processo

decisrio que gerou o projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal dentro do Executivo e
dentro das duas casas legislativas foi marcado por um intenso processo de
negociao, liderado pela equipe de tcnicos do Ministrio do Planejamento, que
formulou o projeto de lei.

Houve uma mudana de preferncias dos governos

subnacionais, que explica o tipo de atuao que esses atores tiveram no decorrer do
processo de discusso do projeto de lei da LRF dentro do Executivo e nas Casas
Legislativas Federais. O comportamento dos prefeitos e especialmente dos governadores
no decorrer desse processo em nada lembra o comportamento dos bares da federao
na dcada de 1980 e primeira metade de 1990.
O texto est organizado da seguinte forma: em um primeiro momento, ser
abordado o marco analtico deste estudo; em seguida, sero abordados os fatores que
explicam a criao da LRF e, finalmente, algumas consideraes finais.
O marco analtico
O marco analtico que estrutura essa discusso o neo-institucionalismo e,
especificamente, os trabalhos institucionalistas histricos como Peter Hall, Ellen Immergut
e Peter Gourevitch. A discusso sobre o processo decisrio da negociao baseada em
Velasco Jr. (2005), que se inspira em autores da teoria da escolha racional. O trabalho de
Hall (1992) fornece os subsdios analticos para a elaborao do argumento da
construo do consenso e do aprendizado. Immergut (1992) analisa a relao entre
diferentes configuraes institucionais e a formao de diferentes pontos de veto.
Gourevitch (1986) discute, especificamente, a idia de conjuntura de crise e mudana.
Velasco Jr. (2005), baseado no trabalho de Bates, Greif, Levi Rosenthal e Weingast
(1998)7, prope um modelo de coordenao de interesses para abordar o processo de
negociao de polticas reformistas no contexto do presidencialismo de coalizo
brasileiro.
A teoria da escolha racional afirma que o processo de tomada de deciso poltica
resulta estritamente de barganhas negociadas entre indivduos que buscam satisfazer, ou
maximizar, o seu auto-interesse. No entanto, neste trabalho, considera-se uma concepo
de clculo estratgico dos tomadores de deciso bem mais ampla do que sugere a teoria
7

BATES, Robert; GREIF, Avner; LEVI; Margaret; ROSENTHAL, Jean Laureant; WEINGAST, Barry.
Analytical narratives. Princeton: Princeton University Press, 1998.

da escolha racional. Segundo Souza (2003), sem negar a existncia do clculo racional e
auto-interessado dos atores (...), (os neo-institucionalistas histricos) afirmam que este
clculo ocorre dentro de uma concepo mais ampla de regras, papis, identidades e
idias. (...) Os interesses (ou preferncias), so mobilizados no s pelo auto-interesse,
mas tambm por processos institucionais de socializao, por novas idias e por
processos gerados pela histria de cada pas (idem: 11/12). Desta forma, as escolhas
dos tomadores de deciso na elaborao do projeto de LRF devem ser entendidas dentro
de um contexto especfico, que se caracteriza, entre outros aspectos, pelo consenso em
torno da idia de responsabilidade fiscal entre os polticos e a opinio pblica, e pela
histria profissional dos tcnicos, que acumularam, em anos de trabalho em instituies
pblicas, como a Secretaria do Tesouro Nacional, um enorme aprendizado a respeito da
policy a ser seguida (contedo da poltica) e da politics (processos polticos) a ser
desenvolvida para que o projeto fosse aprovado.
Hall (1992) um autor institucionalista que explora o relacionamento entre novas
idias polticas e a configurao institucional que faz a mediao entre as idias e os
resultados polticos especficos. O autor est interessado em discutir por que certas idias
(e no outras) tornam-se dominantes no discurso poltico. Como as idias e os interesses
interagem em contextos institucionais especficos para produzir mudanas polticas?
No caso da mudana fiscal no Brasil, o instrumental analtico de Hall permite
explorar a gradual mudana das idias e dos interesses em torno da questo fiscal e o
impacto da trajetria de interao desses elementos no processo de criao da Lei de
Responsabilidade Fiscal. De fato, alguns autores, como Asazu (2003), j exploraram o
referencial analtico desenvolvido por Hall para explicar a gnese da LRF (Asazu e
Abrucio 2003). Outros autores, como Loureiro e Abrucio (2002), enfatizaram o carter
incremental das reformas, orientadas por avanos e recuos nas propostas inicialmente
estabelecidas e por negociaes com diferentes atores polticos. A cada reformulao
realizada, ademais, alterava-se o patamar das discusses posteriores, criando uma
relao de path dependence (idem: 60). Ao invs de uma concepo exclusivamente
totalizadora de reforma, que supe a necessidade de uma alterao total do status quo e
a um s tempo, (...) ocorre algo como uma sedimentao por camadas geolgicas (pp.
59).
Immergut (1996), em seu trabalho sobre a poltica de sade na Frana, Sua e
Sucia, demonstrou a importncia dos efeitos no intencionais da estrutura institucional e
da mudana no processo de tomada de decises polticas. As regras eleitorais de um pas
6

e sua estrutura constitucional constituem as regras do jogo, a partir das quais os conflitos
polticos ocorrem. Segundo a autora, as instituies, ao tornarem alguns cursos de ao
mais difceis e outros mais fceis, redefinem as alternativas polticas e mudam a ordem de
atores relevantes. As instituies, em outras palavras, estabelecem um contexto
estratgico para as aes desses atores polticos que muda o resultado de conflitos
polticos especficos (Steinmo and Thelen, 1992: 22). Immergut (1996) demonstra que a
existncia de certas estruturas institucionais modela subseqentes conflitos polticos. Esta
sugesto analtica da autora permite entender como agiram os atores polticos relevantes
no processo de negociao da Lei de Responsabilidade Fiscal, especialmente os atores
polticos federativos.
Gourevitch (1986), por sua vez, um autor que chama a ateno para a relevncia
analtica dos momentos de crise, que pem o sistema em situaes de stress. Em tempos
de crise, novas instituies e novos padres devem ser construdos, no lugar dos antigos,
que sucumbem. Neste sentido, as crises econmicas criam um conjunto de pontos de
escolha, nos quais formam-se alianas entre diferentes atores sociais, que so
decompostas e reformadas em cada perodo de crise. A sugesto analtica do autor que
interessa neste trabalho a anlise da crise como um momento no qual se abre um leque
de vrias possibilidades de mudana de antigos padres institucionais, dependendo da
formao ou da dissoluo de coalizes polticas no momento da crise. A

crise

russa,

em agosto de 1998, e depois a crise de desvalorizao cambial, em janeiro de 1999,

sedimentaram o caminho para mudanas importantes na arena fiscal.
Velasco Jr. (2005) desenvolveu um trabalho de anlise do processo decisrio de
duas reformas estruturais, a privatizao da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e a
produo legislativa que permitiu a privatizao do setor de telecomunicaes. Nesses
casos, o autor aplicou um modelo analtico de coordenao de interesses,
desenvolvido empiricamente a partir de uma narrativa analtica, a partir da qual so
identificados os agentes envolvidos atores individuais ou coletivos , suas preferncias
e os fundamentos de suas escolhas e decises, os caminhos evitados e os efetivamente
adotados, bem como as formas pelas quais as escolhas resultam em fatos e se revertem
em decises polticas (Bates et al. 1998 apud Velasco Jr. 2005: 19/20).
O autor indica alguns postulados do modelo de coordenao de interesses. Em
primeiro lugar, as preferncias dos atores so mediadas por instituies capazes de
coorden-las, tornando crveis os benefcios para os cooperadores e os custos para os
desertores (Tsebelis 1990 apud Velasco Jr., 2005: 20). Em segundo lugar, na conduo
7

das polticas econmicas de seu interesse, o presidente exerce um poder de superar os

conflitos distributivos decorrentes dos interesses eleitorais dos parlamentares. Este poder
se expressa na ao dos ministros e lderes partidrios para garantir a aprovao da
poltica, ao negociarem nas arenas partidria e distributiva (Velasco Jr., 2005: 20). Em
terceiro lugar, na coordenao dos diferentes interesses, h um ator poltico
governamental que age como lder de coalizo, ou seja, ele influencia e conduz a
estrutura do processo decisrio congressual, por ser capaz de antecipar as decises de
voto dos parlamentares, seja nas comisses, seja em plenrio. Os lderes naturais so o
presidente, o ministro diretamente ligado rea da poltica proposta e os lderes dos
partidos da coalizo (idem).
Em quarto lugar, o autor destaca o papel das comisses congressuais e dos
relatores das comisses. As comisses so um lcus natural da arena partidria, na
medida em que elas so formadas a partir da escolha dos lderes partidrios. O papel do
relator fundamental dentro da comisso. Alm do enorme poder de influncia sobre o
projeto que sai da comisso na forma de um substitutivo, atravs da ao do relator que
determinados interesses relacionados matria em discusso podem ser expressos e as
bases de cooperao dos parlamentares da coalizo governamental em torno do projeto
so ampliadas (Velasco Jr. 2005, 22).
Em quinto lugar, neste modelo, o Executivo tem recursos para garantir o apoio
proposta, baseado na ao dos lderes de coalizo, que mapeiam os interesses que
podem obstruir a aprovao do projeto. O Executivo tem recursos de patronagem e as
legislaes pork-barrel, ou seja, ele pode conceder cargos e criar regras ou distribuio
de emendas do oramento federal para beneficiar os distritos eleitorais dos parlamentares
que no necessitem de aprovao do Legislativo (idem). Enfim, em sexto lugar, este
modelo de anlise deve valer para as duas casas legislativas, Cmara e Senado. No
entanto, o centro da negociao pode ser uma das casas, dependendo das
caractersticas da poltica em discusso. Ademais, o fato de o Senado Federal ser a casa
legislativa de representao dos Estados permite inferir que esta casa o lcus
privilegiado para que os atores polticos estaduais atuem como sinalizadores dos
interesses subnacionais (idem).
O trabalho de Velasco Jr. (2005) tornou-se uma importante fonte de inspirao para
explicar o processo decisrio que gerou a Lei de Responsabilidade Fiscal na medida em
que o modelo analtico baseado na coordenao de interesses pode ser considerado uma
forma de abrir a caixa preta do argumento de Figueiredo e Limongi sobre as condies
8

institucionais de governabilidade no Brasil. Figueiredo e Limongi (1999) afirmaram que a

configurao institucional, que surgiu a partir da Constituio de 1988, garante a
existncia de mecanismos de governabilidade no sistema poltico brasileiro, ou seja,
garante a previsibilidade do processo decisrio. Contudo, conforme bem argumentou
Palermo (2000), as regras de funcionamento do processo legislativo no do certeza ao
Executivo Federal quanto aprovao de uma proposio legislativa de sua autoria. Da
mesma forma, a produo legislativa dos ltimos anos demonstra que a existncia de
atores com poder de veto no paralisou a capacidade de criao legislativa do Executivo
Federal.
A criao da Lei de Responsabilidade Fiscal
O primeiro fator que explica a criao da Lei de Responsabilidade Fiscal a
mudana que ocorreu nas relaes federativas na rea financeira e fiscal com o advento
do Plano Real, em 1994. Alguns autores8 argumentaram que a estabilizao econmica
provocou mudanas nas relaes intergovernamentais e institucionais, com impactos
considerveis nas condies de governabilidade econmica. O advento do Plano Real
acarretou em um choque sobre as contas pblicas dos entes federativos e sobre as suas
instituies financeiras, atravs da queda brusca da inflao e das altas taxas de juros
que incidem sobre as dvidas pblicas.
Concomitantemente ao enfraquecimento financeiro dos Estados, a partir de 1994, a
atuao do Governo Federal para a aprovao de medidas de sustentao do Plano Real,
no front federativo, deu-se a partir de uma estratgia da barganha poltica com os
parlamentares

os

governadores,

visando

aprovao

de

medidas

de

ajuste/saneamento das contas pblicas estaduais e dos bancos estaduais, oferecendo,

em contrapartida, o almejado socorro financeiro federal. Com o agravamento gradativo da
crise fiscal dos Estados e da crise dos bancos estaduais aps o advento do Plano Real, o
espao da barganha dos governadores foi se estreitando e o Governo Federal pde
propor medidas mais efetivas de ajuste, como a federalizao ou privatizao das
instituies financeiras estaduais insolventes e um arcabouo de regras mais duras para o
controle da administrao das finanas pblicas dos entes federativos.
O segundo fator explicativo o processo de ordenamento das finanas
8

Abrucio & Costa (1998), Sola, Garman & Marques (1998), Garman, Leite & Marques (1998), Couto &
Abrucio (1999), Loureiro (2001b), Leite (2001) e Sola & Kugelmas (2000).

pblicas federativas e o seu carter incremental, nos termos de Loureiro e Abrucio

(2002). Desde meados da dcada de 1980, houve um movimento por parte do Governo
Federal na direo da construo de um ordenamento fiscal. At meados da dcada,
havia no Brasil um arranjo institucional-legal de finanas pblicas absolutamente
insatisfatrio, que prejudicava a boa conduta macroeconmica (Tavares 2005).
Basicamente, no havia uma definio clara das competncias das autoridades
monetrias e fiscais. Havia, na prtica, dois oramentos federais e no havia um rgo
que realizasse as funes de Tesouro Nacional. Em 1985, foi extinta a Conta Movimento,
o que eliminou a capacidade do Banco do Brasil de sacar recursos de suas reservas
bancrias no Banco Central para financiar despesas autorizadas pelo Ministrio da
Fazenda (Tavares, 2005: 82).
Em 1986, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com a misso de
administrar todos os haveres e todos os passivos da Fazenda Pblica Nacional, de
acompanhar as finanas dos Estados e Municpios, e de desenvolver e gerenciar um
sistema nico de contas e de administrao financeira para o governo central (Siafi)9
(Tavares, 2005). A criao da Secretaria do Tesouro Nacional refletiu o esforo do
Ministrio da Fazenda de limitar a atuao financeira dos governos estaduais. Contudo,
os governadores conseguiram ampliar as margens de gasto, flexibilizar as normas de
rolagem e de contratao de novas dvidas e receberam autorizao para contratar
operaes por antecipao de receita oramentria - as ARO (idem: 158/159). Ademais,
na dcada de 1980, no se podia falar em ajuste ou responsabilidade fiscal nos debates
entre os atores polticos e sociais, porque no havia interesse em implementar este tipo
de poltica10.
A partir de meados da dcada de 1990 intensificou-se o processo de ordenamento
fiscal, quando houve condies polticas para o Governo Federal promover mudanas nas
reas financeira e fiscal que afetavam os interesses de governadores e prefeitos. Em
maro de 1995, sete anos depois da promulgao da Constituio de 1988, foi
9

A partir de 1987, tornou-se obrigatrio o registro on line no Siafi da execuo oramentria, financeira e
contbil, permitindo o acompanhamento e controle por parte dos membros do Congresso Nacional. O Siafi
se transformou, portanto, na base tecnolgica sobre a qual se desenvolveram todos os sistemas de
acompanhamento e controle das finanas do governo central (idem: 82).
10
Definiu-se na Constituinte que a implementao do cdigo das finanas pblicas, previsto com base nos
dispositivos do art. 163, seria realizada mediante aprovao de legislao infraconstitucional. As hipteses
para tanto so complementares: no havia interesse poltico para promover o ajuste fiscal; no havia um
diagnstico tcnico consensual entre os tcnicos e polticos de que o ajuste fiscal era pr-condio para a
estabilizao monetria; no houve ao coordenada no Governo Federal para institucionalizar um
arcabouo de ordenamento fiscal no corpo do texto da Constituio. Para maiores detalhes ver: Afonso
(1992) e Leite (2006).

10

promulgada uma lei complementar que regulamenta um importante artigo da Constituio

(Art. 169), na rea de finanas pblicas: a Lei Complementar n 82 (Lei Camata I). Esta
lei, segundo Melo (2002), veio tambm a atender uma disposio transitria da
Constituio de 1988, que estabelecia que, at a promulgao da lei complementar, no
se poderia despender com pessoal mais do que 65% do valor das receitas correntes. Em
agosto de 1996, foi editada a Medida Provisria n 1.514, criando o PROES, o Programa
de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria. Este programa
estabeleceu mecanismos que objetivavam incentivar a reduo da presena do setor
pblico estadual na atividade financeira bancria e a privatizao das instituies
financeiras.
Em 1997, a situao financeira dos governos estaduais estava insustentvel.
Ocorreu a crise asitica e o Governo Federal reagiu crise com um aperto nas polticas
monetria e fiscal, o que criou um quadro de maiores dificuldades para os Estados e
Municpios. Neste contexto de desespero dos governadores, o Governo Federal
resolveu negociar uma federalizao das dvidas dos Estados, estabelecendo no contrato
de federalizao as limitaes de endividamento, tanto ARO, como emisso de ttulos
pblicos, por Estado. Esta renegociao das dvidas dos Estados foi feita atravs de um
contrato de refinanciamento, dispensando a necessidade de uma reforma constitucional
ou uma lei complementar.
A Lei 9496/97, que regulamentou o Programa de Apoio Reestruturao Fiscal e
Financeira, marcou o incio da terceira rodada de refinanciamento da dvida, desta vez,
em condies extremamente duras11, comandada pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Na maioria dos contratos, os Estados se comprometeram a privatizar suas empresas de
energia eltrica (idem). Vinte e cinco Estados assinaram o acordo, a maioria em 1998. A
dvida assumida pelo Governo Federal, na maior parte mobiliria e junto a instituies
financeiras

estaduais,

atingiu

R$

132

bilhes.

refinanciamento

beneficiou

particularmente os quatro Estados mais endividados So Paulo, Minas Gerais, Rio de

Janeiro e Rio Grande do Sul que absorveram conjuntamente mais de R$ 100 bilhes,
aproximadamente 90% dos recursos totais (idem: 26).

11

Mora (2002) lista trs pontos que foram as principais contrapartidas ao refinanciamento das dvidas que
deveriam ser realizadas pelos Estados. O primeiro ponto foi um rigoroso programa de conteno de
despesas e incremento de receita. O resultado desse esforo deveria ser repassado Unio.De acordo com
o segundo ponto, os bancos estaduais deveriam ser privatizados ou liquidados. O ltimo ponto de
contrapartida refere-se venda de ativos com a finalidade de obter os recursos necessrios para pagar os
20% vista.

11

Em 08 de julho de 1998, prximo ecloso da crise financeira na Rssia, foi

editada a Resoluo do Senado Federal n 78, que substitui a Resoluo n 19, de 1996,
e as seguintes. Esta resoluo reforou o controle do endividamento, proibiu as
operaes em ARO no ltimo ano de mandato e a emisso de novos ttulos pblicos por
parte dos governos subnacionais que tiverem sua dvida mobiliria refinanciada pela
Unio, assim como determinou que o Banco Central no mais encaminharia ao Senado
Federal pedido de autorizao de endividamento de governo que possusse resultado
primrio negativo. Um dos pontos mais importantes desta resoluo foi a mudana na
atuao do Banco Central na autorizao do endividamento. O Senado reiterou o seu
comprometimento com o ajuste fiscal, ao transferir para o Banco Central poro
considervel de seu poder decisrio em matria de endividamento (Loureiro, 2001a). Esta
resoluo foi considerada uma decorrncia direta da CPI dos Precatrios, de 1996. A
despeito desta CPI no ter provocado a priso de nenhum prefeito ou governador, ela
permitiu uma reforma institucional que prevenisse a repetio dos crimes12.
Em junho de 1998, foi promulgada a Emenda Constitucional n 19, da Reforma
Administrativa. As questes mais controversas nos debates da emenda estabilidade dos
servidores e teto de remunerao - foram aquelas que, gradativamente, foram se
confundindo com o debate da agenda de reforma fiscal, por serem diretamente
relacionadas com o perfil do gasto pblico (Melo, 2002). A Reforma Administrativa foi um
momento de mudana institucional importante na perspectiva da criao da LRF. Por um
lado, o Art. 30 previa a apresentao do projeto de lei infraconstitucional que
regulamentaria o art. 163 da Constituio: O projeto de lei complementar a que se refere
o art. 163 da Constituio Federal ser apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso
Nacional no prazo mximo de cento e oitenta dias da promulgao desta Emenda, ou
seja, abriu-se uma janela de oportunidade institucional para a regulamentao do art. 163
da Constituio, que geraria a LRF.
Por outro lado, no processo de elaborao e tramitao do texto da Reforma
Administrativa, os governadores foram atores polticos importantes, que apoiaram a
reforma porque tinham interesse no ajuste fiscal dos seus respectivos Estados. Este
momento marca a mudana de preferncias dos governadores com relao ao ajuste e
austeridade fiscal e, especificamente, no que tange aos gastos com pessoal. Segundo
Melo (2002), a crise do endividamento estadual, que se exacerbou no final de 1995,

12

Folha de So Paulo, 21/08/98, E os precatrios?, Marcos Mendes.

12

contribuiu para o realinhamento dos interesses na reforma, e tambm produziu uma nova
estrutura de incentivos para os atores na burocracia executiva. Para os Ministrios da
Fazenda, do Planejamento e a Casa Civil, a reforma passou a constituir-se em moeda de
troca importante na renegociao das dvidas (Melo, 2002: 172). Conforme o autor, no
meio do processo, a aprovao da emenda da reeleio (em junho de 1997) levou a uma
mudana radical na estrutura de incentivo dos novos governadores. A perspectiva de
reeleio estendeu o horizonte temporal do clculo poltico desses atores. Deparando-se
com a possibilidade de um novo mandato, os governadores passaram a considerar os
ganhos fiscais resultantes da reforma, confrontando-os com os custos polticos das
demisses. A razo para a mudana que no interessava aos governadores patrocinar
ondas de demisses nos seus Estados, o que poderia ser mal interpretado pelos
eleitores, depois que a emenda da reeleio foi aprovada. Por outro lado, eles tinham
interesse em fazer o ajuste fiscal, na medida em que a bandeira da responsabilidade
fiscal poderia trazer bons dividendos eleitorais.
Em setembro de 1998, o pas enfrentava uma crise cambial que combinava alguns
elementos: desequilbrio fiscal, moeda valorizada, juros elevados e ambiente pr-eleitoral.
A estratgia de ajuste gradual, que era a prtica corriqueira dos tcnicos do governo at a
crise da sia, em 1997, j no era mais possvel de ser levada adiante depois da crise da
Rssia. O Brasil era, no jargo coloquial, a bola da vez. A credibilidade externa do pas
precisava ser restaurada com uma sinalizao clara que o governo estava disposto a
realizar mudanas fiscais estruturais que atingissem o relacionamento financeiro das trs
esferas de governo e enfrentasse a questo previdenciria pblica e privada. Em outubro
de 1998, em resposta crise russa, foi criado o Programa de Estabilizao Fiscal, o
PEF13. Na mesma poca, o Governo Federal recorreu ao Fundo Monetrio Internacional,
utilizando o programa como base para a assinatura de um acordo.
Em dezembro de 1998, chega Cmara dos Deputados o Projeto de Lei
Complementar n 249, da Lei Camata II. Esta lei, como a Lei Camata I, tambm disciplina
os limites das despesas com funcionalismo pblico, na forma do art. 169 da Constituio.
Contudo, comparada Lei Camata I, ela reduziu o limite de gasto da Unio para 50% e
manteve dos Estados e Municpios em 60%, concedendo prazo de mais dois anos para
enquadramento nos limites.
13

O PEF foi arquitetado a partir de trs pilares: em primeiro lugar, um ajuste dos fluxos de receitas e
despesas da Unio, visando elevao do supervit primrio no exerccio de 1999; em segundo lugar, a
mudana nos procedimentos do processo oramentrio; em terceiro lugar, a implementao de reformas
estruturais que permitissem assegurar o equilbrio das contas pblicas (Guardia, 2004: 118).

13

O ano de 1999 comeou com a crise de desvalorizao do Real e a origem de um

novo arcabouo institucional de poltica econmica, que se caracterizava num regime de
cmbio flutuante, de metas de inflao e de regras fiscais. O contexto de juros altos e de
moeda desvalorizada gerou um impacto negativo sobre a dvida pblica. O governo reagiu
aos efeitos negativos da desvalorizao cambial com o Decreto n 3.031, de 20/04/99,
elevando as metas de supervit primria do Governo Federal de 1,8% do PIB para 2,5%.
Em 1999, o supervit primrio alcanado foi de 3,2%, superando a meta inicialmente
estabelecida. Em abril de 1999, o Projeto de Lei Complementar n 18, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, chega com seis meses de atraso Cmara, a contar de 05 de
junho de 1998 (data da promulgao da EC n 19/98, que previa envio do projeto
Cmara at dezembro de 1998). A Lei de Responsabilidade Fiscal, promulgada em 04 de
maio de 2000, estabelece trs tipos de regras: metas gerais e limites para indicadores
selecionados; mecanismos institucionais de correo para os casos de descumprimento
temporrio; sanes institucionais para o no-cumprimento definitivo (ver quadro 1
anexo).
Pretende-se argumentar aqui que o carter incremental do processo de
ordenamento fiscal e o contexto da crise cambial de 1998 so alguns dos fatores que
influenciaram na criao da LRF. A partir da concepo de path dependence, pode-se
afirmar que as medidas tomadas pelo Governo Federal para controlar gastos e
endividamento dos Estados e Municpios, durante a dcada de 1990, ajudaram a abrir
caminho para a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, ou seja, cada medida
influenciou de alguma forma o caminho tomado a posteriori, o que ficou claro no caso da
CPI dos Precatrios e da Resoluo do Senado n 78/98. Alm de ter havido um
crescente endurecimento nas regras, que foram criadas no decorrer da dcada, a lei
incorporou muitas delas (ver quadro 2 anexo).
Ademais, no segundo semestre de 1998, o contexto da crise cambial e de uma
iminente crise de desvalorizao do Real ajudou a mudar a correlao de foras no
sistema poltico. A cada crise financeira, o Governo Federal reagia para defender o plano
de estabilizao macroeconmica com um pacote de medidas. Quando ocorreu a crise
russa, em agosto de 1998, formou-se uma conjuntura de mudana, como a desenhada
analiticamente por Gourevitch (1986). Surgiu a possibilidade de se levar a cabo uma
iniciativa governamental capaz de realizar uma mudana estrutural no regime fiscal
brasileiro. A crise econmica criou um novo conjunto de escolhas para os policy-makers,
nos termos do autor, escolhas estas que j vinham se desenhando no horizonte
14

institucional: a emenda da Reforma Administrativa j previa a regulamentao do art. 163,

a partir do qual o projeto de lei complementar foi elaborado, para ocorrer em um prazo de
180 dias depois da promulgao da emenda (junho de 1998). A deciso de elaborar o
projeto da LRF se deu neste momento de stress poltico e econmico, causando um efeito
de criao institucional e um efeito de mobilizao de determinados atores polticos para
apoiar este projeto. Era preciso dar uma sinalizao institucional, no contexto da crise
econmica do segundo semestre de 1998, de que o governo brasileiro estava
comprometido com a austeridade fiscal.
Os eventos anteriores entrada do projeto de lei da LRF na Cmara so fatores
necessrios, mas no suficientes para explicar as caractersticas do processo decisrio
parlamentar da LRF. O projeto, de alta complexidade tcnica, foi aprovado, com uma
tramitao considerada rpida para uma lei complementar (13 meses entre Cmara e
Senado) que exige maioria qualificada para ser aprovada e com poucas alteraes com
relao ao mrito do texto entre a verso proposta pelo Governo Federal e a que saiu do
Senado Federal. Argumenta-se neste trabalho que a experincia e o aprendizado da
equipe de tcnicos do Governo Federal que formulou a lei e a mudana de
preferncias dos governadores e prefeitos foram fundamentais para explicar no
somente as caractersticas, mas o resultado do processo decisrio que gerou a
LRF.
A equipe que formulou a LRF foi formada por tcnicos do Ministrio do
Planejamento. Dois tcnicos que lideraram a elaborao do projeto tinham uma
experincia profissional que foi importante para aproveitar as janelas de oportunidades da
crise: Jos Roberto Afonso participou da equipe do Dep. Jos Serra, na Constituinte, e do
processo de negociao da Lei Kandir; Martus Tavares trabalhou na Secretaria do
Tesouro Nacional, na poca da implementao das mudanas que ocorreram na dcada
de 1980, foi diretor-adjunto do departamento de Oramento da Unio, do Ministrio da
Economia, de 1989 a 1990 e Secretrio-adjunto de Poltica Econmica da Secretaria
Nacional de Planejamento, no perodo de 1990 a 1992. Ou seja, ambos tinham uma
qualificao profissional tcnica e politicamente importante para coordenar o processo de
discusso do projeto de lei.
A partir desta experincia, os tcnicos incluram, desde o incio, diversos atores
polticos no processo de discusso do projeto de lei, inclusive aqueles que poderiam fazer
resistncia a vrios dispositivos, como os tcnicos do Banco Central, do Ministrio da
Fazenda e os Secretrios da Fazenda e Oramento dos Estados. Antes de o projeto ser
15

enviado Cmara, ele passou por um processo de consultoria pblica na forma de

anteprojeto e recebeu vrias sugestes. Durante a tramitao na Cmara e no Senado, a
equipe do Ministrio do Planejamento acompanhou de forma intensiva todos os debates
parlamentares, com uma atuao tcnica e poltica especialmente nas 27 reunies da
Comisso Especial da Cmara dos Deputados, da qual saiu um substitutivo que pouco foi
alterado no decorrer do processo decisrio parlamentar na Cmara e no Senado. A
anlise14 desse processo permite que se afirme que a forma como o processo foi
conduzido contou significativamente para o resultado do processo decisrio.
Este grupo acabou elaborando um projeto que tinha como esprito o resgate do
Cdigo de Finanas Pblicas, discutido nos debates constituintes em 1987, prevista em
artigos da Constituio, mas com validade condicionada legislao infraconstitucional.
Este um fator importante para entendermos porque o projeto da Lei de
Responsabilidade foi aquele apresentado Cmara, um texto baseado em princpios e
inspirado nos modelos da Nova Zelndia, dos Estados Unidos e da Comunidade
Europia, e no outro, com outros pontos estruturantes e outra forma jurdica.
Com relao atuao dos governadores e prefeitos, os dados demonstram que
os governadores no agiram politicamente para obstruir o processo decisrio da LRF. E
mais: os governadores e prefeitos tiveram reaes diferentes.
Uma mudana institucional do sistema poltico que teve um impacto nesse
processo foi a aprovao da Emenda da Reeleio, em junho de 1997. Alguns estudos15
recentes permitem afirmar que a perspectiva da reeleio gerou um incentivo para que os
governantes tivessem um comportamento fiscal mais responsvel. Podemos dizer que
esta mudana nas regras polticas afetou a disposio dos governadores em promover o
ajuste fiscal, ou seja, incentivou a assinatura do acordo de renegociao das dvidas, que
envolvia promover demisses e comear a pagar as parcelas da dvida. Contudo, o
incentivo institucional para o ajuste fiscal foi mediado pelo nus poltico que seria causado
pelas demisses. A reeleio incentivou uma conduta fiscal mais responsvel do
governante, na medida em que este aspecto pesava significativamente no clculo eleitoral
da reeleio. Por outro lado, o nus poltico da reduo de gastos com pessoal atravs de
demisses em massa no era desejvel. Segundo Melo (2002), a soluo deste impasse
foi a aprovao da Lei Camata II, em junho de 1999. Os governadores puderam vincular
14

Para maiores detalhes sobre o processo de discusso do projeto de lei dentro do Executivo Federal e na
Cmera e no Senado, ver Leite (2006).
15
Meneguin e Bugarin (2001).

16

as demisses a um imperativo constitucional, uma vez que se tratava de uma lei

complementar. Se, na tramitao da Reforma Administrativa, os governadores foram
aliados ativos, porem ambguos, na tramitao da Lei de Responsabilidade fiscal esta
ambigidade foi pouco verificada. Este processo provocou uma mudana na disposio
dos governadores com relao LRF. Naquele momento, a lei acabou sendo encarada
mais como uma forma dos chefes dos executivos estaduais se desonerarem politicamente
no processo de ajuste fiscal do que como uma restrio legal autonomia fiscal e
financeira dos governos estaduais.
Os governadores e os prefeitos tiveram comportamento distinto no decorrer de todo
o processo. Os governadores no agiram como atores com poder de veto no processo
decisrio da LRF. Eles agiram como facilitadores do processo, sugerindo idias para o
aperfeioamento da lei que convergiam com os seus interesses. Houve manifestaes
pblicas de posies crticas, especialmente por parte de So Paulo, mas no houve uma
mobilizao poltica para pressionar as suas bancadas no Congresso, nem o Executivo
Federal.
Os governadores ganhariam com a aprovao da lei, por duas razes bsicas.
Primeiro, a possibilidade de financiamento por endividamento j havia sido encerrada com
a renegociao das dvidas dos Estados, no mbito da Lei 9496/97. Outras restries
severas - como a emisso de ARO no ltimo ano de mandato e de novos ttulos pblicos
por parte dos governos subnacionais que tiverem sua dvida mobiliria refinanciada pela
Unio - tambm j estavam previstas na Resoluo n 78, de 1998.
Segundo, a LRF reduziria o nus da realizao do ajuste dos gastos com pessoal
pelos Executivos Estaduais, especialmente ao estabelecer limites de gastos para os
Poderes Legislativos e Judicirios estaduais. Os governadores argumentavam que tinham
que respeitar os limites da lei diante das demandas dos seus eleitores e diante dos chefes
dos outros poderes estaduais. Pode-se afirmar que os governadores, naquele contexto
poltico, econmico e institucional, deixaram-se amarrar ao mastro, como Ulysses diante
do canto das sereias, mas este comportamento precisa ser qualificado. Enquanto o
custo poltico das restries ao endividamento e ao gasto diminuiu no tempo, em um
quadro de grandes dificuldades financeiras, o custo da realizao do ajuste nas despesas
com pessoal aumentou, na medida em que os Legislativos e Judicirios estaduais no
estavam enquadrados inicialmente nos limites que os Executivos estaduais estavam. A
partir do momento que o Governo Federal incorporou o dispositivo da fixao de sub-

17

limites para despesa com pessoal de cada poder na lei, a aprovao da LRF tornou-se
interessante para os governadores.
A ao dos prefeitos foi diferente nesse processo. Eles agiram de forma mais
contundente, pressionando os deputados e senadores contra a aprovao da lei, atravs
de marchas Braslia, para fazer presso sobre os parlamentares. H algumas
explicaes para este comportamento diferenciado entre governadores e prefeitos. As
condies de renegociao das dvidas dos Estados e dos Municpios foram diferentes.
Os prefeitos tinham condies concretas de finanas pblicas piores do que a dos
governadores no momento da tramitao da LRF e agiram politicamente para defender
seus interesses. As condies de endividamento dos governos estaduais e municipais
eram bem distintas: enquanto os governadores estavam amarrados pelos contratos de
refinanciamento, as prefeituras no estavam e tinham menos possibilidades de formao
de dvida mobiliria no mercado. A dvida das prefeituras consistia em restos a pagar que
eram deixados de um mandato para o outro. Houve um refinanciamento das dvidas dos
municpios, mas poucos participaram e a grande maioria dos municpios do pas tinha
problemas com os restos a pagar.
Havia tambm incentivos institucionais diferentes com relao possibilidade de
punio: as regras de punio que estavam previstas na LRF referiam-se a sanes
diferentes para governadores e prefeitos. Os governadores so regidos pela Lei n 1.079,
de 10 de abril de 1950, lei de crimes de responsabilidade, que prev punio poltica, e os
prefeitos, pelo Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967, que prev punio penal.
Esta diferena institucional gerou diferentes reaes dos atores federativos diante do
projeto da LRF. De acordo com a anlise de Immergut (1996), a existncia de diferentes
configuraes institucionais possibilitou subseqentes conflitos polticos que envolveram
prefeitos e governadores de forma totalmente diversa. As alternativas polticas dos
governadores e prefeitos foram desenhadas ex-ante, devido ao fato de que o arranjo
institucional dos controles de gastos e de endividamento dos governos estaduais j
vinham restringindo os espaos de atuao financeira dos chefes dos executivos
estaduais, desde 1997 e 1998. No caso dos Municpios, durante a prpria tramitao da
LRF, alguns acordos de renegociao das dvidas tiveram que ser apressados, nas
vsperas da sano da lei no Senado, como foi o caso de So Paulo.
Da mesma forma, a reao dos governadores do PT foi totalmente diferente da
reao dos parlamentares do mesmo partido: enquanto os ltimos fizeram oposio
ostensiva ao projeto de lei, os primeiros foram atores cooperativos e extremamente
18

interessados na aprovao. Enquanto os governadores do PT, e outros em situao

financeira delicada naquele perodo, apoiaram o projeto especialmente porque desejavam
que fosse incorporado na lei o limite de gastos estaduais por poder, os deputados federais
e senadores questionaram o tratamento dado s despesas com juros, em detrimento,
segundo eles, das despesas com gastos sociais. Apesar de serem polticos do mesmo
partido, a experincia na administrao da mquina estatal estadual fez toda a diferena
na posio que esses governantes assumiram diante do projeto da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Os dados analisados sugerem que a construo da Lei de Responsabilidade Fiscal
no pode ser entendida a partir da anlise dos atores polticos federativos com poder de
veto. Os governadores no tinham interesse em mobilizar suas bancadas parlamentares,
a despeito de terem ou no canais de poder para tanto, o que no se constitui objeto de
estudo do presente trabalho. O peso poltico desses atores foi levado em conta no
processo de negociao, na medida em que o Governo Federal preocupou-se em criar
canais de discusso e deliberao do projeto com os Secretrios Estaduais da Fazenda,
do Planejamento e do Oramento. No entanto, ao contrrio do que a literatura sugere, o
fato de ter tramitado uma lei que provocaria mudanas institucionais importantes na
autonomia financeira e fiscal dos Estados, no mobilizou politicamente os governadores
para realizar o veto das bancadas estaduais ao projeto.
Consideraes Finais
A anlise do processo decisrio da Lei de Responsabilidade Fiscal permite
demonstrar dois pontos. Primeiro, que a interao entre os entes federativos, os atores
parlamentares e os tcnicos do Executivo, nas arenas decisrias, bem mais complexa
do que nos sugere a anlise dos atores com poder de veto. Segundo, ao se abrir a caixa
preta do processo decisrio da LRF, pode-se verificar que, a despeito dos recursos
disposio do Governo Federal para aprovar a lei, o processo decisrio que a gerou foi
caracterizado por um amplo processo de negociao que garantiu que os principais
pontos da lei, como o art. 35, que probe o socorro financeiro entre os entes da federao,
no fossem alterados no decorrer da tramitao da Cmara e do Senado. O Executivo
Federal conseguiu implementar a principal lei da sua agenda fiscal, em pouco tempo e
com pouca mudana no texto, utilizando mecanismos institucionais e polticos, tais como:
a criao da Comisso Especial e a convocao extraordinria na Cmara, a tramitao
19

em regime de urgncia nas duas casas legislativas, a votao em globo dos destaques
simples na Cmara, o trabalho de convencimento dos assessores parlamentares da
Cmara, o acordo com os Senadores para que eles no realizassem mudanas no
contedo dos dispositivos, o que provocaria o retorno do projeto Cmara, a distribuio
de emendas do oramento aos parlamentares.
A despeito de todos esses recursos, importante destacar tambm que, ao abrir
um amplo processo de negociao, o governo possibilitou que outros pontos importantes
fossem incorporados, inclusive de interesse dos governadores. Ou seja, o governo
incorporou os atores polticos que potencialmente poderiam obstruir o processo e criou,
atravs de concesses concretas, uma dinmica de co-produo e incluso desses atores
na elaborao da lei e no processo de responsabilidade fiscal das finanas pblicas no
pas. Em todo este processo, o Governo Federal teve que ceder em alguns pontos,
porm pouco relevantes, como a correo de descontroles fiscais provocados pela
recesso e pelo aumento da taxa de juros.
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi um marco no somente no processo de
ordenamento fiscal e financeiro, mas nas relaes polticas federativas. A despeito da sua
importncia, a Lei de Responsabilidade Fiscal no pode ser considerada uma lei que
garante a moralizao permanente da administrao pblica. Esta lei faz parte de um
processo de melhoria da gesto fiscal que comeou na dcada de 1980, mas que ainda
est inacabado. preciso avanar no campo oramentrio e das finanas pblicas, de um
modo geral, corrigindo algumas falhas de normatizao16.
Podemos afirmar que a lei foi uma rgida resposta institucional diante do quadro de
desordem fiscal e financeira nas contas pblicas dos entes federativos na dcada de 1980
e na primeira metade da dcada de 1990. No entanto, os incentivos s boas prticas de
administrao pblica ainda dependem em grande medida de decises polticas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, ao ser uma lei complementar, representa um
forte indicativo institucional para os agentes de mercado e para os atores sociais de que o
Governo Federal est comprometido com a austeridade fiscal. Porm, ela no esvazia o
espao da poltica no controle do endividamento pblico. Desde a promulgao da LRF,
ocorreram algumas presses de governadores e, especialmente, de prefeitos pelo
refinanciamento das dvidas (caso da Prefeitura de So Paulo). Ser no curso das
prximas eleies e no encaminhamento jurdico dos processos contra os governantes

16

Sobre essas falhas, ver Oliveira (2004).

20

que j incorreram em crimes previstos na lei que se poder observar a consistncia do

ordenamento fiscal e financeiro que est ocorrendo no pas h 20 anos.
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Anexos
Quadro 1:
A Lei de Responsabilidade Fiscal:
1) estabelece que cada governo tem de fixar metas fiscais consistentes com
os limites da dvida, relativas ao exerccio seguinte e para dois exerccios
frente, a serem aprovadas nas respectivas leis de diretrizes oramentrias
anuais;
2) estabelece que desvios temporrios com relao s metas fiscais aprovadas
devem ser corrigidos no prprio exerccio, assegura condies e instrumentos
e determina o corte automtico das despesas como forma de efetivar os
ajustes necessrios para cumprir as metas fixadas;
3) probe que um ente da Federao empreste, direta ou indiretamente, a
outro, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou
postergao da dvida contrada anteriormente. Esse dispositivo refora os
princpios bsicos dos acordos de dvida celebrados entre o governo central e
os estados e municpios, em 1997/1998. Por esse dispositivo, o governo central
fica proibido de conceder qualquer emprstimo aos governos subnacionais
ainda que seja para refinanciar crditos existentes. (...) Com este dispositivo, a
LRF transformou os acordos de 1997 e 1998 nos ltimos acordos de dvida
entre o governo central e os governos subnacionais da histria do pas;
4) estabelece que novos gastos de carter permanente s podem ser
aprovados se tiverem asseguradas as correspondentes fontes de
financiamento de longo prazo. Assim, nenhum novo gasto permanente poder
ser criado sem ter seu custeio garantido;
5) determina que os benefcios tributrios de qualquer natureza devem ser
includos na proposta oramentria anual e devem ser demonstrados os
instrumentos de compensao dos novos benefcios nos oramentos dos trs
anos subseqentes sua aprovao;
6) fixa o limite de 60% das receitas correntes lquidas como teto mximo para
os gastos com pessoal dos governos estaduais e municipais. Para o governo
central ficou estabelecido o limite de 50%. Tambm ficam estabelecidas regras

26

de conduta e de ajuste a serem observadas para cada governo e cada Poder.

Pela primeira vez foi institudo limite de gastos com pessoal para os
Poderes Judicirio e Legislativo;
7) fixa limites prudenciais e finais de dvida e estabelece regras de conduta e
de ajuste a serem seguidas por cada governo quando temporariamente esses
limites sejam ultrapassados. A partir da sano da LRF, o Senado Federal
estabeleceu limites quantitativos de dvida no montante de 1,2 vez a receita
lquida para os municpios, 2 vezes para os estados e 3,5 vezes para o governo
central;
8) estabelece uma srie de regras e limites para evitar transferncias de
dvidas de curto prazo de um exerccio a outro, em particular em anos
eleitorais, ficando vedada a contratao desse tipo de dvida nos ltimos seis
meses de mandato do governante;
9) veda a contratao de operaes de crdito entre uma instituio financeira
oficial e o ente da Federao que o controle. (...)
10) estabelece a obrigao do Banco Central prestar contas regularmente ao
Congresso quanto s suas operaes que tenham impacto quase-fiscal;
11) estabelece uma srie de regras para a elaborao e execuo dos
oramentos anuais, aumentando a transparncia, facilitando o controle da
gesto fiscal e da eficincia administrativa. (...);
12) determina a obrigao de cada governo enviar, ao respectivo Poder
Legislativo, a cada quatro meses, relatrio de gesto fiscal dando conta do
cumprimento das metas aprovadas nas leis de diretrizes oramentrias anuais.
Havendo desvios em relao meta aprovada na lei, o governante deve
informar as providncias que esto sendo implementadas para alcanar os
resultados fixados;
13) estabelece, para ampliar a transparncia e facilitar o controle social, a
obrigao de cada governo divulgar, a cada dois meses, relatrio resumido da
execuo oramentria. Para tornar comparveis os dados publicados por
cada governo, foram definidos as principais contas e conceitos contbeis a
serem observados por todos os governos;
14) fixa sanes institucionais e punies para governantes e administradores
de recursos pblicos que no cumprirem as determinaes da lei. Essas
sanes e punies so fixadas de acordo com a gravidade dos desvios
cometidos, podendo um ente da Federao deixar de receber recursos federais
e um governante ou um administrador ser preso, nos casos mais graves.
Curioso que a proposta original do Executivo era mais branda nas sanes e
punies, que acabaram sendo mais severas por iniciativa do Congresso.
(Tavares, 2005: 96/97)

27

Quadro 2: O endurecimento da legislao sobre controle de gasto e de endividamento.

rea
Despesa com
pessoal

Restrio
mais fraca
Lei Camata I
(LC n 82/95)

Despesas totais

Lei Camata II
(LC n 96/99)
 Lei 9496/97

Precatrios

EC n3/93

Resoluo do
BC n 2443/97

Bancos
Estaduais

RAET
(Decreto-Lei n
2.321/87)

PAI (93)

ARO

Resoluo do
SF n 1997/93

MP n 1560/96
EC n 19/98

Dvida Mobiliria
(endividamento
atravs de
emisso de
ttulo)

 Lei 9496/97

Endividamento
(conceito mais
amplo)

 Lei 9496/97

Negociao das
Dvidas
Estaduais
Emprstimos
entre entes
federativos
Emprstimos
para
financiamento
de despesas
com pessoal

 Lei n 8727/93

 Voto CMN
162/95
 Lei 9496/97

EC n 19/98

Restrio mais
forte
Lei de
Responsabilidade
Fiscal (LC n
101/00)
Lei de
Responsabilidade
Fiscal (LC n
101/00)
Lei de
Responsabilidade
Fiscal (LC n
101/00)
PROES (MP n
1514/96)
 Lei 9496/97
 MP n 1590/97
Lei de
Responsabilidade
Fiscal (LC n
101/00)
Resoluo n
78/98
Lei de
Responsabilidade
Fiscal (LC n
101/00)
Resoluo n
78/98
 Lei de
Responsabilidade
Fiscal (LC n
101/00)
Resoluo n
78/98
 Lei de
Responsabilidade
Fiscal (LC n
101/00) art. 30 a
33.
 Lei 9496/97
 Lei de
Responsabilidade
Fiscal (LC n
101/00) art. 35
 Lei de
Responsabilidade
Fiscal (LC n
101/00)

28