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CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
Tema 1.- Las Administraciones Pblicas y el Estado liberal
1.1. Revolucin francesa y transformaciones de la Administracin
La Revolucin francesa cierra la evolucin iniciada a comienzos de la Edad Moderna
robusteciendo y centralizando el poder del Estado. Desaparece as la identificacin del Estado
con la persona del Rey, por lo que la Administracin no es ya la del monarca. De esta manera,
la permanencia de la Administracin y la rotacin de los polticos convierten a la
Administracin pblica en el elemento estable del Estado. Otro punto caracterstico es ahora la
obediencia a la idea del Estado y no a una persona fsica concreta: los funcionarios dependen
slo de la ley, como regla abstracta y general.
La segunda cuestin bsica consiste en la juridizacin de la vida pblica, que se produce
al identificarse el Estado y el Derecho. Surge un predominio del poder legislativo, y la
Administracin se subordina al Derecho; ste debe ofrecer garantas a los ciudadanos frente al
poder. La igualdad ante la ley es la igualdad ante la Administracin pblica, que ahora es
posible gracias a la abolicin de los seoros y de los privilegios estamentales, permitiendo a
los agentes administrativos actuar de forma ms libre que antes. La libertad implica la sumisin
de todos ante la ley, incluso de la Administracin, al tiempo que se impone un liberalismo
econmico que intenta garantizar frente al Estado no slo los derechos de la burguesa, sino
tambin la posibilidad de que sta acte en la vida econmica sin trabas ni interferencias del
poder estatal.
1.2. La administracin del Estado liberal
1.2.1. El llamado Estado liberal
Este modelo se establece en Francia y se extiende despus a toda Europa con ms o
menos rapidez. Existe una contradiccin entre la ideologa segn la cual la Administracin
liberal deba actuar lo menos posible, y la realidad del crecimiento y robustecimiento de la
Administracin salida de la Revolucin francesa. As, el Estado no debe ejercer actividades
econmicas, pero dicho Estado y su Administracin deben animarlas y hacerlas posibles; el
Estado ha de crear las condiciones necesarias para que tenga lugar un crecimiento de riqueza,
esto es, un desarrollo del pas. El protagonismo econmico corresponde a los ciudadanos,
principalmente a los propietarios y empresarios que integran las clases medias y la burguesa.
La Administracin pblica debe mantener las relaciones internacionales y asegurar el orden
pblico interno, con lo que se convierte en un aparato coactivo.
1.2.2. El crecimiento de la Administracin en el siglo XIX
Sin embargo, la ideologa liberal no coincide con la prctica. As, tras las guerras
napolenicas se robusteci el aparato administrativo, lo cual fue favorecido por la libertad de
los agentes pblicos como consecuencia de la igualdad de todos ante la ley. Los servicios
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anteriormente prestados por la Iglesia fueron absorbidos por el Estado -sanidad y educacin-,
y se presencia una poca de gran expansin colonial, lo que significa la aparicin de nuevas
ramas administrativas o de nuevas unidades aparte de las ya existentes. Por otro lado, la
polmica librecambismo/proteccionismo se resuelve normalmente en favor de este ltimo, lo
que exige la implantacin y el desarrollo de unos servicios de aduanas medianamente eficaces.
La iniciativa privada no es siempre suficiente para afrontar las nuevas actividades econmicas,
dando lugar a una poltica de subvenciones. Por ltimo, las transformaciones tecnolgicas, en
la creacin de servicios de correos y telgrafos, darn lugar a una importante rama
administrativa. El desarrollo del ferrocarril y la construccin de lneas frreas exigen la
expropiacin de los terrenos y la realizacin de importantes obras pblicas.
En la segunda mitad del siglo XIX aparecen entidades donde se agrupan los
comerciantes, industriales, profesionales liberales y propietarios agrarios y urbanos -a pesar de
no ser reconocido el derecho a sindicacin-. Estas entidades se vern pronto reconocidas por
el Estado que o bien les otorga carcter pblico, o bien al menos les confiere poder
administrativo en cuestiones concretas, siendo necesario ejercer sobre ellas una actividad de
control. El resultado es, en general, que en todos los pases aumenta el volumen orgnico de
los ministerios y crece su nmero a lo largo del siglo XIX. Se trata de una Administracin
fuerte presente en la sociedad, pero que delega su protagonismo a la sociedad y no al Estado.
1.3. La situacin de los cuadros administrativos
Los funcionarios se encuentran separados del conjunto de la poblacin: estn penetrados
por la conviccin de que sirven al Estado y sus condiciones son ms ventajosas que las de las
clases trabajadoras -proletariado industrial-. Hasta los puestos administrativos ms humildes
exigen alguna instruccin que no se encuentra en aquellas clases. As, los funcionarios
disfrutaban de una seguridad en el empleo, de un sistema de pensiones de jubilacin, viudedad
y orfandad. Los funcionarios medios provenan en su mayora de la clase media y de la
burguesa, y su nmero bastaba para llenar estos cuadros de la Administracin. Los altos
funcionarios, por el contrario, provenan de las clases privilegiadas de la sociedad. En el caso
de los mandos del Ejrcito y de la representacin diplomtica, la nobleza acaparaba casi todos
los puestos, mientras que para altos puestos de la Administracin civil se designaban a altos
burgueses y a profesionales liberales.
El mayor nmero de los pequeos funcionarios estaba constituido por los empleados de
los Ministerios, que provenan de las capas ms modestas de la clase media; este es el caso de
los escribientes, en una poca en la que an no se haba implantado el uso de la mquina de
escribir. Sus condiciones no eran muy ventajosas a pesar de tener el puesto de trabajo
asegurado. Tampoco tenan muchas posibilidades de aspirar a los altos puestos. Slo quin
naca en una familia acomodada tena unas posibilidades educativas que le brindasen
posibilidades en la Administracin. A finales del perodo liberal esta situacin comenz a
corregirse por medio de becas y ayudas al estudio.
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El anlisis del poder del Estado y del peso relativo de los dems elementos del sistema
poltico puede hacerse tambin desde la propia Administracin pblica y su proyeccin como
elemento bsico del poder poltico. Se trata de contemplar cmo la organizacin
administrativa y sus grupos humanos contribuyen a la realidad del poder del Estado y su
proyeccin en la sociedad. Esto equivale a examinar el gran problema de la burocracia. La
Administracin, que constituye la burocracia pblica, tiene la singularidad de que es la titular
del poder y de que a travs de ella se asegura la dominacin. As, la existencia de esta
burocracia pblica es indispensable para que exista la sociedad, en cuanto que vertebra las
aptitudes humanas dentro del complejo contexto de los Estados contemporneos. As, se trata
de un problema poltico, tanto en su consideracin cientfica como en cuanto a su proyeccin
en la poltica prctica.
Etimolgicamente, burocracia se refiere al poder ejercido desde los despachos
(boureaux). Sin embargo, comnmente se habla de burocracia para referirse al papeleo y a la
rutina propios de las oficinas pblicas, y tiene una connotacin despectiva y hostil hacia la
Administracin. En otras ocasiones, en cambio, se identifica la burocracia con la totalidad de
los funcionarios pblicos. El trmino burocracia ofrece as una seria equivocidad, dificultando
su comprensin y requiriendo un largo camino cientfico a recorrer para llegar al concepto y
sus implicaciones en la realidad poltica y social. Para ello, habr que dar respuesta a grandes
cuestiones.
La primera cuestin son los grandes problemas polticos, y uno de ellos es si hay una
diferencia o una identidad entre el grupo que ejerce el poder poltico y el grupo de servidores
pblicos que trabaja a sus rdenes, esto es, si se refiere al mismo colectivo. Otro problema se
refiere a las relaciones de la burocracia con la sociedad, esto es, saber cmo se ejerce el poder
del Estado en la sociedad, su proyeccin a travs del aparato burocrtico. Otro problema, de
carcter cientfico, se refiere al aspecto de la burocracia que debe tomarse para la mejor
comprensin de la realidad, es decir, si considerar primariamente el grupo humano o la
organizacin, o si son las personas las que conforman la organizacin o, por el contrario, es
sta la que da lugar a un tipo especfico de poder. En cualquier caso, y para hacer posible la
aplicacin prctica de estos conocimientos, ser necesario saber cul es el tipo especfico de
poder de que se habla, quines y cmo son los sujetos que lo ejercen y cules son sus
caractersticas peculiares.
2.2. Visin terica de la burocracia. Teora marxista
La teora de Marx y Lenin sobre la Administracin es una teora sobre la burocracia.
Para el marxismo, la burocracia es un grupo humano, un colectivo al servicio de los intereses
de la clase dominante, pero que no se identifica necesariamente con ella. La clase dominante se
sirve del grupo humano como instrumento para la defensa y la gestin de sus intereses. La
burocracia integra los cuadros del Estado y est al servicio de los intereses de clase. As, la
burocracia no es una clase, sino una capa social, y su misin especfica es la de asegurar las
relaciones de dominacin de una clase sobre la sociedad (opresora y coactiva).
El Estado y su Administracin vienen a identificarse; constituyen partes de una misma
realidad determinada por las relaciones econmicas. La burocracia es vista, por otro lado,
como un conjunto indiferenciado de funcionarios, de ah la propuesta de nivelar los sueldos y
el rango de los funcionarios, reducindolos todos ellos a la situacin propia de los empleados
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de correos.
Para el marxismo, en la etapa intermedia de la dictadura del proletariado (la que va del
capitalismo al comunismo) desaparecer en parte el aparato represivo constituido por la
Administracin, tolerando nicamente la existencia de funcionarios de nivel medio y modesto
que desempeen las tareas de vigilantes y contables dentro de un Estado neutro que considere
los intereses generales. Las revisiones posteriores de la teora marxista (Gramsci, Althusen y
Poulantzas) otorgan una relativa autonoma a la Administracin y sus grupos burocrticos
respecto de la sociedad, que pueden ejercer un propio tipo de poder no determinado
directamente por las fuerzas econmicas.
2.3. El modelo de Weber
Para Weber, la burocracia es uno de los sistemas de dominacin posibles y se presenta
como la forma tpica de organizacin propia de un estadio avanzado de la civilizacin humana.
El asentamiento del poder se basa en la legitimidad que supone un consentimiento de los
sbditos, y esta legitimidad puede ser tradicional, carismtica o racional y legal. Para que
exista el modelo racional de dominacin (burocracia) han de darse ciertas condiciones
econmicas y sociales. Ha de existir una economa monetaria, ya que la remuneracin de los
burcratas ha de ser pagada en dinero y, adems, debe existir un excedente de produccin a
partir del cual se obtienen los recursos destinados a mantener a los burcratas. Por otro lado,
la burocracia ha de ser una estructura orgnica de grandes dimensiones, por lo que slo puede
darse en los Estados modernos y en las grandes empresas capitalistas. Su expansin y
desarrollo es cuantitativo y cualitativo. Y por ltimo, resulta indispensable la concentracin de
los medios materiales en manos del jefe de la organizacin. En estas condiciones, la burocracia
es considerada como una organizacin superior a todas las dems formas orgnicas anteriores.
Segn el modelo de Weber, en un momento de la historia, cuando se alcanza cierto
desarrollo econmico y social y las tareas de los poderes pblicos son abundantes y complejas,
es posible montar una organizacin que responda al doble criterio de la racionalidad y la
legalidad, esto es, una racionalidad organizada por las leyes y los reglamentos. Esto supone la
tramitacin por escrito de una serie de expedientes y documentos a cargo de los agentes
pblicos. En esta burocracia, ha de darse una jerarqua funcional, una ordenacin de las
funciones en virtud de la cual las de carcter ms elevado son desempeadas por los agentes
situados en la cspide de la escala jerrquica. Los agentes inferiores son inspeccionados por
los superiores respecto al contenido de sus tareas.
Weber insiste, adems, en una especializacin de los funcionarios. La actividad
burocrtica exige unos conocimientos indispensables a la organizacin. As, los cargos
burocrticos se ejercen como una profesin y el profesional que los desempea se encuentra
en una posicin o situacin tpica y de por vida. Se accede a la condicin de funcionario
mediante un nombramiento por una autoridad superior.
Sin embargo, el modelo de Weber no intenta describir una realidad, sino ofrecer un
instrumento til de comparacin, un tipo ideal al que pueden aproximarse en mayor o menor
media las organizaciones burocrticas de los distintos Estados. Hay que tener en cuenta que el
modelo de Weber responde a la racionalidad emprica existente en la poca en que fue
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que va en aumento hasta que finalmente todo el sistema se desmorona. La tendencia hacia una
mxima entropa es un movimiento hacia el desorden, la falta de transformacin de recursos y
la muerte. En un sistema cerrado, el cambio en la entropa siempre debe ser positivo; sin
embargo, en los sistemas abiertos biolgicos o sociales, la entropa puede ser contenida y
podra inclusive ser transformada en entropa negativa -proceso de organizacin y capacidad
para transformar los recursos- debido a que el sistema obtiene recursos de su medio ambiente.
Estado estable, equilibrio dinmico y homestasis. El concepto de estado estable est
estrechamente relacionado con el de entropa negativa. Un sistema cerrado eventualmente
debe lograr un estado de equilibrio con mxima entropa: muerte o desorganizacin. Sin
embargo, un sistema abierto podra llegar a un estado en el que el sistema se mantiene en
equilibrio dinmico por medio de un flujo continuo de materiales, energa e informacin.
Equifinalidad de los sistemas abiertos. En los sistemas mecnicos hay una relacin
directa causa-efecto entre las condiciones iniciales y el estado final; los sistemas sociales y
biolgicos operan de diferente manera. La equifinalidad sugiere que ciertos resultados podrn
ser alcanzados con diferentes condiciones iniciales y por medios divergentes.
4.2. Enfoque de sistemas y teora de organizacin
La teora de la organizacin tradicional utilizaba un enfoque de sistema cerrado
altamente estructurado. La teora moderna ha avanzado hacia el enfoque de sistema abierto.
Las races histricas del pensamiento de sistemas relacionado con la organizacin y la
administracin se remontan muchos aos atrs. Mary Parker Follet consider los aspectos
psicolgicos de la administracin, describi la administracin como un proceso social, y
consider la organizacin como un sistema social. Herbert Simon y sus colaboradores
consideraban la organizacin como un sistema complejo de procesos de toma de decisiones.
Simon hizo hincapi en este enfoque y subray su importancia en la ciencia de la
Administracin.
El socilogo George Homans utiliza los conceptos de sistemas como la base para su
investigacin emprica en grupos sociales. Desarroll un modelo de sistemas sociales
adecuado para pequeos grupos y grandes organizaciones. Desde su punto de vista, una
organizacin est formada por un sistema ambiental externo y un sistema interno de relaciones
interdependientes. Hay tres elementos en un sistema social: a) relaciones, tareas que la gente
desempea; b) interacciones, que ocurren entre la gente en el desempeo de las tareas; c)
sentimientos, que se desarrollan entre personas. Estos elementos se refuerzan mutuamente.
4.2.1. La organizacin como sistema abierto
La organizacin puede ser considerada en trminos de un modelo de sistema abierto. El
sistema abierto est en constante interaccin con su medio ambiente y logra un estado
estable o equilibrio dinmico, al tiempo que retiene la capacidad para trabajar (transformar la
energa). La supervivencia del sistema no sera posible sin un proceso continuo de flujo de
entrada, transformacin y flujo de salida. El sistema debe recibir una entrada suficiente de
recursos para mantener sus operaciones y tambin para exportar al medio ambiente los
recursos transformados, en cantidades suficientes para continuar el ciclo (proceso continuo de
reciclamiento). As, las organizaciones empresariales tienen entradas de la sociedad en forma
mayores habilidades tcnicas significa obtener una mejor posicin, ms paga y otras
recompensas. Influye ms en determinar el diseo especfico de la labor de cada empleado:
variedad de actividades, cantidad de autonoma, tipos de interacciones, etc. La tecnologa
tambin impone una dimensin de tiempo a los trabajadores: requiere puntualidad para
empezar el proceso y fija un cierto ritmo de trabajo. Considerar todos estos factores es
imprescindible para analizar la relacin tecnologa-sistema psicosocial.
En muchos sentidos, el efecto de la tecnologa sobre el sistema administrativo ha sido
ms radical que en otros subsistemas de organizacin. Una de las principales consecuencias de
la tecnologa cambiante ha sido la creciente especializacin del conocimiento. El sistema
administrativo en la mayora de las organizaciones incluye a muchos participantes con
habilidades y capacitacin especializadas: investigadores de operaciones, ingenieros de
investigacin, expertos en comunicaciones y psiclogos y socilogos industriales. Se trata de
un complejo equipo de especialistas capacitados que contribuyen con sus habilidades al
desempeo de la organizacin. Con la creciente diferenciacin en las organizaciones
complejas, tambin los problemas de integracin se han intensificado. La integracin es el
proceso de lograr la coordinacin de esfuerzos entre varios subsistemas para alcanzar las
metas de la organizacin.
Burns y Stalker calificaron los sistemas administrativos adaptados a una tecnologa
estable como mecanicistas, los cuales contaban con una estructura de organizacin muy
rgida, con tareas bien definidas, y mtodos, deberes y poderes asignados a cada funcin
determinados con precisin. En contraste, los sistemas administrativos orgnicos estn mejor
adaptados a las condiciones del cambiante medio ambiente y la tecnologa. Se adaptan a las
condiciones inestables cuando surgen problemas y requerimientos de accin que no pueden ser
separados y distribuidos entre funciones especializadas dentro de una jerarqua claramente
definida. El sistema orgnico est caracterizado por una estructura relativamente flexible. Las
organizaciones con tecnologas estables y rutinarias tienden a adoptar sistemas
computarizados de toma de decisiones, mientras que las que tienen una tecnologa dinmica y
difundida requieren procesos de toma de decisiones ms innovadores y basados en el juicio.
Las organizaciones con una tecnologa estable cuidan las metas de actuacin, mientras que las
organizaciones con una tecnologa dinmica se abocan a la solucin de problemas.
5.2. Estructura y diseo de la organizacin
5.2.1. Definicin de estructura
En forma simple, se puede considerar la estructura como el patrn establecido de
relaciones entre los componentes o partes de la organizacin. La estructura de un sistema
social no es visible de la misma manera que la de un sistema biolgico o mecnico, sino que se
infiere de las operaciones reales y el comportamiento de la organizacin. En el sistema
biolgico, la estructura puede ser estudiada en forma separada de sus procesos (e.g. la
fisiologa se refiere al estudio de las funciones de los organismos vivos). En el estudio de un
sistema social como es una organizacin, es difcil hacer una distincin clara. Los conceptos de
estructura y proceso pueden ser vistos como las caractersticas esttica y dinmica de la
organizacin.
La organizacin formal es la estructura planeada y representa un intento deliberado por
Las tecnologas de computadoras y otras relacionadas con ellas estn teniendo un efecto
importante en todos los niveles de las organizaciones. En el nivel operativo, la automatizacin,
las mquinas controladas numricamente, los robots industriales y los sistemas flexibles de
manufactura son ejemplos de esta tecnologa. La automatizacin incluye la vinculacin de los
procesos de control computarizados y la maquinaria en un sistema integrado de produccin.
Las mquinas controladas numricamente (por computadora) poseen gran flexibilidad y
adaptabilidad comparadas con las mquinas-herramienta tradicionales de un solo fin, pudiendo
ser programadas para desempear diversas operaciones en diferentes partes. La manufactura
con ayuda de la computadora (CAM) es la vinculacin de estas mquinas controladas
numricamente. El resultado es un sistema flexible de manufactura que puede hacer que
grandes operaciones, como la fabricacin de componentes costosos para motores de aviones o
mquinas-herramientas, logren las ventajas de la produccin en lnea de ensamble. El diseo
con ayuda de computadora (CAD), otro ejemplo de tecnologa electrnica moderna aplicada
al proceso de produccin, aumenta sustancialmente la eficiencia en el diseo del producto. Los
robots industriales representan un mayor avance en la tecnologa. Algunos son muy sencillos y
realizan tareas limitadas, como la carga y descarga de mquinas; otros ms avanzados son
capaces de captar y procesar informacin pudiendo ajustar sus funciones para responder a los
requerimientos del trabajo. Las computadoras tambin han tenido un efecto vital en la oficina:
en muchas organizaciones, las nminas, expedientes de los empleados y otros sistemas de
archivo han sido computarizados. Compaas de seguros, bancos, agencias de crdito,
compaas de telfonos y otras organizaciones de servicio han computarizado los sistemas de
informacin con datos sobre los clientes.
La computadora es efectiva y eficiente en el apoyo de las funciones de toma de
decisiones en los niveles medio y alto de la administracin (los subsistemas coordinador y
estratgico), ya que puede administrar la informacin. El concepto de sistemas de apoyo para
las decisiones (DSS) recalca que las computadoras son una herramienta para ayudar a tomar
decisiones ms que un moderno instrumento para tomar decisiones. Los DSS se aplican ya en
muchas organizaciones y su uso ser ms comn en el futuro.
Muchas fuerzas en el nivel del ambiente social influyen en las organizaciones: culturales,
tecnolgicas, educativas, polticas, legales, recursos naturales, demogrficas, sociolgicas,
econmicas, etc. Estas fuerzas tienen el efecto de homogeneizar en cierto sentido la estructura
de las organizaciones. As, a pesar de operar en ambientes especficos, las universidades de
todo el mundo tienen ms semejanzas que diferencias; lo mismo pasa con casi todas las
organizaciones.
Stinchcombe propone que las condiciones sociales favorables para el crecimiento de las
organizaciones complejas y diversas son: 1) la alfabetizacin general y escolaridad avanzada
especializada; 2) la urbanizacin; 3) una economa monetaria; 4) el cambio poltico; y 5) la
densidad de vida social.
B) El medio ambiente de tareas (especfico).
Este tipo de medio ambiente se define como las fuerzas ms especficas que son
importantes en los procesos de transformacin y toma de decisiones de la organizacin
individual. El medio ambiente especfico es diferente en cada organizacin. La distincin entre
medio ambiente general y especfico no siempre es muy clara y continuamente cambia; las
fuerzas en el medio ambiente general a menudo penetran el ambiente especfico de una
organizacin determinada: conflictos internacionales, actividades polticas, movimientos de
minoras (e.g. feministas), etc. Los principales componentes del ambiente especfico para la
organizacin empresarial normal son: a) consumidores: distribuidores de productos y
servicios, y usuarios finales; b) proveedores: de nuevos materiales, de equipo, de partes del
producto, de fuerza laboral; c) competidores: para el suministro, y para el mercado; d)
sociopoltico: control regulador estatal sobre la industria, actitud poltica pblica hacia la
industria y su producto particular, y relaciones con los sindicatos; e) tecnolgico: respuesta a
los nuevos requerimientos tecnolgicos, y mejoramiento y desarrollo de nuevos productos
mediante la instrumentacin de los avances tecnolgicos en la industrial.
C) Ambientes ms complejos e inciertos.
En las organizaciones modernas, el ambiente mismo est cada vez ms integrado por
otras organizaciones. En las sociedades en desarrollo, el ambiente se caracteriza por
instituciones sociales informales. En una sociedad rica en organizaciones, el ambiente de
cualquier organizacin est integrado por muchas otras organizaciones. El desarrollo de una
teora integrada de relaciones interorganizacionales est todava en sus inicios. Hoy da existe
un incremento en el desarrollo de nuevas formas de organizacin, las cuales integran las
actividades de organizacin complejas. Por ejemplo, la construccin de una gigantesca presa
hidroelctrica requiere el esfuerzo combinado de varias compaas. Igualmente ocurre con
muchos de los problemas ambientales y sociales con que se enfrenta nuestra sociedad. El
aumento del nmero y clases de organizaciones ha originado un conflicto que slo se
solucionar con nuevos mecanismos sociales que ofrezcan los medios para resolverlos.
surgiendo y que todava son amorfas, que las empresas debern asumir para participar ms
ampliamente en el mejoramiento activo del ambiente social (pobreza, hacinamiento humano).
En las ltimas dcadas se ha puesto ms inters en el crculo intermedio de la proteccin
ambienta, conservacin de recursos y relaciones con los empleados. Varias encuestas de
opinin pblica sugieren que el pblico ha aumentado sus expectativas para una mayor
participacin de las empresas en el crculo exterior en reas como la reduccin de la inflacin y
el desempleo, lucha contra el hambre y la pobreza, y apoyo a la educacin y las artes.
Varios segmentos del pblico presionan a las empresas para que participen ms en varias
cuestiones sociales: a) relaciones con los clientes: informacin sobre el producto, publicidad
honesta, seguridad y calidad del producto y servicio, y garantas; b) medio ambiente: control
de contaminacin de aire, agua, y por desechos, conservacin de la energa y otros recursos,
minimizacin de la contaminacin por ruido, olor y visual; c) individual: empleo justo y
prcticas no discriminatorias, derechos de expresin, de privacidad y seguridad de los
empleados; d) comunidad: ayudas y participacin en la comunidad, desarrollo urbano,
entrenamiento en el empleo, apoyo a la educacin y las artes; e) gobierno: obedecer las leyes y
reglamentos, cooperar con el gobierno local, estatal y federal para enfrentar las cuestiones
sociales.
6.2.2. Responsabilidad social corporativa
El concepto de RSC asume una forma de autocontrol ms que de aplicacin forzada de
ciertos tipos de comportamiento, y est estructurado para hacer que los intereses privados de
las corporaciones respondan a las necesidades sociales. Como forma de autocontrol, la RSC
prev ciertas restricciones en el comportamiento de las empresas, as como un enfoque
altruista e imperativos morales. La RSC es la idea de que las corporaciones tienen una
obligacin frente a otros grupos de la sociedad que no son los accionistas solamente, y que va
ms all de las prescritas por la ley o un contrato con el sindicato. Esta obligacin debe ser
voluntariamente aceptada. Por ejemplo, Procter & Gamble retir sus tampones marca Rely
cuando se enter de la posible vinculacin con el sndrome de shock txico.
La primera y ms importante de las responsabilidades sociales corporativas es el
desempeo econmico. La organizacin empresarial es la unidad econmica bsica en la
sociedad y debe ser eficiente en la produccin de bienes y servicios. La sociedad espera
tambin de la empresa una responsabilidad legal, es decir, que opere dentro del marco legal.
Las responsabilidades ticas no estn previstas por la ley, pero tambin se espera que se
contemplen en forma de justicia con los clientes y empleados, honestidad, etc. Las
responsabilidades discrecionales se refieren a reas en las que la sociedad desea que la
empresa asuma cierta responsabilidad social, tales como programas de entrenamiento para los
desempleados, apoyo a programas filantrpicos de la comunidad, ayuda a evitar y corregir
degradaciones ambientales, participacin en la renovacin urbana, etc. La RSC incluye todas
estas responsabilidades simultneamente.
Los opositores a la RSC se basan en considerar la corporacin como un sistema
puramente econmico, responsable ante sus accionistas. Argumentan que el sistema de
mercado competitivo funciona eficientemente slo cuando la organizacin se concentra en la
actuacin econmica y subraya los intereses de los accionistas; que las corporaciones deben
especializarse en lo que saben hacer mejor: la produccin eficiente de bienes y servicios; que
las metas sociales deben dejarse en manos de otras instituciones de la sociedad, no de las
empresas; que la empresa que tiene inters en las responsabilidades sociales est en desventaja
competitiva frente a las que no lo tienen, lo que va en detrimento de la competencia
internacional. Los promotores de la RSC argumentan que la situacin puramente competitiva
no existe y que el ambiente econmico actual no asegura automticamente la optimizacin de
los recursos; que las empresas no son solamente instrumentos econmicos, sino que sus
actividades tienen importantes efectos sociales; que a largo plazo, el tomar en cuneta las
responsabilidades sociales reforzar los intereses de los accionistas; que una mejor sociedad
ofrecer la oportunidad para mejores condiciones futuras, etc.
Para la economa tradicional, las corporaciones tienen obligaciones con los accionistas,
que son los propietarios de la empresa. En la perspectiva socioeconmica, a favor de la RSC,
este singular inters del accionista ha sido reemplazado por el concepto de apostadores,
grupos que tienen algo en juego en las acciones de la corporacin y que ofrecen su apoyo, y
ante los cuales la organizacin es responsable: muchos grupos realizan contribuciones y se
requiere de alicientes para mantener su apoyo. stos son grupos de inters pblico, agencias
del gobierno, asociaciones comerciales, competidores, sindicatos, empleados, segmentos de la
clientela, accionistas, algunos proveedores, ciertas instituciones financieras, etc. La esencia de
la RSC es que representa una respuesta voluntaria por parte de la corporacin a fin de actuar
de una manera responsable hacia varios grupos sociales.
6.2.3. Evaluacin del desempeo social
Para la mayora de las empresas comerciales el mercado es la medida clave de su
actuacin. A menos que la empresa tenga xito en obtener recursos, sea eficiente en la
transformacin de esos recursos, y tenga xito en la venta de sus productos o servicios, no va
a poder tener ganancias y no sobrevivir. Una economa de mercado ofrece el mecanismo para
la asignacin eficiente de los recursos, y la rentabilidad a largo plazo es una medida clave del
desempeo. Sin embargo, los mercados no son perfectos y es difcil encontrar una sola
medicin adecuada de la rentabilidad. La mayora de las empresas utilizan una variedad de
indicadores cuantificables de su actuacin, los cuales, sin embargo, no muestran
adecuadamente los procesos de la organizacin y los resultados de sus actividades.
La mayora de las compaas grandes emiten informes anuales referentes a las
actividades del ao y la situacin financiera. Estos sistemas de informacin han sido creados
en respuesta al avance hacia una mayor RSC. La informacin social de las corporaciones
puede ser definida como el esfuerzo sistemtico para medir, evaluar e informar sobre el
desempeo de aquellas actividades corporativas que tienen impacto social. Algunos de los
propsitos especficos de estos informes sociales son: 1) ofrecer un parmetro para la
evaluacin de las actividades corporativas sobre la base de la actuacin social y econmica; 2)
lograr que todos los empleados tengan un mayor entendimiento de las misiones de la compaa
y de sus objetivos sociales; 3) sentar la base para evaluar el impacto de las actividades
corporativas sobre la sociedad; 4) ayudar a integrar los factores sociales en la planificacin a
largo plazo de la corporacin y a identificar problemas y oportunidades que deben ser
atendidas por la administracin; 5) dar a la administracin un informe sobre la situacin de las
actividades sociales de la corporacin; 6) ofrecer una base para contabilizar las consecuencias
sociales de las actividades corporativas; 7) mejorar la imagen pblica de la empresa con
relacin a su preocupacin social; 8) responder a inquietudes especficas del gobierno, la
prensa, los grupos de consumidores y otros; 9) ofrecer la oportunidad de recompensar la RSC
por medio del reconocimiento y elogio pblicos; 10) desarrollar un programa a largo plazo de
un procedimiento efectivo de quejas para que los empleados puedan lograr que sus puntos de
vista disidentes sean escuchados; 3) desarrollar un amplio concepto de responsabilidad social
que asegure que los empleados de todos los niveles tengan un inters en la actuacin social de
la organizacin; 4) reconocer y comunicar a los empleados un respeto por su conciencia
individual; 5) reconocer que tratar hostilmente a un empleado que da aviso podra ocasionar
publicidad y reacciones pblicas adversas.
6.3. Los objetivos organizacionales
Los objetivos representan las condiciones futuras deseadas que los individuos, grupos u
organizaciones luchan por alcanzar. En este sentido, incluyen misiones, propsitos, metas,
fines, cuotas y plazos. Es til hacer la distincin entre objetivos oficiales y objetivos operativos
reales. Los oficiales son los establecidos para justificar las actividades de la organizacin. As,
el objetivo oficial de una institucin que atiende enfermedades mentales podra ser el
tratamiento de dichos males. Los objetivos operativos son los que en realidad se persiguen. En
el ejemplo anterior, el objetivo operativo real puede ser el ganar dinero. Los objetivos de una
organizacin influyen en sus interacciones con el suprasistema ambiental y con otros
subsistemas. Los esfuerzos por alcanzarlos afectan la capacidad de la organizacin para recibir
insumos y recursos de la sociedad y de esa manera legitimar su existencia. La naturaleza de los
objetivos afecta el carcter bsico de la organizacin. Los principales ejecutivos generalmente
establecen objetivos amplios que ayudan a vincular la organizacin con su medio ambiente; la
administracin traduce luego estos objetivos amplios a metas operativas y ofrece medios para
controlar y evaluar el nivel de logro de las metas.
Las organizaciones pueden definirse como sistemas de bsqueda de objetivos. La
atribucin de cualidades humanas a un sistema social deriva de la teora econmica clsica,
que consideraba la organizacin como un empresario solo; los objetivos de la empresa y los
del empresario son idnticos. Sin embargo, en la realidad, hay muchos participantes en la
organizacin -accionistas, consejo de directores, ejecutivos y otros empleados- cuyos
objetivos individuales afectan las actividades de la organizacin. La estructura de objetivos de
las organizaciones es muchos ms compleja que la postulada por la teora econmica y
administrativa tradicional. Los objetivos reales de la organizacin surgen de un continuo
proceso de negociacin-aprendizaje. Por lo tanto, las organizaciones tienen objetivos
mltiples, a menudo en conflicto.
Para analizar las fuerzas que influyen en la fijacin de los objetivos de las
organizaciones, consideraremos tres perspectivas primordiales: 1) el ambiental, o las
limitaciones impuestas a la organizacin por la sociedad; 2) el organizacional, los objetivos de
la organizacin como un sistema, y 3) el individual, o los objetivos de los participantes de la
organizacin. A pesar del conflicto que suele haber entre estos tres niveles, ha de haber un
grado mnimo de compatibilidad entre los objetivos si se quiere que la organizacin sobreviva.
6.3.1. Factores del ambiente que determinan los objetivos de las organizaciones
El ambiente especfico y social tiene efectos importantes en los objetivos
organizacionales, que segn la naturaleza de la interaccin se pueden clasificar en:
A) Relacin de competencia. Se produce cuando dos organizaciones compiten para
obtener el apoyo de una tercera parte. Las empresas comerciales compiten por recursos
materiales, insumos laborales y clientes; las agencias del gobierno compiten por obtener
impuestos; las universidades por estudiantes y profesorado, los hospitales por pacientes, etc.
B) la negociacin implica la existencia de tratos directos entre organizaciones. Cada
parte debe modificar sus propias metas en respuesta a las necesidades de la otra parte. As, por
ejemplo, una empresa quiz quiera reducir los costos laborales, mientras que el sindicato desea
incrementar los ingresos de los empleados. Para lograr un acuerdo, ambos deben modificar sus
objetivos.
C) La cooptacin. Se trata de un proceso de absorcin de nuevos elementos en el
liderazgo o la estructura de fijacin de polticas de una organizacin, como un medio de evitar
amenazas a su estabilidad o existencia. As, la organizacin empresarial tiene en su consejo de
directores a algunos representantes de bancos y otras instituciones financieras. Los mdicos
frecuentemente son miembros del consejo de directores de los hospitales donde trabajan. Los
estudiantes universitarios son incluidos en comits de la universidad. Los representantes de
grupos ecologistas son nombrados miembros de comits del gobierno.
D) La coalicin se refiere a una combinacin de dos o ms organizaciones con un fin
comn. La coalicin es la forma extrema en que los objetivos de una organizacin pueden ser
condicionados por el ambiente. La coalicin es un aspecto importante en el proceso poltico.
Competencia, negociacin, cooptacin y coalicin son medios por los cuales la
organizacin se adapta a las fuerzas de su medio ambiente. La mayora de las organizaciones
utiliza las cuatro formas, pero en grados diversos. La empresa privada frecuentemente opera
mediante relaciones competitivas y de negociacin con fuerzas del ambiente mediante
mecanismos del mercado. Las organizaciones pblicas probablemente participan ms en
relaciones de cooptacin y coalicin.
6.3.2. Objetivos de la organizacin
Los objetivos de la organizacin se refieren a los propsitos y condiciones deseados que
la organizacin busca como una entidad individual, tales como la autoperpetuacin, la
estabilidad de operaciones, una elevada tasa de ganancias, el crecimiento, la satisfaccin de los
participantes, el reforzamiento de la posicin en el rea, el liderazgo tecnolgico y la
innovacin. Ms que un solo objetivo, las organizaciones tienen objetivos mltiples, y como
otros sistemas abiertos, presentan la caracterstica de equifinalidad: generalmente tienen
medios alternativos para el logro de objetivos. Sin embargo, deben operar dentro de las
limitaciones que les imponen las fuerzas del ambiente y la necesidad de mantener las
contribuciones de los participantes interno.
Gross ofrece un modelo generalizado de objetivos mltiples para las organizaciones, que
pueden ser traducidos en metas susceptibles de evaluacin: 1) satisfaccin de intereses
(miembros y gente externa); 2) produccin de bienes o servicios; 3) eficiencia de los insumos
en relacin con la produccin, y rentabilidad, expresable en trminos monetarios; 4) inversin
en bienes fsicos, humanos y de organizacin; 5) movilizacin de recursos; 6) observacin de
cdigos (reglas formales e informales desarrolladas por la organizacin); y 7) racionalidad
(administrativa, tcnica, etc.). Estos son objetivos de la organizacin como colectividad, no de
los distintos grupos participantes en la produccin y organizacin.
puede facilitarse si se describen en detalle las actividades que requieren tiempo y atencin. El
sistema administrativo funciona en el contexto de un medio externo y subsistemas interno
-metas y valores, tcnicos, estructurales y psicosociales-. La toma de decisiones es central: las
decisiones son tomadas por los administradores en gran variedad de asuntos. Algunos planes,
metas, prioridades y estrategias son explcitos y estn escritos. Otros asuntos lo son menos.
Por otro lado, los administradores estn en medio de muchos procesos interactivos que
requieren un flujo continuo de decisiones a fin de mantener un equilibrio dinmico: pocas
decisiones son finales, y los problemas rara vez se solucionan de una vez.
Consideremos algunas de las funciones primordiales. En primer lugar, est la fijacin de
objetivos, que deben ser identificados por el administrador. El sistema de objetivos hace
hincapi en las condiciones futuras deseadas que la organizacin trata de alcanzare, e incluye
metas como cantidades de produccin, objetivos de costos, cuotas de ventas y fechas lmite
para la terminacin del trabajo. Est tambin la planificacin, esto es, planear los medios para
alcanzar los objetivos, decidir de antemano qu se va a hacer y cmo. Esto implica el
desarrollo de una estrategia global y polticas generales ms programas especficos y
procedimientos. La integracin de recursos hace referencia a la necesidad de cualquier
organizacin de requerimientos financieros, materiales, humanos y tecnolgicos. Las
operaciones de rutina requieren una continua disponibilidad de recursos en la forma de flujo de
efectivo, materias primas, esfuerzo humano y mtodos de trabajo; las ideas innovadoras
requieren nuevas fuentes de fondos, diferentes materias primas, adaptacin del esfuerzo
humano y cambios en los procedimientos. La labor administrativa incluye tambin el desarrollo
y mantenimiento de una estructura para la realizacin de los planes establecidos y el logro de
los objetivos relevantes: la organizacin. Se trata de dividir el trabajo en componentes
sustanciales y luego integrar los resultados. Los diseos relativamente permanentes son
apropiados para las actividades estables y rutinarias; las condiciones cambiantes, por el
contrario, requieren diseos flexibles con comits ad hoc, grupos de trabajo y grupos de
proyecto. La aplicacin se refiere al esfuerzo a realizar para alcanzar los resultados deseados.
La cantidad de esfuerzo humano implicado en la aplicacin es una funcin de la capacidad del
administrador para influir en otros: subordinados, compaeros y jefes. Por ltimo, estara el
control, para mantener la actividad organizacional dentro de lmites permitidos, de acuerdo
con las expectativas. Se trata de medir y evaluar los resultados, a fin de sopesar el desempeo
organizacional y determinar la actuacin del administrador. Estas funciones administrativas son
altamente interdependientes.
7.2. Procesos de decisin administrativa
7.2.1. Difusin y conceptos bsicos
Decidir significa adoptar una posicin. Implica dos o ms alternativas bajo consideracin
y la persona que decide tendr que elegir entre ellas. Decidir es una fase de un proceso global
que incluye el reconocimiento de la necesidad de una decisin (identificacin, definicin y
diagnstico del problema), anlisis de la situacin (generacin de soluciones alternativas),
eleccin de una alternativa (evaluacin y opcin), aplicacin de medidas, y seguimiento o
revisin. La toma de decisiones es fundamental para el comportamiento del organismo y de la
organizacin, ya que ofrece los medios para el control y permite la coherencia en los sistemas.
De hecho, la toma de decisiones est en el ncleo de la labor administrativa.
Simon sugiere cuatro fases bsicas en el proceso: 1) buscar el medio para las
computarizacin, sera posible incluir todos los datos de todos los subsistemas en un sistema
de informacin-decisin administrativa. Pero, aun cuando eso fuera posible, no est claro que
fuera un uso eficiente de los recursos. El sistema debe mantener un balance entre el costo del
mismo y el valor de la informacin generada. Se ha puesto mucha atencin en los sistemas de
informacin gerencial computarizados (MIS); sin embargo, la toma de decisiones
administrativas tambin requiere insumos de mucha informacin (e.g. opiniones) que no
pueden ser computarizadas. Otro peligro en el diseo de sistemas de informacin es intentar
desarrollar tantos datos como sea posible para su uso en el sistema; los datos voluminosos de
muchos tipos podran ser obtenidos y almacenados en caso de que fueran necesarios en cierto
momento, con lo que al final podra tenerse cantidades masivas de datos intiles. Si el enfoque
est orientado hacia la toma de decisiones, el objetivo es minimizar el desarrollo de
informacin intil recogiendo los datos que podran ser importantes para ello.
C) Sistemas de apoyo a la decisin. A pesar de las grandes expectativas que se tenan
sobre el uso de las computadoras, stas han sido utilizadas primordialmente para procesar
datos y transmitir cantidades de informacin rutinaria que es utilizada en los niveles de
operacin bajos. Aun as, gradualmente se ha adquirido una mayor confianza y tranquilidad
con las computadoras, sobre todo, por su fcil acceso a ellas actualmente. El concepto de un
sistema de apoyo a la decisin (DSS) destaca que las computadoras son una herramienta para
auxiliar en la decisin ms que un instrumento electrnico moderno que toma de decisiones.
Los DSS estn siendo desarrollados para proporcionar a los administradores mejores servicios
de informacin. Ms que generar una gran cantidad de informes dirigidos a los
administradores, la mayora de los DSS se activan solamente en respuesta a la solicitud del
usuario. Son programas de software diseados para responder preguntas del tipo qu
pasara si...?, en las que el que toma las decisiones pregunta sobre las consecuencias de varias
alternativas. El administrador introduce un cambio propuesto, como un aumento o rebaja en el
precio de un producto, y solicita las consecuencias pronosticadas de esta accin en trminos
de niveles de ventas y participacin en el mercado.
7.3. Juicios y colaboracin en la toma de decisiones
7.3.1. Puntos de vista alternativos a la racionalidad
El concepto de racionalidad est muy estrechamente construido para la mayora de las
decisiones administrativas. Sin embargo, quienes toman la decisin no tienen un conocimiento
completo. Las decisiones intencionadamente racionales seran aquellas que llevan los que
toman decisiones hacia sus propias metas. Por otro lado, una decisin puede ser racional
desde el punto de vista del individuo y no serlo desde el de la organizacin, ya que sta implica
un esfuerzo cooperativo de varios individuos, con diferentes metas. Racionalidad limitada se
refiere a las decisiones tomadas sin un completo conocimiento de la situacin. En este caso, la
persona toma una decisin que, de acuerdo con sus conocimientos, ayudar a lograr un cierto
objetivo.
Para los problemas complejos y no programables, el elemento humano desempea un
papel primordial en el proceso. La complejidad es importante en la medida que se relaciona
con el sistema administrativo a todos los niveles. El medio interno y el externo de la
organizacin afectan a los que toman decisiones administrativas, y ambos se han vuelto ms
dinmicos e inciertos. Por tanto, el alcance y la complejidad de las situaciones tpicas de
preferible o lo que debe ser- entran en juego de muchas maneras en la toma de decisiones. La
identificacin de alternativas apropiadas y relevantes podra depender del sistema de valores
del individuo. Igualmente, los valores estn en juego al determinar la importancia de un
resultado. A pesar de ello, en administracin tambin existen elementos de hecho, que pueden
ser verificados mediante pruebas. Las creencias son juicios predecibles, y reflejan el punto de
vista del individuo sobre la interrelacin de acontecimientos. Son convicciones de que algunas
cosas son verdaderas o reales. Las elecciones de productos reflejan creencias sobre relaciones
(e.g. dientes-caries, champ-atractivo, computadoras-eficiencia). Las creencias, a diferencia de
los valores, pueden ser confirmadas o rechazadas. El sistema de creencias de un individuo se
acumula con el tiempo y se ajusta continuamente, de acuerdo con la experiencia y la
observacin reflexiva; aun as, las creencias de la gente cambian lentamente y son
extraordinariamente resistentes a la informacin nueva. Una vez formadas las impresiones
iniciales, stas tienden a estructurarse de tal forma que interpretan la informacin subsecuente.
Un punto til para entender la conducta est en la forma en que los individuos adquieren
y utilizan la informacin para resolver problemas y tomar decisiones. As, surge una variedad
de caracterizaciones: lgico-no lgico, objetivo-subjetivo, analtico-sinttico, cientficoartstico. Por ejemplo, el proceso de evaluacin de un pensador sistemtico, tiende a buscar un
mtodo y hacer un plan para resolver un problema, estar muy consciente de su enfoque,
defender la calidad de una solucin en gran medida en trminos del mtodo, definir
limitaciones especficas del problema al inicio del proceso, descartar rpidamente alternativas,
avanzar a travs de un proceso de creciente refinamiento del anlisis, conducir una bsqueda
ordenada de informacin adicional, y terminar cualquier paso discreto en el anlisis que haya
empezado. El pensador intuitivo tiende a tener todo el problema continuamente en mente,
redefinir el problema frecuentemente conforme procede, confiar en indicadores verbales,
defender una solucin en trminos de adecuacin, considerar varias alternativas
simultneamente, pasar repentinamente de un paso en el anlisis o bsqueda a otro, y explorar
y abandonar alternativas muy rpidamente.
7.3.4. Toma de decisiones en grupo
Las organizaciones modernas son demasiado complejas como para ser administradas por
una persona aislada. El contexto descrito para la toma de decisiones individuales puede ser
aplicado tambin a grupos, entrando en juego los mismos factores internos y externos. Sin
embargo, debido a la interaccin de varias propensiones personales a pensar y actuar, el
contexto de la toma de decisiones en grupo es mucho ms complejo que el de un individuo, y
se requiere prestar atencin a la efectividad, a la eficiencia y a la satisfaccin del participante.
El motivo principal para utilizar grupos para resolver problemas y tomar decisiones es
lograr mejores soluciones o decisiones. Este es el punto de efectividad. Este punto de vista de
calidad se relaciona con el concepto de racionalidad; tomar decisiones que, desde el punto de
vista del que decide, mueven al sistema hacia condiciones deseadas (metas). Diversos estudios
muestran que donde existe una sola respuesta correcta, los grupos que utilizan un consenso
han sido ms efectivos que los individuos. La calidad de la solucin aumenta con el grado de
interaccin de los miembros del grupo. El desacuerdo es funcional debido a que hace
intervenir en el problema a una variedad de experiencia e informacin. La eficiencia tiene que
ver con la relacin costo-beneficio. Un individuo puede pasar ms tiempo que un grupo en
analizar un problema debido a la necesidad de reunir diversos insumos de informacin. La
adecuacin probable de la decisin aumenta con la cantidad de interaccin en los procesos de
grupo. Una contrapartida es que, para los asuntos complejos, alcanzar un consenso puede ser
un proceso que consuma mucho tiempo. En tercer lugar, toda la gente est interesada en tener
cierta influencia en la planificacin de su propio destino. La participacin en los procesos de
solucin de problemas aumenta la probabilidad de que las soluciones sean aceptadas y
aplicadas. Es importante, por tanto, que se busquen ideas antes de tomar una decisin. La
toma de decisiones grupal efectiva aumenta la probabilidad de que haya satisfaccin del
participante tanto con el resultado como con el proceso.
7.3.5. Mejoramiento en los procesos de decisin en grupo
A) Cundo utilizar un grupo. Un grupo debe ser utilizado cuando ofrezca ventajas
claras sobre los individuos. Depende de la situacin, de los participantes y del liderazgo. Los
principales criterios son calidad en la decisin y aceptacin, pero la eficiencia (tiempo) y el
desarrollo de los subordinados tambin son parte de la lista de elementos esenciales. Los
auxiliares para la decisin hacen que los procesos de grupo sean a) tan objetivamente
racionales como sea posible al superar las limitaciones cognoscitivas de los individuos, y b) tan
creativos como sea posible al superar las conductas contraproducentes que son parte de la
dinmica del grupo.
B) Racionalidad del grupo. Para alcanzar un proceso de decisin lgico, metdico,
exhaustivo y sistemtico, un proceso de decisin en grupo podra ser la respuesta, ya que los
grupos pueden utilizar procesos de toma de decisin ms racionales que los individuos. Un
grupo podra facilitar el desarrollo de ms informacin con respecto a una situacin
problemtica y por tanto llevar la decisin ms cerca hacia una racionalidad ideal, donde uno
de los requerimientos es el conocimiento completo. Tambin hay que tener en cuenta que la
inclusin de diversos insumos de informacin con frecuencia ampla el alcance del problema,
introduce variables confusas y, en general, hace que la situacin sea ms compleja.
C) Creatividad de grupo. Cuando la creatividad es una meta importante, los mtodos de
tormenta de ideas han sido diseados para compensar la tendencia de los grupos a criticar en
exceso las nuevas ideas. La tcnica delfi puede ser utilizada con los participantes fsicamente
dispersos, y el proceso consiste en solicitar ideas u opiniones (por medio de un cuestionario)
sobre un problema, seleccionarlas y resumirlas, y ofrecer los resultados nuevamente a los
participantes. El que toma las decisiones utiliza luego los resultados para ayudarse a tomar una
decisin y/o planear las acciones apropiadas. La tcnica nominal de grupo (NGT) incluye un
proceso estructurado para integrar el pensamiento individual y la interaccin del grupo. El
proceso consiste en 1) generacin de ideas por escrito, 2) presentacin grabada a cada
miembro de las ideas del grupo, en la que las ideas estn resumidas en una frase, 3) discusin
de las ideas grabadas para evaluar la informacin, y 4) votacin individual sobre las
prioridades. Los procesos de decisiones como el NGT y la tormenta de ideas superan las
reuniones grupales ordinarias en trminos de nmero y calidad de ideas, aumentando la
probabilidad de soluciones creativas.
Ciencia de la Administracin.
8. La planificacin y el control.
estrategia general, con cuatro componentes principales: a) oportunidad del medio, lo que la
organizacin podra hacer; b) competencia y recursos, lo que la organizacin realmente puede
hacer, c) deseos e intereses administrativos, lo que la organizacin quiere hacer, y d)
responsabilidad ante la sociedad, lo que la organizacin tiene que hacer. La consideracin de
todos estos componentes debe conducir a un plan estratgico viable; uno que tenga una
probabilidad razonable de xito. Se trata de establecer una estrategia amplia y de largo
alcance, que no sea rgida.
La intencin del proceso de planificacin es realizar una estrategia variable que pueda
ser operativa: el producto o servicio adecuado, en el lugar adecuado, en el momento
adecuado. Un punto de vista de contingencia implica prestar atencin a un gran nmero de
variables implicadas, aun cuando la formulacin de la estrategia est restringida a un tipo
particular de organizacin, como un hospital, un colegio, etc. Al mismo tiempo, habr que
considerar varias etapas en el ciclo vital de un producto o servicio. Las fases tpicas son
embrin, crecimiento, madurez y decadencia. La disciplina de pensar conscientemente en
todos los diversos factores implicados, determinar su grado de importancia en una situacin
dada, y elaborar hiptesis sobre el curso de accin ms apropiado aumentar la probabilidad
de que la estrategia se apegue a la situacin.
8.1.3. Aplicacin de estrategias y planes
En general, se ha dedicado ms atencin a la planificacin que a la aplicacin. Lo
primero es una actividad intelectual o de pensamiento, y la aplicacin est ms orientada a la
accin. La aplicacin requiere la integracin de recursos, estructurar las relaciones de trabajo,
integrar diversas funciones y controlar actividades a la luz de polticas, planes y
procedimientos. Las principales consideraciones en la aplicacin de planes son: recursos,
liderazgo y compromiso.
En cualquier proceso de planificacin debe verificarse la realidad para asegurarse que se
cuenta con los recursos para realizar los pasos necesarios. Se tiene suficiente dinero? Se
tiene suficiente tiempo? Estas son interrogantes bsicas que se aplican en casi cualquier
situacin. En algunos casos se necesita estar seguro de que las materias primas estn
disponibles. La tecnologa aplicada podra ser una cuestin clave. El conocimiento, el equipo y
los mtodos ayudan a convertir a la conducta espontnea, irreflexiva y sin coordinacin, en
una accin deliberada y racionalizada por medio de los planes. Los administradores con
frecuencia tienen que luchar para obtener los recursos necesarios para tener una oportunidad
real de xito.
El grado en el que los planes son aplicados por las personas depende de dos variables
bsicas: capacidad y esfuerzo. La gente capaz, al trabajar ms duro, puede superar una mala
planificacin; por otro lado, una buena planificacin puede ser obstaculizada por una falta de
esfuerzo. La habilidad de algunos lderes para canalizar la capacidad humana latente puede
compensar algunos fallos en las estrategias, planes de accin, recursos y diseos de la
organizacin. Muchas veces es conveniente tener en cuenta este papel de liderazgo para que
las estrategias tengan xito. Los lderes con habilidades que son apropiadas para una situacin
dada aumentan la probabilidad de que puedan aplicarse los plantes de una manera efectiva y
eficiente.
Ciencia de la Administracin.
Para que la gente aplique un plan con entusiasmo, tiene que haber compromiso y
esfuerzo. Sin embargo, un compromiso excesivo puede impedir al resto de las personas
demostrar su competencia.
8.1.4. Dimensiones de la planificacin
A) Repetitividad. Los planes para afrontar problemas no rutinarios (planes de aplicacin
nica) establecen un curso de accin que se adecua a una situacin especfica y que podran
ser obsoletos cuando se alcance la meta. En los planes de aplicacin nica hay una jerarqua
que va de grandes programas, proyectos, y labores especiales, hasta planes detallados. Eso
contrasta con los planes permanentes, que son diseados para tener una utilidad continua. Los
planes para la accin repetitiva son generalmente llamados planes fijos, e incluyen polticas,
mtodos y procedimientos estndar de operacin diseados para cubrir la variedad de
situaciones repetitivas que las organizaciones enfrentan con frecuencia. Los planes para la
accin repetitiva se convierten en patrones de hbito de los individuos. Las polticas son los
planes fijos ms amplios y son guas generales para la conducta organizacional. Una ventaja
del plan fijo es que crea una uniformidad de operaciones a lo largo de toda la organizacin. Su
uso es tpico de la burocracia estable-mecanicista, ya se trate del gobierno, empresas,
organizaciones obreras y otras. Sin embargo, si estos planes son tiles cuando el medio es
estable, deja de serlo cuando la situacin cambia abruptamente y el plan no se apega a la nueva
situacin.
B) Tiempo. La planificacin a largo plazo est estrechamente asociada con la fijacin de
objetivos de la administracin a nivel estratgico. La planificacin estratgica tiene que ver
con decisiones relacionadas con los amplios aspectos tecnolgicos y competitivos de la
organizacin, la asignacin de recursos (humanos y materiales) por un perodo, y la
integracin a largo plazo de la organizacin dentro de su medio. El compromiso es, en medio
de un mundo cada vez ms dinmico y de incertidumbre, elaborar planes a largo plazo que
permitan la flexibilidad futura en la toma de decisiones.
C) Subsistema o nivel. En la medida en que se toman decisiones con respecto a
objetivos y se desarrollan planes para alcanzarlos, el alcance del proceso de planificacin es
limitado por niveles ms bajos en la organizacin o subsistemas. Se establecen metas para
diversas funciones, y se elaboran planes para alcanzarlas. Los objetivos requieren planes
maestros, que a su vez promueven la creacin de subplanes, y as sucesivamente hasta los
detallados niveles de operacin, donde los procedimientos son descritos paso por paso.
D) Flexibilidad. Una de las principales consideraciones en la planificacin es el grado de
rigidez o flexibilidad de los planes. Suponer una certidumbre futura conduce a rigideces en los
planes y limita la adaptacin. Este es un enfoque de planificacin de viajes al estilo Cook, y
asume que el futuro es lo suficientemente seguro como para que se pueda avanzar en lnea
recta. Este tipo de planificacin es ms apropiada, por tanto, en un medio relativamente
seguro. En contraste, el enfoque de planificacin de Lewis y Clark reconoce que en el futuro
habr muchos puntos de decisin y cursos alternativos de accin. As, la planificacin consiste
en preparar la organizacin para enfrentar las incertidumbres del futuro, y desarrollar un medio
para responder.
8. La planificacin y el control.
8.2. Control organizacional
8.2.1. Definicin
El concepto de control es bastante general y puede utilizarse en el contexto
organizacional para evaluar el desempeo general frente a un plan estratgico. Se relaciona
tanto con los fines (productos) como con los medios (insumos y procesos de transformacin).
Por tanto, la teora de control se extiende a todos los niveles. Sus significados son variados:
verificar, regular, comparar con un estndar, ejercer autoridad sobre, y limitar o restringir. El
organismo tiene mecanismos internos de control que mantienen un equilibrio dinmico durante
su ciclo vital. Muchos de los procesos de autorregulacin de un organismo estn programados
en un nivel complicado y operan sin la intervencin consciente del individuo (e.g. respiracin).
Las organizaciones y los organismos no son estticos, sino que cambian y se ajustan, al tiempo
que exhiben un comportamiento orientado hacia objetivos. El proceso puede ser descrito
como equilibrio dinmico.
La ciberntica es otro concepto importante para la funcin de control. ste deriva del
griego kybernetes, o timonel, y se relaciona con la connotacin direccin de, mantener un
curso hacia un objetivo; implica comunicacin y control. Su modelo de retroalimentacin,
control y regulacin tiene importancia para los sistemas biolgicos y sociales. La
retroalimentacin es un concepto esencial en cualquier proceso de control. Ofrece la
informacin para las decisiones que ajustan el sistema. En la medida en que se aplican los
planes, el sistema es vigilado a fin de determinar si el desempeo est dentro de lo previsto y si
se estn cumpliendo con los objetivos. En un contexto organizacional, el control incluye la
coordinacin de actividades individuales y grupales. Se puede definir al control organizacional
como la fase del sistema administrativo que vigila la actuacin humana y ofrece informacin de
retroalimentacin que pueda ser utilizada para ejecutar tanto los medios como los fines. Esto
implica la medicin de las condiciones reales, comprarlas con los estndares e iniciar la
retroalimentacin que puede ser utilizada para coordinar la actividad organizacional, enfocarla
en la direccin correcta, y facilitar el logro de un equilibrio dinmico.
8.2.2. Elementos de control
Existen cuatro elementos comunes en todos los sistemas de control: a) una caracterstica
medible y controlable para la que se conocen estndares; b) un medio (instrumento sensor)
para medir la caracterstica; c) un medio (instrumento comparador) para comparar los
resultados reales con los estndares y evaluar las diferencias; d) un medio (instrumento
ejecutor) para efectuar cambios en el sistema a fin de ajustarlo a las necesidades. Como en
cualquier proceso de toma de decisiones, el flujo de informacin es el ingrediente clave. La
informacin generada internamente, aunada con la del medio, ofrece la materia prima para las
decisiones innovadoras y de adaptacin en la fijacin de objetivos, la planificacin de acciones
y, por supuesto, el control. Debido a que en los sistemas sociales complejos es imposible
controlar el comportamiento por completo, es necesario elegir caractersticas para controlar,
elaborar un proceso de muestreo. El control excesivo podra ser costoso y antifuncional. La
clave est en reconocer qu dimensiones son importantes y controlables. Para ello, debe
considerarse el control de la produccin (resultados) y el comportamiento (procesos). Cuando
algunas caractersticas sean difciles de medir objetivamente, habr que confiar en las
percepciones subjetivas de los participantes.
Ciencia de la Administracin.
8.2.3. El proceso de control
En la labor administrativa, se establecen objetivos, se planean programas, se asignan
recursos y el trabajo es realizado. El desempeo real es entonces comparado con el plan, se
genera la retroalimentacin para ajustar las cargas de trabajo y la asignacin de recursos. Por
ltimo, mediante la comparacin, se confirman los objetivos existentes o se determinan ajustes
para el futuro. Este ciclo puede ocurrir en cualquier nivel.
La dimensin del tiempo es importante para la funcin de control. Por ello, se habla de
un precontrol, para evitar que el sistema se desve mucho de las normas preconcebidas, y un
poscontrol, para determinar acciones que corrijan y ajusten la conducta en situaciones futuras.
Ejemplo de precontrol, es el sistema de valores relativamente uniformes entre los miembros de
una organizacin; ejemplo de poscontrol, es una multa de circulacin. Generalmente, es mejor
ajustar el comportamiento conforme se va dando que esperar los resultados y luego iniciar
acciones correctivas o poscontrol. El control de tiempo real implica incluir en el proceso la
retroalimentacin inmediata; la nocin de control actual o de tiempo real es importante para
mantener los productos y procesos dentro de lmites deseados mientras el sistema sigue
funcionando. Esta es la teora que est detrs del aprendizaje programado.
8.2.4. Control del comportamiento humano
Los valores sociales, normas morales y leyes sirven como antecedentes de procesos de
control en la organizacin. Afectan las propensiones individuales hacia ciertos
comportamientos. En general, la sociedad busca desarrollar individuos maduros que pasen de
la dependencia a la independencia, del individualismo a la cooperacin, del control a cargo de
otros, al autocontrol. Los sistemas de valores homogneos, la internalizacin de las normas de
grupo y el conocimiento y la aceptacin de leyes debe conducir al autocontrol. Los medios de
control del comportamiento humano en las organizaciones se encuentran en un continuo que
va de explcitos hasta implcitos, de directos a indirectos, de obvios a sutiles. La cultura
organizacional es una forma sutil e implcita de control, pero muy poderosa.
El autocontrol es el elemento bsico que se deriva de metas y aspiraciones personales
que se convierten en estndares de comparacin para el desempeo que se est realizando. El
control individual y organizacional se fusiona cuando las expectativas son explcitas y
mutuamente satisfactorias. Los grupos informales ofrecen un medio de control a travs de los
compromisos mutuos referentes a metas y comportamiento. La aprobacin de los compaeros
y la participacin continua, o las burlas y el ostracismo son formas tpicas en las que los
grupos informales controlan el comportamiento. Para la organizacin como un todo hay
estrategias formales y planes que funcionan como estndares para el control. Los objetivos de
ventas y presupuestos se enfocan en los resultados; las polticas, los procedimientos y reglas se
enfocan en la forma en que se harn las cosas. En ambos casos, el reforzamiento positivo
aumenta la probabilidad de que el desempeo y el comportamiento se mantengan bajo control
en el futuro. As, en administracin, es necesario un grado apropiado de conformismo, a fin de
mantener el sistema dentro de unos lmites permisibles, a la vez que mantener un equilibrio
dinmico, sin rechazar el cambio.
Cualquier individuo que entre a un sistema social es socializado en cierta medida. El
nuevo miembro aprende las normas y el comportamiento necesarios. Esta socializacin
8. La planificacin y el control.
depende de la dinmica de la organizacin de que se trate. Las organizaciones en medios
relativamente estables desarrollan un control indirecto sin intentarlo realmente: casi por
smosis, las personas absorben las normas y reglas requeridas al permanecer varios aos en un
mismo puesto. En las organizaciones dinmicas, existe un flujo de personas, por lo que debe
ponerse ms atencin al desarrollo de sistemas de valor. Por esta razn, se pueden introducir
programas de induccin para los nuevos empleados, o programas de capacitacin peridica
dentro de la compaa, para los supervisores, administradores de nivel medio y medio-alto, y
administradores de alto nivel.
Ya se haga formal o informalmente, la evaluacin del desempeo es un fenmeno
inherente a las organizaciones. La gente tiende a evaluarse una a otra. Debido a su usual
relacin con el sistema de recompensa, la evaluacin del desempeo por superiores es de
importancia primordial y en ocasiones se formaliza, cuando menos, en decisiones como la
contratacin, el despido, la promocin y revisin de mritos para aumentos salariales. Esto
ofrece a los superiores un considerable poder potencial para controlar la conducta de sus
subordinados. Sin embargo, si los criterios de evaluacin son inapropiados, el control puede
volverse antifuncional. Tambin el control excesivo puede conducir a sentimientos de
inseguridad e insatisfaccin, y a una baja en la productividad. La ausencia de control puede
conducir a la anarqua y a un sentimiento individual de incertidumbre, ansiedad y frustracin.
Ciencia de la Administracin.
Ciencia de la Administracin.
durante un determinado tiempo se convierten en factores extremadamente potentes como
motivadores. Una necesidad completamente satisfecha no es un motivador eficaz. Las
necesidades de estima y autorrealizacin nunca estn completamente satisfechas; buscamos
indefinidamente seguirlas satisfaciendo una vez que se convierten en algo importante para
nosotros. Sin embargo, normalmente no son significativas a menos que las necesidades
fisiolgicas, de seguridad y sociales sean satisfechas de manera razonable. Tampoco es
necesario que una necesidad se satisfaga por completo para que el siguiente nivel adquiera
fuerza.
B) Concepto de motivacin-higiene. Segn esta teora, los factores de higiene, que son
las variables del ambiente (poltica y administracin de la empresa, supervisin, salario,
relaciones interpersonales, y condiciones de trabajo), pueden relacionarse con las necesidades
de seguridad, fisiolgicas y sociales, y son insatisfactores. Los satisfactores (factores
motivadores) reflejan las necesidades sociales, de estima y de autorrealizacin. As, los
factores motivacin de higiene pueden relacionarse con la jerarqua de necesidades.
C) Motivacin por el logro. En la necesidad de tener logros subyace la autorrealizacin
y la estima. La motivacin por el logro vara en grados de acuerdo con el individuo. En la
cultura occidental, la tica protestante y el darwinismo social han alentado una gran
motivacin por el logro. Se ha sugerido que los que tienden a buscar logros cuentan con las
siguientes cualidades: les agradan las situaciones en las que toman una iniciativa personal para
encontrar solucin a los problemas, tienden a establecer metas moderadas de logro y corren
riesgos calculados, y desean tener una retroalimentacin concreta acerca de qu tan bien
estn actuando.
D) Enriquecimiento del trabajo. Aqu se considera al trabajo en s como motivador,
como un estmulo que induce esfuerzo y contribuye a explotar la capacidad humana latente,
ms an si el trabajo es interesante. Si realizar una tarea es algo que nos satisface no hay
necesidad de depender del control coercitivo o de complejos sistemas de recompensas
extrnsecas para inducir el esfuerzo individual. Lo importante, pues, es hacer los trabajos tan
significativos como sea posible en cualquier situacin. Esto se logra intentando mejorar la
variedad de habilidades que se emplean, retroalimentando el desempeo individual, etc.
E) El papel de las expectativas. Para considerar las expectativas, habr que tomar en
cuenta 1) decisiones conscientes de los individuos para comportarse de ciertas formas, 2)
valores individuales con respecto a la eleccin de resultados deseados, 3) expectativas
individuales relativas a la cantidad de esfuerzo requerido para lograr un resultado especfico, y
4) expectativas individuales con respecto a la probabilidad de ser recompensado por alcanzar
un resultado deseado. El individuo se siente motivado para realizar un esfuerzo si cree que hay
una probabilidad considerable de que su esfuerzo produzca el resultado deseado, y que el
resultado ser seguido de recompensas intrnsecas y/o extrnsecas que proporcionen
satisfaccin. Esto se ver afectado por las capacidades y percepciones del puesto del
individuo. Si una persona carece de la habilidad necesaria o de conocimientos para desarrollar
una tarea, no tendr buenas expectativas. Si el esfuerzo est mal dirigido, la mejora en el
desempeo tampoco ser importante para la organizacin, y en consecuencia no ser
recompensado, haciendo que el individuo pierda las expectativas.
9.2. Sistemas de status y funciones
Ciencia de la Administracin.
9.2.2. Igualdad contra status
Los sistemas de status son naturales e inevitables. La accin cooperativa requiere de una
divisin del trabajo tanto a nivel horizontal (por funcin) como vertical (jerrquico). La
especializacin funcional y las relaciones superior-subordinado se desarrollan de manera muy
natural. El status sirve como un medio de organizar los esfuerzos al ofrecer un sistema dentro
del cual los individuos se pueden relacionar entre s. Facilita la comunicacin y la aplicacin de
sistemas de autoridad y responsabilidad. Sin embargo, los sistemas de status tambin crean
muchos problemas. Sobreestimar el status por s mismo, sin reconocer su rol en la
coordinacin del esfuerzo del grupo puede ser desastroso, ya que lleva a los individuos a
dedicar mucho tiempo, esfuerzo, y dinero para tratar de lograr un status dentro del sistema
social, y aquellos que no tienen xito pueden dejar de funcionar como parte del grupo u
organizacin.
La creciente porcin de la poblacin en la clase media econmica ha intensificado el uso
del trmino sociedad sin clases. Ha habido un gran esfuerzo en las ltimas dcadas para
reducir el impacto de factores como la raza o el sexo para determinar automticamente el
status. El objetivo ha sido oportunidades iguales para que el status atribuido no obstruya las
posibilidades de lograr una posicin a travs de los logros personales. Sin embargo, todava
queda mucho para mejorar las cosas: los trabajos tradicionalmente desempeados por hombres
son normalmente mejor recompensados que los desempeados por mujeres (secretaria,
enfermera, etc.). Un trmino importante dentro de la estratificacin y sistema de clases es el de
movilidad social, esto es, oportunidad para cambiar de status. Las sociedades occidentales han
hecho hincapi en las oportunidades para una mayor movilidad en esta ltima mitad de siglo.
Esta movilidad ofrece oportunidades para obtener un mejor status dentro del sistema de
clases, pero tambin produce una atmsfera en la que el fracaso puede llevar a la frustracin.
9.2.3. Sistemas de rol
Los conceptos de status y rol son fundamentales para la descripcin y anlisis de la
estructura social. El status est relacionado con las posiciones en un sistema social ocupadas
por individuos designados; el rol se relaciona con los esquemas esperados de comportamientos
atribuidos a esa posicin. El trmino rol es utilizado para designar el conjunto de esquemas
culturales asociados con una posicin de status en particular, e incluye actitudes, valores y
comportamiento asignado por la sociedad a una posicin especfica. Contempla las
expectativas legtimas de los implicados con respecto al comportamiento de otras personas
hacia ellos. Algunos aspectos del rol estn explicados en detalles en la descripcin de la
posicin, otros son parte del folklore legado a travs de contactos directos, novelas, pelculas
u otros medios. Las organizaciones humanas pueden ser definidas como sistemas de rol.
Puesto que las organizaciones son mucho ms que conjuntos de personas, mquinas, material,
tiempo y espacio, pronosticar el comportamiento organizacional requiere ms atencin en las
acciones y eventos.
Los sistemas de rol no estn claramente delimitados. El concepto de roles mltiples se
refiere a que los individuos desempean muchos roles simultneamente; por lo general, slo
uno es activo en un momento particular, mientras que los otros permanecen latentes. Dentro
de cada organizacin, la persona ocupa una posicin particular y desempea ciertas
Ciencia de la Administracin.
de intercambio que le permite decidir la forma en que tiene que comportarse en un momento
particular. El conflicto intertransmisor ocurre cuando varios miembros de un conjunto de
roles tienen diferentes expectativas para el papel particular de una persona y por tanto
transmiten envos que estn en conflicto. Este tipo de conflicto crea un ambiente complejo
para el receptor (una oficina que ofrece servicios de mantenimiento, y la persona encargada
recibe todas las tareas con la mxima prioridad). Por ltimo, el conflicto intratransmisor surge
cuando un transmisor enva instrucciones conflictivas o espera un comportamiento que resulta
imposible a la luz de directivas interiores (e.g. un supervisor que espera de un subordinado que
mejore la eficiencia y, al mismo tiempo, le niega autoridad para diversas operaciones
relacionadas).
El conflicto de rol es evidente en todas las organizaciones. El grado de conflicto puede
variar sustancialmente y puede estar relacionado a niveles o subsistemas. Cuanto ms
complejo es el empleo, mas probabilidades hay de que surjan conflictos de rol. Por ejemplo, la
especializacin crea trabajos rgidos y detallados, originando conflictos; a nivel estratgico, el
gerente opera en el lmite de su organizacin, por lo que es objeto de muchos conflictos
interrol. El conflicto persona-rol puede ocurrir en cualquier nivel. A medida que se sube de un
nivel de operacin a los niveles de coordinacin y estratgico, el papel del dirigente se torna
cada vez ms complejo y aumenta la posibilidad de que surjan otros conflictos.
9.3. Dinmica de grupos
9.3.1. Definicin de grupo
Un grupo es un conjunto o agregado de personas que se consideran relacionadas de
alguna manera o unidas por vnculos o intereses comunes (e.g. familia). Schein describe un
grupo psicolgico como cualquier nmero de personas que 1) interactan entre s, 2) estn
psicolgicamente conscientes de los dems, y 3) se perciben como un grupo. As, un avin
lleno de viajeros no constituye un grupo psicolgico, ya que no existe interaccin ni
conciencia mutual. El concepto de grupo en una organizacin incluye un lmite y un medio y
sugiere relaciones internas y externas con otros grupos e individuos. Los grupos son sistemas
abiertos con un flujo continuo hacia el interior y el exterior de material, energa e informacin.
La interaccin puede ser ampliamente establecida como cualquier tipo de comunicacin,
tanto escrita como oral, adems de los gestos y expresiones faciales. Sin este tipo de
interacciones un grupo sera de naturaleza muy esttica. Sera un conjunto de individuos. El
trmino dinmica en dinmica de grupos implica que las relaciones son continuamente
cambiantes y que se ajustan entre los miembros y entre los grupos.
Las relaciones entre los miembros del grupo se reflejan en los patrones y procesos de la
comunicacin tanto formal como informal. As ocurre cuando una sala de juntas refleja las
relaciones jerrquicas. Los patrones de comunicacin pueden evolucionar o trascender y
trastornar el patrn supuestamente establecido. Los fines de la comunicacin incluyen la
transmisin de informacin, la persuasin a otros de un punto de vista, etc. Esto requiere un
proceso bilateral. La comunicacin clara es un proceso difcil; la probabilidad de que coincida
lo que escucha una persona con lo que dice otra es muy limitada. Los principales problemas
son transmisin desarticulada, dificultades semnticas y falta de preparacin en el que escucha.
Ciencia de la Administracin.
trabajo, los objetivos del grupo y los medios alternativos para alcanzarlas. Tras esto comienza
la organizacin para resolver asuntos como liderazgo, relaciones de autoridad-responsabilidad,
y mtodos de realizar y coordinar el trabajo. En la etapa tres, el grupo comienza a compartir
informacin y sentimientos y a basarse en las ideas mutuas en la medida que se rene para
realizar el trabajo. En la maduracin, lo caracterstico del grupo es su capacidad para resolver
problemas especficos o para concluir tareas, al mismo tiempo que mejora su capacidad para
hacerlo.
9.3.4. Desempeo de los grupos de trabajo
Muchas variables afectan el desempeo o actuacin individual en cualquier actividad,
particularmente en el trabajo. As, son importantes las condiciones fsicas, la seguridad, las
recompensas monetarias, el prestigio o reconocimiento, etc. Buena parte de las investigaciones
se han centrado en el fenmeno de grupo llamado impacto social, esto es, la diversidad de
cambios en estados fisiolgicos y sentimientos subjetivos, motivos y emociones,
conocimientos y creencias, valores y comportamiento, que ocurren en un individuo como
resultado de la presencia o acciones reales implicadas o imaginadas de otros individuos. Los
cambios pueden tener efectos positivos o negativos sobre la actuacin. El grado de impacto
social est en funcin de la fuerza (posicin, poder), proximidad (cercana, ausencia de
barreras o filtros) y nmero de personas implicadas. El impacto total aumenta cuando hay ms
gente pero a un ritmo decreciente; es decir, cada uno de los primeros afectados tiene ms
influencia potencial que los ltimos. Esto sugiere la eficacia de una estrategia de diseo de
organizacin que ponga inters en grupos de trabajo relativamente pequeos a fin de sacar
provecho de los efectos sociales positivos.
El grado de cohesin en un grupo es un fenmeno complejo que resulta de combinar la
atraccin o repulsin neta para cada miembro. Muchas fuerzas estn en juego en cada
individuo, que los atraen o lo rechazan. En cualquier grupo existe una graduacin de atraccin
para los miembros individuales. Algunos se identificarn ms firmemente con los valores del
grupo que otros. De la misma forma, el conjunto de actitudes individuales variar
ampliamente. Algunos grupos tendrn una cohesin e integracin extrema; otros, no tendrn
cohesin y sern difusos. En cualquier caso, el resultado se traducir en una mayor o menor
coordinacin. Una segunda dimensin, el compromiso frente a los objetivos organizacionales,
integrado por las propensiones individuales a internalizar estos objetivos, da como resultado el
grado de funcionalidad del sistema. Tambin aqu existen grados para cada individuo y para el
conjunto del grupo. La condicin ptima es descrita como comportamiento coordinado en
direcciones funcionales, compuesta por un grupo con un alto grado de cohesin y
compromiso, pudiendo haber cualquiera de las combinaciones posibles.
9.3.5. Conflicto de grupo
El conflicto puede tener efectos funcionales y disfuncionales sobre las personas, grupos
y organizaciones. Una situacin relativamente estancada podra reflejar muy poco conflicto;
demasiado conflicto puede ser antifuncional en trminos de interferencia con las actividades
requeridas, falta de coordinacin, etc. Un margen funcional de conflicto se presenta en el
justo medio: suficiente, pero no demasiado. Dentro de este margen, una cantidad apropiada de
conflicto facilita la generacin de ideas y la creatividad, la innovacin y el cambio, las
respuestas positivas a nuevas oportunidades y retos, y un elevado nivel de desempeo de la
Ciencia de la Administracin.
Una parte del sistema psicosocial en las organizaciones se refiere a los intentos para
influir en el comportamiento. La influencia se ejerce en muchas direcciones: hacia arriba y
hacia abajo en la jerarqua, y lateralmente en las relaciones de grupos de compaeros. La
influencia denota cualquier cambio en el comportamiento de una persona o grupo debido a la
anticipacin de las respuestas de otros. Los cambios en el comportamiento pueden ser
causados por ideas o por algn otro factor inanimado (e.g. un cambio en el ambiente influir
para suspender un juego de golf). Sin embargo, tradicionalmente, los sistemas de influencia se
refieren a situaciones en las que ocurren cambios de comportamiento como resultado de las
relaciones entre las personas, que implican una interaccin directa o indirecta (por medio de
ideas). En algunos casos, el trmino influencia se utiliza en conjuncin con otros trminos
como poder y/o autoridad.
En primer lugar, como medio para influir en el comportamiento, tenemos la emulacin,
que no requiere un contacto directo entre los individuos y que, sin embargo, es una influencia
poderosa sobre el comportamiento. Las personalidades pblicas generalmente son conscientes
del grado en el que las personas imitan su comportamiento, fenmeno del cual se aprovecha la
publicidad. En las organizaciones, los participantes son conscientes de los patrones de
comportamiento de los compaeros trabajadores y diversos ejecutivos. Ciertos individuos se
convierten en modelos y sus patrones de comportamiento son adoptados por otros que
esperan alcanzar un xito similar. La sugerencia implica una interaccin directa y consciente
entre los individuos o entre un individuo y un grupo. Se trata de un intento explcito por influir
en el comportamiento presentando una idea o defendiendo un curso de accin particular. La
persuasin implica instar, y el uso de algn tipo de aliciente para lograr la respuesta deseada;
implica ms presin que una simple sugerencia. El refuerzo positivo a favor del
comportamiento deseado tiende a inducir al influido para que contine con ese
comportamiento. Los sistemas de gratificacin, basados principalmente en el reconocimiento y
el elogio, han mostrado tener xito en modificar el comportamiento individual en diversos
mbitos de organizacin. La coercin prev la coartacin por la fuerza, incluyendo el uso de
presin fsica. Sin embargo, existen muchas formas de coercin, adems de la fuerza fsica: en
las organizaciones, los salarios y/o promociones pueden ser utilizados para limitar o influir el
comportamiento. La amenaza del despido es tambin una influencia poderosa.
Por otro lado, el liderazgo ha sido definido como la manera de ejercer influencia, y
puede ser visto como 1) un grupo con status (posiciones de lite), 2) una persona clave; 3)
una funcin, y 4) un proceso. El status de lite puede ser resultado de herencia (derecho
divino de los reyes), eleccin o nombramiento. Los directores, ejecutivos, administradores,
gerentes, jefes y dirigentes generalmente estn incluidos como personas clave. La funcin de
liderazgo implica facilitar el logro de los objetivos del grupo. En las organizaciones modernas,
las funciones de liderazgo pueden ser desempeadas por varios miembros, aunque al elogiar o
culpar el xito o fracaso, por lo general se centra en un individuo: el lder formal. El liderazgo
tambin es un proceso dinmico. Las relaciones de lder-seguidor son recprocas y se
desarrollan por medio de las transacciones interpersonales con el tiempo. Factores a tener en
cuenta son los atributos y las acciones del lder.
9.4.2. Poder
Poder es la capacidad de hacer o afectar algo. Implica la habilidad para influir en otros.
Ciencia de la Administracin.
puesto. Este tipo de autoridad generalmente evoluciona hacia la tradicional en la medida en
que los sistemas informales se estabilizan con el tiempo. En este sistema, los cambios y ajustes
se producen cuando los lderes tradicionales lo consideran necesario y/o deseable, y las
tradiciones son difundidas hacia los niveles bajos de esta manera o mediante el folclor. Cuando
la autoridad tradicional se legitima formalmente, la autoridad tradicional se convierte en
racional-legal. Ahora el derecho comn ha sido codificado en un cuerpo elaborado de
criterios oficiales para administrar la justicia en la sociedad. Las agencias del gobierno se
designan como responsables de ciertas esferas de actividad y reciben una autoridad
conmensurada a fin de que realicen sus tareas especficas. Este marco de referencia ofrece los
medios para estructurar una jerarqua a travs de la cual la autoridad es delegada a diferentes
cargos del sistema.
El derecho institucionalizado a influir en la conducta puede o no ser efectivo,
dependiendo del consentimiento de quienes participan en la organizacin. Existe una zona de
aceptacin, un cierto nivel o margen de tolerancia dentro del cual los subordinados aceptarn
directrices sin analizar los mritos del comportamiento en relacin con el problema que se
tiene a la mano. A menos que una directiva caiga dentro de este margen, no va a tener
resultados positivos en su intento de influir: la autoridad formal est limitada por la zona de
aceptacin.
9.4.4. El proceso de liderazgo
El liderazgo es un proceso interactivo que se desarrolla con el tiempo. Las personas con
un saldo positivo de influencia surgen como lderes en situaciones no estructuradas, y los
lderes formales son nombrados en puestos de autoridad en las organizaciones. Sin embargo, el
poder de influir en la conducta depende de diversos factores, como por ejemplo, de la zona de
aceptacin. Las relaciones lder-seguidor son recprocas y se desarrollan por medio de
transacciones interpersonales. Las relaciones positivas permiten que la influencia circule en
ambos sentidos en los momentos en que as se requiere. As, habr que analizar varios factores
que afectan al proceso de liderazgo: intercambio social, atribucin, seguidores y
autoadministracin.
El intercambio social puede ser visto en trminos de modificacin de comportamiento.
El comportamiento que es reforzado seguramente continuar, y viceversa. Para tener lderes
hay que tener seguidores: dos o ms personas estn implicadas en relaciones interactivas. Por
otro lado, los lderes y seguidores intercambian influencia. Los seguidores dependen de los
lderes para las ideas, las instrucciones y el apoyo; los lderes dependen de los seguidores para
las contribuciones importantes al desempeo de la organizacin. Estas relaciones lderseguidor dependen en gran medida de qu tan legtimo es el lder a los ojos del seguidor. Si
los motivos y acciones de un lder parecen relevantes y contribuyen a lograr resultados
positivos en la labor del grupo, se empiezan a acumular crditos, lo que permite que el lder
sea ms influyente en el futuro. Las transacciones son ms significativas cuando ambas partes
reciben fuertes beneficios netos.
Pensar en las causas y los efectos es lo que se llama atribucin. Se trata de un proceso
mental complejo afectado por diversos factores individuales y de la organizacin. Varios
aspectos bsicos de este proceso son evidentes en el intercambio social entre lderes y
seguidores. As, un lder podra atribuir un buen desempeo al esfuerzo de un subordinado y
Ciencia de la Administracin.
flexible para manejar los diversos recursos humanos que son utilizados en actividades
complejas.
Es importante identificar los comportamientos especficos que cuentan para la
efectividad del liderazgo. Se puede hablar de cuatro dimensiones de efectividad: a) apoyo,
comportamiento que refuerza el sentimiento de valor personal e importancia de alguien; b)
facilitar la interaccin, comportamiento que alienta a los miembros del grupo a desarrollar
relaciones estrechas y mutuamente satisfactorias; c) nfasis en la meta, comportamiento que
alienta un entusiasmo por cumplir con el objetivo del grupo o alcanzar un desempeo
excelente; y d) facilitar el trabajo, comportamiento que ayuda a llegar a la consecucin de los
objetivos por medio de actividades tales como programacin, coordinacin, planificacin
proporcionando recursos tales como herramientas, materiales y conocimiento tcnico. No
obstante, es poco realista esperar una atencin simultnea a todas las dimensiones de conducta
efectiva del lder. Son necesarios algunos intercambios.
El anlisis de las cualidades, los estilos y el comportamiento, inevitablemente lleva a la
conclusin de que no existe una mejor forma de dirigir: todo depende del lder, los seguidores,
la situacin, la naturaleza de la tarea, las relaciones de autoridad y la dinmica de grupo. Esos
factores son parte del ambiente de la organizacin o del sistema psicosocial dentro del cual
debe funcionar un lder. Se trata de un punto de vista de contingencia, que aunado a la
flexibilidad en el comportamiento, mejorar las probabilidades de que los intentos del lder
para influir tengan xito.
Ciencia de la Administracin.
En sus actuaciones como poder, es necesario que la Administracin reconozca la
existencia vlida del partido mediante mecanismos jurdicos. Uno de ellos, que supone una
restriccin de los derechos, consiste en que los rganos administrativos competentes dicten
una autorizacin administrativa emitiendo un juicio sobre si el partido cumple los requisitos
legales. Otra variedad es la inscripcin del partido en un registro administrativo discrecional.
Un sistema ms respetuoso con los derechos consiste en la inscripcin del partido en el
registro acreditando que cumple con los requisitos legales.
Pero junto a estos aspectos formales, en la vida cotidiana la Administracin pblica debe
contar con los partidos, no slo con el que se encuentra en el poder, sino tambin con los que
estn en la oposicin. Estas relaciones consisten en consultas que se hacen con los partidos
ms importantes de la oposicin poltica, tanteando su actitud sobre ciertas medidas a adoptar
o recabando su colaboracin. Estas consultas sobre medidas administrativas suponen una
muestra de buena voluntad y prudencia poltica del partido en el poder. Por ltimo, cabe la
posibilidad de que los partidos utilicen la Administracin como campo de reclutamiento, ya
que las Administraciones pblicas de los pases desarrollados agrupan a ms del 10 por 100 de
la poblacin activa, personas adems de gran utilidad para el partido.
10.2.2. Administracin y sistema de partidos
A) Administracin y partido nico.
Los sistemas de partido nico suelen coincidir con un rgimen totalitario, presentando
graves problemas estructurales. En primer lugar, debido a la desconfianza hacia la
Administracin del rgimen anterior, el aparato del Estado se duplica y se crea un aparato
paralelo del partido, creando a la Administracin un poderoso rival que absorbe algunas
competencias con la consecuencia de una mayor intervencin en la sociedad. La creacin de
estos aparatos paraestatales, que son ntegramente del partido o estn dominados por l, es un
buen caldo de cultivo para las rivalidades entre grupos bajo la fachada del poder omnmodo
del dictador.
En cualquier caso, el partido tratar de influir sobre la Administracin en todos los
niveles. En el nivel ms alto, se intentar producir una renovacin total o casi total,
permaneciendo en los cuadros altos slo aquellos individuos que se haban identificado por el
nuevo rgimen. En los cuadros medios, la exigencia no es tan rigurosa; frecuentemente y de
forma automtica y oficial se afiliar a los funcionarios al partido proporcionndoles ventajas
de toda ndole. De cualquier manera, en los momentos iniciales se exige rigurosamente la
fidelidad poltica; puede ser que no siempre se exija la afiliacin, pero el rgimen no est
dispuesto a tolerar disidentes.
Tras algunos aos de permanencia en el poder, el partido nico frecuentemente
evoluciona hasta llegar a una verdadera degeneracin cuando no existe una ideologa dura, o
cuando sta se utiliza por el dictador como pretexto formal para mantenerse en el poder. El
rgimen pasa a ser de totalitario, a autoritario y paternalista. El corporativismo desempea
entonces un papel funda-mental, incluso a veces ofreciendo un reducto de disentimiento desde
el mismo aparato oficial. Por otra parte, las nuevas generaciones que no han vivido los
momentos iniciales y que asumen por ello la fidelidad al rgimen como algo puramente formal,
acceden a los puestos oficiales y a menudo combaten al rgimen desde la Administracin
Ciencia de la Administracin.
En estos sistemas se parte del principio segn el cual los funcionarios han de ser
neutrales y profesionales. Los esquemas orgnicos formales pueden verse ms o menos
alterados segn el rgimen poltico y la ideologa del partido en el poder, pero los servidores
pblicos deben continuar siendo los mismos. Se exige fidelidad a la Constitucin, no al partido
en el poder. Los polticos no deben discriminar a los funcionarios por razn de su ideologa, y
estos ltimos deben servir al partido en el poder aunque sus convicciones personales sean
distintas.
10.3. Intereses colectivos y Administracin pblica
10.3.1. Estado e intereses colectivos
La Constitucin espaola, adems de referirse a la participacin, dispone que los
poderes pblicos deben promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de los
individuos y de los grupos sean reales y efectivas, as como remover los obstculos que
impidan o dificulten su plenitud. La puesta en prctica de este principio corresponde a las
Administraciones pblicas, consagrndose as la existencia de una continua relacin entre el
aparato administrativo estatal y los grupos. Esta proteccin, por supuesto, puede hacerse por
muy distintos medios, por ejemplo, en forma de subvenciones y ayudas econmicas. Ahora
bien, corresponde al Gobierno, y siguiendo sus directrices a las Administraciones pblicas,
decidir a qu grupos e intereses colectivos debe primarse en cada momento concreto, en
funcin de la poltica general, cada tipo de proteccin. Lo que no puede negarse a cualquier
grupo es su derecho a mantener la propia identidad. En todo caso, lo que est fuera de duda,
es que la Constitucin espaola admite plenamente la colaboracin y el contacto entre las
Administraciones pblicas y los grupos existentes en la moderna sociedad organizacional.
10.3.2. Los grupos cualificados
El estudio de los grupos cualificados debe limitarse a aquellos que encarnan y defienden
intereses profesionales, econmicos y polticos. Quedaran, pues, fuera ciertos grupos como
organizaciones de consumidores y usuarios, confesiones religiosas de arraigo mnimo, etc.
A) las organizaciones profesionales. Entre stas juegan un papel importante las
Corporaciones pblicas, tales como los Colegios profesionales y las Cmaras de comercio,
Industria, Navegacin, y de la Propiedad Agraria. Son entidades que en el rgimen anterior, en
un rgimen totalitario, eran consideradas plenamente como Administraciones pblicas, y que
an lo son mientras no se reforme la legislacin ordinaria que les resulta aplicable. Llevan a
cabo una amplia colaboracin con la Administracin pblica y su capacidad de presin es
considerable.
B) Organizaciones que defienden intereses econmicos privados. Son los grupos ms
importantes a considerar, y comprende los Sindicatos y las asociaciones de empresarios,
contemplados en la Constitucin como elementos del sistema poltico a continuacin de los
partidos: estn obligados, por su parte, a mantener una organizacin y funcionamiento internos
democrticos. Su colaboracin con la Administracin es importante a la hora de resolver
grandes cuestiones econmicas generales, como las relativas al empleo, al nivel de salarios y
su revisin. Tambin la Administracin entabla dilogos con los sindicatos a propsito de las
condiciones concretas de trabajo en todos los centros con carcter pblico, lo que entraa el
dilogo con los sindicatos de funcionarios de hospitales, empresas de transportes urbanos, etc.
Ciencia de la Administracin.
Ciencia de la Administracin.
proporcionndole informacin, preparar sus discursos, audiencias y viajes, realizar tareas de
documentacin y estudio y, sobre todo, preparar los Consejos de Ministros que preside el
Presidente de la Repblica.
En cuanto al Primer Ministro, adems de sus funciones polticas, est configurado como
una autoridad administrativa fuerte, contando con el apoyo de un aparato administrativo
importante. En primer lugar, est el Gabinete del Primer Ministro, compuesto por no ms de
treinta personas que estudian todos los grandes problemas polticos. Existe adems un
Gabinete militar. Adems del Gabinete, hay que referirse al Secretariado del Gobierno, cuyo
titular es un funcionario profesional que suele mantenerse normalmente en el puesto a pesar de
los cambios de Gobierno. Corresponde al Secretario coordinar a los Ministerios y estar en
contacto con el Presidente de la Repblica y el del Gobierno para la formacin del orden del
da. Del Secretariado del Gobierno dependen organismos tan importantes como el Servicio de
Documentacin y el Diario Oficial de la Repblica francesa.
Adems de estos organismos de apoyo del Presidente del Gobierno, otros servicios de
importancia que dependen de l son el Secretariado de Defensa, el Comit de Cooperacin
con la Comunidad Econmica Europea, y el Comisario del Plan. Todo ello configura al
Presidente del Gobierno francs como un rgano administrativamente fuerte. Adems, debido
a la reciente reforma socialista, se han suprimido numerosos Ministerios, ahora transformados
en Secretaras de Estado y Ministerios Delegados, fijando su nmero en catorce, lo que
supone un incremento notable del volumen de otras unidades orgnicas.
11.2.2. Establecimientos pblicos y empresas pblicas
Desde el siglo pasado el esquema francs aplicaba la intervencin en los sectores
sociales ms bsicos: educacin, sanidad y beneficencia. Un establecimiento pblico era el
organismo que prestaba un servicio pblico. Sin embargo, con posterioridad se deform esta
visin al aparecer establecimientos pblicos industriales y comerciales, que en la prctica se
comportaban como organizaciones de carcter privado utilizados como instrumentos del
poder. Junto a estos, siempre conectados a un Ministerio, estn las empresas pblicas, que se
rigen por las mismas normas que un establecimiento pblico industrial y comercial.
11.2.3. La Administracin territorial
A) La situacin anterior a la reforma de 1981.
La Administracin territorial francesa estaba dominada por el Prefecto, que era el
representante del Gobierno en el Departamento, con poderes propios y unos servicios
administrativos directamente bajo sus rdenes. Adems, ejerca amplios poderes de tutela
respecto a los Alcaldes elegidos, con los que mantena la ms estrecha colaboracin.
Subordinados al Prefecto estaban los servicios exteriores o Delegados de los Ministerios, que
en la prctica actuaban con gran independencia y estaban fuertemente articulados con los
Alcaldes.
Los Municipios estaban administrados por el Alcalde y los Consejeros Municipales
elegidos. Los Alcaldes tenan el doble carcter de autoridad del Estado en el Municipio y al
mismo tiempo de autoridad local. As, se encontraban subordinados al Prefecto, el cual deba
autorizar todos los actos importantes de la vida municipal. Sin embargo, en la prctica, en
lugar de subordinacin, se daba un acuerdo entre el Prefecto y los dems protagonistas del
sistema. Mas que controlar a los Municipios, el Prefecto los asesoraba.
B) La reforma de 1981-1983.
La llegada al poder del Gobierno socialista en 1981 supuso una importante reforma de la
Administracin territorial con el propsito de desburocratizar a Francia y hacer desaparecer el
centralismo, permitiendo as la participacin de una nueva ciudadana. De este modo, se
suprime la tutela que ejercan el Prefecto y los servicios exteriores del Estado sobre el
Municipio, al tiempo que desaparece la dependencia financiera de los Municipios. Los poderes
que pierde el Prefecto son adquiridos por el Presidente del Consejo General Departamental, al
servicio directo del Presidente del Gobierno.
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Ciencia de la Administracin.
Gobiernos locales), estos estn sometidos a leyes de los Estados federados y las leyes
federales norteamericanas.
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una sola provincia, coinciden con las actuales. Al frente de cada provincia se sita un Jefe
Poltico, y el Alcalde pasa a ser la primera autoridad administrativa de los Ayuntamientos,
conservando sus funciones judiciales.
La llamada dcada ominosa (1823-1833) que integra el segundo perodo absolutista
tiene un inters mayor que el primero, pues aunque se restablece otra vez la situacin del
Antiguo Rgimen, aparece un consejo de Ministros, que preside el Rey y en su defecto el
Secretario de Estado. En Hacienda se implanta la elaboracin de presupuestos por cada
Departamento.
13.2. El reinado de Isabel II (1833-1868)
Especial importancia tiene la llamada dcada increble de la Administracin espaola,
que se extiende desde 1833 a 1845. Una de las medidas ms importantes tomadas consiste en
la separacin definitiva de las competencias administrativas y jurisdiccionales. Se suprimen los
Consejos de Estado, Castilla, Guerra, Hacienda e Indicas, y se crean el Tribunal Supremo, con
jurisdiccin general, y los Tribunales de Guerra y Hacienda. Termina as definitivamente la
confusin de competencias entre las Secretaras de Despacho y los Consejos. Tambin se crea
la figura de los Subsecretarios en todos los Departamentos, y se establece una moderada
compatibilidad entre los cargos de Diputado y los obtenidos en la Administracin. La reforma
tributaria dara a Hacienda una configuracin moderna para la poca. Se intenta un pleno
restablecimiento del orden pblico mediante la creacin de la Guardia Civil en 1843, y en 1845
se crean el Consejo Real y los Consejos Provinciales, otorgndoles competencias consultivas,
y encomendndoles, adems, la jurisdiccin contencioso-administrativa (juzgar en los pleitos
contra el Estado). Finalmente, se crea una Escuela especial de Administracin.
En 1833 el Ministro Javier de Burgos lleva a cabo la divisin definitiva de Espaa en 49
provincias, intentando que la divisin fuese respetuosa con los factores histricos. El
Gobernador civil domina la provincia, pero sus competencias estn limitadas a poco ms que
el mantenimiento del orden pblico y el manejo de la Administracin local. Los alcaldes le
estn subordinados gracias a la centralizacin administrativa de la poca, y los Delegados no
son importantes ms que en el caso de Hacienda.
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civil es el jefe de la Administracin provincial, y preside la Diputacin. La Diputacin
provincial sigue siendo un rgano de asesoramiento del Gobernador civil, sometido a la
potestad jerrquica de ste. Los Gobernadores, debido al aumento de la corrupcin electoral,
son desprestigiados ante la opinin general, y el Municipio sienta las bases del caciquismo. Los
electores para los cargos municipales son solamente los propietarios, los funcionarios, y las
personas con ttulo acadmico. Los concejales elegidos por estas personas eligen a su vez
entre ellos a los Alcaldes. Esto asegura el poder de los principales contribuyentes y las
facilidades para la corrupcin electoral, marcando profundamente al rgimen local espaol. La
situacin es tanto pero cuanto que al mismo tiempo aparecen las primeras aspiraciones
autonomistas. Contra este caciquismo intentarn luchar Snchez de Toca, Silvela y Maura, con
propuestas de reforma que sern rechazadas una y otra vez por los caciques en las Cortes.
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cargos con funciones de direccin y ejecucin.
Uno de los aspectos ms curiosos de la Administracin de la Repblica fue la evolucin
en materia de Organismos Autnomos, instrumentos indispensables de la poltica moderna y
ambiciosa de la Repblica. As, en algunos sectores clave (reforma agraria, sanidad, trabajo y
previsin, cultura popular, prisiones), al tiempo que se reforman los rganos centrales, se
crean numerosos Organismos Autnomos. Por otro lado, la Constitucin de 1931 reconoce la
posible existencia de regiones autnomas regidas por sus Estatutos, aunque slo llega a
aplicarse en tiempo de paz el de Catalua. Para Galicia nunca llega a aplicarse, y el de
Vascongadas se aprueba en tiempo de guerra y slo est vigente durante unos meses en la
zona republicana.
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colaboracin del Jefe del Estado con los grupos polticos y sociales partidarios del rgimen,
vertebrados a travs del funcionamiento de la Cmara. Sin embargo, la operacin se hace
mediante tanteos, pues en 1946 se reforma la Ley de Cortes dejando a Franco las manos
enteramente libres para dictar Decretos-Leyes. En estas llamadas Cortes orgnicas, la
representacin de la Administracin local est acaparada por burcratas del Estado y
miembros de la formacin poltica oficial. El corporativismo se manifiesta en la amplia
representacin otorgada a los sindicatos y a las Cmaras y Colegios. En cambio se produce un
retroceso formal del partido nico que, aunque penetra y vertebra los grupos restantes, queda
acantonado a una zona. En general, la consolidacin y estabilidad del rgimen afianzan la
colaboracin de la burguesa. Ello permite en 1944 el restablecimiento de la jurisdiccin
contencioso-administrativa, suprimida con la guerra, aunque con grandes lagunas en las
garantas.
La prdida de poder del Movimiento se refleja en los rganos centrales de la
Administracin. Desaparecen del Gobierno los Ministros Secretario y Vicesecretario del
Movimiento y los falangistas Ministros sin cartera. No se modifica la divisin ministerial y las
renovaciones en los cargos son escasas. El Gobierno es el ms gris de la poca de Franco,
pesando sobre l el aislamiento internacional. Por ello, se crea el sistema de las Leyes
Fundamentales, que se pretende cumplan una funcin anloga a la de una Constitucin. En
cambio, los Organismos Autnomos y las empresas pblicas experimentan una plena
expansin, como ocurre con el complejo industrial dependiente del INI, y el Ministerio de
Hacienda fracasa en un nuevo intento de control.
3. De la estabilidad interna a la crisis econmica (1951-1957)
Esta fase se caracteriza por una primera apertura al exterior: Tratado con los Estados
Unidos, Concordatos con la Santa Sede. Se nombra un Ministro Subsecretario de la
Presidencia del Gobierno, con lo que Franco deja de ocuparse de la Presidencia,
concentrndose en ms altas tareas polticas. Aun as, el Jefe de Estado sigue siendo
Presidente del Gobierno, y el Ministro Subsecretario es una persona de su total confianza,
comenzando la importancia de la Presidencia como Departamento ministerial. En los rganos
central de la Administracin se crean los Ministerios de Comercio y de Informacin y Turismo.
Al mismo tiempo, aumentan la actividad del Ministerio de Trabajo y la importancia de la
poltica econmica, atenundose la intervencin y, con ello, creciendo el descrdito de la
autarqua, lo cual originar un larvado conflicto entre los Sindicatos y los Ministerios
econmicos. Esto repercutir sobre los funcionarios, que ven devaluarse sus remuneraciones,
al tiempo que el prestigio de los tcnicos aumenta, creciendo el poder de los burcratas.
En la organizacin territorial, la caracterstica es un centralismo desordenado. La
actuacin de las Delegaciones ministeriales comienza a contrarrestar fuertemente el supuesto
poder unitario de los Gobernadores civiles. Finalmente, el progresivo abandono del
autoritarismo se refleja en un aumento de las garantas, publicndose las primeras grandes
leyes administrativas del rgimen.
4. Reforma administrativa y desarrollo econmico (1957-1968)
Ciencia de la Administracin.
La Administracin pblica no existe por s misma, no cumple unos fines que sean
exclusivamente propios, sino que es una instancia subordinada que existe en funcin de los
intereses y necesidades de toda la comunidad. Se trata, por tanto, de un complejo orgnico
que articula al conjunto de medios necesarios para que la colectividad subsista. As, uno de los
criterios de su actuacin debe ser la neutralidad y la imparcialidad poltica: los administradores
pblicos no deben dejarse llevar por criterios partidistas. Hay que servir los intereses generales
sin atender a criterios de preferencia personal de cualquier ndole, sin establecer discriminacin
alguna entre los ciudadanos y los grupos, y atenindose a una racionalidad que tenga en cuenta
los hechos objetivos, las necesidades sociales y la lnea poltica que se haya establecido para
resolverlas. De esta manera, la objetividad trasciende ampliamente la neutralidad poltica de la
Administracin pblica.
Un segundo tema al que debe aludirse es al de la eficacia. Se trata no de un principio,
sino de una cuestin de principio. La Administracin debe servir a los intereses generales, y
debe hacerlo obteniendo unos resultados concretos que responsan de algn modo a la
adecuacin entre los medios de que se dispone y los fines que se pretende cumplir.
Otro punto muy distinto se refiere a la jerarqua, la descentralizacin, la
desconcentracin y la coordinacin. La descentralizacin administrativa no se refiere a la
territorial, sino a la descentralizacin funcional, en el sentido de que admite la pluralidad y
compleja realidad de los Organismos Autnomos que no han sido contemplados de forma
directa por la Constitucin. La jerarqua es una de las notas tpicas de las Administraciones
pblicas burocratizadas en el sentido del modelo weberiano. La desconcentracin
administrativa se refiere al hecho de admitir en el sistema constitucional los rganos perifricos
del Estado que actan en las divisiones territoriales del mismo. Finalmente, la referencia a la
coordinacin est indicando la voluntad poltica de que funcionen armnicamente los distintos
conjuntos orgnicos.
La Administracin es, pues, para los constituyentes un conjunto orgnico jerarquizado
que debe funcionar eficaz y armnicamente, sirviendo con objetividad los intereses generales
por medio de sus rganos centrales y perifricos y sus Organismos Autnomos. Dicho
conjunto, dirigido por el Gobierno, debe actuar con objetividad y eficacia, y est sometido a la
Ley y al Derecho, lo que se asegura por medio del control de los Tribunales de Justicia.
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derechos que puedan mantener despus de su cese.
17.1.2. La estructura del Gobierno
A) Los distintos cargos que forman el Gobierno. La figura ms destacada es el
Presidente. La existencia de los Vicepresidentes no es obligatoria, y su nombramiento y el
nmero de ellos son un tema abierto. Si hay ms de uno, se designa entre ellos un
Vicepresidente primero que asume las funciones del Presidente en los casos de fallecimiento,
enfermedad o ausencia en el extranjero. Puede nombrarse a una persona Vicepresidente y al
mismo tiempo titular de un Departamento, lo que refuerza no slo su actuacin poltica, sino
tambin la importancia del Ministerio. En caso de que no se d esa vinculacin, el
Vicepresidente se encuentra en situacin anloga a la de un Ministro sin cartera distinguido.
La combinacin de diversos factores, como la que acabamos de ver, las funciones
encomendadas, o su relieve poltico, darn la medida efectiva del poder de los Vicepresidentes.
En cuanto a los Ministros, hay que distinguir entre los titulares de un Departamento y
los Ministros sin cartera. Estos ltimos son consejeros polticos del Gobierno y su Presidente
y, por lo tanto, miembros del Consejo de Ministros, pero no jefes de la organizacin de un
Ministerio. En el rgimen democrtico actual se crea la figura de los Ministros Adjuntos, que
son en realidad Ministros sin cartera, sin ms diferencia que la terminologa. Los Secretarios
de Estado pueden asistir a las deliberaciones del Gobierno cuando sean expresamente
llamados.
B) Gobierno en Pleno y en Comisiones Delegadas. El Gobierno puede reunirse
asistiendo la totalidad de sus miembros. Se dice entonces que se trata del Gobierno en Pleno.
Las Comisiones Delegadas constan de miembros del Gobierno para resolver problemas de
coordinacin entre departamentos sin necesidad de llevarlos al Pleno del Consejo de
Ministros. Desde el punto de vista prctico, estas Comisiones no siempre han resuelto los
problemas planteados, sino que frecuentemente han terminado por generar un nuevo
Ministerio con la misma competencia que la Comisin. Recientemente, su nmero se ha
reducido a cinco: Asuntos Exteriores, Seguridad del Estado, Asuntos Econmicos, Poltica
Autonmica, y Poltica Educativa, Cultural y Cientfica. La presidencia es ejercida por el
Presidente del Gobierno, el cual puede delegar en los Vicepresidentes. La Secretara es
ejercida por el Ministro Secretario del Gobierno.
17.1.3. Competencia y actos del Gobierno
A) Tipos formales de actividad. En cuanto a la legislacin, el Gobierno aprueba los
proyectos de Ley tanto orgnica como ordinaria, que se remiten al Congreso de los Diputados
junto con sus antecedentes y una memoria. Aprueba, adems, los Decreto-leyes y los Decretos
legislativos, ambos con valor de ley, y los Decretos reglamentarios.
Los actos concretos, cuando son publicados, revisten forma de Decreto. Dentro de ellos
hay que distinguir entre diversos supuestos. En primer lugar, aquellos en que la legislacin
exige que se trate de un acto del Gobierno debidamente publicado (e.g. nombramientos de los
altos cargos). Tambin hay que tener en cuenta los expedientes, siendo numerosos los que
tienen que ser aprobados por el Gobierno, especialmente en materia financiera. Dichos actos
no son publicados. Finalmente, los acuerdos, que son tambin actos concretos no publicados.
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hacen pblicas a travs de los medios de difusin, de lo que se encarga el Portavoz del
Gobierno, pero no es imposible que se acuerde la reserva, bien por la gravedad del asunto,
bien porque la publicidad inmediata pueda dar lugar a reacciones que frustren la efectividad de
la medida. La formalizacin de las decisiones se hace a travs de las actas que redacta y
conserva el Secretariado del Gobierno y que suscriben los presidentes y secretarios del
Consejo y de la Comisin de Subsecretarios.
17.2. Presidente y Presidencia de Gobierno
17.2.1. El Presidente del Gobierno
El Presidente del Gobierno es nombrado por el Rey tras obtener la investidura del
Congreso de los Diputados, y conserva una remuneracin y ciertos elementos de asistencia y
apoyo una vez cesado como Presidente durante el plazo de dos aos. Puesto que el Presidente
no es titular de ningn Ministerio, y es el conjunto de stos lo que constituye la
Administracin, el Presidente no es considerado como parte de la Administracin pblica. El
Presidente es el superior jerrquico de los Ministros, por lo que en cierta manera la
Administracin se encuentra subordinada al Gobierno.
A) Competencias polticas y administrativas. Las competencias del Presidente vienen
detalladas en la Constitucin: dirigir la accin del Gobierno y coordinar las funciones de los
dems miembros del mismo. El Presidente es en principio el jefe de la mayora parlamentaria,
siendo normalmente una personalidad destacada de su partido. Dirige la poltica general
mediante la formacin del programa del Gobierno, la fijacin de las lneas de actuacin del
mismo, y las directrices que imparte para su actuacin. Entre sus competencias polticas cabe
destacar la disolucin del Parlamento y la convocatoria de nuevas elecciones.
En cuanto a la coordinacin, el Presidente dispone de los recursos administrativos de
coordinacin, pero stos se encuentran dispersos (informacin, presupuesto y planificacin
econmica, ejrcito, Administracin civil). Por una parte acta como presidente de rganos
colegiados; por otra, en su entorno directo existen organizaciones que sirven para actuar sobre
el conjunto de la Administracin Por lo que respecta a la presidencia de los rganos
colegiados, hay que destacar la que le permite actuar en materias militares: dirige la poltica de
defensa y la guerra. Respecto a las restantes vas de que dispone para asegurar la coordinacin
de la Administracin pblica, Presidente y Vicepresidente estn auxiliados en sus funciones por
la antigua Oficina del Portavoz del Gobierno, el Secretario del Presidente, y el Gabinete del
mismo.
B) El entorno del Presidente y los rganos adscritos directamente. La Ley se refiere al
Secretario del Presidente, que tiene categora personal de Subsecretario. Ms interesante es el
Gabinete del Presidente, constituido por un equipo de asesores designados segn criterios de
confianza poltica. En un principio su trabajo consiste en estudiar los documentos remitidos al
Presidente, y en especial los anteproyectos de normas y otros documentos provenientes de los
Ministerios que puedan presentar algn inters poltico. Slo si se obtiene la conformidad
respecto a dicha medida, se lleva adelante la tramitacin correspondiente para su aprobacin
como norma. Los asesores que integran el Gabinete estn coordinados por un Jefe del mismo,
persona de la mxima confianza del propio Presidente del Gobierno. El funcionamiento de este
- Industria y Energa.
- Agricultura, Pesca y Alimentacin.
- Presidencia.
- Administraciones Pblicas.
- Sanidad y Consumo.
- Asuntos Sociales.
- Comercio y Turismo.
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elevados al Gobierno. As, en virtud de la Ley de 16 de agosto de 1983, los rganos superiores
de los Departamentos son el Ministro, el Secretario de Estado, el Subsecretario, y el
Secretario General.
Otra reforma importante viene dada por la potenciacin de los Gabinetes, que existen
ahora, no slo en el entorno del Ministro, sino tambin como rganos de apoyo y asistencia de
los Secretarios de Estado. Sus competencias consisten en el asesoramiento poltico del
Ministro y del Secretario de Estado en su caso, y en la elaboracin de proyectos o
anteproyectos de disposiciones de carcter general. Los miembros de dichos Gabinetes cesan
al mismo tiempo que el alto cargo al que prestan apoyo y asistencia.
17.5. El Consejo de Estado
El Consejo de Estado es el nico rgano administrativo mencionado en la Constitucin,
por lo que es configurado como el supremo rgano consultivo del Gobierno. Dentro de esta
organizacin hay que distinguir como rganos ms importantes el Presidente, el Pleno del
Consejo, y la Comisin Permanente. El Presidente es nombrado entre juristas de reconocido
prestigio con experiencia en los asuntos de Estado. El Consejo en Pleno est integrado por las
tres categoras de Consejero que la ley establece: los Consejeros permanentes, nombrados por
el Gobierno por tiempo ilimitado entre autoridades y funcionarios distinguidos; los Consejeros
natos, importantes autoridades del Estado, tal como el Fiscal General del Estado, el Presidente
de la Junta de Jefes de Estado Mayor, etc.; y los Consejeros electivos, nombrados por el
Gobierno por cuatro aos. La Comisin Permanente est integrada por el Presidente, los
Consejeros Permanentes y el Secretario del Consejo de Estado.
El Pleno debe emitir dictamen sobre las materias que desee consultar el Gobierno, y
sobre aqullas otras en que as lo exija una norma con rango de ley. Adems, es obligatorio el
dictamen respecto a los Decretos legislativos, a diversas cuestiones sobre relaciones
internacionales, y a las transacciones sobre derechos de la hacienda pblica.
La Comisin Permanente examina los asuntos de importancia jurdica para el Estado:
informes sobre reglamentos para ejecucin de leyes, actos administrativos de importancia,
contratos de Estado, otorgamiento en concesin de los servicios pblicos de gran inters, etc.
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administrativos y laborales. Es decir, en su conjunto, las Comunidades Autnomas tienen por
ahora los mismos colectivos de personal que el Estado, que por otra parte estn siendo
organizados en Cuerpos segn la nueva legislacin, distinguindose habitualmente entre
Cuerpos generales y especiales. Por lo dems, en algunas Comunidades autnomas crece
considerablemente el personal laboral respecto al total de funcionarios, bien por haberse
laboralizado a los contratados administrativos, o por tratarse de laborales de nuevo
reclutamiento. Slo recientemente, despus de haberse dictado la nueva legislacin estatal, han
comenzado las Comunidades a reclutar sus propios funcionarios, que tanto por su nmero
como por su importancia son un contingente limitado.
18.2. Estructura de la funcin pblica y grupos burocrticos
18.2.1. La estructura de la funcin pblica
A) El nmero de funcionarios de las Administraciones pblicas.
En contra de la opinin general, no son muchos los funcionarios de la Administracin
central civil. Haciendo una estimacin general, se puede estimar que los funcionarios de la
funcin pblica central representan algo ms de la tercera parte del total de funcionarios.
B) La funcin pblica estatal.
La funcin pblica se puede distribuir segn las atenciones del Estado, segn edades y
sexos, y segn su articulacin en Cuerpos. Por lo que respecta a las atenciones estatales, casi
las tres cuartas partes de los funcionarios de la Administracin central civil se dedican a las
atenciones de la educacin, sanidad, y correos y telecomunicaciones. Los funcionarios
centrales que se dedican a tareas estrictamente administrativas y estn plenamente
encuadrados en la organizacin formal en sentido weberiano, son sorprendentemente pocos.
En cuanto a la edad y el sexo, en los ltimos aos se ha producido una notable
equiparacin entre el varn y la mujer, incorporndose sta a un ritmo creciente a la funcin
pblica. En el tramo de edad entre 25 y 29 aos, el nmero de varones y mujeres es
sensiblemente el mismo, situacin que no se da en las edades superiores, por lo que el nmero
total de varones sigue siendo mayor que el de mujeres.
Sin embargo, el criterio general de estructuracin de la funcin pblica es la distribucin
en Cuerpos (Escala). La funcin pblica central espaola presenta una notable fragmentacin,
distribuida en casi 250 Cuerpos. El Cuerpo no es una unidad de cuenta vlida respecto al
nmero de funcionarios, ya que existen numerosos Cuerpos con menos de diez, mientras que
hay otros que integran a ms de cinco mil personal (los Profesores de Primaria son ms de cien
mil). Una cuestin importante son los llamados Cuerpos a extinguir. Dichos Cuerpos aparecen
cuando se desea suprimir un colectivo de funcionarios, disponindose entonces que no se
ingresarn en el Cuerpo ms personas y que ste se mantendr a extinguir hasta que muera o
se jubile el ltimo de sus miembros. Los Cuerpos generales son en principio
interdepartamentales, mientras que los especiales suelen prestar servicios en un solo
Ministerio. Los graves problemas estructurales de nuestra funcin pblica se deben
fundamentalmente a la irracionalidad del esquema de los Cuerpos especiales, donde la
Ciencia de la Administracin.
remuneraciones.
2. El sistema de remuneraciones.
La evolucin de los ingresos de los funcionarios ha seguido muy de lejos el aumento del
coste de vida, debido a la lucha contra el aumento de gastos corrientes del Estado y a los
gastos de personal, considerados improductivos. Esta mentalidad ha llevado consigo
consecuencias nefastas para la organizacin del Estado, pues los funcionarios y burcratas
mejor situados para ello han recurrido a todos los medios que ofrecan la legalidad y la
picaresca para aumentar su remuneracin.
Tras la reforma de 1977, las retribuciones se dividen en bsicas y complementarias. Las
bsicas son el suelo (igual para todos los Cuerpos del mismo nivel educativo), los trienios y las
pagas extraordinarias. Las complementarias consisten en el complemento de destino, el
complemento especfico y el de productividad. Estos ltimos dependen del favor de los
polticos, sin tener ningn derecho a obtenerlas por mritos propios. De esta manera, el actual
sistema de remuneraciones se convierte en un arma poderosa en manos de las autoridades para
conseguir y mantener la lealtad poltica y personal de los funcionarios.
3. Los derechos fundamentales.
La Constitucin, al regular los derechos y libertades de los espaoles, establece en
diversos puntos peculiaridades para los funcionarios. El derecho a la sindicacin, negado a los
funcionarios en Espaa durante muchos aos, viene ahora reconocido por la Constitucin. La
legislacin reconoce ampliamente este derecho, se celebran con normalidad elecciones
sindicales en la Administracin, y las organizaciones sindicales estn representadas en el
Consejo Superior de la funcin Pblica a efectos de que participen en la fijacin de las
condiciones de trabajo. No obstante, la afiliacin es baja en la funcin pblica y se produce
sobre todo entre los funcionarios modestos. Ello da lugar a que la utilidad de los sindicatos
para resolver problemas profesionales sea limitada, sobre todo si se tratan en bloque
cuestiones como la remuneracin. En primer lugar, las negociaciones se celebran a veces en
nombre del Estado por los burcratas, con problemas muy distintos a los de los pequeos
funcionarios. En segundo lugar, un aumento porcentual de remuneracin repercute de modo
muy diferente en unos casos y otros.
Otro derecho no reconocido a los funcionarios en el rgimen anterior era el de huelga.
La Constitucin reconoce este derecho a los trabajadores sin referirse a los funcionarios. Sin
embargo, aunque falta la regulacin correspondiente, no puede decirse que el derecho no
existe.
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En el mbito de poder econmico, tambin se constata la presencia de burcratas,
presencia que aumenta progresivamente a medida que se trata de subconjuntos de empresarios
en los que la concentracin de poder es mayor. Son los grandes empresarios y las empresas
que dirigen o controlan quienes actan como elementos del sistema econmico, manteniendo,
por tanto, una relacin continua con los centros administrativos de poder dominados
formalmente por los burcratas.
Sin embargo, mucho mayor que en la empresa priva es la participacin de los burcratas
en la pblica. Esta presencia tiene una singular importancia, ya que sobre todo en las empresas
mixtas, el Consejo de Administracin es un lugar privilegiado de encuentro entre burcratas y
empresarios. Pero tambin existe un importante grupo de personas que son simultneamente
consejeros de empresas pblicas y privadas. Se trata de un autntico ncleo de poder que no
es aventurado pensar domina los centro neurlgicos de la economa, si se recuerda que se est
hablando siempre de grandes empresas capitalistas.
As, pues, corresponde a los burcratas un triple poder. De una parte, el que ejercen
formalmente en el interior de la organizacin administrativa. De otro lado, el que a partir de
sta se proyecta sobre la sociedad. Finalmente, el que ejercen en la sociedad, al desbordar la
organizacin y formar parte de los grupos de poder.
Ciencia de la Administracin.
porque los Organismos de mayor importancia econmica fueron excluidos: el Banco de
Espaa, el Instituto de Crdito Oficial, del que dependan los bancos oficiales, y el INI, que
controlaba buena parte de las empresas pblicas. Cada uno de estos Organismos montaba un
procedimiento especfico de control financiero y presupuestario, originando la cada del
sistema de 1958.
En la actualidad, en lo tocante a los Organismos Autnomos, la situacin presenta la
misma confusin que en la situacin anterior. El trmino alude a cualquier organizacin
pblica creada por el Estado y dependiente de l, aunque formalmente distinta y separada del
mismo, con lo que puede aplicarse a realidades muy diferentes. Sin embargo, se puede hacer
una clasificacin material teniendo en cuenta que estos Organismos estn conectados directa
o indirectamente con los Ministerios. Tal clasificacin distinguira: a) los establecimientos
concretos que tienen cada uno entidad independiente pero que forman colectivos homogneos
al cumplir el mismo tipo de fines y regirse por la misma legislacin: Universidades,
Confederaciones Hidrogrficas; b) las entidades de pequeo volumen resultados del
particularismo de los Ministerios, que pueden cumplir fines muy diversos, rigindose todas por
la legislacin general: Consejo, Patronato, Junta; y c) los grandes entes e Institutos que
cumplen los fines econmicos y sociales ms importantes del Estado: entidades gestoras de la
Seguridad Social, el nuevo Organismo Correos y Telgrafos.
Pero es que, adems, estos Organismos se pueden clasificar, a efectos de su rgimen
legal, en: a) Organismos que continan sometidos a la Ley de 1958, y que son los de menor
importancia econmica (exceptuando los que dependen del Ministerio de Agricultura); b)
Organismos excluidos de la Ley de 1958, clasificados inicialmente como industriales y
comerciales, y que son los de mayor importancia econmica (Banco de Espaa, entidades
gestoras de la Seguridad Social); c) entes que, aun siendo de carcter pblico, pueden actuar
tambin en rgimen de derecho privado, y que no estaban previstos en la citada Ley (Agencia
Estatal de la Administracin Tributaria); y d) entidades que son excluidas de la Ley de 1958 y
que adems han obtenido un reconocimiento formal de su autonoma (Radio Televisin
Espaola). La confusin es mayor porque no existe una correspondencia entre las dos
clasificaciones.
En cuanto a las empresas pblicas, pueden clasificarse en: a) sociedades o entes pblicos
de gestin: son entidades pblicas, pero slo de manera formal, ya que actan ntegramente
como una empresa privada (RENFE); b) empresas pblicas que dependen directamente de un
Departamento ministerial (CAMPSA, Tabacalera); y c) empresas pblicas que dependen de
uno de los holdings de Estado (las que forman parte del grupo de la Corporacin Bancaria).
En definitiva, las empresas pblicas son importantes organizaciones creadas por y para el
Estado y dependientes de ste, de manera que este panorama de instrumentos interventores se
complica an ms, ya que, con frecuencia, las empresas pblicas estn conectadas entre s y
con los Organismos Autnomos. Puede decirse, pues, que la Administracin espaola, como
todas las actuales, ejerce un importante protagonismo econmico y social a travs de este
sistema.
Ciencia de la Administracin.
Desde esta perspectiva, merece la pena referirse a los instrumentos de control de la
Administracin central que, en trminos generales, se resumen en las competencias de los
Ministerios para Administraciones Pblicas y de Economa y Hacienda. Al primero de ellos le
corresponde el control de la organizacin administrativa, aunque dicho control no se da de un
modo directo ni completo, sino mediante Orden del Ministro o de otra autoridad
administrativa concretada en una disposicin que deba publicarse en el Boletn Oficial del
Estado. A partir de estas instrucciones generales, el fraccionamiento de los Organismos
Autnomos hace que cada uno de ellos tenga una Administracin de personal propia que no
est excesivamente controlada.
En cuanto al Ministerio de Economa y Hacienda, ejerce un control para el que dispone
de instrumentos diversos. De l depende la propuesta y aplicacin de la normativa financiera,
presupuestaria y contable, y a travs de ella intenta continuamente ejercer una fuerte vigilancia
sobre estos Organismos. Ello implica por lo menos la necesidad de obtener informacin sobre
las actividades de los Organismos Autnomos y las empresas pblicas, aunque parece que en
este campo existen numerosas deficiencias, adems de ser una fuente de tensin continua entre
los Organismos Autnomos y el Ministerio de Economa y Hacienda.
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que otras Comunidades, como Galicia y Andaluca, aspiren a alcanzar el mismo techo mximo.
Sin embargo, el Estado tiene una situacin ventajosa frente a las Comunidades por su
prioridad en la aplicacin de normas y de la regulacin sobre conflictos de competencias. El
orden de aplicacin de normas es el siguiente: 1) Ley del Estado, 2) Reglamento del Estado,
3) Ley de la Comunidad, y 4) Reglamento de la Comunidad. Sin embargo, cuando la
competencia se haya otorgado a la Comunidad, el orden es el inverso. La resolucin de
conflictos es competencia del Tribunal Constitucional, que puede pronunciarse sobre la
inconstitucionalidad de las leyes. Adems, el Gobierno puede impugnar reglamentos de las
Comunidades, y no a la inversa.
20.3. Las Administraciones pblicas de las Comunidades Autnomas
La ordenacin de las instituciones de autogobierno incluye la potestad de las
Comunidades para crear y configurar su Administracin, incluso aunque no se afirme
expresamente en los Estatutos. La creacin y ordenacin de estos rganos es competencia
exclusiva de las Comunidades por formar parte de su autonoma, no siendo as con el valor
jurdico de los actos de estos mismos rganos, donde la competencia de las Comunidades se
limita al desarrollo legislativo y a la ejecucin de la legislacin bsica que dicte el Estado. Esta
ltima materia es la que constituye el rgimen jurdico propiamente dicho de las
Administraciones pblicas. Nada impide, sin embargo, que las Comunidades Autnomas
ordenen sus propias Administraciones, aunque estn condicionadas por la legislacin bsica del
Estado sobre el rgimen jurdico de todas las Administraciones pblicas.
La organizacin central de las instituciones autonmicas.
A) El Consejo de Gobierno y la Administracin central. En cada Comunidad Autnoma
hay que distinguir el Consejo de Gobierno (o Gobierno Autnomo), presidido por el
Presidente de la Comunidad e integrado por los Consejeros (cabezas de las Consejeras que
cumplen funciones anlogas a los ministerios de la Administracin del Estado central), de la
Administracin pblica de las Comunidades, constituida por las Consejeras y las entidades
vinculadas a ellas. Paralelamente al Estado central, el Gobierno Autnomo ejerce funciones
polticas y dirige la Administracin en cada Comunidad. La conexin entre Gobierno
Autnomo y Administracin de las Comunidades se realiza a travs de la doble condicin de
los Consejeros como miembros de dicho Gobierno y jefes de las distintas ramas
administrativas. Respecto a la configuracin de las Administraciones pblicas y sus principios
reguladores, los Estatutos de las Comunidades o las leyes reguladoras de sus Administraciones
pblicas reproducen con algunas variantes lo que fija la Constitucin.
B) El Presidente y el Gobierno en las Comunidades Autnomas. Los Presidentes de las
Comunidades, nombrados por el Rey a propuesta de las respectivas Asambleas, ejercen una
funcin triple. Ante todo son Presidentes de toda la Comunidad como organizacin autnoma
en su conjunto, y en tal carcter ejercen las competencias representativas correspondientes. En
segundo lugar, son presidentes de los respectivos Gobiernos. Por ltimo, actan como
representantes ordinarias del Estado en la Comunidad. El Estatuto personal del Presidente
especifica el nombramiento, la toma de posesin y el cese, frecuentemente se detallan las
incompatibilidades, y se regulan los derechos.
Ciencia de la Administracin.
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administracin. Al frente de estas reas suele nombrarse a un Concejal o Diputado provincial,
que forma parte de la Comisin de Gobierno. Los servicios generales estn integrados por los
rganos encargados del funcionamiento interno (personal, procedimiento, grandes cuestiones
de inters jurdico) y por la administracin financiera del ente.
Las insuficiencias de los rganos centrales llevan a que exista una prolongacin
funcional mediante la fundacin pblica del servicio y la empresa pblica local, equivalentes a
los Organismos Autnomos y las empresas pblicas del Estado. Generalmente unos y otras se
ocupan de competencias municipales o provinciales de gran entidad que suponen la prestacin
de un servicio. Tambin se da una prolongacin territorial, por la que la divisin municipal se
hace en distritos, al frente de los cuales hay un Teniente de Alcalde o un Concejal; a su vez, los
distritos pueden dividirse en barrios, tiles sobre todo a efectos estadsticos y para la
prestacin de los servicios, sobre todo de polica y limpieza.
21.3. Competencias y servicios locales
Las competencias asignadas a los Municipios son las de suministro de agua, alumbrado,
saneamiento y limpieza viaria, abastecimientos (mercados y mataderos), cementerios, trfico
urbano y transporte de viajeros. stas constituyen el ncleo de la competencia municipal. A
ellas se aaden otras, como el urbanismo, la cultura, la cooperacin en la enseanza, la
sanidad, el turismo y la proteccin del medio ambiente, en las que el protagonismo municipal
es mucho menor.
En cuanto a la provincia, sus actividades de colaboracin con los municipios suelen
concretarse en actuaciones en materia de carreteras, suministros de agua y energa elctrica,
sanidad y cultura. Pero lo verdaderamente decisivo es la ayuda financiera a los pequeos
municipios rurales, que pocas veces podran subsistir sin la aportacin provincial.