DERECHO COLECTIVO - Concepto

El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque

varias personas estn en una misma situacin ni porque se acumulen situaciones
parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel
que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es
el que recae sobre una persona determinada. Por lo tanto, la prosperidad de las
pretensiones en la accin popular est ligada con la existencia real de los
siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La
accin u omisin de las autoridades pblicas o de los particulares y la amenaza o
la violacin a derechos e intereses colectivos. La Sala ha expresado que el
derecho colectivo no se deduce en su existencia porque varias personas estn en
una misma situacin ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios
sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una
comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre
una persona determinada.
MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Norma
ADMINISTRATIVA - Concepto

en

blanco

MORALIDAD

El derecho colectivo a la moralidad administrativa, contenido en el artculo 4 de la

ley 472 de 1998, se asimila a lo que en derecho penal se ha denominado
como una norma en blanco, al contener elementos cuya definicin se
encuentran, o se deberan hallar en otras disposiciones, y que para
verificar su posible amenaza o vulneracin es necesario acudir al
desarrollo especfico que haya hecho el legislador sobre alguno de los
aspectos del principio. Por el carcter bsicamente legislado del Derecho
Colombiano, el estudio que debe efectuarse en las acciones populares
sobre la moralidad administrativa no est encaminado a hacer un juicio
volitivo o de conciencia sobre la actuacin del funcionario o del Estado,
pues lo perseguido a travs de esta accin no es otra cosa que la
proteccin del derecho a la moralidad administrativa, donde la evaluacin
de la conducta de la autoridad slo puede hacerse bajo la perspectiva de
la funcin administrativa, enmarcada por los principios constitucionales y
las normas jurdicas. Y entonces para que pueda hablarse de vulneracin
a tal derecho colectivo, debe existir necesariamente una transgresin al
ordenamiento jurdico, adems de otros elementos adicionales, porque no
toda ilegalidad atenta contra dicho derecho, debiendo probarse tambin la
mala fe de la Administracin y la vulneracin a otros derechos colectivos.
Aunque el derecho o inters colectivo a la moralidad administrativa no se
encuentra definido en la ley 472 de 1998, en sus antecedentes se precis
como derecho colectivo la moralidad administrativa y la prevencin de
cualquier prctica corrupta por parte de los servidores pblicos; y dio la
siguiente definicin: Se entender por moralidad, administrativa el
derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio pblico sea manejado
de acuerdo a la legislacin vigente, con la diligencia y cuidados propios de
un buen funcionario. Nota de Relatora: Ver Exps. AP-166 del 17 de
junio y AP-163 del 6 de septiembre, ambas de 2001
DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO - Concepto

Se observa que la Carta Poltica contempla el derecho colectivo a la defensa del

patrimonio pblico y en forma especfica como susceptible de ser protegido a
travs de la accin popular (art. 88 de la C. N.) y que el legislador, con el fin de
propender el principio de intangibilidad de los recursos pblicos, dio vigencia a la
norma constitucional expidiendo el Estatuto para la Contratacin Estatal y la Ley
Orgnica del Presupuesto, normas jurdicas que contienen numerosas
herramientas dirigidas a la correcta inversin y utilizacin de los recursos pblicos,
por parte de quienes tienen a su cargo el manejo y ejecucin de tales recursos. EL
INTERS COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PBLICO es uno de
los derechos de mayor connotacin en el Estado de Derecho colombiano,
teniendo en cuenta que es a travs de l que el Estado da cumplimiento a los fines
para los cuales fue estatuido, y participa en la prestacin de servicios pblicos en
beneficio de la comunidad.
ACCESO A LOS SERVICIOS PUBLICOS Y SU PRESTACION EFICIENTE Actividad econmica intervenida. No desarrolla funcin administrativa /
SERVICIOS PUBLICOS - Inherente a la finalidad del Estado social de
derecho
A diferencia de los dos derechos colectivos de moralidad administrativa y defensa
del patrimonio pblico, en EL DERECHO COLECTIVO AL ACCESO A LOS
SERVICIOS PBLICOS Y A SU PRESTACIN EFICIENTE no se est frente al
desarrollo de una funcin administrativa en los trminos del artculo 209
Constitucional, sino de una actividad econmica intervenida por el Estado, cuya
prestacin debida se relaciona directamente con la consecucin de sus fines (art.
2 C. N.). El modelo constitucional econmico de la Carta Poltica de 1991 est
fundado en la superacin de la nocin francesa de servicio pblico, conforme a la
cual ste era asimilable a una funcin pblica, para avanzar hacia una concepcin
econmica segn la cual su prestacin est sometida a las leyes de un mercado
fuertemente intervenido; as se deduce del artculo 365 constitucional cuando
dispone que es deber del Estado asegurar la prestacin eficiente de los servicios
pblicos y que estos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente,
por comunidades organizadas o por particulares. Ntese que la norma es clara en
sealar que el Estado debe asegurar la prestacin (no prestar forzosamente) al
tiempo que permite la concurrencia de Agentes (pblicos, privados o mixtos) en su
prestacin.De acuerdo con tal disposiciones se destaca, jurdicamente, que los
servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado, pues
contribuyen al bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin (arts.
2 y 366 ibdem.) y es por ello que su prestacin comporta la concrecin material
de la clusula Estado Social de Derecho (art. 1 ibdem); as lo ha indicado la
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, como
mecanismo auxiliar en la administracin de Justicia (art. 230).De manera que los
derechos colectivos que se involucran en la prestacin de los servicios pblicos no
aluden a la funcin pblica propia del Estado, sino a una actividad econmica que
por implicar el trfico de servicios inherentes a la finalidad social del Estado, que la
doctrina colombiana, con base en expresin fornea, llama bienes meritorios,
exige la intervencin del mismo a travs de los instrumentos tradicionales de
polica administrativa: regulacin y control (inc. 2 art. 365 C. N). En otras palabras,
el bien jurdico colectivo por proteger no refiere a la funcin administrativa, sino a
los derechos propios de los consumidores y usuarios particularmente en lo relativo
a la calidad del servicio y a su precio. Nota de Relatora: Ver Exp. AP-0020 del 13
de mayo de 2003

DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS - Lmite a la libertad

econmica / LIBRE COMPETENCIA - Lmites. Proteccin constitucional /
INTERVENCION ECONOMICA DEL ESTADO - Justificacin / ACCION
POPULAR - Servicios pblicos. Finalidad
Ahora bien, los derechos de los consumidores y usuarios en general, esto es de
aquellos distintos a los servicios pblicos domiciliarios, tambin tienen en las
acciones populares un mecanismo colectivo para su defensa, en el marco de la
Constitucin Econmica, como lmite a la libertad econmica. En efecto, la
Constitucin seala con claridad que la libre competencia es un derecho de todos
que supone responsabilidades (inc. 2 art. 333 C.N.), al tiempo que prescribe que,
por mandato legal, el Estado impedir que se obstruya o restrinja la libertad
econmica y evitar o controlar cualquier abuso de las personas o empresas que
hagan de su posicin dominante en el mercado nacional (inciso 4 art. 333 y num.
21 art. 150 C.N.).De modo que la proteccin constitucional de la libertad
econmica se hace no slo a favor de los agentes econmicos para que puedan
acceder en un mercado en libre concurrencia, sino -principalmente- en favor del
consumidor, quien se beneficia en ltimas de la competencia, la cual le permite
escoger libremente los bienes o servicios ofrecidos segn sus preferencias de
calidad y precio. La intervencin econmica del Estado (art. 334 C.P.) se exige,
pues, no slo en beneficio de quienes participan directamente en la competencia
en o por el mercado, sino justamente a favor de la parte ms dbil, el usuario,
quien en ese escenario de las leyes de oferta y demanda en el que se desarrollan
las relaciones de consumo, se encuentra en una posicin de evidente
subordinacin, desventaja e inferioridad que exige una tutela especial por parte del
Estado Social (art. 13 inc. 2 C. N.). Esa desigual relacin agente econmico y el
consumidor, ltima cadena del eslabn del mercado, explica -por ejemplo- que la
razn de ser del Estatuto de Proteccin del Consumidor (Decreto 3.466 de 1982),
a juicio de la Corte Constitucional, estriba en la necesidad de compensar con
medidas de distinto orden la posicin de inferioridad con que consumidores y
usuarios, por lo general dispersos y dotados de escasos conocimientos y
potencialidades, enfrentan a las fuerzas de produccin y comercializacin de
bienes y servicios, necesarios en orden a la satisfaccin de sus necesidades
materiales. Dada esta asimetra real, el artculo 78 de la Carta Poltica, fuente
constitucional directa del derecho del consumo, se constituye en un lmite claro al
artculo 334 citado, como una especial proteccin a la parte frgil de las relaciones
de mercado dada su posicin de inferioridad. De manera que, la finalidad de la
acciones populares en relacin con los derechos colectivos e intereses
relacionados con los servicios pblicos ataen con el acceso, a la eficiencia y
oportunidad en la prestacin y, por ende, son causa jurdica para su ejercicio toda
conducta de accin u omisin de las autoridades o de los agentes pblicos o
particulares que participen en su prestacin, o que amenacen o quebranten esos
derechos e intereses.
DERECHO DEL CONSUMO - Constitucionalismo social / ACCION POPULAR Derechos del consumidor / PROTECCION AL CONSUMIDOR - Modalidades.
Instrumentos
El modelo econmico constitucional colombiano dedica especial atencin a los
derechos de los consumidores en virtud de su situacin indiscutible de desventaja
en un esquema de libre competencia econmica. El derecho del consumo viene a
ser, de esta suerte, una expresin del constitucionalismo social que impregna la
Carta de 1991, en la medida en que el rol de intervencin econmica a cargo del

Estado, como director general de la economa (art. 334 C.N.), exige de ste una
accin protectora a favor de los consumidores.Esa proteccin del usuario impone
una defensa a la vez individual y colectiva, con mecanismos jurdicos de
proteccin diversos, pero no excluyentes. En otras palabras, la existencia de
instrumentos legales de tutela individual de los derechos del usuario en nada
impide que ste acuda a instrumentos colectivos para su defensa, como son
justamente las acciones populares. No debe perderse de vista que los derechos
de los consumidores son tratados como derechos colectivos y se inscriben en la
llamada tercera generacin de los derechos humanos como intereses difusos o
colectivos, intereses de grupo o derechos solidarios que exigen una proteccin
especial: No es casual, entonces, que los constituyentes los hayan previsto en el
captulo 3 del ttulo II de la Constitucin. Y esos instrumentos jurdicos de
proteccin revisten dos modalidades, por una parte, aquellos enderezados a la
defensa individual y, por otra, los creados para su tutela colectiva, dada la doble
naturaleza (individual y colectiva) de dichos derechos. Es desde esta perspectiva,
que en el mismo nivel constitucional se previeron las acciones populares y de
grupo (art. 88 C.N.). Instrumentos, individuales y colectivos, que como se dijo
desde la Constituyente no se excluyen entre s. De manera que, tal y como lo
seal el actor popular, la existencia de mecanismos de defensa individual de los
derechos subjetivos del consumidor de los servicios pblicos domiciliarios
individualmente considerado como son, justamente, los previstos en el Captulo VII
del Ttulo VII de la ley 142 de 1994 (arts. 152 a 159), los cuales le permiten
reclamar a ttulo personal la defensa de sus derechos a travs de las peticiones,
quejas y recursos, no excluye en manera alguna la procedencia de las acciones
judiciales para la defensa colectiva de los derechos difusos, como categora
diferente de los derechos individuales del consumidor, pues su titularidad radica en
un colectivo debido a su carcter supraindividual, dando lugar a una legitimacin
colectiva que se otorga a un individuo como miembro de una colectividad afectada
(art. 12 ley 472 de 1998). De suerte que, a diferencia de lo que sucede con la
accin de tutela (art. 86 C.N.), la proteccin de los derechos colectivos por va
popular no es excepcional y por lo mismo se constituye en instrumento idneo
para la defensa de los mismos, en un plano distinto al individual, vale decir, desde
su perspectiva abstracta y no concreta, dada la doble naturaleza (individual y
colectiva) de los intereses de los consumidores.
ACCION POPULAR - Principal e independiente
La accin popular no es subsidiaria sino principal debido a que la existencia de
otros medios de defensa no la hace improcedente, pues es principal e
independiente de otras acciones. En tal virtud, no le asiste razn al demandante
cuando sostiene que la accin popular no es el instrumento indicado para la
defensa de los derechos de los consumidores de servicios pblicos cuando se
presenten deficiencias en la prestacin de los mismos. A ms de que
expresamente la ley 472 de 1998 dispuso, en el artculo 10, que Cuando el
derecho o inters colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la
Administracin, no ser necesario interponer previamente los recursos
administrativos como requisito para intentar la accin popular. Nota de Relatora:
Ver Exp. AP-0280 del 14 de marzo de 2002
REGIMEN SINGULAR DE COMPETENCIA - Cabinas o telfonos pblicos /
TELEFONOS PUBLICOS - Rgimen tarifario. Libertad vigilada / MEDICION
DEL CONSUMO - Telefona pblica bsica conmutada

De modo que LAS CABINAS O LOS TELEFONOS PUBLICOS, como los

denomina la regulacin, sean operados directamente o a travs de terceros
comercializadores, estn sometidas a todo el rgimen singular de competencia
previsto en la ley 142 de 1994, al marco regulatorio que expida la CRT y al control
y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios.En cuanto
refiere al rgimen tarifario de los telfonos pblicos la Resolucin CRT 575 de
2002 dispone que este ser de libertad vigilada:OPERADORES Y
COMERCIALIZADORES debern respetar el derecho colectivo del consumidor de
los servicios pblicos a obtener de las empresas la medicin de los consumos
reales mediante instrumentos tecnolgicos apropiados (numeral 9.1 del artculo 9
de la ley 142 de 1994), derecho colectivo a su vez desarrollado en el captulo VI
(De la determinacin del consumo facturable) del Ttulo VI (Del rgimen tarifario de
las empresas de servicios pblicos) de la misma ley.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Bogot D. C., diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005)
Radicacin nmero: 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP)
Actor: EXENOBER HERNANDEZ ROMERO
Demandado: EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES-TELECOM
Referencia: ACCION POPULAR

I.

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelacin propuesto por la parte

demandada contra la sentencia dictada por la Seccin Segunda-Subseccin A del

Tribunal Administrativo de Cundinamarca el da 5 de agosto de 2004, mediante la
cual deneg las splicas de la demanda y fij un incentivo econmico a favor del
demandante.

II. ANTECEDENTES:
A. DEMANDA:

La present el seor Exenober Hernndez Romero el da 24 de febrero de 2003 y

la dirigi contra la Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM (fols. 1
a 10 c. 1).

1. PRETENSIONES:
1. Que la Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM (CAP
Florentino Vezga y los dems CAPs que se encuentren en la misma
situacin) proceda de forma inmediata a eliminar el cobro del 61-5%
sobre el valor real del minuto a los destinos nacionales a los cuales se
les impuso este sobreprecio.
2. Que en todos los CAPs de la ciudad exista una verdadera uniformidad
tarifaria, como quiera que se trata de la misma empresa TELECOM.
3. En el evento de ser permitidas las diferencias tarifarias entre unos y
otros CAPs, que la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
(TELECOM) proceda a advertirlo a los usuarios y consumidores de la
forma como lo establece el Estatuto del Consumidor, es decir por medio
de la fijacin de listas de precios. Esto con el fin de que el usuario sea
advertido de antemano sobre los precios (fol. 9 c. 1).

2. HECHOS:
1. La Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELECOM), ofrece a los
consumidores en general el servicio de comunicacin telefnica (local,
nacional e internacional) en distintos establecimientos llamados CAP (Centro
de Atencin al Pblico). Estos establecimientos, en Bogot se acercan a la
docena.
2. A manera de ejemplo, en el centro de Bogot, funcionan los CAPs del
Centro Internacional (carrera 13 No. 26-45), Florentino Vezga (calle 23 No.
13-49), Murillo Toro (calle 12 No. 7-78). Cada uno de estos tienen en
promedio 20 cabinas individuales en la cuales los usuarios realizan las
diversas llamadas.
3. Todos y cada uno de estos Centros de Atencin al Pblico, pertenecen y
estn bajo la direccin y responsabilidad de TELECOM, como que la razn
social y los avisos y tableros son los mismos.
4. La afluencia de usuarios a estos CAPs es permanente de domingo a
domingo, comoquiera que se trata de un servicio pblico indispensable para
el desarrollo econmico y social del pas.

5. A ttulo de ejemplo se aporta fotocopia a continuacin de la factura de

venta No. 9615 del da 13 de febrero de 2003, correspondiente al CAP
Florentino Vezga ()
Si nos atenemos a que el nmero de la factura es un consecutivo del nmero
de usuarios, o nmero de cabinas utilizadas por cada usuario (en un misma
cabina un usuario puede realizar el nmero de llamadas que quiera),
tenemos como consecuencia lgica inferir que, el CAP Florentino Vezga,
hasta el da 13 de febrero de este ao, ha prestado el servicio de telefona
9.615 veces a distintos usuarios, lo que arrojara un promedio de 223
personas (hasta esa fecha). Si este promedio es constante, al ao
equivaldra a ms de 80.000 personas que utilizan este servicio en este CAP
solamente.
6. Para el da 22 de noviembre del ao 2002, pro ejemplo, este CAP,
Florentino Vezga, haba atendido, hasta ese da, hasta esa hora y hasta ese
minuto 86.951 servicios o usuarios en un trmino de 325 das. Esto de
acuerdo al consecutivo o nmero de factura de venta, lo que dara un
promedio de 267.5 usuarios por da, hasta ese da del ao pasado (22 de
noviembre) ()
La factura de arriba corresponde al da 13 de febrero y la de abajo al da 15
del mismo mes, ambas del presente ao. En este lapso (2 das), el CAP
Florentino Vezga atendi a 472 usuarios (236 por da), de acuerdo con los
nmeros consecutivos de las facturas.
7. Ahora bien, desde hace mucho tiempo, el Centro de Atencin al Pblico
Florentino Vezga, presenta una flagrante vulneracin a los derechos e
intereses colectivos que recaen sobre la moralidad administrativa, la eficiente
prestacin de los servicios pblicos, los derechos de los usuarios y
consumidores y dems derechos colectivos que contempla la ley472 de
1998.
Esta vulneracin se explica de la siguiente manera:
Para el mes de noviembre del ao pasado, por ejemplo, el CAP Murillo Toro,
de la empresa TELECOM, liquidaba el valor del minuto larga distancia a la
ciudad de Honda (Tolima) a razn de 244 pesos, tal como se aprecia en esta
factura ()
Y para ese mismo mes, de ese mismo ao, para ese mismo destino, el CAP
Florentino Vezga, de la misma empresa TELECOM, liquidaba el minuto a
razn de 393 pesos, tal y como se prueba a continuacin ()
Esto representa un aumento, ni ms ni menos que de un 61.5% el valor del
minuto en los otros CAPs para las llamadas a ese destino.
8. Para finales del ao pasado, la tarifa para el minuto nacional aument en
un 15% as las cosas, en los otros CAPs, el minuto para ese destino pas de
$244 a $280, de esta forma, el CAP Florentino Vezga pas el minuto de $393
a $ 452, es decir, no fue ajeno al incremento legal del 15%, empero, an
continu y contina cobrando un 61.5% ms caro el minuto que en los otros
CAPs que pertenecen todos a la misma empresa TELECOM.

Estas facturas corresponden a los das 13, 14 y 15 de febrero del presente

ao. En ellas se evidencia que, mientras los CAPs Murillo Toro y Centro
Internacional liquidan el minuto a $280, el CAP Florentino Vezga,
campantemente lo hace a $ 452, o sea un 61.5% ms costoso ()
El total a pagar en la factura, resulta de multiplicar el valor del minuto (V.M.)
por la cobertura (COB) ms el 16% por concepto de IVA. As a manera de
ilustracin, en la factura de arriba (Centro Internacional como en las dems
que se aportan diferentes al CAP Florentino Vezga), el valor (sin IVA) resulta
de multiplicar el valor del minuto (V.M.) por la cobertura (COB), en este caso
$280 x 03.5= $980. Pero en el CAP Florentino Vezga (abajo) las cuentas
exactas no funcionan, porque adems de cobrar 61.5% ms caro el minuto,
si se multiplica V.M. $452 x COB 02.4 da como resultado $1.084.4 lo que
debera aproximarse a $1.100. Pero este CAP lo aproxima a $1.120,69 (?),
cuando por lgica se sabe que la aproximacin hace relacin a cifras
redondas, a fin de facilitar las operaciones matemticas.
El caso es que, como resultado de estas aproximaciones equivocadas, el
usuario o consumidor tambin acaba pagando ms de lo debido.
9. Un error de inconsistencia, o de sistema, voluntario o involuntario que es
pagado, de todas maneras por la colectividad de usuario que desconocen los
mecanismos para proteger sus derechos, o que, en algunos casos,
consideran que no vale la pena hacer un reclamo por $172 que paga de ms
por cada minuto de servicio (de todas maneras el encargado del CAP cobra
lo que aparece en la factura). Pero si esos $172 se multiplican por el nmero
de usuarios que mensual o anualmente tiene el CAP Florentino Vezga,
tenemos una suma nada despreciable producto del pago de lo no debido.
Tngase en cuenta, que no todos los usuarios realizan llamadas cortas. As,
verbigracia, una persona que cancela en el CAP Murillo Toro $2.800 por 10
minutos de servicio, en el CAP Florentino Vezga, pagara $4.420 , es decir
un sobre precio de $1.720.
En buen romance, el usuario est regalando sin quererlo con esta llamada
el 0.52% de su salario mnimo mensual, o como si dijramos que por cada 6
minutos de servicio (llamada), en el CAP Florentino Vezga, la persona ha de
pagar mil pesos de ms (0.30% del S.M.M.)
Estos porcentajes, para quien devenga el salario mnimo son muy
representativos y a todas luces exagerados.
Los interrogantes que surgen entonces, son Quin se queda con el dinero
pagado de ms por los usuarios?, Por qu el CAP Florentino Vezga cobra
un 61.5% ms caro el valor del minuto que en los otros CAPs, si es la misma
empresa que los rige?, Cuntos otros destinos nacionales o internacionales
tienen este mismo incremento desmesurado?
10. El caso es tan grave e injustificable que, ni siquiera las empresas
privadas de telecomunicaciones (que ahora abundan por todas partes)
cobran el minuto tan costoso como lo hace el CAP Florentino Vezga de la
estatal TELECOM.

Para comprobar esto, se adjunta fotocopia de la factura de servicio de la

empresa Megaservicios.com localizada en la Calle 45 No. 20-45, operadora
del servicio privado de comunicaciones Orbitel. Esta empresa factura el
minuto para el mismo destino, a razn de $258,62, esto es, casi $200 ms
barato el minuto que el CAP Florentino Vezga de TELECOM ()
11. Salta a la vista, pues, que dentro de la misma empresa de carcter
pblico, cuyo titular en ltimas es el Estado colombiano no existe uniformidad
en las tarifas, lo que se presta para crear confusin dentro de los incautos
usuarios que ven a TELECOM como la empresa telefnica por excelencia y
con los mejores precios del mercado.
De esta forma, la empresa TELECOM carece de uniformidad tarifaria dentro
de los diversos CAPs, lo que ocasiona, no cabe duda, una violacin al
criterio de neutralidad tarifaria, ya que no todos los usuarios tienen el mismo
tratamiento tarifario y estos varan segn el CAP en donde se tome el
servicio.
As como es un deber para el ciudadano cancelar con puntualidad y totalidad
los recibos o facturas de los servicios pblicos, sin que le sea dable cancelar
ni un peso menos de lo que establece el recibo, por otro lado, la empresa
tiene la obligacin y el deber de no cobrar ni un peso ms de lo debido por el
servicio que presta, con arreglo a las tarifas legales vigentes.
Sin lugar a dudas el sobreprecio del 61.5% en la tarifa del minuto en el CAP
Florentino Vezga, de la estatal TELECOM, situacin sta que ha venido
ocurriendo desde hace mucho tiempo atrs (se ignora desde cundo), no se
compadece con su carcter de empresa estatal, cuyo objetivo, tambin, es
colaborar para el logro de la prosperidad general y al mismo tiempo
armonizar con las directrices gubernamentales que pretenden cumplir los
fines del Estado (fols. 1 a 7 c. 1).

3. DERECHOS COLECTIVOS QUE SE DICEN VULNERADOS:

Se indicaron los relativos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio
pblico, a la prestacin eficiente y oportuna de los servicios pblicos y los
derechos de los consumidores y usuarios (lits. b, e, j, n art. 4 ley 472 de 1998).

B. ACTUACIN PROCESAL:
1.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admiti la demanda el da 28

de febrero de 2003 y en el mismo auto se orden notificar personalmente al

demandado, y a los seores Agente del Ministerio Pblico y Defensor del Pueblo
(fols. 17 a 18 c. 1).

2.

Al contestar la demanda TELECOM se opuso a las pretensiones, seal

que la accin no est llamada a prosperar pues el 11 de marzo de 2003 la

empresa solucion el problema tcnico que se presentaba al clasificar el destino
Honda-Bogot en la banda A y no en la banda B, como inicialmente se hizo y por
un error humano involuntario en los rangos de distancia que dio lugar a que se
cobraran tarifas que no correspondan a la banda correcta.

A raz de ello, afirm, se han impartido instrucciones a todos los

funcionarios de los CAPs para que adelanten un estricto control sobre el cobro de
tarifas y la informacin que arrojan los sistemas de tarificacin para que no se
repita dicho incidente; las fallas en que se ha incurrido no obedecen a ninguna
accin voluntaria ni dolosa que permita clasificar lo sucedido dentro del marco de
la violacin de los derechos colectivos, pues los daos se presentaron en un solo
destino y en un solo CAP y el camino indicado para corregir tal situacin era la
reclamacin en sede de la empresa en los trminos de la ley 142 de 1994 (fols. 27
a 31 c. 1).
3.

La audiencia de pacto de cumplimiento se fij para el da 11 de agosto de

2003 y se suspendi hasta tanto se vinculara en debida forma al agente liquidador

de TELECOM teniendo en cuenta que mediante el decreto 1.615 de 2003 se
orden la liquidacin de dicha empresa (fols 53 a 55 c. 1).
4.

En cumplimiento de lo ordenado mediante auto de 11 de agosto de 2003 se

orden la notificacin del auto admisorio de la demanda al agente liquidador de

TELECOM (fol. 58 c. 1).
5.

La audiencia de pacto de cumplimiento tuvo lugar el 10 de noviembre de

2003, pero se declar fallida ante la ausencia del actor popular (fol. 71 c. 1).
6.

El A Quo abri a pruebas el juicio el mismo da y despus corri traslado

para alegar de conclusin, el 16 de marzo de 2004; el actor popular present su

escrito de forma extempornea, la parte demandada no aleg y el seor Agente

del Ministerio Pblico no emiti concepto (fols. 73, 188, 189 a 191 c. 1).

C. SENTENCIA APELADA:

Aunque advirti que el error en las tarifas con destino a Honda es un hecho claro
que se infiere de las pruebas, neg las pretensiones toda vez que la situacin
fctica puesta de presente con la demanda est superada, pues la entidad, una
vez tuvo conocimiento de la situacin con la notificacin de esta demanda, corrigi
el error en la facturacin en el Centro de Atencin al Pblico Florentino Vezga lo
cual no exime de responsabilidad a la empresa demandada en la verificacin de
las tarifas que se cobran bajo el sistema de CAPs, sin embargo, concluy que el
objeto de la accin est satisfecho. Finalmente, sostuvo que si bien la situacin
planteada en la accin se corrigi, ello tuvo lugar gracias a la demanda popular
por lo cual fij un incentivo a favor del actor a costa de la empresa demandada
(fols. 193 a 208 c. 2).

D. APELACIN:
El demandado no comparti el fallo de primera instancia y solicit se revoque la
sentencia y en consecuencia no se conceda el incentivo econmico al
demandante, porque no es cierto que el actor haya actuado de manera diligente y
oportuna, por cuanto el rgimen legal de los servicios pblicos prev los recursos
de va gubernativa en sede de la empresa, para que ella pueda corregir los errores
en que eventualmente incurra; as los recursos de reposicin y apelacin ante el
prestador y la Superintendencia de Servicios Pblicos, respectivamente, brindan la
oportunidad de revisar los actos de la empresa, sin tener que acudir a
mecanismos diferentes, como se hizo en el presente caso con la accin popular,
de modo que
el asunto objeto de la accin debe ser resuelto de conformidad con los
procedimientos establecidos en la ley 142 de 1994, ya que si se mantiene
la decisin de primera instancia, se tornara en actuacin normal hacer

reclamaciones mediante la accin popular para obtener de un error, una

ventaja econmica, precedente perjudicial en una sociedad como la
nuestra donde cualquier forma de ganar dinero es bien recibida (fols.209 a
210 c. 2).

E. TRMITE SEGUNDA INSTANCIA

El recurso se admiti el da 23 de septiembre de 2004 y luego, el da 11 de octubre
del mismo ao, se corri traslado a las partes para alegar de conclusin, (fols. 222
a 223 y 225) slo la actora present escrito, en el cual indic que el apelante se
equivoca al sostener que las acciones populares son de carcter supletorio, que s
hubo violacin como el A Quo lo reconoci y que est acreditado que gracias a la
accin que promovi se eliminaron las fuentes perturbadoras de los derechos
colectivos indicados, y por lo que hay lugar al reconocimiento del incentivo a su
favor (fols 227 a 228 c. 2).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, los presupuestos
procesales se encuentran cumplidos se procede a decidir, previas las siguientes

III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelacin interpuesto por el
demandado frente la sentencia proferida el 5 de agosto de 2004 por la Seccin
Segunda A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se
negaron las pretensiones de la demanda y se fij un incentivo econmico a favor
del demandante, porque su actividad ante la justicia fue eficiente para que el
demandado corrigiera la irregularidad.

A. GENERALIDADES DE LA ACCIN POPULAR.

La Carta Poltica de 1991 elev a categora constitucional las acciones populares,
en el artculo 88, e indic que la finalidad de las mismas y su regulacin las har el
legislador, el cual expidi la ley 472 de 1998 que seala en los artculos 2 y 9 que

dentro del juicio a que dan origen pueden ser objeto de proteccin todos los
derechos e intereses colectivos, cuando las conductas de la Administracin o de
los particulares - en funcin administrativa o por fuero de atraccin - los amenazan
o quebrantan.
Dicha ley seala que las acciones populares tienen por objeto (art. 4) proteger y
defender los intereses y derechos colectivos; y que las conductas que dan lugar a
su ejercicio ante esta jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo estn referidas,
por regla general, a las de accin o de omisin de las personas en ejercicio de
la funcin administrativa, sin ninguna distincin y por lo tanto sin limitante
siempre y cuando la finalidad de la pretensin tenga que ver con derechos e
intereses colectivos; esto se deduce de la misma ley, que al respecto dispone:
"ARTCULO 2. ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para
la proteccin de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares
se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos o intereses colectivos,
o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible".
ARTCULO 9.
PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES POPULARES. Las
acciones populares proceden contra toda accin u omisin
de las
autoridades pblicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen
violar los derechos o intereses colectivos."
De esos mismos textos legales se advierte qu tipo de pretensiones pueden
perseguirse en ejercicio de la accin:
.

evitar el dao contingente,

. hacer cesar el peligro, o la amenaza o la vulneracin sobre los derechos o

intereses
colectivos,
. restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
La misma ley hizo un listado, no taxativo, de esos derechos e intereses:
"ARTCULO 4: DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e
intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:
a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la
Constitucin, la Ley y las disposiciones reglamentarias;
b) La moralidad administrativa;
c) La existencia del equilibrio ecolgico y el manejo y aprovechamiento
racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su

conservacin, restauracin, o sustitucin. La conservacin de las especies

animales y vegetales, la proteccin de reas de especial importancia
ecolgica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, as como los
dems intereses de la comunidad relacionados con la preservacin y
restauracin del medio ambiente.
d) El goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de
uso pblico;
e) La defensa del patrimonio pblico;
f)

La defensa del patrimonio cultural de la Nacin;

g) La seguridad y salubridad pblicas;

h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pblica;
i)

La libre competencia econmica

j)

El acceso a los servicios pblicos y a su prestacin eficiente y oportuna;

k) La prohibicin de la fabricacin, importacin, posesin, uso de armas

qumicas, biolgicas y nucleares, as como la introduccin al territorio
nacional de residuos nucleares o txicos.
l) El derecho a la seguridad y prevencin de desastres previsibles
tcnicamente.
m) La realizacin de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurdicas, de manera ordenada y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Son tambin derechos e intereses de esa ndole los definidos como tales en la
Constitucin, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional
celebrados por Colombia.
El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque
varias personas estn en una misma situacin ni porque se acumulen situaciones
parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel
que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es
el que recae sobre una persona determinada.
Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la accin popular est ligada
con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar

deben estar establecidos: La accin u omisin de las autoridades pblicas o de los

particulares y la amenaza o la violacin a derechos e intereses colectivos. La Sala
ha expresado que el derecho colectivo no se deduce en su existencia porque
varias personas estn en una misma situacin ni porque se acumulen situaciones
parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen.

B. PROBLEMAS JURDICOS:
Son varios los planteados por el demandante, en la demanda, y por demandado,
en el recurso de apelacin que pretende la revocatoria de la sentencia.
Se vulneran los derechos colectivos invocados cuando en un Centro de
Atencin al Pblico-CAP no existe el mismo tratamiento tarifario en las
llamadas un mismo destino frente a otros CAPs.
El objeto de una accin popular est satisfecho cuando la violacin se
interrumpe a raz de la presentacin de la demanda; y
La accin popular es subsidiaria de los mecanismos de defensa del usuario en
sede de la empresa.
Para resolver esos interrogantes, en primer lugar se har alusin al contenido de
los derechos colectivos que la demanda afirma como quebrantados.
C. DERECHOS COLECTIVOS A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA,
PATRIMONIO, ACCESO A LOS SERVICIOS PBLICOS y DE LOS
CONSUMIDORES Y USUARIOS
La funcin administrativa est sujeta constitucionalmente a una serie de principios,
a travs de los cuales se pretende garantizar el cumplimiento Estatal de los fines
para los cuales fue creado, principios que son los de la igualdad, moralidad,
eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad:
ARTCULO 209.PRINCIPIOS DE LA FUNCIN PBLICA. La funcin
administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la
delegacin y la desconcentracin de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el

adecuado cumplimiento de los fines del estado. La Administracin pblica en
todos sus rdenes, tendr un control interno que se ejercer en los trminos
que seale la ley.
Sobre el contenido del principio y derecho colectivo de la moralidad la Sala ha
precisado1:
Primero: Que el derecho colectivo a la moralidad administrativa, contenido en el
artculo 4 de la ley 472 de 1998, se asimila a lo que en derecho penal se ha
denominado como una norma en blanco, al contener elementos cuya definicin se
encuentran, o se deberan hallar en otras disposiciones, y que para verificar su
posible amenaza o vulneracin es necesario acudir al desarrollo especfico que
haya hecho el legislador sobre alguno de los aspectos del principio. As en
sentencia proferida el da 17 de junio de 2001 2 se dijo:
( ) en otra oportunidad3, la Sala toc el tema del derecho colectivo a la
moralidad administrativa.
Reconoci que se trata de un principio
constitucional que deba ser aplicado como consecuencia del alcance
cualitativo del Estado Social de derecho, que impone otra manera de
interpretar el derecho disminuyendo la importancia sacramental del texto
legal4, pues el Estado de Derecho es ... bastante ms que un mecanismo
formal resuelto en una simple legalidad; es una inequvoca proclamacin de
valores supralegales y de su valor vinculante directo5.
De all que es tarea del juez garantizar la vinculacin directa de la funcin
administrativa al valor de los principios generales proclamados por la
Constitucin, aunque eso le cueste, como ya lo ha reconocido la
jurisprudencia de esta corporacin, hacerse cargo de la difcil tarea de aplicar
directamente tales principios, cuyo contenido, por esencia, es imposible de
definir a priori, pues de hacerlo se corre el riesgo de quedarse en un nivel tan
general, que cada persona puede extraer significados distintos y llegar a
soluciones diversas6.

Ver CONSEJO DE ESTADO, Seccin Tercera, Sentencia de septiembre 26 de

2002, Consejero Ponente Mara Elena Giraldo, Exp. AP 800; Seccin Tercera,
Sentencia de 22 de enero de 2004, Consejero Ponente Mara Elena Giraldo, Exp.
AP 446 y AP 747
1

CONSEJO DE ESTADO, Seccin Tercera, Consejero Ponente Alier Hernndez E., actor: Manuel
Jess Bravo, Exp. AP 166.
3
CONSEJO DE ESTADO, Seccin Tercera, Sentencia del 16 de febrero de 2001, Consejero
Ponente Alier Hernndez E., Exp. AP 170.
4
Ver, entre otras, Corte Constitucional T 406 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barn.
5
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Reflexiones sobre la Ley y los principios generales del
Derecho. Editorial Civitas S. A. Madrid 1986 Pg. 170.
6
LARENZ, Karl. Derecho Justo, fundamentos de tica jurdica. Editorial Civitas. Madrid 1993. Pg.
37

Pese a la dificultad, la Sala 7 esboz una solucin para privilegiar la eficacia

de los principios constitucionales, sin lesionar la seguridad jurdica. Se dijo
que los principios necesitan concrecin, por su textura abierta, y se admiti la
metodologa de la concrecin a travs de ejemplos 8, de manera que, cuando
se produce, tiene la capacidad de obrar, respecto del principio, como
elemento que lo hace reaccionar con un alcance determinado. Al respecto,
se trajo a cuento lo expuesto por Gustavo Zagrebelsky 9 en los siguientes
trminos:
El conjunto de principios constitucionalesdebera constituir una suerte de
sentido comn del derecho, el mbito de entendimiento y de recproca
comprensin en todo discurso jurdicodeberan desempear el mismo
papel que los axiomas en los sistemas de lgica formal. Ahora bien, mientras
estos ltimos se mantienen siempre igual en la medida en que se
permanezca en el mismo sistema, los axiomas de las ciencias prcticas,
como el sentido comn en la vida social, estn sometidos al efecto del
tiempo (subrayado por fuera del texto original).
Adicionalmente, se anot que la regla que cataloga la moralidad
administrativa como derecho colectivo, esto es, el artculo 4 de la ley 472 de
1998, es asimilable a lo que en derecho penal se ha denominado norma en
blanco, pues contiene elementos cuya definicin se encuentra, o se debera
encontrar, en otras disposiciones, de manera que para aplicar la norma en
blanco, el juez debe sujetarse a lo que prescribe la norma remitida respecto
del concepto no definido en aquella. En efecto, se dijo, el artculo 4 de esa
ley prescribe que los derechos enunciados estarn definidos y regulados por
las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la
vigencia de la presente ley, y el artculo 7 refuerza esa idea, disponiendo
que los derechos protegidos por las acciones populares y de grupose
observarn y aplicarn de acuerdo a como estn definidos y regulados en la
Constitucin, las leyes y los tratados internacionales que vinculen a
Colombia ().
Segundo: Que por el carcter bsicamente legislado del Derecho Colombiano, el
estudio que debe efectuarse en las acciones populares sobre la moralidad
administrativa no est encaminado a hacer un juicio volitivo o de conciencia sobre
la actuacin del funcionario o del Estado, pues lo perseguido a travs de esta
accin no es otra cosa que la proteccin del derecho a la moralidad administrativa,
donde la evaluacin de la conducta de la autoridad slo puede hacerse bajo la
perspectiva

de

la

funcin

administrativa,

enmarcada

por

los

principios

constitucionales y las normas jurdicas. Y entonces para que pueda hablarse de

vulneracin a tal derecho colectivo, debe existir necesariamente una transgresin
al ordenamiento jurdico, adems de otros elementos adicionales, porque no toda
ilegalidad atenta contra dicho derecho, debiendo probarse tambin la mala fe de la
7

Sentencia de 16 de febrero de 2001, Consejero Ponente Alier Hernndez E., Exp. AP 170.
LARENZ, Karl. Op. Cit. Pg. 53
9
ZAGREBELSKY, Gustavo. El Derecho Dctil: Ley, derecho, justicia. Editorial Trotta Pg. 124.
8

Administracin y la vulneracin a otros derechos colectivos 10. (subrayado fuera del

texto original)
Tercero: Aunque11 el derecho o inters colectivo a la moralidad administrativa no
se encuentra definido en la ley 472 de 1998, en sus antecedentes se precis como
derecho colectivo la moralidad administrativa y la prevencin de cualquier
prctica corrupta por parte de los servidores pblicos; y dio la siguiente definicin:
Se entender por moralidad, administrativa el derecho que tiene la comunidad a
que el patrimonio pblico sea manejado de acuerdo a la legislacin vigente, con la
diligencia y cuidados propios de un buen funcionario (Cfr. Gaceta del Congreso
No. 277 de septiembre 5 de 1995, Pg. 1).
El Consejo de Estado ya se pronunci sobre el alcance de los derechos colectivos
A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y LA DEFENSA DEL PATRIMONIO
PBLICO en sentencia del 31 de mayo de 2002 12 y en ella se dijo que
( ) Las conductas violatorias de derechos colectivos, generadoras de la
accin popular, estn originadas por regla general en el ejercicio de la
funcin regulada en el artculo 209 de la Constitucin Poltica, segn el cual:
La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economa,
celeridad,
imparcialidad
y
publicidad,
mediante
la
descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones ( ).
Principios que son objeto de control a travs de la accin popular, con miras
al estudio de los procedimientos donde presuntamente se involucran el
abuso de la funcin administrativa en beneficio individual, y la recuperacin
de sumas de dinero que se desvan del patrimonio pblico a causa de la
corrupcin administrativa ( ).
a) LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA: ( ).
Sobre el particular el Consejo de Estado ha precisado reiteradamente que la
moralidad administrativa es una norma en blanco que debe ser interpretada
por el juez bajo la hermenutica jurdica y aplicada al caso concreto
conforme a los principios de la sana crtica.13

10

CONSEJO DE ESTADO, Seccin Tercera, Sentencia del 6 de septiembre de 2001, Consejero

Ponente Jess Mara Carrillo, Actor: Jorge A. Piedrahita Aduen, Exp. AP 163
11
CONSEJO DE ESTADO, Seccin Tercera, Sentencia del 17 de junio de 2001, Consejero
Ponente Alier Hernndez E., Exp. AP 166.
12
CONSEJO DE ESTADO, Seccin Cuarta, Sentencia de 31 de mayo de 2002, Consejero Ponente
Ligia Lpez Daz, Exp. AP 300.
13
CONSEJO DE ESTADO, Seccin Tercera, Sentencia del 6 de septiembre de 2001, Consejero
Ponente Jess Mara Carrillo Ballesteros, Exp. AP-163.

La moral administrativa, como principio constitucional est por encima de las

diferencias ideolgicas y est vinculada a que el manejo de la actividad
administrativa se realice con pulcritud y trasparencia, con la debida diligencia
y cuidado que permitan que los ciudadanos conserven la confianza en el
Estado y se apersonen de l. El funcionario pblico en el desempeo de
sus funciones debe tener presente que su funcin est orientada por el
inters general, el cumplimiento de la ley y el mejoramiento del servicio.
Si el funcionario pblico o inclusive, el particular, actan favoreciendo sus
intereses personales o los de terceros en perjuicio del bien comn, u omiten
las diligencias necesarias para
preservar los intereses colectivos, o
transgreden la ley en forma burda, entre otras conductas se est ante una
inmoralidad administrativa que puede ser evitada o conjurada a travs de las
acciones populares ( ).
Dentro de tales principios se incluye el cuidadoso manejo de los bienes y
dineros pblicos en beneficio de todos los Colombianos atendiendo a que si
constitucionalmente se tiene el deber de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado, dentro de los conceptos de justicia y
equidad (numeral 9 del artculo 95 de la Constitucin Poltica), uno de los
derechos correlativos es el de reclamar la transparencia y la racionalidad en
su manejo ( ).
Toda vez que como se dej anotado, por tratarse de una norma abierta, cuya
aplicacin al caso concreto se deriva de la interpretacin que sobre sta
efecte el juez atendiendo los principios generales del derecho y la
justificacin de la funcin administrativa, esta Sala estima que para que se
concrete la vulneracin de la moralidad administrativa con la conducta
activa o pasiva, ejercida por la autoridad o el particular, debe existir una
trasgresin al ordenamiento jurdico, a los principios legales y
constitucionales que inspiran su regulacin, especialmente a los
relacionados con la Administracin pblica ( ).
b) DERECHO COLECTIVO A LA PROTECCIN DEL PATRIMONIO
PBLICO.
Por patrimonio pblico debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y
obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el
cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislacin positiva; su
proteccin busca que los recursos del Estado sean administrados de manera
eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales. La
regulacin legal de la defensa del patrimonio pblico tiene una finalidad
garantista que asegura la proteccin normativa de los intereses colectivos,
en consecuencia toda actividad pblica est sometida a dicho control, la
cual, si afecta el patrimonio pblico u otros derechos colectivos, podr ser
objeto de anlisis judicial por medio de la accin popular ( ).
Para la Sala, el debido manejo de los recursos pblicos, la buena fe y el
derecho colectivo a la defensa del patrimonio pblico, enmarcan el principio
de moralidad administrativa, mbito dentro del cual se debe estudiar el caso
concreto ( )

Y en la sentencia del 31 de octubre de 2002, la Seccin Tercera del Consejo de

Estado se pronunci as:
( ) I. Los derechos colectivos invocados: LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA
Y EL PATRIMONIO PBLICO.
1. En relacin con el derecho colectivo a la moralidad administrativa se
destaca que en un Estado pluralista como el que se identifica en la
Constitucin de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en
cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho
concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa
(art. 209 ibdem), la determinacin de lo que debe entenderse por moralidad
no puede depender de la concepcin subjetiva de quien califica la actuacin
sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la
ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuacin
que no responda al inters de la colectividad y especficamente, al desarrollo
de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que
lo ejecuta ( ).
Para la Corte Constitucional, la moralidad, en su acepcin constitucional, no
se circunscribe al fuero interno de los servidores pblicos sino que abarca
toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado
espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede
ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad 14. Este principio tambin
se relaciona con el problema de la corrupcin, cuya represin es uno de los
objetivos de muchas disposiciones legales 15, pero no agota necesariamente
su contenido ( )...
Adems, ha sealado esta Sala que aunque pueda imaginarse un dao a la
moralidad administrativa aislado de sus consecuencias ( ), en la prctica, es
difcil concebir un evento en que la administracin se separe de los
imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos
( )16.
2. En cuanto al derecho colectivo al patrimonio pblico cabe sealar que este
concepto no se agota en la enumeracin de los bienes inembargables,
14

CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-046 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.

Ha dicho la Corte Constitucional que los delitos contra la administracin

pblica y particularmente el cohecho, tienen como sustrato un valor moral y
tico en cuanto persiguen una finalidad til a la comunidad, como es la de
combatir los fenmenos de corrupcin asociados a las acciones que ponen
precio a la funcin pblica, es decir, la venta concluida entre un particular y un
servidor pblico de un acto u omisin perteneciente al haz de funciones o
competencias que en desarrollo de aqulla le han sido asignadas y para los
cuales el ordenamiento jurdico no autoriza una contraprestacin. Sentencia
C-709 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
15

16

CONSEJO DE ESTADO, Seccin Tercera, Sentencia del 17 de junio de 2001, Consejero

Ponente Alier Hernndez E., Exp: AP- 166.
Sobre este aspecto, en la sentencia de la Seccin Cuarta del 20 de abril de 2000, Exp: AP-52, se
dijo que la moralidad administrativa persigue, entre otros objetivos, el manejo adecuado del erario
pblico y en general que los funcionarios pblicos asuman un comportamiento tico frente al
mismo, pues los servidores pblicos pueden incurrir en conductas que la generalidad tachara de
inmorales, o en otras que podran ser sancionadas disciplinaria o penalmente.

imprescriptibles e inalienables ni en los que integran el territorio colombiano

(arts. 63 y 101 C.P.) ( )17
Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que la Carta Poltica contempla el
derecho colectivo a la defensa del patrimonio pblico y en forma especfica como
susceptible de ser protegido a travs de la accin popular (art. 88 de la C. N.) y
que el legislador, con el fin de propender el principio de intangibilidad de los
recursos pblicos, dio vigencia a la norma constitucional expidiendo el Estatuto
para la Contratacin Estatal y la Ley Orgnica del Presupuesto, normas jurdicas
que contienen numerosas herramientas dirigidas a la correcta inversin y
utilizacin de los recursos pblicos, por parte de quienes tienen a su cargo el
manejo y ejecucin de tales recursos.
EL INTERS COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PBLICO es uno
de los derechos de mayor connotacin en el Estado de Derecho colombiano,
teniendo en cuenta que es a travs de l que el Estado da cumplimiento a los fines
para los cuales fue estatuido, y participa en la prestacin de servicios pblicos en
beneficio de la comunidad.
A diferencia de los dos derechos colectivos antes tratados (moralidad
administrativa y defensa del patrimonio pblico), en EL DERECHO COLECTIVO
AL ACCESO A LOS SERVICIOS PBLICOS Y A SU PRESTACIN EFICIENTE
no se est frente al desarrollo de una funcin administrativa 18 en los trminos del
artculo 209 Constitucional, sino de una actividad econmica intervenida por el
Estado, cuya prestacin debida se relaciona directamente con la consecucin de
sus fines (art. 2 C. N.).
El modelo constitucional econmico de la Carta Poltica de 1991 est fundado en
la superacin de la nocin francesa de servicio pblico, conforme a la cual ste
era asimilable a una funcin pblica, para avanzar hacia una concepcin
econmica segn la cual su prestacin est sometida a las leyes de un mercado
fuertemente intervenido; as se deduce del artculo 365 constitucional cuando
17

CONSEJO DE ESTADO, Seccin Tercera, Sentencia del 17 de junio de 2001, Consejero

Ponente Alier Hernndez E, Exp. AP 166.

CONSEJO DE ESTADO, Seccin Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 2004.

Consejero Ponente: Mara Elena Giraldo Gmez. AP 0020. Actor: Jess Mara
Quevedo Daz.
18

dispone que es deber del Estado asegurar la prestacin eficiente de los servicios
pblicos y que estos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente,
por comunidades organizadas o por particulares. Ntese que la norma es clara en
sealar que el Estado debe asegurar la prestacin (no prestar forzosamente) al
tiempo que permite la concurrencia de Agentes (pblicos, privados o mixtos) en su
prestacin.
De acuerdo con tal disposiciones se destaca, jurdicamente, que los servicios
pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado, pues contribuyen al
bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin (arts. 2 y 366
ibdem.) y es por ello que su prestacin comporta la concrecin material de la
clusula Estado Social de Derecho (art. 1 ibdem); as lo ha indicado la
jurisprudencia del Consejo de Estado19 y de la Corte Constitucional 20, como
mecanismo auxiliar en la administracin de Justicia (art. 230).
De manera que los derechos colectivos que se involucran en la prestacin de los
servicios pblicos no aluden a la funcin pblica propia del Estado, sino a una
actividad econmica que por implicar el trfico de servicios inherentes a la
finalidad social del Estado, que la doctrina colombiana 21, con base en expresin
fornea, llama bienes meritorios, exige la intervencin del mismo a travs de
los instrumentos tradicionales de polica administrativa: regulacin y control (inc. 2
art. 365 C. N). En otras palabras, el bien jurdico colectivo por proteger no refiere a
la funcin administrativa, sino a los derechos propios de los consumidores y
usuarios particularmente en lo relativo a la calidad del servicio y a su precio.
Ahora bien, los derechos de los consumidores y usuarios 22 en general, esto es
de aquellos distintos a los servicios pblicos domiciliarios, tambin tienen en las
acciones populares un mecanismo colectivo para su defensa, en el marco de la

19

CONSEJO DE ESTADO, Seccin Tercera, Sentencia del 15 de agosto de 2002, Exp. AP 968.
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T 540 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
21
Hugo Palacios Meja. EL DERECHO DE LOS SERVICIOS PBLICOS. Editorial Derecho
vigente. Bogot, Primera edicin 1999, Pg.4 y ss.
22
Un completo estudio sobre el tema se encuentra en IBAEZ NAJAR, Jorge Enrique, Los
derechos de los consumidores y usuarios, fundamentos constitucionales y desarrollo legal, en
Poltica y Derecho de Consumo, Bibliotheca Millennio, Coleccin Derecho Econmico y de los
Negocios, El Navegante Editores, Bogot, Colombia, primera edicin julio de 1998, Pg. 59 a 133.
20

Constitucin Econmica,23 como lmite a la libertad econmica24. En efecto, la

Constitucin seala con claridad que la libre competencia es un derecho de todos
que supone responsabilidades (inc. 2 art. 333 C.N.), al tiempo que prescribe que,
por mandato legal, el Estado impedir que se obstruya o restrinja la libertad
econmica y evitar o controlar cualquier abuso de las personas o empresas que
hagan de su posicin dominante en el mercado nacional (inciso 4 art. 333 y num.
21 art. 150 C.N.).
De modo que la proteccin constitucional de la libertad econmica se hace no slo
a favor de los agentes econmicos para que puedan acceder en un mercado en
libre concurrencia25, sino -principalmente- en favor del consumidor, quien se
beneficia en ltimas de la competencia 26, la cual le permite escoger libremente los
bienes o servicios ofrecidos segn sus preferencias de calidad y precio 27. As se
puso de relieve en los debates en la constituyente:
Cuando la competencia econmica no es libre o es desleal o injusta se
produce un dao que afecta no slo a determinados productores de
bienes y servicios o a los consumidores respectivos, sino tambin al
conjunto de la colectividad. Por el contrario, cuando la competencia no
adolece de estas fallas, es decir, cuando es libre, leal y justa, el mercado,
mediante la accin de las fuerzas de la oferta y la demanda, se torna
eficiente y provee grandes beneficios a la comunidad.
En consecuencia, el derecho a la libre competencia econmica no lo es
solamente de quienes concurren al mercado con calidad de productores
de bienes y servicios, sino que constituye un derecho esencial de los
consumidores y usuarios (por cuanto de no existir la competencia
econmica estaran sometidos al ejercicio del poder monoplico o al
23

Sobre la nocin de Constitucin Econmica Cfr. ARIO ORTIZ, Gaspar y otros. Principios de
Derecho Pblico Econmico, Universidad Externado de Colombia, Leccin Cuarta: La constitucin
econmica, Coedicin Fundacin de Estudios de Regulacin, Madrid, Bogot, 2003 y BREWER
CARAS, Alan. Reflexiones sobre la constitucin econmica, en Estudios sobre la Constitucin
Espaola, Civitas, Madrid, 1991, tomo V, Pg. 3840-3854
24
A juicio de la doctrina el derecho a la libertad econmica tiene un doble contenido: la libertad de
empresa y la libertad de competencia econmica, vid. ANGARITA BARN, Ciro. La libertad
econmica en la jurisprudencia de la Corte Constitucional: Aproximacin fugaz, en Constitucin
Econmica Colombiana, Bibliotheca Millennio, Coleccin Derecho Econmico y de los Negocios, El
Navegante Editores, Primera edicin, Bogot, Julio 1996, Pgs. 165 a 182.
25
Cfr. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Informe de ponencia sobre el rgimen
econmico, libertad de empresa, competencia econmica, monopolios e intervencin del Estado,
Ponentes Ivn Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Bentez, Angelino Garzn, Tulio Cuevas y
Guillermo Guerrero en Gaceta Constitucional No. 46, Bogot, lunes 15 de abril de 1991, Pgs. 7 a
12.
26
existe no solo un derecho a competir cuyo titular es el empresario, sino un derecho cuyos
titulares son todos los consumidores de bienes y servicios PALACIOS MEJA, Hugo, Op. Cit. Pg.
168.
27
Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencias C 176 de 1996 M.P. Alejandro Martnez Caballero y
C 535 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.

abuso de posicin dominante en trminos del costo o de la calidad de los

bienes y servicios que consumen o utilizan) y, ms an, de la colectividad
toda, como quiera que toda la comunidad se beneficia de la operacin
de un sistema econmico competitivo y eficiente 28 (Subrayado por fuera
de texto original).
La intervencin econmica del Estado (art. 334 C.P.) se exige, pues, no slo en
beneficio de quienes participan directamente en la competencia en o por el
mercado, sino justamente a favor de la parte ms dbil 29, el usuario, quien en ese
escenario de las leyes de oferta y demanda en el que se desarrollan las relaciones
de consumo, se encuentra en una posicin de evidente subordinacin, desventaja
e inferioridad que exige una tutela especial por parte del Estado Social (art. 13 inc.
2 C. N.), pues como advierte la doctrina:
el conflicto entre empresas y consumidores resulta, en cierto modo,
inevitable habida cuenta el diferente enfoque de valoracin de intereses de
cada uno de ellos. Mientras que para las empresas la valoracin de los
bienes tiene lugar segn las reglas del valor de cambio, que en la esfera de
la circulacin de las mercancas supone que stas son adquiridas
normalmente para satisfacer el intercambio entre valores de uso y valores
de cambio con el objetivo de alcanzar el resultado de una maximizacin
(sic) de ganancias; para los consumidores o usuarios, ltimo eslabn del
proceso de mercado, la valoracin se lleva a cabo en trminos de valor de
uso, en la medida en que los bienes o servicios se hallan destinados para
su consumo con el fin de satisfacer necesites individuales30
Esa desigual relacin agente econmico y el consumidor, ltima cadena del
eslabn del mercado, explica -por ejemplo- que la razn de ser del Estatuto de
Proteccin del Consumidor (Decreto 3.466 de 1982), a juicio de la Corte
Constitucional, estriba en la necesidad de compensar con medidas de distinto
orden la posicin de inferioridad con que consumidores y usuarios, por lo general
dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades, enfrentan a las

28

Citado en PERRY RUBIO, Guillermo. Estado y sector privado en la Constitucin de 1991, en

Constitucin Econmica Colombiana, Bibliotheca Millennio, Coleccin Derecho Econmico y de los
Negocios, El Navegante Editores, Primera edicin, Bogot, julio de 1996, Pg. 128
29
El reconocimiento de esa posicin de inferioridad o subordinacin en el mercado es un tema
fuera de discusin entre los expertos en derecho del consumo. Vid. REICH, Norbert, Mercado y
Derecho, Editorial Ariel S.A., primera edicin, Barcelona, 1985; BANDO CASADO, Honorio-Carlos,
Planteamientos bsicos sobre la defensa del consumidor, Instituto Nacional del Consumo,
Segunda edicin, Madrid, 1986. Criterio tambin asumido por nuestra Constitucin (ver supra) y la
jurisprudencia constitucional, ver CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C 1141 de 2000, M.P.
Eduardo Cifuentes Muoz.
30
LPEZ CAMARGO, Javier. Constitucin Econmica, mercado y derecho del consumo, en
Revista Contexto No. 10, Revista de Derecho y Economa, Universidad Externado de Colombia,
Bogot, Departamento de Derecho Econmico, mayo de 2001, Pg. 28

fuerzas de produccin y comercializacin de bienes y servicios, necesarios en

orden a la satisfaccin de sus necesidades materiales31.
Dada esta asimetra real, el artculo 78 de la Carta Poltica, fuente constitucional
directa del derecho del consumo, se constituye en un lmite claro al artculo 334
citado, como una especial proteccin a la parte frgil de las relaciones de mercado
dada su posicin de inferioridad. A este propsito resulta pertinente consultar los
antecedentes histricos de esta preceptiva:
III: Justificacin del texto recomendado
Tradicionalmente los consumidores y usuarios han tenido una condicin de
inferioridad manifiesta ante los productores y comerciantes.
Frente a esta situacin de debilidad, el artculo que recomendamos
consagra expresamente la intervencin del poder pblico a favor de los
consumidores y usuarios para hacer efectivos sus derechos a la salud,
seguridad, informacin, libre eleccin, adecuado aprovisionamiento y para
protegerlos tambin contra todo indebido aprovechamiento de sus
condiciones de indefensin o subordinacin.
Al elevar la proteccin de los consumidores y usuarios a nivel
constitucional se pretende dotar al legislador de un slido fundamento para
crear nuevos instrumentos que amplen el universo propio de su defensa
en el ordenamiento nacional.
A continuacin se presenta una breve consideracin sobre cada uno de los
derechos de los consumidores y usuarios cuya consagracin
recomendamos.
1). Derecho a la salud. Es necesario favorecer la ampliacin de las normas
vigentes sobre, por ejemplo, alimentos, productos qumicos y
farmacuticos, cuya incidencia en la salud de los consumidores es bien
manifiesta. Podrn as promulgarse disposiciones especiales que mitiguen
los peligros no slo derivados de la mala calida de los productos sino de la
ausencia de instrucciones acerca de su uso adecuado.
2. Derecho a la seguridad. En las directrices para la proteccin del
consumidor, emanadas de las Naciones Unidas, se hace hincapi en que
los gobiernos deben adoptar medidas generales para que los fabricantes o
distribuidores notifiquen sin demora la existencia de peligros en el uso de
los productos introducidos al mercado y para que los consumidores estn
debidamente informados de ellos, a fin de garantizar su seguridad fsica. El
texto recomendado hace eco de esta inquietud.
3. Derecho a la informacin. Puesto que por lo general los consumidores
desconocen las caractersticas de los productos que circulan en el
31

CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C 1141 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.

mercado, lo cual contribuye a acrecentar su desequilibrio frente a los

productores, se consagra el derecho a la informacin para hacer efectivo el
ejercicio de la libre eleccin entre distintas opciones, de acuerdo con su
mayor conveniencia. Este derecho incluye el de las organizaciones y ligas
de consumidores a difundir informacin relevante a sus representados.
3. (sic) Derecho a la libre eleccin. Como una de las diversas dimensiones
de la libertad econmica, se reconoce que es el consumidor a quien
corresponde en ltimas escoger libremente los bienes que se propone
adquirir en el mercado, de acuerdo con sus necesidades, expectativas y
recursos.
4. (sic) Derecho al adecuado aprovisionamiento. Los consumidores deben
estar protegidos contra toda prctica de acaparamiento o especulacin que
impida o entorpezca la provisin adecuada de bienes o servicios tendientes
a satisfacer sus necesidades.
5. (sic) Derecho a la proteccin en situaciones de inferioridad. La realidad
ha demostrado que son frecuentes las ocasiones en que el consumidor o
usuario no tiene alternativa distinta a adherir en forma incondicional a
clusulas establecidas unilateralmente por un comerciante, en el marco de
contratos cuyas implicaciones reales el consumidor ignora las ms de las
veces. En estas condiciones, es apenas justo ofrecerle la proteccin del
poder pblico.
6.(sic) Derecho a la indemnizacin. Puesto que en nuestra ponencia sobre
derechos colectivos recomendamos incluir expresamente los derechos de
los consumidores y usuarios en dicha categora jurdica, de ello se sigue
que la responsabilidad por su desconocimiento y la consiguiente
indemnizacin se sujetar a los principios propios de la responsabilidad
objetiva.
El texto recomendado establece, por otra parte, que la ley regular el
control de la calidad de los bienes y servicios. Se consagra as un
fundamento jurdico para obligar al productor o comerciante a verificar el
estado de sus productos, excluir los de mala calidad y afrontar las
responsabilidades que de ello se deriven para el consumidor o usuario.
Este tema reviste gran importancia, adems, por su incidencia en la
competitividad de los productores colombianos en el mercado
internacional. 32 (negrillas originales, subrayas fuera del texto original)
EN CUANTO AL SERVICIO DE TELECOMUNICACIONES, las leyes 37 de 1993,
142 de 1994, 252 de 1995, 422 de 1998, 544 de 1999, 555 de 2000, 671 de 2001,
689 de 2001, 847 de 2003 y 873 de 2004, entre otras, as como los decretos 1900
de 1990, 1974 de 1991, 1641 de 1994, 2375 de 1996, 2343 de 1996, 556 de 1998,
2542 de 1997, 556 de 1998, 899 de 19999, 1130 de 1999, 25 de 2002, 600 de

32

ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Informe de ponencia sobre derechos colectivos,

Ponentes Ivn Marulanda y otros, en Gaceta Constitucional No. 46, Bogot, lunes 15 de abril de
1991, Pg. 23.

2003, 1620 de 2003, 1974 de 2003, 2103 de 2003 y 447 de 2003, 33 entre otros,
constituyen su rgimen bsico, cuyo marco regulatorio corresponde expedir a la
Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones-C.R.T.
De manera que, la finalidad de la acciones populares en relacin con los
derechos colectivos e intereses relacionados con los servicios pblicos ataen con
el acceso, a la eficiencia y oportunidad en la prestacin y, por ende, son causa
jurdica para su ejercicio toda conducta de accin u omisin de las autoridades o
de los agentes pblicos o particulares que participen en su prestacin, o que
amenacen o quebranten esos derechos e intereses.
Partiendo de las bases jurdicas sobre la causalidad y objetivos de las acciones
populares y del contenido generalizado sobre los derechos colectivos a la
moralidad, patrimonio pblico, acceso a los servicios pblicos y a que su
prestacin sea eficiente y oportuna y derechos de los consumidores y usuarios, y
antes de entrar a las particularidades de los antecedentes histricos relatados en
la demanda, se har una breve presentacin de la proteccin colectiva de los
derechos del consumidor y del marco jurdico aplicable a las CABINAS Y
TELFONOS PBLICOS.
D. TUTELA COLECTIVA DE LOS DERECHOS E INTERESES DIFUSOS,
EN ESPECIAL LOS DEL CONSUMIDOR.
Los hechos procesales y el debate controversial entre las partes conducen al
terreno de la averiguacin de si, como afirm el demandado, al prever la ley 142
de 1994 que los recursos de va gubernativa en sede de la empresa, como
instrumento para que sta pueda corregir los errores en que incurra, impide
jurdicamente acudir a mecanismos de proteccin del consumidor distintos, como
es el caso de la accin popular.
Como se dijo anteriormente, el modelo econmico constitucional colombiano
dedica especial atencin a los derechos de los consumidores en virtud de su
situacin indiscutible de desventaja en un esquema de libre competencia
econmica. El derecho del consumo viene a ser, de esta suerte, una expresin del
33

Cfr. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS, Servicios Pblicos

Domiciliarios-Rgimen Bsico, Bogot, Imprenta Nacional, segunda edicin actualizada y
corregida, junio de 2002.

constitucionalismo social34 que impregna la Carta de 1991, en la medida en que el

rol de intervencin econmica a cargo del Estado, como director general de la
economa (art. 334 C.N.), exige de ste una accin protectora a favor de los
consumidores.
Esa proteccin del usuario impone una defensa a la vez individual y colectiva, con
mecanismos jurdicos de proteccin diversos, pero no excluyentes. En otras
palabras, la existencia de instrumentos legales de tutela individual de los derechos
del usuario en nada impide que ste acuda a instrumentos colectivos para su
defensa, como son justamente las acciones populares 35.
No debe perderse de vista que los derechos de los consumidores son tratados
como derechos colectivos y se inscriben en la llamada tercera generacin de los

Vid. ARAGN REYES, Manuel. Constitucin y modelo econmico en VVAA

Homenaje a Carlos Restrepo Piedrahita, Simposio Internacional sobre Derecho
del Estado, Tomo II, Universidad Externado de Colombia, Pg. 377-397.
34

35

la defensa de la libertad econmica y del rgimen competitivo de los mercados no solamente

ha de ser una responsabilidad central del Estado, como lo ordena el inciso 4 del artculo 333, sino
un asunto que compete a la propia comunidad a travs del ejercicio de las acciones populares
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Informe de ponencia sobre los derechos colectivos
presentado por Guillermo Perry Rubio, citado en PERRY RUBIO, Guillermo, Op. Cit. Pg. 129.

derechos humanos como intereses difusos o colectivos36, intereses de grupo37 o

derechos solidarios38 que exigen una proteccin especial: No es casual, entonces,
que los constituyentes los hayan previsto en el captulo 3 del ttulo II de la
Constitucin. En lo que toca a su constitucionalizacin, se expuso el siguiente
criterio en la Asamblea Nacional Constituyente:
No es tarea fcil precisar el concepto y alcance de estos derechos (los
colectivos), por cuanto la colectividad, en cabeza de la cual deben estar
radicados, carece de personera jurdica formal y, en consecuencia, no es
en principio sujeto de derechos y obligaciones.
Sin embargo, la dimensin e importancia de los derechos colectivos se
evidencia cuando se vulneran o se desconocen los intereses que ellos
encarnan, ya que, en tales circunstancias, se produce un agravio o dao
colectivo. As acontece, por ejemplo, cuando se afectan de manera
negativa el medio ambiente y los intereses de los consumidores. La lesin
resultante perjudica, con rasgos homogneos, a un conjunto o a todos los
miembros de la comunidad, y, por tanto, rebasa los lmites de lo individual.
36

La doctrina no es uniforme en la utilizacin de estas expresiones. A este respecto, el Consejo de

Estado ha sostenido:

El inters o derecho DIFUSO es el correspondiente a un grupo de personas que

ante la inminencia de un dao o ante la presencia del mismo, deciden pedir
proteccin jurisdiccional. La vinculacin entre las personas que conforman el
grupo surge como consecuencia de la necesidad de reclamar proteccin del
inters o derecho. Dicho inters se encuentra radicado en la comunidad y se le
denomina DIFUSO en cuanto a que es un inters que slo se concreta en la
medida en que se vea amenazado; sta es una diferencia con el derecho colectivo
del que se afirma se encuentra previamente concretado en una asociacin,
cualquiera que ella sea, y que produce el reclamo en cuanto se obtiene la
amenaza o el dao. Lo anterior implica que el grupo de afectados puede ser
desconocido por el demandado y, an por el demandante ya que la pretensin
difusa, como se desprende de lo ya dicho, no exige legitimacin en la causa.
Respecto de los derechos colectivos, stos se encuentran preestablecidos; la
distincin entre unos y otros se basa slo en la procedencia de la asociacin de
los afectados o amenazados. Para algunos los derechos difusos son una especie
del gnero derechos colectivos, porque stos ltimos se refieren a un grupo
indeterminado o no organizado como tal. En nuestro pas, la Constitucin de 1991,
no hace referencia a los derechos difusos, pero ello no significa que se hayan
excluido de nuestra normatividad.(CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Primera, Sentencia de marzo 17 de 2000,
Consejero Ponente Olga Ins Navarrete Barrero, AP 0019).Sigue entonces el
criterio expuesto por la Corte Constitucional cuando seal que la Constitucin de
1991 no distingue, como lo hace la doctrina, entre los intereses colectivos y los
intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los
segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se
entienden comprendidos en el trmino colectivos (Sentencia C 215 de 1999 M.P.
Martha Schica).
37

BUJOSA VADELL, Lorenzo-Mateo, La proteccin jurisdiccional de los intereses de grupo,

Editorial Jos Mara Bosch, primera edicin, Barcelona, 1995.
38
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T 008 de 1992, M.P. Fabio Morn Daz.

Los derechos en cuestin propenden por (sic) la satisfaccin de

necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros
de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idntica,
uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un
reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los
habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de
carcter colectivo y que propicie la creacin de instrumentos jurdicos
adecuados para su proteccin39

Y esos instrumentos jurdicos de proteccin revisten dos modalidades, por una

parte, aquellos enderezados a la defensa individual y, por otra, los creados para
su tutela colectiva, dada la doble naturaleza (individual y colectiva) de dichos
derechos. Es desde esta perspectiva, que en el mismo nivel constitucional se
previeron las acciones populares y de grupo (art. 88 C.N.). Instrumentos,
individuales y colectivos, que como se dijo desde la Constituyente no se excluyen
entre s:

Con la instauracin a nivel constitucional de las acciones populares se

habr dado un paso fundamental en el desarrollo de un derecho solidario
que responda a fenmenos nuevos de la sociedad, como es el dao
ambiental, los perjuicios de los consumidores, los peligros a que se ven
sometidas las comunidades en su integridad fsica y patrimonial, los daos
que se le causan a las mismas por el ejercicio abusivo de la libertad
econmica, sin consideracin a conductas leales y justas.
El texto recomendado reconoce la conveniencia de que la ley regule el
ejercicio de las acciones populares, a la vez que les atribuye una
autonoma que no excluye el recurso a acciones individuales de estirpe
tradicional. Todo ello con el fin de legitimar a cualquier persona para actuar
en defensa de la sociedad, protegiendo as tanto intereses que la doctrina
engloba hoy bajo el significativo rtulo de difusos como tambin los
propios del actor (subrayas fuera de texto original)
En ese mismo sentido la doctrina extranjera estima que nadie, razonablemente,
puede defender los derechos individuales en trminos radicales y excluyentes.
Los derechos individuales necesitan de los derechos colectivos. Los derechos
individuales no son pensables ni realizables sin pensar y realizar ciertos modelos
de derechos colectivos40 Al tiempo que para otros autores en estos eventos el
39

ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Informe de ponencia sobre derechos colectivos,

Ponentes Ivn Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Bentez, Angelino Garzn, Tulio Cuevas y
Guillermo Guerrero, en Gaceta Constitucional No. 46, Bogot, lunes 15 de abril de 1991, Pg. 21.

bien jurdico protegido es distinto, mientras que para otros se trata de una nueva
lectura de los intereses tradicionales:
por un lado nos encontraramos con un grupo de intereses propiamente
individuales, referidos a los bienes divisibles, susceptibles de apropiacin y
goce diferenciados, pero que por razones de proteccin se unen y, por otro
lado () los intereses difusos y colectivos, propiamente dichos, referidos a
bienes no susceptibles de apropiacin exclusiva, son intereses de cada
uno y a la vez de todos los miembros del grupo, en los que todos son
titulares pero ninguno de ellos es propiamente el titular en sentido
clsico41
De manera que, tal y como lo seal el actor popular, la existencia de mecanismos
de defensa individual de los derechos subjetivos del consumidor de los servicios
pblicos domiciliarios42 individualmente considerado como son, justamente, los
previstos en el Captulo VII del Ttulo VII de la ley 142 de 1994 (arts. 152 a 159),
los cuales le permiten reclamar a ttulo personal la defensa de sus derechos a
travs de las peticiones, quejas y recursos, no excluye en manera alguna la
procedencia de las acciones judiciales para la defensa colectiva de los derechos
difusos43, como categora diferente44 de los derechos individuales del consumidor,
pues su titularidad radica en un colectivo debido a su carcter supraindividual,
dando lugar a una legitimacin colectiva que se otorga a un individuo como
miembro de una colectividad afectada (art. 12 ley 472 de 1998). La doctrina de
otros pases ha indicado sobre el particular que:
aparece incuestionable el carcter colectivo o difuso de los intereses de
los consumidores, sin perjuicio del derecho individual que en ocasiones,
cualquiera de ellos puede detentar
Atendiendo entonces, que los intereses amenazados o afectados de los
consumidores, habitualmente revisten esa naturaleza, supraindividual,

40

LPEZ CALERA, Nicols. Hay derechos colectivos? Individualidad y socializad en la teora de

los derechos, Ariel Derecho, 1 edicin, marzo de 2000, Barcelona, Pg. 34 y 35.
41
BUJOSA VADELL, Lorenzo-Mateo, Op. Cit., Pg. 81
42
Si bien las relaciones de consumo son reguladas por el Decreto 3466 de 1982, esta disposicin
no resulta en principio aplicable a los usuarios de servicios pblicos domiciliarios dado el carcter
especial de sus normas constitucionales y legales, vid. Los servicios pblicos y la proteccin al
usuario, en Revista Contexto No. 5, Departamento de Derecho Econmico de la Universidad
Externado de Colombia, Bogot, septiembre de 1999, Pg. 32 a 37.
43
Vid. HERNNDEZ MARTNEZ, Mara del Pilar, Mecanismos de tutela de los intereses difusos y
colectivos, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1997 y ACOSTA ESTVEZ, Jos B. Tutela
procesal de los consumidores, Jos Mara Bosch Editor, Primera edicin, Barcelona, 1995
44
Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia SU 067 de 1993, M.P. Fabio Morn y Ciro Angarita.

(colectivos o difusos), es lgico que las normas de defensa del consumidor

han de aportar soluciones colectivas o grupales45
La experiencia de las ltimas dcadas ha mostrado que es necesario
reconocer a la generalidad de los ciudadanos la legitimacin para
defenderse de aquellas agresiones a bienes colectivos o intereses
difusosDe ah, que se tienda a postular la admisin de formas de accin
popular como medio idneo para superar la concepcin individualista del
proceso, permitiendo la iniciativa de cualquier interesado -individual o
colectivo- en la puesta en marcha de los instrumentos de proteccin de los
nuevos derechos. De este modo, se han institucionalizado nuevos medios
y estrategias para la defensa jurdica de intereses que no se pueden
considerar privativos de una persona o un grupo, por coincidir en la calidad
de los ciudadanos en su conjunto46 (negrilla original)
Adicionalmente, el artculo 89 Constitucional facult al legislador para establecer
los dems recursos, las acciones y los procedimientos necesarios para que
puedan propugnar por (sic) la integridad del orden jurdico, y por la proteccin de
sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la accin u omisin de
las autoridades pblicas (subrayas fuera de texto original), de manera que la
Constitucin defiri a la ley la definicin de los de instrumentos jurdicos
necesarios para la proteccin de los derechos. A su vez, el artculo 369 ibdem
encomienda tambin al Congreso la determinacin de los derechos y deberes de
los usuarios de servicios pblicos domiciliarios as como su rgimen de proteccin.
Fue justamente con base en esta preceptiva constitucional que la ley 142 de 1994
previ todo un estatuto del usuario 47 dentro de cuyos mltiples instrumentos
contiene el de la defensa individual del consumidor en sede de la empresa: el
derecho

de

peticin,

los

recursos

de

reposicin

apelacin

ante

la

Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (arts. 152 a 159) 48, a la par

que institucionaliz la figura del silencio administrativo positivo 49, mecanismos
todos ellos que tienen por objeto la proteccin individual o particular de un usuario
determinado.

45

STIGLITZ, Gabriel. Las acciones colectivas en proteccin del consumidor, en Acciones

Populares y de grupo, nuevas herramientas para ejercer los derechos colectivos y del ambiente,
Ediciones Jurdica Gustavo Ibez, Bogot, 1996, Pg. 85 y ss.
46
PREZ LUO, Antonio-Enrique, Las generaciones de derechos humanos en Revista del Centro
de Estudios Constitucionales No. 10, Madrid, septiembre-diciembre 1991, Pg. 215.
47
Vid. Del carcter singular del derecho de la competencia en los servicios pblicos domiciliarios,
en SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PBLICOS, Servicios Pblicos Domiciliarios-Actualidad
Jurdica, Tomo IV, Bogot, Imprenta Nacional, primera edicin, 2001, Pg. 120 y ss.
48
Vid. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C 263 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
49
Cfr. Concepto SSPD 20011300000125 en SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PBLICOS,
Servicios Pblicos Domiciliarios-Actualidad Jurdica, Tomo IV, Bogot, Imprenta Nacional, primera
edicin, 2001, Pg. 210 y ss.

De suerte que, a diferencia de lo que sucede con la accin de tutela (art. 86 C.N.),
la proteccin de los derechos colectivos por va popular no es excepcional 50 y por
lo mismo se constituye en instrumento idneo para la defensa de los mismos, en
un plano distinto al individual, vale decir, desde su perspectiva abstracta y no
concreta, dada la doble naturaleza (individual y colectiva) de los intereses de los
consumidores.
Y la accin popular no es subsidiaria sino principal debido a que la existencia
de otros medios de defensa no la hace improcedente, pues es principal e
independiente de otras acciones; la Sala en sentencia de 14 de marzo de 2002
expres51:

En el evento hipottico de que la conducta imputada al

demandado se hubiese demostrado no podra negarse con
el argumento segn el cual s la ley indic procedimientos
administrativos para lograr la proteccin de derechos e
intereses colectivos la accin popular, tramitada en
procedimiento judicial, sera improcedente, porque sta no
sirve para desplazar los mecanismos administrativos.

Tal entendimiento no resulta cierto porque la ley no exige

para acudir a la accin popular que las personas tengan
que agotar y previamente los mecanismos administrativos
de defensa; esto tiene su base jurdica en el artculo 10 de
la ley 472 de 1998, la cual dispone, expresamente, que
cuando el derecho o inters colectivo se vea amenazado o
vulnerado por la actividad de la Administracin, no ser
necesario

interponer

previamente

los

recursos

administrativos como requisito para intentar la accin

popular (art. 10).

50

Vid. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia SU 257 de 1997, M.P. Jos Gregorio Hernndez
Galindo.

Sentencia dictada dentro del proceso AP 0280. Actor: Janeth Gonzlez Urrego.
Demandado: Alcalda Municipal de Soacha.
51

( ) De otra parte, no se desconoce la facultad que est

atribuida por ley a los funcionarios de polica

y a los

alcaldes, para proteger los bienes de uso pblico y rescatar

el espacio pblico ilegalmente ocupado, sin embargo, las
actuaciones

de

esencialmente,

estos
a

servidores

hacer

realidad

deben

orientarse,

los

mandatos

constitucionales, de proteccin (art. 82). Pero si se

encuentra amenazado o vulnerado un derecho o inters
colectivo y los mecanismos policivos administrativos o no se
utilizan o no son efectivos, tiene cabida la accin popular
para hacer cesar la amenaza, o la vulneracin o el agravio
(art. 2 ley 472 de 1998); en este sentido, esta ley dispone
que

pueden

ejercerse

las

acciones populares para

garantizar la proteccin y defensa de tales derechos (art. 12

ibdem).
Por consiguiente, tanto autoridades y particulares pueden y
deben propender por la proteccin e integridad del espacio
pblico; as las cosas, el argumento de la Alcalda Mayor
relativo a que por existir procedimientos policivos tendientes
a la restitucin del espacio pblico no puede utilizarse para
ese fin la accin popular, sera desconocer el sentido y
finalidad que el legislador en su momento asign a tales
acciones, ms an cuando la ley 472 de 1998 no dispone
que la misma tenga carcter residual o subsidiario, an
como mecanismo administrativo de proteccin52.

En tal virtud, no le asiste razn al demandante cuando sostiene que la accin

popular no es el instrumento indicado para la defensa de los derechos de los
consumidores de servicios pblicos cuando se presenten deficiencias en la
prestacin de los mismos. A ms de que expresamente la ley 472 de 1998
dispuso, en el artculo 10, que Cuando el derecho o inters colectivo se vea
amenazado o vulnerado por la actividad de la Administracin, no ser necesario
52

CONSEJO DE ESTADO AP- 230. Seccin Tercera

interponer previamente los recursos administrativos como requisito para

intentar la accin popular.

E. OPERADORES DE TELFONOS PBLICOS. SOMETIMIENTO AL RGIMEN

DE LOS SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS
La ley 142 de 1994 seal su mbito de aplicacin, en su artculo 1, al prever que
se aplica a los servicios pblicos domiciliarios, entre ellos a los de telefona fija
pblica bsica conmutada y a la telefona local mvil en el sector rural, a las
actividades que realicen los prestadores de que trata el artculo 15 IBDEM y a las
actividades complementarias definidas en el captulo II de su Ttulo preliminar.
El primero de los criterios referidos podra denominarse material u objetivo y
permite que ninguna actividad escape al control que por mandato constitucional
debe ejercer la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios. De modo
que en el caso de las cabinas telefnicas, resulta claro para la Sala que cuando
quiera que las llamadas realizadas puedan calificarse de telefona fija le son
aplicables las normas de la ley 142.53
Ahora bien, la Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones en la Resolucin
CRT 575 de 2002, por la cual se modifica la numeracin de la Resolucin CRT
087 de 1997 y se actualizan sus modificaciones en un solo cuerpo resolutivo,
permite

la

concurrencia

en

el

mercado

de

telecomunicaciones

de

comercializadores, que por su cuenta y riesgo ofrecen el servicio de TPBC,

definidos stos en el artculo 1.2 de la siguiente forma:

Comercializacin de servicios de TPBC: Actividad por la cual una

persona jurdica legalmente establecida compra servicios o lneas a un
operador de TPBC para ofrecerla a terceros.
Comercializador de Servicios de TPBC: Es aquella persona jurdica
legalmente establecida que ejerce la comercializacin de servicios de
TPBC.54

53
54

Cfr. Ley 37 de 1993.

Citas de las normas tomadas de la www.crt.gov.co

La comercializacin de los servicios de TPBC a travs de terceros es una opcin

que prev la regulacin en el acto administrativo citado, as:

ARTICULO 2.2.1. COMERCIALIZACION DE SERVICIOS DE TPBC. Los

operadores de TPBC podrn permitir la comercializacin de sus servicios
a travs de personas jurdicas legalmente establecidas, en trminos
razonables y condiciones no discriminatorias.
()
ARTICULO 2.2.5. DISCRECIONALIDAD DE COMERCIALIZACION. Los
operadores de TPBC no estarn obligados a comercializar sus servicios a
travs de terceros.
PARGRAFO: Se excepta de esta norma y de lo dispuesto en el artculo
2.2.1. precedente, la obligacin de los operadores de TPBC contenida en
el artculo 6.7.2. de la presente resolucin. (Subrayado por fuera de texto
original).
En todo caso, esa operacin por terceros no implica de modo alguno que estos
escapen al rgimen de los servicios pblicos, ni a la vigilancia y control por parte
de la Superintendencia de Servicios 55. As lo puso de relieve la disposicin en cita
cuando prescribi:
ARTICULO 2.2.2. REGISTRO. Las empresas comercializadoras de TPBC
debern inscribirse ante la CRT y la SSPD utilizando el formato nico de
registro.
ARTICULO 2.2.3. RESPONSABILIDAD POR LA PRESTACION DEL
SERVICIO. En los casos en que el servicio de TPBC sea prestado a travs
de un comercializador, ste se someter a las normas contenidas en la
presente Resolucin y deber responder frente al usuario, entre otros, por
la prestacin del respectivo servicio, por la calidad, eficiencia del mismo y
por los errores de facturacin. As mismo deber responder frente a
terceros por los perjuicios que les ocasione en desarrollo de sus
actividades, de conformidad con las normas comunes. (subrayas fuera de
texto original)
Normas que deben leerse en concordancia con el numeral 11.8 del artculo 11 de
la ley 142 de 1994 que, al regular la funcin social de la propiedad en las
entidades prestadoras de servicios pblicos domiciliarios, seal que es deber de
la ESP informar el inicio de sus actividades a la respectiva Comisin de
Regulacin y a la Superintendencia de Servicios Pblicos, para que estas
autoridades puedan cumplir sus funciones. Tan claro resulta que los
55

De modo que la Sala no comparte el criterio ambiguo expresado por la Comisin de Regulacin
de Telecomunicaciones en el concepto 203350472 del 10 de septiembre de 2003.

comercializadores se les aplica el rgimen de servicios pblicos que la citada

Resolucin CRT 087 de 1997 establece:
ARTICULO 2.2.4. PROTECCION DE LOS USUARIOS. Adems del
cumplimiento de las normas generales sobre proteccin de los derechos de
los usuarios, los comercializadores de TPBC debern:
2. 2.2.4.1. Informar a los usuarios las tarifas y las condiciones comerciales
que se aplicarn por la prestacin de dichos servicios;
2. 2.2.4.2. Informar a los usuarios su nombre, direccin y nmero telefnico
gratuito donde atendern quejas y reclamos.
En el caso que ocupa a la Sala, el demandado hizo uso de la opcin que le
permite el artculo 2.2.5 transcrito conforme a la cual, los operadores de TPBC no
estn obligados a comercializar a travs de terceros, sino que lo hizo directamente
con personal suyo a travs de los denominados Centros de Atencin al PblicoCAPs.

Ahora bien, en lo que refiere a los telfonos pblicos 56 la Resolucin CRT 575 de
2002 determina que ellos deben constituirse como operadores de TPBC (art.
6.7.1), que dentro de los derechos de sus usuarios se encuentra el de conocer las
tarifas antes de utilizar el servicio (art. 6.7.3.1) y, en cuanto refiere a la calidad del
servicio, que los operadores de servicios de TPBC a travs de telfonos pblicos
son responsables por el correcto funcionamiento de los medios fsicos que utilicen
para la prestacin del servicios (art. 6.7.4).

Segn concepto de la Superintendencia Delegada para Telecomunicaciones de

la Superintendencia de Servicios Pblicos, Ref: Radicado 2003-529-060417-2: La
definicin de telfono pblico fue incluida regulatoriamente en la Resolucin CRT
575 de 2002, por medio de la cual se modific la numeracin de la Resolucin
CRT 087 de 1997 y se actualizaron sus modificaciones en un solo cuerpo
resolutivo, as:
Telfono Pblico: Aparato telefnico de acceso generalizado al pblico,
conectado a la RTPC, por medio del cual se prestan servicios de
telecomunicaciones.
En la misma Resolucin CRT 575 de 2002, se determin que la comercializacin
de servicios de telefona pblica bsica conmutada (TPBC) a travs de telfonos
pblicos se efecta directamente por los operadores de TPBC o por
comercializadores.
En tal sentido, revisadas las disposiciones regulatorias transcritas, debe
entenderse que el servicio de TPBC que se presta a travs de telfonos pblicos,
adems de facilitar acceso generalizado al pblico, debe estar a cargo bien sea de
operadores de TPBC o de comercializadores de TPBC.
De tal manera que cuando el servicio es prestado a travs de comercializadores,
el operador local, debe entregar las lneas destinadas para el servicio de telfonos
pblicos, en condiciones previamente determinadas por la regulacin, as:

Los
operadores de TPBCL, a solicitud del operador de telfonos pblicos,
debern bloquear las llamadas entrantes de larga distancia, as como el
uso de llamadas asistidas por operadora.

El valor
del cargo de conexin de las lneas telefnicas que se requieran para la
instalacin de telfonos pblicos ser como mximo, igual al valor fijado
para los usuarios de estrato IV.
De otra parte, la regulacin determin las caractersticas del servicio prestado a
travs de telfonos pblicos, as como las obligaciones de quienes operen los
mismos, en los siguientes trminos:

1.
El
operador de telfonos pblicos debe constituirse como operador de TPBCL
cuando:

Sea
responsable de la gestin de la red de telecomunicaciones, o

Responda frente al pblico de la prestacin del servicio.

2.
Frente a
los usuarios, se deben garantizar, entre otros, los siguientes derechos
56

De modo que LAS CABINAS O LOS TELFONOS PBLICOS, como los

denomina la regulacin, sean operados directamente o a travs de terceros
comercializadores, estn sometidas a todo el rgimen singular de competencia
previsto en la ley 142 de 1994, al marco regulatorio que expida la CRT y al control
y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios.
En cuanto refiere al rgimen tarifario de los telfonos pblicos la Resolucin CRT
575 de 2002 dispone que este ser de libertad vigilada:

Conocer
las tarifas antes de utilizar el servicio

Disponer
de DTMF (marcacin de tonos) permanente en los telfonos pblicos.

Recibir
instrucciones claras para utilizar el servicio.

Conocer
la informacin general del operador del telfono pblico entre otros:
Nombre o razn social; Direccin de las oficinas; Nmeros gratis de
servicio al cliente y reclamos

Tener
acceso universal hacia por lo menos todas las redes de TPBC nacionales e
internacionales, excluyendo la recepcin de llamadas de cobro revertido.

Tener
acceso gratis al utilizar los nmeros 1XY, incluyendo los siguientes
telfonos de emergencia: Polica Nacional; Fiscala; Cruz Roja; Cruz Roja
Fuerzas Militares; DAS; Daos de telfonos pblicos; Trnsito
Departamental; Atencin de desastres; Bomberos; Nmero nico de
Emergencia; Gaulas

Conocer
a travs de un anuncio claro y visible, el nombre de la empresa
responsable por la prestacin del servicio de TPBCL.

Contar
con caractersticas tcnicas que permitan a los invidentes el acceso a los
servicios.

Contar
con caractersticas tcnicas que permitan a los discapacitados el acceso al
servicio. Para este efecto, se entiende por caractersticas tcnicas, entre
otras, las consagradas en el artculo 27 de la Resolucin 14861 de 1985 del
Ministerio de Salud y las normas que lo modifiquen o sustituyan.
Haciendo una interpretacin sistemtica de las disposiciones regulatorias sobre
telfonos pblicos, antes citadas, se puede concluir:

1.
Que
el
telfono pblico, se restringe nicamente a aquellos aparatos telefnicos
que cumplen con los requisitos previstos en la regulacin y que garantizan
su uso de manera general a cualquier usuario; y,

2.
Que la
comercializacin de servicios de TPBC a travs de telfonos pblicos es
una especie dentro del gnero de la comercializacin de servicios de
telecomunicaciones

ARTICULO 5.14.6. REGIMEN TARIFARIO DE LOS SERVICIOS

PRESTADOS A TRAVES DE TELEFONOS PUBLICOS. Las tarifas de los
servicios prestados a travs de telfonos pblicos estarn bajo el rgimen
vigilado. Solo se podr cobrar al usuario por llamada completada.
(Subrayado por fuera de texto original)

OPERADORES Y COMERCIALIZADORES debern respetar el derecho colectivo

del consumidor de los servicios pblicos a obtener de las empresas la medicin
de los consumos reales mediante instrumentos tecnolgicos apropiados (numeral
9.1 del artculo 9 de la ley 142 de 1994), derecho colectivo a su vez desarrollado
en el captulo VI (De la determinacin del consumo facturable) del Ttulo VI (Del
rgimen tarifario de las empresas de servicios pblicos) de la misma ley. En
efecto, el artculo 146 reitera que:
LA MEDICIN DEL CONSUMO Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La
empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se
midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la
tcnica haya hecho disponibles; y a que el consumo se el elemento
principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.
Ello comporta que los instrumentos de medicin del consumo renan las
caractersticas tcnicas y sean sometidos a un mantenimiento peridico que
garantice su fiabilidad (art. 144 Ley 142 de 1994) 57. En materia de TPBC el
captulo VI de la citada Resolucin CRT 575 de 2002 obliga a la instalacin de
Segn CONCEPTO SSPD 20021300000318: de conformidad con el numeral
9.1 del artculo 9 de la ley 142 de 1994 es derecho de los usuarios obtener de las
empresas la medicin de los consumos reales mediante instrumentos
tecnolgicos apropiados. En igual sentido el artculo 146 de la ley 142 de 1994
que la empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se
midan y a que se empleen para ello los instrumentos que la tcnica haya hecho
disponible y que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al
usuario. Lo anterior significa que slo de manera excepcional a las empresas de
servicios pblicos les est permitido el cobro de tales servicios por promedio o por
aforo como en efecto lo dispone el artculo 146 antecitado. Con todo, hay que
sealar que segn el numeral 9.1 del artculo 9 de la ley 142 de 1994 la medicin
de los consumos mediante instrumentos tecnolgicos apropiados se har dentro
de los plazos y trminos que fijen las comisiones reguladoras, para lo cual deber
considerarse la capacidad tcnica y financiera de las empresas o las categoras
de los municipios establecidas por la ley.
Por otra parte, la frase sin accin u omisin de las partes del artculo 146 debe
entenderse en el sentido que no se presente negligencia o culpa de la empresa o
el usuario.
57

sistemas de consumo fiable (art. 6.6.6.1.6.1), sistema de medicin del consumo

que deber tener en cuenta los procesos de tasacin, tarificacin y facturacin
(art. 6.6.3).
Ahora partiendo del principio de legalidad actual sobre el servicio pblico de TPBC
prestado a travs de cabinas o telfonos pblicos la Sala estudiar el caso, que
comprende los problemas jurdicos de la apelacin y otros sobre la generalidad del
caso.

2. ANLISIS PARTICULAR:
De la comunidad probatoria resulta clara para el Consejo de Estado la violacin de
los derechos colectivos de los consumidores y usuarios del servicio pblico
domiciliario de TPBC, en la medida en que de los documentos que obran en el
expediente se desprende que efectivamente se present un error grave en la
tarificacin de las llamadas con destino Bogot-Honda desde el Centro de
Atencin al Pblico-CAP Florentino Vezga, el cual comport que por un lapso
indeterminado la empresa prestadora TELECOM, hoy en liquidacin, cobrara un
precio significativamente mayor por el consumo de esas llamadas, contrariando
las disposiciones legales y regulatorias antes citadas.
En efecto, obran copias aceptadas por el demandado de las facturas de llamadas
realizadas por el demandante desde distintos CAPs de Bogot con destino a
Honda, donde se advierte un valor superior en aquellos recibos correspondientes
al CAP Florentino Vezga (fols. 11 a 13 c. 1).
A su vez, en oficio 25000300-000249 de 13 de marzo de 2003, suscrito por la Jefe
de Divisin Comercial y Relaciones con el Cliente de la antigua TELECOM, se
indica que en el CAP Florentino Vezga:

De otro lado, el artculo 146 y citado seala que la falta de medicin del consumo
por accin u omisin de la empresa, le har perder a sta el derecho a percibir el
precio, entendindose que es omisin de la empresa la no colocacin de
medidores en un perodo superior a seis meses despus de la conexin del
suscriptor o usuario, es decir, cuando se trate de nuevos usuarios. (en
www.superservicios.gov.co)

por un error humano involuntario desde dicho Centro de Atencin al

Pblico qued mal programado el cobro de tarifas hacia la localidad de
Honda (Tolima) pues esta debera ubicarse por la distancia con Bogot en
la banda A y ocurrido el error se program como si fuera de la banda B,
error que se vio reflejado en la tarificacin y cobro de las llamadas a dicho
lugar las cuales se cobraban como si fuera (sic) tarifas de la banda B.
Como medida que contrarrestara el error cometido, ste se corrigi desde
el martes pasado y actualmente se est cobrando las tarifas correctas y
adems se les imparti precisas instrucciones a los funcionarios de todos
los Centros de Atencin al Pblico, con el propsito que adelanten un
estricto control sobre el cobro de tarifas y la informacin que arrojan los
sistemas de tarificacin para que no se repita dicho incidente. (fol. 32 c. 1).

Reposa, tambin, copia de un oficio dirigido por el Director del Proyecto Taritel
dirigido a Orlando Wilches, fechado el 13 de marzo de 2003, en el que le informa
la ciudad de Honda:
se encuentra a una distancia de 100 Km., segn la informacin
proporcionada por el Instituto Agustn Codazzi & (sic) los procedimientos
de clculo oficiales para TELECOM.
En tal sentido, teniendo en cuenta las tarifas establecidas por TELECOM,
esta localidad se encontrara para Bogot, en la banda A. Sin embargo,
debido a un error de clasificacin de los rangos de distancia, las
localidades comprendidas entre 100 & (sic) 200 kilmetros quedaron
incluidas dentro de la banda B. Una vez advertido dicho error hemos
procedido a enmendarlo en las nuevas versiones del tarificador & (sic) a
corregirlo en los ya instalados.
De antemano les ofrecemos disculpas por los inconvenientes que esto
haya podido causarles (fol. 33 c. 1)

Igualmente obra en el expediente Memorando 25000305-00103 de marzo 13 de

2003 suscrito por el coordinador de CAPS Bogot y Cundinamarca dirigido a todos
los funcionarios de los CAPs Bogot y Cundinamarca, en el que se lee:
En consideracin a un problema tcnico de facturacin detectado en el
Cap. Florentino Vezga con respecto a servicios cobrados entre Bogot
D.C. y la localidad de Honda en el Tolima; comedidamente les solicito
verificar en el momento de la cancelacin de cualquiera de los servicios
que ofrece TELECOM, si el valor liquidado por el sistema es el que
corresponde a las tarifas oficiales establecidas por TELECOM.

Agradezco como siempre su amable colaboracin y tomar atenta nota de

esta observacin (fol. 34 c. 1)
Asimismo, en original de la Factura de venta No. 03778139 de fecha 12 de marzo
de 2003, correspondiente de una llamada con destino a Honda desde el CAP
Florentino Vezga, aparece que el valor cobrado es de $280,oo (fl. 34 A).
Para la Sala la prueba documental, conjuntamente valorada, acredita la
vulneracin de los derechos colectivos invocados (en especial los de acceso a
los servicios pblicos y a que su prestacin sea eficiente y oportuna y
derechos de los consumidores y usuarios), pues se demostr objetivamente
que las llamadas con destino Bogot-Honda realizadas desde el CAP Florentino
Vezga se cobraron y remuneraron por un precio mayor a las tarifas previstas para
los puntos de atencin al pblico - CAP, SAI; CITS y puntos de venta va
TELECOM- segn Resoluciones 00100000-0059 del 27 de febrero de 2003 y
00100000-018 de 17 de enero de 2002 (fols. 182 a 187 c. 1), en donde se lee que
mientras para la banda A (distancia area en Km. de 0-100) la tarifa por minuto o
fraccin es de $244, para la banda B (distancia area de ms de 1000 y hasta
200 Km. en distancia area) la tarifa por minuto o fraccin era para la poca de
los hechos de $393, en un marco de libertad vigilada de tarifas tal y como lo
dispone la Resolucin CRT 575 de 2002, que supone -como se vio- sujecin al
marco regulatorio antes reseado.
El material probatorio establece la conducta de accin, por exceso, imputada en
la demanda a TELECOM y relativa al traslado a los consumidores o usuarios del
CAP Florentino Vezga, que hicieron llamadas con destino Bogot-Honda, de
sumas que no tienen respaldo jurdico en la determinacin de la tarifa de TPBC.
Despus de presentada la demanda, como lo seal el Tribunal, se observa el
ajuste del precio de la tarifa y la admonicin a los dems CAPs para que la
conducta no sea repetida. La prueba documental aportada da cuenta de que el
error fue subsanado luego de presentada la demanda. Podra de esta suerte
pensarse que la accin ya no est llamada a prosperar, pues los derechos
aparentemente ya no estn siendo lesionados, pero- dada la naturaleza de los
derechos colectivos invocados en especial los relativos a la defensa del
consumidor o usuario en particular de servicios pblicos- resulta procedente la
accin en los trminos del artculo 9 de la ley 472 de 1998, conforme al cual las

acciones populares proceden contra toda accin u omisin de las

autoridades pblicas o de los particulares que hayan violado o amenacen
violar los derechos o intereses colectivos.
En el caso sub lite resulta claro que la violacin no desaparece simplemente con
la correccin de los errores tcnicos que dieron lugar a la misma, pues lo contrario
sera afirmar que en el derecho del consumo la parte frgil de la relacin carecera
de instrumentos para su proteccin. Sin embargo, aunque en este evento la Sala
condenar a TELECOM no se impartir una orden de no hacer, ni tampoco se
condenar al pago de perjuicios a favor de la entidad pblica no culpable que
tenga a su cargo los derechos de los usuarios de servicios domiciliarios de
telecomunicaciones, vale decir la Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios, debido a dos razones:

Por una parte, no resulta posible determinar con el material probatorio

que obra en el expediente la magnitud del impacto negativo sobre los
intereses colectivos afectados a los consumidores indeterminados del
servicio de telfonos pblicos del CAP Florentino Vezga; y

Por otra parte, tampoco resultara procedente un incidente posterior de

liquidacin en la medida en que de acuerdo con la regulacin la
informacin sobre facturacin tan slo debe conservarse copia durante
seis meses, pues, de acuerdo con el artculo 6.6.6.3.3.10 de la
Resolucin CRT 575 de 2002, los operadores de TPBC deben:
Almacenar la informacin de facturacin de los usuarios o suscriptores
y conservando en memoria copia de las cuentas de cobro, durante los
seis (6) meses siguientes contados a partir de la fecha mxima prevista
para el pago oportuno, de conformidad con lo establecido por el Artculo
15 del Decreto 1842 de 199158

58

Ya la Sala defini que el Estatuto Nacional del Usuario (Decreto 1842 de 1991) no se encuentra
vigente pues sus preceptos quedaron insubsistentes con la regulacin integral contenida en la ley
142 de 1994 (CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,
Sentencia de 14 de junio de 2001, Consejero Ponente Alier Hernndez E., Exp. AP 2009. En el
mismo sentido ver Concepto SSPD 20001300000269 en SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS
PBLICOS DOMICILIARIOS, Servicios Pblicos Domiciliarios- Actualidad Jurdica Tomo IV,
Bogot, Imprenta Nacional, 2001, Pg. 197 y ss y Circular Externa SSPD 003 de 2001 en
www.superservicios.gov.co). Lo cual en nada afecta el alcance del precepto en cita ya que se
encuentra en perfecta armona con los textos vigentes sobre la materia, contenidos en la ley 142
(art. 150).

Adicionalmente, no debe perderse de vista que el Presidente de la Repblica de

Colombia, con base en lo dispuesto

en el numeral 15 del artculo 189 de la

Constitucin Poltica, el artculo 52 de la ley 489 de 1998 y el decreto ley 254 de

200059, suprimi y liquid a TELECOM, segn decreto 1615 de 2003, 60 por lo que
cualquier orden de no hacer -que resultara a todas luces procedente en este
evento- resultara innocua comoquiera que la entidad demandada ya no presta el
servicio de TPBC conforme lo dispone el artculo 3 del decreto en cita:
PROHIBICIN PARA INICIAR NUEVAS ACTIVIDADES. La Empresa
Nacional de Telecomunicaciones - TELECOM en liquidacin no podr
iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social y conservar
su capacidad jurdica nicamente para expedir los actos, celebrar los
contratos y adelantar las acciones necesarias para su liquidacin.
De otro lado, la Sala confirmar la decisin del A Quo en cuanto refiere al incentivo
econmico otorgado al actor popular, en la medida en que la situacin presentada
se corrigi gracias a la accin diligente del mismo (art. 39 Ley 472 de 1998), como
qued suficientemente acreditado dentro del proceso.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la Repblica
y por autoridad de la ley,

F A L L A:

PRIMERO: REVCASE el numeral primero de la sentencia proferida el da 5 de

agosto de 2004, por la Seccin segunda- Subseccin A del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, el cual quedar as: 1. CONCDASE la proteccin del
derecho al acceso a los servicios pblicos y a que su prestacin sea eficiente y
oportuna del seor Exenober Hernndez Romero.
Expedido por el Presidente de la Repblica en uso de las facultades
extraordinarias conferidas por el artculo 1, numeral 7 de la Ley 573 del 2000,
DIARIO OFICIAL. Ao CXXXV. N. 43903. 22, Febrero, 2000. Pg. 12.
60
DIARIO OFICIAL. AO CXXXIX. N. 45217. 13, Junio, 2003. Pg. 54.
59

SEGUNDO. CONFRMASE el numeral 2 del mismo fallo, mediante el cual se

accedi a reconocer el incentivo al demandante.

CPIESE, NOTIFQUESE, CMPLASE Y DEVULVASE.

Ruth Stella Correa Palacio

Presidente

Mara Elena Giraldo Gmez

Alier Eduardo Hernndez Enrquez

German Rodrguez Villamizar

Ramiro Saavedra Becerra