O ESTADO BRASILEIRO EM DISCUSSO: ANLISE DO

PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO

ESTADO - GOVERNO FHC/1996.

Lcia Cortes da Costa1

RESUMO
O texto parte da anlise da noo de crise dentro da sociedade
capitalista, colocando como a crise se expressa dentro da regulao do Estado,
para ento discutir a proposta de Reforma do Aparelho do Estado apresentada
pelo Governo Fernando Henrique Cardoso. A busca de um resgate histrico da
sociedade brasileira a partir da dcada de 1970 como condio para pensar os
impasses atuais na discusso sobre a reforma do Estado.
Palavras chaves: Estado, Crise, Reforma.

Introduo
O presente momento histrico tem se configurado por
ambigidades na discusso sobre temas polticos e sociais, porm, a
discusso sobre o papel e as funes do Estado situam-se no centro de
todas as polmicas do nosso tempo.
O Sculo XX aproxima-se do seu final demonstrando as
crescentes contradies sobre a organizao da sociedade humana. O
tema da crise ressurge em varias reas: poltica, cincia, social. No bojo
de todas as pretensas crises a mais propalada, tanto pelos setores de
1

. Professora do Departamento de. Servio Social da UEPG. Doutoranda do Programa de

Servio Social da PUC - SP.

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esquerda quanto os de direita, a crise do Estado Nao. dentro desta
divulgao de uma crise do Estado que o governo Fernando Henrique
Cardoso prope uma Reforma do Aparelho do Estado.
A anlise da proposta de reforma do aparelho do Estado que ora
apresentamos tem como objetivo principal discutir dois aspectos do
referido documento: 1) a perspectiva da crise - existe ou no uma crise do
Estado? 2) Qual a direo social do plano de reforma do aparelho do
Estado proposto pelo atual governo?
O mtodo de anlise que propomos busca resgatar a
particularidade do Estado brasileiro dentro de uma abordagem histrica,
discutindo o texto do plano de reforma como um todo, a partir dos
diferentes itens que o compe.
Este trabalho de anlise constitui-se numa tentativa de
compreender os rumos do Estado brasileiro neste final de sculo. Antes
que uma anlise conclusiva, configura-se na verdade, como um conjunto
de indagaes que certamente s uma tarefa de reflexo coletiva poder
equacionar.
1. A Crise do Estado
Para podermos falar sobre a crise do Estado devemos situar
historicamente os dois termos propostos para a anlise: crise e Estado.
Inicialmente falaremos um pouco sobre a noo de crise dentro
da viso racionalista da sociedade moderna. A idia de crise traz
subjacente a idia de ruptura com elementos estruturais da ordem social.
A noo de crise, to divulgada quanto confundida, vem sendo
usada a partir de vrias perspectivas scio-polticas. Vemos o desencanto
com as promessas iluministas divulgar a crise da modernidade e sua
superao pela ps-modernidade.
A ps-modernidade seria a crtica da modernidade, que tinha
como ponto central de seu projeto civilizatrio a idia de progresso
material, dado atravs de uma cincia secularizada, capaz de levar a
sociedade humana a um tipo de organizao societal racional, planejada e
com controle sistmico.
Apontando como uma das expresses da crise da modernidade a
negao da idia de progresso contnuo, os ps-modernos prope um
novo projeto social em que os aspectos locais, os fragmentos de realidade
tomem o lugar dos grandes discursos, da meta-histria. A valorizao do
conhecimento local, do particular em si mesmo, no entanto no reflete

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apenas uma tendncia da cincia, h um componente de ordem ideolgica
permeando a re-valorizao do local, do fragmento. a negao da
capacidade de uma perspectiva de totalidade na busca de compreender a
histria e a sociedade humana.
Nesta concepo de crise, a prpria racionalidade iluminista seria
colocada em questo e junto com ela toda a estrutura edificante da cincia
moderna, da forma de organizao social dada pelas normas racionais,
controles e pelo locus privilegiado da administrao social, o Estado.
Ao contrrio dos fatores econmicos e sociais, seriam os fatores
de ordem cultural e simblica que demonstrariam os nexos histricos. A
racionalidade objetiva seria suplantada por um subjetivismo que, ao negar
a razo instrumental, nega a prpria razo.
No campo social as implicaes da crise da modernidade faz
emergir a discusso sobre as possibilidades da igualdade, liberdade e
fraternidade. No que refere-se ao Estado, a crise da modernidade coloca
em questo a capacidade da regulao do Estado frente a sociedade em
busca do trip de princpios que fundam a ordem moderna: a igualdade,
liberdade e fraternidade.
Rosanvalon (1981) coloca que a sociedade vive uma crise da
solidariedade mecnica, forjada por um Estado que substitui o interface
dos cidados. Neste contexto de crise ressurge com nova fora as
propostas de uma sociedade onde os indivduos so responsveis por uma
solidariedade direta, do tipo comunitrio. Esta proposta de mudar o
interface dos indivduos na sociedade leva a negar a legitimidade da
funo reguladora do Estado sobre as desigualdades sociais, coibindo seu
poder de atuao frente as diferenas sociais originadas pelo
funcionamento do mercado.
Nesta perspectiva da crise do Estado o ponto central seria a
relao entre ele e a sociedade civil, sobre o que se considera como esfera
pblica e privada. Quem a sociedade civil? Como ela se articula com o
Estado? Atrs dessas indagaes surge o questionamento da anlise metahistrica sobre a sociedade capitalista, fundada nas diferenas de classe.
Num contexto de profundas mudanas no mundo do trabalho, ainda h
razo para pensar na idia de classe trabalhadora, sujeito histrico? A
anlise do Estado como mediador dos conflitos entre o capital e o
trabalho seria suficiente para explicar um mundo onde novos sujeitos
colocam novas demandas sociais? Como pensar o conflito de gnero, de
raa e as diferenas culturais? A quem este Estado representa?

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A crise tambm analisada a partir da economia. O Estado deve
ser o agente regulador das atividades econmicas ou o livre mercado seria
o meio mais eficiente para alocar recursos e gerar produo? Parece
tornar-se consensual a idia de que o mercado capitalista funciona muito
bem para gerar riquezas, para produzir, porm, ineficiente para
distribuir a riqueza e gerar igualdade. O papel do Estado seria o de
distribuidor dos resultados do progresso material? A tese da igualdade
esta no centro da crise do Estado.
Quando colocamos que o centro da discusso sobre as funes do
Estado e seu papel de controlador na verdade a discusso sobre os
padres de igualdade que uma sociedade considera aceitvel, estamos
na verdade retomando uma velha discusso. J na polmica do segundo
ps-guerra entre Keynes e Hayek, a discusso sobre livre mercado e
Estado interventor revelava a polmica sobre a igualdade e a liberdade.
Enquanto na esfera da discusso econmica Keynes buscava
quebrar os tabus sobre a Lei de Say e o livre mercado, na esfera poltica
os trabalhadores organizados colocavam um conjunto de demandas
sociais para o governo. Nos Estados Unidos da Amrica do Norte o New
Deal marcou uma profunda transformao nas tarefas e funes do
Estado. Na oposio proposta de um Estado regulador das
desigualdades sociais, Hayek chamava a ateno aos perigos de uma
sociedade de iguais. Hayek advogava o papel positivo das
desigualdades sociais para o progresso material e o papel nocivo do
Estado na esfera econmica.
Keynes, na Teoria Geral (1936), colocava a sua preocupao com
o problema da demanda efetiva na economia, onde sugeria que os gastos
pblicos favorecessem a retomada do crescimento econmico.
Kalecki, tambm analisando os problemas econmicos do
capitalismo apontava para que, numa sociedade capitalista monopolista,
os gastos do governo funcionariam como mercados externos, ajudando
a solucionar os problemas da demanda na economia.
A hegemonia das proposies Keynesianas podem ser aferidas
durante todo o perodo que vai de 1946 at 1970. Na dcada de 1970
ressurge com fora as idias monetaristas, onde retomando Hayek, Milton
Friedmann e a Escola de Chicago advogam pelo livre mercado e pela
idia de um Estado Mnimo.
A conjuntura econmica da dcada de 1970, agravada pelas duas
crises do petrleo (1974 e 1979) fizeram emergir um novo cenrio onde a

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inflao e o dficit pblico foram constantemente apontados como fatores
nocivos ao equilbrio econmico.
No plano scio-poltico, a ofensiva da classe trabalhadora, dos
sindicatos fortes ligados a setores oligopolistas, exigiam o controle da
esfera produtiva e no apenas a participao nos lucros. Quando entra em
cena a luta pelo controle do processo produtivo a reao dos setores de
direita, ligados ao grande capital, se fez presente na arena poltica e no
Estado. Ressurge a polmica sobre a Lei de Say e a teoria de David
Ricardo sobre o peso dos salrios na queda dos lucros e no
desaquecimento do crescimento econmico. Desta discusso na esfera
poltica se transpe para a esfera social a polmica sobre o sistema de
proteo social e a regulao do Estado frente as desigualdades sociais.
Milton Friedmann aparece como o guru dos monetaristas
pregando a tese do Estado mnimo, analisa que a crise econmica de
1929 teve como ponto de partida a dificuldade do governo em controlar a
moeda e no ps-guerra, acusa os intelectuais que persuadiram a sociedade
sobre o papel do Estado.
No campo das idias persuadiria as pessoas de o capitalismo no passar
de um sistema instvel, sujeito a cada momento, s mais graves crises,
fazendo-as aderir a pontos de vista que j iam ganhando aceitao entre
os intelectuais, os de que ao Governo deveria caber um papel mais
activo, que teria de intervir para desfazer a instabilidade que o
empreendimento privado gerava, uma vez que no era devidamente
regulamentado, que teria de garantir a estabilidade e promover a
segurana. (FRIEDMAN,1980:107)

A polmica ganha fora e ressurge um movimento poltico de

direita que ficou conhecido como neoliberalismo. A proposta central do
neoliberalismo seria dar maior liberdade econmica e menor restries
aos capitalistas na contratao da mo-de-obra e menos impostos. Num
contexto de crescimento das inovaes tecnolgicas e com uma crescente
mobilizao dos setores de direita, os governos passaram a propor
reformas.
O sentido scio-poltico das reformas propostas pelos governos
Reagan e Thatcher (EUA e Inglaterra) apontam para uma ofensiva liberal
e uma quebra nos direitos trabalhistas, alm do corte do sistema
previdencirio, desmantelamento dos setores de servios sociais. O
oramento equilibrado foi usado como bandeira de luta pelos setores

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conservadores a despeito do fato de que o dficit pblico ter beneficiado
enormemente o grande capital.
O capital teve de fazer frente ao aumento da popularidade do Estado de
bem-estar e ao crescimento do movimento socialista. As pesquisas
mostraram que o Estado do bem-estar era muito popular. A
identificao dos partidos socialistas com o Estado do bem-estar era a
causa principal da crescente popularidade dos mesmos. (NAVARRO,
1995:97)

A onda neoliberal, pregando a crise do Estado, atestando a falta

de governabilidade, espalhou-se pelo mundo ocidental, chegando com
mpeto terras brasilis, onde o eco foi ouvido pelo ento presidente da
Repblica, Fernando Collor de Mello.

1.1. O Estado Brasileiro

A ao do Estado na sociedade brasileira guarda as

particularidades da nossa formao scio-econmica e poltica. O carter
dependente de nossa sociedade teve como conseqncia um Estado
formado pelos interesses das elites locais e das elites dos pases centrais.
No Brasil a configurao de um Estado de Bem Estar Social
uma discusso muito recente. O primeiro governo que teve uma ao
reguladora na esfera social, criando direitos sociais e organizando o
mercado de trabalho essencialmente capitalista foi Getlio Vargas. O
processo de modernizao da sociedade brasileira foi ocorrendo a partir
da sua particularidade histrica.
Dado o passado escravocrata, as relaes personalistas entre os
senhores de terra e a populao trabalhadora, a nascente indstria, vista
como a riqueza nova, foi um desdobramento do sistema agro-exportador
que entrou em crise devido a conjuntura inaugurada com queda da bolsa
de Nova Iorque em 1929.
Num pas com um recente passado escravocrata, falar em
sociedade civil era tarefa difcil, seno surrealista. No comeo deste
sculo, o Brasil ainda no estava plenamente no mundo moderno, as
relaes sociais eram fundadas num patrimonialismo que tornava o
Estado um apndice dos senhores rurais.

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A classe trabalhadora, cuja expresso maior foi conseguida com a
implantao do mercado de trabalho livre, guarda suas peculiaridades de
um pas onde, com excesso de mo-de-obra dos ex-escravos, se teve que
importar trabalhadores para a nova economia urbano-industrial. A
diferenciao interna das classes trabalhadoras e a regionalizao dos
movimentos operrios, dada a prpria regionalizao da economia,
colocaram um tipo especifico de organizao poltica no pas, onde a
fragilidade das representaes populares no aparelho do Estado era
flagrantemente atestada pelos atos do poder e pela penria das condies
de trabalho do Brasil no final do Imprio e na Repblica Velha.
Criar no pas as bases capitalistas para um modelo urbanoindustrial foi a tarefa empreendida pelo Estado Novo. O nacionalismo de
Vargas, a idia de um progresso econmico com bases nacionais logo
encontrou adversrios externos.
Assim, a conjuntura que segue no segundo ps guerra foi
marcada pela ao dos Estado Unidos da Amrica do Norte na busca em
tornar-se hegemnico na conduo econmica e poltica do mundo
ocidental, dado a rivalidade com o Bloco Sovitico.
O Brasil segue com um modelo de desenvolvimento nacionalista
at o governo de Joo Goulart, quando numa crise interna, aliada a
influncias externas, o golpe militar de 1964 coloca o pas na linha dos
aliados dos EUA. No podemos desconsiderar o peso do capital
internacional na economia brasileira antes de 1964, a presso externa
sempre houve, evidenciando-se mais em alguns momentos histricos que
em outros.
O perodo da ditadura militar foi marcado por rupturas internas,
podemos, numa anlise genrica, identificar duas linhas de conduo do
Estado Militar. De 1964 at 1974 temos uma subordinao aos interesses
aliados, contando com a fora do capital internacional. De 1974 at 1979
o Estado empreendeu uma marcha forada na economia brasileira,
buscando manter os mesmos ndices de crescimento econmico
verificados no perodo do milagre brasileiro.
Aps a crise mexicana e a crise do petrleo, a conjuntura
econmica do mundo se redefine. O Banco Mundial e o FMI foram ento
usados para garantir o pagamento das dvidas externas dos pases
perifricos, que subiram a taxas de juros elevadas, agravando ainda mais
a situao financeiras dos pases pobres.

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Ainda podemos colocar como fator da fragilizao das economias
perifricas a crescente desvalorizao dos termos de troca e o avano
tecnolgico que aumentou as distncias entre os pases centrais e os
perifricos.
O Estado brasileiro aps a aventura empreendedora do segundo
PND foi sacudido por uma crise financeira e poltica. Assim, a dcada de
1980 foi marcada pelo descontrole da inflao, queda dos ndices de
arrecadao da receita fiscal e maior concentrao de riquezas numa
parcela menor da populao, agravando o quadro social.
O Governo Figueiredo foi marcado pela distenso poltica e pelo
processo de transio democrtica. Internamente o pas atravessava uma
reorganizao dos movimentos polticos, com o surgimento da CUT Central nica dos Trabalhadores, o PT - Partido dos Trabalhadores e
ainda toda a agitao dos movimentos de bairros.
Com a campanha pelas diretas ressurge um movimento poltico
de massas e o Estado, acusado pela direita de ineficiente no controle da
inflao e de dificultar o crescimento econmico, e, acusado pela
esquerda de favorecer o grande capital internacional e nacional, foi cada
vez mais isolando-se numa crise de governabilidade.
O Governo Sarney, com o discurso de tudo pelo social, foi a
expresso de um governo fraco, sem nenhuma faco capaz de dar um
rumo economia e ao movimento poltico. Agudizou por cinco anos num
governo marcado por altos e baixos. Os planos econmicos, Cruzado I e
II, marcaram a tentativa do controle da inflao e a dificuldade de
conciliar os interesses polticos com uma direo econmica.
O problema da dvida externa marcou todo o governo Sarney. O
capital internacional ao fazer presso para o pagamento das dvidas
externas dos pases perifricos evidenciava que o sistema capitalista
avanava para uma outra etapa histrica. A globalizao fragilizava o
poder dos Estados Nao, no de maneira igual, mas especialmente dos
Estados perifricos.
No Brasil, a fragilizao financeira do Estado teve um carter
ainda mais perverso. Depois de ter sido usado como agente empreendedor
pelas empresas privadas, pelo grande capital, o Estado, sem condies de
manter a rede de servios sociais e sem realizar investimentos sociais,
torna ainda mais penosa as condies de vida da populao trabalhadora.
O sucateamento do setor pblico no Brasil no pode ser analisado
sem a devida considerao de sua relao com o setor privado. O

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endividamento pblico foi realizado, em grande parte, para dar solvncia
ao setor privado depois da crise dos juros internacionais, no final da
dcada de 1970.
Com o fracasso do Plano Cruzado, em 1986, o governo agrava
sua crise de legitimidade e ressurge com maior fora a luta por eleies
diretas na esfera federal.
Sarney adota o Cruzado II, tendo por base a elevao dos
impostos nos artigos considerados no essenciais. A crise da dvida
externa leva o Brasil a moratria em 1987. O Brasil agudiza sua crise
interna e externa e ressurge dentro da sociedade as idias de diminuir o
Estado, privatizar passa a ser a palavra de ordem dos setores da direita.
No plano das reformas estruturais, o governo Sarney fracassa na
tentativa de equacionar o problema agrrio. Surge a UDR - Unio
Democrtica Ruralista, movimento ligado aos latifndios que se opunham
a reforma agrria. No campo a luta pela terra se agrava, os trabalhadores
sem terra mobilizados, exigem medidas do governo.
A abertura econmica passa a ser colocada como ncora
salvadora da economia. O grande capital internacional pressiona o
governo para abrir seus mercados aos produtos estrangeiros, agravando
ainda mais a situao interna, pois a industria nacional no tinha
competitividade suficiente para enfrentar a concorrncia externa. O
Estado foi acusado de gigantismo e de beneficiar os setores industriais
que no tinha competitividade. Ressurge o discurso das vantagens
comparativas, seguindo as teses de Delfim Netto, o Brasil deveria voltarse para sua vocao agrcola.
Desta conjuntura complexa, que estamos apenas pontuando
fatores essenciais, o que queremos evidenciar o processo de
engendramento da crise do Estado no Brasil, em linhas gerais. No
possvel dissociar a crise do Estado com o modelo de crescimento
econmico empreendido no pas. Fato que interferiu no processo de
sucateamento financeiro do Estado brasileiro foi a prpria
internacionalizao do capital, a queda da receita fiscal e a diminuio
dos investimentos externos, durante toda a dcada de 1980.
Com a deflagrao da crise do Estado, e a deteriorao dos
servios pblicos, cresce o discurso privatizante e o ataque ao
funcionalismo pblico, visto como causa e conseqncia da crise
financeira do Estado.

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neste cenrio que emerge a figura de Fernando Collor de Mello

e sua marcha rumo presidncia da Repblica, com a bandeira de caar
marajs.
Para entender como um desconhecido da arena poltica nacional
conseguiu uma maioria de votos na primeira eleio livre depois do longo
perodo militar, preciso elencar os fatores objetivos e subjetivos que
compunham a conjuntura da poca. O Brasil estava sem um projeto social
hegemnico, assim, a confuso poltica e a fragilidade da politizao da
sociedade aps um longo perodo de ditadura so elementos que nos
ajudam a compreender o fenmeno Collor de Mello.
A complexidade da conjuntura da dcada de 1980, no Brasil,
pode ser avaliada pelo tensionamento entre a direo social do governo e
a luta poltica da sociedade civil na aprovao da nova Constituio
Federal de 1988.
Se no plano econmico a internacionalizao da economia
corroa a base fiscal do Estado Nacional, pela primeira vez no Brasil, no
plano legal se garantiam Direitos Sociais. Nasce a nova Constituio
Federal num contexto histrico muito peculiar. Enquanto na Europa e
Estado Unidos a luta pelo desmantelamento do Estado de Bem Estar
Social seguia sua marcha, no Brasil lutvamos por empreender uma
mudana no modelo gerencial do Estado, com nfase na proposta de
municipalizao, descentralizao do poder e na criao de direitos
sociais, inclusive com a aprovao da Assistncia Social como uma
Poltica Pblica.
As grande reas de embate poltico eram: as normas de proteo e
regulao do mercado de trabalho, os direitos previdencirios, a ao do
Estado na execuo de servios , especialmente no setor de comunicaes
e energia e na produo de setores estratgicos como o petrleo,
minerao, etc. Estes temas aliados ainda a discusso sobre o papel do
Estado com relao a sade, educao, habitao e proteo social,
marcou todo o trabalho da Assemblia Nacional Constituinte e mostrou
um divisor de guas na poltica do pas.
Os setores ligados aos movimentos de esquerda (PT, PMDB, e
outros partidos) alegavam o papel estratgico do Estado na economia e na
prestao dos servios sociais essenciais. J o PFL e PL propunham a
bandeira privatizante e a abertura econmica, divulgando os poderes do
mercado capitalista.

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Assim, a Nova Constituio Federal do Brasil, de 1988, nasce
marcada pela sua contradio histrica. Fruto da mobilizao popular, da
re-democratizao da sociedade, num contexto onde a ofensiva neoliberal cobrava a reduo do Estado na regulao econmica e social.
O anacronismo do Brasil com a aprovao da Constituio
Federal de 1988 logo ficou evidente, nem bem aprovada e sem
regulamentar parte substancial de seus artigos, a tarefa do sucessor de
Collor s poderia ser uma, a Reforma Constitucional e a Reforma do
Aparelho do Estado.
O Governo Collor de Mello, marcado por escndalos e
corrupes, teve no entanto um carter decisivo para o Estado. Ficou
evidente que o projeto poltico do Estado estava centrado na proposta de
adequar o pas frente a nova conjuntura mundial. A abertura econmica,
pressionada pelos pases centrais, no podia mais ser adiada, quanto
muito, era possvel negoci-la e gradu-la.
A ofensiva contra o funcionalismo pblico, com a inoperncia
dos servios pblicos, conseguida atravs do desmantelamento da sade
pblica, inviabilizando financeiramente as propostas de descentralizao
do SUS - sistema nico de sade; negligenciando ainda mais a rea da
educao pblica e sucateando as Universidades Federais, mantendo sem
investimento a rea habitacional, deste conjunto de fatores o setor pblico
ganha a antipatia de setores populares. A idia da eficincia do setor
privado, visto atravs da lente mope que desconsidera a histria recente
do pas, foi a bandeira do governo Collor.
Embora dentro do receiturio neo-liberal, Collor consegue ferir
interesses do grande capital instalado no pas. Com a dimenso que
tomou as denncias de corrupo do governo e com setores em
indisposio com a poltica do Governo, o Brasil vive o momento da
busca de tica na poltica e a destituio de Collor do Governo.
O debate acerca do governo Collor ainda divide opinies dentro
do Brasil, no consenso que seu governo tenha sido neoliberal, existe a
tese de que foi um governo conservador e no neoliberal.
O neoliberalismo profundamente pessimista e individualista acerca
das possibilidades de cooperao social e ao coletiva(...) O mercado
perfeitamente auto-regulvel conforme as expectativas dos agentes
econmicos. Alm do mais, o verdadeiro neo-liberal condena a poltica
social porque o auxlio aos pobres inibe o trabalho e a iniciativa
individual(...) Esse principio assegura que a tentativa de melhorar a
distribuio de renda e atingir maior igualdade social perversa na

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medida em que os efeitos reais so opostos a seus objetivos.(...) De
acordo com esse conceito de neoliberalismo, Collor claramente no era
um neoliberal, como no a maioria dos polticos latino-americanos.
(...) O fato de um lder poltico adotar polticas de ajustamento fiscal e
reformas orientadas para o mercado no significa que seja um
neoliberal. (PEREIRA, 1996:189)

A crise do Estado era vista pela falta de controle da inflao e as

tentativas dos planos econmicos oscilavam com medidas ortodoxas e
heterodoxas. Assim, segundo Bresser Pereira, Collor no era neoliberal,
mas tinha que propor reformas para resguardar a capacidade fiscal do
Estado e a governabilidade.
Os setores de esquerda foram unnimes em declarar o vis
neoliberal de Collor, mas a questo maior no estava em catalog-lo
como neoliberal ou no, era avaliar quais as possibilidades reais do
governo realizar o controle da inflao e retomar o crescimento
econmico. Esta questo s foi conseguida depois do governo Collor.
Aps o fracasso do Plano Marclio (1991-92) e o impeachment do
presidente Collor, quando Fernando Henrique Cardoso era o ministro
da Fazenda, e Itamar Franco, o presidente, o Plano Real - baseado na
teoria da inflao inercial - finalmente estabilizou a economia brasileira.
(PEREIRA, 1996:241)

Com o governo Itamar o Brasil recuperou o controle da inflao e

iniciou um processo de crescimento econmico, lento porm contnuo.
Contrariando as decises de Collor quanto a demisso de
funcionrios pblicos federais, Itamar promove a recontratao dos
mesmos, oscilando num governo que tenta impor reformas e abertura
econmica ao mesmo tempo que busca conciliao interna. Itamar teve
um governo de alianas, onde a tese da governabilidade foi coloca
novamente em discusso.
O governo Itamar Franco agiliza as negociaes do MERCOSUL
e, dada a estabilidade econmica conseguida aps o Plano Real, o pas
passa a ter uma taxa de crescimento econmico positiva.
No plano administrativo, continua a discusso da reforma da
previdncia social e a reforma dentro do funcionalismo pblico, o corte
dos gastos do governo.
Com o plano de estabilizao econmica, criou-se o Fundo Social
da Emergncia (1993), buscando uma fonte extra de recursos para o

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Estado, com o intuito de manter a estabilidade econmica e a criao de
uma nova moeda, o real.
Foi no entanto com o governo Fernando Henrique Cardoso, eleito
com o ganho poltico da estabilizao econmica e controle da inflao Plano Real, que a proposta de reforma do aparelho do Estado tomou
fora. O governo FHC, visto como um governo de alianas e coalises,
busca dar um direcionamento abertura econmica, reforma do aparelho
do Estado e insero do pas na economia mundial, tornando ativo o
MERCOSUL.
2. A Crise do Estado: a Proposta do Governo Fernando Henrique
Cardoso de Reforma do Aparelho do Estado
2.1. A Apresentao do Plano Diretor da Reforma do Estado
O documento aprovado pelo Presidente da Repblica, Fernando
Henrique Cardoso, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
coloca na sua apresentao a tese central de crise do Estado(pagina 09),
associando-a aos modelos de desenvolvimento adotados pelos governos
passados. O documento apresenta uma argumentao que coloca como
hiptese que o Estado deve estar fora do setor produtivo, usa do
argumento de excesso do Estado na esfera produtiva para justificar a
deteriorao dos servios pblicos.
A pressuposio do documento do Estado como uma esfera
supra econmica, neutra por natureza e voltada ao interesse comum.
Na sociedade capitalista o discurso do Estado deve coloc-lo
acima das classes, ocultando ideologicamente sua ntima relao com o
sistema capitalista de produo e de reproduo das condies sociais
vigentes.
No documento do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, fica explicita a base de anlise que desconsidera a sociedade
dividida em classes e a ntima ligao do Estado com o capital.
Como objetivo, o Plano Diretor coloca que a reforma do Estado
passou a ser instrumento indispensvel para consolidar a estabilizao e
assegurar o crescimento sustentado da economia(1995:09).
No Plano Diretor verificamos a relao direta entre crescimento
econmico e desenvolvimento social, ao atestar que o Estado ao se
desviar de suas funes prejudica os mais pobres.

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Numa argumentao que defende a proposta da reforma do
aparelho do Estado, o documento afirma ser contra a tese de Estado
mnimo e esclarece que o esforo no sentido de fortalecimento do
Estado para que sejam eficazes suas aes reguladoras, no quadro de
uma economia de mercado.
A aparente contradio entre um Estado forte e o neoliberalismo
oculta a proposta de fortalecer ainda mais um Estado voltado de forma
mais intensa para os interesses do grande capital. A associao
Estado/capital no direta e mecnica, ela ocorre a partir de varias
mediaes onde se concretizam os interesses que operam na esfera do
poder poltico e econmico.
Com o discurso da neutralidade, o documento do governo coloca
que o objetivo da reforma do Estado a reconstruo da administrao
pblica em bases modernas e racionais.
Subjacente idia de modernidade est o primado da razo,
categoria central de todo projeto social que culminou com o
estabelecimento do sistema capitalista de produo. Assim, evocando-se
como moderno, o governo critica a herana patrimonialista, clientelista
e o nepotismo como vcios que atravs da burocracia e hierarquia,
entravam o setor pblico. Assim, a Administrao Gerencial proposta
pelo governo seria a nica opo racional e moderna de governar.
Da anlise do texto apresentado pelo governo, pode-se inferir que
o problema do Estado, longe de centrar-se na relao capital/trabalho
concebido como expresso de padres scio-culturais e comportamentais.
H uma desfocalizao da problemtica do Estado, com um argumento
que mais oculta do que esclarece as determinaes que fizeram surgir na
histria pblica do pas o patrimonialismo, clientelismo e todos os
vcios do setor pblico.
Tomando como fatalidade a globalizao econmica, o plano
diretor argumenta a necessidade de rever as esferas decisrias do Estado.
Surge no texto da Introduo (p.10) a figura central do cidado. A
despolitizao da crise do Estado assegurada ao tratar com conceitos de
cidadania, administrao gerencial, eficincia e descentralizao. Assim,
a esfera pblica aparece no discurso do governo como algo
essencialmente tcnico e dissociado de interesses de classes. A
qualidade e produti-vidade do servio pblico a meta buscada. Para
tanto, duas reas so estratgicas: a reforma administrativa e a reforma

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previdenciria. As reformas so colocadas como mera questo tcnica,
sem conotaes de ordem classista.
Quanto as metas da reforma administrativa, o controle do dficit
pblico deve ser buscado via:
- tetos salariais para o funcionalismo da ativa e inativos;
- formas dos reajustes salariais;
- flexibilizao da estabilidade de emprego do funcionrio
pblico.
O comentrio sobre a proposta de Reforma Administrativa,
realizado por Francisco de Oliveira deixa claro que sob o discurso de
neutralidade tcnica, o que se busca atacar o funcionalismo pblico.
A assim denominada reforma administrativa, sob o nome pomposo de
reforma do Estado, que nunca passou de uma reforma da estabilidade
do funcionalismo. (1996:95)

Quanto s metas para a reforma da previdncia, o caso tratado

pelo governo como uma questo de administrar o fundo de penses,
assim preciso:
- colocar a idade mnima para aposentadoria;
- tempo de contribuio para aposentar.
Como estratgia para fazer passar suas propostas o governo
aposta no poder da opinio pblica e na criao de uma nova viso do
papel do servidor pblico, esta a sua base para a reforma do Estado. O
governo Fernando Henrique Cardoso no almeja apenas governar, mas
tornar-se hegemnico, algo parecido com o despotismo esclarecido
como afirmou Jos Arthur Giannotti (VEJA: 26.02.97, p. 14).
A reforma da previdncia oculta todo um projeto de
flexibilizao do mercado de trabalho, onde a alterao do tempo de
servio para aposentar, tempo de contribuio, so na verdade questes
que ocultam a luta do setor privado em quebrar direitos sociais, no
apenas do setor pblico, mas essencialmente do setor privado.
O segundo ponto importante do projeto hegemnico diz respeito aos
direitos sociais, nos quais se inscreve, por um lado, a Previdncia
Social, que esta sendo tratada apenas como uma questo de viabilizao
financeira, mas, por outro lado, e sobretudo, a questo das relaes de
trabalho, tanto no setor pblico, quanto, principalmente, no sistema
privado. (OLIVEIRA, 1996:98)

182

A discusso sobre o sistema previdencirio bastante polmica e

complexa, neste sentido, nossa argumentao apenas pontua aspectos
essenciais que perpassam a proposta da reforma colocada pelo governo.
Se, inevitavelmente temos que reconhecer que o sistema
previdencirio vem sofrendo um desgaste interno, preciso ter claro as
razes da sua crise.
No Brasil a cobertura previdenciria nunca foi generalizada a
todo trabalhador. Sempre manteve-se um grande contingente de mo-deobra que nunca contribuiu com a previdncia social, assim, com a
universalizao proposta na Constituio de 1988, este problema tornouse mais evidente, conjugado ainda com as mudanas tecnolgicas que
reduziram em alguns setores o numero efetivo de mo-de-obra na ativa.
Outro fator que deve ser considerado na crise da previdncia
social o aumento da expectativa de vida da populao trabalhadora que
passa a ficar mais tempo coberta pelo beneficio previdencirio, alm do
crescimento populacional do pas, que mesmo sem a temida exploso
demogrfica, vem mantendo-se a taxas positivas.
O nmero de beneficirios, que era muito baixo at meados dos anos
setenta, sobe vertiginosamente nas duas ltimas dcadas, chegando a
mais de 12 milhes em 1990 e a cerca de 15 milhes, quando se
consideram as estimativas para 1994. (MARQUES, 1995:72)

O setor informal da economia cresce nos anos oitenta, o que

repercute negativamente na previdncia social, alm de todas as fraudes e
corrupes do sistema.
No aspecto gerencial, a previdncia social num pas com as
dimenses do Brasil, certamente ocorrem dificuldades para cadastrar,
manter atualizado e fiscalizar contribuintes e beneficirios.
O custo de gesto da previdncia social:
Para cada 100 unidades monetrias de benefcios pagos durante 1992, a
previdncia gastava 10,75 de custo administrativo. Desse montante,
6,95 cobriam as despesas com pessoal, 1,05 o processamento de dados,
0,75 remunerava a rede bancria e 2,00 destinavam-se a despesas
diversas. No dispondo de informaes sobre o custo de sistemas
previdencirios do mesmo porte que o brasileiro, essa pesquisadora
valeu-se de dados de grandes seguradoras privadas para estabelecer o
grau de eficincia da previdncia. Segundo ela, para cada 100 unidades

183
monetrias de beneficio pago, essas seguradoras gastavam o equivalente
a 5,00 em administrao. (MARQUES, 1995:76)

Se o setor pblico tem dificuldades em modernizar-se, no

podemos reduzir toda a discusso da reforma da previdncia no aspecto
gerencial, sem desconsidera-lo no entanto. O sistema previdencirio
guarda as contradies que refletem a prpria estrutura do sistema scioeconmico do pais, onde ha uma histrica fragmentao dos direitos
sociais e uma dificuldade em se estabelecer fontes de financiamento que
no sejam diretamente incidentes sobre a folha de salrio. Tributar
riqueza no Brasil uma coisa to rara que socialmente se justifica a
grande desigualdade existente como se fosse da natureza social manter
pobres to pobres e ricos to distantes destes pobres dentro de um mesmo
pas.
A reforma da previdncia se por razes tcnicas, administrativas
e financeiras no pode deixar de ser implementada, o fato que os
trabalhadores do Brasil no podem retrocederem em seus direitos, neste
sentido a reforma da previdncia s poderia ser implementada com
sentido progressista se fosse aliada a reforma fiscal. Sem alterar o padro
de desigualdades do pas, a reforma da previdncia tende a ser um ajuste
financeiro e a quebra de direitos conquistados, com a possibilidade de
colocar esta esfera, a previdenciria, como um espao para explorao
privada da seguridade social.

2.2. A Relao Estado e Sociedade no Plano da Reforma do Estado

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado assume a
relao Estado e Sociedade como sendo um todo indivisvel. A
legitimidade do Estado seria dada pelo processo eleitoral. Neste sentido o
governo coloca-se dentro da perspectiva da representatividade da
democracia liberal, onde a concepo de uma sociedade atomizada, onde
cada indivduo livremente vota em seus candidatos, sem nenhuma relao
de representao coletiva dentro do espao pblico. Nada mais ideolgico
do que esta concepo da legitimidade do Estado assegurada somente
pelas eleies peridicas. A legitimidade do Estado dentro da sociedade
capitalista um processo muito mais complexo que prev uma luta
hegemnica na conduo do projeto social e direo scio-poltica e
econmica.

184

O debate atual sobre o papel do Estado e o grau de interveno na

economia so a tnica da argumentao sobre a necessidade da reforma
do Estado. O documento do governo assume que no capitalismo, o Estado
e o mercado so duas instituies centrais para coordenar o sistema
econmico. Assim, o governo coloca que a crise do Estado nas dcadas
de 1970/80 seriam devido:
- descontrole fiscal;
- reduo da taxa de crescimento econmico, gerando desemprego;
- inflao.
O documento analisa que a crise da desacelerao da economia, o
processo inflacionrio, teve como causa o Estado que no conseguiu
atender as demandas sociais. A argumentao feita dentro da perspectiva
histrica, pelo governo, coloca fatos essenciais da crise do Estado, porm
deixa de analisar que a inflao foi resultado de uma transferncia interna
de rendas e que o dficit pblico funcionou como mercado externo para
a economia que esteve s voltas com o problema da demanda efetiva
durante todo o ps segunda guerra mundial. Seria necessrio debater o
papel dos gastos pblicos na reativao da economia, voltando as teses de
Keynes e Kalecki sobre a funcionalidade do oramento pblico para
evitar os problemas da demanda efetiva.
O documento apresentado pelo governo tem uma linha de
argumentao bastante articulada e assume como definio da crise do
Estado:
(1) uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crdito por
parte do Estado e pela poupana pblica que se torna negativa;(2)o
esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual
se reveste de vrias formas: o Estado do bem estar social nos pases
desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no Terceiro
Mundo, e o estatismo nos pases comunistas; e(3) a superao da forma
de administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica
burocrtica. (Plano Diretor, 1995:15)

No caso brasileiro o governo coloca que a crise do Estado se

expressa pela crise fiscal, exausto do modelo de substituio de
importaes e pelo centralismo administrativo. Segundo o governo, teria
existido dois tipos de reaes crise do Estado no Brasil, durante a
dcada de 1980. A primeira reao seria ingnua e caracterizar-se-ia pela

185
negao da crise e, a segunda seria de carter neoliberal pregando a tese
de um Estado mnimo. Contra estes dois tipos de reaes a crise, o
governo coloca a sua opo pela reforma do aparelho do Estado,
considerando a reconstruo do Estado pela busca da autonomia
financeira e retomar a capacidade de implementar polticas pblicas.
Para a reconstruo do Estado o governo prope:
(1)o ajustamento fiscal duradouro;(2) reformas econmicas orientadas
para o mercado, que, acompanhadas de uma poltica industrial e
tecnolgica, garantam a concorrncia interna e criem as condies para
o enfrentamento da competio internacional;(3) a reforma da
previdncia social;(4) a inovao dos instrumentos de poltica social,
proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor qualidade
para os servios sociais; e(5) a reforma do aparelho do Estado, com
vistas a aumentar sua governana, ou seja, sua capacidade de
implementar de forma eficiente polticas pblicas. (1995:16)

Se o plano de reforma articulasse suas estratgias declaradas

acima com uma direo social igualitria, poderamos sonhar com um
pas mais justo. Porm, bom ter como termmetro do governo no
somente suas declaraes como tambm e essencialmente a anlise de
seus atos. Assim, basta ver o desmonte da rea social promovido pelo
governo Fernando Henrique Cardoso, a criao do Fundo de Emergncia
para sustentar a estabilidade do Plano Real, a falta de verba para sade, o
descaso com a educao, o sistemtico sucateamento dos centros de
pesquisa das Universidades e a manuteno do salrio mnimo na faixa
dos 100 dlares, o menor na Amrica Latina, para cair por terra a
pretensa modernidade de sua proposta.
O governo, para distinguir a reforma do Estado da reforma do
aparelho do Estado, deixa claro no seu Plano Diretor o conceito de
aparelho do Estado e a administrao pblica.
Entende-se por aparelho do Estado a administrao pblica em sentido
amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus trs
Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) e trs nveis (Unio,
Estados-membros e Municpios). O aparelho do Estado constitudo
pelo governo, isto e, pela cpula dirigente nos trs Poderes, por um
corpo de funcionrios, e pela fora militar. O Estado, por sua vez,
mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o
sistema constitucional-legal, que regula a populao nos limites de um
territrio. O Estado a organizao burocrtica que tem o monoplio da

186
violncia legal, o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a
populao de um determinado territrio. (1995:16/17)

Embora trabalhando com um conceito de Estado Moderno que

distingui dentro de si a existncia dos trs poderes, o governo Fernando
Henrique Cardoso tem desenvolvido uma prtica semelhante ao Estado
Absoluto quando descarta o poder legislativo e governa por Medidas
Provisrias.
O Governo a partir da distino entre Estado e aparelho do
Estado, distingui o nvel das reformas propostas no Plano Diretor em
questo.
A reforma do Estado um projeto amplo que diz respeito s vrias
reas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto
que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: est
orientada para tornar a administrao pblica mais eficiente e mais
voltada para a cidadania. (1995:17)

O governo coloca que a reforma do Estado deve ser pensada a

partir da mudana de suas funes, ele deixa de ser responsvel pela
execuo do desenvolvimento econmico e social para ser o regulador do
processo de desenvolvimento. No plano econmico o Estado tem a
funo de instrumento de transferncias de renda, atravs da cobrana
de impostos, de sua administrao promovida pelos princpios da
segurana externa e ordem interna, objetivos sociais de igualdade e
justia, e, objetivos econmicos de estabilizao e crescimento.
A partir das colocaes de seus princpios o governo coloca
claramente o carter privatizante de sua proposta: reformar o Estado
significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser
controladas pelo mercado. (1995:17)
O governo chama de publicizao a delegao de suas funes
dentro da rea da prestao dos servios de educao, sade, cultura e
pesquisa cientfica, entendendo que a tarefa do Estado subsidiar estes
setores. O conceito de subsidiar muito diferente do conceito de
responsvel, assegurando na Constituio de 1988 que coloca estes
servios como dever do Estado e direito do cidado. Assim, a proposta do
governo de transferir para o setor privado a produo de bens e servios
que vem sendo feitos pelo Estado. O governo coloca ainda que a ao do
Estado deve ser de parceria com o setor pblico no-estatal e setor

187
privado. Quanto as forma de gesto, o governo prope a descentralizao
vertical na prestao dos servios sociais e na criao de infra-estrutura.
O governo se diz legitimo e sem problemas de governabilidade,
mas, atesta o problema da governana dada pela rigidez e ineficincia
da mquina administrativa. Assim, novamente toda a crise do Estado ou
do aparelho do Estado restringe-se crise administrativa. incrvel como
num nico documento o governo consegue articular brilhantes
argumentos com uma proposta to acanhada e limitada da reforma do
Estado. Depois de tecer um histrico sobre a crise do Estado,
considerando a desigualdade entre as naes, prope apenas a reforma
administrativa como elixir das dores do parto da modernidade no Brasil.
Apresentando uma anlise histrica sobre as trs formas de
Administrao Pblica, o governo coloca que a reforma do aparelho do
Estado uma resposta a crise generalizada do Estado e uma defesa do
Estado enquanto res publica, enquanto patrimnio que sendo pblico
de todos e para todos.
A defesa da coisa pblica, segundo o governo, deve ser feita a
partir de dois nveis:
1. POLTICO: A defesa da democracia e dos direitos individuais,
sociais e pblicos, garantidos pelas eleies regulares, liberdade de
pensamento e de imprensa, participao no nvel local, do controle direto
da administrao pblica.
Enquanto proposta, a defesa do Estado enquanto coisa pblica,
segundo o governo, deve ser feita a partir dos indivduos atomizados, j
que no h dentro do governo Fernando Henrique Cardoso, nenhum
reconhecimento da luta coletiva dos trabalhadores na definio e
discusso de temas polmicos, visto a derrota da greve dos petroleiros, a
desativao das cmaras setoriais e outras formas de participao social
dentro do governo. O esvaziamento do Conselho Nacional de Assistncia
Social, atrapalhado com a proposta do governo da Comunidade Solidria,
que atuando com um conselho de notveis e no representativo, derruba o
texto Constitucional da Lei Orgnica da Assistncia no que prev
controle e participao social. Assim, a prtica do governo contradiz o
seu discurso, fragilizando a sua to decantada legitimidade.
Como autodefesa o governo critica tanto direita, negando sua
identificao com ela, e esquerda. Fica a pergunta, de que lado esta o
governo? Novamente vemos subjacente ao texto apresentado, a idia de
um governo acima do bem e do mal, separado tanto da esquerda como da

188
direita. Esta a tnica de um governo que se prope legtimo por si
mesmo.
2. ADMINISTRATIVO: O governo contra a forma de
administrao burocrtica prope o modelo de administrao gerencial. O
governo advoga a necessidade de adotar uma perspectiva histrica para
ver as mudanas nas funes e atribuies do Estado. Assim, afirma que
historicamente houveram trs tipos de administrao do Estado ou
administrao pblica. A patrimonialista, ligada ao soberano, num estgio
pr-capitalista; a burocrtica, surgida no sculo XIX, com o Estado
Liberal que se ope ao patrimonialismo e atua por princpios racionais,
formais, impessoais e busca o controle social. E finalmente, na segunda
metade do sculo XX surge a administrao gerencial, ocasionada pela
expanso do Estado nas funes econmicas e sociais, no
desenvolvimento tecnolgico e a globalizao da economia.
A reforma do Aparelho do Estado passa a ser orientada
predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao
de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas
organizaes (1995:21).
Segundo o governo, a administrao gerencial seria uma
superao positiva da administrao burocrtica, guardando elementos
que foram decisivos para o setor pblicos, tais como: critrios para
admisso; sistema universal de remunerao; planos de carreiras;
avaliao de desempenho e treinamento sistemtico. A grande diferena
entre a forma burocrtica e a gerencial estaria no controle, enquanto na
forma burocrtica ele exercido nos meios, na forma gerencial ele visa
os resultados.
A administrao gerencial volta-se para:
1. estabelecer objetivos que cada unidade deve atingir;
2. autonomia do administrador na gesto dos recursos;
3. cobrana dos resultados.
A administrao gerencial seria mais eficiente, inclusive devido
ao estabelecimento de concorrncia interna, descentralizao e reduo
dos nveis hierrquicos. Ainda na defesa da administrao gerencial, o
governo aponta as diferenas entre as esferas pblicas e privadas.
Enquanto no setor privado as rendas/receitas dependem da livre
disposio dos clientes, ligados ao mercado onde o lucro o objetivo
maior, na esfera pblica, a renda/receita depende dos impostos
obrigatrios e deve voltar-se para o interesse pblico. O governo coloca
que no se deve confundir o interesse pblico com o interesse do Estado.

189
O foco dos interesses deve estar na coletividade, no atendimento das
necessidades do cidado-cliente.
Se levado a efeito este discurso do governo seria interessante
perguntar como ficaria o atendimento s necessidades de sade,
previdncia, educao, habitao, trabalho e reforma agrria. Certamente
seria muito difcil identificar no governo FHC a busca de maximizar a
satisfao do cidado-cliente, tomando como exemplo apenas o caso da
reforma agrria e do direito do trabalho, visto o grau de desemprego
gerado pelo plano de estabilizao econmica do Real e a luta armada no
campo.
O discurso da qualidade total que j estabeleceu-se na esfera
privada passa agora a ser apropriado pelo setor pblico. Conclumos que
h na proposta de elevar a produtividade, eficincia e eficcia dos
servios pblicos um cerne progressista, porm, devemos ter o cuidado
de separar o discurso modernizante da pratica efetivada pelo governo.
No estamos estabelecendo o governo Fernando Henrique
Cardoso como o centro do mal, mas, inegvel o seu carter conservador
e liberal, assim atestado pelas medidas efetivadas na rea social.
O que h de moderno na Comunidade Solidria? Como articular
o projeto da comunidade solidria com a premissa do controle pblico e
da qualidade dos servios oferecidos ao cidado-cliente? Somos
obrigados a reconhecer a precariedade das aes efetivas do governo na
rea social, ao contrrio das suas aes decisivas no saneamento dos
bancos privados que vo falncia, como o caso do Banco Nacional.
A proposta do governo de introduzir no Brasil uma administrao
com cultura das tcnicas gerenciais modernas, necessria sem duvidas,
deve estar acompanhada de uma proposta de investimento na rea social.
No h tcnica gerencial que de conta da falta de recursos na rea social,
onde faltam desde atendimento mdico a cestas bsicas.
O documento do governo, depois de um breve resgate histrico
da Administrao Pblica do pas, instalada a partir da dcada de 1930
com Getlio Vargas, afirma que depois de varias tentativas de reformar a
administrao pblica - com nfase para o inicio dos anos 80 com a
criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de
Desburocratizao - com a transio democrtica em 1985, instala-se no
pais um novo populismo patrimonialista.
Segundo o governo, da acusao feita pela direita conservadora
contra a burocracia estatal surge a idia da administrao pblica ser a

190
culpada pela crise do Estado. Do novo populismo patrimonialista e da
ao dos setores conservadores, surge, segundo o governo, o retrocesso
na Constituio de 1988.
A nova Constituio determinou a perda da autonomia do Poder
Executivo para tratar da estruturao dos rgos pblicos, instituiu a
obrigatoriedade do regime jurdico nico para os servidores civis da
Unio, dos Estados-membros e dos Municpios, e retirou da
administrao indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir s
fundaes e autarquias pblicas normas de funcionamento idnticas s
que regem a administrao direta. (1995:28)

muito estranho um governo que se diz moderno acusar a perda

do poder Executivo no Brasil, logo depois de um grande perodo
ditatorial onde s o Poder Executivo era realmente o Poder. Assim, a
reao contra o perodo militar s poderia criar um limite para o
Executivo, coisa que na vida pratica do pais nunca ocorreu haja visto o
relacionamento promiscuo entre o Executivo e o Legislativo e a pratica
corrente da edio de Medidas Provisrias pelo Executivo. Seria
interessante o governo rever sua pratica de negociao com o Congresso,
pois o que na verdade existe a lio do dando que se recebe, coisa
evidenciada de forma grotesca com a ementa da reeleio, feita base de
troca de cargos e favorecimentos.
O governo acusa os privilgios garantidos pela Constituio de
1988 como os entraves da administrao gerencial no pas e, cita
exemplos:
Como exemplos, temos a estabilidade rgida para todos os servidores
civis, diretamente relacionada generalizao do regime estatutrio na
administrao direta e nas fundaes e autarquias, a aposentadoria com
proventos integrais sem correlao com o tempo de servio ou com a
contribuio do servidor. (1995:28/29)

A anlise dos exemplos citados pelo governo deixa claro a

direo da sua proposta de reforma do aparelho do Estado, o alvo sem
dvida o funcionalismo pblico e a meta, sem ingenuidade,
flexibilizar as normas do mercado de trabalho e da previdncia social,
inclusive do setor privado.
O governo aponta o encarecimento do custeio da maquina
administrativa e a sua ineficincia, colocando claramente que depois de
1994 houve uma queda no nmero dos servidores ativos devido a

191
suspenso da novas contrataes e o aumento de servidores inativos
devido a aposentadoria. bom saber que a relao de funcionrios
pblicos por habitante do Brasil muito baixa se comparada com a de
outros pases, onde o exemplo de maior nmero pode ser visto na Frana.
Conforme dados da Revista VEJA:
H no Brasil um funcionrio pblico para cada 157 habitantes. padro
japons. Na Argentina, que j enfrentou reformas estruturais muito
duras, a conta de um servidor para cada 110 pessoas. Nos Estados
Unidos, a relao de um para cada 86. Na Frana, campe em nmero
de servidores entre os pases de Primeiro Mundo, h um funcionrio
para cada 22 habitantes. (05.02.97:39/39)

O governo no nega que o numero de funcionrios pblicos do

pais no elevado, assim, coloca que o problema esta na gesto
administrativa do pessoal.
Dada essa reduo do nmero de funcionrios, no se pode falar em
excesso de quadros na Unio. O que existem so reas que concentram
um nmero desnecessrio de funcionrios e outras que apresentam
dficit, como no caso das atividades finais nos setores de sade e
educao. (1995:30)

Buscando o argumento constitucional da muncipalizao o

governo aponta que h no Brasil uma concentrao de funcionrios
pblicos na esfera Estatal, em detrimento do Municpio e da Unio.
Sem sombras de dvidas que existem incoerncias dentro da
administrao pblica e que a flexibilizao da administrao, com o
desmantelamento dos ns burocrticos e da excessiva hierarquia devem
ser alvos da reforma, porm, sem um plano de carreira e sem a devida revalorizao do servidor pblico no h como criar uma cultura gerencial
qualitativamente melhor. O que se atesta na esfera Federal so planos de
demisses voluntrias que longe de resolver o problema gerencial, acaba
por criar um novo, tira o funcionrio pblico da ativa e no da condies
de substituio, diminuindo ainda mais o numero de funcionrios sem
elevar a qualidade dos servios pblicos. O que se atesta apenas uma
poltica de cortes de despesas, o que no leva automaticamente a elevao
da qualidade dos servios pblicos, seno ao contrrio.

192
O diagnstico da administrao pblica, segundo o governo, deve
considerar as condies do mercado de trabalho e a poltica de recursos
humanos, com distino de trs dimenses dos problemas:
1. dimenso institucional-legal;
2. dimenso cultural;
3. dimenso gerencial.
O governo coloca que apesar da dimenso institucional-legal ser
uma premissa da reforma do aparelho do Estado, o que pressupe a
reforma constitucional, pode se implementar de imediato mudanas da
cultura administrativa e reformar a dimenso-gesto do Estado, enquanto
vai sendo providenciada a mudana do sistema legal (1995:33).
Quanto a dimenso Institucional-legal, o governo coloca que a
Constituio Federal de 1988 criou obstculos modernizao das
organizaes do Estado, sem impedir que a mudana das estruturas
continuasse a ser submetida a critrios polticos indesejveis
(1995:33/34). O governo aponta ainda como barreiras a modernizao
da gesto pblica a cultura poltica brasileira de atribuir Unio a
responsabilidade pelo desenvolvimento social do pas e ainda a rigidez
das normas de administrao do funcionalismo pblico e os excessivos
controles sobre o processo do oramento e das compras do governo.
Quanto aos recursos humanos, o governo declara que:
A legislao brasileira reflete a ausncia de uma poltica de recursos
humanos coerente com as necessidades do aparelho do estado. , em
princpio, o aspecto da administrao pblica mais vulnervel aos
efeitos da crise fiscal e da poltica de ajuste. (1995:35)

O governo acusa a legislao sobre o trabalho do servidor pblico

de protecionista e inibidora do espirito empreendedor. O aspecto central
apontado esta na aplicao indiscriminada do instituto da estabilidade
para todos os servidores civis e a adoo do Regime Jurdico nico. O
governo aponta a falta de competio interna e de sistema de
gratificaes por desempenho como barreiras gerenciais do setor pblico.
Ainda aponta que falta um sistema de incentivo para o profissional,
sendo patente a ausncia de uma poltica orgnica de formao,
capacitao permanente e de remunerao condizente com a valorizao
do exerccio da funo pblica (1995:36).
Da apreciao feita pelo governo, falta ao setor pblico a
concorrncia saudvel do mercado, a instabilidade do emprego, a

193
competio sistemtica que, devido a instabilidade, segundo os princpios
liberais, libera o espirito empreendedor. Assim, nada de moderno h na
proposta do governo que no a admisso das regras do livre mercado de
trabalho tambm para o setor pblico. Evidencia-se que toda a crise do
aparelho do Estado recai novamente sobre o funcionalismo, que no
estando sujeito as regras do livre mercado de trabalho, desenvolveria uma
cultura pouco produtiva e nada eficiente. D para perceber a direo da
reforma proposta quando o culpado fica evidente, o ataque do governo
o sistema de estabilidade do funcionalismo pblico, embora este ataque
seja feito a partir de todo um discurso gerencial moderno e racional.
O governo aponta como entrave gerencial a falta de planos de
carreira e de amplitude entre o piso e o teto salarial, como forma de
incentivo ao funcionrio, ainda aponta que o grande contingente de
funcionrios esta no nvel operacional em detrimento do quadro tcnico,
considerados como representantes da inteligncia do Estado.
A proposta do governo de flexibilizar as regras de trabalho do
funcionalismo pblico justificada pelos princpios de valorizao pelo
efetivo desempenho profissional e tambm na busca de melhorias dos
resultados das organizaes e da qualidade dos servios pblicos
(1995:38).
Sobre o mercado de trabalho no setor pblico, o governo
demonstra com dados a evoluo dos gastos com os inativos e a
tendncia de elevao do nmero de funcionrios inativos em relao aos
ativos. Estima-se que 36% dos gastos com pessoal da Unio sero
direcionados para o pagamento de inativos em 1995 (1995:40).
O governo coloca que do ponto de vista fiscal h um
estrangulamento do sistema, apontando que os dficit crescentes e a
diminuio dos salrios dos ativos ser uma conseqncia inevitvel.
Assim o governo conclui que: a reforma do sistema previdencirio do
servidor pblico um passo fundamental e imprescindvel para o
equacionamento da crise fiscal e a prpria reforma do Estado (1995:41).
Para discutir a crise fiscal do Estado, seria interessante retomar o
processo histrico recente do Brasil, pois longe de ter sua origem na folha
de pagamento do funcionalismo pblico, a crise fiscal deve-se a
diminuio da tributao. O debilitamento financeiro do setor pblico
tem relaes profundas com o processo de endividamento do Estado para
dar solvncia ao setor privado depois da crise da divida externa, iniciada
nos finais dos anos setenta e prolongada na dcada de 1980.

194
O dficit pblico no era um simples problema administrativo. Foi em
funo do declnio da arrecadao tributria e do montante dos juros da
divida pblica que o dficit pblico foi ampliado. Para se ter uma idia,
de 10,2% do PIB (1980), a receita tributria liquida passou a 5,4% em
1984. (CINQUETTI, 1992:93)

Ainda retrocedendo aos anos oitenta, veremos que a crise fiscal

do Estado e um processo muito mais complexo, que remonta a prpria
internacionalizao da economia, aprofundada a partir dos anos setenta.
No caso brasileiro:
O Estado, com grandes dificuldades financeiras devido ao fluxo de
capital enviado ao exterior, deteriorava as empresas pblicas. A rede de
servios pblica ficava cada vez mais precria, refletindo diretamente
sobre o nvel de vida da populao mais pobre, que geralmente recorre
aos servios pblicos da rede escolar, sade, assistncia social, alm da
previdncia. (COSTA, 1994:328)

Desta forma, discordamos da analise apresentada pelo governo,

na medida que ela restringe toda a crise fiscal ao custo da maquina
administrativa e aponta como alvo de sua reforma o sistema
previdencirio e a estabilidade do funcionalismo pblico.
No negamos que h excessos dentro da administrao pblica,
que a rigidez nas normas de transferncia interna dos funcionrios
dificulta a alocao do pessoal segundo normas de prioridade. Porm a
reforma gerencial do setor pblico no deve ser realizada apenas pela
tica da reduo de custos, quebra da estabilidade de emprego e
desmonte do sistema previdencirio.
O governo acusa o sistema previdencirio do setor pblico de
injusto, porque sendo custeado com renda dos impostos, estes mesmos
considerados regressivos pelo governo, manteriam um sistema de
privilgios. Talvez se o governo alm de discutir o sistema previdencirio
do setor pblico, elevasse a discusso sobre o sistema de contribuio
fiscal, o alvo da reforma deixaria de estar centrado no funcionalismo
pblico para deslocar-se para a tributao da riqueza acumulada, que no
Brasil, historicamente isenta de impostos. Um exemplo simples disso: o
imposto sobre a propriedade no Brasil - o IPTU pago pelo locador e no
pelo proprietrio do imvel, que pode ter quantos imveis quiser, viver
de rendas sem pagar sequer o IPTU. Se isso ocorre com a propriedade de
bens imveis, imaginem com a propriedade privada em geral.

195
O interessante que o prprio governo confirma a regressividade
do sistema fiscal do pas: se sabe que no Brasil, dado o peso dos
impostos indiretos, quanto menor o nvel de renda, maior a proporo
desta que destinada aos impostos (1995:41). E ainda assim, o culpado
o sistema previdencirio do setor pblico? Para o governo a resposta
parece ser afirmativa:
Enquanto no INSS o trabalhador recebe uma aposentadoria, em mdia,
de 1,7 salrios mnimos, sendo que 73% dos beneficiados recebem
proventos na faixa de um salrio mnimo e 90% na faixa at cinco
salrios mnimos, os inativos civis do Poder Executivo recebem em
mdia 15 salrios mnimos, do Legislativo 36 salrios mnimos e do
Judicirio 38 salrios mnimos. No INSS, os trabalhadores mais pobres
se aposentam, por idade, aos 62 anos; no servio pblico, aqueles que
cumprem integralmente o tempo de servio deixam de trabalhar em
mdia, aos 56 anos (sem considerarmos os professores, que se
aposentam mais cedo e certamente contriburam para reduzir o valor
desta media; os professores universitrios, por exemplo, aposentam-se
com freqncia antes dos 50 anos e, em mdia, aos 53 anos). (1995:42)

Ao colocar toda a questo da reforma do aparelho do Estado na

discusso da previdncia e da estabilidade no trabalho, o governo deixa
em segundo plano toda a discusso da administrao gerencial. O
objetivo ltimo deixa de ser a elevao da qualidade dos servios
pblicos para ser a diminuio dos custos. Se pensssemos que o governo
FHC fosse a reedio histrica de Robin Hood, pensaramos que
diminuindo os custos com o funcionalismo pblico, necessariamente
elevaria as condies de vida dos pobres. Como nada disso provvel,
cabe pensar em que a reforma do aparelho do Estado pode efetivamente
contribuir para a elevao das condies de vida dos cidados e na
melhoria dos servios pblicos destinados ao cidado-cliente? A questo
da reforma do aparelho do Estado no se resume a cortar gastos e quebrar
privilgios, h que transcender a mera questo dos custos para atingir a
discusso sobre os padres de regulao do Estado frente os nveis de
desigualdades sociais, caso que transcende a reforma administrativa e
atinge o cerne da regulao do Estado na sociedade atual.
Quanto a questo redistributiva, cabe considerar que o prprio
governo assume que com Collor houve uma reduo dos salrios dos
servidores, o que s foi retomado em 1993, para deixar o nvel dos
salrios iguais aos do final dos anos 1980. Assim, parece sugerir estes
dados que, se houve incremento econmico no pais de 1980 at 1993,

196
nada disso foi efetivamente repassado aos salrios dos servidores
pblicos, j que o seu nvel salarial depois de cair em 1990, recuperou-se
nos mesmos patamares de 1980. Portanto, a produtividade geral da
economia no foi sentida quanto redistribuio de rendas dentro do pais.
A classe trabalhadora vem mantendo seu nvel salarial sempre nos
mesmos patamares, embora o crescimento econmico e os ganhos de
produtividade indiquem um crescimento na riqueza nacional. Isso no
seria comprobatrio do crescente grau de concentrao da riqueza no
pais? Cabe pensar sobre isso!
O governo retomando a discusso gerencial do setor pblico,
aponta que o sistema de remunerao desequilibrado.
No geral, o que existe um sistema de remuneraes extremamente
distorcido, em que algumas carreiras, especialmente as jurdicas e, em
segundo plano, as econmicas, so bem remuneradas, em funo de
gratificaes que visariam premiar desempenho, enquanto que os
demais cargos, especialmente os de nvel superior do PCC, so mal
pagos. So tambm muito bem remuneradas, quando comparadas com o
setor privado, as funes operacionais, que exigem baixa qualificao.
(1995:44)

Segundo o governo, o problema do desequilbrio do sistema de

remunerao do setor pblico leva a pagar acima do mercado os cargos
operacionais e abaixo do mercado os cargos qualificados. Assim, haveria
dificuldades em recrutar pessoas qualificadas para o servio pblico.
Neste ponto seria importante retomar a discusso anterior sobre os
privilgios da previdncia pblica, caso a remunerao dos servidores
qualificados realmente esteja abaixo do mercado, sendo ainda
considerado que segundo o prprio governo a maioria dos funcionrios
pblicos esto no nvel operacional(com menor qualificao), fica no
mnimo estranho pensar que a distoro dos proventos da previdncia
pblica tenham uma dimenso, em termos numricos, to grande quanto a
apregoada pelo governo.
O governo conclui, contra a rigidez do sistema de gerenciamento
do funcionalismo pblico, que a existncia da gratificao por ocupao
de cargos em comisso - DAS - na verdade opera de forma positiva,
sendo um passo na direo de uma administrao pblica gerencial. Os
DAS so ocupados a partir de um verdadeiro mercado, no qual os
ministros e dirigentes pblicos que dispem de DAS disputam entre si os

197
melhores quadros do servio federal. Dessa forma se premiam os mais
competentes (1995:47).
Fica claro que a direo da reforma administrativa trazer os
riscos do mercado livre do trabalho tambm para o setor pblico,
proposta que socialmente ganha legitimidade devido a campanha
promovida contra o funcionalismo pblico, que acusado sistematicamente
de privilegiado passa a ser considerado a causa e conseqncia de todos
os males do governo.
Quanto a dimenso cultural, o documento do governo afirma que
hoje, no Brasil, o patrimonialismo no mais um valor. Que o excesso de
controle leva a desconfiana nos administradores pblicos e tira-lhe a
autonomia de gestionar os recursos disponveis. O governo coloca ainda
que o modelo burocrtico adotado no pas arcaico e ineficiente.
O governo coloca como ponto essencial repensar o sistema de
motivao dos servidores pblicos brasileiros (1995:50). A questo
central da motivao positiva seria a misso do servidor pblico, que
deve ter carter social, voltado para o interesse pblico. Neste sentido o
governo coloca que: no foi possvel ainda implantar na administrao
pblica brasileira uma cultura de atendimento ao cidado-cliente
(1995:50).
Considerando ainda o sistema de motivaes positivas, o governo
coloca a necessidade de profissionalizao do servio pblico, atravs de
um sistema de promoes na carreira com aumentos salariais
correspondentes. Porm, o governo coloca que ao lado das motivaes
positivas existe a necessidade da motivao negativa, dada pela
possibilidade de demisso por insuficincia de desempenho.
Novamente vem a tona a questo de inserir na esfera pblica os
mesmos mecanismos do setor privado: concorrncia, premiao
diferenciada e demisses. Esta claro que no h justificativa para que no
setor pblico no opere nenhum controle da produtividade e eficincia do
trabalho. Esta suficientemente comprovado que no Brasil h baixa
eficincia e eficcia dos servios pblicos, assim, necessrio se torna
rever o gerenciamento de pessoal, porm, o governo deve investir no
setor pblico e criar um efetivo sistema de controle social sobre a
administrao pblica. Isso no se consegue apenas introduzindo a
quebra da estabilidade do emprego, mas toda uma nova valorizao do
setor pblico.
No item referente aos setores do Estado, o governo coloca
distines em quatro setores, a saber:

198
1. Ncleo estratgico: cpula dirigente do governo. E o setor
que define as leis e as polticas, e cobra o seu cumprimento (1995:52)
Neste ncleo estratgico o fundamental, segundo o governo, seria
a efetividade das decises e o tipo de propriedade seria a estatal.
2. Atividades Exclusivas, 3) Servios no exclusivos, 4)
Produo de bens e servios. Nestes setores: O que importa atender
milhes de cidados com boa qualidade a um custo baixo (1995:53).
Como nas atividades exclusivas os servios prestado so de
incumbncia exclusiva do Estado, o tipo de propriedade deve ser estatal.
Nos setores no-exclusivo (ex. hospitais, Universidades, centros
de pesquisa) o tipo de propriedade ideal a pblica-no-estatal, onde se
torna mais fcil o controle social.
J para o setor de produo de bens e servios, dada a
possibilidade de coordenao via mercado, a propriedade mais indicada
a privada.
Frente a cada setor, o governo define objetivos globais e
especficos.(Vide item 6 do Plano de reforma do aparelho do Estado).
Dentro dos objetivos globais esto:
- Aumentar a governana do Estado;
- Limitar a ao do Estado nas funes que lhe so prprias,
colocando os servios no-exclusivos na esfera pblica noestatal e a produo de bens e servios na esfera privada.
- Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de
carter local, a Unio atenderia apenas casos emergenciais.
- Transferir para os estados as aes de carter regional, visando
maior parcerias entre estados e Unio.
Os objetivos do Ncleo estratgico seriam:
- Aumentar a efetividade de suas aes;
- Modernizar a administrao burocrtica, inserindo aspectos de
uma cultura gerencial;
- Dotar o ncleo estratgico de capacidade gerencial para definir
e supervisionar os contratos de gesto com as agncias
autnomas, responsveis pelas atividades exclusivas de Estado, e
com as organizaes sociais, responsveis pelos servios no
exclusivos do Estado realizados em parcerias com a sociedade.
Os objetivos para as Atividades Exclusivas:

- Transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de Estado

em agncias autnomas, administradas segundo um contrato de gesto;
o dirigente escolhido pelo Ministro segundo critrios rigorosamente

199
profissionais, mas no necessariamente de dentro do Estado, ter ampla
liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros
colocados sua disposio, desde que atinja os objetivos qualitativos e
quantitativos (indicadores de desempenho)previamente acordados
(1995:57/58);

- Substituir a administrao burocrtica pela gerencial;

- Fortalecer mecanismos de participao popular na formulao e
avaliao das polticas pblicas.
Objetivos para os servios no exclusivos

- Transferir para o setor pblico no-estatal esses servios, atravs de

um programa de publicizao, transformando as atuais fundaes
pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito
privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especifica do
Poder Legislativo para celebrar contrato de gesto com o Poder
Executivo e assim ter direito a dotao oramentria (1995:58);
- Lograr maior autonomia e responsabilidade para os dirigentes
desses servios;
- Lograr um controle social direto desses servios por parte da
sociedade atravs dos seus conselhos de administradores;
- Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuar
a financiar a instituio, a prpria organizao social, e a sociedade a
que serve e que devera tambm participar minoritariamente de seu
financiamento via compra de servios e doaes;

- Aumentar a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo

melhor o cidado-cliente a um custo menor.
Objetivos para o mercado:
- Dar continuidade ao processo de privatizao atravs do
Conselho de Desestatizao;
- Reorganizar e fortalecer os rgos de regulao dos monoplios
naturais que forem privatizados;
- Implantar contratos de gesto nas empresas que no puderem
ser privatizadas.
Do conjunto de objetivos apresentados pelo governo fica evidente
a transformao dos preceitos constitucionais onde o Estado tem o dever
de suprir servios bsicos, por uma proposta privatizante que coloca o
Estado como mero subsidio para as aes que seriam ofertadas por
agncias privadas e, ainda o mais grave, atesta-se que a sociedade devera
participar inclusive financiando e comprando os servios de que precisa.
Assim, ficam muitas perguntas: E os impostos que hoje so recolhidos

200
com finalidade de custear a rea social, sero repassados para as
agncias autnomas de carter privado ou o governo juntamente com a
reforma do aparelho do Estado pretende tambm a reforma fiscal?
Como o governo vai fiscalizar os servios prestados pelas
agncias autnomas privadas? Isso no leva novamente ao modelo
burocrtico de criar controle para prevenir corrupes e abusos com o
dinheiro pblico? O governo pretende dar ampla autonomia para os
administradores pblicos dessas agncias, ainda com o agravante de que
esses administradores no precisam fazer parte do governo, no so
funcionrios pblicos mas, escolhidos pelos Ministros. Assim, como o
governo vai garantir a transparncia das aes desses administradores? O
governo fala muito do controle social, de conselho de administradores,
cabe tambm indagar como sero escolhidos os participantes desses
conselhos e que tipo de aes efetivas desenvolvero? Ser seguido o
exemplo da comunidade solidria?
O que o governo pretende no apenas uma simples reforma do
aparelho do Estado, mas uma mudana essencial das funes, atribuies
e obrigaes do Estado dentro da sociedade. Cabe ainda, num espirito
democrtico, indagar se um governo eleito com uma Constituio Federal
para seguir, Constituio esta fruto de intensos debates sociais, pode, por
fora de seu governo e com sua iniciativa, sem consultar de forma intensa
a sociedade que o elegeu, mudar a Constituio que deveria seguir?
Estamos novamente no Estado Absoluto, o Presidente o Estado. No o
governo que segue a Constituio, considerada como mero sistema de
erros, mas a Constituio que deve seguir o governo. Na democracia,
seria esta a forma de governo?
O que o governo chama de publicitao e privatizao o
processo onde o Estado se fortalece, mas no na regulao social sobre as
desigualdades que o mercado cria, e sim, na transformao de tudo o que
antes era regulao em mecanismo de mercado. Esta a direo do
governo no Brasil.
Falemos agora das estratgias declaradas pelo governo. A
primeira estratgia esta ligada as mudanas na dimenso Institucional
legal: a reforma do sistema jurdico e das relaes de propriedade. O
governo no vai ser o promotor do desenvolvimento social. Atua, sempre
que possvel, como facilitado do atendimento s demandas sociais.
Vamos analisar bem os termos declarados pelo governo, quem, sempre
que possvel, facilita aes frente as demandas sociais, necessariamente

201
no responsvel por elas. Assim a concluso lgica dessa proposta de
que a sociedade se organize e que atenda as suas prprias demandas. Vem
o discurso da participao e controle social novamente ocultar os deveres
do Estado. Cabe indagar, a que demandas o Estado ento atenderia? O
governo quer um Estado forte em que? Fica claro o tom poltico das
reformas propostas pelo governo quando ele afirma que as emendas
constitucionais, como a reforma tributria, no momento em discusso,
esto no mbito mais amplo da reforma do Estado. A reforma da
Previdncia tanto uma reforma do Estado em geral quanto uma reforma
do aparelho do Estado, quando trata do sistema de aposentadorias e
penses dos servidores pblicos(1995:61). A reforma tributria esta no
nvel geral do Estado, o que na verdade esta na ordem do dia da reforma
do aparelho do Estado novamente o funcionalismo pblico: a
aposentadoria, a estabilidade de emprego e o fim de regime jurdico
nico.
O caso mais evidente, a Ementa da previdncia, deixa claro o que
o governo pretende: fim da aposentadoria por tempo de servio e fim da
aposentadoria com valores integrais. Porm na verdade, o governo
pretende ainda flexibilizar a previdncia para o setor privado, quer dizer,
acabar com a aposentadoria por tempo de servio e criar um sistema de
fundos privados complementar a uma aposentadoria mnima estabelecida
legalmente.
Quanto a estabilidade do servidor o governo pretende: inserir o
sistema de demisses por falta grave, insuficincia de desempenho e
excesso de quadros. Quer dizer, assim que se julgue necessrio!
Quanto ao regime jurdico nico, a proposta do governo de
eliminar a isonomia salarial.
O governo advoga a tese de uma mudana concomitante nos trs
dimenses: institucional-legal, cultural e de gesto. A idia de
modernizar o aparelho do Estado atravs de avaliao institucional,
definio de objetivos e cobrana de resultados. Colocar dentro do
governo a busca da qualidade-eficincia dos servios e voltar-se para o
cidado-cliente.
Desta proposta apresentada pelo governo, de qualidade e
eficincia, nada temos a opor, o que questionamos severamente so os
meios elencados para esses objetivos. No acreditamos que com as
reformas propostas se eleve substancialmente a qualidade dos servios
pblicos, ainda mais quando se prope que ao Estado cabe subsidiar e
facilitar as aes, sempre que possvel. Devemos perguntar em que

202
condies esse sempre que possvel ser tornado efetivo? Com um pas
to desigual e diverso, muito pouco provvel que um sistema gerencial,
tal como o proposto pelo governo, tenha efetividade ao nvel geral do
pas.
Quanto aos projetos previstos para a reforma do aparelho do
Estado, o governo prope:
1. Avaliao estrutural: Discutir as funes e papis do Estado,
em suas diferentes esferas, para em seguida proceder analise das
competncias e estruturas organizacionais da administrao direta e
indireta.
2. Agncias autnomas: a transformao de autarquias e de
fundaes que exeram atividades exclusivas do Estado, em agncias
autnomas, com foco na modernizao da gesto.
3. Organizaes sociais e publicizao: publicizao dos servios
no-exclusivos do Estado, ou seja, sua transferncia do setor estatal para
o pblico no-estatal, onde assumiro a forma de organizaes sociais.
4. Projetos Adicionais:
- Projeto Cidado: simplificaes de obrigaes de natureza
burocrtica do cidado para com o Estado, implementar sistema
de reclamaes e sugestes sobre a qualidade e eficcia dos
servios pblicos, sistema de informaes para o cidado e
definio de padro de qualidade do servio pblico.
- Indicadores de desempenho: definir indicadores de desempenho
quantitativos para as atividades exclusivas do Estado.
- Participao e Qualidade: modernizao da gesto pblica,
com nfase na qualidade e produtividade.
- Nova Poltica de Recursos Humanos: profissionalizao e
valorizao do servidor pblico.
- Valorizao do Servidor para a Cidadania: resgatar os talentos
individuais e promover sinergia dos grupos e organizaes que
constituem a Administrao Pblica Federal.
- Desenvolvimento de Recursos Humanos: a ser implementado
pelas Escolas de Administrao Pblica do Estado buscando
viabilizar a estratgia de modernizao da gesto pblica.
- Reviso da Legislao Infraconstitucional: ementas constitucionais.
- Rede do Governo: rede de comunicao de dados, banco de
dados, buscando maior transparncia e eficincia na conduo
dos negcios do Estado.

203
- Sistemas de Gesto Pblica (controle e informaes gerenciais):
permitir transparncia na implementao das diversas aes do
governo.
Quanto aos rgos Estratgicos da Reforma do Aparelho do
Estado, o governo elenca os seguintes:
- Cmara da reforma do Estado e seu Comit Executivo;
- Conselho da Reforma do Estado - rgo consultivo;
- Casa Civil da Presidncia da Repblica;
- Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado;
- Ministrio do Planejamento e Oramento;
- Ministrio da Fazenda.
Assim, esta a sntese da proposta do governo de reforma do
aparelho do Estado, seus objetivos, projetos e rgos envolvidos. Caber
as instncias civis, as organizaes sociais e aos partidos polticos
apresentarem suas contrapropostas e avaliaes sobre a reforma do
aparelho do Estado. Se, imprescindvel a criao de um Estado mais
eficiente e gil, tambm imprescindvel ser a discusso dos rumos e
direes da reforma do aparelho do Estado pela sociedade civil
organizada.
CONSIDERAES FINAIS:
As consideraes que ora apresentamos no tem por objetivo
conclurem esta polmica sobre a reforma do aparelho do Estado, mas,
pontuar alguns aspectos que consideramos relevantes para dar
continuidade a esta discusso.
O governo Fernando Henrique Cardoso prope uma reforma de
carter privatizante, com um claro retrocesso na questo dos direitos
sociais, especialmente quando coloca que o papel do Estado subsidiar e
facilitar as aes nas esferas que considera no-exclusivas, sendo
colocado como no-exclusivas desde hospitais, universidades, centros de
pesquisa, etc. Cabe relembrar um pouco como a rea social do Brasil se
organiza para debater um pouco mais a proposta de criar no pais um
modelo gerencial voltado para a qualidade e eficincia dos servios
operacionalizados.
As caractersticas marcantes da poltica social no Brasil, segundo
estudos ABONG - Polticas Sociais 1995/96, podem ser elencadas como:
- centralizao poltica e financeira no nvel federal;
- fragmentao institucional;

204
- excluso da participao social e poltica dos processos
decisrios;
- contedo corporativo das demandas, decises e conduo das
polticas e programas sociais;
- clientelismo no uso de recursos e benefcios;
- principio do autofinanciamento social e privatizao.
Quanto aos problemas na oferta dos servios sociais, ocorre:
- superposio de objetivos, competncias e clientela-alvo;
- instabilidade e descontinuidade dos programas sociais;
- alto grau de ineficincia e ineficcia, gerando desperdcio de
recursos;
- distanciamento entre formuladores e beneficirios;
- Ausncia de mecanismos de controle das aes
Dada esta gama de problemas, cabe repensar se a proposta do
Governo tem condies de alterar substantivamente a qualidade e
eficincia dos servios pblicos.
Em todo o mundo ocidental cresce a polmica sobre o governo e
a forma de gesto pblica. No centro das propostas de alteraes da
administrao pblica esta a discusso sobre as funes do Estado. O
Estado deve ser o operacionalizador dos servios pblicos? Esta
polmica, como pudemos analisar no Plano diretor da reforma do
aparelho do Estado - governo FHC, parece que no Brasil tem uma
resposta: o Estado deve subsidiar as aes e no ser o executor delas.
Dos problemas elencados acima, sobre a ao do governo na rea
social, esto refletidas nas aes do Estado as prprias contradies da
sociedade brasileira. Criar no Brasil a cultura do direito adquirido e no
do favor um desafio que a Constituio Federal de 1988 buscou
concretizar nos termos da Lei. O que agora vemos, que usando da
problemtica existente na rea pblica, a proposta do governo busca
quebrar o sistema de direitos sociais, especialmente a previdncia social,
tanto na esfera pblica quanto na privada.
O Estado brasileiro historicamente subordinou a poltica social
aos ditames da poltica econmica, mantendo uma estrutura social
desigual onde o atendimento da populao trabalhadora sempre foi
residual e fragmentado.
Desta forma, urge criar no pais uma cultura voltada para a
eficincia e qualidade dos servios pblicos. Elevar a qualidade dos
servios pblicos significa atender as demandas colocadas pela sociedade

205
ao Estado. Podemos discutir se o Estado o melhor executor dos servios
sociais ou no, o que no podemos abrir mo do carter de
obrigatoriedade da ao pblica estatal frente aos direitos sociais dos
cidados.
Um aspecto central para elevar a qualidade dos servios pblicos
no Brasil a criao de uma base de recursos estveis para o
financiamento da rea social. Sem uma reforma tributria o Estado
certamente no encontrar soluo para o problema fiscal, mesmo que
desmantele o sistema de estabilidade do funcionalismo pblico e quebre a
previdncia pblica.
Como Perry Anderson coloca:
Se nem sempre aconselhvel entregar a proviso de servios pblicos
ao Estado centralizado, a extrao dos recursos necessrios para
financiar estes servios, esta sim, uma funo intransfervel do Estado.
Mas, para isto se precisa de um Estado duro e disciplinado, capaz de
romper a resistncia dos privilegiados e bloquear a fuga dos capitais
que qualquer reforma tributria deflagraria. (1995:200)

Certamente o Estado forte de que uma sociedade democrtica

necessita, dentro duma perspectiva progressista, esta relacionado com o
grau de interveno que este Estado possa ter na regulao das
desigualdades sociais. Os dados sobre a qualidade de vida de um pais so
os melhores indicadores de seu desenvolvimento e modernidade, neste
caso, o Brasil figura como um ponto negro dentro cenrio mundial.
De uma populao de aproximadamente 151 milhes de habitantes, 32
milhes vivem em condies de fome e absoluta misria. A taxa de
mortalidade infantil, apesar de ter sofrido, um decrscimo de 40% na
ultima dcada, continua sendo uma das mais altas da Amrica Latina.
De cada 1.000 crianas nascidas, 58 morrem antes de completar 1 ano
de vida, segundo dados do Relatrio do Banco Mundial de 1993. Este
indicador denuncia condies scio-econmicas desfavorveis,
particularmente no que se refere ao saneamento bsico. A taxa de
desemprego aberto, em relao a populao economicamente ativa PEA, variou de 2,59 a 5,7 pontos percentuais, no perodo de 1986 a
1993, sem falar em indicadores de violncia urbana. (CANHIM,
1994:78)

Estes dados, colocados pelo Ministro da Secretaria da

Administrao Federal da Presidncia da Repblica - Romildo Canhim,
devem ser o eixo de toda a proposta de reforma do aparelho do Estado.

206
No h como elevar a qualidade e eficincia dos servios pblicos sem a
retomada dos investimentos na rea social. Da proposta do governo de
criar uma cultura voltada para atendimento do cidado-cliente no temos
nenhuma objeo, esta uma necessidade pratica do setor pblico, mas
reduzir o problema do setor pblico folha de pagamento do pessoal
negar a complexidade que esta questo tem.
A elevao da eficincia do setor pblico passa necessariamente
por uma alterao dos nveis de sobrevivncia da populao trabalhadora
do pas, e isso no ocorre sem um processo interno de redistribuio de
rendas.
O mercado de trabalho no Brasil, acusado de excesso de
regulamentaes, na verdade um mercado de trabalho extremamente
desregulamentado se formos cobrar a eficincia da fiscalizao dos
abusos contra o trabalho infantil, o trabalho em condies insalubres e a
falta de registro em carteira, dentro do territrio nacional. Pensemos as
grandes diferenas regionais, assim podemos inferir que nos centros mais
desenvolvidos - regio centro sul e sul - existe maior fiscalizao do
mercado de trabalho, agora se pensarmos no norte e nordeste do pais,
fcil imaginar como so as regras do mercado de trabalho e a dificuldade
em se fazer cumprir as leis trabalhistas.
Assim, dada toda a desigualdade regional existente no Brasil,
onde as diferenas entre as condies de vida, expectativa de vida,
escolaridade, so gritantes, querer flexibilizar ainda mais o mercado de
trabalho acirrar ainda mais o conflito social.
Contra o governo centralizador, concordamos com o principio da
municipalizao, porm, se os municpios forem capazes de receber os
recursos necessrios para a prestao dos servios sociais. Assim,
novamente a reforma tributria figura como condio para elevar a
eficincia do setor pblico.
Mesmo com todo o avano que a municipalizao possa trazer,
devido a desigualdade regional, as esferas estaduais e federal no podem
se retirar da obrigao de, mesmo que subsidiariamente, sustentar um
projeto de desenvolvimento social para as regies mais carentes.
Neste sentido, a tarefa do Estado, longe de ser a mera
transferncia para a sociedade das responsabilidades sobre as demandas
sociais, deve assumir que sua funo essencial dentro de uma sociedade
complexa e desigual, necessariamente articular um projeto que diminua
as desigualdades e crie um ambiente favorvel ao desenvolvimento scioeconmico.

207
Se a estabilidade econmica um ganho do governo FHC,
precisamos avanar na diminuio das desigualdades sociais, condio
necessria para dar sustentao a um novo projeto social para o pas. Este
sim, deve ser o grande desafio do governo e no apenas atacar o
funcionalismo pblico e aderir o receiturio ortodoxo de equilibrar o
oramento as custas do agravamento da questo social.

ABSTRACT
The text has its origin analyzing the notion of crisis in the capitalist
society, indicating how the crisis is expressed within the States regulation, then
it is possible to discuss the proposal of the Reform of the State Apparatus
presented by Fernando Henrique Cardosos government. The search for a
historical interpretation of the Brazilian society since the 1970s is the condition
to consider the current impasse about the debates on the reform of the State
Apparatus.
Key words: State, Crisis, Reform.

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