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%AOD/RNB 2013
Fuente: Elaboracin propia con datos del CAD actualizados el 25 de diciembre de 2014.
No caben paos calientes: creemos que debe producirse una ruptura clara, que reflote y otorgue
sentido al sistema espaol de cooperacin en este
ao electoral, o peligrarn tanto sus logros histricos, como su presencia como poltica con peso
especfico, e incluso la supervivencia misma de sus
rganos gestores y ejecutores, con la Agencia Espaola de Cooperacin (AECID) a la cabeza, dado su
vaciamiento de recursos y por ende, de capacidad
de accin.
En medio del marasmo, es importante y justo destacar el gran trabajo de los profesionales y equipos
gestores de la Agencia y la cooperacin espaola
en su conjunto (Sedes y Oficinas de Cooperacin
en los pases socios) por sostener su actividad en
una situacin de considerable precariedad y dificultad para la accin. La capacidad y profesionalidad de
esos equipos, junto a la disposicin de remanentes
no ejecutados de ejercicios anteriores, es la que
ha permitido sostener la actividad y en tiempos de
tanta escasez proyectar una imagen de seriedad y
compromiso ante la comunidad de donantes y con
nuestros pases socios.
Espaa ha mantenido a flote su papel internacional jugando un rol activo, aunque con menguante
credibilidad en los dilogos y procesos internacionales. El dilogo post-2015, la agenda de resiliencia y accin humanitaria, la recurrente agenda de
cooperacin con pases de renta media, la revisin
del concepto de ayuda en el CAD, o la agenda de
Financiacin del Desarrollo, son ejemplos de ese
esfuerzo y de un cierto nivel de influencia Pero
nuestro bagaje poltico y nuestra experiencia como
pas donante no nos faculta a jugar un papel de
coliderazgo cuando nicamente aportamos opiniones o ideas, como viene sucediendo en los tiempos
ms recientes, sin ofrecer apenas contribucin a las
muchas iniciativas conjuntas existentes en el marco
de la cooperacin internacional. La combinacin de
ideas, experiencias, valor demostrable y recursos es
imprescindible para influir en la orientacin de las
grandes lneas de accin en materia de lucha contra
la pobreza y la desigualdad a escala global.
1. La cooperacin internacional en un
momento de transicin
El hecho de que Espaa se est comportando como
una isla no debe hacernos obviar lo que sabemos
hace tiempo: el sistema de cooperacin est, en su
conjunto, en un momento de transicin, tambin
con incertidumbres significativas.
Las seales que llegan de diferentes pases son
equvocas. Dejando al margen la extrema excepcionalidad espaola, estamos viendo como algunos de
los donantes ms tradicionales, como es el caso de
Holanda, han bajado por vez primera del 0,7% mientras otros como el Reino Unido lo han alcanzado,
tambin por vez primera, y en diciembre de 2014
blindaron el 0,7% por ley. Mientras, pases rescatados como Irlanda se mantienen en niveles estables
por encima de los promedios del Unin Europea,
y Australia anuncia un amplio recorte en 2015. La
Unin Europea mantiene para el 2015-2019 su cooperacin y accin humanitaria en niveles similares
pese a las fuertes presiones de algunos estados por
reducirlos en tiempos de tensin financiera, aunque hemos visto problemas de caja en este 2014
que podran ser recurrentes en el prximo perodo.
As pues las tendencias cuantitativas de los donantes tradicionales son muy variables y no podemos
extraer un patrn; en todo caso son menos de un
tercio los donantes del CAD que han reducido sus
ayudas, pese a las tensiones presupuestarias que la
mayora est afrontando.
Se ha sumado, ya con cierta trayectoria, un grupo de
donantes no tradicionales que se encuentran en la
fase de implantar sus propios sistemas de cooperacin, con montos muy bajos por el momento, y una
combinacin de innovacin en la forma de actuar
con una renuncia a conceder valor a lo avanzado por
los donantes ms veteranos, huyendo de las prcticas y normativas acordadas en el seno del CAD de la
OCDE. Las cifras de los Brasil, Chile o Sudfrica son
por el momento poco significativas, aunque con un
alto valor poltico y simblico; su influencia se siente, hace ya tiempo y con mucha fuerza, en los dilogos temticos multilaterales, ya desde los tiempos
de la Ronda de Doha de la OMC. Eso ha provocado
que estn cobrando fuerza foros de dilogo sobre
cooperacin en los que s entran y se sienten cmodos estos nuevos donantes (como la Alianza Global
para la Cooperacin Eficaz al Desarrollo), lejos del
CAD OCDE con su pecado original de ser un club
de pases ricos.
En una categora especial se encuentra China, pas
para el que la accin exterior, la poltica comercial
y la cooperacin para el desarrollo se funden de tal
modo que se hace difcil diferenciar y por ende,
cuantificar y analizar adecuadamente- sus estrategias. Su presencia, ya dominante en el continente
africano, se est extendiendo de forma creciente en
diferentes pases de Amrica Latina y el Sur de Asia.
Por otra parte, un factor que sin duda ha ganado
peso de forma progresiva es la implicacin y el papel
del sector privado en las polticas de cooperacin.
Un asunto que tiene tanta antigedad como la cooperacin misma en el pasado con los crditos para
2013
1,01%
0,98%
0,44%
0,44%
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%RNB
0,00%
0,70%
1,23%
2 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/
pressdata/EN/foraff/146174.pdf
Balance general
Por desgracia, el Ministerio de Asuntos exteriores y
Cooperacin nos ha demostrado que el mantenimiento
de la C de cooperacin en su nombre se ha quedado
en una cuestin meramente testimonial. No ha habido
en los actos y las palabras de su titular respaldo, aliento
o defensa de la cooperacin para el desarrollo como
parte fundamental de la accin exterior de Espaa. La legislatura se inici con la desaparicin de la Secretara de
Estado de Cooperacin Internacional rectificando poco
despus por decreto para establecer la vieja frmula de
integrar Iberoamrica y la cooperacin en la de nuevo
vigente SECIPI (Secretara de Estado para la Cooperacin
Internacional y para Iberoamrica).
Los primeros presupuestos del actual Gobierno en
realidad la reforma a unos presupuestos preexistentes- supusieron un mazazo de 1.000 M, centrados
en la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo (AECID), que vio sus recursos caer en
casi dos terceras partes. El presupuesto de 2012 contena una AOD neta de 2.336 M frente a los 4.234M
del 2011, ao en se qued sin ejecutar una cantidad
superior a los 1.000 M; en sntesis se acumul una
cada de casi 2.000M en dos ejercicios, magnitudes
5.400 M/
-12%
4.800 M/
4.762 M/
4.290 M/
4.200 M/
3.600 M/
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4.728 M/
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4.492 M/
4.234 M/
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3.755 M/
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3.235 M/
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3.040 M/
2.967 M/
2.336 M/
2.400 M/
-32%
1.800 M/
1.586 M/
1.941 M/
-8%
1.815 M/
1.813 M/
2013
2014
2015
1.789 M/
1.200 M/
600 M/
0
2006 2007
2008
2009
2010
2011
2012
AOD PLANIFICADA
Fuente: :Datos de AOD Neta ejecutada Volcados de Seguimiento PACI 2006-2015; Datos
de AOD Neta planificada: PACI (2006-2012), Comunicacin SGCID (2013) y PGE (2014-2015).
AOD EJECUTADA
AOD NO EJECUTADA
90
83,3
80
71,7
70
60
50
40
46,3 45,9
42,5 42,4
38,8 37,2
30
26,5
24,7
19,1 18,9 18,8
20
17,0 15,7
10
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Aspectos crticos
La opcin expresada por el Gobierno era la puesta
en marcha de reformas para mejorar la calidad,
la organizacin y la eficiencia del sistema espaol
de cooperacin, y ese ha sido un compromiso reiterado que hemos escuchado a los gestores de la
cooperacin en el actual perodo. Dado que era un
hecho que, con ligeros matices en cada ejercicio,
el suelo presupuestario se haba roto dejando la
capacidad de accin de Espaa en mnimos, pareca momento propicio para los cambios y mejoras
organizativas. Sin embargo, entrando en el cuarto
ao del perodo y a pesar de algunos avances no
encontramos grandes logros consolidados en materia de mejoras en la organizacin y las capacidades de nuestro sistema. La unificacin de facto
que no orgnica- de la direccin de la Secretara
General y de la Agencia Espaola de Cooperacin
no constituye un cambio de modelo organizativo
sino una novedad difcil de valorar que ojal no
tenga como consecuencia un ulterior debilitamiento institucional. Algunos otros cambios en el mbito de la organizacin y el funcionamiento de la
cooperacin nos dejan un balance con claroscuros:
la creacin de una direccin de sector privado en
la AECID, la reforma cuasi clandestina de la ley del
FONPRODE o la consolidacin orgnica de la Oficina Humanitaria de la AECID, eficaz pero con una
escassima dotacin presupuestaria.
El Consejo de Cooperacin ha mantenido una actividad estable, aunque el balance de su impacto
es decepcionante. Quizs el elemento central de
este perodo ha sido un mantenimiento de las
rutinas de informacin y dictamen propias del
Consejo que, sin embargo, han tenido un escaso
efecto sobre la elaboracin de las estrategias y
las polticas. La relevancia del Consejo, un rgano
tradicionalmente de guante blanco en el que se
ha priorizado habitualmente el consenso entre la
Administracin y los actores sociales, nace de la
existencia de una voluntad explcita por parte de
la Administracin de incorporar las recomendaciones y orientaciones emanadas de ese proceso de
reflexin colectiva. Cuando no sucede as, como
ha sido el caso en el perodo, los esfuerzos por
realizar dictmenes e informes no se trasladan a
mejoras efectivas de las polticas. Por otro lado, es
destacable que algunas reformas de calado y con
impacto sobre la poltica de desarrollo han llegado
al Consejo de Cooperacin para ser informadas tan
slo a demanda de algunos de sus miembros, y
han constituido un ejercicio testimonial sin impacto
alguno, pues la Administracin no haba solicitado esos informes ex-ante, tan solo los admiti, y
con plazos ampliamente rebasados la reforma
del Fonprode, en la Navidad de 2013, o la Ley de
199m
15m
2013
7m
1m
33m
SUBSECTOR AH
Fuente: Elaboracin propia con datos Volcados MAEC 2008-2013; volumen de AOD Bilateral Bruta.
Emergencia
Prevencin de desastres
Reconstruccin y rehabilitacin
524m
250m
246m
2013
332m
331m
Pases no prioritarios
Fuente: Elaboracin propia con datos Volcados MAEC 2008-2013; volumen de AOD Bilateral Bruta.
Asturias
Galicia
0.2 M/
Cantabria
31.3 M/
Euskadi
5.3 M/
0.8 M/
4.2 M/
Navarra
La Rioja
Castilla Len
3.8 M/
Aragn
15.2 M/
Catalua
1.3 M/
Madrid
5.7 M/
11.0 M/
Extremadura
Castilla
La Mancha
2.1 M/
Com.
Valenciana
1.4 M/
Baleares
0.0 M/
45.9 M/
Andaluca
Murcia
Canarias
0.9 M/
% Variacin s/2008
-100%
-50%
0%
50%
las que atienden y trabajan directamente con las poblaciones ms excluidas, esta reduccin tiene un grave
impacto directo sobre millones de personas en cuyos
territorios ya no podrn desarrollarse programas y proyectos fundamentales para la transformacin social y
para alcanzar una vida digna. La prctica de la fragmentacin y disminucin del monto de los convenios y proyectos, lejos de mantener a flote un sector altamente
dependiente en su mayora de los fondos pblicos, est
manteniendo a un significativo nmero de organizaciones en la cuerda floja, sumamente debilitadas.
actores del sistema, en particular a la propia Administracin que nunca ha destinado esfuerzos significativos
a este mbito. Tambin a las ONGD, que tienen el reto
pendiente de mejorar la didctica sobre la importancia
de la cooperacin para cambiar vidas, s, pero tambin
para cambiar las reglas de tantas polticas pblicas y
prcticas privadas, para que se orienten a garantizar los
derechos de las poblaciones ms vulnerables, o al menos no daen a las poblaciones ms vulnerables.
10
Nuestras propuestas
11
8 Reformar el Consejo de Cooperacin para que juegue un papel relevante e influyente ante las estrategias y actividades de la cooperacin espaola.
12
13
El presente documento de trabajo es resultado de un trabajo colectivo en el que han colaborado Mara Villanueva, Zinnia Quirs, Leonardo
Prez-Aranda, Lourdes Benavides, Saya Sauliere, Paula San Pedro y
Teresa Cavero. Muchas gracias tambin a Nacho Martnez, Jos Mara
Medina, Jos Antonio Alonso, Mercedes Ruiz-Gimnez y Ana Alcalde por
sus comentarios / ayuda sobre cuestiones puntuales.
Enero 2015