REFLEXION

PorAdriana Clemente1,
Carmen Gonzlez2 y
Molvina Zeballos3

Desarrollo local y trabajo

en alianza

A. Benavidez Bedoya

Notas para orientar la consolidacin de los

espacios de articulacin multiactoral

Introduccin
Los procesos de descentralizacin que se impulsaron en los 90 significaron reestructuraciones en las relaciones entre sociedad y estado.
En el caso de los gobiernos locales, las nuevas responsabilidades delegadas en los municipios redefinieron su campo de accin hacia un
lugar ms protagnico, con la premisa de luchar contra la pobreza y
promover desarrollo. Este mandato se instal en un contexto socioeconmico adverso, con crecimiento de las desigualdades, el desempleo y el aumento de la pobreza, como derivacin del modelo econmico que se aplic en la regin.1

1. Docente e investigadora, Universidad

de Buenos Aires; Directora de la Carrera
de Trabajo Social, Facultad de Cs.
Sociales, UBA; Coordinadora del
Programa de Fortalecimiento de Alianzas
Contra la Pobreza Urbana en Amrica
Latina, FORTAL / Subregin Cono Sur,
IIED - Amrica Latina.
2. Carmen Gonzalez Altamirano. Lic. En
Relaciones Internacionales. Miembro de
la Fundacin Promotora de Vivienda,
FUPROVI. Coordinadora de la Subregin
Centroamrica y Caribe del Programa
FORTAL.
3. Molvina Zeballos. Sociloga.
Vicepresidenta de DESCO. Coordinadora
de la Subregin Andina del Programa
FORTAL.

POBREZA

URBANA

&

Es en este marco de contradicciones o es que por necesidad, por

conviccin, o por ambas cosas, se generaron mltiples escenarios
donde representantes gubernamentales (Intendentes, funcionarios,
tcnicos) y dirigentes de organizaciones sociales (ONGs, Organizaciones intermedias y de base) se articularon con diferentes modalidades e intensidad en torno a la agenda pblica y su ejecucin. Las
figuras de articulacin ms utilizadas fueron: Consejos, Foros, Mesas
de Concertacin y Coordinadoras Multisectoriales, todas modalidades que por sus propsitos fueron conceptualizadas como alianzas
para el desarrollo.2
Dado que las alianzas multiactorales en torno a las polticas locales
son un fenmeno relativamente nuevo, en torno al que conviven
diferentes ideas sobre su configuracin y resultados, este artculo
propone -sobre la base de informacin reunida por el programa de
Fortalecimiento de Alianzas contra la Pobreza FORTAL- dar cuenta
del perfil de los grupos multiactorales que se identifican y definen a
si mismos como alianzas.3 Para esto, desarrollaremos aspectos vinculados al contexto de descentralizacin que actu como facilitador del trabajo en alianza, para luego proponer, en base al anlisis
de una muestra de 40 casos, una descripcin del perfil de estos

DESARROLLO

A O

NUEVE

NMERO

VEINTIUNO

JUNIO

DE

D O S

MIL

TRES

Adriana Clemente, Carmen Gonzlez y Molvina Zeballos

grupos (antigedad, competencias, y conformacin). Finalmente se caracterizan

las debilidades y fortalezas que las alianzas manifiestan tener, culminando con la
identificacin de sus necesidades de fortalecimiento.4

Descentralizacin y trabajo en alianza

En los ltimos 15 aos la mayora de los pases de la regin introdujeron modificaciones en sus legislaciones tendientes a favorecer alguna de las dimensiones que
dan autonoma a los municipios (ya sea poltica, financiera o institucional).5 Del
mismo modo la mayora de las nuevas leyes municipales introdujeron mecanismos
tendientes a regular la participacin ciudadana en la vida municipal, tales como:
cabildos abiertos, referndum, audiencias pblicas y consejos consultivos, entre
otros. Estos cambios han favorecido una posicin ms protagnica de los municipios frente a la ciudadana como productores y reproductores de polticas pblicas,
particularmente sociales.
A pesar de los avances descriptos, los datos disponibles sobre descentralizacin
en la regin hablan de un proceso en transicin, con municipios que en general
gozan de baja autonoma institucional, poltica y financiera, a pesar de sus mltiples funciones. Por ejemplo, cuando se toma la participacin municipal en el
PBI como un indicador de descentralizacin, se puede observar que los pases
con mayor transferencia de recursos a los municipios se encuentran en la Regin
Andina y son: Colombia (22%), Ecuador (15%) y Bolivia (20 %). En el caso de
Centro Amrica y Caribe y en Cono Sur el promedio de las transferencias en la
mayora de los pases est entre el 7% y el 8%. Al mismo tiempo se observa que
en la composicin de las transferencias es el gasto social el que ms ha aumentado, con la reserva de que estos aumentos se vinculan a programas sociales
descentralizados, cuyo carcter es procclico.6 La baja autonoma financiera, tiene consecuencias en la capacidad municipal para impulsar polticas propias y
hace a los gobiernos dependientes de las polticas de los gobiernos centrales. El
gobierno municipal concentra sus esfuerzos en mantener su propio funcionamiento y debilita su potencial para constituirse en agente de desarrollo (Clemente, 2003). Se puede afirmar que la posibilidad de que los municipios acten como
agentes de desarrollo, est seriamente comprometida en tanto sus esfuerzos no
sean parte de una poltica de desarrollo econmico y social ms amplia, que
adems de la descentralizacin de las polticas sociales, promueva el desarrollo
productivo de las economas regionales.
Como consecuencia de las restricciones descriptas, las experiencias de participacin y articulacin entre gobierno municipal y poblacin se dan en torno a los
escasos recursos que maneja el municipio, generalmente asociados al mantenimiento de servicios pblicos y la co-ejecucin de programas sociales descentralizados. Estas experiencias, aunque de baja intensidad en materia presupuestaria, permitieron desarrollar nuevas capacidades de gestin en las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, en el marco de procesos de cooperacin y mutua
influencia. En este punto se debe considerar que la articulacin entre el municipio,
ONGs y Organizaciones de base (OB) fue una poltica explcita de los programas
descentralizados de la dcada del 90, y que el trabajo en alianza, tambin definido
como gestin asociada, en muchos casos se constituy en una condicin para que
el municipio y la comunidad pudieran constituirse en ejecutores y beneficiarios de
estos nuevos recursos.
"

27,

Desarrollo local y trabajo en alianza

En la ultima dcada, la gestin asociada en torno a los programas sociales permiti concretar emprendimientos (en la lnea de obras de infraestructura y servicios
pblicos) y mantener prestaciones de asistencia directa (guarderas, comedores
pblicos, etc.) que de otro modo se hubieran visto comprometidas en calidad,
cobertura o en su propia existencia. Estas son las experiencias que se inscriben
bajo el nombre de alianzas, y que en muchos casos surgieron como un requisito de
los programas descentralizados, y que en la actualidad funcionan por conviccin
de uno o ms de sus miembros. En los prrafos siguientes se hace una descripcin
de la configuracin del universo de diferentes grupos multiactorales que se identifican a si mismos como alianzas.

En cuanto al perfil de las alianzas

Como ya se expres, las alianzas son un fenmeno relativamente nuevo, que engloba
un conjunto heterogneo de experiencias asociativas entre gobierno y sociedad
civil. En este apartado se indaga sobre antigedad, competencias y conformacin,
con la expectativa de identificar algunos aspectos comunes tendientes a orientar
futuras tipologas.
En cuanto al tiempo de conformacin, la antigedad promedio es de 3 aos, en
correspondencia con la maduracin de los procesos de descentralizacin municipal que atravesaron la regin en la ltima dcada. Las alianzas ms jvenes son las
de la Regin Andina, mientras que las ms antiguas son de CAyC, que, curiosamente, a pesar de su antigedad, son las menos institucionalizadas dentro del
grupo analizado. En la Regin Andina y Cono Sur el 90 % y 75% de los casos
respectivamente, tiene algn tipo formalizacin.7 Tanto la antigedad como la
institucionalizacin son aspectos que dan cuenta de que el trabajo en alianza no
es un fenmeno meditico sino que, al contrario, se trata de procesos sostenidos
en el tiempo, por propio impulso y esfuerzo de sus miembros, que pueden o no
recurrir a medios formales para consolidar sus alianzas.
El 100% de las alianzas analizadas tienen participacin de ONGs y un 68% de
organizaciones sociales de base y/o intermedias. El 70% tiene participacin del
gobierno municipal y un 35% de gobierno nacional y/o provincial. Slo un 4%
tiene presencia del sector empresarial y no se consigna participacin de los partidos polticos, ni sindicatos de trabajadores. Cuando se consulta por los impulsores
de alianza en el caso de Cono Sur se observa el rol promotor que tiene el gobierno
municipal, mientras que en Andina y CAyC son las ONGD las que lideran la convocatoria. Esto puede asociarse con los diferentes perfiles de estado de bienestar, y
las tradiciones de cada regin en cuanto al desarrollo del sector no gubernamental
que efectivamente tiene un menor desarrollo en Cono Sur, que en el resto de la
regin.8
En cuanto a las reas de intervencin, el 100% de los casos analizados interviene de
manera simultnea en por lo menos dos temticas vinculadas al desarrollo. La multiplicidad de reas de incidencia de las alianzas da cuenta del carcter multisectorial
que adquieren estos grupos. Las temticas de mayor incidencia en el grupo analizado, son hbitat popular, educacin y generacin de ingresos (Grfico N 1). A su vez
la incidencia temtica tiene particularidades por pas segn los problemas especficos que los afectan; como es el caso de economa social en Argentina, movimientos
por la paz en Colombia o derechos de indgenas en Guatemala.
27,

Adriana Clemente, Carmen Gonzlez y Molvina Zeballos

En cuanto a las motivaciones para impulsar y/o integrar alianzas, la informacin

disponible consigna en primer lugar el agravamiento de la situacin econmica,
seguido del inters asociativo en torno a programas sociales y en tercer lugar las
crisis poltico institucionales (en referencia a la necesidad de transparencia en el
manejo de recursos). En cuarto lugar se menciona la falta de participacin social.
Del orden de motivaciones consignadas, se puede inferir que los contextos de crisis
favorecen la articulacin multiactoral, por sobre la accin sectorial. En cuanto al
inters asociativo como ya se expres, se debe considerar el hecho de que los
programas descentralizados tuvieran como metodologa el modelo de gestin asociada, permiti acumular experiencias y gener antecedentes en muchos casos
satisfactorios que luego tuvieron continuidad por propio impulso de los actores
locales.

35%
30%

5%
0%

Salud

10%

Hbitat

15%

Educacin

20%

Desarrollo local

25%

Otros

40%

Obras y servicios pblicos

45%

Empleo / Generacin de ingresos

50%

Polticas sociales y polticas de estado

Grfico N 1: Areas de incidencia de las alianzas

En cuanto a la crisis poltico institucional, esta se expresa de dos maneras, por un

lado la falta de participacin y representacin poltica partidaria que se evidencia
en la conformacin de las alianzas relevadas. El otro aspecto es la expectativa de
que el trabajo en alianza genere control sobre los recursos. En este punto, el de
auditoria social, tambin se consigna influencia de la cooperacin externa en
promover la participacin no gubernamental. Lo curioso de este orden de prioridades es que tratndose de espacios interactivos y multiactorales, la falta de
participacin sea la motivacin menos ponderada. Este orden de prioridades no
es casual y se corresponde con la baja utilizacin de mecanismos participativos
generados por la nueva legislacin. Al respecto, en relacin al caso de CAyC,
Caldern (2002) seala que los procedimientos de consulta y cabildeo que incorpor la nueva legislacin sobre descentralizacin, estn subutilizados. El autor lo
atribuye a que los ciudadanos no reconocen en estos espacios de consulta posibilidades de incidir en su calidad de vida, particularmente por los pocos recursos
que el municipio puede poner en discusin para atender los problemas de territorio.
$

27,

Desarrollo local y trabajo en alianza

Finalmente, en relacin al componente

participativo, la ausencia de dirigentes polticos y sindicatos, tambin habla de cierta desvinculacin de los grupos tradicionales de presin, de
estos espacios de participacin en torno a las polticas y programas sociales, que tambin por su vocacin pluralista
pueden aparecen ciertamente despolitizados.

La complementariedad de los aportes

Hay evidencia de que la participacin social en
torno a las polticas y programas sociales brinda mayor aprovechamiento de los limitados
recursos que administran la mayora de los
municipios en la regin. Tambin hay evidencia de que la participacin social en la
formulacin de las agendas pblicas y el control del gasto es el instrumento ms
visible de redistribucin que puede aportar la participacin de la ciudadana en las
polticas pblicas. Priorizacin de problemas, diseo consensuado de soluciones y
monitoreo del gasto pblico, son ejercicios de participacin que se vienen ejerciendo de manera creciente y sistemtica en toda la regin (Clemente, 2002).
Con respecto a los aportes y responsabilidades de los principales actores, se observan regularidades segn el tipo de actor. En lo que respecta a las ONGs, todas
proporcionan recursos humanos y asistencia tcnica, es decir, brindan el soporte
tcnico de la alianza. En el caso de Andina se resalta que el funcionamiento de la
alianza tambin deja en manos de las ONGs la funcin de ente coordinador y
manejo administrativo de los recursos que aporta este sector. La ONG, generalmente, es la que ha facilitado los procesos de concertacin dentro de la alianza y
la que ha convocado a otros actores (universidades por ejemplo). En cuanto a los
aportes financieros en el caso de Andina, un 50% de las ONG aportan recursos
financieros para el funcionamiento de la alianza, en esa proporcin se ubica Centro Amrica, mientras que en el caso del Cono Sur, el aporte financiero baja al
30%, en correspondencia con la participacin de la cooperacin externa en esta
Subregin.
Con respecto a la participacin de los gobiernos locales, podemos afirmar que en
todos los casos se considera importante la capacidad de convocatoria y legitimidad que le da a la alianza la participacin del municipio. En la mayora de los casos
el municipio proporciona el apoyo logstico, de infraestructura y brinda otros servicios que facilitan las iniciativas de la alianza. En menor medida se consigna
asesoramiento tcnico por parte del gobierno municipal, en correspondencia con
los bajos niveles de profesionalizacin que aun tienen la mayora de las administraciones municipales.
En cuanto a la participacin de las organizaciones de base, podemos decir que en
todos los casos se menciona como aporte su participacin activa en la discusin de
temas, en la organizacin o en actividades de capacitacin. Algunas mencionaron
el aporte de las OB en la elaboracin de planes y proyectos o diagnsticos, con
identificacin de problemticas y elaboracin de propuestas. En pocos casos se
consigna el aporte de equipamiento y recursos financieros.
27,

Adriana Clemente, Carmen Gonzlez y Molvina Zeballos

Sobre los aportes, la principal observacin es que hay complementariedad de recursos tcnicos y de logstica, resultando el aporte financiero el menos significativo, inclusive por parte del gobierno municipal, que en algunos casos es igual o
menor al de las ONGs. Este dato es una constante y permite confirmar que la baja
capacidad de incidencia que tienen las polticas municipales se traslada a las alianzas que los gobiernos conforman con la sociedad civil. En el caso de CAyC este no
es un dato menor, puesto que las ONGs tienen capacidad de movilizar recursos de
cooperacin externa. Aspecto que puede dejar a los gobiernos municipales
prescindentes de estas convocatorias, cuyo objetivo principal es sumar recursos
para atender problemas sociales de manera ms eficiente.
Finalmente, se debe observar que el 70% de las alianzas consignan haber recibido aportes de otros actores, que no forman parte de la alianza, y que han participado como donantes o como soporte tcnico. Es el caso de los organismos de
cooperacin internacional, programas regionales y universidades. Este aspecto
confirma el rol de la cooperacin externa en el impulso de estos procesos, pero
tambin da cuenta de que las alianzas tienden a operar en red en diferentes
sentidos e intensidad, segn las necesidades que imponen los proyectos que
ejecuta la alianza.

En cuanto a las Fortalezas y debilidades9

En trminos generales, los miembros de las alianzas relevadas por FORTAL reconocen fortalezas relacionadas con la gestin de proyectos sociales. En primer lugar se
destaca el cumplimiento de lo planificado y la mejor focalizacin de las necesidades que atiende la alianza. Le siguen en importancia la mayor participacin de los
beneficiarios en los programas sociales y el control y transparencia de los recursos,
atribuido esto a la gestin conjunta y la elaboracin de reglamentos para el uso de
fondos. En lo que respecta a la gestin de recursos financieros, la fortaleza sealada por la mayora adems de la transparencia, es la optimizacin de los recursos
disponibles (Ver grfico Nro 2).

Grfico N 2: Fortalezas a nivel de eficacia de los objetivos

50%

25%
20%
15%
10%
5%
0%

&

27,

Control de los programas

30%

Mayor participacin

35%

Mayor atencin de necesidades

40%

Cumplimiento de lo planificado

45%

Desarrollo local y trabajo en alianza

En todos los casos los grupos mencionan logros atribuibles al trabajo en alianza
tales como: la influencia de las organizaciones sociales en la agenda pblica, en la
orientacin de los programas sociales (municipales y provinciales) y la socializacin de informacin de inters pblico. En general se ve como fortaleza la mayor
democratizacin de las relaciones entre las organizaciones y el gobierno, sobre la
base de la propia experiencia de trabajo conjunto. La mayora de las encuestas
menciona como fortaleza la participacin del municipio como actor involucrado
activamente y en muchos casos como promotor de la alianza.
En cuanto a las debilidades, las alianzas consultadas consignan tres problemas
principales: i. La escasez de recursos financieros, ii. La diferencia de enfoques y
mtodos y iii. La baja experiencia en gestin conjunta. Como se pudo observar el
primero es un problema comn, independiente del trabajo conjunto. El resto se
derivan de la accin conjunta (Ver grfico No 3).
En cuanto a disponibilidad de recursos, las alianzas relevadas sealan como
principal problema la falta de recursos financieros para llevar adelante las iniciativas de la alianza. Por ejemplo, en el caso de Andina el 71% de las alianzas
mencionan no contar con los recursos suficientes para actuar, volcando sus
esfuerzos de gestin de recursos en la bsqueda de ms de una fuente de
financiamiento. En los casos relevados, si bien se destaca la trasparencia y
optimizacin de recursos, la obtencin de nuevos recursos aparece sealada slo
de manera aislada.
Un dato significativo en cuanto a la sostenibilidad de las alianzas es que del total
de logros enunciados, slo alrededor de un 40 % dan cuenta de nuevos servicios
(provisin de agua y saneamiento, nueva infraestructura, viviendas etc.). Este dato
permite inferir que las alianzas actan con pocos recursos y por lo tanto su impacto y visibilidad en la comunidad puede estar comprometido. La falta de capacidad
financiera para incidir en la vida cotidiana de las familias ms pobres podra constituir otra debilidad en tanto que las alianzas estn limitadas en su ejecucin de
nuevos emprendimientos y esto afecta el reconocimiento de la alianza como instrumento de incidencia contra la pobreza y fomento del desarrollo.
En cuanto a diferencias en los enfoques y metodologas, en el caso de CAyC se
sealan las dificultades financieras de los gobiernos locales y su poca capacidad
tcnica para desarrollar propuestas de gestin de fondos. Adems se seala la
ausencia de mecanismos formales que garanticen la continuidad y sostenibilidad
de los procesos que se generan alrededor de las alianzas. Tambin en CAyC, se
destaca que las ONGs que componen las alianzas sealan la fuerte presencia de la
cultura clientelista, que interrumpe los procesos cada vez que hay cambio de alcalde o de autoridades municipales. Otra debilidad es la ausencia de mecanismos de
incidencia de la alianza hacia los gobiernos centrales, dado que muchos de los
problemas que afrontan sobrepasan el mbito local. Tanto en Andina como en
Cono Sur, se destaca como debilidad la diferente jerarquizacin de objetivos segn
los intereses de cada actor, a la vez que mencionan como obstculo la inestabilidad de las polticas pblicas y en muchos casos de los propios funcionarios que
apoyan el trabajo en alianza.
En cuanto a la falta de experiencia de trabajo conjunto, la informacin da cuenta
de problemas de comunicacin y coordinacin para la gestin. Por ejemplo, el
28% de los casos de andina, indican como debilidad de la alianza la falta de
fluidez en la comunicacin, retrasando o postergando las actividades programa27,

'

Adriana Clemente, Carmen Gonzlez y Molvina Zeballos

das. Las causas de este problema, que son sealadas tambin como debilidades,
estn en la dispersin de las zonas de accin, y en la necesidad de tener que sujetar
las actividades de la alianza a la planificacin municipal. En Cono sur a la falta de
recursos para los programas sociales, se agrega la debilidad de las organizaciones
sociales de base y de las propias ONGs, que no siempre pueden sostener su participacin activa en estos espacios de concertacin. Este punto tambin refiere a
debilidades en la organizacin y los mecanismos de representacin del sector no
gubernamental en las alianzas.

Necesidades e intereses de fortalecimiento

de las alianzas
En cuanto a fortalecimiento de la alianza, de manera comn se destacan demandas en tres sentidos principales: difusin de experiencias y metodologa, asesoramiento para el diseo y gestin de proyectos para el desarrollo econmico y la
intervencin en escala urbana.10
Cada alianza ha identificado necesidades particulares para la asistencia tcnica,
capacitacin y asesora. Los aspectos ms sealados en cuanto a asistencia tcnica
son: gestin de recursos, proyectos de infraestructura urbana, fortalecimiento
organizativo, desarrollo urbano sostenible y marco jurdico legal en cuestiones
urbanas (presupuesto pblico, provisin de servicios pblicos, cdigos de regularizacin dominial, etc.).
En capacitacin, se destacan temas que no estaban en la agenda tradicional de
fortalecimiento de las ONGs, y mucho menos de las organizaciones de base, tales
como: promocin del desarrollo econmico local, diseo de polticas pblicas, produccin y manejo de informacin sociodemogrfica, difusin de resultados y metodologa de trabajo para la resolucin de conflictos, y ley de municipalidades. En
este caso se puede observar mutua influencia en los intereses, puesto que las ONGs
y las OB, amplan su visin del desarrollo y comparten preocupaciones en clave de
desarrollo urbano. Es de considerar que en materia de capacitacin y asistencia
tcnica las alianzas manifiestan intereses especficos segn su rea temtica de
competencia. (Ver grfico Nro. 4)
A su vez se pueden observar algunos nfasis por Subregin, segn problemticas especficas y coyunturas por las que estn atravesando los pases.
Por ejemplo, en el caso de Andina se mencionan la necesidad de capacitacin en planes de desarrollo local y vigilancia ciudadana, ambos temas de
agenda de la cooperacin externa. Mientras que en Cono Sur, vinculados al
aumento de la desocupacin, aparece ponderados la capacitacin en temas
socio productivos y mecanismos para la gestin de recursos. En el caso de
Centro Amrica, tiene nfasis la evaluacin de polticas sociales y capacitacin de recursos humanos municipales, en relacin a que el incipiente fortalecimiento de los gobierno municipales presenta una oportunidad de trabajo
conjunto para el sector no gubernamental.
Sobre los intereses de fortalecimiento y atentos a las demandas que surgen
de grupos multiactorales, se pueden hacer tres observaciones principales:
por un lado que las demandas superan la visin microsocial que caracteriz
los intereses de fortalecimiento de los 90, muy sesgados en los programas


27,

Desarrollo local y trabajo en alianza

focalizados en escala comunitaria; que la demanda de capacitacin articula lo

social y lo econmico en torno al desarrollo local, superando enfoques disociados
propios de las polticas neoliberales, y por ltimo, que la participacin del gobierno local en las alianzas genera demandas vinculadas al presupuesto pblico y la
regulacin de los problemas de la ciudad. En definitiva se verifican procesos de
mutua influencia en los intereses y necesidad de fortalecimiento. Queda como
pregunta saber cules seran las demandas ms especificas de algunos de los miembros menos fortalecidos, como son las organizaciones de base, cuyos intereses
quedan expresados junto con los otros actores sociales y por lo tanto pueden no
estar representados en las encuestas.

Observaciones sobre los tipos de alianza

Atendiendo a que las alianzas multiactorales en torno a las polticas sociales, son
una expresin reciente y por lo tanto poco conceptualizada, como resultado de este
relevamiento realizado por FORTAL, compartimos algunas observaciones tendientes

Grfico N 3: Principales debilidades de las alianzas

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Baja experiencia en la gestin conjunta

80%

Escasez de recursos

90%

Diferencia de enfoques y mtodos

100%

a contribuir en el impulso del trabajo en alianza. En primer lugar debemos observar

que el perfil de las alianzas relevadas permite diferenciar por lo menos dos tipos de
alianzas. Un primer grupo se ubica en lo que podemos denominar alianzas de gestin, con fuerte perfil operativo y de administracin. Un segundo grupo sera las
alianzas deliberativas y/o consultivas de carcter ms poltico, por su intencin explcita o implcita de influir en la agenda pblica.
La observacin de la evolucin de casos concretos, indica que las categoras no
son excluyentes y que en un mismo grupo pueden convivir ambos modelos o que
en una experiencia de gestin, puede profundizarse su lado deliberativo y viceversa.
Una diferencia es que las alianzas deliberativas, si bien tienen algn actor que
lidera la convocatoria, suelen tener participacin voluntaria y centrada en intereses sectoriales de las partes que la conforman. Por su aporte las alianzas de
gestin, surgen en el marco de un proyecto o programa, cuya metodologa con27,



Adriana Clemente, Carmen Gonzlez y Molvina Zeballos

cibe la participacin de los diferentes actores involucrados como contraparte del

proyecto en cuestin. En este caso la participacin es una derivacin del proyecto, mientras que en el primer grupo los proyectos pueden surgir de la deliberacin de prioridades y negociacin de intereses entre los miembros de la alianza.
En las alianzas de gestin, la participacin es una condicin para acceder a los
recursos del programa o para que ese recurso llegue a destino. Ms que por participacin espontnea, estas alianzas se constituyen en base a intereses de contraparte
y se corresponden con el modelo de gestin asociada extendido en la regin como
parte de las polticas localizadas y los programas de desarrollo local. En tal sentido,
conviene diferenciar las figuras de gestin asociada con las de alianza, dejando para
esta ltima el carcter ms poltico, en cuanto a su intencionalidad explicita de
influir con su accin en la orientacin de las polticas pblicas.
En cuanto a grupos deliberativos y consultivos ms institucionalizados se destacan
sobre todo en Cono Sur las Mesas de concertacin, Foros y Consejos, por lo general
asociados a otros mecanismos de participacin ciudadana, como el presupuesto
participativo y los planes de desarrollo local. En la Regin Andina se destacan los
casos de auditora como las Veeduras Ciudadanas en Colombia y los Comits de
Vigilancia en Bolivia. En el caso de CAyC la mayora de las experiencias relevadas
adquieren la modalidad de Coordinadoras y Comits, tambin destinados a fomentar programas de desarrollo local y defensa de la ciudadana. En cuanto al nivel de
influencia territorial de las alianzas, en FORTAL se consignan alianzas que se articulan a nivel nacional, provincial y municipal, siendo estas ltimas las ms numerosas. Esto es un indicador de las condiciones favorables que ofrece el territorio
para la articulacin multiactoral en torno a las polticas sociales. La proximidad
entre el recurso y su aplicacin, le da a estos grupos la posibilidad de reconocer el
efecto de sus acciones sin otras mediaciones.
En el caso de las alianzas de gestin, las modalidades ms frecuentes que adoptan
son: mesas de trabajo, comisiones de apoyo y comits de proyecto. Estas alianzas
tienen por lo general vigencia mientras se ejecuta el proyecto y no siempre se

Grfico N 4: Principales necesidades de Fortalecimiento

5%
0%

27,

Nuevas formas de incidencia

en las polticas pblicas

10%

Medios para la difusin de

experiencia y tecnologas

15%

Asesoramientos para diseo

de proyectos productivos

20%

Evaluacin de programas y
proyectos (Impacto y auditora

25%

Gestin y apoyo financiero

30%

Asistencia de expertos

35%

Capacitacin en liderazgo
y tcnicas participativas

40%

Metodologa de trabajo en red

45%

Metodologa de planificacin
para el desarrollo local y urbano

50%

Desarrollo local y trabajo en alianza

redefinen en torno a otros propsitos. Mientras que las alianzas de tipo deliberativo,
se articulan con relacin a ms de un inters y su permanencia o no en el tiempo
tiene que ver con la vigencia de los propsitos mas generales que los renen y las
oportunidades que les ofrece el contexto y justifican el esfuerzo de articulacin.
En ambos casos debemos pensar que se trata de procesos, cuya temporalidad y
coyunturalidad de intereses asociativos es inherente a las alianzas.

A modo de cierre
Finalmente y en relacin a los objetivos del Programa FORTAL, en cuanto al
componente de fortalecimiento, se debe observar que tanto para las alianzas de
gestin, como para las deliberativas el factor asociativo es el hacer juntos, es decir
concretar acciones de inters social, tangibles y de reconocimiento pblico. De ah
la importancia de concebir el fortalecimiento de manera amplia, como toda accin de apoyo (tcnico, financiero y poltico), que contribuya a aumentar la efectividad y el impacto social de la alianza.
En cuanto al impacto y aporte de las alianzas al desarrollo local, los aportes
especficos de los miembros dan cuenta de un men en el que aparecen: conocimientos, informacin, trabajo voluntario y aportes en especie y dinero. Las ONGD
brindan asistencia tcnica y recursos financieros de sus propios proyectos. Los
municipios ponen a disposicin sus recursos humanos y en muchos casos la disposicin a discutir el destino prioritario de lo recaudado. No hay duda de que hay
complementariedad y optimizacin de recursos como derivacin de la accin conjunta y que las alianzas contribuyen a democratizar las relaciones sociedad-estado.
Pero, teniendo en cuenta que la mayora de las alianzas consultadas estaban amenazadas en su continuidad por la falta de recursos para realizar sus proyectos sociales, nos preguntamos por cmo estos grupos pueden aportar al desarrollo local, sin
la mediacin de polticas (sociales y econmicas) destinadas a modificar y/o dinamizar
las economas locales y microrregionales, y que reconozcan en la descentralizacin
y el trabajo en alianza una herramienta para viabilizar polticas redistributivas de
riqueza.

Notas
1. Segn la CEPAL (2002), en AL las personas que viven con menos de 1 U$S diario, en los
ltimos 20 aos, han pasado de 48 a 57 millones.
2. El fenmeno de las alianzas para el desarrollo fue conceptualizado por un estudio del BM
(1999) y definido como iniciativas conjuntas de actores diversos y que dentro de ellas cada uno
de los miembros contribuye con recursos y participa en el proceso de toma de decisiones. Fiszbein A. y Lowden P., Trabajando unidos para un cambio. Las alianzas pblico-privadas para
la reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, Instituto del Banco Mundial, Grupo
Mundi-Prensa, Mxico, 1999.
3. En este articulo se comparte la informacin que brindaron un grupo de 40 alianzas al
momento de postularse para participar como beneficiarias de este programa. La fuente es un
diagnostico autoadministrado por las mismas alianzas entre los meses de diciembre 2001 y
mayo 2002. El grupo de compone de 40 casos distribuidas de la siguiente manera: Cono Sur
(20), Andina (11) y CAyC (9).
4. El programa FORTAL define como alianza a los procesos de articulacin y gestin de carcter
multiactoral (Gobierno, Organizaciones de la Sociedad Civil) en torno a la formulacin, ejecucin o
control de las polticas pblicas, particularmente aquellas destinadas a la reduccin de la pobreza.
27,

!

Adriana Clemente, Carmen Gonzlez y Molvina Zeballos

5. Entre 1989 y 1999 se consignan reformas en: Argentina (1994), Brasil (1988), Colombia (1991),
Venezuela (1989), Mxico (1994), Chile (91/99) y Bolivia (1995).
6. Clemente, Recal, 2003.
7. Refiere a la existencia de actas de convenio, acta de acuerdo u ordenanzas municipal. Del total,
el 44 % presenta algn grado de institucionalizacin.
8. De manera frecuente se establece una ecuacin entre el desarrollo del EB y el desarrollo del
sector no gubernamental, resultado que a mayor presencia del estado, menos protagonismo de las
ONGs y viceversa.
9. La ficha de auto diagnstico solicitaba fortalezas y debilidades en tres temas: organizacin,
gestin de recursos y eficacia en los objetivos.
10. El concepto de fortalecimiento, en las ultimas dcadas esta referenciado a las instituciones y
supone un esfuerzo sistemtico y planificado de incorporar capacidad es para aumentar la eficacia
y coherencia institucional. (FICONG, 1998). Tratndose de una alianza, donde convergen varias
instituciones y organizaciones, asimilamos la nocin de fortalecimiento, en cuanto a conjunto de
acciones destinadas a mejorar el impacto de la accin conjunta, por sobre los desempeos sectoriales.

Bibliografa:
Clemente, Adriana; Gonzlez, Carmen y Zevallos, Molvina. Informe Fortal: Diagnstico Regional de Necesidades de Fortalecimiento, 2002, Documento Interno de Trabajo.
Caldern, Jorge: Descentralizacin y Participacin: Base fundamental de la Reforma y Modernizacin del Estado en Centro Amrica, exposicin del documento por el autor en el
Congreso Anual del CLAD, Buenos Aires, noviembre de 2001.
Clemente, Adriana. Descentralizacin y Desarrollo en Amrica Latina. Las contradicciones de
una ecuacin incompleta, mimeo.
Smulovitz, Catalina y Clemente, Adriana (2002), Descentralizacin, sociedad civil y gobernabilidad democrtica. La experiencia del caso argentino, Documento Sntesis, WWC/UTD/
IIED-AL, mimeo.

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