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LA ADMINISTRACIN PBLICA
TEMA 1:
1) LA ADMINISTRACIN PBLICA
1.1)

CONCEPTO

ANALISIS

HISTORICO

COMPARATIVO

ENTRE

ADMINISTRACIN PBLICA CAPITALISTA Y SOCIALISTA.

Concepto
Administracin pblica es un trmino de lmites imprecisos que define al
conjunto

de

organizaciones

estatales

que

realizan

la

funcin

administrativa del Estado. Por su funcin, la administracin pblica pone

en contacto directo a la ciudadana con el poder poltico, satisfaciendo
los intereses pblicos de forma inmediata, por contraste con los poderes
legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata. Est integrada
principalmente por el poder ejecutivo y los organismos que dependen de
ste. Por excepcin, algunas dependencias del poder ejecutivo no
integran la nocin de "administracin pblica" (como las empresas
estatales), a la vez que pueden existir reas de "administracin pblica"
en los otros dos poderes o en organismos estatales que no dependan de
ninguno.
La nocin alcanza a los maestros y dems trabajadores de la educacin
pblica, as como a los profesionales de los centros estatales de salud, a
la polica y a las fuerzas armadas. Se discute, en cambio, si la integran
los servicios pblicos prestados por organizaciones privadas por
habilitacin del Estado. El concepto no alcanza a las entidades estatales
que realizan la funcin legislativa ni la funcin judicial del Estado
ANALISIS HISTORICO COMPARATIVO ENTRE ADMINISTRACIN PBLICA
CAPITALISTA Y SOCIALISTA.
El anlisis de la administracin pblica como factor involucrado en el
cambio social, debe partir del lugar que ocupa ella misma en el modo de
produccin capitalista; ms precisamente, de su ubicacin con relacin

al Estado y la sociedad civil. Tal ubicacin nos permite comprenderla

como un vnculo que conecta el Estado y la sociedad, que les permite
contraer determinados compromisos dentro de los que se comprenden
los ajustes y modificaciones correspondientes a sus propias relaciones.
1. ADMINISTRACIN PBLICA CAPITALISTA:
La administracin pblica del Estado capitalista moderno consiste en
una relacin institucional, es decir, en una relacin establecida por
medio de instituciones que pone al Estado en contacto con la sociedad
civil, y le permite estar presente en la vida social realizando en ella su
funcin de direccin y dominio. La administracin pblica asume, como
actividad bsica, la armonizacin del funcionamiento de la sociedad civil
como una atribucin que se desprende del carcter que guarda, como
unidad poltica de la propia sociedad dividida en clases; al mismo
tiempo, sin embargo, la administracin pblica realiza el dominio poltico
que traduce el imperio del capital sobre el trabajo, dominio que se
desprende como una consecuencia del conflicto de clases.
La administracin pblica, entonces, puede ser identificada como la
accin del Estado en la sociedad, accin que lo hace presente por medio
de mltiples y variadas actividades que pueden entrar en contradiccin
con la vida civil, que estn sujetas a la lucha de clases y al movimiento
constante del capitalismo universal, esto es, actividades polticas y
administrativas que estn de s implicadas en el cambio social.
2. ADMINISTRACIN PBLICA SOCIALISTA:
Es la teora, doctrina o practica social que propugna (o ejercita) la
posesin publica de los medios de produccin y su administracin
tambin publica en pro del inters de la sociedad en general, y no a
favor de clases o grupos particulares.

ANALISIS HISTORICO COMPARATIVO ENTRE ADMINISTRACIN PBLICA

CAPITALISTA Y SOCIALISTA:
Una de las ms grandes preocupaciones de los pases latinoamericanos
en los ltimos aos, sin duda, ha sido el tratar de salvaguardar las
humildes conquistas democrticas de sus sistemas polticos de aquellas
amenazas que pretenden movilizar los centros de decisiones polticas
estatales a espacios sociales ilegtimos e ilegales en detrimento de sus
estructuras constitucionales. Por ejemplo, el terrorismo, el narcotrfico,
la piratera, la mafia, las oligarquas, los movimientos separatistas, las
migraciones, los conflictos fronterizos, el subdesarrollo econmico, la
inflacin, la deuda pblica externa e interna, la disminucin del salario
real, el incremento de la economa informal, el incesante aumento de la
pobreza, el gasto pblico, la inseguridad, la tecnocracia, la burocracia,
entre otros, erosionan la gobernabilidad del Estado; a lo que la
democracia, la justicia, la institucionalidad, entre otros, son llamados a
recurrentes y exhaustivos anlisis por parte de los gobiernos que
procuran la solucin, el mejoramiento o el control de estos elementos
desestabilizadores que afectan tambin la situacin de los derechos
humanos de sus ciudadanos. No obstante, si bien se han alcanzado
algunas opiniones comunes al respecto, cabe destacar que el mayor
acuerdo se concentra en que de alguna u otra forma estos temas no son
en s mismos causales; al contrario, son consecuencias.
El Socialismo es el nico sistema social y econmico mediante el cual es
posible lograr la igualdad, la cooperacin y el despliegue total de una
verdadera Democracia, mientras que el Capitalismo es la negacin de
estos ideales aunque, por ahora, vaya ganando la partida en el mundo
actual.
La incompatibilidad entre Capitalismo y Democracia:
La Democracia y el Capitalismo son incompatibles porque este ltimo es
una manera no democrtica de organizar la economa. El Capitalismo no

organiza la produccin y la distribucin de la riqueza sobre la base de los

derechos del pueblo sino sobre la base de la acumulacin de la riqueza,
la cual una gran proporcin es poseda por unos pocos. Los pobres slo
pueden mejorar sus condiciones de vida siempre que eso haga ms ricos
a los ricos. El Capitalismo siempre tender a incrementar las diferencias
sociales, las cuales no han podido ser superadas a pesar de la
intervencin del Estado, que es el instrumento mediante el cual la
Democracia Burguesa ha intentado cumplir las promesas de justicia
social.
Este

instrumento

funcion

parcialmente

mientras

la

Democracia

Burguesa y el Capitalismo tena el mismo tamao, es decir mientras

ambos eran de escala nacional. Sin embargo, mientras que el
capitalismo se ha hecho global, las democracias burguesas siguen
siendo nacionales. Esta desproporcin ha impedido contundentemente
que el Estado pueda corregir la desigualdad atroz que genera un nico
capitalismo global. Por eso, por ahora, el capitalismo y la economa de
mercado le estn ganando la partida a la democracia y al socialismo.
El socialismo debe contener valores como la honradez, compromiso
fraternidad,

responsabilidad,

humanismo

para

brindar

un

aprovechamiento programtico. Se requiere disciplina, probidad, y

trabajo equitativo:
Se propone la incorporacin del socialismo cristiano como corriente
ideolgica mediante la inclusin de las distintas comunidades cristianas.
Se propone que cada estado formule un rgano divulgativo de valores
ticos y morales en la lnea del socialismo bolivariano.
Se deben activar brigadas contraloras para erradicar el burocratismo y
la corrupcin que priva en la administracin pblica.
Se debe exigir a los rganos de Justicia el cese a la impunidad,
impulsando instrumentando voceras de denuncia permanente.
Impulsar la creacin de nuevos Consejos comunales para la activacin
del poder popular.

Creacin de una escuela tcnica de profesionales y tcnicas.

Se solicita un cambio en la legislacin de cooperativas que facilite la
creacin de las mismas para dar paso al fortalecimiento de la economa
social a travs de las EPS (Empresas de Produccin Social).
1.2) PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
Los principios constitucionales pueden ser definidos como aquellos
principios generales del Derecho, que derivan de los valores superiores,
en cuanto que especificacin de los mismos, que vienen reconocidos en
el mbito de las normas constitucionales. La Constitucin es la suma del
Estado; la sntesis histrica de un pueblo que precisa de un documento
con primaca formal sobre las dems normas, para hacer pragmtico su
contenido programtico. Adems de la interpretacin constitucional que
en este caso es el camino ms recomendable para comprender qu es la
Constitucin, es conveniente llevar a cabo el anlisis propuesto situando
a la Constitucin en el marco de la teora de los sistemas jurdico19 que
permite ubicar a la carta magna como un subsistema dentro del
universo jurdico integrado por todas las normas jurdicas. El lugar que
cada una de ellas ocupa en este escenario est determinado por su
jerarqua que, tratndose de la Constitucin, hemos determinado a partir
de ciertos principios que como norma jurdica o corpus de normas
jurdicas le son exclusivos: supremaca, fundamentalidad, inviolabilidad,
permanencia.
Estos son principios que la teora constitucional asigna a todas las
Constituciones por tratarse del documento jurdico de mayor jerarqua
dentro de cada universo jurdico. Otra cosa son los grandes lineamientos
contenidos de manera exclusiva en cada texto constitucional que
definen a un pueblo y a un Estado. En este orden de ideas, los principios
constitucionales son las prescripciones esenciales que de manera
expresa o tcita estn contenidas en la Constitucin. En cada pas
existen unos principios fundamentales que orientan y regulan todas las

actividades sociales. La constitucin de cada pas busca ser un reflejo de

esos principios.
Un principio no es una garanta. Un principio es la base de una garanta.
Los principios constitucionales se dividen en:
1. Principio de Limitacin: Es la relacin recproca de restriccin por
razones de bienestar pblico entre los rganos del poder pblico y los
derechos de los particulares. Los derechos subjetivos se pueden
restringir en dos casos:
a. Los derechos constitucionales limitan al poder pblico por ejemplo el
recurso de inaplicabilidad de la ley.
b. El poder pblico restringe los derechos constitucionales particulares.
Por ejemplo el estado de sitio prohbe el derecho a la reunin.
2. Principio de Funcionalidad: Base general para el equilibrio del poder
de los rganos establecidos, mediante la regla de divisin de poderes y
distribuyendo de manera equitativa el ejercicio del poder. Este rol de
equilibrio de las funciones lo juega la Constitucin como agente
distribuidor de competencias. Esas competencias son:
De gobierno. Crea el Derecho. Se vincula con su validez.
De administracin. Conserva el Derecho. Se vincula con su eficiencia.
De jurisdiccin. Aplica el Derecho a conflicto de interese. Se vincula
con la eficacia.
3. Principio de No Concentracin: Impone lmites a las facultades o
atribuciones otorgadas. Se expresa en la prohibicin de la suma del
poder pblico, en la prohibicin al Presidente de la Repblica de
funciones judiciales.
4. Principio de Cooperacin: Se entiende como principio de cooperacin
un supuesto pragmtico muy general de intercambio comunicativo, por
el que se espera un determinado comportamiento en los interlocutores,
como consecuencia de un acuerdo previo, de colaboracin en la tarea de
comunicarse. Puede definirse, por tanto, como un principio general que
gua a los interlocutores en la conversacin. El principio de cooperacin

nace,

no

de

la

condescendencia

de

la

imposicin

sino

del

reconocimiento de que trabajando con otros por el bien comn

beneficiamos a la humanidad como un todo y por lo tanto a nosotros
mismos. El principal obstculo de tal reconocimiento y deseo de
cooperacin es que inicialmente deben ser sacrificados el orgullo y el
sentimiento de superioridad. La cooperacin existe hoy en variados
niveles y para distintos sectores del quehacer humano. En muchos casos
est basada en intereses individuales o nacionales.
5. Principio de No Bloqueo: Impone lmites de fiscalizacin de otro poder.
Est dirigido a evitar la frustracin de los actos de gobierno. Con l se
impide la creacin del Derecho sea frenada. No debe confundirse con el
principio de control, que est dirigido a impedir que la constitucin no
sea aplicada correctamente.
6. Principio de Supremaca: Garanta de relacin supra y subordinacin
de todo el ordenamiento jurdico determinado a la constitucin positiva.
Existe una relacin supra porque la constitucin es la mxima jerarqua.
7. Principio de Unidad: Es compatibilidad que debe existir en todas las
normas sean ellas de igual o diferente nivel.
8. Principio de Razonabilidad: Fundamentos que informa que los actos de
los poderes pblicos deben seguir el debido proceso bajo pena de ser
declarados constitucionales.
9. Principio de Control: bases que establece que la constitucin
prevalecer en su aplicacin sobre las leyes o normas inferiores del
ordenamiento jurdico. Es el principio mediante el cual acepta:
- La aplicabilidad de la constitucin.
- Restablecer todo aquello que no est conforme a la constitucin.
10. Principio de Estabilidad: Base que trata de asegurar la vigencia en el
tiempo de la constitucin evitando que la transitoriedad de un gobierno
la cambie. Existe forma de poner estabilidad como ser:
- Imponiendo limitaciones en el texto: la constitucin indica las partes
que se puede modificar o no.

- Imponiendo procedimientos de largo plazo: las modificaciones se

realizan en 2 periodos constitucionales.
- Prohibicin de la Reforma en Circunstancias Especiales: por ejemplo en
gobiernos de facto, guerras, etc.
11. Principio de Efectividad: Fundamento que trata de asegurar el
cumplimiento de la constitucin por parte de los rganos encargados de
su aplicacin, imponiendo para ello sanciones en la misma constitucin.
Por ejemplo: el proceso de responsabilidades de altos funcionarios
pblicos.
1.3.

ESTRUCTURA

DE

LA

ADMINISTRACIN

PBLICA:

CENTRAL,

DESCENTRALIZADA E INSTITUTOS AUTONOMOS:

Niveles de la Administracin Pblica:
- Administracin Pblica Nacional: Se rige por las disposiciones de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica, esta Ley creada con la finalidad
de ampliar y organizar la administracin del Estado atendiendo a la
organizacin y competencia de los poderes pblicos, establecidos en la
Constitucin

de

forma

descentralizada,

regulando

polticas

administrativas y estableciendo normas bsicas sobre los archivos y

registros pblicos.
La Administracin Pblica, es una organizacin que est conformada por
las personas jurdicas estatales (entes) y por sus rganos, como lo
precisa la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Art 15
- Administracin Pblica Central: Segn el Artculo 45 de La Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Son rganos superiores de direccin de la
administracin pblica Central, El Presidente o Presidenta de la
Repblica, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vice Presidenta Ejecutiva, El
Consejo de Ministros ,los ministros o ministras y los viceministros o
viceministros. Son rganos superiores de consulta de la Administracin
Pblica Central, La Procuradura General de la Repblica, El Consejo de

Estado, el Consejo de Defensa de la Nacin, los gabinetes sectoriales y

los gabinetes ministeriales.
- El Presidente de la Repblica: El poder ejecutivo reside en el presidente
el cual tiene entre sus funciones administrativas, el manejo de la
Hacienda

Pblica

Nacional:

Decretar

crditos

adicionales,

precia

autorizacin de la asamblea nacional, negociar emprestititos nacionales,

celebrar contratos de inters nacional, designar el procurador, fijar el
numero de ministros entre otros.
- El Vicepresidente ejecutivo: (Atribuciones Administrativas) Dentro de
sus funciones administrativas, tiene la coordinacin de la administracin
pblica nacional de conformidad con la instrucciones del presidente.
Presidir el Consejo de Ministros previa autorizacin del Presidente,
coordinar relaciones con la Asamblea Nacional, entre otros.
- Los Ministros y Viceministros: Segn el Art. 242 de la CNRBV, los
Ministros son rganos directos del Presidente, reunidos conjuntamente
con el Vicepresidente forman el Consejo de Ministros, son responsables
de sus propias resoluciones solidariamente, es decir que ningn ministro
puede escudarse en los dems, sus actuaciones se rigen por la Ley
Orgnica de la Administracin Central, actualmente la conformacin de
los ministerios es la siguiente:
Ministerio de Interior y Justicia, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Ministerio de Finanzas, Ministerio de la Defensa, Ministerio de Educacin
Cultura y Deporte, Ministerio de educacin Superior,, Ministerio de Salud
y Desarrollo Social, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Infraestructura,
Ministerio de Energa y Minas, Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales, Ministerio de Planificacin y Desarrollo , Ministerio de Ciencia
y Tecnologa, Ministerio de la Secretaria de la Presidencia.
El manejo de los recursos en los ministerios viene de la cuota que se le
asignan del total del Presupuesto nacional, consta de dos etapas, la
primera de una formulacin y la segunda que es la ejecucin. La cual
distribuyen a sus dependencias por medio de rdenes de Pago, que le

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son depositadas en una entidad financiera del Estado. A partir del ao

2006 la formulacin y ejecucin del presupuesto en los ministerios se
est realizando por la elaboracin de proyectos, solo los proyectos
aprobados son los que recibirn recursos.
- Administracin Publica Descentralizada: La descentralizacin de la
Administracin

Pblica

se

desarrolla

atendiendo

al

principio

de

simplicidad en los trmites administrativos, para ello se cre la Ley de

Simplificacin

de

Trmites

Administrativos

de

1.999,

se

destin

especficamente a desarrollar, en detalle el principio de simplificacin

con el

objeto de racionalizar las

tramitaciones

que realiza

los

particulares ante la Administracin Pblica, para mejorar su eficiencia,

utilidad y celeridad, as como reducir gastos operativos.
Articulo 30 LOAP "Con el principio de profundizar la democracia y de
incrementar la eficiencia y eficacia de la gestin de la Administracin
Pblica, se podrn descentralizar competencias y servicios pblicos de la
Repblica a los estados y municipios, y de los estados y municipios, de
conformidad con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela y la Ley.
Entes de la Descentralizacin Funcional: Est clasificada en Institutos
autnomos, Empresas del Estado, Empresas Matrices, Fundaciones del
Estado y asociaciones y sociedades civiles del Estado.
Institutos

autnomos:

Son

organismos

oficiales

con

personalidad

jurdica, financiados por el Estado, esta figura se crea con la finalidad de

que su desempeo sea ms gil a la hora de brindar soluciones, sin
tener que recurrir a un nivel central.(no dependen de las decisiones de
Ministros o Consejo de Ministros)
Por ejemplo el INCE el INVIC, es decir constituyen un modelo de
descentralizacin administrativa. Debido a que en el manejo de los
recursos tambin gozan de autonoma, estn sujetos a Rendir cuentas a

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la Contralora General de la Repblica. Su creacin es por medio de Ley

desde la Constitucin de 1961 y est a cargo del Poder Legislativo.
Empresas del Estado: Art. 100 de la LOAP."Son empresas del Estado las
sociedades mercantiles en las cuales la Repblica, los estados, los
distritos metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes
descentralizados funcionalmente a los que se refieren esta Ley, solos o
conjuntamente, tengan una participacin mayor al cincuenta por ciento
del capital social
Empresas Matrices: Segn el Art. 105 de LOAP, se refiere la operacin a
la vinculacin existente de varias empresas del Estado en mismo sector
y estas pueden ser creadas, por el Presidente, por los Gobernadores y
Alcaldes.
Fundaciones del Estado: Segn el Art. 108 de la LOAP, Son llamadas
fundaciones a los organismos que funcionan con patrimonio del Estado
(mayor al 50%) , que se les considera de utilidad pblica, por su carcter
artstico, cientfico o literario, por ejemplo el Centro Simn Bolvar.
Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado: Segn la LOAP en este
caso la participacin del Estado es en carcter de Socio o miembro con
un aporte del cincuenta por ciento o ms del capital, debern ser
autorizadas por el Presidente o Presidenta de la Repblica, mediante
decreto

travs

de

resolucin

dictada

por

mximo

jerarca

descentralizado funcionalmente.
Administracin Pblica Estadal: Los Estados, son entidades autnomas,
con personalidad jurdica plena, obligadas a mantener la independencia,
soberana e integridad nacional y a cumplir la Constitucin de la
Repblica, esta autonoma poltica, administrativa, jurdica y tributaria,

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tienen sus lmites en la Constitucin, en cuanto al ejercicio de

competencias.
De acuerdo al Art. 160 de CNRBV la administracin de los Estados
corresponde a los gobernadores, su gestin ser vigilada por el Contralor
del Estado, la funciones legislativas estarn a cargo del Consejo
Legislativo los Consejos de Planificacin y Coordinacin de Polticas
Pblicas actuaran para coordinar polticas de descentralizacin.
Administracin Pblica de los Distritos Metropolitanos: Los distritos
metropolitanos surgen cuando dos o ms municipios desean unirse ya
sea para compartir la misma actividad econmica, social o fsica, pueden
ser de una misma entidad federal o distinta, lo cual ser evaluado por la
Asamblea Nacional, ejemplo el Distrito Metropolitano de Caracas
(formado por el Estado Miranda y Distrito Capital). La administracin de
los Distritos Metropolitanos se realizara atendiendo a las condiciones
poblacionales, desarrollo econmico y social, segn el Art. 172 CNRBV,
las competencias metropolitanas sern asumidas por los rganos de
gobierno del respectivo distrito metropolitano.
Administracin Pblica de los Municipios: La administracin de los
municipio corresponde al Alcalde, el control y vigilancia de de los
ingresos y gastos corresponde al Contralor municipal, los cuales gozan
de autonoma orgnica segn la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, el
poder legislativo, corresponde al concejo integrado por los concejales.
1.4) REGIMEN DE LA ADMINISTRACIN CENTRAL Y DESCENTRALIZADA
De acuerdo al artculo 1 y 2 nos dice:
Artculo 1: La Administracin Pblica Central est integrada por la
Presidencia de la Repblica, la Vicepresidencia de la Repblica, los
Ministerios y dems rganos creados o que se crearen de conformidad
con la ley.

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Artculo 2: Los rganos que integran la Administracin Pblica Central

estarn regulados internamente por un Reglamento Orgnico, el cual
deber ser decretado por el Presidente de la Repblica en Consejo de
Ministros.
1.4.1) ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL
La

Administracin

Pblica

Central,

es

el

conjunto

de

rganos

dependientes jerrquicamente del Presidente de la Repblica, en su

carcter de Jefe del Ejecutivo Nacional, cuyos actos se imputan a la
Repblica,

conceptuada

como

personificacin

del

Estado.

La

caracterstica fundamental de la Administracin Pblica Central, es que

la misma se encuentra integrada por un conjunto de rganos carentes
de personalidad jurdica, que se subsumen en la personalidad de la
Repblica de Venezuela, formando parte de una estructura jerarquizada.
Los rganos que constituyen esta rama de la Administracin Pblica, se
encuentran

claramente

establecidos

en

la

Ley

Orgnica

de

la

Administracin Central, siendo stos: la Presidencia de la Repblica, los

Ministerios (artculo 20), el Consejo de Ministros (artculo 90), y las
Oficinas Centrales de la Presidencia de la Repblica (artculo 40). El
Decreto 1.492, al referirse a los rganos de la Administracin Pblica
Central, est haciendo referencia a los enumerados con anterioridad,
quedando sometidos a las disposiciones establecidas en l, a excepcin
del Ministerio de la Defensa y sus entes adscritos, los cuales se
encuentran expresamente excluidos, de conformidad con el aparte nico
del artculo primero del referido Decreto.
La doctrina postula el carcter antibiolgico del vocablo, en virtud que
adopta dos significados distintos, e inclusive contrapuestos:
a. Actividad, es decir, a la realizacin de una accin para el logro de uno
o varios asuntos, o mejor dicho, a la gestin de esos asuntos.
b. A la Persona u Organizacin que realiza la accin o gestin.
Ahora bien, el Artculo 141 de CRBV precepta:

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"La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y

ciudadanas

se

fundamenta

en

los

principios

de

honestidad,

participacin, celeridad, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y

responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento
pleno a la ley y al derecho". Podemos definir la Administracin Pblica
como el contenido esencial de la actividad de correspondiente al Poder
Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestin, que el titular de la
misma desempea sobre los bienes del Estado para suministrarlos de
forma inmediata y permanente, a la satisfaccin de las necesidades
pblicas y lograr con ello el bien general, dicha atribucin tiende a la
realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico
especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin
y realizacin del contenido de actos administrativos emitidos exprofeso.
1.4.2)

ADMINISTRACIN

PBLICA

DESCENTRALIZADA.

DESCONCENTRACIN AUTONOMA FUNCIONAL

La

Administracin

Pblica

Descentralizada

est

compuesta

por

diferentes personas jurdicas, dotadas de personalidad jurdica propia en

virtud de la particular actividad que desarrollan. En este tipo de
administracin encontramos a los entes autrquicos y a las ahora
inexistentes empresas estatales, sociedades del estado y sociedades
con participacin estatal. A nivel nacional, dentro de los rganos que
conforman

la

Administracin

Pblica

destaca

la

Administracin

Descentralizada funcionalmente, la cual est integrada de la forma

siguiente:
1.- Los entes creados bajo formas de derecho pblico, dentro de los
cuales destaca:
-Los establecimientos pblicos institucionales, figura que corresponde a
los institutos autnomos,

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-Los establecimientos pblicos corporativos, dentro de los cuales se

incluyen las universidades nacionales, los colegios profesionales y las
academias nacionales y
-Los establecimientos pblicos asociativos.
2.- Los entes creados bajo formas de derecho privado, integrados por:
-Las

sociedades

mercantiles

de

capital

pblico,

comnmente

denominadas empresas del Estado,

-Las asociaciones y sociedades civiles del Estado y
-Las fundaciones del Estado.
Los

entes

que

conforman

la

Administracin

Descentralizada

funcionalmente se caracterizan por la presencia de personalidad jurdica

y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional. Como se
desprende de lo anteriormente expuesto, los institutos autnomos
forman parte de la Administracin Descentralizada funcionalmente y los
mismos se pueden conceptualizar como entes de derecho pblico
creados por ley, con patrimonio propio e independiente del Fisco
Nacional, dotados de personalidad jurdica y sometida a la tutela de la
Repblica. La administracin del Estado moderno se facilita a travs de
estas figuras de la "descentralizacin" y de la "desconcentracin". La
desconcentracin consiste en la delegacin de importantes poderes
decisorios que se hace a determinados agentes del poder central
(gobernadores, por ejemplo) con los cuales mantiene el Ejecutivo una
relacin jerrquica. La descentralizacin, en cambio, transfiere poderes a
rganos con personalidad jurdica de derecho pblico distintos de los
simples agentes del poder central y, por lo tanto, sin relacin de
jerarqua con el Presidente de la Repblica.
La desconcentracin implica la delegacin de competencias al interior
de una dependencia o entidad pblica. El instrumento legal para llevar a
cabo

la

desconcentracin

es

la

delegacin

travs

de

acto

administrativo de la mxima autoridad institucional, siempre que la

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norma aplicable lo permita. La administracin descentralizada Tiene

personalidad

jurdica,

patrimonio

propio,

autonoma

financiera,

normativa y de gestin. Est conformada por Institutos Autnomos,

Empresas del Estado, S.R.L (Sociedades de responsabilidad limitada) y
por sociedades civiles y mercantiles. Aqu hay una heterogeneidad
administrativa y una relacin de coordinacin. Es la AP autnoma.
El poder descentralizado est formado por estructuras administrativas
autnomas que tienen incluso ciertas potestades que les atribuye la ley.
Ej. Expropiaciones.
- Poder Federal: Es una reparticin de poderes entre los distintos entes
poltico territoriales. As, entre los Gobernadores y el Presidente no
existe un poder de superposicin (no hay relaciones jerrquicas entre
ellos), igual sucede con los municipio.
- Control de Tutela: El poder central (Presidente y ministros), controla las
actividades de los entes Autnomos AP Descentralizada.
Es un control poltico de las decisiones. No es un control administrativo,
el superior no puede revocar AA que dicte el instituto porque no hay
realmente una relacin de superioridad, tampoco se pueden destituir a
sus directivos. Ej. UCV e IND.
Los rganos desconcentrados tienen autonoma funcional, financiera y
de gestin, pero no tienen personalidad jurdica y sobre ellos se ejerce
un control jerrquico. Lo que marca los niveles es el control que se
ejerza sobre la AP de que se trate, si no hay controles estamos frente al
nivel de la Administracin Federal, puesto que goza de autonoma
absoluta. En la descentralizacin hay mediano control y mediana
autonoma.

La

descentralizacin

es

fundamental

en

cuanto

transferencia de competencias, lo cual se caracteriza de la siguiente

manera:
a. Descentralizacin Territorial: El rgano descentralizado es creado por
ley, tienen personalidad jurdica, tienen patrimonio propio y sus

17

autoridades

son

elegidas

por

votacin

popular.

Este

tipo

de

descentralizacin no existe en Venezuela, como ya se ha dicho, aqu lo

que existe es el Municipio que es una figura muy parecida a la
descentralizacin territorial.
b. Descentralizacin Funcional: El rgano descentralizado es creado por
ley, tiene patrimonio propio, pero sus autoridades no son elegidas por
votacin popular.
1.4.3) JERARQUIA ADMINISTRATIVA: CONCEPTO Y CARACTERISTICAS.
La jerarqua administrativa son los niveles en los que una persona
determinada se puede desarrollar a lo largo de su trabajo. La jerarqua
es la tpica relacin de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada por
la subordinacin de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel
superior. El resultado de la jerarqua es la existencia de un organigrama
donde los diversos rganos estn unidos por la materia, pero se
distinguen por la diversa competencia que poseen respecto de dicha
materia. Ello genera que la Administracin se organice en niveles
jerrquicos, mediante el empleo de la divisin del trabajo. La relacin
jerrquica se establece sobre la base de una distribucin de funciones y
poderes realizada de mayor a menor.
La

jerarqua

genera

varias

consecuencias

en

el

ordenamiento

administrativo. En primer trmino, el sometimiento al seguimiento de

polticas determinadas por el superior jerrquico, en trminos de poder
de direccin , las mismas que configuraran actos de administracin
interna, en forma de rdenes, o ms bien disposiciones internas, en
forma de directivas, circulares o instrucciones. Asimismo, la jerarqua
administrativa se da propiamente al interior de los organismos y no
fuera de ellos, salvo excepciones derivadas de la existencia de
tribunales administrativos. Por otro lado, el superior jerrquico resuelve
los conflictos de competencia al interior de una misma entidad. Adems,
decide la separacin de inferior de la tramitacin de los procedimientos

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administrativos respecto de los cuales se ha detectado la existencia de

causales de abstencin.
Adems, el superior jerrquico es el encargado de declarar la nulidad del
acto emitido por el inferior. Finalmente, y en mrito de la diferencia de
nivel, el rgano jerrquico superior resuelve los recursos administrativos
que se presenten respecto a las resoluciones emitidas por el rgano
inferior, salvo el caso del recurso de reconsideracin, que es resuelto por
la misma autoridad que emite la resolucin impugnada.
Sin embargo, hoy en da la jerarqua propiamente dicha se encuentra en
un perodo de reformulacin, generada por el hecho de la existencia de
mltiples organismos autnomos y descentralizados y la atenuacin de
los mecanismos de control directo y de intervencin en el rol del
funcionario inferior. La existencia de competencias desconcentradas y la
excepcionalidad de la avocacin, ligadas con la existencia de un
procedimiento disciplinario sometido a las reglas del procedimiento
sancionador con todas las garanta que ello conlleva y la diversidad
de regmenes que regulan al personal al servicio de las entidades no
permiten sostener, como algunos autores lo hacen , que la jerarqua
tradicionalmente entendida se encuentra en un sostenido perodo de
evolucin; siendo que ms bien, en nuestra opinin la acerca a
esquemas similares a los que hoy en da se aplican a la administracin
privada, en los cuales se prefiere conformar grupos de trabajo que
elaborar diseos en los cuales simplemente se ejecutan directivas.
CARACTERISTICAS:
La jerarqua de administracin posee ciertas caractersticas inherentes
que la diferencian de otras disciplinas:
- Universalidad: Existe en cualquier grupo social y es susceptible de
aplicarse lo mismo en una empresa industrial, el ejrcito, un hospital,
una escuela, etc.

19

- Valor Instrumental: Dado que su finalidad es eminentemente prctica,

la administracin resulta ser un medio para lograr un fin y no un fin en s
misma: mediante sta se busca obtener un resultado.
- Unidad Temporal: Aunque para fines didcticos se distingan diversas
fases y etapas en el proceso administrativo, esto no significa que existan
aisladamente. Todas las partes del proceso administrativo existen
simultneamente.
- Amplitud de ejercicio: Se aplica en todos los niveles o subsistemas de
una organizacin formal.
- Especificidad: Aunque la administracin se auxilie de otras ciencias y
tcnicas, tiene caractersticas propias que le proporcionan su carcter
especfico.
- Interdisciplinariedad: La administracin es afn a todas aquellas
ciencias y tcnicas relacionadas con la eficiencia en el trabajo.
- Flexibilidad: los principios administrativos se adaptan a las necesidades
propias de cada grupo social en donde se aplican. La rigidez en la
administracin es inoperante.
1.4.4)

DESCENTRALIZACIN

ADMINISTRATIVA:

CONCEPTO

CARACTERISTICAS Y CLASES.
CONCEPTO: la descentralizacin, consiste en confiar la realizacin de
algunas actividades administrativas a rganos que guardan con la
administracin central una relacin que no es la de jerarqua" y "el nico
carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de
descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo
integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los
poderes jerrquicos. La descentralizacin administrativa se distingue de
la descentralizacin poltica que se opera en el rgimen federal, porque
mientras que la primera se realiza exclusivamente en el mbito del
Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes
estatales frente a los poderes federales.

20

Adems, en tanto que la descentralizacin administrativa es creada por

el poder central, en la descentralizacin federal los estados miembros
son los que crean al Estado federal, participan en la formacin de la
voluntad de ste y su competencia no es derivada, como es la de los
rganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es
originaria en el sentido que las facultades son atribuidas expresamente
al Estado federal se entienden reservadas a los Estados miembros.
Descentralizacin para el derecho administrativo es una forma jurdica
en que se organiza la administracin pblica, mediante la creacin de
entes pblicos por el legislador, dotados de personalidad jurdica y
patrimonios propios, y responsables de una actividad especfica de
inters pblico. A travs de esta forma de organizacin y accin
administrativas, que es la descentralizacin administrativa, se atienden
fundamentalmente servicios pblicos especficos.
CARACTERISTICAS:
Formas que se sitan dentro de la centralizacin administrativa.
Los organismos desconcentrados no gozan de autonoma econmica.

La

autonoma

tcnica

es

la

verdadera

justificacin

de

la

desconcentracin.
Estos rganos no cuentan con patrimonio propio.
Son creados por una disposicin jurdica, regidos por una ley o acuerdo
del Ejecutivo Federal, segn sea el caso.
La competencia exclusiva de los rganos desconcentrados es limitada
ya que est sometida al poder central.
No posee personalidad jurdica ya que tan slo implica el traslado de
competencia de unos rganos.
CLASES:
Se dan tres clases de Descentralizacin Administrativa: La Territorial, la
Institucional y la descentralizacin administrativa por Colaboracin.

21

1. La Descentralizacin Administrativa Territorial: Lo descentralizacin

administrativa territorial, compromete la transferencia de funciones y
competencias a organismos desintegrados del poder central, que las
ejercen dentro de su correspondiente mbito espacial, llamado
territorio, localidad, circunscripcin, zona, regin, etc., y cuya mejor
forma

evolucionada

de

tal

intercambio

"in

loco"

entre

Administracin y los administrados, la constituyen los municipios o

comunas, como entes locales genuinos, anteriores histricamente al
Estado.
Desde luego, este tipo de descentralizacin, de suyo suscita un
problema poltico, reflejado frecuentemente en los movimientos de
autonomismo poltico, del regionalismo, del municipalismo y del
provincialismo, como sntoma de un nuevo feudalismo, que pugna por
anteponer los intereses locales en contra de la tirana de los
intereses generales.
2. La Descentralizacin Administrativa Institucional: De otra parte,
compromete la dinamizacin de una funcin particular de ndole
eminentemente tcnica y de servicio, con independencia del poder
central, dotada de atribuciones exclusivas, de recursos especiales y de
personalidad jurdica propia.
En esta clase de descentralizacin, no prima el inters local, sino que
sobresale el inters del servicio que la Administracin del Estado asume
en nuestros das ante las nuevas necesidades de tipo econmicosocial. Las entidades institucionales descentralizadas son conocidas
con el nombre de "establecimientos pblicos", segn la doctrina
francesa, y con el nombre de "instituciones paraestatales", segn la
doctrina italiana. (Sa-yagus Laso).

22

3. Por ltimo, la Descentralizacin Administrativa por Colaboracin:

Llamada corporativa, se refiere a los llamados establecimientos de
utilidad pblica,

entre

los

cuales

estn

las

corporaciones,

las

universidades particu-lares, los colegios profesionales, los patronatos

nacionales, las fundaciones, los institutos, etc., que, si es verdad que
no forman parte de La Administracin pblica con la que no tienen
relaciones de jerarqua ni de dependencia, en cambio, colaboran con la
funcin que realiza el Estado. En nuestro pas, en la prctica, se hallan
dinamizados estos tres tipos de descentralizacin.

1.5) ADMINISTRACIN PBLICA Y FUNCIONES DEL ESTADO: FUNCIONES Y

ACTOS ESTATALES
ADMINISTRACIN PBLICA: es un trmino de lmites imprecisos que
define al conjunto de organizaciones estatales que realizan la funcin
administrativa del Estado. Por su funcin, la administracin pblica pone
en contacto directo a la ciudadana con el poder poltico, satisfaciendo
los intereses pblicos de forma inmediata, por contraste con los poderes
legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata. Est integrada
principalmente por el poder ejecutivo y los organismos que dependen de
ste. Por excepcin, algunas dependencias del poder ejecutivo no
integran la nocin de "administracin pblica" (como las empresas
estatales), a la vez que pueden existir reas de "administracin pblica"
en los otros dos poderes o en organismos estatales que no dependan de
ninguno.
La nocin alcanza a los maestros y dems trabajadores de la educacin
pblica, as como a los profesionales de los centros estatales de salud, a
la polica y a las fuerzas armadas. Se discute, en cambio, si la integran
los servicios pblicos prestados por organizaciones privadas por

23

habilitacin del Estado. El concepto no alcanza a las entidades estatales

que realizan la funcin legislativa ni la funcin judicial del Estado.
FUNCIONES DEL ESTADO: El Estado es la principal unidad poltica,
administrativa y territorial. Aristteles explicaba que las funciones que el
Estado deba cumplir eran: las de deliberacin, mando y justicia, con
algunas variantes. Tal enumeracin, resume la mayor parte de las
funciones atribuidas al Estado. Es de tener en cuenta que la principal
funcin del estado consiste en satisfacer los fines fundamentales y
complementarios

de la

poblacin,

organizadas

en las

diferentes

comunidades que hacen vida en el territorio nacional, garantizndoles la

libertad, la igualdad y dems derechos fundamentales del hombre.
La misma etimologa de la palabra funcin determina cumplidamente su
concepto: este proviene del latn "Fungere", que significa hacer, cumplir,
ejercitar, que a su vez deriva de "Finire", por lo que dentro del campo de
las relaciones jurdicas de cualquier clase que ellas sean, la funcin
significar toda actuacin por razn del fin jurdico en su doble esfera
privada y pblica.
El Estado desempea tres funciones principalmente:
Gestionar las relaciones internacionales; es decir, establecer acuerdos
con

otros

pases

sobre

transacciones

econmicas,

intercambios

comerciales, trnsito de personas, modificacin de fronteras, etc.

Generalmente estos aspectos se solucionan de forma pacfica, aunque
en ciertas ocasiones surgen conflictos y se declaran guerras.
Controlar y organizar el interior de su territorio; es decir, organizar el
gobierno

determinar

los

derechos

deberes

que

tienen

los

ciudadanos. Algunos Estados no consiguen controlar ciertas zonas de su

territorio en las que existen ejrcitos particulares y guerrillas, frente a
los que la poblacin est desprotegida. Otras veces, son los propios
gobiernos los que vulneran los derechos y oprimen a sus ciudadanos.

24

Proporcionar servicios a la poblacin, como seguridad, educacin,

sanidad o infraestructuras. En este sentido existen grandes diferencias
entre los servicios que ofrecen los Estados ms ricos y los ms pobres.
Hay Estados ricos que ofrecen a sus ciudadanos muchos servicios, como
sanidad y educacin gratuita y salarios para los parados, los enfermos o
los pensionistas. Para ello exigen impuestos a la poblacin y gestionan
sus recursos con eficiencia. La mayora de estos pases estn en Europa.
En cambio, otros ofrecen menos servicios pblicos, pero tambin
recaudan menos impuestos a la ciudadana. Este sistema genera
grandes desigualdades y numerosas bolsas de pobreza. El ejemplo ms
representativo es Estados Unidos. En el caso de los pases ms pobres,
el Estado no tiene recursos y casi no ofrece ningn servicio a sus
ciudadanos, por lo que la mayora de la poblacin carece de proteccin
social.
FUNCIONES Y ACTOS ESTATALES: las funciones-poderes del Estado estn
llamadas a una colaboracin y a un control recproco que garantice de
forma ms adecuada el criterio esencial de evitar la concentracin de
poder en un slo rgano por medio de la divisin de poderes. Desde
hace siglos el hombre habla de la funcin jurisdiccional como contralora
de los actos de relacin jurdico-social de gobernantes y ciudadanos. Es
la funcin que hace del poder judicial el garante del Estado de Derecho,
y decir Estado de Derecho no es mencionar una expresin tras la cual los
gobernantes finjan someterse a la norma y los ciudadanos, pedir
derechos sin contrapeso de deberes.
Existe una tendencia a incluir junto a la divisin "horizontal" de los
poderes una divisin "vertical" de la descentralizacin territorial del
poder del Estado. Ahora no se trata ya de mantener el equilibrio
constitucional a travs de la articulacin de los rganos del Estado, sino
de asegurar la vigencia concreta de la Constitucin a travs de
determinados

mecanismos

jurdicos.

Funcin

de

Control

de

la

25

Constitucionalidad, esta perspectiva sistemtica constituye un substrato

dogmtico y orgnico que puede permitir una concepcin y un
funcionamiento ms ntidos de la funcin de la defensa de la
Constitucin. No cabe una distincin "jurdica" de las funciones de
jurisdiccin, legislacin y ejecucin, ya que esto incorpora tambin una
descripcin de las funciones sociales que aquellos desempean en el
contenido histrico. El contenido jurdico-constitucional de la articulacin
de las funciones en la figura histrica que se describe no es otro que la
aplicacin de aquel conocimiento a la realidad social. Se ha sealado ya
con frecuencia y nfasis el riesgo contemporneo de disolucin de la
orientacin jurdica general del Estado en un conglomerado pluralista, al
que se atribuye con buenas razones rasgos neo corporativistas; la
divisin de poderes podra servir de indicador de ese riesgo, en la
medida en que es en s misma resultado de una resuelta orientacin
jurdico-fundamental.
Y podra hacerlo tambin respecto de la concentracin de poder en el
interior de toda una serie de esferas o instituciones, tanto pblicas como
privadas, en las que ha quedado excluida una plena vigencia de la
Constitucin, con la consiguiente redaccin de la capacidad de esta de
impregnar con su contenido jurdico-fundamental todos los mbitos de la
Sociedad y del Estado. A medida que se acenta la unidad de la
soberana, la divisin de poderes tiende a entenderse como una
separacin estricta entre los rganos superiores del Estado en base a
una distincin de las funciones segn un criterio material.
Para que el Estado pueda cumplir correctamente con todas sus
funciones, hay que resolver los aspectos constitucionales deficientes que
provocaron un sistema poltico que se puede caracterizar como
rgidamente representativo y fuertemente centralizado. De all, que
nuestra democracia no tenga elementos participativos sino meramente
representativos.

Es

decir,

debemos

pasar

de

una

democracia

representativa a una democracia participativa, donde la Sociedad Civil

26

tenga cabida como actor social. El individuo no slo tiene necesidades

primarias de alimento y habitacin, sino que tambin debe educarse,
distraerse, completar su vida con la apreciacin y goce de la cultura.
La Constitucin, por medio de los principios que consagra, obliga al
Estado a la conformacin del orden social. Esa funcin, a la cual est
obligado el Estado Social y Democrtico de Derecho, se realiza a travs
de dos formas, principalmente. Por una parte, conformando el orden
social y, por la otra, mediante la participacin del Estado mismo, o de
alguno de sus entes de derecho pblico o privado, en el orden social y
econmico. Pero, frente a estos deberes del Estado, tambin existen
deberes de los particulares, relativos a la asistencia, educacin y
bienestar, en general, del pueblo.
Estas obligaciones de los particulares, derivadas de la solidaridad social,
se expresan en el compromiso de cooperar con la comunidad y con el
Estado. El compromiso que impone la solidaridad social no se queda en
una instancia moral sino que el Estado, por medio de las leyes, puede (y
tambin debe) exigir la participacin en la resolucin de los problemas
que derivan de la necesidad de la transformacin del orden social. Las
obligaciones de los hombres en razn de la solidaridad social (seala la
Constitucin) son proporcionales a sus respectivas capacidades.
1.6) ADMINISTRACIN PBLICA Y ACCIN DE LOS PARTICULARES: EL
INTERES PBLICO Y EL PODER PBLICO.
ADMINISTRACIN

PBLICA

ACCIN

DE

LOS

PARTICULARES:

La

Administracin Pblica es el contenido esencial de la actividad

correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de
gestin, que el titular de la misma desempea sobre los bienes del
Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la
satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien general;
dicha atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se
somete al marco jurdico especializado que norma su ejercicio y se

27

concretiza mediante la emisin y realizacin del contenido de actos

administrativos. La doctrina postula el carcter anti biolgico del
vocablo, en virtud que adopta dos significados distintos, e inclusive
contrapuestos:
a. Actividad, es decir, a la realizacin de una accin para el logro de uno
o varios asuntos, o mejor dicho, a la gestin de esos asuntos.
b. A la Persona u Organizacin que realiza la accin o gestin.
Ahora bien, el Artculo 141 de CRBV precepta:
"La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y
ciudadanas

se

fundamenta

en

los

principios

de

honestidad,

participacin, celeridad, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y

responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento
pleno a la ley y al derecho".
De acuerdo al Artculo 5; La Administracin Pblica est al servicio de los
particulares y en su actuacin dar preferencia a la atencin de los
requerimientos de la poblacin y a la satisfaccin de sus necesidades. La
Administracin Pblica debe asegurar a los particulares la efectividad de
sus derechos cuando se relacionen con ella. Adems, tendr entre sus
objetivos la continua mejora de los procedimientos, servicios y
prestaciones pblicas, de acuerdo con las polticas fijadas y teniendo en
cuenta

los

recursos

disponibles,

determinando

al

respecto

las

prestaciones que proporcionan los servicios de la Administracin Pblica,

sus contenidos y los correspondientes estndares de calidad.
La Administracin Pblica desarrollar su actividad y se organizar de
manera que los particulares:
1. Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redaccin formal de
documentos administrativos, y recibir informacin de inters general por
medios telefnicos, informticos y telemticos.
2.

Puedan

presentar

reclamaciones

sin

el

carcter

de

recursos

administrativos, sobre el funcionamiento de la Administracin Pblica.

28

3. Puedan acceder fcilmente a informacin actualizada sobre el

esquema de organizacin de los rganos y entes de la Administracin
Pblica, as como a guas informativas sobre los procedimientos
administrativos, servicios y prestaciones que ellos ofrecen.
EL INTERES PBLICO: es el resultado de un conjunto de intereses
individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de
individuos que se asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa
mayora, que aparece con un contenido concreto, determinable, actual,
eventual o potencial, personal y directo de ellos, que pueden reconocer
en l, su propio querer y su propia valoracin, prevaleciendo sobre los
intereses individuales que se le opongan o lo afecten, a los que desplaza
sin aniquilarlos.
EL PODER PBLICO: Se entiende por poder pblico el ejercicio de ciertas
acciones y actividades que la sociedad deja en manos del estado
(delega) por entender que estas sern resueltas mejor de manera
colectiva. Esta delegacin se hace a travs de la Constitucin que
determina el diseo del Estado y los derechos, deberes y garantas que
tienen los ciudadanos, y por el voto mediante el cual se eligen a quienes
sern los representantes y servidores pblicos. (Representacin).
Complementariamente ciertos y determinados espacios de actuacin se
dejan en manos de la propia sociedad organizada, para que a travs de
mecanismos expresamente sealados en la Constitucin y desarrollados
en las leyes participen del poder pblico. (Participacin).
Representacin

participacin

son

principios

fundamentales

en

cualquier democracia, pero no hay que verlos como contrarios entre s,

son complementarios, deben estar ambos en perfecto equilibrio. En
todas las democracias existen y han existido los dos principios: el de
Representacin

el

de

Participacin.

Es

necesario

para

el

funcionamiento de grupos sociales como: el poder legislativo, el poder

ejecutivo y el poder judicial que confluyen en un espacio fsico

29

cualquiera. Se requiere de un orden y del establecimiento de reglas que

permitan la convivencia humana, la cual se traduce en el ejercicio del
poder.
En toda sociedad se conforman grupos que, de una u otra manera crean
un centro de poder que irradia su accin en diversas direcciones como:
religin, economa, cultura, incluso la moda y que como dice Burdeau, la
sociedad es una verdadera constelacin de poderes. Pero esa cantidad
de poderes se concentra en una unidad organizada y permite el
armnico desenvolvimiento de los distintos estratos de la sociedad, lo
que conduce a la integracin del poder poltico. El poder nace como una
necesidad de asegurar la convivencia humana, por lo tanto, si no hay
orden y autoridad, se destruye la posibilidad de convivir y de interactuar
en una sociedad capaz de alcanzar la categora de Estado. En un sentido
material de la expresin, poder pblico (aunque se suele usar en plural:
"poderes pblicos") significa conjunto de rganos e instituciones del
Estado. Constituye una capacidad jurdica legtima que poseen los tres
poderes

del Estado

para

ejercer en forma

eficaz, mediante la

coactividad, las acciones y los cometidos que les son conferidos por la
Constitucin o Ley fundamental de un Estado.
2) LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
2.1) DEFINICIN, CARACTERSTICAS Y PRINCIPIOS
DEFINICIN: La administracin pblica como aparato estatal, para el
logro de los fines que el Estado persigue y los que se refieren a la propia
administracin,

realiza

la

llamada

actividad

administrativa,

que

comprende las operaciones materiales y los actos administrativos. Las

primeras constituyen medidas de precaucin o de ejecucin, ambas
necesarias en la actividad administrativa para la realizacin de esta
misma. Existen dos aspectos fundamentales que caracterizan la
administracin: uno es, lo jurdico de los actos; y el otro, el aspecto
tcnico que significa accin prctica y de realizacin concreta, para que

30

el acto sea vlido en cuanto a su contenido y forma de la voluntad de la

administracin, que como ya dijimos, se expresa a travs de una
pluralidad de actos.
Por ello, hay que distinguir claramente el acto administrativo del acto
material de ejecucin del derecho. Como por ejemplo: una orden de
detencin de una persona, dispuesta por un prefecto, en ejercicio de una
potestad legal, es un acto administrativo; la ejecucin de la misma orden
por los agentes de polica es un acto material. Una resolucin, es un acto
administrativo; la publicacin de su texto, es una operacin material. La
actividad administrativa se distingue por su carcter documental, es
decir, por reflejarse en documentos que constituyen el testimonio de la
mencionada actividad. Los documentos administrativos son el soporte
en el que se materializan los distintos actos de la Administracin Pblica,
la forma externa de dichos actos.
CARACTERSTICAS: Se pueden apreciar una serie de caractersticas que
determinan el que un documento pueda ser calificado como documento
administrativo.
1. Producen efectos: No cabe calificar de documento administrativo a
aquellos documentos que no estn destinados a la produccin de efecto
alguno

como

son,

por

ejemplo,

los

resmenes,

extractos...Los

documentos administrativos siempre producen efectos frente a terceros

o en la propia organizacin administrativa.
2. Son emitidos por un rgano administrativo: El emisor de un
documento administrativo - aqul que lo produce - es siempre uno de los
rganos que integran la organizacin de una Administracin Pblica
3. Su emisin es vlida: Un documento es vlido cuando su emisin
cumple con una serie de requisitos formales y sustantivos, exigidos por
las normas que regulan la actividad administrativa.
4. Tipos de documento: Los documentos administrativos de utilizacin
ms comn en la tramitacin de cualquier procedimiento administrativo

31

pueden incluirse dentro de alguna de las tres fases de tramitacin de

que consta todo procedimiento.
PRINCIPIOS: es un principio fundamental del Derecho pblico conforme
al cual todo ejercicio del poder pblico debera estar sometido a la
voluntad de la ley de su jurisdiccin y no a la voluntad de las personas
(ej. el Estado sometido a la constitucin o Estado de Derecho). Por esta
razn se dice que el principio de legalidad asegura la seguridad jurdica.
Se podra decir que el principio de legalidad es la regla de oro del
Derecho pblico y en tal carcter acta como parmetro para decir que
un Estado es un Estado de Derecho, pues en l el poder tiene su
fundamento y lmite en las normas jurdicas.
En ntima conexin con este principio, la institucin de la reserva de Ley
obliga a regular la materia concreta con normas que posean rango de
Ley,

particularmente

aquellas

materias

que

tienen

que

ver

la

intervencin del poder pblico en la esfera de derechos del individuo.

Por lo tanto, son materias vedadas al reglamento y a la normativa
emanada por el Poder Ejecutivo. La reserva de ley, al resguardar la
afectacin de derechos al Poder legislativo, refleja la doctrina liberal de
la separacin de poderes.
2.2) MODALIDADES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: ORGANIZATIVA,
PLANIFICACIN,

FOMENTO,

POTESTAD

REGLAMENTARIA,

POLICIA,

SERVICIO PUBLICO.
La

doctrina

clsica

ha

venido

clasificando

la

actividad

de

la

Administracin, de conformidad con varios criterios:

a) Por su rgimen jurdico: actividad sometida al derecho privado y
actividad sometida al derecho administrativo.
b) Por su contenido: segn la rama clsica de la actividad del Estado a
que fuera dirigida.
c) Por su forma: polica, fomento y servicio pblico. Tales formas de
actividad se han venido dando desde la legalizacin de la actividad del

32

Estado, si bien a cada modelo de Estado ha correspondido la primaca de

alguna de ellas.
POLICIA.- La definicin de la doctrina clsica es "Actividad del poder
pblico que con vistas a la consecucin y mantenimiento del orden
pblico se ejercita limitando la libertad y derechos de los administrados
y eventualmente, mediante el ejercicio de la coaccin sobre los
mismos". As pues la polica es una actividad del poder pblico,
fuertemente centralizada y cuya gestin es ejercida directamente por l,
siendo excepcional y fuertemente regulado su ejercicio por otros,
(guardias jurados).
Se trata de una actividad dirigida a la consecucin y mantenimiento del
orden pblico, con dos formas, la polica preventiva y la polica coactiva,
segn se trate de evitar el desorden o de suprimirlo. La utilizacin de la
coaccin es la nota esencial al concepto, puede darse en otras formas
de la actividad administrativa, pero sin coaccin no existe la nocin de
actividad de polica. La actividad de polica se ejerce limitando la libertad
y

los

derechos

de

los

administrados,

tales

limitaciones

son

administrativas y por tanto no recaen sobre el derecho en s, sino sobre

su ejercicio. La actividad de polica slo puede ejercitarse en los lmites
marcados por la Ley, los reglamentos de polica no pueden establecer
limitaciones no previstas en la Ley que confiera la potestad.
Los medios de la polica, en cuanto a actos de la administracin seran:
1. Las autorizaciones o actos administrativos en virtud de los cuales la
administracin consiente el ejercicio por el destinatario de un derecho
propio preexistente a aquel.
2. Las rdenes y las prohibiciones, "declaraciones de voluntad emitidas
en virtud de una potestad de mando, que determinan singularmente y
de manera obligatoria la conducta de los ciudadanos".
3. Las sanciones administrativas, que seran aquellos medios represivos
de la administracin que se ponen en marcha porque las obligaciones

33

impuestas no se han cumplido, tras la aprobacin de la Constitucin y la

desaparicin consecuente de la prisin administrativa, quedan, las
multas o sanciones pecuniarias, y otras medidas sancionadoras, (por
ejemplo la clausura de establecimientos, la publicitacin del nombre de
los infractores, etc.).
FOMENTO: es "La accin de la Administracin encaminada a proteger o
promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a
los particulares y que satisfacen necesidades pblicas o que se estiman
de utilidad general, sin usar de la coaccin ni crear servicios pblicos",
para Garca de Enterra es "La actividad jurdica de la Administracin
Pblica que comporta el otorgamiento de auxilios directos o indirectos
para servicios o actividades que complementen o suplan los atribuidos al
ente pblico". La clasificacin clsica de los medios de fomento los
divide en honorficos, econmicos y jurdicos. Los primeros seran las
distinciones y recompensas, en las cuales el contenido principal no es el
econmico, sino el reconocimiento pblico que comportan, su concesin
suele ser discrecional y el beneficiario adquiere determinados derechos,
(tratamientos especiales, uso de determinadas insignias, etc.).
Los medios econmicos, vienen determinados por la primaca de la
subvencin, si bien existen otros (premios, primas, exenciones fiscales,
etc.). Las subvenciones pueden ser a fondo perdido o con participacin
administrativa, su concesin suele ser discrecional y no puede
destinarse a fines diferentes de los establecidos para su concesin, la
administracin suele controlar el destino de las cantidades concedidas.
Los medios jurdicos, son el establecimiento de determinados privilegios
a favor de los particulares, o de dispensas frente a Leyes y
reglamentaciones administrativas de carcter prohibitivo.
SERVICIO PBLICO.- Para la escuela francesa, que fundament el
derecho administrativo en la teora del servicio pblico, ste es la
totalidad

de

la

actividad

de

la

Administracin,

el

Estado

es

fundamentalmente un prestador de servicios. Dentro de un concepto

34

mucho ms restrictivo, sera "servicio prestado para satisfacer una

necesidad general pblica, de modo regular y continuo utilizando un
procedimiento jurdico pblico, que somete las relaciones creadas a
rgimen especial". Tal servicio pblico puede ser gestionado bien
directamente por la administracin o indirectamente por los particulares,
si bien la administracin siempre ser la titular del servicio, la
clasificacin de los modos de gestin es:
A) Gestin directa por la Administracin:
Gestin indiferenciada sin rgano especial.
Establecimiento o empresa propia, sin personalidad.
Servicio pblico personificado.
Sociedad privada mercantil.
B) Gestin indirecta:
Concesin.
Arrendamiento.
Concierto.
C) Gestin mixtas:
Gestin interesada.
Sociedad de economa mixta.
MODALIDADES:
1. Accin Administrativa de Garanta: Se parte aqu de postulados
polticos en el sentido de que por esta va se decide cul es lo mejor
para la convivencia, garantizando que sta se desarrolle tal como ha
sido configurada legalmente. El orden pblico ser simplemente
entonces un concepto general que permitir la intervencin de los
poderes pblicos, ordenando la convivencia con cierta discrecionalidad
en casos no expresamente previstos por las Leyes.
Las leyes no pueden regular todo, hasta los ltimos extremos, previendo
todas las situaciones. El apoyo en la clusula de orden pblico, legitima
a la Administracin para intervenir en ciertas circunstancias de peligro

35

para la vida comunitaria no tipificada, pero que precisan de la adopcin

de algunas medidas para proteger la seguridad de los ciudadanos. Por
ejemplo, si se apagan las luces de una ciudad, la Administracin, los
agentes del orden, pueden adoptar medidas que, por supuesto, no
vienen recogidas en ningn clausulado reglamentario, pero que a la
vista de las situaciones contingentemente provocadas, determinarn las
soluciones ms adecuadas.
2.3. Funcin de la Actividad Administrativa como medio fin ltimo del
Estado:
La funcin de la Actividad Administrativa es determinar el fin o cometido
que persigue el Estado Venezolano a travs de la Administracin Pblica,
es decir, su determinacin se puede visualizar especficamente en los
artculos 141 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela, y el artculo 5 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica, los cuales establecen:
Artculo 141: La Administracin Pblica est al servicio de los
ciudadanos y ciudadanas.
Artculo 5: La Administracin Pblica est al servicio de los particulares
y en su actuacin dar preferencia a la atencin de los requerimientos
de la poblacin y a la satisfaccin de sus necesidades.
En este sentido, se infiere que la finalidad o cometido de la
Administracin Pblica y por ende de la Actividad Administrativa, es
servir a la comunidad, satisfacerles sus necesidades y atender los
requerimientos que en la dinmica de la vida se producen en el mundo
fctico. De modo que, la funcin de la Actividad Administrativa como fin
ltimo del Estado es: satisfacer las necesidades y perseguir el progreso
y el bienestar comn.
Ahora bien, esta satisfaccin de necesidades y la bsqueda de progreso
y bienestar comn, se lleva a cabo por la Actividad Administrativa a
travs de las tres grandes actividades a que hace referencia el

36

catedrtico Garrido Falla (1992) la actividad de prestacin, la actividad

de coaccin y la actividad de fomento definidas de la siguiente manera:
a) Actividad de Prestacin: a travs de esta funcin administrativa, la
Administracin Pblica presta servicios pblicos satisfaciendo aquellas
necesidades que individualmente el hombre no puede cumplir, como por
ejemplo: los servicios de agua potable, electricidad, correo, entre otros.
As como aquellos que por ndole de su naturaleza no pueden ser
ejercidos individualmente, como por ejemplo: la seguridad, la defensa
nacional, entre otros.
b) Actividad de Coaccin: A travs de la funcin administrativa de
coaccin se establecen limitaciones a los derechos de los particulares a
fin de asegurar el orden pblico o lograr la redistribucin de las riquezas,
como por ejemplo: el pago de los tributos, la obligacin de inscribirse en
registros, autorizaciones para el establecimiento de industrias que
generen ruidos o sustancias txicas, entre otros.
c) Actividad de Fomento: a travs de esta funcin administrativa se
fomentan, promueven e incentivan las actividades de los particulares,
bien otorgndoles ciertos beneficios, como por ejemplo: la exencin de
pago de impuestos a determinados rubros del comercio y la industria;
prstamos a bajo inters para la agricultura y la cra; la subvenciones,
entre otros; o bien, prestndole apoyo en la organizacin y asistencia
tcnica para la creacin de industrias, comercios, cooperativas y otras
formas de autogestin, como por ejemplo: el apoyo organizacional y
tcnico que se le ofrece a las cooperativas para el establecimiento de
alimentos de primera necesidad de sus asociados.
El segundo aspecto a considerar para determinar la Funcin de la
Actividad Administrativa como fin ltimo del Estado, es que: a travs de
ella se ejecuta la ley.
En este sentido, el autor Laband en Sayagus Laso (1986), afirma que la
funcin de la Actividad Administrativa es sinnima de hacer, de traducir
hechos o actos los mandatos contenidos en las normas, en cuanto

37

necesitan ejecucin material. En consecuencia todos los actos o hechos

que realicen los rganos y entes de la Administracin Pblica en ejercicio
de la funcin de la actividad administrativa, tiene carcter Sub-legal.
El catedrtico Alessi (1970,7), seala que la funcin de la Actividad
Administrativa es complementaria o auxiliar de la funcin legislativa la
cual se denomina por los legisladores venezolanos como la funcin
primaria, por ser la emanacin directa e inmediata del poder soberano
del Estado, por cuanto a travs de la funcin de la actividad
administrativa se ejecuta la ley.
Del mismo modo seala el referido autor, que no basta con que las leyes
se dicten, ya que es necesario que se cumplan o ejecuten, lo cual se
produce a travs de la funcin administrativa. La funcin jurisdiccional
en cambio, es subsidiaria de la funcin legislativa, por cuanto la funcin
jurisdiccional garantiza el cumplimiento de las normas, de un lado,
mediante la adaptacin de las mismas al caso concreto, y de otro,
mediante su aplicacin coactiva en caso de que falle su cumplimiento
espontneo.
Asimismo, el profesor Lares Martnez (2002), sostiene que la funcin de
la Actividad Administrativa como fin ltimo del Estado, es la ejecucin de
la ley; sealando que si bien travs de la funcin administrativa o
ejecutiva se aplican las leyes, tambin a travs de ella, se precisa su
alcance por medio de reglamentos.
Para

ello

existe

al

Actividad

Normativa,

mediante

la

cual

la

Administracin Pblica dicta normas con el fin de complementar las

leyes o dilucidar aquellos aspectos o dudas que la aplicacin de las leyes
haya generado, o bien dicta reglamentos para regular su organizacin y
funcionamiento en tanto y en cuanto tenga relacin con los particulares,
en materia de su competencia.
La Actividad Normativa (reglamentos, decretos, instrucciones, entre
otros), de la administracin pblica, constituye la ejecucin de la ley,
pues la atribucin que tiene la Administracin para dictarlos, est

38

contemplada en los siguientes artculos de las siguientes leyes: Artculos

43, 46 y 70 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, artculo 7 de
la Ley Orgnica de Rgimen Municipal y el artculo 33 de la Ley Orgnica
de Procedimientos Administrativos.
Por ltimo, es menester mencionar, que las atribuciones de carcter
normativo del Presidente de la Repblica, referidas a decretar los
estados de excepcin y los decretos con fuerza de ley, escapan del
mbito de la funcin administrativa, ya que ambas atribuciones
constituyen funciones de gobierno.
3. Relacin Jurdico-Administrativa.
3.1. Concepto.
"La relacin jurdica administrativa queda constituida como el vnculo
intersubjetivo que se establece para la regulacin del bien comn, de
acuerdo con las exigencias de la justicia distributiva, generando un
intercambio proporcional de prestaciones recprocas entre el sujeto
deudor (Administracin Pblica centralizada o descentralizada) y el
sujeto

acreedor

(el

administrado),

suponiendo

un

vnculo

de

comparacin con relaciones virtuales y la preexistencia accesoria de

relaciones interorgnicas e interadministrativas, y sometido a un
rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, sistematizado en el
Derecho Administrativo."
3.2. Estructura, Sujetos, Objeto, Contenido.
La estructura de toda relacin jurdica comprende:
Sujetos: los individuos que se relacionan, ya sean personas fsicas o
jurdicas. Se determinan dos posiciones:
Una de poder, en la que se otorgan unos derechos al sujeto activo que
le legitiman para reclamar una conducta determinada a favor del
cumplimiento de sus derechos, ya sean por medio de:

39

Derechos subjetivos: facultades sobre la exigencia de ciertas

conductas o sobre una cosa en beneficio particular.
Potestades: autoriza a una persona para que la patria potestad de los
padres sobre sus hijos menores de edad acte en inters de la parte
sometida.
Derechos potestativos: por voluntad unilateral la relacin se puede ver
alterada,

modificada

destruida

(celebrar/anular

un

contrato,

modificar)
Representante: acta por cuenta y en nombre de otras personas.
Una de deber, la obligacin o subordinacin por el cumplimiento de los
derechos del sujeto activo.
Objeto: parte de la realidad social limitada por la relacin, concretada
en los intereses y bienes, ya especificados en una clasificacin anterior.
Contenido: conjunto de derechos y deberes que se reparten entre los
sujetos activos y pasivos.
3.3. Derecho Subjetivo: Pblico y Privado.
La idea de Derecho subjetivo (Derecho en el lenguaje usual), encierra un
problema de estricta tcnica y otro de organizacin social.
De estricta tcnica: porque habra que agrupar bajo un mismo concepto
unas situaciones en las que se encuentra la persona, y en las cuales, la
norma jurdica le permite un mbito de libre actuacin, con la secuela de
una serie de posibilidades de accin, junto con una correspondiente
proteccin para su defensa. Esto ltimo porque hay situaciones de libre
actuacin pero que no son derechos subjetivos.
La palabra Derecho abunda en los textos legales. Son derechos la
propiedad y el usufructo, pero tienen patria potestad, y no derecho, los
padres sobre los hijos, as como algunas posibilidades de actuacin se
denominan facultad o accin. Por lo tanto, hay diferencia conceptual en

40

los poderes jurdicos que tiene la persona, aunque se emplea en el

lenguaje jurdico derecho indistintamente.
Hablbamos tambin de un problema de organizacin social: en la idea
de derecho subjetivo, ya que damos a la persona, al aceptarlo, un
mbito de poder en el que puede desenvolverse libremente. El orden
social pretendido por las normas jurdicas podra alcanzarse de dos
formas. O bien reglamentando la conducta humana minuciosamente,
quedando la persona reducida al instrumento de concretarlo en la
realidad, haciendo que la persona disponga de un margen para
desenvolverse dentro de lo trazado por la norma.
Derecho subjetivo pblico: Se da en las relaciones de Derecho pblico
entre el Estado y los ciudadanos. Hay derechos a favor de Estado (exigir
prestaciones tributarias o de servicios) y a favor del ciudadano (derecho
a participar en el gobierno de la comunidad y a servirse de las
instituciones y servicios pblicos).
La concepcin mantenida hasta ahora aqu del derecho subjetivo como
poderes de la persona exige una aclaracin en los pblicos. Slo
podemos hablar as de los de la persona frente al Estado o a una
Administracin pblica. Frente al individuo el Estado no es titular de
derechos, sus poderes jurdicos son potestades.
Derecho subjetivo privado: Se dividen en tres segn la naturaleza de los
bienes e intereses sobre los que recaen:
Derechos de la personalidad: Sobre su propia esfera de la personalidad,
para defender los atributos y cualidades de la misma.
Derechos de familia. Atribuidos como consecuencia de su posicin
dentro de las relaciones de naturaleza familiar.
Derechos patrimoniales. Destinados a realizar los fines econmicos de la
persona.

41

3.4. Inters legtimo.

Exigencia de un vnculo personal, directo y legtimo entre el demandante
y su demanda. Si no existe tal vnculo, la demanda no se examinar en
detalle y ser declarada inadmisible.
La regla bsica es que pueden interponer recursos judiciales contra
actos administrativos quienes tienen un inters legtimo en el caso en
cuestin. El concepto de inters legtimo es ms amplio que el de inters
directo que se exiga hace unos aos, y debe valorarse caso por caso.
La jurisprudencia seala que ostentan inters legtimo en un caso
quienes se encuentran en una situacin jurdica individualizada, distinta
de la situacin jurdica que otros ciudadanos pueden tener respecto de
la misma cuestin. El Tribunal aade que existe inters legtimo cuando
la estimacin del recurso produce un beneficio o evita un perjuicio a la
persona que lo interpone. El beneficio o perjuicio debe ser cierto y
efectivo, pero no es necesario que sea inmediato.
Aplicando estas ideas a los procedimientos sancionadores, el Supremo
considera que normalmente la imposicin de una sancin al denunciado
no produce un efecto positivo para el denunciante; pero reconoce que
en algunos casos puede ocurrir que el inicio de un expediente
sancionador s beneficie al denunciante (por ejemplo, si la sancin le
permite reclamar una indemnizacin al denunciado). En estos casos, el
denunciante tendr legitimacin para recurrir
3.5. Responsabilidad Administrativa.
Concepto:
Se llama responsabilidad administrativa a aquella responsabilidad que
surge de la comisin de una contravencin administrativa propia de
quien ejerce cargos directivos en una organizacin pblica o privada.
Existe la responsabilidad administrativa por todo perjuicio o dao
causado a terceros por la accin u omisin de un acto administrativo. La
responsabilidad administrativa es propia de quienes ejercen cargos

42

directivos, de quienes tomas las decisiones que luego causan los

perjuicios, y son las consecuencias jurdicas de sus actos las que
configuran la responsabilidad administrativa la que bien puede tener
implicaciones penales o civiles.
3.5.1. Principios Constitucionales.
El derecho administrativo est montado sobre el principio de legalidad,
de manera que puede hablarse de tal derecho administrativo cuando los
rganos del Estado que conforman la Administracin Pblica estn
sometidos al derecho, y particularmente al derecho desarrollado para
normar sus actuaciones.
El principio de legalidad es, por tanto, el primero de los principios del
derecho

administrativo

que

han

sido

constitucionalizados,

como

consecuencia de la concepcin del Estado como Estado de derecho (Art.

2 CRBV), que implica la necesaria sumisin de sus rganos al
ordenamiento jurdico. Este, compuesto por la propia Constitucin, que
tiene aplicacin directa como norma, por las leyes y adems, por el
conjunto de reglamentos y normas dictados por las autoridades
competentes.
El primer elemento del principio de la legalidad, por tanto, es el de la
supremaca constitucional, que la Constitucin regular en forma expresa,
(en el artculo 7 CRBV), al disponer que La Constitucin es la norma
suprema y el fundamento el ordenamiento jurdico, a la cual quedan
sujetos todas las personas y los rganos que ejercen el Poder Pblico;
constituyendo uno de los deberes constitucionales de los ciudadanos y
funcionarios, el cumplir y acatar la Constitucin (art. 131 CRBV). Todos
los rganos del Estado, por tanto, estn sometidos a la Administracin, y
dentro de ellos, por supuesto, los que conforman la Administracin
Pblica, a cuyo efecto, el artculo 137 de la propia Constitucin dispone
que la Constitucin y las leyes definen las atribuciones de los rganos
que ejercen el Poder Pblico, a las cuales deben sujetarse las actividades

43

que realicen; y el artculo 141 CRBV, al precisar los principios que rigen
la

Administracin

Pblica,

dispone

que

esta

debe

actuar

con

sometimiento pleno a la ley y al derecho.

3.5.2. Rgimen del Sistema de responsabilidad administrativa.
La constitucin de 1999 contiene un extenso titulo IV relativo al "Poder
Pblico, cuyas normas se aplican a todos los rganos que ejercen el
Poder Publico tal como lo indica el articulo 136: en su distribucin
vertical o territorial (Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional); y
en el nivel Nacional, en su distribucin horizontal (Legislativo, Ejecutivo,
Judicial, Ciudadano y Electoral).
Para

desarrollar

Administracin

los

Pblica,

principios
se

ha

constitucionales
dictado

la

Ley

relativos

la

Orgnica

de

la

Administracin Pblica (en lo adelante LOAP), la cual, como lo indica su

artculo 1, tiene por objeto general:
1. Establecer los principios y bases que rigen la organizacin y el
funcionamiento de la Administracin Publica;
2. Establecer los principios y lineamientos de la organizacin y
funcionamiento

de

la

administracin

Pblica

Nacional

de

la

administracin descentralizada funcionalmente;

3. Regular los compromisos de gestin;
4. Crear mecanismos para promover la participacin y el control sobre
las polticas; y
5. Establecer las normas bsicas sobre los archivos y registros pblicos.
3.6. Principios Rectores de la organizacin Administrativa.
Principios relativos a la organizacin Administrativa:
1. La reserva legal en la asignacin de la titularidad de la potestad
organizativa: De acuerdo con el artculo 15 de la LOAP los rganos y
entes de la Administracin Pblica se crean, modifican y suprimen por
los titulares de la potestad organizativa conforme a lo establecido en la

44

Constitucin y la ley. Por tanto, la titularidad de la potestad organizativa

slo puede ser asignada por la Constitucin o la ley. En cuanto a la
Constitucin, esta atribuye a la Asamblea Pblica Nacional, al asignarle
la

competencia

genrica

para

legislar

"en

las

materias

de

la

competencia nacional".
2. La titularidad para la organizacin de la Administracin Pblica
Central Nacional: En efecto, de acuerdo con lo establecido en el artculo
236, ordinal 20 de la Constitucin , corresponde al Presidente de la
Republica Consejo de Ministros, fijar el nmero, organizacin y
competencia de los ministerios y otros organismos de la Administracin
Pblica Nacional, as como tambin la organizacin y funcionamiento del
Consejo de Ministros, dentro de los principios y lineamientos que seale
la correspondiente ley orgnica.
o Indicacin de su finalidad y delimitacin de sus competencias o
atribuciones.
o Determinacin de su forma organizativa, su ubicacin en la estructura
de la Administracin Pblica y su adscripcin funcional y administrativa.
o Previsin de las partidas y crditos presupuestarios necesarios para su
funcionamiento.
3. Requisitos para la creacin y modificacin de rganos y entes: En todo
caso, (el artculo 16 de la LOAP) dispone que la creacin de rganos y
entes administrativos se debe sujetar a los siguientes requisitos:
4. El principio de Previsin Financiera: No pueden crearse nuevos
rganos que supongan duplicacin de otros ya existentes si al mismo
tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de stos.
(art. 16 LOAP).
5. El principio de simplicidad y transparencia de la organizacin
administrativa:

Debe

prever

la

compresin,

acceso,

cercana

participacin de los particulares de manera que les permitan resolver

sus asuntos, se auxiliados y recibir la informacin que requieran por
cualquier medio (art. 22 LOAP).

45

6. El principio de jerarqua: Los rganos de la Administracin Pblica

deben estar jerrquicamente ordenados y relacionados de conformidad
con la distribucin vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los
rganos de inferior jerarqua estn sometidos a la direccin, supervisin
y control de los rganos superiores de la Administracin Pblica con
competencia en la materia respectiva (art. 28 LOAP).
3.6.1. Competencia administrativa.
3.6.1.1. Concepto y caractersticas.
Concepto
La competencia, en Derecho administrativo, es un concepto que se
refiere a la titularidad de una determinada potestad que sobre una
materia posee un rgano administrativo. Se trata, pues, de una
circunstancia subjetiva del rgano, de manera que cuando ste sea
titular de los intereses y potestades pblicas, ser competente.
El trmino suele ser objetivizado, equiparando la nocin de competencia
con la de inters. As, por ejemplo, se suele decir que las relaciones
internacionales son competencia del Ministerio de Asuntos Exteriores. En
un sentido estrictamente tcnico, habra que decir que las relaciones
internacionales son inters del Ministerio.
Juan Alfonso Santamara Pastor ilustra esta distincin entre la falsa
vertiente objetiva y la ms exacta vertiente subjetiva, afirmando que "no
se tiene competencia, sino que se es competente".
Puede decirse que, la competencia la constituye el conjunto de
atribuciones, funciones y potestades que el Ordenamiento Jurdico
atribuye a cada rgano administrativo.
La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los
rganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los
casos de delegacin, sustitucin y avocacin previsto en la Ley.
Caractersticas.

46

Competencia material: Tambin conocida como distribucin funcional u

objetiva, realiza la asignacin de competencias entre las divisiones
departamentales en funcin de los distintos servicios pblicos posibles,
as como los sectores sobre los que exista intervencin pblica.
Competencia jerrquica La distribucin se realiza dentro de una divisin
departamental,
trascendentes

de

manera

quedan

que

cargo

las
de

tareas
los

ms

rganos

importantes

jerrquicamente

superiores.
Competencia territorial: Los distintos rganos son competentes o no en
funcin del mbito geogrfico. Dicho de otro modo, se distribuye la
competencia en funcin de divisiones territoriales, cada una de las
cuales, cuenta con un rgano que es titular de las potestades e intereses
respecto a ese espacio.
Competencia ratione temporis: La potestad queda atribuida a un rgano
durante un determinado periodo temporal. As, el rgano sera o no
competente dependiendo de si se encuentra dentro del marco temporal
durante el cual se estipul que tendra competencia.
3.6.1.2. Desviacin de la competencia: Avocacin, Delegacin.
3.6.1.3. Factores determinantes de la Competencia.
4. El Derecho Administrativo
4.1. Concepto y Caractersticas del Derecho Administrativo.
Concepto de derecho administrativo y sus caractersticas.
El derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno,
constituido por el conjunto de estructuras y principio doctrinales, y por
las normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la
administracin pblica como rgano del poder ejecutivo federal, la
organizacin, funcionamiento y control de la cosa pblica; sus relaciones
con los particulares, los servicios pblicos y dems actividades estatales.
El derecho administrativo se caracteriza por ser:

47

1. Comn: Es un derecho que, al igual que el derecho civil, es comn a

todas las actividades (municipales, tributarias, etc.) y sus principios son
aplicables a todas esas materias.
2. Autnomo: Es una rama autnoma del Derecho, tiene sus propios
principios generales, se autoabastece; es decir es un sistema jurdico
autnomo paralelo al derecho privado.
3. Local: Es un derecho de naturaleza local porque tiene que ver con la
organizacin poltica en nuestro pas; es decir que habr un derecho
administrativo provincial y un derecho administrativo nacional. As,
cumpliendo con lo dispuesto por el artculo % de la CNA cada provincia
dicta sus propias normas administrativas.
4. Exorbitante: Excede la rbita del derecho privado, porque donde hay
una organizacin estatal hay derecho administrativo. No hay plano de
igualdad entre partes, ya que una de ellas es el Estado, que tiene
facultades de poder pblico.
4.2. Principios del Derecho Administrativo
4.2.1. Principio de legalidad de la Administracin Pblica
El principio de legalidad administrativa, emerge cuando todas las
acciones que emanan del poder pblico se encuentran en completa
armona con las reglas de derecho.
El principio de legalidad aparece a fines del siglo XVlll; sin embargo cabe
sealar, que en pocas pasadas rega el aforismo, sobre el cual los actos
se regan por la Ley Suprema dictada por la voluntad del Rey y los
aclitos que lo representaban, quienes actuaban en nombre de l y de
sus leyes supremas (Monarqua).
En la Constitucin Francesa de 1791, en su artculo 3, seccin 1, cap.
ll, el principio de legalidad, se funda en el concepto de la ley proclamado
por Rousseau, y acogido por la revolucin, donde la ley es la expresin

48

de la voluntad general, por lo que, el cuerpo legislativo proveniente de la

eleccin popular, es el primero entre los poderes y la ley dictada por ese
cuerpo, tiene en consecuencia, primaca sobre los actos emanados de
los dems poderes.
Posteriormente, el principio de legalidad se ha apoyado, no slo en la
concepcin tradicional de la supremaca de la ley, sino, adems, en el
principio de la seguridad jurdica; en tal sentido, se puede sealar, a
criterio de ste investigador, que no existe seguridad jurdica si la
autoridad no est subordinada a la regla de derecho, es decir, la
subordinacin de los actos del poder pblico, las leyes, los reglamentos,
ordenanzas y actos normativos.
En la Administracin Pblica, tal principio significa, que la prenombrada
administracin est sometida a las reglas de derechos, recogidas en la
Constitucin, en leyes dictadas por la Asamblea Nacional y las propias
de la administracin. Este principio, impone a las autoridades, la
obligacin de ceir todas sus decisiones al contenido de las reglas
jurdicas preestablecidas y los principios no escritos que conforman el
ordenamiento jurdico, aplicndose tanto a los actos administrativos
individuales,

como

los

actos

administrativos

generales;

por

consiguiente, las medidas o decisiones de carcter particular, requieren

para su validez, estar subordinados a las normas generales. Los actos
administrativos

generales,

deben

tener

su

fundamento

en

la

Constitucin, por consiguiente, nada valdra, si la efectividad del

principio

de

legalidad

no

estuviera

garantizada

contra

posibles

violaciones del mismo. Los administrados pueden acudir a los rganos

jurisdiccionales competentes, para pedir la anulacin de los actos
administrativos ilegales, u oponer, como defensa, la excepcin de
ilegalidad cuando se haya intentado contra ellos una demanda fundada
en un acto administrativo que ellos estiman ilegal.

49

La accin de nulidad, basada en la ilegalidad del acto y la excepcin o

defensa de la legalidad, son las vas de derecho abiertas a los
administrados para obtener la sancin de las infracciones del principio
de legalidad.
Este investigador considera, que la ilegalidad de un acto administrativo
puede manifestarse de diferentes modos; en este sentido, se expres
con anterioridad que todo acto administrativo est compuesto de una
variedad de elementos, de cuya regularidad depende la validez de
aquel, lo cual otorga seguridad jurdica a los administrados, mediante el
acatamiento de la norma jurdica, apegada a la debida discrecin
administrativa, por lo que nos conlleva a inferir que el funcionario
actuante est sujeto en el ejercicio de los actos administrativos a los
presupuestos normativos de forma y de fondo esenciales, ya que de lo
contrario, estara incurriendo en un acto que adolecera de legalidad.
Actualmente se considera que es el derecho el que condiciona y
determina, de manera positiva, la accin administrativa, la cual no es
vlida si no responde a una posicin normativa. El principio de legalidad,
opera como una cobertura legal previa de toda actuacin administrativa:
cuando la administracin cuenta con ella, su actuacin es legtima; en
tal sentido la legalidad se encuentra sumergida en un marco de accin,
por una parte la Constitucin y las Leyes y por otra por valores
jurisprudenciales.
Fuente: Eloy Lares Martnez
Manual de Derecho Administrativo.
4.2.2. Principio de Supremaca de la Administracin Pblica
4.2.3. Principio de Discrecionalidad de la Administracin Pblica.
4.2.4. Principio de especialidad del Derecho Administrativo.

50

4.3. Bases fundamentales del Derecho Administrativo

4.3.1. Bases normativas: Constitucin, Ley, Tratados Internacionales,
Decretos leyes, Reglamentos, Circulares, Instructivos Presidenciales,
Instructivos de servicio, Directrices, Leyes Estadales, Reglamentos de los
Gobernadores, Ordenanzas.
4.3.2. Bases auxiliares: Principios generales del derecho, Doctrina.
4.3.3. Consideraciones Acerca del Derecho Administrativo en Venezuela.
Jurisprudencia como criterio unificador de la legislacin administrativa.
5. Actos de la Administracin
DEFINICION: Acto administrativo es toda declaracin de voluntad
administrativa; es decir que es una decisin que toma un rgano de la
Administracin

Pblica

que

tiene

efectos

jurdicos

sobre

el

administrado.

5.1. Actuaciones Materiales. Vas de hecho.

Va de Hecho Administrativo: es un acto material, consecuencia de un
hecho administrativo que no se ajusta al derecho porque o bien carece
de acto administrativo (Ej. Se construyo una oficina pero nadie ordeno
su construccin), o de una norma que avale su proceder (Ej. Se cobra un
tributo pero no hay una ley o resolucin que lo avale), o bien proviene
de

un

acto

irregular

por

no

observar

los

procedimientos

correspondientes (Ej. Si el plazo para la realizacin del acto es de 15 das

y se tarda 30), o porque lesiona un derecho o garanta constitucional.

5.2. Actos Jurdicos

La palabra acto proviene del latn actus y se encuentra relacionada con
la nocin de accin, como la posibilidad o el resultado de hacer. Un acto
jurdico es un acto consciente y voluntario, cuyo fin es establecer

51

relaciones jurdicas entre las personas para crear, modificar o extinguir

derechos.
En otras palabras, un acto jurdico es una manifestacin de voluntad con
el objetivo de generar consecuencias de derecho. Estas consecuencias
son reconocidas por el ordenamiento jurdico.
La base del acto jurdico es la declaracin de voluntad, que debe ser
consciente de las consecuencias que generar de acuerdo a lo
estipulado por la ley. El acto jurdico promueve una modificacin del
estado de las cosas y produce las ya mencionadas consecuencias
jurdicas.
Existen distintas clasificaciones para los actos jurdicos.
Pueden ser:
Formales (su eficacia depende de las formalidades ordenadas por la ley),
No formales (su validez no depende de la solemnidad),
Positivos (dependen de la realizacin del acto),
Negativos (suponen una omisin o abstencin),
Unilaterales (requieren de la voluntad de una nica parte),
Bilaterales (necesitan del consentimiento de dos o ms voluntades),
Patrimoniales (de contenido econmico),
Familiares (derechos y deberes de familia),
Gratuitos (la obligacin est a cargo de una sola de las partes).
Onerosos (obligaciones recprocas), entre otros tipos.
Cabe distinguir entre un acto jurdico y un hecho jurdico, que es un
acontecimiento natural en el que, sin la intervencin de la voluntad, se
producen consecuencias de derecho. Tanto el acto como el hecho
jurdico son las formas de realizacin de los supuestos de derecho.

5.2.1. Contratos de la Administracin Pblica

Contrato de la Administracin.

52

Los contratos del Estado, "contratos de la Administracin o contratos

administrativos", estn regidos predominantemente por el derecho
pblico y con un rgimen jurdico nico.
Estrictamente hablando, no hay contratos civiles de la Administracin;
en principio, todos son de derecho pblico, sometidos a reglas
especiales.
Como ya lo sealamos, los contratos de la Administracin se rigen
predominantemente por el derecho pblico, pero los hay tambin
regidos en parte por el derecho privado. As, estn ms prximos al
derecho civil (ms lejanos del derecho administrativo), los contratos de
cesin, permuta, donacin, locacin, compraventa, mandato, depsito,
fianza, mutuo hipotecario, transporte, contratos aleatorios. Por el
contrario, estn ms cerca del derecho administrativo los contratos de
empleo o funcin pblica, emprstito, concesin de servicios pblicos,
concesin de obras pblicas, obra pblica y suministro.
5.2.1.1. Conceptos de Contratos Administrativos. Anlisis Jurisprudencial
acerca de los Contratos Administrativos.
Conceptos de Contratos Administrativos
El contrato pblico o el negocio jurdico de derecho pblico, es un
acuerdo creador de relaciones jurdicas.
La caracterizacin del contrato de la Administracin resulta:
a. del objeto del contrato, es decir, las obras y servicios pblicos cuya
realizacin y prestacin constituyen precisamente los fines de la
Administracin;
b. de la participacin de un rgano estatal o ente no estatal en ejercicio
de la funcin administrativa, y
c. de las prerrogativas especiales de la Administracin en orden a su
interpretacin, modificacin y resolucin. Conceptualmente entendemos
que contrato administrativo es toda declaracin bilateral o de voluntad

53

comn, productora de efectos jurdicos entre dos personas, de las cuales

una est en ejercicio de la funcin administrativa.
5.2.1.2. Clasificacin: Unilateral y Bilateral. Anlisis Jurisprudencial.
5.2.1.3. Requisitos de validez del Contrato Administrativo: Sujetos: Ente
Pblico Contratante y el Contratista o Co-contratante, Capacidad y
Competencia, Consentimiento y Objeto y Causa
5.2.1.4. Procedimiento previo a la formacin del contrato: La Licitacin.
Nociones bsicas
5.2.1.5. Derechos y prerrogativas en la Ejecucin de los Contratos
Administrativos: Derechos y prerrogativas de la Administracin Pblica,
Derecho y Deberes de los Contratantes.
5.2.1.6. El Contencioso Contractual y la Sala Poltico Administrativa como
medio de resolucin de las controversias contractuales.
5.2.2. Actos Administrativos.
5.2.2.1. Concepto y consideraciones jurisprudenciales.
Acto administrativo
Acto administrativo es toda declaracin de voluntad administrativa; es
decir que es una decisin que toma un rgano de la Administracin
Pblica y que tiene efectos jurdicos sobre el administrado.
El acto jurdico (que siempre produce efectos jurdicos) tiene por objeto
la adquisicin, modificacin o extincin de derechos u obligaciones. El
acto administrativo no es sino una de las especies del acto jurdico (que
es el gnero), y tiene efectos jurdicos sobre el destinatario o
administrado.
Aunque el acto administrativo no es la nica forma de manifestarse que
tiene la Administracin Pblica, si es el nico acto atacable.
El acto administrativo se distingue de:
Los actos internos de la Administracin Pblica, ya que stos no tienen
efectos sobre el administrado.

54

Los actos civiles de la Administracin Pblica, que son los que ejerce la
Administracin Pblica en la esfera del derecho privado, dejando de lado
el derecho pblico.
5.2.2.2. Actos Administrativos y Actos de la Administracin.
Los actos administrativos externos producen efectos con relacin a
terceros, siendo los actos administrativos propiamente dichos.
Los actos administrativos internos se producen en el interior de la
administracin,

llamados

actos

de

administracin

(Ej.

Sancin

disciplinaria).
Diferencias.
Publicidad: Los actos administrativos se notifican y/o publican.
Los actos de administracin no necesitan ser notificados.
De los actos administrativos internos no nacen derechos subjetivos a
favor de terceros: Se entiende que la regla de la inmutabilidad de los
actos administrativos no es aplicable.
No son recurribles en sede judicial, salvo cuando afecte el status jurdico
de un funcionario pblico.
Clasificacin
Los actos administrativos pueden tener efectos exteriores, vale decir,
con relacin a terceros, o pueden tener efectos interiores produciendo
en el interior de la administracin (Ej. Orden dada por el superior al
inferior).
1 segn del rgano del cual emanan
Unipersonal: el acto es una decisin.
Colegiado: el acto que resulte ser el producto de la deliberacin que
haya celebrado el grupo.
2 segn los sujetos que intervienen
Simples: en cuya emanacin interviene un slo rgano, aunque sea
individual o colegiado.

55

Compuestos: es el resultado de la participacin de varios rganos,

cada uno de los cuales dicta un acto preparatorio que se une a los otros
para constituir un acto final.
Complejos: resulta del conjunto de varios rganos administrativos que
pueden ser de igual o distintos entes pblicos. El acto debe reunir cierta
unidad de contenido para dictar un solo acto.
Colectivos: resulta del conjunto de las voluntades de varios rganos
con contenido y finalidad comn. En el acto colectivo hay una sola
declaracin de voluntad pero concurren varios a formarlo.
3 Segn la funcin que juega la voluntad de la administracin en la
produccin de los efectos jurdicos
Negocio jurdico: consiste en una declaracin de voluntad del rgano
administrativo que produce los efectos jurdicos requeridos.
Mero acto administrativo: los efectos jurdicos se producen por
mandato legal
4 segn los actos hacia los administrados
Actos que aumentan las facultades, poderes y derechos de particulares.
Puede

ampliarse

la

esfera

de

los

particulares;

la

admisin;

la

autorizacin administrativa de polica; la concesin; la dispensa (es un

acto que exime a una persona del cumplimiento de una obligacin);
actos que limitan las facultades, poderes y derechos de los particulares;
rdenes que crean obligaciones para determinadas personas, pudiendo
ser negativas o positivas; actos traslativos de derechos; actos extintivos
de derechos; actos putativos.
5 segn su forma de expresin
Expreso: es cuando existe una clara exteriorizacin de la declaracin
de voluntad en juicio.
Tcito: no hay declaracin de voluntad ni conducta a la que se pueda
atribuir sentido en virtud de una interpretacin racional.
6 segn al sujeto al que se refiere

56

Puede dirigirse a un destinatario determinado, como puede ser el

nombramiento

de

un

funcionario,

bien

una

pluralidad

de

destinatarios identificados o identificables y a una generalidad de

personas que en principio puede ser imposible de determinar.

5.2.2.3. Clasificacin de los Actos Administrativos.

1.- Por su alcance:
Individual:
o Sus efectos jurdicos van dirigidos a personas determinadas.
o Adquieren eficacia para el administrado a partir de la notificacin.
o Su vigencia se agota en el caso concreto a que se aplica.
o En algunos casos puede ser retroactivo.
o Para lograr la extincin de un acto administrativo individual (que crea
derechos subjetivos a favor de particulares), la Administracin Pblica
debe recurrir a la va judicial.
General:
o El ejemplo tpico es el reglamento.
o Van dirigidos a un nmero determinado o indeterminado de personas.
o Adquieren eficacia a partir de la publicacin en el diario de
publicaciones legales vigente.
o Un reglamento tiene vigencia indeterminada en el tiempo.
o No puede ser retroactivo.
o La Administracin Pblica puede extinguirlo en sede administrativa en
cualquier momento.
2.- Por su formacin:
Unilateral: No toma en cuenta el deseo o voluntad del administrado.
Bilateral: Cuando la voluntad del particular contribuye a la formacin
del acto. Es el supuesto de los contratos administrativos.

57

5.2.2.4. Requisitos de validez.

a. En todo acto jurdico en la que interviene la voluntad de la persona,
debe ser hecha libre y espontneamente. Cuando el consentimiento es
obtenido mediante violencia o por dolo, la persona afectada puede pedir
la nulidad (artculo 1.146 del Cdigo Civil). Reflejado esto en la confesin
significa que para que tenga validez debe ser rendida libremente, sin
que la persona haya sido obligada o sometida a coaccin fsica,
psicolgica o moral.
Tampoco ser vlida la confesin rendida cuando no hay conciencia,
bien por efectos del alcohol, droga, o cualquier otro elemento que altere
la libertad y conciencia. Es decir, no hay validez de la confesin rendida
inconscientemente, porque all hay una alteracin de la libertad del
individuo y no est en condiciones psquicas. Es imprescindible la
voluntariedad.
b. Que sea rendida libre y conscientemente.
Debe existir plena capacidad del confesante, salvo las excepciones
consagradas en la ley. La plena capacidad para confesar es la misma
capacidad civil general o la procesal para demandar y ejecutar actos
procesales vlidamente. Hay capacidad especial cuando la ley la
reconoce o autoriza, como es el caso de los menores emancipados. Debe
observarse que este requisito est vinculado a las condiciones de validez
de todo acto jurdico.
En la legislacin venezolana expresamente se exige este requisito en el
artculo 1.405 cuando dice: "Para que la confesin produzca efecto debe
hacerse por persona capaz de obligarse en el asunto sobre que recae".
En este sentido el legislador en esa oportunidad asumi la tesis que el
confesante deba tener capacidad por cuanto la confesin significaba
una disposicin o renuncia al derecho que se ventilaba en juicio. Deben
ser analizadas todas las hiptesis., por ejemplo: los administradores de
las sociedades, el quebrado, el condenado, el menor emancipado, etc.
c. Capacidad el confesante.

58

d. Cumplimiento de las formalidades procesales.

En el anlisis de los tipos de confesin, se dijo que la extrajudicial no
reviste una formalidad especfica, la cual puede ocurrir en cualquier
momento, lugar y de cualquier modo.
En cambio la judicial debe producirse bajo ciertas formalidades legales.
Por supuesto, hay que diferenciar entre la espontnea que puede ocurrir
en cualquier momento, sin sujecin a requisitos especiales de forma,
bastando si es por escrito la certificacin del secretario del tribunal;
mientras que la provocada est sujeta a los requisitos de tiempo, modo
y lugar; por ejemplo, que haya citacin de la persona. En este sentido,
no deben existir causales de nulidad del tipo "in procedendo'' que
afecten la confesin.
5.2.2.4.1. Requisitos de fondo: Competencia, Base legal, Causa o motivo,
Objeto o contenido, Finalidad.
1. Requisitos esenciales: Son aquellos que si faltan o estn viciados
provocan la nulidad absoluta del acto y el decaimiento del mismo, ya
que no es subsanable y se retrotrae todo a la situacin anterior, como si
no hubiera habido acto. Existe un elemento subjetivo (voluntad,
capacidad) que se da por hecho aun cuando no surge del texto de la ley
19.549. El resto de los requisitos esenciales surge del art. 7 de la citada
ley y ellos son:
Competencia: Aptitud legal que tiene un rgano para actuar, en razn
del lugar, la materia, el tiempo y el grado.
Causa: Son los antecedentes y circunstancias de hecho y de derecho
existentes al momento de emitirse el acto, considerados por la
Administracin para el dictado del mismo. Por ejemplo, la falta de
presentacin de una DD.JJ configura una circunstancia de hecho; la
presentacin en tiempo y forma configura un antecedente de derecho.

59

Motivacin: Es la expresin de las razones que han llevado al rgano

administrativo

dictar

el

acto,

as

como

la

expresin

de

los

antecedentes de hecho y de derecho (causas) que preceden y lo

justifican. La falta de motivacin equivale a una falta de fundamentacin
y puede afectar la validez del acto, ya que la Administracin Pblica no
puede obrar arbitrariamente: sus decisiones deben expresar los motivos
de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del
acto
Objeto: Es la resolucin adoptada por la Administracin Pblica en el
caso concreto, es el efecto prctico que se pretende obtener con el acto.
De acuerdo a lo establecido en el inciso. c del art. 7 de la ley 19.549, el
objeto:
o Debe ser fsica y jurdicamente posible; es fsicamente imposible
cuando no es posible in rerum natura, es jurdicamente imposible
cuando est prohibido por la ley.
o Debe decidir todas las peticiones formuladas, pudiendo introducirse
otras cosas no solicitadas. Si la Administracin introduce una nueva
cuestin, no puede resolver hasta tanto el administrado conteste por
dicha cuestin ya que, en caso contrario, se estara violando el derecho
de rplica. Las nuevas cuestiones introducidas por la Administracin no
pueden afectar derechos adquiridos.
Procedimientos: Son los pasos que deben darse previamente a la
emisin del acto (cuando se trata de pasos posteriores a la emisin del
acto, se trata de lo que la ley entiende como forma y que desarrolla en
el art. 8). En los casos en que la resolucin, es decir el acto, pudiere
afectar derechos constitucionales, la Administracin, previo dictado del
acto, debe solicitar el dictamen al Departamento Legal que corresponda
al rgano; este dictamen no es vinculante.

60

Finalidad: El fin del acto administrativo consiste en la satisfaccin del

inters pblico. Es el objetivo tenido en cuenta por el legislador al
redactar la norma; no se pueden perseguir fines encubiertos, es decir
que la finalidad no debe ser contraria a la ley. Es muy difcil encontrar el
vicio en la finalidad. El fin siempre est reglado de acuerdo a nuestro
derecho positivo y la discrecionalidad puede ejercerse slo con respecto
al objeto del acto; es decir que la Administracin Pblica no puede, en
ejercicio de sus facultades discrecionales, violar la finalidad del inters
pblico sealada por la norma.
1. Forma: Se refiere al modo en que, posteriormente al dictado del acto,
la resolucin llega a conocimiento del administrado. Las formas, en
derecho administrativo, cumplen fundamentalmente una funcin de
garanta, tanto de los derechos de los administrados como de la
legalidad que debe existir en la actividad administrativa. En general, el
acto administrativo debe ser escrito, fechado y firmado por la autoridad
emisora. Excepcionalmente pueden admitirse otras formas: verbal (es la
forma generalmente usada cuando se trata de la actividad de polica),
grfica (por ejemplo, los carteles de sealizacin de trnsito).
Silencio administrativo: Cuando la Administracin Pblica calla,
vencido el plazo correspondiente (si la norma en cuestin no establece
plazo, el mximo es de 60 das) debe entenderse tal situacin como una
negativa a la peticin del administrado; vencido tal plazo el interesado
debe requerir pronto despacho, y si pasados 30 das la falta de
pronunciamiento contina, deber considerarse que hay silencio de la
Administracin, habilitando al administrado para recurrir a la va judicial.
(art. 10).

5.2.2.4.2.

Requisitos

de

forma:

Motivacin y Exterioridad el Acto.

Formalidades

Procedimentales,

61

5.2.2.5. Vicios
5.2.2.5.1. Nulidad Absoluta.
Nulidad del Acto Administrativo
La nulidad es consecuencia de un vicio en los elementos constitutivos
del acto. En el derecho administrativo el particular o administrado slo
puede pedir la nulidad si est legitimado, es decir solamente en los
casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses
legtimos. Los actos administrativos son regulares o irregulares. Los
regulares son anulables, es decir que si tienen vicios, stos son
subsanables. Los irregulares son los que estn gravemente viciados y su
nulidad es absoluta e insanable. Por lo tanto tendremos:
3.1.- Nulidad absoluta: Los actos nulos de nulidad absoluta no pueden
sanearse. Los vicios que tornan nulo de nulidad absoluta un acto
administrativo pueden ser de dos tipos:
Vicios generales de los actos jurdicos:
1. Error esencial: Cuando se excluye la voluntad de la Administracin
(error en la persona, error en el objeto).
2. Dolo: El dolo es toda asecin de lo que es falso o disimulacin de lo
que es verdadero. El dolo difiere del error en que es intencional. Para
que el dolo ocasione la invalidez del acto administrativo debe ser grave
y determinante de la accin del agente. Sea que el dolo fuera propio del
agente o del administrado o de ambos, el acto administrativo resultar
nulo de nulidad absoluta.
3. Violencia fsica o moral: La violencia que se ejerce sobre el funcionario
puede ser fsica o moral, aun cuando esta ltima va acompaada de
actitudes que pueden hacer presumir una violencia fsica. En uno u otro
supuesto de violencia ejercida sobre el agente, el acto resultar nulo de
nulidad absoluta si, a causa de ello, la voluntad de la Administracin ha
quedado excluida.

62

4. Simulacin absoluta: Cuando ninguno de los elementos resultan

veraces.
Vicios especficos de los actos administrativos:
1. Incompetencia: Puede ser por razn de:
Territorio: Se produce si el rgano actuante excede el mbito fsico
dentro del cual debe ejercer su competencia.
Materia: El rgano administrativo debe realizar las funciones que
especficamente le competen, debe actuar dentro de la esfera de
competencia que le corresponde. La competencia de cada rgano de la
Administracin Pblica est sealada por la norma. Si un rgano
administrativo dictara un acto con contenido judicial, o si invadiera la
esfera

de

atribuciones

pertenecientes

otro

rgano

de

la

Administracin, dicho acto sera nulo de nulidad absoluta.

Tiempo: Se produce si el agente decide antes (todava no asumi) o
despus (ya ces en sus funciones) del tiempo en que su decisin
hubiera sido vlidamente posible.
Grado: El inferior jerrquico no puede dictar un acto que sea de la
competencia del superior, ni el superior dictar, en principio, alguno que
fuera de la exclusiva competencia del inferior por razones tcnicas.
1. Falta de causa: Cuando el acto se dicta prescindiendo de los hechos
que le dan origen o cuando se funda en hechos inexistentes o falsos.
2. Falta de motivacin: Si el acto est fundado en elementos falsos es
arbitrario y por ello nulo. Tambin es nulo de nulidad absoluta el acto
ilgicamente motivado, es decir cuando se obtiene una conclusin que
no tiene nada que ver con el argumento que se utiliza. La omisin de la
motivacin da origen a la nulidad absoluta, ya que no slo se trata de un
vicio de forma sino tambin de un vicio de arbitrariedad.
3. Vicios en el objeto: Cuando el acto tuviera un objeto que no fuera
cierto, o cuando se tratara de un acto fsica o jurdicamente imposible.

63

4. Vicio en la finalidad o desviacin de poder: Cuando el acto se ha

dictado con un fin distinto al previsto por el legislador. Para que ocurra la
desviacin de poder debe haber una autoridad administrativa con
competencia, que haga uso de poder para un fin distinto del conferido
por la ley. Entre los supuestos de desviacin de poder pueden estar los
siguientes:
Que el agente acte con una finalidad personal;
Que los actos sean realizados con el objeto de beneficiar a terceros;
Que el fin perseguido sea de inters general pero distinto del fin
preciso que la ley asigna al acto (v.g.: cuando el poder de polica se usa
no para mantener el orden sino para aumentar los recursos de la
comuna).
5. Vicios en las formas esenciales: Cuando se incurre en vicios graves
respecto de los procedimientos que deben seguirse o cuando hay falta
absoluta de forma exigida por la ley para la exteriorizacin del acto.
5.2.2.5.2. Anulabilidad.
Anulabilidad:
Son anulables los actos administrativos regulares con vicios leves, que
no impiden la existencia de los elementos esenciales. Si el acto ya ha
sido notificado, dicha anulabilidad debe ser solicitada en sede judicial
por la Administracin. Sin embargo puede ser revocado, modificado o
sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado:
hubiere conocido el vicio,
Si la revocacin, modificacin o sustitucin lo favorece sin perjudicar a
terceros, y;
Si el derecho hubiera sido otorgado a ttulo precario.
Un acto administrativo es anulable, y por tanto saneable, por ejemplo,
cuando:

64

El vicio fuera del objeto, en razn de no resolverse todas las peticiones

formuladas.
El vicio fuera de la causa en razn de haber realizado la Administracin
una errnea apreciacin de los hechos que forman la causa del acto,
siempre que tal errnea apreciacin no impida la existencia de este
elemento.
Se tratare de un vicio leve de procedimiento.

5.2.2.6. Extincin
Los actos administrativos se extinguen cuando se han cumplido con
todos los elementos, requisitos y modalidades que seala la ley cuando
han producido sus efectos jurdicos conforme a su objeto y finalidad
perseguidos,

as

las

cosas

podemos

decir

que

hay

efectos

administrativos que se extinguen por determinacin lisa y llanamente,

de haber cumplido su objeto, el plazo de su vigencia y generalmente se
les conoce como terminacin normal, sin embargo hay algunos que se
extinguen por determinacin judicial o por determinacin de los
tribunales administrativos o de las propias autoridades administrativas y
es as como han surgido la revocacin, la rescisin, la prescripcin, la
caducidad, el termino y la condicin y la nulidad absoluta o relativa.
Para Acosta Romero al acto administrativo puede extinguirse por
diferentes medios que se han clasificado por razones metodolgicas en
Normales y Anormales
Medios Normales: La realizacin fctico jurdica del acto administrativo
se lleva acabo en forma normal mediante el cumplimiento voluntario y la
realizacin de todas aquellas operaciones materiales necesarias para
cumplir el objeto o contenido del propio acto. Esta realizacin voluntaria
puede ser de los rganos internos de la administracin y tambin por
parte de los particulares en este caso, el acto administrativo se cumple y
se extingue por la realizacin de su objeto, a saber:

65

Cumplimiento voluntario por rganos internos de la administracin, la

realizacin de todos los actos necesarios:
Cumplimiento voluntario por parte de los particulares;
Cumplimiento de efectos inmediatos cuando el acto en si mismo
entraa ejecucin que podramos llamar automtica o cuando de trata
de actos declarativos;
Cumplimiento de plazos, en aquellos actos que tengan plazo.
Licencias, permisos temporales, concesiones, etctera.
Medios Anormales: El acto administrativo puede extinguirse por una
serie de procedimientos o medios que llamamos anormales porque no
culminan con el cumplimiento del contenido del acto, sino que lo
modifican, impiden su realizacin o hacen ineficaz.
Estos procedimientos o medios son los siguientes
Revocacin administrativa
Rescisin
Prescripcin
Caducidad
Termino y condicin
Renuncia de Derechos
Irregularidades e ineficacias del acto administrativo
Extincin por decisiones dictadas en recursos administrativos o en
procesos ante tribunales administrativos y federales en materia de
amparo.
La revocacin administrativa es un instrumento legal del rgano
administrativo para dejar sin efectos en forma parcial o total un acto
administrativo por razones tcnicas, de inters pblico, o de legalidad es
frecuente verlo en las instancias administrativas de aclaracin o en la
tramitacin de recursos administrativos a favor del gobernado. El acto
que se revoca puede tener vicios de forma o de fondo y por tal motivo es
ilegal. En las concesiones puede verse la revocacin de ese acto por
razn de inters social cuando el estado ya no pretende concesionar la

66

prestacin de un servicio pblico o la explotacin de bienes de

propiedad publica simplemente cuando el concesionario no ha cumplido
con la ley que regula la concesin.
La rescisin administrativa como forma de extincin de los actos
administrativos,

es

oportuno

verla

en

contratos

convenios

administrativos y consiste en la facultad que tienen las partes en ese

acto jurdico bilateral en resolver o dar por terminadas sus obligaciones,
en caso de incumplimiento de una de ellas, esta medida debe quedar
plenamente sealada en una de las clusulas que se contienen en el
citado documento jurdico.
La prescripcin es la extincin de las obligaciones y los derechos o la
adquisicin de estos ltimos por el simple transcurso del tiempo previsto
en la ley. En el mbito administrativo los actos jurdicos prescriben de
acuerdo con lo que para cada caso en particular dispongan las leyes
respectivas.
La caducidad es la extincin de los actos administrativos por falta de
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en el propio acto
administrativo para que se genere o preserve un derecho, generalmente
por negligencia descuido o inactividad de un particular que no cumple
con los requisitos o deberes de una concesin, es frecuente verla en las
de aguas, minas, comunicaciones y transportes etc. Al no explotarse la
concesin o no realizarse ciertas obras o servicios en el plazo que marca
la ley opera automticamente esta figura llamada caducidad, con lo cual
se extingue el comentado acto jurdico.
La distincin entre prescripcin y caducidad estriba en que la primera
extingue el cumplimiento de obligaciones o el ejercicio de derechos de
un particular o por el gobernante, liberndose de las mismas o los pierde
por el transcurso del tiempo y la segunda extingue el ejercicio de
facultades de una autoridad la perdida de derechos del gobernado por
negligencia.

67

e) EL trmino y la condicin. El termino es un acontecimiento futuro de

realizacin cierta del que depende de que se realicen o se extingan los
efectos de un acto jurdico. Puede ser suspensivo o extintivo; el primero
suspende el primero suspende los efectos del acto administrativo. La
condicin es un acontecimiento futuro de realizacin incierta del que se
hace depender el nacimiento o extincin de una obligacin o de un
derecho como por ejemplo cuando se ofrece el otorgamiento de una
concesin a la terminacin de una autopista o cuando desaparece la
misma por haber dejado de funcionar una autopista o carretera que es
motivo de dicha concesin.
f) La renuncia de derechos es otra forma de terminar los actos
administrativos, sobre todo es notable en los rubros de licencias,
permisos, o concesiones, y aun en el caso de la nacionalidad, la parte
interesada manifiesta su voluntad en forma unilateral de ya no seguir
ejercitando ese derecho, por conveniencia personal, material, financiera
o tcnica y ante ello la autoridad competente debe de resolver lo
conducente.
g) Las irregularidades e ineficacias del acto administrativo.- todas las
irregularidades del acto administrativo se encargan de propiciar su
ilegalidad en ese sentido, los vicios de un acto administrativo pueden
darse por la inobservancia de las normas que lo rigen.
Extincin por decisiones dictadas en recursos administrativos o en
procesos ante tribunales administrativos y federales en materia de
amparo.

5.2.2.6.1 Principio de Autotutela de la Administracin Pblica.

5.2.2.6.2 Revocacin.

68

La revocacin administrativa es un instrumento legal del rgano

administrativo para dejar sin efectos en forma parcial o total un acto
administrativo por razones tcnicas, de inters pblico, o de legalidad es
frecuente verlo en las instancias administrativas de aclaracin o en la
tramitacin de recursos administrativos a favor del gobernado. El acto
que se revoca puede tener vicios de forma o de fondo y por tal motivo es
ilegal. En las concesiones puede verse la revocacin de ese acto por
razn de inters social cuando el estado ya no pretende concesionar la
prestacin de un servicio pblico o la explotacin de bienes de
propiedad publica simplemente cuando el concesionario no ha cumplido
con la ley que regula la concesin