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Captulo 4
O Oramento e a Dvida Pblica Federal
Antnio de Pdua Ferreira Passos
Priscila de Souza Cavalcante Castro
Introduo
O Oramento Pblico um instrumento que reflete a estratgia de alocao das despesas do governo,
bem como as expectativas de receitas que permitiro seu atendimento, ambos alinhados ao planejamento em
cada exerccio financeiro. Um sistema moderno de oramento deve atender a trs requisitos bsicos:
l
No mbito da Dvida Pblica Federal (DPF), em particular, adicionalmente ao oramento anual enviado
ao Congresso no incio do segundo semestre de cada ano, para aprovao at dezembro, o governo federal
divulga em janeiro do ano seguinte o seu Plano Anual de Financiamento (PAF). Tal documento, de periodicidade
anual, divulga os objetivos, as diretrizes, as estratgias e as metas para a gesto da DPF, de forma estruturada
e pblica, sendo um instrumento de transparncia no gerenciamento dessa dvida.
Dessa forma, durante o exerccio financeiro em que o Oramento est vigente, h um acompanhamento
da execuo oramentria com o objetivo de alinh-la ao planejamento estratgico da DPF divulgado no PAF.
De um lado, a anlise da execuo oramentria e financeira permite acompanhar a necessidade de gerao
de receitas decorrente da emisso de ttulos, levando em considerao o comportamento de variveis estratgicas, tais como o total das despesas da DPF do ms e a parcela da receita fiscal direcionada para pagamento
dessa dvida. De outro lado, a anlise da necessidade lquida de financiamento, com base nas despesas e
nas receitas, e a estratgia do gerenciamento da dvida pblica de curto e mdio prazos, apresentada no PAF,
permitem a definio das emisses de ttulos que ocorrero ms a ms.
Nesse contexto, apresentamos a estrutura oramentria brasileira, descrevendo o processo oramentrio, as instituies participantes do sistema, os normativos que norteiam toda a execuo oramentria e
financeira, destacando os aspectos que impactam diretamente a gesto da DPF.
O objetivo deste captulo, portanto, propiciar um entendimento sobre o oramento brasileiro como
ferramenta essencial na administrao financeira dos recursos pblicos e, especificamente, no que se refere
Dvida Pblica Federal. Alm desta Introduo, este captulo est dividido em quatro sees. A seo 2 introduz
os principais conceitos de oramento pblico, bem como os processos e as entidades envolvidas. A seo 3
apresenta a estrutura institucional da administrao financeira e oramentria brasileira. A seo 4 aborda o
oramento sob a tica da DPF, tendo em vista que, alm das regras gerais s quais toda gesto de recursos
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est subordinada, a dvida tem um tratamento especial, sendo impactada por um lado pelos controles legais
sobre o endividamento pblico, aliado transparncia das informaes, e por outro buscando a flexibilidade
necessria para uma gesto eficiente dessa dvida, minimizando o risco oramentrio. Por fim, a seo 5 traz
algumas consideraes finais sobre o oramento da Dvida Pblica Federal.
Oramento
O Oramento Pblico um processo de planejamento contnuo e dinmico que o Estado utiliza para
demonstrar seus planos e programas de trabalho como um todo e de cada um de seus rgos em particular
para determinado perodo. Dessa forma, o oramento exprime em termos financeiros e tcnicos, as decises
polticas na alocao dos recursos pblicos, estabelecendo as aes e os programas prioritrios para atender
s demandas da sociedade, alm de permitir o controle das finanas pblicas, evitando que sejam realizados
gastos no previstos.
Juridicamente, o oramento de um ente pblico no Brasil, seja ele o governo federal, os estados ou os
municpios, materializa-se por meio de uma lei ordinria de iniciativa do Poder Executivo, de validade anual,
em que se estima a receita e se fixa a despesa da administrao pblica, e elaborado em um exerccio
para execuo no exerccio seguinte, aps aprovao pelo Poder Legislativo. Ele estabelecido com base nos
seguintes princpios fundamentais:
l
Unidade do documento: o conjunto das despesas e das receitas deve estar reunido em um documento
nico. Cada esfera de governo deve possuir apenas um oramento, fundamentado em uma nica poltica
oramentria e estruturado uniformemente. Assim, existe o oramento da Unio, o de cada estado e o
de cada municpio.
l
Universalidade: princpio segundo o qual a lei oramentria deve compreender todas as receitas e
todas as despesas pelos seus totais.
Princpio do equilbrio: as receitas estimadas do exerccio devem ser iguais s despesas fixadas.
Noo de especificao: cada dotao deve ter um destino determinado e estar associada a uma
ao especfica.
As receitas no oramento so estimadas pelo governo para o exerccio seguinte, tendo por base previses
de indicadores da economia, tais como o Produto Interno Bruto (PIB) e a inflao, e de cada uma das receitas,
tais como a arrecadao de impostos e contribuies. Com base na receita prevista, so fixadas as despesas
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
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Tabela 1. Receita e despesa dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social por categoria econmica
do Oramento 2009 princpio do equilbrio
A Constituio Federal brasileira estabelece que os oramentos e suas respectivas leis sejam iniciativas
do Poder Executivo, mas apreciadas pelo Poder Legislativo. Dessa forma, o projeto de lei oramentria levado
ao Congresso, onde deputados e senadores discutem na Comisso Mista de Oramentos e Planos a proposta
enviada pelo Executivo. Ao Congresso permitido remanejar os investimentos para projetos, reas e regies
considerados prioritrios, realizando tais alteraes por meio de emendas parlamentares.
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O Oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada legislatura. Depois de aprovado, sancionado pelo presidente da Repblica e se transforma em lei. Caso, durante o exerccio financeiro, seja necessria
a realizao de despesas acima do limite autorizado na lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional
projeto de lei de crdito adicional.2
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu o modelo oramentrio brasileiro e instituiu instrumentos
com o objetivo de vincular o planejamento ao Oramento. So leis interdependentes: o Plano Plurianual (PPA),
a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).
O PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos e deve conter as diretrizes,
objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital3 e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA estabelece a ligao entre as prioridades
de longo prazo e a LOA. de iniciativa do Poder Executivo e coordenado pela Secretaria de Planejamento e
Investimentos estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/MPOG). Aprovado no
primeiro ano de mandato presidencial, o PPA tem validade a partir do segundo ano presidencial e encerra-se
no primeiro ano do mandato presidencial subsequente.
A LDO, por sua vez, prioriza as metas do PPA e orienta a elaborao do Oramento Geral da Unio, que
ter validade para o ano seguinte. O projeto da LDO elaborado pelo Poder Executivo e precisa ser encaminhado ao Congresso Nacional at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro. O
projeto da LDO tem como base o PPA e deve ser aprovado pelo Congresso Nacional e enviado para sano
do presidente da Repblica at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa, em julho.
Com base na LDO aprovada pelo Congresso Nacional, a Secretaria de Oramento Federal (SOF) elabora
a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os ministrios e as unidades oramentrias
dos Poderes Legislativo e Judicirio. Ou seja, os rgos setoriais4 (Ministrios da Educao, Sade, Agricultura
etc.) fazem o levantamento das necessidades de gastos das reas (Unidades Gestoras5) que compem cada
ministrio, de acordo com os parmetros fixados pela LDO, e apresentam suas propostas SOF, a quem compete
compatibilizar as expectativas de gastos com o nvel de receita que o governo espera arrecadar.
Aps a consolidao da proposta oramentria pela SOF, o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto a encaminha ao presidente da Repblica para apreciao, juntamente com uma Exposio de Motivos,
na qual realizado diagnstico sobre a situao econmica do pas e suas perspectivas. Por determinao
constitucional, o governo obrigado a encaminhar o projeto de lei do Oramento ao Congresso Nacional at
quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro.
2
Crdito Adicional: instrumento de ajuste oramentrio para corrigir distores durante a execuo do oramento, por meio da
autorizao de despesa no prevista quando da elaborao da LOA ou aumento de dotao considerada insuficiente. O Crdito
Adicional classifica-se em suplementar, especial e extraordinrio, tendo cada um deles limites financeiros e de prazo, regras de
tramitao e ritos de aprovao diferenciados.
3
Despesa de Capital: despesas relacionadas com aquisio de mquinas e equipamentos, realizao de obras, aquisio de participaes acionrias de empresas, aquisio de imveis e concesso de emprstimos para investimento. Normalmente, uma despesa
de capital concorre para a formao de um bem de capital, assim como para a expanso das atividades do rgo pblico.
4
rgo Setorial: rgo articulador entre o rgo central e os rgos executores, dentro de um sistema, sendo responsvel pela
coordenao das aes na sua esfera de atuao.
5
Unidade Gestora: unidade oramentria ou administrativa investida do poder de gerir recursos oramentrios e financeiros,
prprios ou sob descentralizao.
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as emendas no podem ocasionar aumento na despesa total do Oramento, a menos que sejam identificados omisses ou erros nas receitas, devidamente comprovados;
l o
aumento das dotaes oramentrias ser permitido, desde que obrigatoriamente as emendas indiquem quais as dotaes que sero canceladas para utilizao dos respectivos recursos;
l
no
podem ser objeto de cancelamento as despesas com: pessoal, benefcios previdencirios, juros,
transferncias constitucionais e amortizao de dvida pblica;
A Constituio determina que o Oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada legislatura, que
ocorre em dezembro. Depois de aprovado, o projeto sancionado pelo presidente da Repblica e se transforma
em lei. Cabe destacar que, aps a sano presidencial Lei Oramentria aprovada pelo Congresso Nacional,
o Poder Executivo, mediante decreto presidencial, estabelece, em at trinta dias, a programao financeira e
o cronograma de desembolso mensal por rgos, observadas as metas de resultados fiscais dispostas na Lei
de Diretrizes Oramentrias.
Em 2000, o modelo oramentrio foi aprimorado considerando-se os efeitos provocados pela aprovao
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), lei complementar7 que assinalou um marco nas finanas pblicas
brasileiras, ao representar a institucionalizao do compromisso com a gesto fiscal responsvel e com o
equilbrio das contas pblicas.
Sua finalidade principal foi formular regras de finanas pblicas para a responsabilidade da gesto fiscal,
instituindo o planejamento e a transparncia como seus pilares. Os gastos pblicos, portanto, passam a ser
vistos sob uma nova perspectiva, que engloba no somente a anlise de aspectos financeiros e oramentrios, como tambm exige a demonstrao dos resultados obtidos em prol da sociedade. Entre suas principais
caractersticas, cabe destacar que, por se tratar de uma lei complementar, os requisitos necessrios para a
modificao dos seus dispositivos so mais rgidos.8 importante ressaltar tambm que a abrangncia da lei
nacional e extensiva a todos os poderes da nao.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO passou a conter dois anexos de grande importncia para orientar o governo e a sociedade sobre a conduo da poltica fiscal. Trata-se do Anexo de
Metas Fiscais, no qual so estabelecidos os resultados primrios esperados para os prximos exerccios e que
do uma dimenso da austeridade dessa poltica; e o Anexo de Riscos Fiscais, no qual so enumerados os
chamados passivos contingentes, ou seja, aquelas dvidas que ainda no esto contabilizadas como tal, mas
que, por deciso judicial ou legal, podero vir a aumentar a dvida pblica.
Os projetos relativos ao PPA, LDO e LOA so apreciados conjuntamente pelas duas Casas do Congresso Nacional (Senado
Federal e Cmara dos Deputados), cabendo Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) examinar e
emitir parecer sobre os referidos projetos, tambm em sesso conjunta.
7
Lei Complementar: ato normativo que visa a regulamentar preceito da Constituio que no seja autoaplicvel.
8
Tanto para sua aprovao quanto modificao, uma lei complementar necessita dos votos favorveis da maioria absoluta
(metade mais um dos parlamentares) em cada uma das Casas em dois turnos. J uma lei ordinria necessita de maioria simples
(metade mais um dos parlamentares presentes sesso), sendo o qurum de presena metade mais um dos parlamentares da Casa.
6
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Estrutura institucional
Sistema Federal de Contabilidade, administrado pela STN visa a evidenciar a situao oramentria, financeira e patrimonial da Unio. Define tambm que as atividades de contabilidade compreendem a formulao de diretrizes para orientao adequada, mediante o estabelecimento de normas e
procedimentos que assegurem consistncia e padronizao das informaes produzidas pelas unidades
gestoras.
Sistema Federal de Controle Interno, administrado pela Secretaria Federal de Controle (SFC)
compreende o conjunto das atividades relacionadas avaliao do cumprimento das metas previstas
no Plano Plurianual, da execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio e avaliao
da gesto dos administradores pblicos federais, bem como o controle das operaes de crdito, avais,
garantias, direitos e haveres da Unio. A SFC reporta-se ao presidente da Repblica. Alm desta secretaria, a Unio tambm conta com o Tribunal de Contas da Unio (TCU), instituio de auditoria externa
que se reporta ao Congresso Nacional.
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(Unidades Gestoras) e a descentralizao dos recursos financeiros recebidos do rgo central, e s Unidades
Gestoras, a realizao da despesa pblica nas suas trs fases:9 o empenho, a liquidao e o pagamento.
A execuo oramentria e a financeira ocorrem concomitantemente, pois esto diretamente ligadas
uma outra. Havendo oramento e no existindo recursos financeiros, no poder ocorrer a despesa. Ademais,
pode haver recursos financeiros, mas no se poder gast-los se no houver autorizao oramentria.
Dessa forma, para que a elaborao do Oramento, a execuo oramentria e a financeira e os registros
patrimoniais sejam eficientes e alcancem os objetivos de controle, transparncia e responsabilidade sobre a
gesto dos recursos pblicos, houve a preocupao de definir uma classificao oramentria comum aos dois
sistemas, o Sidor e o Siafi, possibilitando a integrao das informaes. A execuo oramentria e financeira
centralizada no Siafi, sendo atualmente o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e
controle da execuo oramentria, financeira e patrimonial do governo federal, alm de ser tambm utilizado
pelo controle interno do Poder Executivo e de fornecer informaes gerenciais, confiveis e precisas, para
todos os nveis da administrao. um sistema on-line, interligado em todo o territrio nacional e utilizado
por todos os rgos da administrao direta dos trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).
O governo federal possui uma conta nica, centralizada no Banco Central, para gerir todas as entradas
e sadas de recursos do seu caixa. Para cada movimentao de sada de dinheiro ocorre o registro de sua
aplicao, bem como do servidor pblico que a efetuou. Trata-se de uma ferramenta poderosa para executar,
acompanhar e controlar com eficincia e eficcia a correta utilizao dos recursos da Unio.
A estrutura oramentria vigente, ao mesmo tempo em que impe Dvida Pblica Federal (DPF) regras
e limite de endividamento, propicia que o oramento dessa dvida seja flexvel o suficiente para no impor
obstculos nem riscos gesto da dvida pblica. A seguir sero abordados os instrumentos j apresentados,
com enfoque na administrao da DPF.
A LRF estabeleceu diversas regras que impactaram a gesto da dvida pblica em todos os nveis de
governo: federal, estadual e municipal. Fixou conceitos bsicos, estabeleceu limites para endividamento e
operaes de crdito, criou regras para a reconduo da dvida aos limites de endividamento, foi criteriosa
nas regras das operaes de crdito, inclusive das conduzidas pelo Banco Central, entre outras determinaes
que afetam direta ou indiretamente a gesto da dvida pblica.
9
As fases das despesas podem assim ser definidas:
Empenho o ato da administrao que cria a obrigao para o Estado e tem por funo reservar, para cobertura da despesa
nele especificada, parcela da dotao oramentria do exerccio corrente, de forma que no sejam comprometidos valores que
ultrapassem a dotao anual.
Liquidao consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base documentos comprobatrios do respectivo
crdito, ou seja, o reconhecimento pela administrao pblica da efetiva obrigao em pagar, considerando a dvida como lquida
e certa, aps constatar a efetiva entrega do bem ou servio, conforme as especificaes contratuais.
Pagamento o ato da administrao no qual a autoridade competente autoriza, em documentos processados pela contabilidade,
o pagamento da despesa.
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Dvida pblica consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigaes
financeiras do ente da Federao assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da
realizao de operaes de crdito para amortizao em prazo superior a 12 meses. Tambm integram
a dvida pblica consolidada as operaes de crdito de prazo inferior a 12 meses cujas receitas tenham
constado do Oramento.
b)
Dvida pblica mobiliria: dvida pblica representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do
Banco Central do Brasil, pelos estados e pelos municpios.
c)
Operao de crdito: compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso
e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive
com o uso de derivativos financeiros.
d)
e)
Refinanciamento da dvida mobiliria: a LRF estabeleceu que todas as despesas e receitas relativas
dvida pblica devem constar na Lei Oramentria.10 Dessa forma, o Oramento da DPF , de modo
simplificado, multiplicado pelo nmero de vezes em que tal dvida refinanciada ao longo do ano.
Antes da LRF, o Oramento no possibilitava a distino entre as emisses de ttulos que aumentavam
o estoque da DPF (tais como aquelas com objetivo de pagamento de juros ou financiamento de outras
despesas) e as utilizadas exclusivamente para o refinanciamento do principal das dvidas vincendas (que
no alteram o estoque nominal da DPF). Por consequncia, eram comuns interpretaes distorcidas em
relao ao montante do Oramento destinado ao pagamento da dvida, dado seu elevado montante,
se comparado a outras despesas oramentrias.
A LRF inovou ao determinar que o Oramento destaque o valor referente ao principal da Dvida Pblica
Federal a ser refinanciado das demais despesas pagas com emisso de ttulos. Tal medida permitiu maior
transparncia s contas pblicas, aperfeioando o debate sobre o verdadeiro peso da dvida sobre o Oramento
Fiscal. A partir de ento, os quadros consolidados da LOA passaram a separar as despesas da DPF, apresentando
o item amortizao da dvida, que reflete o valor autorizado de despesas com o principal da DPF.
Para se ter uma idia da distoro que a metodologia anterior causava, quando no havia separao
entre gasto com o refinanciamento e gasto com juros e outras despesas, a parcela destinada ao pagamento
do servio da DPF representava cerca de 60% do total de despesas previstas no Oramento (Grfico 1).
Atualmente, por se permitir anlise excluindo o valor do refinanciamento e, portanto, os efeitos das
emisses para rolagem de principal, o valor destinado com a ao de amortizao e encargos fica em torno
de 22% do total (Grfico 2).
10
Conforme art. 5, 1 da LRF: Todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que atendero, constaro da Lei Oramentria Anual.
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Refinanciamento
da DPF
49,8%
Amortizao
e encargos
10,1%
Demais despesas
oramentrias
78,5%
Amortizao
e encargos
21,5%
Demais despesas
oramentrias
40,2%
Os limites de endividamento foram estabelecidos pela Constituio Federal, bem como pela Lei de
Responsabilidade Fiscal:
a) Regra de ouro: a Constituio Federal, em seu art. 167, probe que sejam realizadas operaes
de crdito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.
A regra de ouro tem por objetivo evitar o pagamento de despesas correntes11 com recursos decorrentes de
emisso ou contratao de novo endividamento.
b) Limites mximos para o montante da dvida pblica e operaes de crdito: o art. 52 da
Constituio Federal estabelece a competncia privativa ao Senado Federal para a definio dos limites de
endividamento e das condies de operao de crdito. A LRF estabeleceu que a proposta de limites globais
para o montante da dvida consolidada, tanto para Unio, como para estados e municpios seria submetida
pelo presidente da Repblica ao Senado Federal. O limite global definido para a Dvida Consolidada Lquida12 (DCL) como um percentual da Receita Corrente Lquida (RCL). O clculo da relao DCL/RCL dever ser
verificado de forma quadrimestral e apresentado no Relatrio de Gesto Fiscal. Caso algum ente da Federao
ultrapasse o respectivo limite ao final de um quadrimestre, dever ser a ele reconduzida at o trmino dos trs
quadrimestres subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% no primeiro. Os limites propostos
pelo Executivo ao Senado foram: 3,5 vezes a Receita Corrente Lquida para a Unio, 2 para os estados e 1,2
Despesa Corrente: categoria da classificao econmica da despesa que agrupa os vrios detalhamentos pertinentes s despesas
de custeio das entidades do setor pblico e aos custos de manuteno de suas atividades, tais como as relativas a vencimentos e
encargos com pessoal, juros da dvida, compra de matrias-primas e bens de consumo, e servios de terceiros.
12
Dvida Consolidada Lquida: dvida pblica mobiliria e contratual, deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicaes financeiras e os demais haveres financeiros. No caso da Unio, para no impor qualquer rigidez execuo de poltica cambial ou
monetria, o conceito de Dvida Consolidada Lquida inclui a dvida mobiliria do Tesouro na carteira do Banco Central do Brasil,
de modo que este possa comprar e vender tais ttulos em mercado sem restries.
11
228
para os municpios.13 Se, por um lado, o limite proposto para a Unio pode parecer elevado se comparado
com outros entes da Federao, deve-se destacar que tal limite incorpora os ttulos do Tesouro em poder do
Banco Central para execuo da poltica monetria, o que aumenta o estoque total da dvida pblica em mais
de uma vez a RCL anual da Unio. Adicionalmente, o governo federal assumiu, ao longo da ltima dcada,
dvidas dos estados e dos municpios em montante tambm superior a uma vez a RCL anual da Unio. Tais
fatores so representativos o suficiente para justificar a diferena entre os limites.
Em dezembro de 2007, o Senado Federal aprovou uma Resoluo14 que dispe sobre os limites globais para operaes de crdito externo e interno da Unio, os quais no podero ser superiores a 60% da
Receita Corrente Lquida. Cabe ressaltar, porm, que, sem desconsiderar a importncia dos limites aos quais
o endividamento est submetido, o Senado Federal aprovou medidas importantes nesta resoluo com vistas a minimizar os riscos de refinanciamento da dvida. Nesse sentido, as receitas de operaes de crditos
decorrentes de emisso de ttulos somente sero consideradas, para fins de limite, no exerccio financeiro em
que for realizada a respectiva despesa. Alm disso, as emisses de ttulos com objetivo de refinanciamento
do principal de dvidas no esto includas no limite global para operaes de crdito.
A LRF tambm estabeleceu diversas normas relativas ao do Banco Central, inovou ao definir que
suas despesas referentes a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo e investimentos devem integrar
a LOA. Por sua vez, o resultado positivo do Banco Central constitui receita do Tesouro Nacional, ao passo
que o resultado negativo constitui obrigao do Tesouro e dever ser consignado em dotao15 especfica do
Oramento para posterior pagamento. Tambm proibiu ao Banco Central emitir ttulos pblicos a partir de
maio de 200216 e de efetuar permuta, ainda que temporria, por intermdio de instituio financeira ou no,
de ttulo da dvida de ente da Federao (leia-se, estados e municpios) por ttulo da Dvida Pblica Federal.
Assim como a LRF, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) destina captulo especfico DPF. Inicialmente, define quais despesas podero ser custeadas com receitas provenientes de emisso de ttulos pblicos,
dentre as quais o refinanciamento do principal, os juros e outros encargos da dvida, interna e externa, de
responsabilidade direta ou indireta do Tesouro Nacional ou que venham a ser de responsabilidade da Unio
nos termos de resoluo do Senado Federal, alm das despesas com o aumento do capital de empresas e
sociedades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto
e que no estejam includas no programa de desestatizao.17 A LDO autoriza tambm que o escopo das
despesas seja ampliado, desde que expressamente definidas em lei, objetivando dessa forma que as emisses
de ttulos no ocorram indistintamente.
13
A Resoluo do Senado Federal n 40, que cria limite para os estados e os municpios, foi aprovada em dezembro de 2001,
mantendo a redao proposta pelo Executivo, dando para cada estado ou municpio o prazo de at 15 anos para se ajustar aos
limites a ele referentes. A proposta de resoluo que cria limite para a Unio, embora tenha passado por todas as comisses do
Senado Federal, ainda no havia sido aprovada em plenrio at dezembro de 2008.
14
Resoluo n 48, de 21 de dezembro de 2007.
15
Dotao Oramentria: detalhamento da despesa includo no Oramento pblico, associado a um programa de trabalho em uma
unidade oramentria para atender a determinada finalidade.
16
Dois anos aps a aprovao da LRF, que ocorreu em maio de 2000.
17
Redao retirada da LDO 2008 (Lei n 11.514, de 13 de agosto de 2007, Captulo IV Das Disposies Relativas Dvida Pblica
Federal).
229
O Oramento da Dvida Pblica Federal tem destaque na Lei Oramentria Anual, especificamente o valor
destinado ao refinanciamento. A LRF estabeleceu a separao do refinanciamento da Dvida Pblica Federal
no Oramento, fazendo constar o refinanciamento da dvida mobiliria em unidade oramentria especfica.
Um dos mecanismos utilizados para a separao do refinanciamento da Dvida Pblica Federal foi a criao
de uma fonte oramentria especfica atrelada a uma natureza de despesa de principal tambm especfica.
A fonte 143 foi criada para registrar os recursos decorrentes de emisso de ttulos que sero utilizados
para o pagamento de principal da DPF, independentemente de ser uma dvida mobiliria ou contratual,
enquanto a fonte 144 registra os recursos decorrentes da emisso de ttulos que sero utilizados para as
outras finalidades expressas na legislao.
A Secretaria de Oramento Federal disponibiliza, na consolidao do Oramento, recursos em outras
fontes para atender s despesas com a Dvida Pblica Federal, umas consideradas por legislao especfica
que determina destinao exclusiva para atender ao pagamento da dvida pblica, outras dependentes da
existncia de disponibilidade para serem alocadas e de no estarem vinculadas a nenhuma outra despesa por
lei. Para essa finalidade, so utilizadas fontes de recursos primrios, tais como as tributrias, as originrias de
dividendos pagos Unio por suas empresas, bem como as concesses e permisses, e fontes de recursos
financeiras, como, por exemplo, recursos decorrentes da remunerao das disponibilidades do Tesouro Nacional,
do refinanciamento das dvidas dos estados e dos municpios e do resultado positivo do Banco Central.
Caso haja a necessidade de aumentar o valor da dotao oramentria destinada ao pagamento da dvida
pblica, a LOA autoriza a suplementao das dotaes oramentrias por crditos adicionais18 diretamente
pelo Poder Executivo, proveniente de recursos decorrentes da anulao de dotaes que no foram utilizadas,
bem como de supervits financeiros,19 excesso de arrecadao,20 entre outras, desde que tais alteraes sejam
compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida no Anexo de Metas Fiscais da Lei
de Diretrizes Oramentrias. No entanto, a utilizao de supervits financeiros e o excesso de arrecadao
limitavam-se aos apurados em fontes exclusivas ou s fontes no vinculadas.
Com o objetivo de flexibilizar a utilizao desses recursos excedentes para a dvida pblica, foi editada
em 2008 a Medida Provisria n 450, que permitiu ao Tesouro Nacional utilizar recursos oramentrios decorrentes do excesso de arrecadao e do supervit financeiro apurados em cada exerccio para pagamento
da DPF. A partir de ento, o Tesouro Nacional poder, em carter permanente, utilizar-se dessas fontes para
18
Crdito Adicional: instrumento de ajuste oramentrio para corrigir distores durante a execuo do Oramento. Autorizao
de despesa no computada ou insuficientemente dotada na Lei de Oramento. Classifica-se em suplementar, especial e extraordinrio:
Crdito Suplementar a modalidade de crdito adicional destinado ao reforo de dotao oramentria j existente no Oramento. Deve ser autorizado por lei e aberto por decreto do Poder Executivo. Tal autorizao pode constar da prpria Lei Oramentria
Anual.
O Crdito Especial a modalidade de crdito adicional destinado a despesas para as quais no haja dotao oramentria
especfica, sendo autorizado por lei e aberto por decreto do Poder Executivo.
Crdito Extraordinrio a modalidade de crdito adicional destinado ao atendimento de despesas urgentes e imprevisveis,
como em caso de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. autorizado e aberto por medida provisria, podendo ser
reaberto no exerccio seguinte, nos limites do seu saldo, se o ato que o autorizou tiver sido promulgado nos ltimos quatro meses
do exerccio.
19
O supervit financeiro apurado ao final de cada exerccio pela diferena positiva entre as receitas e as despesas realizadas em
cada fonte oramentria, conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos adicionais e as operaes de crditos a eles vinculados.
20
Excesso de arrecadao o saldo positivo da diferena entre a arrecadao prevista e a realizada, acumulada ms a ms.
230
tal finalidade, desde que no tenham vinculao constitucional, ou seja, o supervit financeiro e o excesso de
arrecadao passveis de serem utilizados para pagamento da dvida so aqueles de destinao livre ou que
excedam o necessrio para cumprir as despesas legalmente vinculadas.
Alm disso, crditos suplementares at o limite de 20% do montante do refinanciamento da Dvida
Pblica Federal j esto autorizados na prpria Lei Oramentria. S em casos especiais e extraordinrios
que h a necessidade de recorrer novamente ao Congresso Nacional. Tais flexibilidades permitem que o Oramento seja um instrumento de transparncia e controle, sem, entretanto, gerar restrio eficiente gesto
da dvida pblica.
as despesas que sero custeadas com recursos provenientes da emisso de ttulos pblicos federais, descon-
tando as que sero custeadas com ttulos pblicos federais externos (j considerados na primeira fase);
l
prazos e as quantidades a serem emitidas em cada leilo, bem como separando aquelas destinadas ao
pblico das que sero emitidas para a carteira do Banco Central do Brasil.
Com base nessas variveis, a necessidade de financiamento calculada, deduzindo do servio da DPMFi
as receitas de outras fontes destinadas ao seu pagamento apuradas pela SOF. A diferena reflete a parcela
das despesas com servio da DPMFi que devero ser custeadas com as receitas geradas pela emisso de
ttulos (fontes 143 e 144).
21
Esses vencimentos so abertos em principal, juros e outros encargos, considerando-se para esse clculo os indexadores e as
rentabilidades de cada um dos ttulos que compem a Dvida Pblica Mobiliria Federal interna.
231
Tem como principal funo evidenciar as unidades administrativas responsveis pela execuo das dotaes oramentrias autorizadas pelo Poder Legislativo na Lei Oramentria Anual. O Oramento no Brasil apresenta uma particularidade, no que se refere classificao institucional, ao caracterizar em alguns casos como
rgos certos grupos de despesas ou encargos que no possuem nenhuma conotao prpria ou unidade
administrativa, como so os casos dos rgos: Operaes Oficiais de Crdito, Transferncias a Estados,
Distrito Federal e Municpios, Reserva de Contingncia. Nos mencionados rgos, esto consignadas
grandes somas de recursos, razo pela qual se justifica sua apresentao em separado, individualizando-as
na classificao institucional para oferecer maior transparncia ao processo oramentrio.
No que diz respeito Dvida Pblica Federal, as despesas com o servio das dvidas decorrentes de
operaes de emprstimos e financiamentos destinados a amparar programas setoriais so consignadas no
oramento de cada um dos respectivos ministrios, em programas e aes padronizados. Todas as demais
despesas relativas Dvida Pblica Federal so consignadas nos rgos Encargos Financeiros da Unio
(EFU) e Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal, ambos sob superviso do Ministrio da
Fazenda, sendo a Secretaria do Tesouro Nacional a unidade administrativa responsvel por sua execuo.
Tabela 2. Despesa dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, por rgo oramentrio
232
22
233
Tem por finalidade permitir a identificao das reas em que as despesas so realizadas (educao,
sade e transportes, por exemplo). Composta por um conjunto de funes e subfunes predeterminadas, a
classificao funcional utilizada para a agregao dos gastos pblicos por rea de ao governamental nas
trs esferas de governo, na qual se procura evidenciar os objetivos nacionais. Tambm nesse ponto o Oramento brasileiro inova, ao criar a funo Encargos Especiais para agrupar despesas que no se associam
diretamente a um bem ou servio a ser gerado, como, por exemplo, dvidas e ressarcimentos.
Tabela 3. Receita e despesa dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social por funo
23
234
Funo/Subfuno
Tem por objetivo agregar as aes do governo com a finalidade de demonstrar suas realizaes (o produto) em prol da sociedade, constituindo-se como mdulo integrador entre o Oramento e o planejamento,
representado pelo Plano Plurianual. Em nmero de quatro, so assim definidas:
l
Programa
l
Projeto
instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso
ou o aperfeioamento da ao do governo.
l
Atividade
l
Operaes
Especiais despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das
quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta na forma de bens ou servios.
A DPF tem seus programas classificados como operaes especiais, ocorrendo mais dois desmembramentos a partir dos programas, denominados aes. Nestas, um cdigo de quatro nmeros permite localizar o
destino dos recursos oramentrios, sendo possvel identificar, por exemplo, quanto est sendo encaminhado
ao pagamento da dvida mobiliria federal ou ao Proes,25 entre outras aes que explicitam sociedade
transparncia na alocao dos recursos.
Lei n 11.451 de 7 de fevereiro de 2007.
Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados e de Incentivo Reduo da Presena do Setor Pblico
Estadual na Atividade Financeira Bancria.
24
25
235
0909 Operaes
especiais: outros
encargos especiais
3,7%
0907 Operaes
especiais: refinanciamento
da dvida interna
67,2%
0905 Operaes
especiais: servio da dvida
interna (juros e amortizaes)
25,2%
0906 Operaes
especiais: servio da
dvida externa (juros e
amortizaes)
2,3%
26
236
27
237
A classificao segundo a natureza da receita permite a anlise da origem dos recursos. No caso da
Dvida Pblica Federal, as receitas decorrentes de operaes de crdito (emisso de ttulos ou contratos de
emprstimos e financiamentos) so classificadas como receitas de capital e, tal como as despesas, tm um
detalhamento especfico que torna possvel a identificao precisa da origem da receita.
Tabela 6. Resumo das receitas do Oramento Fiscal e
da Seguridade Social por categorias econmicas
Recursos de todas as fontes
R$ milhes
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Constitui-se de agrupamentos de naturezas de receitas, atendendo a uma determinada regra de destinao legal, e serve para indicar como so financiadas as despesas oramentrias. Entende-se por fonte
de recursos a origem ou a procedncia dos recursos que devem ser gastos com uma determinada finalidade.
necessrio, portanto, individualizar esses recursos para evidenciar sua aplicao segundo a determinao
legal. Dessa forma, a classificao da receita por fonte de recursos permite demonstrar o vnculo das receitas
comprometidas com o atendimento de determinadas finalidades (despesas), bem como aquelas que podem
ser livremente alocadas a cada elaborao da proposta oramentria.
A receita classificada, ainda, como Primria (P) quando seu valor includo na apurao do Resultado
Primrio, no conceito acima da linha, e No Primria ou Financeira (F) quando no includa nesse clculo. As
receitas financeiras so basicamente as provenientes de operaes de crdito (endividamento), de aplicaes
financeiras e de juros, em consonncia com o Manual de Estatsticas de Finanas Pblicas do Fundo Monetrio
Internacional de 1986. As demais receitas, provenientes de tributos, contribuies, patrimoniais, agropecurias,
industriais e de servios, so classificadas como primrias.
Costuma-se atribuir essa classificao (P) ou (F) fonte de recursos, descrita na seo anterior, mas,
na verdade, esse um atributo da natureza de receita, que identifica a origem do recurso. Assim, o fato de
uma fonte de recursos conter essencialmente naturezas de receita classificadas como primrias faz com que
essa fonte tambm tenha a mesma caracterstica.
Tabela 7. Fontes de recursos tradicionalmente destinados
ao pagamento da Dvida Pblica Federal29
Exceto as fontes 143 (recursos de emisso de ttulos para pagamento do principal da DPF) e 144 (recursos de emisso de ttulos
para pagamento de juros e encargos da DPF).
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5 Consideraes finais
O objetivo deste captulo foi buscar o entendimento da estrutura oramentria brasileira, no intuito de
contemplar os aspectos relacionados gesto da Dvida Pblica Federal. importante ressaltar que a apresentao do Oramento destinado dvida vem sendo aprimorada a cada ano, com o objetivo de fornecer
sociedade melhor entendimento e transparncia em relao gesto dos recursos pblicos. Podemos citar
algumas modificaes feitas ao longo dos ltimos anos com essa finalidade, no sendo a lista exaustiva, pois
contnuo o aprimoramento dos processos:
l
a consolidao de aes por finalidade, permitindo a identificao de valores destinados a securitizao
l
a
separao, no Oramento da Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna, entre a emisso dos ttulos
destinada ao refinanciamento da dvida que vence em mercado daquela que vence na carteira do Banco
Central, aumentando a transparncia das contas pblicas e mantendo coerncia com o disposto no
Plano Anual de Financiamento.30
Parte desse aprimoramento deve-se ao processo dinmico inerente administrao pblica, medida
que se criam novas leis ou so alteradas as j existentes. Se essas mudanas impactam de alguma forma a
gesto de recursos pblicos e, em particular, a gesto da Dvida Pblica Federal, seja na gerao de novas
informaes, seja na concepo de novos conceitos, necessrio que todo o processo associado estrutura
oramentria brasileira seja aprimorado, na busca de uma gesto cada vez mais responsvel e transparente.
Legislao oramentria
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 Seo II DOS ORAMENTOS, art. 165 a 169
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm)
Lei de Responsabilidade Fiscal Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade
na gesto fiscal e d outras providncias.
Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis?L4320.htm
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da
Unio, dos estados, dos municpios e do DF.
30
O Plano Anual de Financiamento apresenta as diretrizes, as estratgias e as metas para a gesto da Dvida Pblica Federal, nela
considerada apenas a dvida em poder do pblico, por entender ser esta a que deve ser considerada para um eficiente monitoramento dos custos e dos riscos da poltica fiscal.
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(http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/PPA/081015_
PPA_2008_leiTxt.pdf)
Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2008-2011.
Referncias
ALBUQUERQUE, Claudiano Manoel de; MEDEIROS, Mrcio Bastos; SILVA, Paulo Henrique Feij da. Gesto
de Finanas Pblicas: fundamentos e prticas de planejamento, oramento e administrao financeira com
responsabilidade fiscal. Braslia, 2006. 492 p.
CULAU, Ariosto Antunes; FORTIS, Martin Francisco de Almeida. Transparncia e controle social na administrao pblica brasileira: avaliao das principais inovaes introduzidas pela Lei de Responsabilidade
Fiscal. Disponvel em: http://www.clad.org.ve/fulltext/0055406.pdf. Acesso em: 11/2006.
NASCIMENTO, Edson D. Seis anos de responsabilidade fiscal: o que mudou no Brasil? Disponvel em: http://
www.editoraferreira.com.br/publique/media/edson_toque5.pdf. Acesso em: 08/2006.
SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL. Manual Tcnico de Oramento MTO-02: instrues para a elaborao da proposta oramentria da Unio para 2008. Oramento fiscal e da seguridade social. Braslia, 2007.
SENADO FEDERAL. Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle (Conorf). Planos e oramentos
pblicos: conceitos, elementos bsicos e resumo dos projetos de leis do Plano Plurianual/2004-2007 e do
Oramento/2004. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/sf/orcamento/sistema/CARTILHA2004.pdf.
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