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UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE CINCIAS SOCIAIS


DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA

POLCIA, QUANDO QUER, FAZ!


ANLISE DA ESTRUTURA DE GOVERNANA DO PACTO PELA VIDA DE
PERNAMBUCO

Autora: Andria de Oliveira Macdo

Dissertao apresentada ao Departamento de


Sociologia da Universidade de Braslia/UnB
como parte dos requisitos para obteno do
ttulo de Mestre.

Braslia, abril de 2012

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
INSTITUTO DE CINCIAS SOCIAIS
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA

DISSERTAO DE MESTRADO

POLCIA, QUANDO QUER, FAZ!


ANLISE DA ESTRUTURA DE GOVERNANA DO PACTO PELA VIDA DE
PERNAMBUCO

Autora: Andria de Oliveira Macdo

Orientador: Prof. Doutor Arthur Trindade Maranho Costa (UnB)

Banca: Prof. Doutor Paulo Carlos Du Pin Calmon (UnB)


Doutor Nivio Caixeta do Nascimento (UNODC)
Profa. Doutora Maria Stella Grossi Porto (UnB - SUPLENTE)

Nome: MACDO, Andria de Oliveira


Ttulo: Polcia, quando quer, faz! Anlise da estrutura de governana do Pacto pela Vida
de Pernambuco.

Dissertao de mestrado submetida ao


Programa de Ps-Graduao em Sociologia da
Universidade de Braslia, como requisito para
obteno do grau de mestre em Sociologia

Dissertao aprovada pela seguinte banca examinadora:

Prof. Arthur Trindade Maranho Costa


Universidade de Braslia, Departamento de Sociologia
Presidente

Prof. Paulo Carlos Du Pin Calmon


Universidade de Braslia, Programa de Ps-Graduao em Administrao (PPGA)
Membro Titular

Prof. Nivio Caixeta do Nascimento


Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crimes (UNODC)
Membro Titular
3

Dedicatria
Ao meu pai, Aderson Assis de Macdo (in memorian).

Agradecimentos
Inmeras pessoas contriburam para a produo deste trabalho. Gostaria de agradecer
aos esforos empreendidos pelos representantes da Polcia Militar de Pernambuco, Capito
David Gonzaga Jr. e Coronel Romero de Paiva Souza, no estabelecimento dos contatos e
agendamentos das visitas e entrevistas realizadas. Este agradecimento extensivo aos
representantes das instituies e rgos governamentais envolvidos na conduo e
implementao do Pacto pela Vida e que gentilmente dispuseram-se a conceder entrevistas,
dados e informaes sobre o objeto deste estudo.
Agradeo acolhida recebida, em Pernambuco, pelo casal Maria do Socorro de Abreu
e Lima e Luiz Momesso. Certamente, o trabalho de campo tornou-se mais prazeroso com as
inmeras horas de conversa e impresses compartilhadas em volta da mesa de jantar.
Alguns colegas da Secretaria Nacional de Segurana Pblica tiveram participao nas
reflexes desenvolvidas neste trabalho. Alm de profissionais competentes, tornaram-se
grandes amigos e parceiros no desenvolvimento das atividades profissionais que buscam
aprimorar as polticas pblicas federais voltadas ao campo da segurana pblica. So eles:
Adriana Oliveira Mendes, Alex Jorge das Neves, Aline Alcarde Balestra, Anita Cunha
Monteiro, Ctia Simone Gonalves Emanuelli, Dahir Ins de Azeredo, Daniel Felipe Diniz
Adorni, Gilson Pereira Campos dos Santos, Hernany Bueno de Arajo, Luciana da Silva
Melo, Marcela de Paula Marques, Marcelo Borba Berdet, Marcelo Ottoni Durante, Mrcio
Julio da Silva Matos, Thadeu de Jesus e Silva Filho, Ticiana Nascimento Egg e Wilquerson
Felizardo Sandes.
A minha me, Maria da Paz de Oliveira Macdo, e ao meu irmo, Adriano de Oliveira
Macdo, pela compreenso e apoio incondicionais. Alm dos familiares, amigos
acompanharam de perto o processo de produo da pesquisa, lamentaram as ausncias
necessrias e torceram pelo projeto. So eles: Anne Schwindt, Daniela Souza, Jos Geraldo
Paiva, Mariana Momesso, Marina Videira Mendes, Rosana Sorbille e Viviane Fernandes.
Agradeo aos professores Hayde Caruso, Analia Laura Soria Batista, Nivio Caixeta
do Nascimento, Paulo Carlos Du Pin Calmon e Milene Takasago pela leitura cuidadosa,
assim como pelas contribuies e sugestes indispensveis ao processo de produo e
finalizao da pesquisa. Agradeo tambm ao colega Bruno Csar Grossi de Souza, do
5

Ministrio do Planejamento, pela disponibilizao de dados oramentrios relevantes a


algumas das anlises aqui presentes.
Por fim, agradeo ao Prof. Arthur Trindade Maranho Costa, pela inspirao na
escolha do objeto de estudo, pelo apoio incondicional e pelas orientaes que enriqueceram
os argumentos desenvolvidos neste trabalho.

Resumo
MACDO, Andria de Oliveira. Polcia, quando quer, faz!: anlise da estrutura
de Governana do Pacto pela Vida de Pernambuco. Dissertao (mestrado) Universidade
de Braslia, Programa de Ps-Graduo em Sociologia, Braslia, 2012.
Este estudo pretendeu apreender e analisar os mecanismos e instrumentos formais de
articulao que conferem capacidade de governana poltica pblica de reduo dos
homicdios em Pernambuco, denominada Pacto pela Vida. Neste sentido, buscou-se
problematizar em que medida os desafios impostos necessidade de coordenao de aes
para controle e reduo dos chamados Crimes Violentos Letais e Intencionais do Estado
configuraram uma mudana, em termos paradigmticos, na gesto local da segurana pblica.
Os resultados apontaram que a poltica de segurana do estado de Pernambuco
assume a tentativa de conciliao entre as duas estratgias de controle criminal, explicadas
por Garland (2008): estratgia de segregao punitiva e parcerias preventivas. Para tanto,
foram criados procedimentos e instaladas estruturas de administrao pblica, voltadas ao
campo do controle e da justia criminal, afeitas filosofia da gesto por resultados. Tambm
foram absorvidas inovaes desenvolvidas no modelo Compstat de Nova York, configurando
um exemplo de mudana institucional que Powell & Dimaggio (1991) classificariam como
isomorfismo mimtico. A formatao do modelo Compstat, aplicado realidade da
segurana pblica pernambucana, alterou a forma procedimental das polcias e tornou
necessria a discusso coletiva de solues e respostas aos problemas focais estabelecidos
pela poltica. Entretanto, possvel afirmar que houve reforo institucional e valorizao das
estratgias de controle pautadas na ao policial, mobilizando mecanismos e instrumentos do
que o texto norteador do Pacto pela Vida convencionou chamar de represso qualificada,
ou, em outros termos, de controle por meio de atuao policial repressiva.
Palavras-chave: controle do crime, redes de polticas pblicas, governana, segurana
pblica.

Abstract

MACEDO, Andria de Oliveira. "Police, when they want to, they do!": the
governance structure analysis of the Pernambucos "Pact for Life". Dissertation in order to
take MA in Sociology. Sociology Department at University of Brasilia, 2012.
This study aims to understand and analyse the mechanisms that provide formal
management to ensure governance for a public policy to reduce homicides rates in
Pernambuco, called "Pact for Life." In this sense, I attempted to discuss the extent of
challenges and needs for coordination of actions to control and reduce the so-called " Violent,
Intentional and Lethal Crimes". Such pact supposed to change in paradigmatic terms, the
local management of public safety.
The results showed that the security policy of the state of Pernambuco has attempted
to reconcile the two strategies of crime control, explained by Garland (2008): " punitive
segregation strategy" and "preventative partnership". The "Pact for Life" has proposed and
developed procedures and structures of government to enhance crime control and the criminal
justice system on the bases of the philosophy of managing for results. Also such structures of
government reproduced innovations developed in the New York Compstat model, as
"mimetic isomorphism". The Compstat model applied to the reality of Pernambucos public
safety changed the form of police management and made it necessary to discuss collective
solutions to problems and focus answers established by the policy. However, it is clear that
there was institutional strengthening and enhancement of the control strategies guided by the
police action, mobilizing mechanisms and tools of the guiding text of the "Pact for Life"called "qualified repression," or, in other words, the control by repressive police action.
Keywords: crime control, public policy networks, governance, public safety.

Lista de Figuras
FIGURA 1 Taxa de mortes por agresso segundo Unidade da Federao (2006 e 2010) ..71
FIGURA 2 Taxa de mortes por agresso segundo Regies Metropolitanas (2006 e 2010) 71
FIGURA 3 Taxa de mortes por agresso segundo Capitais (2006 e 2010) .........................72
FIGURA 4 - Configurao da sala de reunies do Comit Gestor do Pacto pela Vida......98
FIGURA 5 Disposio de informaes e indicadores de desempenho, semanais e mensais,
correspondente aos Territrios contemplados pelo Pacto pela Vida..................................103
FIGURA 6 Disposio de informaes e indicadores de desempenho, semanais e mensais,
correspondente s reas Integradas de Segurana contempladas pelo Pacto pela Vida....104
FIGURA 7 Nmero de Vtimas de Homicdio Tentado Atendidas pela Operao Resgate
de Vidas (2010-2011).............................................................................................................109
FIGURA 8 Demonstrativo do Incremento da Capacidade Operacional das foras de
segurana pblica em Pernambuco 2007 a 2010.................................................................115

Lista de Grficos
GRFICO 1 - Pases com maiores taxas de homicdios por cem mil habitantes segundo
informaes de sade (ltimo ano disponvel).........................................................................56
GRFICO 2 Evoluo percentual dos bitos com causa bsica mal definida.
Brasil e Regies (1996 a 2010)58
GRFICO 3 Evoluo dos nmeros absolutos de Crimes Violentos Letais e Intencionais
SINESPJC e Homicdios SIM/DATASUS Brasil (2004-2010)......................................60
GRFICO 4 Evoluo das taxas de mortes por agresso no Brasil (1980 a 2009).............61
GRFICO 5 Concentrao das mortes por agresso segundo Regio Geogrfica
(1979-2010)..............................................................................................................................62
GRFICO 6 Evoluo das mortes por agresso por cem mil habitantes nas Regies
Geogrficas (1996 a 2010).......................................................................................................63
GRFICO 7 Variao percentual das mortes por agresso no ano de 2010, em relao ao
ano de 2006, segundo Unidade da Federao..........................................................................65
GRFICO 8 Evoluo das taxas de homicdios para o Brasil, So Paulo, Minas Gerais,
Rio de Janeiro e Pernambuco 1996 a 2010...........................................................................67
9

GRFICO 9 Evoluo das Taxas de Homicdios em Pernambuco 1996 a 2010.............70


GRFICO 10 Comparao das Taxas de Crimes Violentos Letais e Intencionais (CVLI)
homicdio doloso, leso corporal seguida de morte e roubo seguido de morte agregados
para Brasil e Pernambuco 2004 a 2010.................................................................................73
GRFICO 11 Comparao das Taxas de Homicdios para Brasil e Pernambuco 2004 a
2010..........................................................................................................................................73
GRFICO 12 Comparao dos nmeros de Homicdios e Crimes Violentos Letais e
Intencionais em Pernambuco 2004 a 2010............................................................................74
GRFICO 13 - Variao percentual dos investimentos em segurana pblica com relao ao
total de investimentos realizados pelo Governo do Estado de Pernambuco (2004 -2010) .....87
GRFICO 14 Evoluo das taxas de Crimes Violentos Letais e Intencionais, por cem mil
habitantes, no Estado de Pernambuco (dez. 04 a jun.11).......................................................101
GRFICO 15 Progresso da quantidade de presos provisrios e presos condenados no
Brasil (dez. 05 a mar. 11).......................................................................................................120
GRFICO 16 Progresso da quantidade de presos provisrios e presos condenados em
Pernambuco (dez. 05 a mar. 11).............................................................................................120

Lista de Quadros
QUADRO 1 Relao dos entrevistados, cargo ocupado e data da entrevista......................25
QUADRO 2 Sumrio das pesquisas sobre o tempo da justia criminal brasileira para os
casos de homicdio doloso (quadro adaptado).........................................................................34

Lista de Tabelas
TABELA 1 Distribuio das Ocorrncias de Crimes Violentos Letais e Intencionais e
Mortes a Esclarecer 2004-2010.............................................................................................75
TABELA 2 Variao Percentual das Taxas Criminais em Pernambuco
(2010 em relao a 2006).........................................................................................................75
TABELA 3 Variao Percentual das Despesas Correntes do Governo do Estado de
Pernambuco (2006/2010).........................................................................................................85
TABELA 4 Variao Percentual dos Investimentos do Governo do Estado de Pernambuco
(2006/2010)..............................................................................................................................86

10

Sumrio
Dedicatria ........................................................................................................................................... 4
Agradecimentos .................................................................................................................................... 5
Resumo ................................................................................................................................................. 7
Abstract ................................................................................................................................................ 8
Lista de Figuras ..................................................................................................................................... 9
Lista de Grficos .................................................................................................................................... 9
Lista de Quadros ................................................................................................................................. 10
Lista de Tabelas................................................................................................................................... 10
Sumrio............................................................................................................................................... 11
Introduo .......................................................................................................................................... 13
Polticas Pblicas de Segurana ...................................................................................................... 16
O Pacto pela Vida como objeto de estudo................................................................................... 18
Metodologia ................................................................................................................................... 21
Problema de Pesquisa ..................................................................................................................... 27
Hipteses ........................................................................................................................................ 27
Estrutura da dissertao ................................................................................................................. 28
Captulo 1. Governana e redes de polticas de Segurana Pblica .................................................... 30
1.1.Governo, Governana e Segurana Pblica .............................................................................. 31
1.2. Governana e redes de polticas pblicas ................................................................................ 37
1.3. Matrizes tericas sobre a noo de Controle social ................................................................. 43
1.4. Campo do controle e da justia criminal............................................................................... 45
1.5. Parcerias preventivas e segregao punitiva ........................................................................... 47
1.6. Mimetismo organizacional ................................................................................................... 52
Captulo 2. Violncia intencional letal no Brasil e em Pernambuco .................................................... 56
2.1. Situao da violncia letal intencional no Brasil ...................................................................... 56
2.2. Situao da violncia letal intencional em Pernambuco .......................................................... 69
11

Captulo 3. Histrico do Pacto pela Vida ............................................................................................. 77


3.1. Dificuldades na implementao do Programa ou a configurao do Pacto 1 ....................... 81
3.2. Reformulaes e desdobramentos do Programa ou a configurao do Pacto 2 .................. 87
Captulo 4. Comit Gestor do Pacto pela Vida, Gerncia de Aes Governamentais e Gerncia de
Preveno e Articulao Comunitria ................................................................................................. 92
4.1. Reunies do Comit Gestor do Pacto pela Vida: a configurao do modelo Compstat aplicado
poltica de segurana pblica de Pernambuco ............................................................................. 92
4.1.1. O Compstat em anlise comparada .................................................................................. 92
4.1.2. O modelo Compstat pernambucano ................................................................................. 95
4.1.3. Sistemtica das reunies ordinrias do Comit Executivo do Pacto pela Vida.................. 97
4.1.4. Anlise comparada dos resultados das estatsticas de Crimes Violentos Letais e
Intencionais............................................................................................................................... 100
4.1.5. Anlises regionalizadas dos indicadores de desempenho ............................................... 102
4.1.6. Apresentao de diagnstico situacional e local ............................................................. 109
4.1.7. Liderana poltica e presso sobre as polcias ................................................................. 112
4.2. Gerncia Geral de Aes Governamentais ............................................................................. 121
4.3. Gerncia de Preveno e Articulao Comunitria - GPAC .................................................... 124
Concluso ......................................................................................................................................... 130
Referncias ....................................................................................................................................... 136
Anexos .............................................................................................................................................. 142

12

Introduo
Entre os temas de maior preocupao para a populao brasileira, a criminalidade e a
violncia tm se configurado como assuntos de agenda pblica, tornando-se demandas por
direcionamento de recursos e polticas e apresentando-se como objetos cotidianos de grande
repercusso nos meios de comunicao de massa. Pesquisas de opinio pblica, realizadas
nos ltimos anos, apontam o crescimento da percepo da segurana e violncia como um
dos problemas sociais mais relevantes para os brasileiros. Em levantamento realizado pelo
Instituto de Pesquisas Datafolha, em maro de 2007, a meno violncia como principal
problema do pas foi feita por 31% dos entrevistados, seguida pelos problemas de
desemprego (22%) e sade (11%).1 Segundo levantamento produzido pelo Instituto de
Pesquisas Econmicas Aplicadas IPEA sobre as percepes dos brasileiros acerca da
prestao de servios de segurana pblica, constatou-se uma acentuada sensao de
insegurana e baixo grau de confiabilidade nas organizaes policiais. De acordo com tal
pesquisa, divulgada em dezembro de 2010, nove entre cada dez brasileiros declararam ter
medo de serem assassinados e mais de 70% apresentaram pouca ou nenhuma confiabilidade
nas Polcias Civis e Militares2.
Os eventos criminais e violentos tiveram um nvel gradual de crescimento nos ltimos
anos, fazendo com que, nos crimes relativos a homicdio, roubo, roubo seguido de morte,
extorso mediante sequestro, trfico de drogas e estupro, as taxas brasileiras excedam aquelas
encontradas em pases com organizao social comparvel nossa.
Tal aumento nas incidncias criminais no se encontra restrito apenas aos grandes
centros urbanos. Cidades de mdio porte, com mais de 500 mil habitantes, tambm vm
presenciando um agravamento dos indicadores de criminalidade, fomentados por contextos
em que as desigualdades sociais so gritantes. A inacessibilidade a redes de proteo social
de preveno violncia cria, ademais, uma situao favorvel expanso do crime

Disponvel em: <http://datafolha.folha.uol.com.br/po/ver_po.php?session=400>. Data da consulta: 20 de


janeiro de 2011.
2
O mdulo do Sistema de Indicadores de Percepo Social do IPEA, direcionado ao tema segurana pblica,
procurou medir o grau de medo apresentado pelos entrevistados com relao a determinados tipos criminais,
bem como a avaliao sobre as seguintes organizaes: polcias civis, polcias militares, guardas municipais e
Polcia
Federal.
Para
acesso
ao
relatrio
completo
da
referida
pesquisa,
acessar:
<http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/SIPS/101202_sips_seguranca.pdf>. Data da consulta: 21 de
fevereiro de 2011.

13

organizado e do narcotrfico, certamente fatores importantes ao incremento dos indicadores


de criminalidade violenta no pas. (ADORNO, 2003)
Como argumenta Cano, no Brasil,
(...) a violncia se destaca como uma das principais causas de morbidade e
mortalidade entre a populao jovem e como um fator que amplia o desequilbrio
demogrfico contra os homens, principais vtimas. Por outro lado, apresenta-se
como um severo problema econmico, tanto para as famlias que perdem o principal
provedor de renda quanto para a sociedade como um todo, em funo da perda de
capital humano e dos gastos que vo do tratamento mdico at o investimento em
preveno e represso. A violncia impe ainda um alto custo em termos
socioculturais e polticos: espalha o medo, alterando os hbitos das pessoas que dela
tentam se proteger, e estimula atitudes irracionais e agressivas na tentativa de
estanc-la. Assim, a violncia possui a propriedade perversa de perpetuar-se, pois
tende a provocar reaes igualmente violentas que realimentam o crculo vicioso.

(CANO, 2007: 51)


Entretanto, por se tratar de questes que envolvem grande diversidade de modalidades
criminais situadas em dinmicas sociais heterogneas, no possvel referir-se a
monocausalidades ou generalizaes na tentativa de explicar as motivaes para a violncia e
prtica de delitos. Seus operadores podem estar situados em diferentes contextos scioeconmicos e disporem ou no do acesso a signos de bem-estar social. Da mesma forma, as
dinmicas e motivaes diferentes para a prtica de delitos em contextos scio-culturais
extremamente diversos demandam um esforo adicional de se buscar estratgias e solues
situacionais para a proposio e implementao de polticas de preveno e represso
criminal eficientes.
As reaes esboadas pelo sistema de justia criminal sistema penitencirio, aparato
policial e aparelho judicirio no corresponderam magnitude das mudanas impostas e
aos impactos advindos desse contexto. As circunstncias, motivaes, tipos e fatores
deflagradores de ocorrncias criminosas e violentas foram tornando-se mais complexos
medida em que os elementos de urbanizao e metropolizao se instauraram nas cidades
brasileiras, ao passo em que o sistema de justia, no geral, manteve a mesma lgica de
funcionamento vigente h dcadas (SOARES, 2007).
Quanto ao desempenho do trabalho policial e suas condies de atuao, vrios
estudos produzidos, em diferentes Estados brasileiros, apontam ainda um uso extensivo da
14

represso no qualificada, com frequentes denncias de corrupo e uso indevido da fora


por parte de alguns operadores. A utilizao de processos de gesto racional das aes no foi
absorvida pelas instituies policiais que, em geral, no planejam a sua prtica com base em
diagnsticos ou instrumentos de avaliao de desempenho. Tampouco, dispem-se
interveno de mecanismos de controle e de monitoramento externos. Polticas de
valorizao e capacitao peridica so ainda insuficientes para o contingente profissional
existente e as condies de trabalho so muitas vezes precrias, com escassez de recursos
material e humano (BEATO, 2008; KANT DE LIMA, 2008; ZAVERUCHA, 2005; COSTA,
2004; SOARES, 2000).
Polticas de aplicao de recursos para reaparelhamento das polcias, aumento dos
efetivos ou promoo de mudanas nas estruturas fsicas das instituies policiais, como
medidas exclusivas de combate ao incremento da incidncia criminal, encontram limitaes
quando confrontadas com a avaliao de seus resultados. Nos ltimos anos, entretanto, esto
se conformando discursos e prticas favorveis ao fomento de um carter multissetorial das
polticas pblicas de segurana, com nfase na cooperao interagencial e intergovernamental
e no planejamento preventivo das aes de policiamento, como estratgias de gesto
promissoras.
Estudos sociolgicos, que visem avaliar os impactos de polticas de combate ao crime,
tm sido produzidos, nos Estados Unidos, desde a dcada de sessenta. Como informam
Sapori e Andrade, tais estudos demonstram que as intervenes estatais para reduo dos
efeitos da criminalidade e da violncia tendem a ressaltar, em alguns momentos, a dimenso
de controle ou repressiva das organizaes do sistema de justia criminal polticas
conservadoras ou, em outros, as intervenes sobre os fatores sociais e econmicos que
influenciam o problema polticas liberais. A consolidao de estratgias de enfrentamento
s situaes endmicas de criminalidade e violncia, entretanto, apresentam maior eficcia na
reduo de sua recorrncia quando conseguem combinar estratgias que envolvam esforos
multissetoriais, segundo apontam os referidos autores. (SAPORI & ANDRADE, 2007: 200)
No Brasil, estudos sobre os aparatos de segurana pblica e as dinmicas criminais
ganharam flego a partir da dcada de 80. No entanto, pesquisas sobre polticas de segurana

15

pblica so ainda incipientes, visto que demandas sobre uma atuao mais efetiva do Estado
no provimento desse bem so, em termos histricos, muito recentes no Brasil 3.

Polticas Pblicas de Segurana

No Brasil, a implementao de programas e polticas de preveno ao crime e


violncia ainda so raros. Segundo Silveira, as dificuldades na consolidao de prticas de
gesto e atuao estratgicas no campo da segurana pblica podem ser expressas nos
seguintes argumentos:

precariedade dos sistemas de informao em segurana pblica, com dados de


quantidade questionvel (falta de informaes importantes como armas
utilizadas, caractersticas de agressores e vtimas, circunstncias dos eventos
etc.), o que dificulta o planejamento e a orientao de programas especficos;

falta de diagnsticos mais sistemticos e detalhados do ponto de vista


sociodemogrfico, econmico, cultural, institucional e do perfil de organizao
da criminalidade das reas que concentram maior nmero de eventos;

inexperincia em programas de preveno em segurana pblica;

escassez de profissionais especialistas em crime e de outros tcnicos com


expertise para realizao de diagnsticos, monitoramento e avaliao de
programas dessa natureza;

concentrao de determinados eventos criminosos, como os homicdios em


reas de grande vulnerabilidade social, cujas populaes tm apresentado pouca
capacidade de mobilizao e organizao para demandar solues no plano das
polticas pblicas para o problema;

resistncias integrao transversal entre as diversas agncias de justia


criminal e ao planejamento e implementao articulada das aes de preveno,
as quais envolvem agncias pblicas e privadas de setores diferentes;

grande presso por destinao de recursos para polticas tradicionais de


natureza meramente repressiva;

falta de polticas de financiamento adequadas.

(SILVEIRA, 2008: 145-

146)

Para consulta a alguns dos estudos nacionais que visaram compreender as dinmicas de fomento a polticas
especficas de segurana pblica, conferir os trabalhos de Braga (2006), Fonseca (2006), Sapori (2007), Sapori e
Andrade (2007), Beato (2008), Kahn e Zanetic (2009), Marinho e Oliveira Jr. (2009).

16

A despeito dos obstculos institucionais mudana no modelo reativo de segurana


pblica, algumas poucas experincias de reformulao das polticas direcionadas ao setor,
focadas na gesto integrada, no planejamento estratgico e na perspectiva de interlocuo
entre aes de represso e preveno, j foram realizadas ou encontram-se em curso
atualmente.
Na esfera federal, h duas polticas sediadas no Ministrio da Justia e atualmente em
curso. Uma delas a implementao do Sistema nico de Segurana Pblica SUSP que,
desde 2003, busca estabelecer padres para a articulao sistmica das organizaes de
segurana pblica, a implantao de um sistema de gesto pautado no monitoramento dos
resultados alcanados e a promoo das aes e polticas de segurana pblica baseadas nos
princpios da cidadania e dos direitos humanos. A outra diretriz vigente o Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania PRONASCI , cuja proposta implementar,
at final de 2012, trinta e oito projetos estruturantes, em reas de vulnerabilidade social
distribudas em quase todas as Unidades da Federao. A poltica conta com trinta e oito
projetos, divididos em seis linhas de atuao: Segurana e Convivncia, Integrao do Jovem
e da Famlia, Territrios de Paz, Enfrentamento Corrupo, Valorizao Profissional e
Aes Estruturais. 4
Como exemplos de polticas municipais, em Diadema, no estado de So Paulo, uma
srie de medidas de natureza preventiva reduziu a incidncia de homicdios em 74%, entre os
anos de 1999 e 2005. O municpio de Serra, no Esprito Santo, est empreendendo um
esforo de implantao de uma poltica multissetorial, cujo propsito a reduo, nos moldes
da experincia de Diadema, dos registros de homicdio.5
Na esfera estadual, o estado de Minas Gerais vem desenvolvendo, em substituio
perspectiva de gerenciamento de crises, um modelo de gesto por resultados na seara da
Segurana Pblica.6
Cerqueira, Lobo e Carvalho, ao enfocarem as polticas de Estado internacionais que
desenvolveram solues exitosas na reduo de delitos e crimes, afirmam que no h
modelos infalveis no enfrentamento questo da violncia em contextos especficos.

Para maior detalhamento, consultar o Portal do Cidado, disponvel no seguinte endereo eletrnico:
www.mj.gov.br
5
Sobre a experincia desenvolvida em Vitria, consultar Silveira (2008). Para uma abordagem sobre a interao
entre Estado e setores sociais na poltica de segurana pblica de Diadema, conferir o trabalho de Egg (2009).
6
Conferir estudos realizados por Sapori (2007) e Sapori & Andrade (2007).

17

Entretanto, h, segundo esses autores, determinados consensos que foram reproduzidos na


execuo de polticas que surtiram impactos positivos, ainda que em contextos particulares:

A reforma do modelo policial, que passa a trabalhar com os conceitos de


polcia orientada para a comunidade e para a soluo de problemas;

o controle civil das polcias no que diz respeito no apenas ao eventual desvio
de conduta policial, mas tambm aos procedimentos institucionais;

o uso de aferio emprica e de anlises de custo-benefcio e custo efetividade


para orientar a alocao de recursos pblicos;

o uso de indicadores e sistemas estatsticos de georeferenciamento para orientar


o policiamento preventivo;

o envolvimento das comunidades para definir prioridades e colaborar no


policiamento e em outras aes preventivas;

o foco na orientao e superviso do jovem, principalmente aqueles em


situao

de

maior

vulnerabilidade.

(CERQUEIRA, LOBO e

CARVALHO, 2007: 164-165)

Com o intuito de incrementar os debates e dar contribuies ao cenrio de produes


acerca das polticas de segurana no Brasil, esta dissertao prope a realizao de uma
pesquisa sobre o processo de implementao de uma poltica de segurana pblica especfica.
O objeto do estudo aborda o Plano de Segurana Pblica do estado de Pernambuco,
denominado Pacto pela Vida.

O Pacto pela Vida como objeto de estudo

Lanado em maio de 2007 pelo Governador do estado de Pernambuco, Eduardo


Campos, o Pacto pela Vida consiste em um plano que apresenta como meta prioritria a
reduo progressiva das ocorrncias de homicdio doloso, roubo seguido de morte (latrocnio)
e leso corporal seguida de morte, agregados sob a designao Crimes Violentos Letais e
Intencionais CVLI. Composto de 138 projetos previstos, divididos em seis Linhas de Ao
Represso Qualificada da Violncia, Aperfeioamento Institucional, Informao e Gesto
do Conhecimento, Formao e Capacitao, Preveno Social e Gesto Democrtica o
documento que norteia a poltica de segurana pblica local pressupe a atuao de variados
atores sociais. Neste sentido, impe ao Estado um desafio sobre as estratgias de gesto e
18

governana, em um cenrio no qual diversas agncias, organizaes e grupos assumiriam


maior participao nos processos decisrios.
Para possibilitar o cumprimento da meta de reduo de letalidade violenta postulada
no documento norteador da poltica pernambucana de segurana pblica, uma srie de
reformulaes gerenciais, aes e programas em setores considerados estratgicos foram
produzidos. O que se anunciou como um choque de gesto visou criar subsdios para
superao de um contexto historicamente problemtico no que se refere aos indicadores de
homicdio no estado. Pernambuco, nos ltimos vinte anos, despontou como um dos lderes
nacionais em taxas de mortes por agresso, segundos dados produzidos pelo DATASUS/MS.
Em 2006, foram notificadas mais de 4.600 mortes violentas no Estado, nmero
correspondente a cerca de um dcimo de todos os homicdios ocorridos no Brasil para aquele
ano.
O Pacto pela Vida contempla aes estratgicas e procedimentos de gesto
inspirados em experincias que promoveram uma reduo acentuada em suas taxas de
violncia e criminalidade, em localidades tais como Belo Horizonte, Nova York e Bogot. No
contexto Pernambucano, a poltica pblica tem priorizado o desmonte das diferentes redes de
produo de mortes violentas, como gangues e grupos de extermnio. Para tanto, buscou-se
consolidar mecanismos que promovessem uma maior articulao dos rgos componentes do
Sistema de Justia Criminal polcia civil, polcia militar, ministrio pblico e judicirio ,
bem como qualificar o policiamento, a partir da aplicao de planejamentos estratgicos de
aes e da gesto de informaes mais consistentes. Os dados oficiais da Secretaria de Defesa
Social de Pernambuco apontam que, ao final do quarto ano de mandato do Governador
Eduardo Campos, as taxas de Crimes Violentos Letais e Intencionais no Estado encontravamse no vigsimo stimo ms de reduo acumulada, sendo de 26,37% em todo o Estado, de
32,66% na Regio Metropolitana e de 39,22% na Capital. 7
A estrutura de apresentao do objeto de estudo desta pesquisa busca contextualizar
sob quais condies foi possvel viabilizar a poltica pblica de reduo da letalidade violenta
em curso no estado de Pernambuco. Por outro lado, visa mapear as estratgias e solues
implementadas para lidar com uma questo historicamente problemtica, no apenas no
cenrio pernambucano, mas tambm no contexto nacional.

Conferir Portal do Governo do Estado de Pernambuco: <http://www.pactopelavida.pe.gov.br/>

19

Como ressaltado anteriormente, a segurana pblica tem se tornado agenda para a


proposio e execuo de iniciativas estaduais e municipais e para o direcionamento de
recursos e estudos nas duas ltimas dcadas. Parte desses esforos est sendo mobilizada
como resposta aos indicadores nacionais alarmantes de criminalidade e, sobretudo, de
constantes violaes ao direito fundamental vida e s consequentes presses geradas pelas
agncias internacionais e pela opinio pblica. Pesquisas sobre mecanismos e estratgias de
governana neste setor, entretanto, ainda no so reconhecidos como objetos de estudo
preferenciais, embora muito ainda precise ser explorado acerca das polticas pblicas de
segurana em desenvolvimento.
O programa de governo denominado Pacto pela Vida, com apenas quatro anos de
execuo, est se tornando um caso nacional emblemtico no que se refere reduo de
homicdios. Citado pelo Ministro da Justia, Jos Eduardo Cardozo 8, em declaraes
proferidas desde a sua posse, em janeiro de 2011, os projetos empreendidos pelo programa
pernambucano tm servido de inspirao para o planejamento das aes federais a serem
desenvolvidas pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica SENASP. Nessa Secretaria,
foi criada, recentemente, uma Coordenao Geral voltada idealizao e implementao da
poltica nacional de reduo de homicdios.
A proposta inicialmente defendida pelos tcnicos e gestores envolvidos na formulao
da poltica a de viabilizar estratgias estaduais, por meio do repasse de parcelas das
dotaes oramentrias do Fundo Nacional de Segurana Pblica e do Programa Nacional de
Segurana com Cidadania, que viabilizam aes voltadas reduo da mortalidade violenta.
As diretrizes do pacto federativo e a natureza das aes a serem empreendidas esto em
processo de construo. Algumas das sugestes mapeadas dizem respeito, luz da
8

Conferir entrevista concedida pelo Ministro Jos Eduardo Cardozo ao programa Bom dia Ministro, das
emissoras de rdio e televiso do Palcio do Planalto, em 22 de maro de 2011. Disponvel em: <
http://blog.planalto.gov.br/governo-quer-retomar-campanha-pelo-desarmamento-no-pais/>
O Governador Eduardo Campos, juntamente com o Secretrio de Planejamento do governo do estado de
Pernambuco, Geraldo Jlio, apresentou ao Ministro Jos Eduardo Cardozo e Secretria Nacional de Segurana
Pblica, Regina Miki, a estrutura de funcionamento do Comit Gestor do Pacto pela Vida, em visita ocorrida
ao Recife em 26 de janeiro de 2011. A referncia ao Pacto pela Vida como modelo de poltica pblica a ser
replicado para as demais Unidades da Federao resguarda uma justificativa tcnica legtima frente aos
resultados apresentados. Entretanto, a escolha do Ministro da Justia parece denotar tambm um tom poltico,
em vista do fato de o governador Eduardo Campos pertencer base aliada ao Partido dos Trabalhadores e de ter
investido esforos polticos para que a ento candidata, Dilma Roussef, angariasse a preferncia do eleitorado
pernambucano para o cargo de Presidente da Repblica. importante ressaltar que estados como o Rio de
Janeiro e So Paulo tambm vm apresentando redues acumuladas expressivas nas suas taxas de homicdios,
conforme aponta o relatrio do Mapa da Violncia de 2011, produzido pelo Instituto Sangari (conferir em:
<http://www.sangari.com/mapadaviolencia/index.html>. Data da consulta: 18 de abril de 2011). Um exame
consistente acerca dessas redues pode apontar medidas pertinentes a serem igualmente aplicadas em uma
proposta nacional de reduo de homicdios.

20

experincia pernambucana, consolidao de planos estaduais focados na reduo e


preveno da letalidade violenta, ao desenvolvimento de mecanismos de articulao entre os
rgos componentes dos sistemas de justia criminal, ao aprimoramento ou implantao de
sistemas de gesto de conhecimento mais eficientes e ao incremento dos processos de
investigao criminal. Os principais desafios, neste sentido, residem na necessidade de
articular as aes estratgicas a serem definidas com uma gama de atores sociais
imprescindveis aos processos de implementao da poltica, bem como de estabelecer
solues aos problemas especficos de cada localidade e de superar os entraves histricos na
conduo de uma perspectiva gerencial no campo da segurana pblica. Neste sentido, a
experincia pernambucana est sendo assumida como um dos modelos de poltica exitosa a
ser replicada para as unidades da federao com contextos problemticos de letalidade
violenta.

Metodologia

Levantamento bibliogrfico realizado sobre a produo acadmica nacional acerca


das polticas pblicas de segurana implementadas, ou em desenvolvimento no Brasil,
constatou a falta de trabalhos de pesquisa sobre o Pacto pela Vida, com exceo de
referncias pontuais em trabalhos direcionados anlise dos rgos policiais ou da situao
de violncia do estado.
Em monografias desenvolvidas em curso de especializao em Segurana Pblica em
Pernambuco, subsidiados pela SENASP, h referncias recorrentes ao Programa, mas
amparadas quase que exclusivamente na anlise de material disponibilizado pelos
instrumentos de divulgao ou prestao de contas do Governo do Estado. Em uma destas
produes, Iris Vicente da Silva 9 elabora uma descrio das aes desenvolvidas nos
primeiros dois anos de execuo da poltica, tomando como base de informaes os relatrios
de prestao de contas disponibilizados no Portal Transparncia do Pacto pela Vida
(www.pactopelavida.pe.gov.br).

SILVA, Iris Vicente da. Pacto pela Vida: avaliao aps dois da poltica de segurana pblica. Recife:
Faculdade Integrada do Recife, 2009. Mimeo.

21

Outro trabalho que aborda uma perspectiva sobre a implementao da poltica a tese
de doutorado de Jos Maria Pereira da Nbrega Jr. 10, defendida em 2010. A pesquisa teve
como objetivo explorar as variveis que impactam a situao de segurana pblica na regio
nordeste, em geral, e no estado de Pernambuco, em particular. O Pacto pela Vida
apresentado como uma das vertentes que, hipoteticamente, influenciaram a diminuio
significativa das ocorrncias de mortes por agresso registradas no Estado no ano de 2009.
Algumas das especulaes apontadas pelo autor so elencadas como elementos de anlise
nesta dissertao11.
Por ltimo, o trabalho de Ratton, Torres e Bastos (2011) analisa alguns aspectos
envolvidos na relao entre os rgos de controle do crime e da justia criminal em Recife,
bem como as dificuldades da polcia judiciria na investigao das mortes violentas. Tambm
so consideradas as repercusses da poltica de reduo de crimes violentos letais e
intencionais sobre o trabalho da Polcia Civil do Estado.
Alm dos trs trabalhos acima citados, h produes que abordam o programa de
segurana pblica de Pernambuco como uma referncia de poltica exitosa no que se refere s
experincias de reduo criminal desenvolvidas no contexto brasileiro 12. Entretanto, em todas
estas pesquisas ou anlises, no so dimensionados os aspectos envolvidos nos processos de
implementao da poltica, bem como os mecanismos de coordenao e articulao
mobilizados para a execuo das aes focais priorizadas.
Neste sentido, os procedimentos metodolgicos utilizados buscaram dar condies
para que os desdobramentos histricos do processo de consolidao da poltica pudessem ser
10

NBREGA JR., Jos Maria Pereira da. Os Homicdios no Brasil, no Nordeste e em Pernambuco:
dinmica, relaes de causalidade e polticas pblicas. Recife: UFPE, 2010. Disponvel em:
<www.opiniaopublica.ufmg.br/biblioteca/ tese%20jose%20maria%20(publicar%20biblioteca).pdf>. Data da
consulta: 26 de abril de 2011.
11
Verificar captulo exploratrio sobre o Pacto pela Vida, sobretudo no que se refere considerao de dois
momentos para a implementao da poltica pernambucana de segurana pblica. Jorge Zaverucha, em
entrevista realizada no dia 2 de dezembro de 2010, na cidade de Recife, e Jos Maria Pereira da Nbrega Jr., em
sua tese de doutorado, denominam esses dois momentos da poltica como "Pacto 1" e "Pacto 2".
12
O Pacto pela Vida foi divulgado e discutido em dois eventos para discusso pontual dos homicdios no Brasil.
O primeiro deles foi o "I Seminrio Nacional sobre Homicdios", ocorrido na cidade de Caruaru, Pernambuco,
no perodo de 8 a 10 de outubro de 2009, e coordenado pelo pesquisador Glucio Soares. O seminrio objetivou
contemplar um diagnstico regional acerca da situao das mortes violentas no Brasil, bem como criar
condies metodolgicas para a produo de uma pesquisa sobre perfil dos homicidas. O segundo evento foi o
"I Colquio de Experincias Exitosas na Preveno e Reduo de Homicdios", ocorrido na cidade de Macei,
em 12 de maro de 2011. O objetivo do colquio foi possibilitar a visibilidade dessas experincias na rea e o
debate sobre possveis rumos para a execuo de polticas pblicas voltadas para a preveno e reduo da
mortalidade violenta. Como marco da execuo da Poltica Nacional de Reduo e Preveno de Homicdios, o
Ministrio da Justia firmou, na ocasio, acordo de cooperao com o estado de Alagoas, apontado como o
primeiro colocado nas taxas de mortes violentas, segundo dados de 2008 do DATASUS/MS.

22

resgatados, seja a partir da memria dos entrevistados, seja por meio de documentos oficiais,
seja via matrias veiculadas pela imprensa. Para alm do processo de reconstruo histrica
do Pacto pela Vida, importante ressaltar que as descries e anlises empreendidas
mapeiam um olhar sobre um momento pontual da poltica.
Assim, o objetivo geral da pesquisa circunscreve-se anlise das estratgias de
governana, assumidas pelo Governo do Estado de Pernambuco, no processo de
implementao da poltica de reduo dos Crimes Violentos Letais e Intencionais, entre os
anos de 2007 e 2011.
Como objetivos especficos, buscou-se:

Elencar os aspectos que viabilizaram a produo do Plano Estadual de


Segurana Pblica de Pernambuco, com foco sobre a reduo percentual dos
Crimes Violentos Letais e Intencionais;

Identificar as inovaes, estratgias e programaes assumidas para a


instrumentalizao da poltica;

Verificar os setores, organizaes e atores centrais execuo das diretrizes


do Pacto pela Vida;

Mapear as parcerias desenvolvidas para a realizao das aes tomadas como


prioritrias e compreender a natureza dessas relaes;

Pontuar os avanos obtidos com a implementao da poltica;

Descrever de que maneira conduzida a avaliao de seus resultados, bem


como analisar as possveis repercusses no desdobramento da poltica.

Os instrumentos e mtodos assumidos para a concretizao dos objetivos foram os


seguintes:
1. Acompanhamento de reunies e apresentaes das Cmaras Tcnicas e do
Comit Gestor Executivo do Pacto pela Vida. 13

13

As reunies das Cmaras de Administrao Prisional e de Preveno acontecem s segundas-feiras. As da


Cmara Setorial de Articulao do Ministrio Pblico/Poder Judicirio, s teras. As reunies da Cmara de
Defesa Social se realizam s quartas-feiras. Todas elas visam preparao de suas respectivas coordenaes
para a reunio do Comit Gestor Executivo do Pacto pela Vida, geralmente presidida pelo Secretrio de

23

2. Anlise de sries histricas de estatsticas criminais letais, disponibilizadas


pelo Ministrio da Justia, e de mortes por agresses, sistematizadas pelo
Ministrio da Sade; bem como de indicadores scio-demogrficos coletados
pelo IBGE. Ainda quanto aos dados e informaes sobre a execuo da
poltica, foram sistematizadas informaes sobre investimentos e despesas
realizados pelo Governo do Estado de Pernambuco, no mbito da Segurana
Pblica, fornecidos pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MPOG , bem como dos dados sobre encarceramento e prises
disponibilizados pelo Departamento Penitencirio Nacional DEPEN. Sobre
os dados e as informaes produzidos localmente, no mbito dos setores e
organizaes responsveis pela execuo da poltica, sero utilizados
indicadores pontuais.
3. Visita Gerncia de Preveno e Articulao Comunitria GPAC ,
responsvel pela execuo de aes sociais da Secretaria de Defesa Social no
mbito da Cmara de Preveno Social 14, bem como a alguns dos locais onde
esto sendo implantadas tais aes.
4. Anlise documental, a partir da leitura dos atos normativos pertinentes,
publicados no Dirio Oficial do Estado, bem como da veiculao de
informaes sobre o Pacto pela Vida no Jornal do Comrcio e no Dirio de
Pernambuco.
5. Realizao de entrevistas semiestruturadas 15 com gestores e dirigentes das
organizaes que compem o Comit Gestor Executivo do Pacto pela Vida.
Planejamento, Geraldo Jlio. Uma vez por ms, o Governador do Estado, Eduardo Campos, preside esta
reunio.
14

O Governo Presente consiste na integrao de aes, projetos e programas j existentes na Regio


Metropolitana de Recife e voltados ao atendimento de populaes vulnerveis. A poltica coordenada pelo
Secretrio de Articulao Social do Governo e coordenador da Cmara Tcnica de Preveno. Esto envolvidas,
no Governo Presente, as seguintes secretarias e pastas governamentais: Cidades; Defesa Social;
Desenvolvimento Social e Direitos Humanos; Educao; FUNDARPE (Fundao do Patrimnio Histrico e
Artstico de Pernambuco); Esportes; Juventude e Emprego; Mulher; Sade; Cincia, Tecnologia e Meio
Ambiente.
15
O roteiro de questionamentos que pautam as entrevistas semi-estruturadas compreende, segundo Laville e
Dionne, uma srie de perguntas abertas, feitas verbalmente em uma ordem prevista, mas na qual o
entrevistador pode acrescentar perguntas de esclarecimento. (LAVILLE & DIONNE, 1999: 188) As entrevistas
realizadas buscaram abranger dois assuntos principais: a trajetria do entrevistado na segurana pblica e os
elementos que mobilizaram a sua atuao no contexto do Pacto pela Vida. Assim, as entrevistas seguiram,
aproximadamente, a seguinte ordem de assuntos: formao, experincias anteriores, fatores que influenciaram
na atual posio que ocupa, motivaes para o trabalho realizado, percepo sobre violncia e segurana pblica

24

Como apresentado no quadro abaixo, vrias entrevistas foram concedidas


entre os meses de novembro e dezembro de 2010. Embora poucas delas sejam
referenciadas ao longo do captulo de anlise das informaes e dados
coletados no trabalho de campo, todas foram de fundamental importncia para
a reconstruo histrica do processo de implementao da poltica a partir das
memrias de seus operadores, bem como para compreender o mbito de
atuao de cada um deles e suas percepes sobre o Pacto pela Vida.
QUADRO 1 Relao dos entrevistados, cargo ocupado e data da entrevista
Entrevistado

Cargo

Data da
entrevista

Del. Manoel Carneiro


Soares Cardoso

Chefe de Polcia Civil

17/11/2010

Cel. Romero de Paiva


Souza

Gerente de programas e projetos especiais da Secretaria de


Defesa Social

17/11/2010

Bernardo Almeida

Gerente Geral de Aes Governamentais da SDS

18/11/2010

Gerard Viader Sauret

Gerente de anlise criminal e estatstica

18/11/2010

Cel. Carlos Eduardo


Casanova

Comandante Geral do Corpo de Bombeiros de Pernambuco e


Presidente da Liga Nacional do Corpo de Bombeiros Militares

22/11/2010

Cel. Srgio Wanderley


Viana

Gerente Geral do Centro Integrado de Operaes de Defesa


Social CIODS

22/11/2010

Jos Luiz de Amorim


Ratton Jnior

Assessor Especial do Governador de Pernambuco e professor


da Universidade Federal de Pernambuco

24/11/2010

Amparo Arajo

Secretria de Direitos Humanos da Prefeitura de Recife

26/11/2010

Del. PF Wilson Damzio

Secretrio de Defesa Social de Pernambuco e Coordenador da


Cmara Tcnica de Defesa Social

26/11/2010

Thomas Edison Xavier

Ouvidor da Secretaria de Defesa Social

26/11/2010

Marcelo Canuto

Secretrio de Articulao Social do Governo e Coordenador


da Cmara Tcnica de Preveno

29/11/2010

Jos Cndido de Souza


Ferraz

Corregedor Geral Adjunto

01/12/2010

Jorge Zaverucha

Professor da Universidade Federal de Pernambuco

02/12/2010

Desembargador Fausto
Freitas

Assessor Especial do Governador de Pernambuco


coordenador da Cmara Tcnica do Judicirio

02/12/2010

em Pernambuco, participao no desenvolvimento e implementao da poltica, grau de autonomia na tomada


de decises e de que maneira as decises so tomadas, parcerias envolvidas no planejamento e execuo das
aes, percepo sobre os avanos e dificuldades na execuo das aes e mtodo utilizado para a avaliao dos
resultados.

25

Cel. Antnio Carlos


Tavares Lira

Comandante Geral da Polcia Militar de Pernambuco

03/12/2010

Eduardo Machado

Reprter do Jornal do Comrcio e editor do Blog PE Body


Count

06/12/2010

Humberto Viana

Secretrio Executivo de Ressocializao e Coordenador da


Cmara de Ressocializao

07/12/2010

O trabalho de campo foi realizado em dois momentos distintos. No primeiro, ocorrido


entre os meses de novembro e dezembro de 2010, o nico objetivo envolvido na ida ao
Recife era a coleta de dados e informaes para a pesquisa, por meio de entrevistas,
observao das reunies de acompanhamento e implementao da poltica, bem como visitas
aos rgos e setores envolvidos. Em um segundo momento, porm, atuao profissional e
pesquisa se misturaram. No ms de julho de 2011, tive a oportunidade de visitar trs Estados
que vm implementando polticas de reduo de homicdios: So Paulo, Minas Gerais e
Pernambuco. Neste ltimo, participei de algumas reunies e apresentaes, as quais
possibilitaram a juno de material complementar construo dos argumentos e discusses
contemplados neste estudo. Embora a maior parte dos atores que me recepcionaram, como
servidora da Secretaria Nacional de Segurana Pblica SENASP , soubessem da minha
dupla insero nesse campo, importante ressaltar que o segundo momento da pesquisa
possibilitou o acesso a contextos e discursos at ento no viabilizados. Embora buscasse
sempre apontar meu interesse, enquanto pesquisadora, nos temas tratados durante as visitas
tcnicas realizadas, houve momentos em que tal prerrogativa tornou-se difusa, em razo dos
propsitos distintos envolvidos na ocasio. Um desses momentos, presente no escopo de
anlise deste trabalho, foi minha participao na reunio do Comit Gestor do Pacto pela
Vida, na qual o Governador de Pernambuco assumiu a atribuio de coordenador. Outra
ocasio foi a visita Gerncia de Preveno e Articulao Comunitria GPAC da
Secretaria de Defesa Social do Estado. Considera-se que a referncia e anlise desenvolvidas
sobre esses dois contextos no so inviabilizadas pela atuao profissional no campo de
estudo. Neste sentido, considerada a observncia do recurso etnogrfico da participao
observante, pelo qual se pode afirmar que o pesquisador pode manter o distanciamento
analtico com o objeto de estudo, a despeito da proximidade com o campo pesquisado.
(BERDET & MATTA SILVA, 2101: 8).

26

Problema de Pesquisa

Duas perguntas nortearo este estudo:


1)

quais as estratgias de Governana so desenvolvidas para a implementao


das aes previstas pelo Pacto pela Vida?

2)

em que medida os desafios impostos necessidade de coordenao de aes


entre agncias intergovernamentais configuram uma mudana, em termos
paradigmticos, na gesto da segurana pblica no estado de Pernambuco?

Hipteses

A pesquisa exploratria realizada em Recife sinaliza uma predominncia das aes


direcionadas represso qualificada da violncia, sugerida a partir das entrevistas com
principais dirigentes do sistema de segurana pblica pernambucano e com coordenadores
das Cmaras Tcnicas; da observao das reunies do Comit Gestor do Pacto pela Vida
(denominada pelos participantes usuais de reunio das Cmaras Tcnicas); da anlise dos
dados provenientes do Ministrio da Sade e do Ministrio da Justia; bem como das
informaes disponibilizadas pelo Governo de Pernambuco. inegvel a consolidao de um
esforo coordenado de atuao das foras de segurana pblica com outras esferas da
administrao pblica e de organizaes do Sistema de Justia Criminal, bem como de
aprimoramento dos mecanismos de gesto e do desenvolvimento de estratgias no mbito da
preveno violncia e criminalidade. Entretanto, parece ainda resistir uma concepo de
que a reduo da letalidade violenta consiste em um problema de polcia, o que gera, sobre
ela, uma sobrecarga de responsabilizao e de empoderamento. Por outro lado, a escolha de
mecanismos producentes de enfrentamento a situaes de natureza complexa e multicausal,
como o caso da mortalidade violenta em Pernambuco, direciona a priorizao de estratgias
cuja chance de produo de impacto operacional e poltico positivo seja mais provvel, em
contextos de disputa e escassez de recursos. Em outras palavras, postula-se, nesta dissertao,
que haja uma predominncia de aes majoritariamente amparadas em uma perspectiva de
segurana pblica focada, principalmente, nos aparelhos de vigilncia, perseguio, punio e
encarceramento.
27

Neste sentido, os dados coletados, bem como as informaes produzidas, buscam


colocar em perspectiva as seguintes hipteses de pesquisa:

a configurao dada atualmente ao processo de implementao da poltica


pblica de segurana do estado de Pernambuco prioriza estratgias de
controle social fundamentadas, principalmente, no carter operacional e
reativo de suas polcias;

as reformulaes estabelecidas para a consecuo do Pacto pela Vida


so advindas da absoro e transposio de estratgias e mecanismos de
gesto contemplados por experincias j desenvolvidas em outros
contextos de polticas pblicas de segurana, representando um exemplo
de isomorfismo institucional.

Estrutura da dissertao

A dissertao contemplar, em seu primeiro captulo, uma discusso sobre a noo de


Governana e a gerao de mecanismos de cooperao e de articulao interinstitucional no
processo de implementao de polticas pblicas. Em seguida, ressaltando um enfoque mais
especializado, sero contempladas as aproximaes e os paradoxos presentes nas perspectivas
do controle social e da preveno da violncia no que se refere aos impasses referentes
governana de polticas pblicas de segurana.
Em seu segundo captulo, o trabalho abordar a situao dos homicdios em
Pernambuco e o contexto histrico que induziu a criao de uma poltica de governo focada
na reduo da violncia letal no Estado. Neste sentido, o documento referente ao Plano
Estadual de Segurana, lanado em maio de 2007, uma pea de interesse fundamental, visto
compor todas as aes previstas para a execuo da poltica durante os quatro anos de gesto
do governador Eduardo Campos. Sero tambm abordados os impasses e dilemas no primeiro
ano de execuo da poltica e o desenvolvimento e implementao de uma diretriz de gesto
por resultados no escopo das secretarias de estado condutoras do Pacto pela Vida.
No terceiro captulo, sero descritas e analisadas as dinmicas de funcionamento das
agncias e instncias que compem as reunies do Comit Gestor do Pacto pela Vida,
28

materializado na consecuo de planejamentos estratgicos, articulao e cooperao entre as


seguintes cmaras temticas: Defesa Social, Administrao Prisional, Articulao entre
ministrio pblico e judicirio, Preveno Social e Combate ao Crack.
Por fim, sero contemplados dois mecanismos de gesto, monitoramento e avaliao
desenvolvidos para implantao de alguns dos projetos previstos no Plano Pernambucano de
Segurana Pblica: Gerncia de Aes governamentais da Secretaria de Defesa Social e
Gerncia de Preveno e Articulao Comunitria da Secretaria de Defesa Social. O ltimo
setor parte de um programa do Estado denominado Governo Presente, o qual visa
integrao de aes multissetoriais voltadas ao atendimento de comunidades residentes em
locais de vulnerabilidade ao homicdio

29

Captulo 1. Governana e redes de polticas de Segurana Pblica


As discusses e respostas polticas e institucionais que direcionam os investimentos
no campo do controle do crime e da punio no Brasil tomam como prerrogativa inevitvel a
presena de um cenrio de criminalidade, desordens e incivilidades instalado. Os discursos
polticos, a retrica acadmica e os apelos miditicos pontuam uma percepo generalizada
de que o contexto brasileiro tornou-se o mais problemtico no que se refere segurana dos
cidados. Convm notar, entretanto, que, a despeito de todos os indicadores que apontam
uma liderana negativa do Brasil e de outros pases da Amrica Latina nesse campo, a
experincia instalada do medo e as demandas por respostas polticas apropriadas no os teve
como cenrios precursores das discusses e prticas sobre governana e gesto em segurana
pblica.
Os dilemas envolvidos na concepo de polticas e tcnicas voltadas ao enfrentamento
de notveis recorrncias criminais esto presentes em diversos contextos. As estratgias
aplicadas por estados brasileiros que, nos ltimos dez anos, apresentaram significativas
redues nas suas taxas de criminalidade violenta se configuraram, muitas das vezes, em
ressonncia de polticas pblicas desenvolvidas por outros pases, como ser objeto de
argumentao adiante. Os modelos adaptados em estados como Minas Gerais e Pernambuco,
bem como algumas das inovaes produzidas nesses cenrios, surgiram em decorrncia de
um conjunto de condies sociais, econmicas e culturais que produziram demandas e
presses por respostas polticas e operacionais, sejam de natureza transitria ou estrutural.
Neste captulo, sero apresentadas os elementos que fundamentaro a discusso sobre
a implementao do Pacto pela Vida como poltica pblica de segurana no estado de
Pernambuco. Neste sentido, sero desenvolvidas as discusses sobre a concepo de
governana entendida como a capacidade dos governos de implementao de polticas
intersetoriais e sua absoro pelo campo do controle do crime e da justia criminal,
seguidas por uma abordagem sobre as noes de controle social e mimetismo
institucional. A noo de controle social aqui apreendida a partir das anlises produzidas
por David Garland, que elenca as estratgias paradigmticas implementadas no campo para
administrao do aumento das incidncias criminais e da crise de legitimidade das agncias
de policiamento, de justia e prisional. As estratgias abordadas tm sido absorvidas para

30

outros domnios alm daqueles observados por Garland, representando exemplos de absoro
de polticas pblicas ou de mimetismo institucional.

1.1.Governo, Governana e Segurana Pblica

A gesto de polticas de proviso da ordem pblica conforma um exerccio de


articulao e coordenao intersetorial. Em vista da infinidade de fatores que induzem a
atividade delituosa e criminal e dos indcios de inviabilidade ou incapacidade do Estado em
monopolizar a execuo das polticas especficas, torna-se discurso corrente o argumento de
que a gesto dos temas afins segurana pblica contempla uma perspectiva multissetorial,
prevendo a possibilidade de interveno de diferentes setores sociais.
A configurao do sistema de justia criminal representa igualmente um desafio para
a governana. A caracterstica que aproxima as diferentes modelagens encontradas em
sistemas de justia criminal em contextos nacionais ocidentais o desafio de governabilidade
imposto frente diversidade de organizaes que compem suas estruturas de
funcionamento. Neste campo, a oferta de bens de segurana caracteriza-se por um arranjo
organizacional e legal que abarca os subsistemas policial, judicirio e prisional, dotados de
caractersticas singulares, mas interdependentes funcionalmente.
Assim, a forma de organizao das agncias pblicas responsveis pelo controle do
crime e da justia criminal, bem como as relaes de continuidade necessrias e de
competncias envolvidas para o funcionamento desta estrutura, sugere que, conceitualmente,
ela possa ser classificada como uma rede (network). Para Sapori (2007), a forma como so
estruturados os sistemas de justia criminal relaes estveis entre posies distintas e
conexo entre os atores, ainda que submetida a mecanismos de autoridade e hierarquia, e
diversidade de tarefas e organizaes com vistas ao provimento da ordem pblica os tornam
passveis de assumirem tal classificao. Essa percepo assume um vis neocorporativista na
aplicao do termo rede, postulando-a como uma forma genrica de intermediao de
interesses no mbito do Estado. Como informam Fleury e Ouverney,
Para o neocorporativismo, as sociedades modernas criaram inmeros
vnculos

(tringulos

de

ferro,

issue

networks,

anis

burocrticos,

mesocorporativismo etc.) entre grupos de interesse e certos setores do Estado, de tal


forma que a organizao e a competio desses grupos se do tambm dentro do

31

prprio Estado. As redes de polticas indicariam relaes de dependncia entre


governo e grupos de interesses, nas quais se faz o intercmbio de recursos.

(FLEURY & OUVERNEY, 2007)


Pensar rede sob a perspectiva da governana uma corrente alternativa de anlise
quela empregada pela escola de intermediao de interesses, segundo a concepo de Brzel
(apud FLEURY & OUVERNEY, 2007) representa pensar as redes como demandas de um
processo de transformao social e como um cenrio de oportunidades para a induo
interlocuo e cooperao de agncias, sejam elas pblicas ou no, frente aos desafios da
modernidade. Governana, neste sentido, implica na capacidade de consolidao de redes de
polticas. Em segurana pblica, altas incidncias de crimes e desordens e o reconhecimento
da ineficincia das agncias de controle do crime e da justia criminal vm configurando um
cenrio, cada vez mais recorrente no mbito da gesto pblica, em que a atuao de redes de
agncias estatais e no-estatais torna-se uma exigncia. Nesta discusso, a ideia de rede
envolvendo essa temtica apresenta-se em suas duas concepes. Por um lado, para
argumentar que a rede de segurana pblica, no Brasil, configura, em geral, uma estrutura
de descontinuidades, carente de instrumentos de cooperao e articulao eficientes, que a
torne mais gil na preveno e processamento dos delitos criminais. De outro, para apresentar
alguns elementos que fundamentam a implementao de experincias de polticas pblicas
cujo foco seja a perspectiva da coordenao e integrao de aes neste campo.
Estudos e consideraes tericas sobre redes envolvem, assim, uma multiplicidade de
usos do termo. Assim como atinge uma gama de disciplinas psicologia, sociologia,
administrao e gesto pblica , a sua aplicao tambm diversa, servindo, seja como
metfora para a multiplicidade de setores envolvidos na consecuo de polticas pblicas,
seja como ferramenta analtica para o estudo das interaes e cooperaes nessa rea, seja
como mtodo para a pesquisa de estruturas sociais emergentes. Ainda que cercada por uma
diversidade de apreenses e aplicaes, parece haver um consenso de que redes de polticas
configuram-se em um conjunto de relaes no-intermitentes, no-hierrquicas e
interdependentes. (FLEURY & OUVERNEY, 2007; COSTA, 2011)
Alguns estudos aplicam a noo de rede sob um foco analtico voltado compreenso
das interaes entre indivduos e agncias. Entretanto, a anlise a ser empreendida nesta
dissertao focar o aspecto institucional dessa interao, buscando apreender os mecanismos
e instrumentos formais de articulao que conferem capacidade de governana poltica de
segurana pblica do Estado de Pernambuco.
32

Neste sentido, a definio mais apropriada para o conceito rede de polticas


pblicas a de Bonafont, para quem representa um conjunto de relaes relativamente
estveis ente atores polticos (pblicos ou privados) que interagem atravs de uma estrutura
no-hierrquica e interdependente, para alcanar objetivos comuns. (apud COSTA, 2011:
10)
Ao tratar as agncias de segurana pblica e justia a partir da perspectiva de rede,
Sapori as agrega sob o rtulo de sistema. O carter sistmico da justia criminal
configurado pela existncia de um ordenamento legal de cdigos processuais, o qual,
idealmente, deveria garantir os atributos de previsibilidade e articulao ao fluxo de suas
atividades. Entretanto, o estabelecimento de relaes de cooperao, coerncia e
racionalidade entre as organizaes do sistema de justia criminal, presumidas pelos arranjos
formais, no se encontra plenamente refletido na realidade social. Os subsistemas policial,
judicirio e penitencirio apresentam lgicas de atuao distintas entre si e, em alguns casos,
conflitantes. (SAPORI, 2007)
Outros autores utilizam a noo de sistema de justia criminal para investigar o
funcionamento da atuao de seus rgos. Em Ribeiro, a configurao sistmica atribuda
em face aos procedimentos judiciais que vinculam as diferentes agncias responsveis pelo
processamento dos eventos criminais. Assim, o sistema de justia criminal brasileiro pode
ser entendido como a conexo entre as Polcias (militar e civil), Ministrio Pblico,
Defensoria Pblica, Judicirio e Sistema Prisional no intuito de processar as condutas
capituladas como crime no Cdigo Penal Brasileiro CPB, de acordo com os procedimentos
legais estabelecidos no Cdigo de Processo Penal. (RIBEIRO, 2009: 39)
Tal definio operacional nas pesquisas orientadas investigao sobre os perodos
demandados para processamento dos casos pela justia criminal. De acordo com as pesquisas
realizadas no Brasil sobre esse tema, h uma ineficincia estrutural no processamento dos
crimes dolosos contra a vida. O Cdigo do Processo Penal estima a durao legal dos
processos de homicdio doloso em aproximadamente 260 dias para os casos em que os
acusados esto presos e em 310 dias para os demais casos, considerando-se o fluxo que se
inicia com o registro da ocorrncia at o primeiro julgamento. Em praticamente todas as
pesquisas apresentadas por Ribeiro, o prazo excedido, conforme demonstra tabela abaixo:

33

QUADRO 2 Sumrio das pesquisas sobre o tempo da justia criminal brasileira para os
casos de homicdio doloso (quadro adaptado)
Pesquisa (referncia)

Objeto de pesquisa

Tempo de
processamento

PINHEIRO, Paulo Srgio. (1999) Continuidade


autoritria e construo da democracia.

28 processos de
linchamento ocorridos
em So Paulo, entre
1980 e 1989.

Tempo mdio: 74 meses


ou 6 anos,
aproximadamente.

VARGAS, Joana, BLAVASTKY, Ismnia &


RIBEIRO, Ludmila. Metodologia de
Tratamento do Tempo e da Morosidade
Processual na Justia Criminal

Casos de homicdio
doloso em So Paulo,
iniciados e encerrados
entre os anos de 1991 e
1998.

Tempo mdio: 983 dias


ou 2,69 anos.

VARGAS, Joana, BLAVASTKY, Ismnia &


RIBEIRO, Ludmila. Metodologia de
Tratamento do Tempo e da Morosidade
Processual na Justia Criminal

Casos de homicdio
doloso arquivados em
Campinas no ano de
2003.

Tempo mdio: 1648 dias


para os rus soltos e
1190 dias para os rus
presos.

BATITUCCI, Eduardo Cerqueira. Fluxo do


crime de homicdio no sistema de justia
criminal em Minas Gerais.

Amostra de processos
julgados pelos Tribunais
do Jri de Belo
Horizonte entre 1985 e
2003.

Tempo mdio: 911 dias.

RATTON, Jos Luiz & FERNANDES, F.


Homicdios no fluxo do sistema de justia
criminal em Pernambuco (2003- 2004).

Casos de homicdio
doloso em Recife, com
autoria esclarecida, nos
anos de 2000 e 2004.

Tempo mdio:86,55 dias


para casos com um ru e
150,29 para casos com
mais de um ru.

ADORNO, Srgio & IZUMINO, W. Justice in


time and the time of justice.

Casos de linchamento
julgados pelo Frum
Regional da Penha SP,
no perodo de 1984 a
1988.

39% dos casos foram


encerrados no perodo
inferior a um ano e 44%
se encerraram entre 12 e
24 meses.

RIBEIRO, Ludmila & DUARTE, Thais. O tempo


dos Tribunais do Jri no Rio de Janeiro: Os
padres de seleo e filtragem para homicdios
dolosos julgados entre 2000 e 2007.

Casos de homicdio
doloso, iniciados e
encerrados entre 2000 e
2007, na cidade do Rio
de Janeiro.

Tempo mdio: 707 dias


(considerando datas do
crime e da sentena.

Fonte: RIBEIRO, Ludmila, 2009. (p. 51-53)

Ratton, Torres e Bastos (2011) aplicam estatstica descritiva e anlise longitudinal 16


para produo de estudo sobre o tempo e o fluxo do Sistema de Justia Criminal em Recife.
Para tanto, foi considerada uma parcela dos casos de homicdio doloso, ocorridos em 2007, e
denunciados pelo Ministrio Pblico, por conter a verificao da existncia da infrao penal,

16

Segundo esclarece Cano, mtodo longitudinal ou diacrnico consiste na mensurao de crimes (de uma
determinada natureza), registrados num certo ano, que acabou resultando em inquritos, processos e sentenas.
O uso desse mtodo exige o acompanhamento do conjunto correspondente de registros policiais ao longo de um
perodo de tempo. (CANO, 2010: 13)

34

bem como estarem evidenciadas as circunstncias do crime e a autoria. As concluses da


pesquisa realizada apontaram que os tempos mdios demandados para a execuo das fases
transcorridas nos processos, desde a instaurao do inqurito at a fase final de julgamento
em primeira instncia, excederam os prazos formais estabelecidos pelo Cdigo Processual
Penal.
Com relao fase policial, mais de um ms, em geral, era demandado para que o
inqurito fosse instaurado, excetuando-se os casos em que, por questes contingenciais, o
perodo foi excessivamente superior a essa mdia. Para a remessa do inqurito ao Ministrio
Pblico, o prazo verificado foi sete vezes superior quele estabelecido formalmente, para o
caso de rus soltos. Como afirmam os autores,
Quando se adiciona a mdia de dias da primeira (...) segunda etapa (...), foram
transcorridos mais de oito meses entre a data da ocorrncia da infrao penal at a
remessa do inqurito pela autoridade policial para o MP. Dessa forma, caso o
parquet considere as provas insuficientes e solicite diligncias adicionais Polcia,
as chances de encontrar novos indcios sero extremamente reduzidas, pois j se
passaram, em mdia, mais de 287 dias, desde a ocorrncia do fato. Quando a mdia
calculada desconsiderando os outliers, h uma diminuio significativa, porm
ainda bastante elevada: 148 dias. (RATTON,

TORRES & BASTOS, 2011:

34)
Na fase ministerial, tambm foi constatada a extrapolao do prazo legalmente
previsto para a realizao de procedimentos necessrios ao encaminhamento da denncia ao
judicirio. Entretanto, para os casos em que foi decretada a priso em flagrante ou preventiva
do indiciado, houve significativa reduo nos tempos correspondentes ao cumprimento das
fases policial e ministerial.
Recentemente, Cano realizou estudo buscando estimar a proporo de crimes
registrados que resulta em condenao. Para tanto, foram compilados, estimados e
sistematizados os registros de ocorrncia de homicdios e roubos, lavrados pela Polcia Civil
do Rio de Janeiro, entre os anos de 2000 a 2007. Como concluso da pesquisa, e
considerando que estavam submetidos anlise os casos em que houve priso em flagrante
dos acusados, menos de um dcimo dos homicdios dolosos e menos de trs casos de roubos
em cada cem registrados pela polcia resultaram em sano penal para os agressores. Neste
sentido, a mensurao da impunidade produzida no estudo aponta que mais de 92% dos
homicdios e mais de 97% dos roubos permanecem impunes. (CANO, 2010: 42)
35

A incapacidade de promover o devido atendimento e processamento dos fatos que so


reportados s estncias estatais que compem o sistema de justia criminal, constatados por
essas pesquisas, um dos sintomas perversos das dificuldades estruturais enfrentadas no que
diz respeito capacidade de governana neste tema.
Os elevados indicadores de delitos, a morosidade na conduo das peas que
compem o processo criminal, o baixssimo grau de resoluo de crimes e de punio de
culpados e a ineficincia dos mecanismos penais so questes particularmente sensveis no
contexto brasileiro, contribuindo para disseminao da ideia de impunidade e para a sensao
de insegurana. 17
Por outro lado, constataes de uso excessivo da fora e denncias corriqueiras sobre
violaes de direitos humanos por parte das polcias brasileiras criam srios
constrangimentos legitimidade democrtica de nosso aparato de segurana pblica.
A descontinuidade entre as atribuies formais e aquelas observadas na rotina da
atuao profissional conforma o fenmeno da frouxa articulao (loosely coupled systems)
entre as organizaes pblicas que participam dos sistemas de justia criminal. Nas palavras
de Sapori:
O sistema de justia criminal antes de tudo uma network organizacional e como
tal est sujeito ao fenmeno da emergncia de ethoi organizacionais distintos. As
organizaes so coletividades estruturadas, dotadas de mecanismos de poder, com
metas estabelecidas e que se utilizam de procedimentos tecnolgicos. Em suas
trajetrias histricas, elas adquirem caractersticas singulares, em virtude das
interaes estabelecidas com o ambiente externo. Assim, as costuras que o processo
criminal define para a network da justia criminal no determinam unicamente os
padres das interaes organizacionais. Cada organizao tende a institucionalizar
uma cultura singular, no prevista pelo arcabouo formal do sistema, e que acaba
por influenciar em boa medida o modo como cada uma delas percebe o seu papel e
o das demais na dinmica do fluxo processual. As organizaes tm vida prpria,
constroem trajetrias institucionais que escapam, em boa medida, aos ditames
previstos por seus criadores. (SAPORI,

2007: 60-61)

A condio de loosely coupled systems dos sistemas de justia criminal expe uma
fragilidade das sociedades democrticas no que se refere manuteno da ordem pblica. O
17

Para outra abordagem sobre taxas de esclarecimento de crime e gargalos presentes no fluxo do sistema de
justia criminal, conferir o trabalho de Vargas, Magalhes & Ribeiro (2010). Consultar Mingardi (2009) e Misse
(2010) para acesso s pesquisas sobre dinmicas presentes na produo do inqurito policial no Brasil.

36

descolamento entre os ideais da lei e da ordem, entendidos respectivamente, no escopo do


sistema de justia criminal, como o iderio institucional e as demandas de suas atividades
prticas, explica a pouca integrao entre as organizaes que a compe. Neste sentido, os
limites rigorosos estabelecidos pela legalidade constitui-se muito mais em obstculo que em
fomento implementao da ordem. Em um cenrio em que as solues polticas
apresentadas para neutralizar as presses sociais por reduo de incidncia criminal
frequentemente rivalizam com os preceitos formais de garantia de direitos civis, a
desarticulao organizacional pode se configurar em eficiente mecanismo para escamotear
tais contradies existentes e para coibir transformaes estruturais necessrias 18.
As descontinuidades e incoerncias, constatadas invariavelmente nas pesquisas sobre
o tema, quanto ao funcionamento e interlocuo dos responsveis pelo controle do crime e
pela administrao dos mecanismos de punio e reteno de infratores e criminosos, tornam
insuficiente o uso da noo de sistema para se referir ao conjunto dessas agncias. Neste
sentido, prope-se, mais adiante, a adoo da perspectiva complementar de campo do
controle e da justia criminal, empregada por David Garland, para represent-las.

1.2. Governana e redes de polticas pblicas

A discusso sobre polticas pblicas vm se apropriando da perspectiva de


redimensionamento do papel e capacidade do Estado no que se refere monopolizao de
solues para contextos sociais cada vez mais complexos. A possibilidade de interveno de
mltiplos atores nos assuntos pblicos e o redimensionamento do papel dos rgos de Estado
como instncias de coordenao e articulao de aes estratgicas impe desafios e
superaes tambm no campo da segurana pblica, como apresentado anteriormente.
Governana no um termo novo. Seu uso remonta ao sculo XIV. Entretanto, sua
instrumentalizao na produo acadmica tornou-se mais recorrente h cerca de dez anos,
incorporando-se a um arsenal de conhecimentos produzidos, sobretudo na Europa, Estados
Unidos e Canad, para comportarem e sistematizarem analiticamente as novas atribuies e
prticas do Estado frente a profundas reformulaes nas configuraes sociais. Demandas de

18

Conferir o trabalho de Costa (2004) para um discusso mais aprofundada sobre a aplicao dos princpios de
lei e ordem nos sistemas de justia criminal, sua repercusso sobre os casos de abuso da fora por parte das
polcias e implementao de polticas de policiamento em contexto comparado.

37

diferentes ordens promoveram, dessa forma, a necessidade de transformao da noo de


Governo como provedor exclusivo de bens pblicos. (COSTA, 2011; PROENA JR.,
MUNIZ & PONCIONE, 2009)
A presena de atores supranacionais, corporaes privadas e organizaes nogovernamentais atuando na distribuio de servios pblicos tornaram mais complexos os
dilemas tericos impostos gesto burocrtica em contextos democrticos e promoveram a
necessidade de reformulao das diretrizes que regeram historicamente a administrao
pblica, baseada nos princpios da hierarquia e da autoridade. Se, de um lado, a administrao
pblica preocupava-se em converter necessidades em polticas, sem, entretanto, ferir direitos
e liberdades individuais, de outro, as maiores demandas por mecanismos de coordenao e
articulao organizacional impuseram reflexes e reformulaes no que diz respeito ao
princpio de soberania do Estado na conduo de polticas pblicas. Transformaes
ocorridas no final do sculo vinte, como a globalizao e delegao (devolution) a
distribuio de servios pblicos por atores externos ao Governo exigiram que, discusso
corrente sobre administrao pblica, fosse incorporada uma teoria sobre Governana.
(KETTL, 2002)
O termo governana carece ainda de preciso conceitual. A recente difuso de sua
aplicao em diferentes reas do conhecimento, bem como a diversidade de fenmenos sobre
os quais mobilizado seu uso, sugerem a escassez de recursos analticos consistentes sobre
esse tema. (COSTA, 2011; PROENA JR., MUNIZ & PONCIONE, 2009)
A multiplicidade de compreenses e de aplicaes para o termo torna tambm
imprecisa a dimenso de competncias ou de participao que as agncias estatais teriam
nesse processo. Neste sentido, Kettl considera importante estabelecer uma distino entre
Governo e Governana, o primeiro referindo-se estrutura e funo das instituies pblicas
e o segundo configurando-se no modo como o Governo executa seu trabalho. Em outras
palavras, a governana fundamentaria a articulao entre o Governo e o contexto poltico,
social e administrativo mais amplo. Para Jon Pierre e B. Guy Peters, a governana
caracterizaria as habilidades governamentais de promoo de mudanas sociais e de
persecuo dos interesses coletivos, ainda que sob limitaes internas e externas. Entretanto,
outros autores extrapolam a noo de Governana como um conceito vinculado ideia de
Governo. Para Robert O. Keohane e Joseph Nye, governana se fundamentaria em processos

38

e instituies fomentadoras das aes sociais, incluindo-se ou no a perspectiva


governamental. (apud KETTL, 2002)
O grau de representatividade e legitimidade do Estado nessa nova configurao de
Governana no , portanto, consensual. Diferentes correntes tericas assumem matizes
variadas no que se refere percepo sobre desempenho dos governos na configurao de
processos de governana. Entretanto, segundo Brujin e Ringeling, citados em Brito Leite, as
relaes de governana no podem prescindir da atuao dos rgos pblicos, na medida em
que se faz necessria a garantia de direitos constitucionais, o julgamento sobre determinados
problemas sociais, as restries de legitimidade poltica e democrtica e o uso de
instrumentos prprios s organizaes governamentais, tal como o monoplio estatal de uso
legtimo da violncia (Brito Leite, 2010).
Estas anlises sinalizam a percepo de que Governana usada como recurso em
cenrios onde o Estado no aparea como um corpo autnomo de atuao no processo de
implementao de polticas. Como premissa estruturante da multiplicidade de vises acerca
do que possa ser governana, encontra-se a ideia de que ela,
seria a articulao de interesses e a tomada de deciso entre os mltiplos atores que
atuam em cooperao, motivados pela expectativa de que essas aes conjuntas
resultem na soluo mais eficaz para os problemas em foco. Este modelo de gesto
se distingue de outros, uma vez que as parcerias ; associaes de cooperao so
construdas horizontalmente; que diferentes objetivos e critrios de deciso so
acordados pela negociao, pelo dilogo e pela confiana; o que, supostamente,
afiana o equilbrio/simetria/equivalncia na participao dos processos decisrios
de todos os envolvidos. Tem-se que principalmente pela via da negociao que se
logra obter o consentimento necessrio para implementar as decises tomadas sobre
os problemas a serem enfrentados. A premissa de que a governana, fundada
sobre a participao (que implicitamente se presume ter lugar numa realidade)
democrtica, capaz de estimular a adeso e, com isso, criar o consentimento
necessrio implementao das decises que, legitimadas no jogo (idem)
democrtico, torna-se-iam estveis. Deste modo, embora haja diferentes interesses e
racionalidades de ao, os distintos atores que participam da governana assim
definida, em funo das expectativas de um resultado comum, e premidos pela
cooperao que advm da complexidade do problema em questo, estabelecem uma
nova forma de estruturao, organizao e deciso em questes polticas e
econmicas nacionais e internacionais.

PONCIONE, 2009: 20)


39

(PROENA JR., MUNIZ &

Ainda que diversos estudiosos do tema apontem as inconsistncias tericas para uma
compreenso consensual do que seja governana19, o uso de tal conceito sinaliza uma nova
configurao nos parmetros de governabilidade, amparados na participao, conforme
exposto, de uma multiplicidade de atores sociais que, em articulao com o Estado, elaboram
e implementam polticas pblicas.
Neste sentido, a integrao de organizaes internacionais e daquelas com ou sem fins
lucrativos no cenrio de polticas pblicas promove um redimensionamento das atribuies e
impactos gerados por atores tradicionalmente considerados determinantes nos rumos tomados
pelos Estados-nao. Organizaes supranacionais passam a perder escopo de atuao e
ganham novas, porm mais modestas, funes, assim como pequenas organizaes
conseguem gerar demandas e alterar prioridades do Estado e das administraes locais.
A consolidao de novas estratgias de governana para lidar com tal cenrio deve
reconhecer a presena de algumas transformaes, quais sejam: delegao e globalizao
como elementos determinantes na mudana do cenrio mundial, a emergncia de disputas
administrativas para determinaes de funes e posies, em decorrncia da impreciso ou
indefinio de fronteiras de atuao, e a coexistncia de um hiperpluralismo entendido
como a multiplicao de interesses polticos que conforma mudanas polticas e
administrativas em um contexto de transformaes governamentais. (KETTL, 2002)
Diante do cenrio de reformulaes institucionais e estruturais exposto, segundo
Proena Jr., Muniz e Poncione, parece possvel afirmar que a atratividade da governana
reside na expectativa de que ela venha a oferecer respostas conceituais e modos de ao para
o desempenho das mltiplas tarefas envolvidas no provimento do bem pblico. (2009: 20)
A capacidade de coordenao , assim, valorizada como um elemento vocacional
prprio a este contexto. Diante do carter global de tais mudanas e reconfiguraes, a
capacidade de governana vincula-se habilidade de interlocuo e coordenao de aes
intersetoriais entre diversos atores que, na formulao adotada neste trabalho, interagem na
perspectiva de rede de polticas de segurana pblica.

19

Restries conceituais e tericas ao uso do termo governana encontram-se presentes na coletnea Debating
Governance: Authority, Steering and Democracy, incluindo os trabalhos de Rhodes, Hirst e Pierre. Brito Leite
(2010), em sua dissertao de mestrado, apresenta uma excelente sistematizao do estado da arte dos debates
sobre a representatividade do Estado neste contexto.

40

Os princpios de hierarquia e autoridade permanecem como mecanismos de


coordenao de solues para problemas complexos, provendo estratgias duradoras de
coordenao e accountability em governos democrticos. Entretanto, necessitam ser
adequadamente manejados frente ao cenrio de mudanas. Estruturas hierarquizadas devem
adaptar-se para gerir as redes intergovernamentais, ainda que programas tradicionais
continuem a ser administrados via estruturas rgidas de autoridade. Nesse sentido, quanto
maior a abertura aos processos interpessoais e interorganizacionais de gesto, maior o grau
de flexibilidade exigido, das estruturas administrativas tradicionais, para o aprimoramento
das aes coordenadas. Segundo Kettl (2002), os requisitos dessa adequao devem
contemplar as seguintes prerrogativas organizacionais:

abertura de canais de comunicao que extrapolem as fronteiras fsicas das


organizaes e otimizem a interlocuo com diferentes agncias participantes
da rede de polticas;

disponibilidade da informao que consolide a implementao de sistemas de


gesto por resultados;

preparao de profissionais sensveis e adaptados s transformaes


necessrias ao processo de governana, consolidao de estratgias que
viabilizem uma maior participao popular na administrao pblica;

desenvolvimento

de

mecanismos

que

assegurem

aos

cidados

responsabilidade, eficincia e flexibilidade nos servios distribudos por


parceiros no-governamentais.
Tais consideraes implicam uma constatao conceitual sobre a adeso ao princpio
da governana e um desafio para as redes de atuao neste cenrio. A premissa diz respeito
ao fato de que a governana assumida como estratgia complementar, ou alternativa, a
um modelo monopolizador, enrijecido e burocratizado de Estado. O teste imposto configurase na garantia de aes coerentes dos componentes da rede face aos ambientes no
hierarquizados de coordenao. (COSTA, 2011; PROENA JR., MUNIZ & PONCIONE,
2009)
Costa sugere que, para a anlise da capacidade de governana das redes de polticas
pblicas, as seguintes dimenses sejam consideradas:

41

Capital social: representa a intensidade da integrao da rede, submetida ao


reconhecimento dos signos de legitimidade e comprometimento pelos seus
componentes e pelo ambiente social em que atua. Nesse sentido, depende da
credibilidade e confiana estabelecidas mutuamente entre os atores
componentes da rede; da participao nos processos decisrios e da presena
de mecanismos que garantam a observncia aos princpios de transparncia,
fiscalizao e responsabilizao pelas aes produzidas. H graus variados de
adeso e integrao para redes distintas. Em alguns casos, possvel trat-las
como uma nica instituio. Noutras ocasies, elas so to pouco integradas
que difcil perceber seus membros como pertencentes a uma rede de polticas
pblicas.

Institucionalizao: sinaliza o nvel de estruturao da rede, por meio do


estabelecimento de mecanismos formais normas, procedimentos, planos
diretores ou operacionais/relacionais fruns deliberativos, reunies
estratgicas , os quais demarcam a ambincia decisria, bem como as
competncias e atribuies dos integrantes da rede. O autor aponta que a
existncia de mecanismos formais no garante a institucionalizao da rede.
Algumas redes operam pela integrao relacional de seus membros. Assim, a
definio e institucionalizao de procedimentos e arenas decisrias dependem
muito mais do estabelecimento de rotinas e

prticas socialmente

compartilhadas entre os atores da rede.

Sustentabilidade: configura a viabilidade que a rede apresenta de manter-se


atuante e coesa ao longo do tempo. Neste sentido, implica tambm na
possibilidade de superar conjunturas externas que impliquem na ocorrncia de
problemas, tais como escassez de recursos financeiros e alteraes de ordem
poltica.

Estrutura e instrumentos de cooperao: consiste na configurao de


mecanismos secretarias de gesto e coordenao da poltica, rgos
colegiados que garantam a articulao e a integrao sistemtica dos
integrantes da rede. As estruturas destinadas a esse fim devem contar com
legitimidade frente aos integrantes da rede, bem como com instrumentos
pertinentes planejamentos estratgicos, diretrizes e contratos de cooperao.
42

Comunicao: sinaliza o grau de interao e interdependncia entre os


atores com o ambiente interno e o externo rede. Como informa Costa, a boa
comunicao entre os atores implica no intercmbio de informaes e na
existncia de sistemas formais e informais de consultas mtuas. Algumas
redes estabelecem estruturas organizacionais dedicadas gesto da
comunicao entre os atores da rede e entre esses atores e a sociedade. Noutras
redes, esta comunicao feita espontaneamente pelos atores.

Informao e anlise: consiste em instrumentos e sistemas informacionais


especializados

que

viabilizem

planejamento,

implementao

monitoramento das atividades executadas pela rede, bem como das


repercusses e resultados de sua atuao. As informaes produzidas devem
contar com confiabilidade e agilidade no seu processamento, de modo a
induzir as mudanas estratgicas e alteraes necessrias para a execuo da
poltica. (COSTA, 2011: 14-16)

1.3. Matrizes tericas sobre a noo de Controle social

At aqui, foram desenvolvidas as noes que fundamentam, em termos gerais, as


discusses sobre governana. Para uma maior aproximao do debate ao ambiente que
envolve a seara da segurana pblica e da justia, sero problematizados os contextos
estruturais e histricos, as estratgias e repercusses envolvidas, na absoro da ideia de
governana aplicada s polticas voltadas ao controle do crime e atuao da justia criminal.
O uso do termo controle, no mbito das cincias sociais, inaugurado pela sociologia
norte-americana, a partir da produo realizada por alguns dos autores da Escola de Chicago.
Ainda que Durkheim tenha antecipado as questes tangenciais ao tema, especialmente nas
anlises sobre crime e o papel da punio como mecanismo de compensao ao princpio de
coletividade ultrajado, entre alguns dos pesquisadores dessa corrente de pensamento
George Herbert Mead e Edward Alsworth Ross que a noo de controle absorvida e
instrumentalizada para a compreenso dos mecanismos de cooperao e coeso voluntria da
sociedade norte-americana.

43

Aps a segunda guerra mundial, passam a ser elaborados estudos cujo direcionamento
analtico prev os elementos de integrao e solidariedade como resultados de prticas de
dominao, seja por parte do Estado, de instituies ou de indivduos socialmente
empoderados. Nesta vertente, as rotinas, competncias e atribuies das instituies que,
direta ou indiretamente, lidam com as questes do crime e do desvio so assumidas como
formas de manuteno da ordem social. Tal abordagem apreendida por distintas tradies
tericas, tais como as do marxismo e do ps-estruturalismo, e engloba autores como Michel
Foucault e Edward Palmer Thompson.
Segundo Marcos Csar Alvarez, as perspectivas acerca da temtica do controle social,
produzidas at a dcada de oitenta, passam a ser alvo de crticas, na medida em que mantm
as ideias de coeso, regulao e organizao como ncleos estruturantes dos conhecimentos
produzidos. Ainda que a absoro da noo de dominao imponha um aspecto mais crtico
aos trabalhos que envolvem a perspectiva do controle social, o autor afirma:
De forma paradoxal, portanto, ao longo das discusses em torno da noo de
controle social desde o final do sculo XIX at o final do sculo XX, a teoria social
parece ter se limitado, neste aspecto, a simplesmente inverter os plos de uma
mesma equao a onipresena de uma integrao social que garantiria a ordem
social para alm de todos os conflitos da modernidade foi simplesmente substituda
pela onipresena de uma dominao que submeteria qualquer forma de resistncia
ou a reproduzir, por caminhos curiosamente tortuosos, uma vulgata do diagnstico
de Max Weber (1864-1920) acerca do processo de racionalizao da modernidade
como desenvolvimento incontornvel da frrea priso.

(ALVAREZ, 2004:

170)
Frente aos questionamentos sobre a produo desenvolvida nesse perodo e
vulgarizao no uso do termo presente em retricas acerca dos desvios, crimes, desordens e
segurana pblica a noo de controle social, enquanto matriz analtica coerente, torna-se
desacreditada. Para alm da concepo tcita da coeso e da ordem social como elementos
estruturantes dos trabalhos, outra crtica feita ao uso, at ento corrente, desta noo a de
que so priorizados, como objetos de estudo, as esferas, rgos e prticas institucionalizados
em detrimento dos grupos sociais especficos. Nesse sentido, h uma orientao para uma
viso unilateral e finalista do controle exercido pelas instituies sobre os indivduos e
grupos, desconsiderando, muitas das vezes, os mecanismos produtores de respostas tidas
como socialmente adequadas ou inadequadas.
44

Ainda que sob jugo de argumentos negativos, as cincias sociais contempornea


fazem uso da noo de controle, buscando adapt-la s diversas dimenses institucionais da
modernidade. Assim, mantm-se a proposta analtica acerca dos mecanismos e fenmenos
macrossociais que moldariam os aspectos de regulao e controle de comportamentos. Neste
vis, enquadram-se os estudos que visam compreenso do funcionamento das agncias que
compem o campo do controle do crime e da justia criminal.
Um dos representantes desta diretriz analtica David Garland. Em sua obra A
Cultura do Controle, busca explicar de que maneira as mudanas estruturais ocorridas nas
ltimas dcadas geraram reformulaes e adaptaes no que o autor denomina campo do
controle do crime e da justia criminal.

1.4. Campo do controle e da justia criminal

Tal conceito cunhado a partir do sistema terico formulado por Pierre Bordieu.
Nele, campo compreendido como um espao social em que se estabelecem relaes de
dominao e conflitos. Assentada na perspectiva weberiana sobre a racionalizao das
sociedades ocidentais modernas, configurada nos processos de diferenciao das esferas
sociais e da produo de especialistas, os campos comportam regras prprias de organizao
e apresentam autonomia relativa. Estes, sejam os de natureza econmica, poltica, literria,
cientfica, jurdica, entre outros, surgem a partir do estabelecimento relacional de contedos e
poderes entre os atores. Nessa dinmica, as relaes so concorrentes e desiguais, em vista da
maior ou menor legitimidade denotada s ideias, posturas, comportamentos e valores
defendidos por cada grupo ocupante desse espao social limitado. Com isso, o capital de
cada setor no campo se diferencia e pode ser acumulado. (DOMINGUES, 2001:60)
O pertencimento ao campo e s posies de poder so viabilizados mediante a
ostentao dos capitais social, econmico e cultural adquiridos pelos indivduos. O
mecanismo que naturaliza as representaes ou ideias sociais arbitradas pelas classes
dominantes denominada violncia simblica desenvolvida pelas instituies e pelos
agentes que o animam e sobre a qual se apia o exerccio da autoridade. Assim,
as condies de participao social baseiam-se na herana social. O acmulo de
bens simblicos e outros esto inscritos nas estruturas do pensamento (mas tambm
no corpo) e so constitutivos do habitus atravs do qual os indivduos elaboram

45

suas trajetrias e asseguram a reproduo social. Esta no pode se realizar sem a


ao sutil dos agentes e das instituies, preservando as funes sociais pela
violncia simblica exercida sobre os indivduos e com a adeso deles.

(VASCONCELLOS, 2002: 81)


Tais noes so aplicadas na interpretao das formas de atuao do campo jurdico.
No livro O Poder Simblico, Bordieu aborda o direito como espao social relativamente
independente, no interior do qual produzida e exercida a autoridade jurdica, forma por
excelncia da violncia simblica legtima cujo monoplio pertence ao Estado e que se pode
combinar com o exerccio da fora fsica. (BORDIEU, 2000: 211) O autor se prope a
superar a ideologia da independncia da forma jurdica em relao ao mundo social e a
interpretao do direito como mero instrumento de dominao. As prticas e projees
discursivas informam um campo submetido aos ordenamentos jurdicos, os quais so produto
e meio delimitador do espao de atuao e das respostas possveis, e por relaes de
concorrncia que lhe conferem estrutura.
Em Garland, a noo de campo empregada como premissa terica bsica em suas
anlises. As respostas polticas e tcnicas, os discursos criminolgicos e as reformulaes das
agncias de segurana pblica e justia criminal produzidos, frente aos fenmenos de
desordem e criminalidade, so elementos submetidos ao campo do controle do crime e da
justia criminal. Nesta concepo, este campo especfico, assim como aqueles que foram
objeto de estudo de Bordieu, possui estrutura organizacional, prticas de trabalho, discursos e
cultura singulares, conferindo-lhe relativa autonomia em relao ao espao social que ocupa.
Se, na concepo de Bordieu, o campo jurdico o espao de concorrncia pelo
monoplio da produo normativa e pela definio das regras a serem naturalizadas,
reconhecidas socialmente e tomadas como legtimas, na perspectiva do campo do controle de
Garland, so conformadas as disputas entre agncias e atores sociais pela definio de
estratgias de neutralizao criminal.
Garland ressalta, entretanto, a necessidade de evitar simplificaes e essencialismos
na anlise das transformaes que vm afetando as estruturas e as agncias envolvidas na
preveno ou controle da criminalidade e da desordem. Assim, deve-se reconhecer a
complexidade do tema e assumir que, aos olhos do observador, naturalmente sero
apresentadas continuidades e descontinuidades, mudanas e acomodaes, assim como
variadas estratgias, estruturas e racionalidades.
46

O campo do controle do crime e da justia criminal um domnio


relativamente diferente, com suas dinmicas, normas e expectativas prprias, em
funo das quais os agentes do sistema penal orientam sua conduta. Os
determinantes sociais e econmicos do mundo externo certamente afetam a
conduta dos agentes do sistema penal (policiais, juzes, agentes prisionais etc.), mas
o fazem somente de forma indireta, atravs da modificao gradual das regras de
pensamento e de ao internas a um campo que possui o que os socilogos chamam
de autonomia relativa. Tendncias sociais tais como crescentes taxas de
criminalidade e sensao de insegurana, crises econmicas, guinada poltica do
Estado do bem-estar para o neoliberalismo, mudanas nas relaes de classe, raa
ou gnero, e assim por diante devem ser traduzidos na linguagem dos costumes do
campo, antes que possam ter algum efeito nele. Afirmar-se que tendncias sociais e
penais operam articuladamente, ou que existe algum tipo de causao homolgica
que sempre liga umas diretamente s outras, significa ignorar o expressivo nmero
de evidncias factuais que tendem a desmentir, ou ao menos a relativizar, tal noo.
Tambm significa negligenciar a necessidade de especificar os mecanismos atravs
dos quais as foras sociais em um domnio se transmudam em resultados em outro
domnio. (GARLAND,

2008: 73-74)

1.5. Parcerias preventivas e segregao punitiva

Garland assume que as prticas voltadas ao controle do crime e ao funcionamento


mais eficaz dos rgos pertencentes justia criminal apresentam, como pano de fundo, um
contexto de mudanas classificadas de ps-modernas. O que o autor entende por psmodernidade contempla o cenrio de transformaes polticas que configuraram a
possibilidade de sustentao de um movimento propositor e organizador de polticas
intersetoriais voltadas ao controle, reduo e preveno dos eventos criminais.
Como Ps-modernidade, entende-se o conjunto de transformaes e tendncias que
impactaram as sociedades em processo de desenvolvimento ao longo dos ltimos trinta anos
do sculo XX. As relaes de ordem econmica, social, poltica e cultural configuradas nesse
perodo trouxeram consigo demandas especficas por estratgias de controle do crime
motivadas pelas sensaes de medo, riscos e inseguranas decorrentes dessas mudanas. Tais
transformaes envolvem sumariamente, os seguintes cenrios:
(i) a dinmica da produo capitalista e das trocas mercantis e os correspondentes
avanos em tecnologia, transportes e comunicaes; (ii) a reestruturao da famlia

47

e do lar; (iii) mudanas na ecologia social das cidades e dos subrbios; (iv) a
ascenso dos mass media eletrnicos; e (v) a democratizao da vida social e
cultural. (GARLAND,

2008:185)

As variveis descritas acima podem ser igualmente observadas em vrias realidades,


inclusive a brasileira, e so apresentadas, em diversos estudos, como fatores intervenientes
sobre o agravamento das sensaes e condies de risco e insegurana presentes nas ltimas
dcadas. O carter de capilaridade e absoro transnacional desses fenmenos um elemento
subjacente ao uso da noo de ps-modernidade empregado, visto que o autor observa as
repercusses decorrentes dessas transformaes, sobre o campo do controle criminal e da
justia, em outros contextos para alm daqueles analisados em seu trabalho.
O autor se prope a analisar as seguintes tendncias estruturais comuns que
emergiram nos pases centrais, nos ltimos quarenta anos, e que se configuram em um
complexo do crime da ps-modernidade, ensejando uma nova cultura de controle do crime:
(i)

Altas taxas de criminalidade so tidas como um fato social normal;

(ii)

O investimento emocional no crime disseminado e intenso, abrangendo

elementos de fascinao como tambm de medo, raiva e indignao;


(iii)

Temas criminais so politizados e regularmente representados em termos

emotivos;
(iv)

A preocupao com as vtimas e com a segurana do pblico domina as

polticas pblicas;
(v)

O sistema penal visto como inadequado ou ineficaz;

(vi)

As rotinas defensivas privadas so comuns, existindo um grande mercado de

segurana privada;
(vii)

A conscincia do crime est institucionalizada na mdia, na cultura popular e

no ambiente circundante. (GARLAND,

2008:346)

O principal argumento defendido que tendncias sociais ps-modernas, bem como


as adaptaes polticas e intelectuais consequentes, impuseram restries frmula de
controle social aplicado pelo moderno Estado de justia criminal, amparado nos princpios da
diferenciao, estatizao, burocratizao e profissionalizao dos servios
destinados garantia da ordem. O controle do crime no mais tomado como prerrogativa
excludente das agncias estatais circunstncia imperativa em praticamente todo o sculo
XIX e sculo XX , passando a ser pulverizado para alm das fronteiras institucionais do
Estado e abarcando cidados, comunidades e empresas.

48

Presses e restries de diferentes ordens impuseram-se s autoridades britnicas e


norte-americanas, nos ltimos anos, e exigiram a formulao e implementao de polticas de
adaptao frente s crticas ao correcionalismo, ao declnio do trabalho e do bem-estar e das
novas correntes dominantes do neoliberalismo e do conservadorismo. Tal transio de uma
sociedade moderna (inclusiva) para uma sociedade moderna recente (excludente), nos
termos de Young, caracteriza-se por uma elevao dos indicadores criminais, induzida pelos
aspectos de desintegrao social, rejeio do outro, individualismo e privao decorrentes
das mudanas nas relaes de mercado. (YOUNG, 2002)
Entretanto, o carter de efetividade denotado frmula de concentrao das
atividades de perseguio, acusao e encarceramento de criminosos por profissionais e
funcionrios especializados passou a ser questionado, principalmente, em vista do
reconhecimento pblico crescente acerca da normalidade de altas taxas de criminalidade e
das limitaes do Estado de justia criminal. Como afirma Garland,
existe, agora, um crescente senso de que os arranjos modernos relacionados ao
controle do crime organizados por intermdio de agncias especializadas da
justia criminal estatal talvez no sejam mais adequados questo do crime, nem
estejam coerentes entre si. As falhas do sistema, atualmente, no so mais to
facilmente vistas como problemas temporrios, que tm a ver com falta de recursos
ou com a implementao insuficiente de programas correcionais ou preventivos. Ao
revs, h um reconhecimento crescente de que a moderna estratgia de controle do
crime pela justia criminal foi testada e fracassou. Altas taxas de criminalidade ou
de reincidncia, antes atribudas a falhas de execuo, que ensejavam a demanda
por mais empenho por parte do sistema existente, com mais recursos e poderes para
os agentes do sistema, agora so interpretadas como prova da falha da teoria: como
sinal de que o controle do crime baseado num modelo institucional que
singularmente inadequado para esta misso. (GARLAND,

2008:67-68)

Como resposta crise de legitimidade das agncias de controle e de justia criminal e


ao aumento da sensao de insegurana, o campo do controle do crime engendrou dois
padres de ao, desvinculados da filosofia do Estado penal previdencirio. Essas duas novas
e distintas estratgias so denominadas parcerias preventivas e segregao punitiva. A
primeira delas vincula-se conceitualmente noo de governana em segurana pblica,
enquanto a segunda encontra aproximaes com a concepo de represso qualificada, a
ser trabalhada na anlise das informaes sobre o Pacto pela Vida de Pernambuco.

49

A estratgia da segregao punitiva afirma a centralidade e autonomia das agncias


de persecuo e punio criminal, visto postular maior controle e neutralizao prisional. A
mobilizao desses recursos pelo governo encontra respaldo nos argumentos de que no
exige inovaes ou mobilizao de maiores esforos administrativos para sua consecuo,
bem como conta, em contextos tidos como emergenciais, com significativo apoio pblico.
As parcerias preventivas, por outro lado, envolvem a consolidao de aes
integradas e coordenadas multiagncias sejam elas estatais ou no , focadas na reduo de
oportunidades e na conscientizao quanto aos riscos, de modo a evitar a ocorrncia criminal.
Nesta modalidade de atuao, so mobilizados recursos de atividade policial reformulada,
tais como o policiamento comunitrio e o policiamento voltado para a soluo de problemas.
No mbito das agncias e empresas, direta ou indiretamente vinculadas manuteno do
ordenamento social, h um esforo de aproximao, responsabilizao e atuao
compartilhada quanto aos problemas de segurana pblica.
Esta estratgia, que constantemente invocada por autoridades da justia
criminal nos dois lados do Atlntico, implica um conjunto de crenas
criminolgicas (as novas criminologias da vida cotidiana); um estilo de governana
(responsabilizao, governar distncia); e um repertrio de tcnicas e
conhecimentos, todos muito recentes e distintos dos modos de pensar e agir at
ento praticados.

(GARLAND, 2008: 314)

As similitudes encontradas pelo autor nos Estados Unidos e Gr-Bretanha com

relao aos princpios estruturais que fundamentam as percepes sobre riscos e


inseguranas, bem como as propostas desenvolvidas para a preveno e reduo das
incidncias criminais nesses pases, so tomadas como passveis de serem equiparadas ou
replicadas em outras sociedades, ainda que esbarrem em tradies histricas das naes
envolvidas. (GARLAND, 2008:35)
Nos cenrios analisados por Garland, esto em discusso estratgias que visam
garantia de proteo contra as desordens, as incivilidades e os delitos de menor potencial
ofensivo. No Brasil, e em considervel poro da Amrica do Sul, os problemas corriqueiros
de ordem pblica so tangenciados por conflitos interpessoais e prticas criminosas que, no
raro, redundam em assassinatos. Ainda que as evidncias demonstrem o carter emergencial
da implementao de polticas de preservao e proteo da vida em contextos nacionais em
que as mortes violentas sejam comparativamente altas, esta no uma pauta prioritria para
muitos dos governos e administraes pblicas destas regies.
50

De todo modo, algumas experincias, em curso no Brasil, de implementao de


polticas setoriais nesse campo confirmam as tendncias de equiparao apontadas por
Garland. As propostas de valorizao, dotao de recursos e estruturao dos aparelhos de
segurana pblica vem frequentemente ornadas por uma valorizao discursiva da
implementao de estratgias preventivas. So escassos, entretanto, os estudos que
demonstram a aplicao prtica, ou apontam os resultados obtidos, com programas e projetos
cujo direcionamento paradigmtico tenha sido as aes de cunho preventivo, ou a articulao
ou conciliao de estratgias repressivas e preventivas. Em vista desse fato, so igualmente
raros os trabalhos voltados compreenso dos mecanismos de articulao e cooperao
intersetorial decorrentes dessas polticas 20.
Outra tendncia de equiparao de estratgias que vem adquirindo flego no campo
do controle criminal e da justia no Brasil consiste no recurso aos novos estilos de gerncia
e rotinas de trabalho. H, por parte de um grupo de lideranas e gestores estratgicos da
rea, uma preocupao com a adaptao das rotinas sob uma perspectiva que englobe o uso
de instrumentos e recursos direcionados ao planejamento estratgico de aes e gesto por
resultados. 21
Garland faz referncia a essas mudanas sinalizando trs inclinaes presentes no seu
cenrio de estudo:

Alteraes nos objetivos, prioridade e ideologias de trabalho das principais


agncias da justia criminal. Este aspecto possui impacto sobre a polcia, a
estrutura prisional e o sistema de liberdade condicional nos Estados Unidos e
Gr-Bretanha. Para a polcia, h uma absoro de competncias e
responsabilidades que no se resumem mais ao combate ao crime. Reduo
dos medos, desordens e incivilidades passam a ser metas organizacionais a
serem perseguidas, bem como os atendimentos s demandas comunitrias

20

Conferir os trabalhos de Bruno Souza (2011), Tulio Kahn e Andr Zanetic (2009), Ticiana Egg (2009) e
Cludio Beato (2008), bem como o relatrio sobre o Programa Fica Vivo, do Governo Minas Gerais (2009).
21
Esta uma constatao de natureza mais emprica que sistemtica. Em visitas profissionais realizadas a So
Paulo e Belo Horizonte para mapeamento de experincias exitosas na reduo de indicadores criminais,
constatei, pontualmente, a presena de estratgias sistemas informacionais, estruturas formais de
gerenciamento e de coordenao de polticas preventivas voltados execuo de perfis que poderiam ser
aparentemente classificados como de gerenciamento por resultados. Tais constataes foram decorrentes de
visitas tcnicas aos locais de interesse institutos de criminalstica, ONGs, departamentos especializados na
investigao de homicdios, comandos das polcias militares, secretarias de segurana pblica e de conversas
com os gestores responsveis. Apenas em Pernambuco tive a chance de confrontar, como pesquisadora, a
operacionalidade e institucionalizao das prticas de gerenciamento por resultados aplicado pela estrutura de
execuo do Pacto pela Vida.

51

envolvidas nas prioridades estabelecidas por essa lgica de atuao


profissional. Para as autoridades prisionais, o foco passa a ser a garantia de
neutralizao dos apenados e no mais o comprometimento com um ideal de
reabilitao.

Um novo e invasivo esprito gerencial que afeta todo e qualquer aspecto da


justia criminal. A aplicao de indicadores de performance organizacional e
profissional, bem como a adoo de medidas gerenciais, reduziu a
discricionaridade dos agentes do sistema e promoveu a regulao das rotinas
de trabalho. A expanso dos controles internos e externos, seja por meio de
sistemas de monitoramento, de tecnologia de informao e de auditorias
financeiras, imps maior cooperao entre as agncias e se sobreps s
tradicionais resistncias aplicao de mecanismos de gerenciamento.

Seletividade nas respostas ao crime em funo de um controle maior sobre os


custos financeiros requeridos na execuo das aes no campo. Como
conseqncias dessa mudana, h a delimitao de alvos rgidos a serem
objeto das aes indivduos e grupos de alta periculosidade e criminosos
reincidentes, por exemplo de seleo dos casos de maior repercusso pblica
ou de gravidade elevada e de alocao focal das dotaes oramentrias das
agncias e organizaes.

1.6. Mimetismo organizacional

Os processos de equiparao das estratgias de controle do crime e da justia


criminal em contextos multinacionais so decorrncia da proliferao de fenmenos que
mobilizam respostas organizacionais s contingncias. Segundo Garland, tais contingncias
estruturais referem-se perda de credibilidade das agncias especializadas no campo e ao
incremento dos indicadores de criminalidade, incivilidade e desordem. Sob a perspectiva das
organizaes, entretanto, tambm de fundamental importncia compreender as dinmicas
que viabilizam a reforma institucional, bem como os mecanismos que tornam as organizaes
refratrias mudana.

52

Powell e Dimaggio empregam o conceito de isomorfismo institucional para definir


o processo pelo qual se institucionalizam os arranjos estruturais e formais das organizaes
modernas, adequando-as aos parmetros exigidos pela realidade social. De acordo com essa
concepo, as organizaes conformam-se aos valores, crenas e normas, com repercusses
positivas sobre sua permanncia e legitimidade social. Os autores utilizam-se, para tanto, da
abordagem paradigmtica do neo-institucionalismo, para a qual as inovaes organizacionais
ou as dificuldades encontradas na reformulao das prticas institucionais no se justificam
exclusivamente pelas motivaes individuais, mas se estabelecem tambm no processo de
institucionalizao cognitiva dessas prticas por parte das organizaes.
Essa perspectiva no defende, portanto, a dimenso da estrutura organizacional como
elemento ou exclusivo ou determinante no processo decisrio dos atores, nem tampouco
observa os processos de permanncia ou mudana como decorrentes da maximizao de
preferncias ou desejos individuais. A conciliao das dimenses micro e macrossociolgicas
do contexto organizacional conforma-se, segundo defende a abordagem neo-institucionalista,
no reconhecimento de uma dupla influncia das instituies na interao: como produtos de
configuraes sociais estabelecidas e como produtores de identidades, a partir da conduo
de preferncias e valores individuais. (COSTA, 2004)
Nesta concepo, Powell e Dimaggio defendem que os processos de burocratizao e
racionalizao esto gradualmente sendo menos determinados pelas lgicas mercadolgicas
da competio ou da eficincia. Assim, h uma tendncia homogeneizao dos campos
organizacionais, do qual a burocratizao e outras formas de mudana organizacional fazem
parte, como resultado de processos estratgicos conduzidos pelo estado e pelos profissionais.
Como afirmam os autores, campos organizacionais altamente estruturados fornecem um
contexto no qual esforos individuais para lidar racionalmente com incertezas e
constrangimentos conduzem, frequentemente, para a homogeneidade na estrutura, cultura e
resultado. (POWELL & DIMAGGIO, 1991)
Campos organizacionais formam-se como resultado da uniformizao das diversas
atividades e estruturas organizacionais que, uma vez estabilizadas, acomodam organizaes e
profissionais fornecedores principais, recursos e consumidores, agncias regulatrias e
outras organizaes afins em torno de pressupostos e caractersticas comuns. O processo de
definio institucional configurada em um campo exige a observncia genrica dos seguintes
requisitos:
53

um aumento na extenso de interao entre organizaes em um campo; a


emergncia de uma nitidamente definida estrutura inter-organizacional de
dominao e de padres de coalizo ou aliana; um aumento da carga de
informao com o qual cada organizao em um campo precisa competir e o
desenvolvimento de uma conscientizao mtua entre participantes de um grupo de
organizaes em que esto envolvidos em um empreendimento comum.

(POWELL & DIMAGGIO, 1991)


Uma vez estruturado o campo, os atores organizacionais tomam decises racionais
que tendem construo de um ambiente inibidor da produo de mudanas em longo prazo,
ainda que as organizaes estabilizadas possam alterar seus objetivos e desenvolver novas
prticas e que o campo absorva novas organizaes. O processo que redunda em uma
equiparao ou acomodao das organizaes em um campo, denominado isomorfismo
institucional, pressupe que as organizaes no disputam apenas recursos e clientela ideia
mais adequada aos campos nos quais coexiste a competio livre e aberta , mas tambm
poder poltico, legitimidade institucional e aptido social. O conceito de isomorfismo ,
segundo os autores, uma ferramenta til para entender as polticas e rituais que impregnam
muitas das modernas vidas organizacionais. (POWELL & DIMAGGIO, 1991)
Os autores identificam trs mecanismos sobre os quais a mudana institucional
isomrfica ocorre. A primeira orienta-se para a influncia poltica e o problema da
legitimidade, denominada de isomorfismo coercivo. O isomorfismo mimtico resulta das
respostas padronizadas frente s incertezas. O ltimo est associado profissionalizao e
resultante da disputa coletiva de profissionais para a definio de condies e mtodos de seu
trabalho. Esse mecanismo de mudana chamado de isomorfismo normativo.
Sero contempladas as caractersticas e apropriaes do mecanismo de mudana
institucional isomrfica denominado mimtico, por conter em sua concepo elementos
que interessam mais diretamente abordagem do objeto e campo de estudo em questo.
Neste tipo de mudana institucional, as organizaes apropriam-se de solues e
estratgias desenvolvidas por outras frente s condies de indefinio decorrentes de
tecnologias mal compreendidas, objetivos ambguos ou incertezas simblicas. As
organizaes tomadas como modelo a ser replicado nem sempre so conscientes ou indutoras
dessa imitao. Em alguns casos, agncias especializadas na busca por solues apreendem e
importam instrumentos estratgicos e os aplicam nas organizaes demandantes.

54

As vantagens de um comportamento mimtico so considerveis. Por um lado,


possibilitam a adeso a respostas previamente testadas, implicando em menores custos
organizacionais. Por outro, denotam legitimidade s organizaes demandantes frente busca
por solues confiveis. Assim, as organizaes tendem a se modelar por organizaes
similares em seu campo que percebem como mais legtimas ou bem sucedidas.
As presses exercidas sobre as organizaes para absoro de programas e servios
desenvolvidos por outras, encorajando o isomorfismo mimtico, to mais evidente quanto
maior o nmero de clientes e o seu contingente profissional especializado. Por outro lado, a
homogeneizao das estruturas organizacionais baseia-se na premissa, assumida pelos
autores, de que h, relativamente, pouca variao a ser selecionada. Uma ltima considerao
pertinente sobre as mudanas organizacionais de natureza mimtica que a sua
universalizao, bem como elementos de dependncia cultural, torna as naes perifricas
mais suscetveis replicao de solues e polticas adotadas por pases desenvolvidos,
mesmo no havendo evidncias concretas de que os modelos adotados implicaram em maior
eficincia em seu ambiente original.
A institucionalizao das estruturas organizacionais em um mesmo campo de atuao
tem como decorrncia a uniformizao de suas caractersticas, por meio de marcos
regulatrios e ordenamentos legais, que visam dar instrumentalidade e consistncia simblica
s expectativas sociais construdas. Entretanto, na dinmica das atividades cotidianas das
organizaes, consolidam-se procedimentos informais e distintos daqueles estabelecidos
formalmente, configurando uma dupla realidade organizacional: uma assumida publicamente
e outra apenas reconhecida em mbito interno.

55

Captulo 2. Violncia intencional letal no Brasil e em Pernambuco


2.1. Situao da violncia letal intencional no Brasil

As dificuldades encontradas na consolidao de estratgias eficientes de gesto


pblica de segurana, no contexto brasileiro, encontram efeitos perversos e dramticos
quando observados os indicadores de violncia letal.
Os homicdios intencionais figuram o principal indicador local para reconhecimento
da criminalidade e do grau de violncia. Em todo o mundo, as principais fontes de
informao para medio da letalidade violenta so os registros administrativos das
organizaes componentes dos sistemas de justia criminal, bem como os dados de sade
pblica. De acordo com informaes compiladas pelo Escritrio das Naes Unidas sobre
Drogas e Crimes, o Brasil encontra-se, atualmente, entre os vinte pases com maiores taxas de
homicdio 22.
GRFICO 1 - Pases com maiores taxas de homicdios por cem mil habitantes segundo
informaes de sade (ltimo ano disponvel)
Honduras
El Salvador
Cote d'Ivoire
Jamaica
Venezuela (Boliverian Republic of)
Belize
Guatemala
Swaziland
United States Virgin Islands
Saint Kitts and Nevis
Zambia
Uganda
Malawi
Trinidad and Tobago
South Africa
Lesotho
Colombia
Congo
Brazil
Anguilla
0

20

40

60

80

100

Fonte: United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), 2011

22

As taxas componentes do grfico dizem respeito aos dados disponibilizados pelas agncias de sade pblica
dos diversos pases considerados. Para efeito de comparao, foram contemplados somente os vinte primeiros
pases com valores decrescentes das taxas de mortalidade violenta. Quanto ao ano correspondente dos dados
presentes no grfico, as taxas dizem respeito referncia mais prxima, podendo variar de 2003 a 2010. Para o
caso do Brasil, a taxa informada refere-se ao ano de 2008. O acesso tabela integral contendo dados de sade
pblica e dos sistemas de justia criminal pode ser realizado no seguinte endereo eletrnico:
<http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/homicide.html>. Data do acesso: 27 de janeiro de 2012.

56

No Brasil, as duas fontes oficiais de informaes sobre mortalidade violenta, com


cobertura nacional, so o Sistema de Informaes sobre Mortalidade do Ministrio da Sade
SIM/DATASUS e as ocorrncias das polcias civis reportadas ao Sistema Nacional de
Estatsticas em Segurana Pblica e Justia Criminal da Secretaria Nacional de Segurana
Pblica SINESPJC/MJ.
O Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM) foi criado pelo Ministrio da
Sade em 1975 e informatizado em 1979. Devido implementao do Sistema nico de
Sade, em 1991, iniciou-se a descentralizao da coleta de dados ao nvel das Secretarias de
Sade estaduais e municipais. Com a 10. Reviso da Classificao de Doenas (CID-10) 23, o
Ministrio da Sade e as instncias sanitrias estaduais e municipais tm buscado o
aprimoramento da qualidade das informaes disponibilizadas pelo SIM. Um importante
indicador de auferio de confiabilidade dos dados sobre mortalidade por causas externas ,
segundo informa Daniel Cerqueira, a diminuio gradativa das mortes classificadas com
inteno indeterminada, em que os registros e os exames mdicos legsticos no conseguiram
identificar a inteno do incidente como sendo ocasionado por agresso, por violncia auto
inflingida, ou por acidente. Outro indicador de melhoria na qualidade do SIM se refere
diminuio gradativa de dados faltantes sobre as caractersticas das vtimas e das
circunstncias em que o evento ocorreu. (CERQUEIRA, 2011: 5)
O grfico apresentado a seguir demonstra a maior qualidade dos dados
disponibilizados pelo Ministrio da Sade, a partir da reduo gradativa dos bitos ocorridos
por causas mal definidas.

23

Os eventos coletados pelo SIM e tomados como indicativos de mortalidade violenta esto referenciados na
CID-10 sob a alcunha de Agresses e abarcam as seguintes classificaes: agresso por meio de drogas,
medicamentos e substncias biolgicas; agresso por meio de substncias corrosivas; agresso por pesticidas;
agresso por meio de gases e vapores; agresso por meio de outros produtos qumicos e substncias nocivas
especificados; agresso por meio de produtos qumicos e substncias nocivas no especificados; agresso por
meio de enforcamento, estrangulamento e sufocao; agresso por meio de afogamento e submerso; agresso
por meio de disparo de arma de fogo de mo; agresso por meio de disparo de espingarda, carabina ou arma de
fogo de maior calibre; agresso por meio de disparo de outra arma de fogo ou de arma no especificada;
agresso por meio de material explosivo; agresso por meio de fumaa, fogo e chamas; agresso por meio de
vapor de gua, gases ou objetos quentes; agresso por meio de objeto cortante ou penetrante; agresso por meio
de um objeto contundente; agresso por meio de projeo de um lugar elevado; agresso por meio de projeo
ou colocao da vtima diante de um objeto em movimento; agresso por meio de impacto de um veculo a
motor; agresso por meio de fora corporal; agresso sexual por meio de fora fsica; agresso por outros meios
especificados e agresso por meios no especificados.

57

GRFICO 2 Evoluo percentual dos bitos com causa bsica mal definida.
Brasil e Regies (1996 a 2010*)

Fonte: SIM-CGIAE/DASIS/SVS/MS e IBGE (*dados do SIM preliminares para 2010)

Quanto ao SINESPJC, so coletados mensalmente, desde 2004, os registros de


ocorrncias das polcias civis. A padronizao nacional desses dados executada pelo
preenchimento de um formulrio informatizado e os dados enviados a uma rede integrada de
informaes do Ministrio da Justia.

A adaptao ou traduo dos termos criminais

empregados nos boletins prprios em um conjunto de categorias pr-definidas realizada


pelas delegacias gerais de Polcia Civil ou pelas secretarias estaduais de segurana pblica 24.
Ainda que se conte com uma srie histrica de seis anos e que o formulrio de coleta de
informaes criminais seja uma fonte fundamental de registros administrativos das polcias,
contemplando uma significativa abrangncia de informaes, o SINESPJC apresenta algumas
limitaes. A diversidade de condies estruturais de funcionamento das delegacias de

24

O Manual de Preenchimento do Formulrio de Coleta Mensal de Ocorrncias Criminais e Atividades de


Polcia Civil estabelece a definio de 50 categorias distintas a partir da legislao vigente (Cdigo Penal,
Cdigo de Trnsito Brasileiro, entre outros) e segundo alguns detalhamentos relevantes para as polticas
pblicas de segurana, tais como intencionalidade para crimes culposos contra a vida e meio utilizado nas
ocorrncias violentas, etc. Para os propsitos desta dissertao, so consideradas definies centrais aquelas
categorias que compem os Crimes Violentos Letais e Intencionais (homicdio doloso, leso corporal seguida de
morte e roubo seguido de morte).
Homicdio doloso definido como a soma de todos os homicdios classificados como dolosos; isto ,
praticados voluntria ou intencionalmente, por qualquer instrumento ou meio. (SENASP, 2004:11).
A definio de Roubo seguido de morte (latrocnio) a soma de todos os casos de roubo em que a violncia
utilizada resultou na morte da vtima. Inclui-se aqui todo e qualquer tipo de roubo resultante em morte (a
transeunte, em residncia, a instituio financeira, de veculo, de carga, em estabelecimento comercial, etc.), que
ser contabilizado uma nica vez na planilha de ocorrncias. (SENASP, 2004: 13)
Para Leso corporal seguida de morte, empregado o sequinte sentido: soma de todos os casos de leso
corporal seguida de morte (ofensa voluntria integridade corporal ou sade de outrem, resultando na morte
involuntria da vtima). (SENASP, 2004:13)

58

polcia civil e das secretarias de segurana pblica torna lento o processo de compilao e
conferncia dos dados encaminhados por alguns dos estados. Deste modo, o prazo mdio
para anlise e divulgao dos dados criminais, em sua totalidade anual, de dois anos de
atraso com relao ao ano de referncia da coleta. Por outro lado, os dados compilados nem
sempre se referem totalidade de atendimentos ou registros efetuados no estado, visto que,
para alguns deles, nem todas as delegacias, especializadas ou seccionais, esto representadas.
Neste sentido, a comparao nacional fica prejudicada. O Frum Brasileiro de Segurana
Pblica que, desde 2007, realiza a divulgao dos dados coletados pelo SINESPJC,
estabeleceu um parmetro de confiabilidade dos nmeros referentes aos registros policiais,
baseada no nvel de cobertura desses registros e na compatibilidade com os dados de
mortalidade divulgados pelo SIM/DATASUS mortes por agresso e bitos mal declarados.
Neste sentido, foram definidos trs grupos de qualidade estimada de todos os dados criminais
coletados pelo SINESPJC 25.
No grfico abaixo, apresentada a progresso comparativa entre os nmeros
absolutos das mortes por agresso, coletadas pelo Sistema de Informaes sobre Mortalidade
do Ministrio da Justia, e os valores agregados de homicdios dolosos, roubo seguido de
morte e leso corporal seguida de morte, sistematizados pelo Frum Brasileiro de Segurana
Pblica. As duas curvas mostram tendncias de aproximao e relativa equivalncia, porm
os nmeros de homicdio excedem os de CVLI.

25

Para o Grupo 1, a ltima publicao do Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica considera que os
seguintes Estados possuem uma boa qualidade do dados criminais: CE, DF, GO, MA, MT, MS, PB, PR, PI, RS,
RO, RR, SC, SP, SE e TO. Os Estados que compem o Grupo 2 so AL e PE. Para os demais, integrantes do
Grupo 3, considera-se que os dados no representam um perfil confivel da realidade criminal e que os sistemas
de informao correspondentes precisam ser aprimorados.

59

GRFICO 3 Evoluo dos nmeros absolutos de Crimes Violentos Letais e Intencionais


SINESPJC e Homicdios SIM/DATASUS
Brasil (2004-2010*)
60000
50000
40000
CVLI

30000

Homicdios
20000
10000
0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fontes: Ministrio da Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica & Ministrio da Sade/Sistema de


Informaes sobre Mortalidade, 2011.
*Os dados do SIM/DATASUS referentes ao ano de 2010 so preliminares.

No diagnstico que se segue sobre a situao da letalidade violenta no Brasil, sero


utilizados os dados referentes s mortes por agresso do SIM/DATASUS, em virtude da
maior abrangncia da srie histrica disponvel e da maior confiabilidade dos nmeros. Como
pode ser observado no prximo grfico, as taxas de mortes violentas por cem mil habitantes
apresentaram uma progresso ascendente nos ltimos trinta anos. Sendo assim, a
contabilidade de todas as mortes por agresso ocorridas nesse perodo excede a quantidade de
um milho. Surpreende, entretanto, que o incremento das taxas constatadas contraponha-se
aos avanos econmicos e melhora dos indicadores sociais, tais como alfabetizao,
aumento de renda dos pobres e maior expectativa de vida, presenciadas nas duas ltimas
dcadas.
Em todo o mundo, segundo levantamentos realizados pela Organizao Mundial de
Sade, as taxas de mortalidade por homicdio entre os homens trs vezes maior do que entre
as mulheres. Como principais vtimas, encontram-se jovens na faixa dos 15 aos 29 anos. No
Brasil, entretanto, as dimenses e perfis do problema tornam-se gritantes.
As agresses (ou homicdios) figuram a primeira causa externa de mortalidade26 no
Brasil, quando considerada a faixa etria da populao vitimada 15 a 39 anos , segundo
informaes do Ministrio da Sade. Considerando-se os nmeros de 2009, a taxa de
mortalidade por cem mil habitantes entre os homens excede em mais de dez vezes o de
26

Segundo classificao contida na CID-10, as causas externas por mortalidade incluem acidentes e mortes
violentas (homicdio e suicdio).

60

mulheres (50,8 e 4,4, respectivamente). Nesse sentido, o risco de morte por homicdio entre
os homens 11,5 vezes maior do que entre as mulheres. A arma de fogo foi o meio mais
utilizado para provocar as mortes. (MINISTRIO DA SADE, 2011)
Quando desagregados os indicadores por raa, constata-se um aumento no nmero de
vtimas negras nos ltimos oito anos. Segundo anlises produzidas pelo Instituto Sangari,
morreram proporcionalmente, em 2010, cento e trinta e nove por cento mais negros que
brancos. Quanto ao sexo das vtimas, para o mesmo perodo, dos 49.932 homicdios
registrados pelo Ministrio da Sade, 91,4% eram homens. Com relao faixa etria dos
assassinados, as taxas mais elevadas concentram-se nas idades entre 15 aos 29 anos. A partir
de ento, o indicador vai decrescendo progressivamente. (JACOBO, 2012)
GRFICO 4 Evoluo das taxas* de mortes por agresso no Brasil (1980 a 2009)
35
30
25
20
15
10
5
0

Fonte: Sistema de Informaes sobre Mortalidade do Ministrio da Sade SIM/DATASUS, 2011


*Clculo com base nas estimativas populacionais para os anos intercensitrios (IBGE).

Considerando a distribuio regional das mortes violentas contabilizadas desde o


incio dos registros do Sistema de Informaes sobre mortalidade, a Regio Sudeste
concentrou mais da metade dos nmeros, totalizando 562.870 mortes, ou 51% dos casos. A
Regio Nordeste foi a segunda em nmero de mortalidade violenta, com 25% dos registros
reportados pelo Sistema nico de Sade, seguido pelas Regies Sul, Centro-Oeste e Norte,
como pode ser observado no grfico a seguir.

61

GRFICO 5 Concentrao das mortes por agresso segundo Regio Geogrfica


(1979-2010*)

Regio Sul
10%

Regio C. Oeste
7%

Regio Norte
7%
Regio
Nordeste
25%

Regio Sudeste
51%

Fonte: Sistema de Informaes sobre Mortalidade do Ministrio da Sade SIM/DATASUS, 2011


*Os dados do SIM/DATASUS referentes ao ano de 2010 so preliminares.

Quando realizada a desagregao regional e estadual dos dados, pode ser constatado
um movimento de mudana no retrato da mortalidade violenta no Brasil. A desproporo da
distribuio dos nmeros de mortes por agresso na Regio Sudeste se confirmou durante as
duas primeiras dcadas de registros do Sistema de Informaes sobre Mortalidade, a despeito
de ser a regio do pas com maior concentrao populacional cerca de 43% da populao
nacional reside nela e de abarcar o maior nmero de pessoas vivendo em aglomeraes
urbanas27. No ltimo decnio, entretanto, h uma reduo na concentrao de homicdios na
Regio Sudeste e um incremento desse indicador na Regio Nordeste.

27

As Regies Integradas de Desenvolvimento ou Regies Metropolitanas localizadas nos Estados componentes


da Regio Sudeste abarcam cerca de 54% das populaes residentes em reas densamente urbanizadas.

62

GRFICO 6 Evoluo das mortes por agresso por cem mil habitantes nas Regies
Geogrficas (1996 a 2010*)
40,00
35,00
30,00

Regio Norte

25,00

Regio Nordeste

20,00

Regio Sudeste

15,00

Regio Sul

10,00

Regio Centro-Oeste
Brasil

5,00

1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

0,00

Fonte: Sistema de Informaes sobre Mortalidade do Ministrio da Sade SIM/DATASUS, 2011


*Os dados do SIM/DATASUS referentes ao ano de 2010 so preliminares.

Consolidar polticas pblicas de segurana que priorizem intervenes focais voltadas


reduo e preveno dos crimes letais, diante dos indicadores epidmicos apresentados
acima, envolve uma gama de desafios. O primeiro deles reside na diversidade de contextos
que configuram as realidades territoriais, no que se refere aos fatores motivacionais indutores
da violao do direito vida. Com um pas de dimenses continentais, preciso observar a
questo da morbidade violenta com um olhar analtico mais refinado do que aquele que
postula, bem ao gosto do senso comum produzido pelos formadores de opinio ou executores
de polticas pblicas, que o problema maior reside genericamente no consumo e
comercializao de drogas ilcitas. sabido que o incremento no nmero de homicdios
coincidiu com uma maior massificao no uso desse tipo de substncia. Entretanto, no
possvel ignorar que esse fenmeno nefasto ocorre em um contexto social no qual o acesso
justia ou aos mecanismos punitivos e de preservao de direitos so precrios, o que faz com
que os processos de (ir)resoluo de conflitos assumam um carter, muitas vezes, arbitrrio e
personalizado.
Nesse sentido, entender a gama de dinmicas e motivaes circunscritas no
cometimento dos homicdios requer a superao de um segundo desafio, qual seja, o da
produo de pesquisas, diagnsticos e estudos sobre a temtica. No Brasil, a produo
acadmica sobre crime, violncia e segurana pblica est em desenvolvimento h, pelo
menos, trinta anos. As linhas de pesquisa foram se consolidando e fortalecendo e os objetos
de estudo assumindo abordagens diferenciadas ao longo do tempo. Os temas desenvolvidos
63

preconizaram uma diversidade que passa pelo carter denunciatrio das violaes de direitos
humanos pelas foras de controle social do estado, pelas discusses conceituais e tericas
sobre o fenmeno, at a pretenso de se compreender dinmicas criminais especficas ou
estruturas e culturas organizacionais vinculadas atuao profissional na segurana pblica.
A despeito de todo o avano na consolidao de um campo de pesquisa prprio, a dificuldade
de acesso s informaes, organizaes, pessoas e bases de dados consistentes ainda um
grande obstculo. Tal dificuldade tem uma repercusso tambm dramtica no campo da
gesto das polticas pblicas de segurana. Sem fontes permanentes de informao e dados
atuais e confiveis, as etapas do processo de implementao de polticas pblicas que
prevem a produo de diagnsticos para planejamento, monitoramento e avaliao de
resultados ficam irremediavelmente comprometida. Desse modo, sem a cristalizao de uma
prtica de gesto que preconize a consecuo desses procedimentos, o ciclo vicioso da
escassez de conhecimento e informao se renova. O resultado disso que se reproduzir,
para as prximas geraes de operadores e gestores da rea, o carter ensastico e
contraproducente de polticas pblicas de segurana que persistem na mera distribuio da
trade colete, armamento e viatura, ou daquelas que preconizam o fomento aos mecanismos
de represso policial como forma confortvel e politicamente favorvel para a mobilizao
dos investimentos.
Um terceiro e quarto principais desafios impostos execuo de polticas focais no
combate e impedimento produo das mortes por agresso no Brasil residem no tratamento
perifrico delegado pasta da segurana pblica por representativa parte dos gestores e
dirigentes governamentais e na dificuldade de articulao e coordenao de polticas,
programas e projetos desenvolvidos por organizaes afinadas, direta ou indiretamente, com
a temtica. Esses dois obstculos apresentam-se lado a lado, porque enfrentar o desafio
poltico da priorizao no enfrentamento s questes que afligem a integridade dos cidados e
cidads brasileiros requer, em tempos de valorizao do princpio de governana aplicado
gesto pblica, a busca de mecanismos institucionais que visem superao das dificuldades
histricas nos processos de integrao setorial. Para o campo da segurana pblica, essas
dificuldades se refletem na quase sempre conflituosa interao das organizaes componentes
dos sistemas estaduais de justia criminal, no foco prioritrio s polticas de carter
repressivo, bem como na escassez de financiamentos adequados.
Uma definio mais precisa do papel de cada uma das esferas federativas no processo
de reduo da violncia criminal se coloca como uma demanda emergencial, no qual so
64

cobrados maiores investimentos na rea da Segurana Pblica, reforma nos sistemas de


policiamento e implantao de polticas pblicas mais eficientes. A atribuio de fornecer
Segurana Pblica, anteriormente pensada como tarefa elementar dos Governos Estaduais,
tem adquirido uma nova percepo frente opinio pblica. Em levantamento realizado pelo
Instituto de Pesquisas Datafolha, em 2004, a maioria dos entrevistados (38%) afirmou ser de
atribuio do Presidente da Repblica a responsabilidade pela Segurana Pblica, seguida
pelos Governadores de Estado (31%) e Prefeitos (22%)28.
No grfico que segue, so apresentadas as variaes percentuais das mortes por
agresso nas unidades federativas brasileiras nos ltimos seis anos. Em apenas quatro
Estados, houve redues expressivas para o perodo considerado. Observando a situao das
unidades da federao, a reduo das taxas de homicdio nos estados de So Paulo, Rio de
Janeiro, Minas Gerais e Pernambuco, por sua densidade populacional, produziu
conjuntamente a reduo das taxas para o Brasil. Entretanto, para as demais, a condio de
estabilidade relativa ou de incremento no nmero de homicdios.
GRFICO 7 Variao percentual das mortes por agresso no ano de 2010*, em relao ao
ano de 2006, segundo Unidade da Federao
Rio de Janeiro
So Paulo
Pernambuco
Minas Gerais
Rondnia
Mato Grosso do Sul
Acre
Piau
Esprito Santo
Rio Grande do Sul
Mato Grosso
Roraima
Distrito Federal
Sergipe
Paran
Santa Catarina
Gois
Amap
Alagoas
Tocantins
Cear
Amazonas
Maranho
Bahia
Rio Grande do Norte
Par
Paraba
-60

-40

-20

20

40

60

80

Fonte: Sistema de Informaes sobre Mortalidade do Ministrio da Sade SIM/DATASUS


*Os dados do SIM/DATASUS referentes ao ano de 2010 so preliminares.
28

Disponvel em <www.folha.uol.com.br>. Acesso em 05/02/2008.

65

Os dados apresentados sinalizam, em termos gerais, um perfil sobre os fatores


intervenientes nas ocorrncias de mortes violentas. Ainda que um pas de dimenses
continentais, como o Brasil, apresente uma diversidade de realidades culturais e
especificidades estruturais no que se refere configurao do setor de segurana pblica, a
sistematizao dos dados coletados pelas principais fontes nacionais de produo de
informao sobre homicdios, bem como estudos desenvolvidos na rea, permitem a
considerao das seguintes concluses:

As taxas de homicdios encontradas na maioria dos estados e em parte dos


municpios brasileiros apontam uma situao epidmica de mortes geradas em
decorrncia de fenmenos vinculados s motivaes de natureza violenta e
criminosa.

Polticas de reduo da pobreza e desigualdades sociais no se configuram, por


extenso, em polticas de reduo ou preveno da ocorrncia de mortes
violentas, visto que os fatores deflagradores de homicdios apresentam uma
grande diversidade motivacional, bem como se estabelecem sobre dinmicas
prprias.

Os principais envolvidos nos casos de homicdio no Brasil, seja como vtimas,


seja como agressores, so, majoritariamente, representantes da populao
jovem, negra e residente em reas perifricas de territrios densamente
urbanizados.

A anlise das dinmicas apresentadas pelas taxas de mortes violentas no


Brasil, nos ltimos 8 anos, sinaliza que houve decrscimo apenas na Regio
Sudeste. Todas as demais regies brasileiras apresentaram o agravamento do
indicador de violncia.

66

GRFICO 8 Evoluo das taxas* de homicdios para o Brasil, So Paulo, Minas Gerais,
Rio de Janeiro e Pernambuco 1996 a 2010**
70,00
60,00
50,00

Brasil

40,00

Pernambuco
Minas Gerais

30,00

Rio de Janeiro

20,00

So Paulo

10,00

1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

0,00

Fonte: Sistema de Informaes sobre Mortalidade do Ministrio da Sade SIM/DATASUS, 2011


*Clculo com base nas estimativas populacionais para os anos intercensitrios (IBGE)
**Os dados do SIM/DATASUS referentes ao ano de 2010 so preliminares.

Em So Paulo, Tlio Kahn, entre outros pesquisadores, especulam que uma maior
qualificao do processo de investigao criminal, uma poltica mais ostensiva de
desarmamento e atuao policial focada na gesto do conhecimento parecem ter contribudo
para a reduo. Em Minas Gerais, polticas de policiamento ostensivo a partir do
planejamento operacional e integrao das informaes policiais, ampliao e modernizao
do sistema prisional, aumento da estrutura disponvel para acautelamento de jovens infratores
e a implantao de poltica voltada reduo de vulnerabilidade juvenil seriam apontadas por
estudiosos como Sapori e Beato como fatores importantes no decrscimo ou estabilizao das
incidncias de mortes violentas no Estado. No Rio de Janeiro, h especulaes sobre o papel
que as Unidades Pacificadoras teriam sobre a curva ascendente. No estado de Pernambuco, a
implementao de uma poltica focada na reduo das mortes violentas tem sido apontada,
pelas fontes oficiais do Governo do estado, como a causa do decrscimo no ltimo
quadrinio.
Durante o ms de julho de 2011, empreendi visitas tcnicas aos estados de Minas
Gerais, So Paulo e Pernambuco. As viagens tiveram como objetivo a identificao e
mapeamento de inovaes, polticas e procedimentos aos quais poderia ser atribuda uma
contribuio no decrscimo na incidncia de mortes violentas nos ltimos anos. Cada
passagem pelos Estados escolhidos consumiu um perodo mdio de trs dias e seguiu um
roteiro de visitas e tpicos a serem verificados. Em virtude do pouco tempo destinado s
visitas, priorizou-se a verificao das experincias desenvolvidas pelas organizaes ou
67

setores afins aos sistemas estaduais de segurana pblica departamentos de homicdios e


proteo pessoa, comandos gerais de polcia militar, percia e polcia tcnico-cientfica e
superintendncia ou coordenao de polticas de preveno. Foram realizadas entrevistas com
os gestores responsveis por cada rgo, de modo a verificar os fatores que, discursivamente,
eram apontados como os elementos que geraram redues nos indicadores de criminalidade
violenta nessas localidades.
Como concluso deste diagnstico exploratrio, foi observada a existncia de vrios
obstculos consecuo de polticas direcionadas reduo das mortalidades violentas informalidade das aes implementadas, desorganizao estrutural das unidades de segurana
pblica, ineficcia do sistema de garantia de direitos e punio , mesmo naquelas
localidades em que o tema homicdios foi estabelecido como prioridade dos respectivos
governos de ocasio.
Nesse sentido, a disposio poltica foi apontada, repetidamente, como fundamental
para que o problema das mortes violentas seja estabelecido como uma prioridade. Outro
ponto recorrente nas falas dos entrevistados foi a imprescindibilidade de que as diferentes
instncias da administrao pblica fomentem a consolidao de polticas focadas na reduo
criminal como diretriz de atuao de Estado(s), e no apenas de governo(s). As experincias
que foram objeto de observao contaram com a tentativa de consolidao de estratgias,
polticas, programas, projetos que visassem cristalizao de uma rotina e cultura
diferenciadas na atuao das organizaes afins. Os elementos referenciados por alguns dos
gestores entrevistados como aspectos que determinaram, segundo suas percepes, a eficcia
das aes, podem ser resumidas nas seguintes diretrizes: protagonismo e priorizao poltica;
incremento s estruturas de segurana pblica; implementao de mecanismos de articulao
e cooperao intersetorial; consolidao de mecanismos de gesto por resultados e
articulao entre polticas de carter preventivo e repressivo. Ainda que carente de avaliaes
e resultados mais precisos, as visitas empreendidas produziram uma perspectiva de
comparabilidade, no amparada em um mtodo rigoroso, para o contexto que este trabalho
pretende abarcar, e nesta condio que tais impresses encontram-se presentes. Algumas
evidncias foram ressaltadas a partir das visitas realizadas. A mais representativa delas a de
que a experincia em curso no estado de Pernambuco parece de fato apresentar algumas
similitudes com as polticas pblicas de segurana desenvolvidas em So Paulo e,
principalmente, em Minas Gerais. Entretanto, deve-se salientar que tal processo mimtico
veio acompanhado por uma srie de adaptaes que visaram atender realidade
68

administrativa e organizacional especfica deste Estado, ainda que as diretrizes gerais


observadas na implementao das aes para aperfeioamento dos mecanismos de
gerenciamento por resultados apresentem similitudes nas trs realidades observadas.

2.2. Situao da violncia letal intencional em Pernambuco

Ao abordar a situao dos homicdios em Pernambuco, e considerando os dados do


Sistema de Informaes sobre Mortalidade do Ministrio da Sade, disponveis at 2007,
Nbrega Jr. constata a situao de liderana nacional do Estado. Jovens, com idades entre 15
e 29 anos, do sexo masculino, compem o principal perfil das vtimas, apresentando uma taxa
aproximada de cento e noventa homicdios por cem mil habitantes para essa faixa etria.
Outro dado apontado pelo autor a relativa estabilizao da violncia homicida na capital e
Regio Metropolitana de Recife e o crescimento relativo das taxas no interior do Estado,
sobretudo em algumas localidades do Serto e na Mata Sul. Os homicdios no diminuram,
apesar do incremento gradual nos investimentos e gastos pblicos com a rea da segurana
pblica, a partir de 2004, e a despeito do aumento dos indicadores de distribuio de renda e
da melhora nas condies socioeconmicas da populao. Como possveis condicionantes da
violncia homicida no Estado, Nbrega Jr. aponta:
(...) a manuteno do trfico de drogas, da interiorizao da sistemtica do trfico,
da participao de policiais em grupos de extermnio e milcia fora da lei, da
ineficcia do processo de investigao homicida, da fragilidade no controle da
varivel jovem e do falecimento do sistema penitencirio so fatores decisivos para
a manuteno das altssimas taxas homicidas em Pernambuco.

(NBREGA

JR., 2009: 248)


Como o autor busca demonstrar, o incremento das condies socioeconmicas e a
melhora dos mecanismos pblicos de persecuo e penalizao criminal, como medidas
isoladas, so insuficientes para a reduo dos indicadores de letalidade violenta em
Pernambuco.
Defendo a tese de que a pobreza e as desigualdades sociais e econmicas
aparecem como variveis, no mximo, intervenientes. Que a falta de eficcia das
instituies coercitivas e a fragilidade das polticas pblicas em segurana aparecem
como dados empricos de causalidade e de associao bem mais expressivos. A
aplicao de polticas pblicas eficientes e racionais e prticas eficientes do estado

69

como inibidor da violncia podem ter efeito de reduo nos homicdios muito mais
rpido e duradouro que, com justia e incluso social, podem vir a erradicar este
mal que assola toda a sociedade brasileira. (NBREGA JR.,

2009: 258)

Os grficos e tabelas disponveis a seguir apresentam indicadores mais recentes, que


permitem uma comparao com o quadro apresentado por Nbrega Jr. Pernambuco
apresentou, nos ltimos anos, uma mudana no quadro de aumento gradual de seus nmeros
de mortalidade violenta. A partir de 2008, a curva das taxas de homicdio no Estado rompeu
com a dinmica histrica dos dez anos anteriores, que era a de exceder as cinquenta mortes
por cem mil habitantes. Como demonstrado no quadro abaixo, a reduo do indicador de
violncia em Pernambuco contradiz a relativa estabilizao nacional dos homicdios.
GRFICO 9 Evoluo das Taxas* de Homicdios em Pernambuco 1996 a 2010**
70,00
60,00
50,00
40,00
Pernambuco

30,00

Brasil

20,00
10,00

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

0,00

Fonte: Sistema de Informaes sobre Mortalidade do Ministrio da Sade SIM/DATASUS, 2011


*Clculo com base nas estimativas populacionais para os anos intercensitrios (IBGE)
**Os dados do SIM/DATASUS referentes ao ano de 2010 so preliminares

Observando-se as configuraes das taxas de homicdios para os Estados brasileiros,


Regies Metropolitanas e Capitais, nos ltimos cinco anos, h uma evidente perda da
liderana negativa pernambucana. Se, em 2006, Pernambuco, sua capital e a Regio
Metropolitana de Recife despontavam como as primeiras em taxas comparativas de
mortalidade violenta, no ano de 2010 essas localidades apresentaram mudanas de posio
descendente, como pode ser constatado nas figuras a seguir.

70

FIGURA 1 Taxa* de mortes por agresso segundo Unidade da Federao


(2006 e 2010)**
2010

2006
Alagoas
Esprito Santo
Par
Paraba
Pernambuco
Amap
Bahia
Distrito Federal
Paran
Rondnia
Sergipe
Mato Grosso
Cear
Amazonas
Gois
Roraima
Mato Grosso do Sul
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Maranho
Tocantins
Acre
Rio Grande do Sul
Minas Gerais
Piau
So Paulo
Santa Catarina

Alagoas
Pernambuco
Esprito Santo
Rio de Janeiro
Rondnia
Amap
Distrito Federal
Mato Grosso
Sergipe
Paran
Mato Grosso do Sul
Par
Roraima
Gois
Acre
Bahia
Paraba
Cear
Minas Gerais
Amazonas
So Paulo
Tocantins
Rio Grande do Sul
Maranho
Rio Grande do Norte
Piau
Santa Catarina
0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

0,0

60,00

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Ministrio da Sade/DATASUS, 2006 e 2010.
*Clculo com base nas estimativas populacionais para os anos intercensitrios (IBGE)
**Os dados do SIM/DATASUS referentes ao ano de 2010 so preliminares

FIGURA 2 Taxa* de mortes por agresso segundo Regies Metropolitanas


(2006 e 2010)**

2006

2010
Macei
Joo Pessoa
Belm
Grande Vitria
Salvador
Curitiba
Recife
Grande So Lus
Fortaleza
Macap
Goinia
Belo Horizonte
Natal
Porto Alegre
Rio de Janeiro
Florianpolis
So Paulo

Macei
Grande Vitria
Recife
Rio de Janeiro
Belo Horizonte
Salvador
Curitiba
Joo Pessoa
Belm
Macap
Goinia
Fortaleza
Grande So Lus
Porto Alegre
So Paulo
Florianpolis
Natal
0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

0,0

120,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Ministrio da Sade/DATASUS, 2006 e 2010.
*Clculo com base nas estimativas populacionais para os anos intercensitrios (IBGE)
**Os dados do SIM/DATASUS referentes ao ano de 2010 so preliminares

71

FIGURA 3 Taxa* de mortes por agresso segundo Capitais


(2006 e 2010)**
2006

2010
Macei
Joo Pessoa
Vitria
So Lus
Recife
Salvador
Curitiba
Porto Velho
Macap
Belm
Fortaleza
Manaus
Aracaju
Goinia
Cuiab
Porto Alegre
Belo Horizonte
Natal
Teresina
Palmas
Boa Vista
Rio Branco
Florianpolis
Rio de Janeiro
Campo Grande
So Paulo

Macei
Recife
Vitria
Porto Velho
Joo Pessoa
Curitiba
Belo Horizonte
Aracaju
Salvador
Rio de Janeiro
Goinia
Rio Branco
Macap
Fortaleza
Teresina
Porto Alegre
Belm
Manaus
So Lus
Campo Grande
Cuiab
Boa Vista
So Paulo
Florianpolis
Natal
Palmas
0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

0,0

120,00

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

140,0

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Ministrio da Sade/DATASUS, 2006 e 2010.
*Clculo com base nas estimativas populacionais para os anos intercensitrios (IBGE)
**Os dados do SIM/DATASUS referentes ao ano de 2010 so preliminares

Ao se compararem os indicadores de Crimes Violentos Letais e Intencionais


composto pelos valores agregados de homicdio doloso, leso corporal seguida de morte e
roubo seguido de morte , e de mortes por agresso, constata-se que, nos anos de 2004 a
2010, as taxas apresentadas pelo estado de Pernambuco indicavam uma proporo bastante
superior quelas referentes a todo o territrio nacional. Entretanto, as duas fontes de
informao confirmam as redues das taxas pernambucanas em comparao s taxas
nacionais.

72

GRFICO 10 Comparao das Taxas* de Crimes Violentos Letais e Intencionais (CVLI)


homicdio doloso, leso corporal seguida de morte e roubo seguido de morte agregados
para Brasil e Pernambuco 2004 a 2010
60,0
50,0
40,0
Brasil

30,0

Pernambuco
20,0
10,0
0,0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: Ministrio da Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica/ Sistema Nacional de Estatsticas e


Informaes Criminais/Mdulo Ocorrncias da Polcia Civil, 2004-2010.
*Clculo com base nas estimativas populacionais para os anos intercensitrios (IBGE)

GRFICO 11 Comparao das Taxas* de Homicdios para Brasil e Pernambuco 2004 a


2010**
60,0
50,0
40,0
Brasil

30,0

Pernambuco
20,0
10,0
0,0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: Sistema de Informaes sobre Mortalidade do Ministrio da Sade SIM/DATASUS, 2011


*Clculo com base nas estimativas populacionais para os anos intercensitrios (IBGE)
**Os dados do SIM/DATASUS referentes ao ano de 2010 so preliminares

73

Um indicador da qualidade das informaes criminais e de violncia a comparao


dos comportamentos dos indicadores produzidos pelos rgos de sade e pelas agncias
policiais. No grfico abaixo, so justapostas as evolues das mortes violentas e dos crimes
violentos letais e intencionais, para os anos de 2004 a 2010. Como pode ser observado, as
curvas so bastante semelhantes, demonstrando uma equivalncia que permite a
comparabilidade e confiabilidade das informaes utilizadas. Neste sentido, as informaes
produzidas pelo setor de estatsticas da Secretaria de Defesa Social de Pernambuco
apresentaram, at 2010, um bom nvel de qualidade e cobertura, visto serem os dados da
sade os mais reconhecidos e confiveis medidores de violncia letal no Brasil.
GRFICO 12 Comparao dos nmeros de Homicdios* e Crimes Violentos Letais e
Intencionais em Pernambuco 2004 a 2010
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

CVLI

4020

4291

4476

4395

4376

3875

3351

Homicdios

4173

4307

4478

4560

4431

3954

3419

Fontes: Ministrio da Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica & Ministrio da Sade/Sistema de


Informaes sobre Mortalidade, 2011.
*Os dados do SIM/DATASUS referentes ao ano de 2010 so preliminares

Se, a partir de 2007, os indicadores de criminalidade letal e intencional, alimentadas


pela Polcia Civil do Estado, apresentaram redues representativas, ao se observarem os
nmeros de mortes a esclarecer, constata-se um incremento de sua ocorrncia para os anos de
2007 e 2008. Se, em 2005, o percentual relativo de mortes a esclarecer, em comparao s
ocorrncias de CVLIS, era de 20%, em 2008 essa relao quase que duplica, regredindo ao
patamar equivalente no ano posterior. Entretanto, as razes para esse incremento precisam ser
verificadas.

74

TABELA 1 Distribuio das Ocorrncias de Crimes Violentos Letais e Intencionais e


Mortes a Esclarecer 2004-2010
Crimes Violentos Letais e
Intencionais e Mortes a
esclarecer
CVLI
Mortes a esclarecer
Concentrao percentual de
Mortes a esclarecer em
relao aos CVLIs

2004
4020
723

2005
4291
859

18,0

2006
4476
361

20,0

2007
4395
1591

8,1

36,2

2008
4376
1732
39,6

2009
3875
791
20,4

2010
3351
Indisponvel
Indisponvel

Fonte: Ministrio da Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica/ Sistema Nacional de Estatsticas e


Informaes Criminais/Mdulo Ocorrncias da Polcia Civil, 2004-2010.

Ao se compararem as categorias criminais que compem o Sistema Nacional de


Estatsticas em Segurana Pblica do Ministrio da Justia SINESPJC observam-se as
redues nos registros das ocorrncias, alimentadas pela Secretaria de Defesa Social de
Pernambuco, para os crimes que resultaram em morte. Para todas as demais categorias e
variveis, houve acrscimos nos registros realizados at 2010.

TABELA 2 Variao Percentual das Taxas* Criminais 29 em Pernambuco


(2010 em relao a 2006)
Categorias criminais
Outros crimes letais
Crimes Violentos Letais e Intencionais
Crimes no letais intencionais contra a pessoa
Crimes violentos no letais contra o patrimnio
Leis especiais
Crimes contra a liberdade sexual

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010


19,0 20,4 17,9 25,4 26,3 18,4
7,1
48,7 51,5 53,2 51,8 51,1 44,9 38,5
216,4 202,2 223,0 301,9 348,0 347,5 320,3
426,2 379,4 377,5 668,2 655,4 687,4 608,1
31,7 31,7 39,0 16,1 42,9 59,1 75,6
7,2
7,1 11,0 16,7 19,0 21,0 25,1

Variao Percentual das


taxas (2006 e 2010)
-60,1
-27,6
43,7
61,1
93,7
128,1

Fonte: Ministrio da Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica/ Sistema Nacional de Estatsticas e


Informaes Criminais/Mdulo Ocorrncias da Polcia Civil, 2004-2010.
*Clculo com base nas estimativas populacionais para os anos intercensitrios (IBGE)
29

Para a consolidao das categorias presentes no quadro de referncia, foram agregados os seguintes tipos
criminais coletados pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica:
Crimes Violentos Letais e Intencionais: Homicdio doloso, Leso corporal seguida de morte e Roubo seguido
de morte (latrocnio);
Outros Crimes Letais: Homicdio culposo de trnsito, Mortes acidentais no trnsito (exceto homicdio
culposo), Outras mortes acidentais (exceto homicdio culposo), Outros crimes resultantes em morte, Outros
homicdios culposos, Suicdio, Mortes a esclarecer;
Crimes no letais intencionais contra a pessoa: Tentativa de homicdio, Leso corporal culposa de trnsito,
Leso corporal dolosa, Outras leses corporais culposas e Outros crimes resultantes em leso corporal;
Crimes contra a liberdade sexual: Atentado violento ao pudor (at 2009), Tentativa de atentado violento ao
pudor (at 2009), estupro, tentativa de estupro;
Crimes violentos no letais contra o patrimnio: Total de roubos (Roubo a ou de veculo de transporte de
valores, Roubo a transeunte, Roubo com restrio de liberdade da vtima, Roubo em estabelecimento comercial
ou de servios, Roubo em residncia, Roubo em transporte coletivo), Roubo a instituio financeira, Roubo de
carga, Roubo de veculo e Outros roubos;
Leis especiais: Entorpecentes (posse e uso), Entorpecentes (trfico) e Porte ilegal de armas de fogo.

75

As variveis e indicadores presentes neste captulo sinalizam uma mudana de curso


no cenrio da segurana pblica do estado de Pernambuco. Os indicadores alarmantes de
incidncia dos Crimes Violentos Letais, e a tendncia de incremento gradual, constatados at
2006, levou o Governo do estado de Pernambuco a formular uma poltica pblica com
pretenses de articular e coordenar diferentes setores e organizaes do Governo local, com o
propsito de impactar negativamente o registro de tais ocorrncias. A reduo da incidncia
de mortalidade violenta no Estado, como pde ser observado nos nmeros dispostos acima,
tem sido utilizada discursivamente, pelos gestores e representantes polticos interessados,
como o principal indcio da eficincia da poltica de segurana pblica implementada a partir
de 2007. O ltimo quadro, apresentando o decrscimo dos indicadores de letalidade e o
aumento das demais variveis, antecipa o foco do chamado Pacto pela Vida, cujas
estratgias, inovaes e desdobramentos passam a ser objeto de anlise adiante.

76

Captulo 3. Histrico do Pacto pela Vida


Eduardo Campos assume o Governo do Estado de Pernambuco em 2007, com a
proposta de empreender um choque de gesto em algumas reas prioritrias. Um dos desafios
impostos pela nova administrao foi o de combater os altos ndices de violncia e
criminalidade no Estado, a partir de um enfoque voltado para o atendimento de metas e busca
de resultados. Em entrevista concedida ao Jornal do Comrcio, em 31 de dezembro de
2006 30, o ento candidato eleito esclarece que os focos de atuao emergencial no campo da
segurana pblica seriam o aprimoramento das fontes de informao criminal para a
consolidao de diagnsticos seguros, o aperfeioamento dos inquritos policiais produzidos
e a melhoria das condies de capacitao e atuao dos profissionais da rea. O governador
ressaltou o seu empenho pessoal na conduo das polticas estaduais para controle da ordem,
que deveriam ser gerenciadas de forma coordenada. Na composio da equipe de governo,
um pesquisador da rea de segurana pblica foi nomeado para assessor-lo na definio de
estratgias para a conduo de polticas pblicas nesse campo, visando dar um carter mais
sistemtico e cientfico s mudanas a serem implantadas.
Uma abordagem inicialmente estabelecida foi a de congregar diferentes setores
sociais afins temtica, alm dos operadores do sistema de segurana pblica e
representantes governamentais, para a consecuo de diagnsticos temticos e definio de
diretrizes. Foram organizadas dezesseis Cmaras Tcnicas voltadas para os seguintes
assuntos: Criana e Adolescente, Juventude, Mulher e LGBTT, Idosos, Portadores de
Deficincia

Fsica,

Populaes

Negras

Indgenas,

Violncia

no

Campo,

Armas/Desarmamento, Drogas, Reorganizao do Espao Urbano, Polcias e Valorizao


Profissional e Carreiras Policiais, Controle Externo da Atividade Policial, Sistema de Justia
Criminal, Sistema Prisional, Sistema de Informaes e Gesto do Conhecimento e Preveno
da Violncia.
Ao final de maro de 2007, os componentes das cmaras temticas se reuniram em
oficinas para a definio e encaminhamento das propostas. Algumas semanas depois, a alta
cpula da administrao pblica local secretrios e profissionais de diversas secretarias do
Estado, o chefe de Polcia Civil e comandantes da Polcia Militar e do Corpo de Bombeiros, o
diretor da Polcia Tcnico-cientfica e o prefeito da cidade do Recife representantes da
30

Disponvel em <http://jc3.uol.com.br/jornal/2006/12/31/not_214560.php>. Data do acesso: 30 de novembro


de 2010.

77

sociedade civil, o presidente do Tribunal de Justia, o presidente da Assemblia Legislativa


pernambucana, o Procurador Geral, entre outros atores, se encontraram em uma Plenria para
aperfeioamento dos projetos apresentados pelas Cmaras Tcnicas e definiram, como foco
da poltica de segurana do Estado, a reduo da taxa de homicdios.
Cinco meses aps o incio da nova gesto, em 8 de maio de 2007, o Governador lana
um Plano Estadual para reduo da criminalidade letal denominado Pacto pela Vida. O
documento aborda seis linhas de ao principais:
1. Represso qualificada da violncia: neste item, a represso definida como a
interveno das organizaes pertencentes ao sistema de justia criminal aps o
cometimento da infrao ou crime. O aprimoramento no atendimento vtima e a
otimizao dos recursos de policiamento ostensivo e de investigao policial so
os fatores que qualificam os procedimentos repressivos. Divide-se em quatro
programas polcias, sistema de justia criminal, FUNDAC (Fundao de
Amparo Criana) e Inteligncia. Esta linha de ao prev a implantao de 38
projetos, que versam sobre temas como: criao de departamentos e delegacias
especializadas; reformas e incremento no nmero de vagas nas unidades
prisionais, delegacias no-especializadas e batalhes; fomento s operaes
policiais; atuao integrada das polcias; aumento dos efetivos; qualificao dos
servios de atendimento, investigao criminal e inteligncia; aumento da
resoluo de crimes; melhoria na cooperao entre as organizaes vinculadas
Secretaria de Defesa Social; foco na represso violncia contra grupos
vulnerveis; uso de sistema de geo-referenciamento criminal; criao de
mecanismos de controle da ao policial e modernizao da ouvidoria integrada.
2. Aperfeioamento institucional: consolidao de aes objetivando a modernizao
da capacidade tcnica e operacional da Polcia Civil, da Polcia Militar, do sistema
prisional e da Secretaria de Defesa Social, a partir dos programas valorizao
profissional, reforma institucional e modelagem de processos. Nessa ao,
esto abarcadas 29 propostas.
3. Informao e gesto do conhecimento: abrange projetos voltados consolidao
de instrumentos para realizao de diagnsticos da situao estadual de segurana
pblica, planejamento, monitoramento e avaliao das aes previstas no Pacto
pela Vida. Envolve os programas sistemas de informao, gesto do
78

conhecimento e tecnologia da informao, com o direcionamento de 17


projetos.
4. Formao e capacitao: nove aes estratgicas direcionadas a diversos atores
sociais, referentes criao de um plano de ensino integrado no Estado;
sensibilizao dos gestores e operadores de segurana pblica quanto
vulnerabilidade das minorias situao de violncia; ao treinamento para uso de
armas menos letais; formao de gestores e operadores de segurana pblica;
adequao de agentes penitencirios quanto ao processo de ressocializao de
apenados; difuso da filosofia de reduo de danos no processo de represso ao
uso de drogas e preparao de jovens em situao de risco social.
5. Preveno social: esta a linha de ao que abarca o maior nmero de projetos e
uma grande concentrao de parceiros. Compreendida como uma srie de
propostas multissetoriais inibidoras dos fatores sociais que podem gerar conflito
social e criminalidade, os 42 projetos de preveno esto contidos nos programas
interveno comunitria ou social, preveno e gesto, preveno
situacional e intervenes e compem os seguintes subprogramas:

Conhecimento e divulgao dos direitos humanos;

Preveno da violncia nas escolas e nas comunidades;

Incluso produtiva;

Mediao de conflitos na comunidade;

Preveno da violncia nos estdios;

Arte, cultura e esporte pela promoo da vida segura;

Tratamento para usurios de drogas ilcitas;

Desarmamento/preveno do extravio de armas;

Fortalecimento dos Conselhos Tutelares;

Proteo s vtimas de violncia;

Jovens em conflito com a lei, sentenciados e egressos;


79

Enfrentamento do abuso, da explorao e da violncia sexual contra


crianas e adolescentes;

Planejamento de espaos seguros e

Trfico de seres humanos.

6. Gesto democrtica: os quatro projetos que compem esta linha de ao visam


proporcionar mecanismos permanentes de participao social na proposio de
solues no campo das polticas pblicas de segurana, bem como de
disseminao de informaes sobre o Pacto pela Vida. Os projetos de gesto
democrtica so os seguintes: criao do Conselho Estadual de Segurana
Pblica e incentivo formao dos Conselhos Municipais e Comunitrios de
Segurana Pblica; I Conferncia Estadual de Segurana Pblica de
Pernambuco; Fruns Estaduais de Segurana Pblica e Pacto pela Vida uma
ao de todos. (PERNAMBUCO, 2007)
Como pode ser observado nesta descrio sucinta do Plano pernambucano de
Segurana Pblica, o Pacto pela Vida uma proposta ambiciosa, que abarca cento e trinta e
nove projetos distribudos em seis grandes linhas de ao e visa congregar, como instncias
parceiras, rgos pblicos federais, a administrao pblica local, sociedade civil,
organizaes no-governamentais, instituies privadas, sistema de justia criminal local,
universidades pblicas de Pernambuco, organismos internacionais, Foras Armadas, Polcia
Federal, entre outras. Neste sentido, configura-se como um lcus privilegiado para anlise
dos mecanismos e estratgias de governana utilizados na implementao da poltica, visto
resguardar, em seu processo de idealizao, todo o contexto favorvel aplicao da
abordagem sobre governana de redes de polticas pblicas. A articulao entre o Governo e
os contextos poltico, social e administrativo que o envolve configura uma perspectiva
propensa para o exerccio da governana quando h presena de novos desafios para a gesto
pblica, de habilidades tcnica e operacional adequadas ao contexto de mudana, de interesse
pblico, de legitimidade do Estado e de reconhecimento de seu papel como condutor da
poltica (KETTL, 2002).
Ao tratar do mecanismo para mensurao do impacto da poltica de reduo da
criminalidade em Pernambuco, o Plano Estadual de Segurana Pblica referenda a categoria
Crimes Violentos Letais e Intencionais (CVLI) o qual agrega os tipos criminais
80

homicdio doloso, leso corporal seguida de morte e latrocnio como o foco prioritrio do
Governo e estabelece uma meta:
Finalmente, pode ser dito que a META ESTRUTURANTE do Plano Estadual de
Segurana Pblica construir um conjunto de aes SISTMICAS de curto, mdio
e longo prazo, que, definindo e monitorando responsabilidades, busque interromper
o crescimento da violncia criminosa em Pernambuco e iniciar um processo de
reduo contnua e progressiva de tal violncia, especialmente dos crimes contra a
vida. QUANTITATIVAMENTE, A META BSICA REDUZIR EM 12% AO
ANO AS TAXAS DE MORTALIDADE VIOLENTA INTENCIONAL EM
PERNAMBUCO, A PARTIR DE MAIO DE 2007

(PERNAMBUCO, 2007:

15).

3.1. Dificuldades na implementao do Programa ou a configurao do Pacto 1

Aps o lanamento do Programa, integrantes da sociedade civil, deputados locais de


oposio e pesquisadores da rea da segurana pblica comearam a acompanhar os impactos
empreendidos pela execuo da poltica e a cobrar informaes e resultados. Quatro
audincias pblicas para apresentao dos programas implantados e recursos investidos na
poltica foram realizadas na Cmera Legislativa pernambucana ao longo dos primeiros dois
anos de sua implementao. A divulgao, por parte da Secretaria de Estado de Defesa Social
de Pernambuco, de que o percentual de CVLI correspondeu a uma reduo acumulada, para
os anos de 2007 e 2008, de apenas 4,4% em comparao aos anos anteriores, gerou
descontentamento de alguns setores sociais. Houve ampla divulgao, na mdia local, sobre o
que se considerava um baixssimo percentual de reduo, diante da meta anual dos 12%
estabelecidos no Plano de Segurana pernambucano. Dirigentes do Governo foram
convocados a prestarem esclarecimentos sobre as estatsticas apresentadas.
Uma das instncias mais representativas na fiscalizao da implementao da poltica
foi o PE Body Count. Entre maio de 2007 e setembro de 2010, um grupo de jornalistas
pernambucanos, financiados pela Associao do Ministrio Pblico de Pernambuco
(AMPPE) 31, organizou um blog que, a partir de consultas aos rgos de segurana pblica,

31

Durante todo o perodo de existncia do blog, houve o financiamento por parte da AMMPE. Outros dois
patrocinadores foram uma ONG de Direitos Humanos e o Disque-Denncia. Entretanto, os auxlios foram
gradualmente sendo retirados. Uma das razes possveis para a retirada do subsdio foi a gradual absoro de

81

atualizava e disponibilizava diariamente o nmero de registros de homicdio ocorridos em


todo o Estado.
Em entrevista realizada com um dos idealizadores do blog, foram esclarecidos os
meios de obteno dos dados de mortalidade apresentados, bem como dos propsitos e
motivaes da iniciativa. As mortes eram contabilizadas a partir das consultas telefnicas a
cerca de cinquenta fontes oficiais, abrangendo delegacias, batalhes de polcia, hospitais e
Institutos Mdicos Legais. No perodo de existncia do blog, foram contabilizados quase
quatorze mil homicdios. Para cada um deles, eram disponibilizadas informaes sobre hora
do crime, nome da vtima, meio utilizado e local do fato. Durante o perodo de um ano, um
contador digital de homicdios permaneceu instalado no centro da cidade de Recife, alm
daquele disponibilizado via web, mostrando as mortes violentas ocorridas nas ltimas vinte e
quatro horas, bem como o acumulado do ms e do ano. Ao abordar o propsito do blog, o
entrevistado explica:
Era um meio de fazer presso, de acompanhar de perto os nmeros da
segurana e de forar tambm que eles fossem mais transparentes, que eles
fossem mais acessveis, enfim... que fosse mostrado que era uma vergonha a
gente ter uma quantidade de homicdios to grande como a que a gente
ainda tem aqui. (Eduardo Machado)

O entrevistado esclareceu que, inicialmente, havia incompatibilidades entre os


nmeros levantados por meio do processo de busca ativa como era chamado o mtodo
empregado para a obteno dos dados sobre as mortes com aqueles apresentados pela
Secretaria de Segurana do Estado. Segundo ele, os dados de CVLI indicados pela SDS eram
subnotificados, em comparao com os dados compilados pelo PE Body Count. No raro, os
homicdios eram computados como atropelamentos, choques e quedas.
No primeiro final de semana em que o stio estava no ar, foram notificados cinquenta
e seis homicdios, sendo noventa por cento deles praticados com o uso de arma de fogo.

32

entrevistado lembra que, na semana anterior, foi pauta da mdia a morte de dezoito pessoas na
integrantes e lideranas dos movimentos sociais locais nos quadros polticos do governo, conforme fala de um
dos entrevistados.
32
A SDS chegou a contestar os dados mostrados no blog. Em um desses momentos, a causa de um homicdio
foi informado, pelos registros da Secretaria, como atropelamento. A partir da investigao jornalstica do fato,
publicou-se uma matria com o seguinte ttulo: Atropelado por trs tiros. Um ano aps a divulgao desse
caso, constatou-se que o inqurito estava arquivado na delegacia de prazeres. Esse fato gerou uma nova matria,
com o seguinte ttulo: atropelado por trs tiros e entregue ao descaso. Disponvel em:
<http://pefiscalizando.blogspot.com/2008/05/atropelado-por-trs-tiros-e-entregue-ao.html>. Data da consulta: 20
de janeiro de 2012.

82

Palestina, em uma situao deflagrada de guerra. Entretanto, as mortes ocorridas em


Pernambuco no foram objeto de nota.
O entrevistado afirma que a atuao do blog teve seu papel na visibilidade da situao
de violncia letal no Estado, bem como representou um mecanismo, dentre outros, de presso
social para o aprimoramento das fontes de informao oficial, instrumentais ao
acompanhamento e avaliao da poltica pblica. Admite que houve momentos de
acirramentos e debates mais evidentes com o poder pblico e cita um fato notvel: muitas das
lideranas mais proeminentes nos movimentos sociais e de Direitos Humanos de Pernambuco
passaram a ocupar, devido a coligaes polticas com o PSB, partido do Governador Eduardo
Campos, cargos na administrao pblica do Estado, tornando as representaes da sociedade
civil reticentes quanto s contestaes ao Governo e sua forma de conduo da pasta de
segurana pblica 33.
Existe uma lacuna muito grande desse contraditrio, desse contraponto
aqui. Por algum tempo, esse contraditrio foi exercido pelo blog, quando a
gente focava especialmente essa questo da violncia, da segurana
pblica. (Eduardo Machado)

Com o fim do financiamento da AMPPE, estabeleceu-se um esvaziamento maior no


Estado com relao aos mecanismos de presso social sobre o Governo e as agncias
responsveis pela implementao da poltica.
O Pacto pela Vida apresentou, ao longo dos primeiros quatro anos de execuo,
alguns problemas estruturais, segundo avaliao do professor da Universidade Federal de
Pernambuco e pesquisador da rea, Jorge Zaverucha, Primeiramente, o plano de aes que o
referenda no aponta um direcionamento determinado, visto os 138 projetos previstos
abarcarem um amplo escopo de atuao, com prazos, muitas vezes, inexequveis. Neste
sentido, a condio histrica de liderana do Estado, no que se refere aos indicadores de
criminalidade, exigiria a eleio de focos prioritrios, a serem explicitados no texto

33

Uma das entrevistadas, atuante no Movimento Tortura Nunca Mais de Pernambuco, assumiu cargo
comissionado na Secretaria de Direitos Humanos da prefeitura de Recife, em setembro de 2007. Outro fato
notvel que, durante o primeiro mandado do Governador, estabeleceu-se uma situao poltica favorvel, visto
que oitenta por cento dos deputados eleitos para exerccio na Assemblia Legislativa do Estado eram de partidos
coligados ao PSDB. Essa tambm era uma verdade para o caso dos deputados federais da bancada
pernambucana. Entre 25 deles, 20 eram da base aliada ao do Governador. Nesse sentido, a fala do jornalista
entrevistado sinaliza a principal dificuldade encontrada para a execuo da pesquisa de campo, que foi a de
buscar atores representativos que fizessem o contraponto ao discurso governamental.

83

referenciado, tornando problemtica e sem aplicabilidade a adoo de um plano multissetorial


e abrangente em um contexto de recursos econmicos escassos.
Em segundo lugar, o percentual de reduo de 12% para os Crimes Violentos Letais e
Intencionais no foi estabelecido mediante uma anlise conjuntural da situao de
Pernambuco. Tal definio partiu de uma estimativa mdia, buscando aproximar-se de
construes que embasaram polticas de segurana pblica nacionais e estrangeiras
equivalentes.
Por fim, o Governo no disponibiliza informaes sobre execuo de aes e suas
respectivas dotaes oramentrias, fazendo crer que a poltica no conta com recursos
financeiros prprios. Segundo o entrevistado, este fato inibe o processo de transparncia da
gesto, dificulta o estabelecimento de diretrizes realistas para a poltica, conformadas pelas
restries financeiras, e torna invivel a realizao de estudos sobre os impactos da poltica.
Nas tabelas e grfico disponveis, apresentada a variao percentual das despesas
correntes com relao aos investimentos totais realizados pelo Governo do Estado de
Pernambuco, bem como a progresso desses investimentos, direcionados rea da Segurana
Pblica. Como pode ser verificado, houve um significativo incremento nos valores
destinados, tanto s despesas de capital, quanto s despesas referentes manuteno das
estruturas de funcionamento da mquina do Estado. Quanto s ltimas, a Segurana Pblica
aproxima-se da mdia percentual de incremento agregado a todas as reas (49,6% e 38,8%,
respectivamente). com relao aos investimentos, entretanto, que pode ser verificada a
priorizao poltica. Para a rubrica Segurana Pblica, foram destinados oito vezes mais
recursos em capital corrigidos pelo ndice Geral de Preos34 do que sua rubrica
equivalente para o ano de 2006. Tal fato coloca essa rea entre as cinco primeiras com maior
aumento percentual de despesas em capital as demais reas que a antecipam so, em ordem
decrescente de variao, Indstria, Saneamento, Desporto e Lazer e Habitao. Para
esses valores, entretanto, no foi possvel verificar a natureza das despesas ou a distribuio
delas para implementao das aes especficas da poltica, confirmando as observaes de

34

Os dados, apresentados nas Tabelas 3 e 4, referem-se aos investimentos atualizados pelo ndice Geral de
Preos Disponibilidade Interna IGP-DI. Este ndice calculado pela Fundao Getlio Vargas e
disponibilizado na pgina eletrnica do IPEA DATA (<www.ipeadata.gov.br). Para o ano de 2006, foram
divididos os valores (em Reais) correntes e investidos no Estado pelo valor 336,18. Para o ano de 2010, por
422,29. Na ltima coluna das tabelas referenciadas esto apresentados os crescimentos percentuais
verificados para os anos de 2006 a 2010, a partir dos valores em Reais tornados comparveis pela aplicao do
ndice do ano de referncia correspondente.

84

Jorge Zaverucha. Tal fato faz supor que toda e qualquer ao destinada rea da segurana
pblica recebe o rtulo do Pacto pela Vida. Se tal afirmao for verdadeira, no se trata, em
termos oramentrios, de uma poltica focada na articulao entre agncias do governo para o
provimento de estratgias destinadas reduo das mortes violentas no Estado, dotada de
uma rubrica especfica que aponte a possibilidade de se estabelecer uma relao entre custos
mobilizados e benefcios atingidos.
TABELA 3 Variao Percentual das Despesas Correntes do Governo do Estado de
Pernambuco (2006/2010)

Funo
Saneamento
Cincia e Tecnologia
Cultura
Habitao
Comrcio e Servios
Gesto Ambiental
Educao
Sade
Assistncia Social
Segurana Pblica
Agricultura
Judiciria
Direitos da Cidadania
Desporto e Lazer
Legislativa
Trabalho
Administrao
Comunicaes
Previdncia Social
Urbanismo
Encargos Especiais
Transporte
Indstria
Organizao Agrria
Energia
TOTAL

2006

2010

crescimento
entre 2006 e
2010 (%)

58,2
17.302,3
81.890,9
14.123,5
124.733,4
52.323,8
3.099.155,9
4.455.250,6
52.609,5
2.585.757,4
313.326,3
1.281.941,3
652.090,0
29.128,9
751.492,6
251.728,4
1.539.756,5
3.938,9
4.683.840,3
24.085,9
7.271.559,2
498.221,4
46.611,0
5.649,1
732,8

1.029,3
62.729,2
250.806,9
26.820,5
220.531,7
90.648,5
5.248.911,1
7.177.169,5
82.299,6
3.867.851,1
468.211,7
1.896.709,0
964.557,6
41.301,0
1.030.610,0
342.708,2
1.968.903,2
4.888,3
5.631.221,2
28.945,3
8.624.120,7
558.838,5
49.930,8
3.216,6
0,0

1.670,0
262,5
206,3
89,9
76,8
73,2
69,4
61,1
56,4
49,6
49,4
48,0
47,9
41,8
37,1
36,1
27,9
24,1
20,2
20,2
18,6
12,2
7,1
-43,1
-100,0

27.837.308,2

38.642.959,5

38,8

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI , 2011.

85

TABELA 4 Variao Percentual dos Investimentos do Governo do Estado de Pernambuco


(2006/2010)

Funo

Indstria
Saneamento
Desporto e Lazer
Habitao
Segurana Pblica
Comunicaes
Comrcio e Servios
Judiciria
Trabalho
Transporte
Cincia e Tecnologia
Educao
Sade
Agricultura
Gesto Ambiental
Urbanismo
Previdncia Social
Energia
Direitos da Cidadania
Legislativa
Administrao
Encargos Especiais
Assistncia Social
Cultura
Organizao Agrria
TOTAL

2006

2010

1.750,8
29.990,7
477,2
34.099,1
37.194,3
729,1
43.242,5
18.084,4
2.230,5
419.308,7
47.847,0
246.149,4
231.769,5
77.237,7
72.795,7
157.945,9
0,0
0,0
51.520,3
42.675,6
362.674,3
1.555.033,1
5.344,0
12.160,0
3.876,7
3.454.137

234.948,4
1.136.478,7
6.248,4
350.112,4
304.037,4
4.110,7
193.184,7
76.558,0
7.357,2
1.244.474,6
124.013,1
631.562,3
552.519,4
168.119,1
106.137,3
204.710,6
0,0
0,0
47.061,4
24.678,2
198.387,6
819.137,7
2.020,9
4.534,8
550,6
6.440.944

crescimento
entre 2006 e
2010 (%)
13.319,3
3.689,4
1.209,3
926,7
717,4
463,8
346,7
323,3
229,8
196,8
159,2
156,6
138,4
117,7
45,8
29,6
0,0
0,0
-8,7
-42,2
-45,3
-47,3
-62,2
-62,7
-85,8
86,5

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI , 2011.

No grfico abaixo, pode ser verificada a progresso ascendente dos investimentos


destinados Segurana Pblica, referente aos anos de 2006 a 2010. A curva da distribuio
dos valores aponta o grande salto nos investimentos realizados, a partir do incio da gesto do
Governador Eduardo Campos.

86

GRFICO 13 - Variao percentual dos investimentos em segurana pblica com


relao ao total de investimentos realizados pelo Governo do Estado de Pernambuco (2004 2010)
0,07
0,06

Percentual

0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI , 2011.

Ainda seguindo as interpretaes desenvolvidas pelo pesquisador, a poltica passa a


apresentar resultados favorveis mais expressivos quando o Governador se envolve mais
diretamente nos rumos de sua execuo e negligencia parte das aes previstas, elegendo
prioridades a partir de um olhar sobre experincias nacionais e internacionais de reduo de
criminalidade exitosas. A este momento, conformado no segundo semestre de 2008, Jorge
Zaverucha denomina Pacto 2.

3.2. Reformulaes e desdobramentos do Programa ou a configurao do Pacto 2

As dificuldades encontradas na execuo do Plano ao longo dos dois primeiros anos


do Governo de Eduardo Campos, bem como os mecanismos sociais de cobrana por
melhores resultados, fizeram com que propostas de solues gerenciais e administrativas
fossem implementadas. A Coordenao do Comit Estadual de Governana do Pacto foi
substituda, passando da gesto do vice-governador Joo Soares Lyra Neto para a do
secretrio de planejamento e gesto, Geraldo Jlio. No ano de 2008, o Comit contou com o
assessoramento do Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG), sediado em Minas
87

Gerais, para a formatao dos procedimentos de gesto dos projetos do Pacto pela Vida,
atravs da definio dos gargalos, do desdobramento da meta e da construo de indicadores
para a definio de prioridades, segundo texto presente no portal do Governo do Estado para
divulgao das aes do Pacto pela Vida 35. As principais mudanas e reformulaes
promovidas para aprimoramento dos procedimentos gerenciais e monitoramento de projetos
vinculados ao Pacto pela Vida podem ser resumidas nos seguintes itens:

estruturao da gerncia de anlise criminal e estatstica e implantao da gerncia de


aes governamentais, ambas sediadas na Secretaria de Defesa Social.

estruturao de Cmaras Tcnicas, responsveis pela conduo das solues


estratgicas vinculadas a cada rea temtica e pela interlocuo com as diferentes
organizaes que possuem projetos previstos no Plano Estadual de Segurana
Pblica. 36

operacionalizao gerencial das vinte e seis reas Integradas de Segurana Pblica


(AISPS), cobrindo todo o estado de Pernambuco, visando coordenar as operaes de
represso qualificada entre a Polcia Civil e a Militar.

incremento da capacidade tcnica e operacional do Departamento de Homicdios e


Proteo Pessoa de Pernambuco DHPP , que passou a ter competncia exclusiva
sobre a investigao de homicdios;

definio de aes policiais permanentes voltadas reduo e controle de crimes


violentos letais intencionais (CVLI) e tentativas de homicdio;

execuo de reunies semanais do Comit Gestor do Pacto, agregando os


coordenadores das Cmaras Setoriais, as equipes de apoio da Secretaria de Defesa
Social e da Secretaria de Planejamento e Gesto e a alta cpula das Polcias Civil e
Militar, do Corpo de Bombeiros e dos rgos periciais.
A reduo nos nmeros de crimes letais homicdio doloso, roubo seguido de morte e

leso corporal seguida de morte , no estado de Pernambuco, sugere que as estratgias de


35

Disponvel em <http://www.pactopelavida.pe.gov.br/pacto-pela-vida/monitoramento>. Data de acesso: 31 de


janeiro de 2011
36
O incio dos trabalhos das Cmaras ocorreu logo aps a realizao da I Conferncia Estadual de Segurana
Pblica, realizada entre os dias 22 e 24 de julho de 2009. Atualmente, existem cinco cmaras setoriais: Defesa
Social, Administrao Prisional, Articulao com o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio, Preveno Social e
Combate ao Crack. Esta ltima foi estruturada apenas no primeiro semestre de 2010, mediante a constatao do
nmero excessivo de homicdios em funo do comrcio e uso deste tipo de droga ilcita.

88

redirecionamento estratgico na implementao do Plano Estadual de Segurana Pblica


esto sendo exitosas, surtindo efeitos polticos 37 e sociais favorveis. Em entrevista
concedida mdia pernambucana, o Secretrio de Defesa Social, Wilson Damzio, ressaltou
a queda acumulada, em comparao ao ano de 2006, de 26,37% nos indicadores de CVLI,
para todo o estado de Pernambuco, e de 39,22% na Capital.38
Em programa televisivo que apresentou as mudanas estruturais ocorridas em
Pernambuco, a partir de 2007, o Governador do Estado aborda esse momento da poltica:
Ns comeamos a fazer essa mudana j em 2007, com a ajuda do
Movimento Brasil Competitivo. Ns tivemos todo um apoio de suporte de
gesto para inovar na gesto pblica. A partir da, institumos carreiras no
Estado de gesto, tanto no planejamento, como na administrao, como nas
finanas. Institumos remunerao variada na educao, na rea de
segurana pblica, com prmios nas reas que tm reduo na violncia 39,
na rea da sade tambm... Tem bnus trimestral, para indicadores de
segurana, nas vinte e seis reas em que so(sic) distribudo o Estado... O
Estado distribudo em vinte e seis reas 40. As reas que batem meta, tm
bnus trimestral por resultado e tm um bnus anual que chega prximo a
um dcimo-quarto salrio... Tem uma equipe que faz o monitoramento e
todo o ms eu fao o check com as lideranas das equipes de polcia nas
vinte e seis reas nos nmeros que so cotejados e levantados pela equipe
tcnica. (Governador Eduardo Campos)

Tais reformulaes, entretanto, no se tornaram objeto de produo de um novo plano


estadual de Segurana Pblica, visto que, por uma questo de disputa poltica, o governo

37

Vale lembrar que, no processo eleitoral de 2010, o candidato reeleio para Governador, Eduardo Campos,
conquistou seu segundo mandato em primeiro turno, com cerca de 82% de votos. A divulgao das aes
desenvolvidas no campo da segurana pblica, durante seu primeiro mandato, foi uma das principais estratgias
de sua campanha e, seguramente, contribuiu para que ele se tornasse o candidato mais votado em 2010.
38
Conferir edio do Jornal do Comrcio de 03 de dezembro de 2010, disponvel em
<http://jc3.uol.com.br/jornal/2010/12/03/not_402968.php>. Data de acesso: 10 de janeiro de 2011.
39
O sistema de premiaes institudo pelo governo do Estado foi normatizado pelas seguintes peas jurdicas,
anexas a este trabalho: Lei no. 14.024, de 26 de maro de 2010, cria o Prmio de Defesa Social (PDS); Lei no.
14.319, de 27 de maio de 2011, faz complementaes ao PDS e Lei no. 14.320, de 27 de maio de 2011, cria a
Gratificao Pacto pela Vida.
40
As reas Integradas de Segurana, ou AISPS, como so usualmente nomeadas, foram definidas em perodo
anterior ao do incio do Programa e por um outro governo, como esclarece um dos entrevistados. A gesto de
polcia posta em prtica agora comeou em 2005, quando um secretrio fez a diviso do Estado por reas e
nomeou os gestores. S que no havia cobrana. No havia uma participao e no havia uma ingerncia que
quebrasse a resistncia das polcias. O documento que define a abrangncia e limites geogrficos de cada uma
das AISPS encontra-se anexo a este trabalho.

89

no pode reconhecer estas mudanas, pois o Pacto obedece a uma estratgia de marketing
eleitoral de um governo que busca um projeto definidor de sua marca. 41
As anlises empreendidas por Zaverucha so sistematizadas por Jos Maria em sua
tese de doutorado. Para o autor, o maior avano observado na execuo da poltica, a partir de
seu segundo ano de existncia, diz respeito gesto por resultados, sob uma perspectiva nos
rgos e aparelho de segurana pblica.
O segundo momento do Pacto seguiu a trilha da gesto. De forma simples e direta,
colocando a cobrana de resultados, com a implementao de mecanismos de
inteligncia, georeferenciando lugares mais violentos, dividindo tais lugares por
circunscries, deslocando delegados e comandantes da PM para gerir, em parceria,
as mais de duzentas circunscries, diminuindo os espaos para a prtica dos
delitos, direcionando a maior ateno para a Regio Metropolitana do Recife
(estudos apontam que o resultado mais rpido quando se foca a regio
metropolitana) e investindo no DHPP que procedeu mais de mil inquritos policiais
entre outubro de 2008 e setembro de 2009, o que veio impactar diretamente na
reduo dos nmeros de homicdios em Pernambuco. Tudo isso sob a monitoria
direta do governador. (NBREGA JR.,

2010: 201-202)

Este trabalho no arroga a tarefa de avaliar dos resultados ou repercusses estruturais


da poltica. Esta seria uma ambio que exigiria a considerao ao monitoramento e ao
controle metodolgico sobre os indicadores de outros possveis aspectos que poderiam estar
presentes na realidade pernambucana atual existncia de polticas setoriais impactantes em
outros temas estratgicos, tais como sade, educao, servios urbanos, direitos humanos,
esportes; reduo nos indicadores de desigualdade social do Estado e suas causas, entre
outros aspectos e que pudessem repercutir, direta ou indiretamente, sobre a inverso na
curva de mortalidade violenta no Estado. O estudo em questo apresenta duas pretenses. A
primeira consiste no mapeamento das estratgias e das solues implementadas para a
execuo do Pacto pela Vida, sob a perspectiva conceitual da governana e da anlise de
redes de polticas pblicas. A segunda tarefa, decorrente da primeira, visa clarificar em que
medida tais respostas organizacionais, aplicadas aos problemas de mortalidade violenta,
implicam em possveis inovaes ou em redundncia de paradigmas tradicionalmente
mobilizados no campo do controle criminal e da justia.
41

A anlise do pesquisador Jorge Zaverucha sobre a existncia dos Pactos 1 e 2 encontra-se aqui sistematizada a
partir de uma entrevista que realizei com ele em Recife, em 2 de dezembro de 2010, e por uma anlise sua
postada no Blog do Instituto Maurcio de Nassau: <http://www.institutomauriciodenassau.com.br/blog/pacto-1e-pacto-2/#more-2861>

90

Neste aspecto, a fala de um entrevistado externo poltica ajuda a antecipar uma das
constataes a serem desenvolvidas a partir da descrio dos elementos observados no
campo:
Eu acho que, hoje em dia, o que a gente t vendo muito mais uma questo
de gesto e polcia do que essa jogada de marketing chamada Pacto pela
Vida. Se voc pegar o texto do Pacto pela Vida e voc ver l cento e trinta e
oito propostas que existem, eu garanto a voc que no aquilo l que t
fazendo a diferena. (...) A minha opinio sobre a mudana que existe em
Pernambuco... talvez o nome Pacto pela Vida tenha ajudado, porque uma
coisa emblemtica. (...) mas a mudana que houve foi gesto e polcia. Foi
saber, na ponta do dedo, no computador, quem o melhor delegado, quem
o pior delegado, quem o melhor gestor, quem o pior gestor. (Eduardo
Machado)

Essa opinio contrasta com o discurso de alguns dos gestores estratgicos


entrevistados, os quais, retoricamente, defendem a perspectiva de que as aes prticas
executadas, no mbito do programa, tm a mesma abrangncia e capilaridade sobre todos os
setores que possuem representao na poltica. Se, por um lado, essas falas corroboram uma
perspectiva propagandstica do Pacto pela Vida no sentido usado na fala transcrita acima
e uma retrica institucional, afinada com a programao de aes e tarefas previstas em seu
documento norteador, por outro, sinaliza uma adeso dos quadros diretores e gerenciais
difuso de sua concepo inaugural. 42

42

Uma das lacunas no contempladas pelo estudo a verificao da legitimidade e nvel de adeso poltica
pelos operadores das agncias com aes prescritas no Pacto. No h tambm referncias a estudos ou enquetes
sobre a avaliao da poltica pela populao. Em conversas informais com alguns moradores de Recife, no
houve nenhuma manifestao de entusiasmo com a poltica. Apresentou-se a ideia de que houve, inclusive, uma
maior insegurana com relao aos crimes contra o patrimnio. J com alguns policiais de rua, as impresses
foram de descrdito e insatisfao. No entanto, estas colocaes configuram to somente impresses, carentes,
portanto, de validade metodolgica.

91

Captulo 4. Comit Gestor do Pacto pela Vida, Gerncia de Aes


Governamentais e Gerncia de Preveno e Articulao
Comunitria
Nas prximas pginas, sero apresentados a estrutura de governana e os mecanismos
de cooperao e articulao multisetorial, ritualizados nas reunies semanais do Comit
Estadual de Governana do Pacto, usualmente denominado por seus participantes de reunio
das Cmaras Tcnicas. Tal instncia foi criada com o propsito de promover o
acompanhamento da execuo da poltica, buscar solues imediatas aos possveis problemas
e dificuldades diagnosticados, bem como articular os setores considerados estratgicos.
4.1. Reunies do Comit Gestor do Pacto pela Vida: a configurao do modelo Compstat
aplicado poltica de segurana pblica de Pernambuco

4.1.1. O Compstat em anlise comparada

A configurao da estratgia de uso da informao criminal, aliada descentralizao


operacional das atividades e operaes de policiamento, atualmente em uso no Estado de
Pernambuco, apresenta caractersticas semelhantes ao uso do Compstat em Nova York. Tal
ferramenta compreendida como um sistema computadorizado, cujo propsito qualificar o
trabalho de inteligncia, na orientao das atividades policiais, a partir da compilao de
estatsticas criminais.
Segundo informam Jang, Hoover e Joo, Compstat uma abreviao do termo
computer comparison statistics. A despeito de referenciar uma soluo de tecnologia da
informao, envolve uma inovao gerencial abrangente, direcionada, mas no limitada, s
agncias policiais. So quatro os princpios bsicos que orientam o uso do Compstat, segundo
a concepo do New York Police Department: (a) inteligncia precisa e imediata, (b) clere
desenvolvimento de recursos e pessoas, (c) estratgias efetivas e (d) rigoroso
acompanhamento e avaliao. (JANG, HOOVER e JOO, 2010: 389)
O Compstat representa a combinao de uma estratgia e estilo de gerenciamento,
envolvendo a especificao de problemas em um dado territrio e tempo e o desenvolvimento
de solues focais para resoluo desses problemas especficos. Essa ferramenta de
policiamento tornou-se popular, nos anos 1990, perseguindo uma significativa reduo
92

criminal em Nova York. O declnio da criminalidade, a partir dos indicadores arbitrados, em


seguida a sua implementao, fomentou debates sobre a sua eficcia. Devido a sua conhecida
histria de sucesso em Nova York, o Compstat rapidamente se espalhou pelos Estados
Unidos e, segundo os autores, tem sido ocasionalmente citado como a mais reconhecida
gesto policial e estratgia no controle do crime. Foi absorvida por vrios departamentos
municipais de polcia, configurando-se como a forma mais rapidamente difundida de
inovao das prticas policiais. Para alguns, inclusive, representou uma mudana
paradigmtica no policiamento, devido rapidez de seus efeitos sobre a preveno e reduo
criminal.
Intensivos encontros semanais ou mensais mantidos entre executores e gestores para
discutir as respostas para padres e tendncias de crimes especficos so vitais para a
estratgia Compstat. Eles servem como ferramenta de gesto para alcanar objetivos
organizacionais, reduo criminal e melhoria da qualidade de vida. Comandantes
territoriais dividem seus planos estratgicos, progressos e resultados das operaes
na lida com os crimes na comunidade e questes de qualidade de vida, liderando a
criao, avaliao e disseminao de novas estratgias.

(JANG, HOOVER e

JOO, 2010: 390)


Segundo Moore (2003), h algumas perspectivas sobre as quais pode ser definido o
Compstat. Na primeira, Compstat poderia ser entendido como um sistema de coleta de um
conjunto particular de estatsticas, oferecendo medies para servios policiais demandados e
nveis de atividade policial. Nesse sentido, constata-se o seu mtodo de funcionamento, que
consiste na disponibilidade de informaes criminais territorialmente desagregadas e
absorvidas em um espao de tempo bastante atual. Por exemplo, em alguns poucos dias
posteriores ao dia de referncia das ocorrncias criminais que, uma vez organizadas e
sistematizadas, produzem a informao.
Interpretado numa perspectiva menos estreita, o Compstat seria compreendido como
um sistema tcnico e um sistema gerencial. As informaes produzidas e sistematizadas
garantiriam aos gestores a conduo de aes e estratgias afinadas com a misso da
organizao. Nessa dimenso interpretativa, estaria afinada com uma filosofia de governana
e atuao em redes, em vista de possibilitar, nas reunies de planejamento de operaes com
uso do aparato informacional, a busca de auxlio, seja de setores internos organizao, seja
de outras organizaes, caso estas estejam previstas no escopo de atuao do Compstat.

93

Ampliando a dimenso analtica, Compstat poderia ser entendido como um sistema


gerencial tendente a reforar o controle sobre as unidades operacionais e sobre os policiais,
ainda que indutor de respostas criativas para a soluo de problemas, os quais caberiam s
foras policiais resolver. Como informa Moore, tambm pode ser visto como parte de um
novo estilo de gerenciamento policial que encoraja o foco no desempenho e na nfase na
experimentao e no aprendizado. (MOORE, 2003: 531)
No sentido empregado acima, duas poderiam ser as repercusses do sistema, no
excludentes entre si: induo ao uso de tradicionais estratgias de policiamento, as quais
interpretam o trabalho policial como meio preferencial de obteno do foco denotado ao
sistema: a reduo criminal. Por outro lado, pode contemplar tambm o trabalho articulado
entre polcia e comunidade para o controle de crimes, desordens e medos.
No mbito da investigao sobre os impactos do uso do sistema, e a despeito de sua
popularidade, no so numerosas as pesquisas voltadas avaliao de sua efetividade.
Tampouco so comuns os trabalhos de anlise de sua implementao fora do contexto norteamericano.
Um nmero de revises do Compstat em Nova York tem uma forma de livros de defesa os quais
assumem a efetividade. A maioria da pesquisa existente tem sido anedtica e qualitativa, portanto
carecendo de generalizao. Ademais, os poucos estudos que medem a efetividade do Compstat em
Nova York encontraram resultados conflitantes quanto relao casual entre a estratgia Compstat e o
declnio das taxas criminais.

(JANG, HOOVER e JOO, 2010: 388)

Os autores admitem as dificuldades implicadas no desenvolvimento de concluses


sobre a efetividade do Compstat para a reduo das taxas criminais. Afirmam que pesquisas
produzidas no foram convincentes em apontar resultados ou assumiram a impossibilidade de
faz-lo. Nesse sentido, torna-se necessria a realizao de pesquisas adicionais que visem
avaliao do impacto do Compstat nas taxas criminais.
Ao analisarem a efetividade do Compstat, implementado no mbito do Fort Worth
Police Departament (FWPD), no Texas, concluem que os resultados indicam que a
implementao do Compstat aumentou significativamente alguns tipos de aprisionamento
Broken Windows (voltados ao cometimento de desordens e crimes de baixo potencial
ofensivo), demonstrando o direcionamento da poltica local como uma aproximao a uma
das filosofias do Tolerncia Zero, de Nova York.

Ademais, as anlises produzidas

indicaram significativas redues em crimes de propriedade e nas taxas totais de crimes


94

registrados, mas falharam ao mostrar mudanas significativas nas taxas de crimes violentos.
Entretanto, se a estratgia de aproximao do Compstat, empregada por Fort Worth, pudesse
se resumir em uma palavra, essa seria: focando (focusing). Finalizam sua anlise concluindo
que as pesquisas desenvolvidas paralelamente em duas localidades Fort Worth (EUA) e
Queensland (Austrlia) demonstram evidncias da sua afirmao anterior. O componente
primrio do modelo Compstat seria, ento, a aplicao do princpio focusing 43.
Considerando as mltiplas possibilidades de observao e anlise sobre o Compstat,
Moore o define, em termos gerais, como um sistema tecnologicamente baseado na
mensurao de desempenho, contido em um sistema especfico de gerenciamento, que
organiza o uso dessa informao com o propsito de gerar accountability interna e
aprendizado organizacional. (MOORE, 2003: 532)
Moore referenda a constatao de que faltam pesquisas que avaliem a efetividade do
modelo na reduo criminal. Acrescenta tambm que necessria a produo de
investigaes voltadas a entender em que medida as presses e responsabilidades induzidas
pelo sistema geram, factualmente, mudanas estratgicas nas relaes profissionais. Tambm
devem, na sua concepo, ser desenvolvidos estudos que busquem avaliar em que dimenso o
Compstat contempla solues e respostas criativas frente aos problemas, bem como serve
como indutor do aprendizado e da mudana de paradigmas tradicionais, ao invs de se
tomarem esses princpios como tcitos implementao do sistema. Penso que deveramos
observar o Compstat como um tipo especfico de inovao administrativa no Departamento
de Polcia, tratar a inovao como uma varivel independente, para depois examinar os
efeitos que essa inovao tem e como o Departamento de Polcia executa seu trabalho, tanto
organizacionalmente, quanto substancialmente. (Ibid).

4.1.2. O modelo Compstat pernambucano

43

Essa foi uma constatao tambm do trabalho de campo realizado por mim em Pernambuco. Em entrevistas
com alguns dos gestores estratgicos do Programa Pacto pela Vida, o uso ao termo focando foi muito
frequente. Esse aspecto ser abordado mais a frente.

95

Amparada em modelo de gesto por desempenho e resultados, nas reunies do


Comit Gestor do Pacto so comparados, para cada uma das vinte e seis reas integradas, os
indicadores de CVLI da semana em comparao mesma semana do ano anterior. Alm da
anlise de reduo, estagnao ou aumento dos ndices de letalidade violenta, produzida
uma anlise, por rea Integrada de Segurana Pblica, do desempenho, mensal ou semanal,
de operaes e aes pr-definidas.
Alm da apresentao dos indicadores de resultado para os crimes resultantes em
morte e para as operaes empreendidas, so discutidas aes estratgicas articuladas entre as
Cmaras Tcnicas, de forma a buscar reverter os possveis resultados desfavorveis. 44
O acompanhamento das reunies do Comit Gestor do Pacto pela Vida ocorreu em
dois momentos. Entre os meses de novembro e dezembro de 2010, perodo no qual realizei
minha primeira incurso no campo, tive a oportunidade de estar presente em trs dessas
reunies, as quais aconteceram nas quintas-feiras transcorridas entre os dias dezoito de
novembro e dois de dezembro. Meu acesso primeira delas foi possibilitado pelo diretor
geral de polcia civil do Estado, mediante um convite feito no momento em que fui
entrevist-lo, no dia anterior realizao da vigsima stima reunio do ano e a primeira em
que estive presente.
As reunies dos dias dezoito e vinte e cinco de novembro foram encontros de natureza
ordinria, destinados anlise dos nmeros de CVLI nas vinte e seis reas Integradas de
Segurana Pblica. A reunio do dia dois de dezembro, no entanto, contou com a convocao
da imprensa local e visou divulgao dos resultados obtidos quanto reduo da
mortalidade violenta nos quatro primeiros anos do mandado do governador Eduardo Campos.
Sete meses aps a primeira ida Recife, retornei para a realizao de mais algumas visitas e
entrevistas, assim como para buscar acesso s informaes que ficaram pendentes. No dia 14
de julho de 2011, a reunio contou com a presena do governador de Estado. Nesta ocasio,
foram discutidos os indicadores, bem como acionados os gestores das reas integradas de
segurana e os responsveis pela definio das estratgias operacionais para reverso do

44

Durante realizao de pesquisa exploratria em Recife, tive a oportunidade de acompanhar trs dessas
reunies, ocorridas nos dias 18 de novembro, 25 de novembro e 2 de dezembro de 2010. A observao desses
momentos foi imprescindvel para a compreenso de um marco fundamental, em que estava sendo realizado um
balano da implementao de quatro anos da poltica estadual de segurana pblica. Em um segundo momento,
retornei Recife para assistir a uma das reunies presididas pelo governador Eduardo Campos. Se, no final de
2010, havia um clima de celebrao pela marca histrica do Estado na reduo da mortalidade violenta, em
julho de 2011, o tom do discurso era de cobrana e insatisfao diante da estagnao da curva de mortalidade.

96

quadro de estagnao e aumento tendencial das taxas de CVLI constatados durante os seis
primeiros meses do ano.
A ida ao campo em dois momentos distintos foi importante, porque tornou evidente
no apenas a dimenso gerencial das reunies de quinta-feira, mas tambm seu carter
ritualizado de demarcao da conduo poltica e liderana da autoridade mxima do governo
do Estado.

4.1.3. Sistemtica das reunies ordinrias do Comit Executivo do Pacto pela Vida

As reunies ordinrias do Comit Gestor Executivo do Pacto pela Vida so


normalmente conduzidas pelo Secretrio de Planejamento45 e seguem um roteiro estabelecido
pelo ncleo de gesto do programa. A pauta a ser discutida, bem como a anlise dos
resultados entendida como a visualizao grfica dos indicadores gerais de desempenho
sistematizados por Estado, Regio Metropolitana e reas Integradas de Segurana Pblica
projetada, em forma de apresentao Power Point, para as autoridades participantes.
As reunies aconteciam na Agncia de Tecnologia da Informao de Pernambuco.
Posteriormente, em 2011, passaram a ocorrer no prdio reformado da Secretaria de
Planejamento e Gesto do Estado, com melhor e mais aprimorada estrutura fsica. O formato
da mesa de reunies em U, e no centro senta-se o coordenador.

45

O secretrio de planejamento, durante o primeiro mandado de Eduardo Campos, foi Geraldo Jlio.
Concursado do Tribunal de Contas estadual e atualmente ocupando o cargo de secretrio de desenvolvimento
econmico, esteve frente, entre os anos de 2007 e 2010, do processo de implementao do modelo de gesto
por resultados do estado denominado Todos por Pernambuco. Em 2008, assumiu a conduo do processo de
consolidao do carro chefe dessa poltica, o Pacto pela Vida. Geraldo Jlio ocupou diferentes pastas no
governo do estado de Pernambuco durante o ltimo mandado do av de Eduardo Campos, Miguel Arraes.
Atuou no Ministrio da Cincia e Tecnologia entre os anos de 2005 e 2006, perodo em que Eduardo Campos
foi Ministro. Considerado brao direito do atual governador, Geraldo Jlio apontado como provvel candidato
a sua sucesso. O sucessor de Geraldo Jlio no cargo de secretrio de planejamento Alexandre Reblo,
Auditor Fiscal de Tributos Estaduais da Secretaria da Fazenda de Pernambuco.

97

FIGURA 4 - Configurao da sala de reunies do Comit Gestor do Pacto pela Vida

Possuem acento na mesa os representantes mximos das seguintes agncias e


instncias articuladoras:
1. Governador (na ocasio em que preside os trabalhos);
2. Vice-governador (na ocasio em que o Governador preside os
trabalhos);
3. Secretaria de Planejamento e Gesto (quando o Governador no est
presente, toma o acento principal);
4. Procuradoria Geral de Justia (na ocasio em que o Governador
preside os trabalhos);
5. Cmara de Articulao entre Ministrio Pblico, Judicirio e
Defensoria Pblica;
6. Poder Judicirio (na ocasio em que o Governador preside os
trabalhos);
7. Defensoria Pblica Geral (na ocasio em que o Governador preside os
trabalhos);
8. Secretaria Executiva de Gesto por Resultado;
9. Comando Geral do Corpo de Bombeiros;
98

10. Gerncia Geral de Polcia Cientfica;


11. Delegacia Geral de Polcia Civil;
12. Comando Geral de Polcia Militar;
13. Secretaria da Criana e Juventude (na ocasio em que o Governador
preside os trabalhos);
14. Cmara Tcnica de Enfrentamento ao Crack;
15. Cmara de Administrao Prisional;
16. Cmara de Preveno Social;
17. Assessoria Especial do Governador (na ocasio em que o Governador
preside os trabalhos);
18. Chefia de Gabinete do Governador (na ocasio em que o Governador
preside os trabalhos);
19. Secretaria da Casa Civil (na ocasio em que o Governador preside os
trabalhos);
As reunies seguem, normalmente, a seguinte ordem estabelecida de assuntos a serem
abordados:

Anlise dos resultados das estatsticas de Crimes Violentos Letais e Intencionais


referentes semana anterior semana de referncia da reunio, ao acumulado do ms
em comparao ao ms do ano anterior e do acumulado do ano em comparao ao
mesmo perodo do ano anterior;

Anlise dos indicadores, operaes e aes monitoradas pela Secretaria de Segurana


Pblica do Estado de Pernambuco para cada uma das vinte e seis reas integradas de
segurana;

Apresentao de diagnstico situacional produzido pelo delegado e comandante de


rea e das proposies para reduo dos indicadores de criminalidade violenta locais;

Fechamento de ata sumria com as deliberaes pautadas pelo coordenador da


reunio durante as intervenes ocorridas ao longo da reunio.
99

Nas prximas pginas, sero analisados os procedimentos, instrumentos e estratgias


observados no desenvolvimento das reunies.

4.1.4. Anlise comparada dos resultados das estatsticas de Crimes Violentos Letais e
Intencionais46

A comparao sempre estabelecida em referncia aos resultados do mesmo perodo


correspondente ao ano anterior, os quais tornam-se o parmetro para o estabelecimento da
meta de redues acumuladas. Assim, so verificados os desempenhos dos nmeros da
semana antecedente ao dia da reunio, dos valores acumulados no ms de referncia e dos
valores acumulados no ano de referncia. So verificados os seguintes parmetros
comparativos: cumprimento da meta para a semana de referncia da reunio; atendimento da
meta para os valores acumulados no ms de referncia (esse parmetro est ausente, em se
tratando da anlise dos resultados de referncia primeira semana do ms); projeo do ms
de referncia com relao ao desempenho obtido nas semanas anteriores ao fechamento do
ms (esse parmetro est ausente, em se tratando da anlise dos resultados de referncia
ltima semana do ms) e atendimento da meta para o acumulado do ano de referncia.
Aps a apresentao dos grficos contendo a sistematizao dos parmetros de
avaliao expostos acima, demonstrada a curva de evoluo das taxas dos Crimes Violentos
Letais e Intencionais. Esse o quadro que apresenta o desempenho, em termos histricos, das
taxas. No grfico, so pontuados os comportamentos mensais aumento ou queda da
quantidade de CVLI por cem mil habitantes, considerando-se a evoluo obtida, desde o ms
de dezembro de 2004, at o ms anterior ao do ms de referncia da reunio. No quadro
abaixo, encontra-se a progresso das taxas de CVLI apresentada na Reunio do Comit
Gestor do Pacto, ocorrida em 14 de julho de 2011.

46

Na reunio coordenada por Eduardo Campos, ocorrida em 14 de julho de 2011, a pauta das apresentaes
iniciou-se, excepcionalmente, pela demonstrao grfica dos seguintes resultados, abrangendo todo o primeiro
semestre de 2011: ranking, por maiores variaes decrescentes, referentes aos territrios, s reas integradas de
segurana e aos meses de janeiro a junho de 2011; mdia semanal dos Crimes Violentos Letais e Intencionais e
resultados das operaes semanais. Este foi um relatrio para prestao de contas ao governador, em vista da
situao de estagnao da curva de evoluo das taxas de crimes violentos letais e intencionais, verificada nos
meses de dezembro de 2010 a junho de 2011.

100

GRFICO 14 Evoluo das taxas de Crimes Violentos Letais e Intencionais, por cem mil
habitantes, no Estado de Pernambuco (dez. 04 a jun.11)
58,00
56,00
54,00
52,00
50,00
48,00
46,00
44,00
42,00
40,00

dez/04
fev/05
abr/05
jun/05
ago/05
out/05
dez/05
fev/06
abr/06
jun/06
ago/06
out/06
dez/06
fev/07
abr/07
jun/07
ago/07
out/07
dez/07
fev/08
abr/08
jun/08
ago/08
out/08
dez/08
fev/09
abr/09
jun/09
ago/09
out/09
dez/09
fev/10
abr/10
jun/10
ago/10
out/10
dez/10
fev/11
abr/11
jun/11

38,00

Fonte: Secretaria de Estado de Defesa Social de Pernambuco/Gerncia de Aes Governamentais

Como pode ser observado, a curva passa a apresentar estagnao, seguida de queda
gradual embora com um pico ascendente nos meses finais de 2008 a partir do perodo em
que houve o lanamento oficial do Pacto pela Vida. Por ser, em geral, uma apresentao
positiva no que se refere a uma relativa avaliao de desempenho da poltica, essa uma
representao frequentemente utilizada em palestras proferidas por representantes do
Governo. Entretanto, a partir de dezembro de 2010, o desempenho dos nmeros volta a
apresentar estagnao, seguida de aumento sutil, em junho de 2011. Esta sinalizao de uma
possvel mudana de rumo no cenrio positivo apresentado at ento, com um incremento
inesperado, aps treze meses de queda progressiva, definiu o tom da reunio coordenada pelo
governador, e que ser objeto de anlise mais a frente. interessante notar que, aps a
apresentao desses nmeros, os quadros de progresso das taxas de CVLI, utilizados nas
reunies de gesto da poltica, no sejam mais disponibilizados para consulta na pgina do
Pacto pela Vida vinculada ao portal do Governo do Estado de Pernambuco e nica fonte
pblica para prestao de contas e apresentao dos resultados.
Seguida apresentao da curva de desempenho das taxas de CVLI, so projetados,
conjuntamente, os resultados das metas semanais para todos os meses do ano.
Os indicadores de desempenho referentes aos focos de atuao so demonstrados em
seguida. Focos de atuao so reas e municpios considerados prioritrios para a atuao
policial, apontados pelo acompanhamento dos indicadores desagregados de CVLI. Segundo
esclarece uma informante:
101

O estado todo rea de prioridade. Entretanto, nas reas em que h


a maior incidncia de CVLI, foi focada a atuao policial. Dessa maneira,
diminuiu-se de oitenta e seis focos para setenta e sete. Isso foi um avano
tambm. reas que reduziram sobremaneira os ndices de violncia, que j
no precisam mais de tanta ostensividade, desse posicionamento focal.
Nas diferentes reas, h focos de atuao. (Assessora da Gerncia Geral de
Aes Governamentais da Secretaria de Defesa Social)

A estrutura de apresentao dos resultados dessa estratgia seguem a mesma lgica


daquela empregada para os quantitativos gerais de CVLI.
As projees comparativas encerram-se com quadros de apresentao dos
desempenhos obtidos pelas vinte e seis reas Integradas de Segurana Pblica, seja para os
indicadores gerais de CVLI, seja para o indicador de desempenho chamado Meta Qualis. Os
quadros so representados pelas reas nominadas em uma tabela e por sua representao
geogrfica, visualizada por meio de um mapa do estado de Pernambuco. A Meta Qualis um
dos inmeros indicadores de desempenho produzidos pela gerncia de aes governamentais
para monitoramento das aes planejadas para execuo do Pacto. Ela consiste na
comparao da taxa de CVLI da AISP com a taxa mdia de homicdio no Brasil.
A visualizao dos desempenhos obtidos com relao a todos os indicadores
assumidos segue o uso de um sistema de cores. Nele, o verde usado para indicar um bom
desempenho, o amarelo, para um desempenho regular, e o vermelho, para um desempenho
considerado ruim. A cor a ser aplicada na visualizao do desempenho para os indicadores
especficos indicada por critrios arbitrados pelo ncleo de gesto da poltica. Para o
acompanhamento de resultados da Meta Qualis, por exemplo, o verde empregado nas reas
que apresentaram, no ms de referncia, taxa de, no mximo, 25,4 Crimes Violentos Letais e
Intencionais por cem mil habitantes. O indicador amarelo empregado para aquelas que
apresentaram taxas entre 25, 4 e 39,7 e o vermelho, para valores acima deste critrio.

4.1.5. Anlises regionalizadas dos indicadores de desempenho

As operaes e aes monitoradas pela Secretaria de Segurana Pblica do Estado de


Pernambuco, para cada uma das vinte e seis reas integradas, so apresentadas aps a

102

projeo das anlises comparadas dos resultados gerais dos Crimes Violentos Letais e
Intencionais.
Nesta parte da reunio, so apresentados os indicadores, os dados desagregados e as
operaes monitoradas. As informaes contidas nas lminas tem um formato padronizado.
So apontados, por meio de fotos, os gestores responsveis policiais militares, bombeiros
(em alguns casos) e policiais civis por cada uma das reas ou territrios. Graficamente, so
disponibilizadas tambm informaes sobre projees do ms; evoluo das taxas locais de
CVLI, bem como os mapas e tabelas dos municpios que compem a rea ou territrio,
marcados em vermelho, amarelo ou verde. A representao visual esquemtica sobre os
dados, informaes e indicadores padronizados, projetados na parte da Reunio do Comit
Gestor voltada s anlises regionalizadas dos indicadores de desempenho, encontra-se
disponvel nas figuras que seguem:

FIGURA 5 Disposio de informaes e indicadores de desempenho, semanais e mensais,


correspondente aos Territrios contemplados pelo Pacto pela Vida

Fonte: Gerncia Geral de Aes Governamentais da Secretaria de Defesa Social

103

FIGURA 6 Disposio de informaes e indicadores de desempenho, semanais e mensais,


correspondente s reas Integradas de Segurana contempladas pelo Pacto pela Vida

Fonte: Gerncia Geral de Aes Governamentais da Secretaria de Defesa Social

Para as reas Integradas de Segurana, so apresentadas as metas e resultados das


operaes47 determinadas. A observncia dos contedos contemplados na definio de cada
uma dessas aes, que abrangem acompanhamentos semanais ou mensais, bem como os
indicadores adotados para monitoramento dos seus resultados, sinaliza os perfis de estratgias
e solues em implementao no campo da segurana pblica pernambucana.
Segue abaixo uma descrio das operaes que apresentam monitoramento mensal:

Malhas da Lei: quantidade de operaes conjuntas das Polcias Civil e Militar


para dar cumprimento aos mandados de priso em todo o Estado.

Represso ao Crack 2: quantidade de droga apreendida crack, pasta base de


cocana e cocana , observando o flagrante. So consideradas pontuaes
diferentes, para a configurao do desempenho, a depender se houve ou no
flagrante.

47

A descrio das operaes foi retirada de material governamental utilizado para divulgao das aes do
Pacto pela Vida e gentilmente cedido por representante da Secretaria de Planejamento de Pernambuco. Tal
configurao de atividades reflete um momento de implementao da poltica, visto que as atividades avaliadas
nas reunies do Comit Gestor do Pacto so variveis, mediante reformulaes advindas das necessidades
circunstanciais das atividades de represso ou preveno criminal.

104

Autoria CVLI: Resolubilidade prioritria dos inquritos de Crime Violento


Letal e Intencional consumado e tentado. O medidor de eficcia a quantidade
de inquritos policiais concludos nessas duas categorias.

Autoria CVP: Acompanhamento dos inquritos de Crime Violento contra o


Patrimnio, de grande repercusso, ocorridos, no ms anterior, de maneira a
conclu-los com autoria.

Quadrantes de segurana: Operao policial voltada ao patrulhamento e


abordagem em quadrantes delimitados, objetivando aumentar a sensao de
segurana, prevenir e reprimir o Crime Violento contra o Patrimnio, bem
como o trfico de drogas, o trfico e porte ilegal de armas. O indicador
utilizado a reduo percentual dos crimes focais nas reas definidas.

Mandados: Consiste na articulao dos delegados com o Ministrio Pblico e


o Poder Judicirio, objetivando a expedio de mandados de priso. A medida
usada para o resultado a quantidade de mandados de priso expedidos.

Contra-ameaa: Intimao do autor de ameaa registrada nas delegacias


circunscricionais ou seccionais e realizao de oitiva. O fator de medio o
nmero de intimaes com oitivas realizadas.

Transporte seguro: quantidade de crimes violentos contra patrimnio


praticados em transportes coletivos. O indicador adotado a reduo de
ocorrncias deste tipo criminal.

CVLI Focos qualis: quantidade de inquritos policiais tratando de crimes de


grande repercusso ou gravidade remetidos, com autoria definida, ao
judicirio.

Autoria IP: Operao de Acompanhamento dos inquritos policiais de crimes


hediondos (exceto CVLI), trfico de drogas e Crime Violento contra o
Patrimnio. O indicador usado para medio o nmero de inquritos
concludos.

As aes, cuja avaliao tem periodicidade semanal, so as seguintes:

105

Represso ao Crack 1: operao policial com o objetivo de debelar os pontos


de distribuio da droga. O critrio para medio de resultado o nmero de
pontos debelados.

Carrossel de Fogo: operao policial que consiste na definio de pontos de


abordagem e policiamento do permetro estratgico, a partir da constatao
das reas (hot spots) com maior incidncia de crimes violentos letais e
intencionais. Os parmetros de acompanhamento so o nmero de armas de
fogo apreendidas e flagrantes realizados.

Risco Zero: Operao policial que prev a realizao de abordagens em bares


e boates. Os indicadores usados para acompanhamento so o nmero de armas
de fogo apreendidas e flagrantes realizados.

Sossego: Operao policial para combate aos crimes ambientais e de trnsito,


poluio sonora e alcoolemia. A informao utilizada na medio dos
resultados a quantidade de Termos Circunstanciados emitidos.

Resgate de vidas: Ao do Corpo de Bombeiros, em parceria com o Sistema


nico de Sade, para o atendimento agilizado de vtimas de crime violento
intencional, com alto risco de morte, ocorridos na Capital e RMR. Considerase o nmero de pessoas vitimadas por agresso e socorridas com vida nos
hospitais para medio de resultado.

Algumas das operaes encontram-se circunscritas s competncias policiais, no


demandando um processo necessrio de articulao ou cooperao entre as agncias. As
outras aes que as preveem, em seus termos, so Malhas da Lei, Mandados e Resgatando
Vidas. O processo de definio e implantao das operaes no estanque. Algumas so
circunstanciais, visando atender a um problema especfico. Este o caso da Carrossel de
Fogo e da Transporte seguro, que, em minha segunda ida Recife, j no eram contempladas
no pacote de operaes monitoradas pela reunio do Pacto. Resgatando vidas, por outro lado,
uma ao nova, presente no quadro de operaes mensais, mas que no estava sendo
avaliada, no mbito da reunies, at julho de 2011.

106

O Planejamento operacional de 2011 48, da Secretaria de Defesa Social, previa a


absoro de operaes que no apresentam um direcionamento exclusivo reduo dos
crimes letais ou ao perfil predominante sobre o controle criminal ou, nos termos de Mark
Moore, sobre o agressivo patrulhamento preventivo. (MOORE, 2003)
Entre essas aes, destacam-se as seguintes:

Operao Ouvindo o Cidado: Consiste no acompanhamento das reclamaes


e crticas da populao encaminhadas Ouvidoria da SDS. Mede a avaliao
de satisfao positiva do cidado, aps medidas de ajuste implementadas, nas
reas Integradas de Segurana.

Operao Corregedoria Total: busca supervisionar as escalas dos policiais


civis, policiais militares e servidores dos institutos, de modo a averiguar a
atividade desempenhada, bem como a regularidade presencial. O Foco de
avaliao de seus resultados o nmero de unidades supervisionadas.

Operao Dpmul: visa reduo dos CVLIs contra as mulheres na Capital,


Jaboato dos Guararapes, Paulista, Surubim, Caruaru, Garanhuns e Petrolina,
com foco na concluso de inquritos policiais com autoria.

Operao Veculo Seguro: busca reduzir, em comparao ao ano anterior, o


nmero de roubos e furtos de carros e motos, na Capital e Regio
Metropolitana de Recife, a partir de investigao e captura de envolvidos.

Operao Laudo Prioritrio: busca reduzir o tempo da produo das peas


periciais com relao aos casos de homicdios, de modo a elabor-los no prazo
mximo de 10 dias em relao ao requisitrio.

Essas propostas parecem sinalizar uma preocupao, por parte do Comit Gestor da
poltica, em abranger um escopo maior de responsabilizao e reconhecimento de agncias
afins sobre as tarefas impostas para a implementao do Pacto pela Vida. Por outro lado,
podem igualmente representar as competies, no interior do campo, por legitimidade e
reconhecimento.

48

Agradeo a representantes do ncleo de gesto a disponibilizao de parte do material utilizado para anlise
das aes.

107

Um caso emblemtico desse processo a absoro da Resgate de Vidas no mbito do


modelo de gesto da poltica.
Os Bombeiros no contavam com nenhuma previso de ao no modelo original do
Pacto. Em dezembro de 2009, entretanto, o comandante da organizao, Cel. Carlos Eduardo
Casanova, apresentou um projeto ao governador, prevendo a aquisio de equipamentos e
pessoal, para consolidao de uma estratgia voltada reduo do tempo de atendimento s
vtimas de homicdio tentado. Para referendar o projeto, alguns oficiais produziram um
levantamento verificando os padres de trauma produzidos nas vtimas, bem como o
percentual daquelas que mantinham uma sobrevida e de quanto era esse tempo at o bito.
A gente tinha a expertise no trauma por acidente, mas no tinha no crime.
Ento, olhando esses dados todos, e cruzando, e discutindo, e lendo, o que
que a gente concluiu? Depois do crime, o que resolve no polcia. (...)
Depois do trauma, depois do crime, o que resolve no a polcia. o
sistema de emergncia e os hospitais de emergncia. Porque ningum morre
naquele segundo, instantaneamente. Voc precisa de uma lapidao
violentssima, de um choque terrvel. Mas que uma minoria. Ento,
estudando a letalidade, a gente verificou que: cinquenta por cento das
vtimas de crime morrem quase que de imediato. Esse imediato significa
cinco minutos. O que quase uma execuo. (...) As pessoas que morrem
em cinco minutos so muito difceis de serem salvas. Mas eu tenho os
outros cinquenta por cento. (...) Vinte e cinco por cento morrem em dez, at
quinze minutos. Ento, morre de imediato. Alguns chegam a quinze, vinte
minutos. Esses a, h uma pequena chance de sobrevida. (...) A, sobram os
outros vinte e cinco por cento. A sim, o trabalho principal.

(Cel.

Casanova)

Com a apresentao do projeto e posterior aprovao pelo governador, foram


realizadas as aquisies e formao de socorristas. Segundo o entrevistado, a ao absorveu
uma demanda reprimida. Antes de 2009, os bombeiros executavam setecentos atendimentos.
Com a estruturao do projeto, passaram a contabilizar duas mil e quinhentas ocorrncias,
sendo vinte por cento delas homicdios tentados. Os nmero de atendimentos realizados para
vtimas de tentativas de morte violenta foram disponibilizados pelo Comando do Corpo de
Bombeiros de Pernambuco, segundo os grficos que se seguem.

108

FIGURA 7 Nmero de Vtimas de Homicdio Tentado Atendidas pela Operao Resgate


de Vidas (2010-2011)

Fonte: Secretaria de Defesa Social

A fala do entrevistado, transcrita acima, aponta para uma preocupao em firmar uma
competncia ou habilidade no passvel de rivalizar com as atribuies da polcia,
demarcando legitimidade para a insero no ambiente de implementao de aes, disputa
por recursos e reconhecimento organizacional.
apresentao dos indicadores e dados desagregados por Territrio e rea Integrada
de Segurana, segue-se a explanao, pelos gestores responsveis pela rea convocada, do
seu levantamento situacional.

4.1.6. Apresentao de diagnstico situacional e local

Neste momento da reunio, so convocados comandante da polcia militar e delegado


da polcia civil para prestarem esclarecimentos e tecerem um diagnstico situacional acerca
do contexto de violncia, criminalidade e desordens da rea que vigiam. Solicita-se tambm
aos oradores que falem da estrutura organizacional disponvel e faam proposies para a
reduo dos indicadores de mortalidade violenta locais. O parmetro para definio dos
gestores da rea de segurana a serem convocados a constatao daquela que apresentou os
piores indicadores com relao s anlises produzidas nas semanas anteriores.
Neste item, farei um breve relato acerca da apresentao realizada em uma das
reunies em que estive presente como observadora, em novembro de 2010. Para tanto,
preservarei a referncia da rea, bem como o nome dos gestores envolvidos. Em seguida,
tecerei algumas impresses sobre esse momento.
109

Os oradores iniciam a apresentao com uma descrio das caractersticas regionais,


dos recursos fsicos disponveis, bem como da anlise desagregada dos registros de
mortalidade violenta.
O coordenador da reunio e Secretrio de Planejamento faz uma interveno
pontuando a razo da convocatria. Ressalta que a regio em debate apresentou uma
acentuao do crescimento no nmero de homicdios aps a implementao do Pacto pela
Vida. Isso caracterizaria uma situao atpica em comparao aos demais territrios. Declara
que as taxas apresentadas pelos gestores configuram uma situao inaceitvel para os padres
de queda acentuada naquele momento e ressalta que a presena dos gestores no um
constrangimento ou crtica atuao dos profissionais envolvidos, mas um mecanismo para
mobilizar o auxlio e cooperao dos presentes.
Dando continuidade apresentao, os representantes de rea apontam que, na regio
em questo, houve, nos ltimos anos, um incremento do comrcio e um consequente aumento
na circulao financeira. Entretanto, os avanos econmicos no foram acompanhados por
uma melhora das estruturas urbanas ou das condies sociais e de lazer. Foi constatado o
aumento do consumo de drogas, bebidas e conflitos em festas privadas, em funo de no
haver nenhum acesso a bens culturais. Por outro lado, a vadiagem tomada como um
elemento propiciador dessas condies e do aumento da violncia. O trfico de drogas
tambm entendido como um fator que influencia diretamente o incremento das taxas de
CVLI. Por outro lado, consideram que os homicdios esto presentes tambm na rea rural.
Os gestores finalizam a apresentao informando que convocaram uma reunio com
industriais e comerciantes locais. Entendem que as dificuldades so estruturais, uma vez que,
a despeito do aumento da arrecadao de impostos, propiciado pelo desenvolvimento das
transaes comerciais, apenas as polcias esto presentes como aparelho de Estado.
A partir desse momento, so tecidas as consideraes, pelos demais participantes, e
definidas as deliberaes quanto situao apresentada. O coordenador da reunio solicita
que as Cmaras de Articulao e Defesa Social troquem informaes com a prefeitura da
rea, de modo a estabelecer uma dinmica de interao.
O representante da Cmara Tcnica do Judicirio informa que um desembargador e o
corregedor foram vtimas de roubo nessa regio e que houve denncias de cooperao do juiz

110

com criminosos locais. Aponta que, atualmente, o judicirio est atuando fortemente para a
extino desses casos.
Um dos presentes aponta que um plano de ocupao do espao urbano deve pressupor
a articulao entre diversos setores. Especula que a situao de criminalidade no local deve
apresentar uma relao direta com a desorganizao urbana e que devem ser aprimorados os
mecanismos de articulao com os municpios. Igualmente devem ser pensados os requisitos
e estratgias para a ocupao do espao urbano, estabelecendo-se um mtodo de abordagem
da ao. Nesse sentido, defendida a possibilidade de criao de uma Cmara Tcnica, no
mbito do Comit Gestor do Pacto pela Vida, de articulao com os municpios.
Aps as consideraes feitas, a reunio finalizada com o registro, em ata, da
necessidade de agendamento de encontro entre os representantes das Cmaras de Defesa e
Articulao e o prefeito da rea.
Essa uma descrio sumria de um momento pontual da reunio. Ao longo das suas
horas de durao, vrias intervenes so realizadas. Em alguns momentos, os gestores
presentes so chamados a prestar esclarecimentos quanto a situaes ou indicadores
problemticos observados em suas reas de atuao. Em outros, um representante de Cmara
Tcnica intervm para dar sugestes ou sugerir auxlio. Entretanto, ficam muito evidenciados
dois aspectos observados nessas reunies. O primeiro deles o carter operacional e objetivo
desses eventos. A pauta de discusses extensssima (as apresentaes possuem, em mdia,
oitenta lminas), porm a ata bastante simplificada. Por outro lado, as interaes ou
propostas de cooperao entre as reas temticas no to evidenciada. As reunies, ao
menos nas ocasies em que as observei, so absolutamente tomadas por uma concepo de
que a temtica tratada est, definitivamente, sob a responsabilidade das foras policiais.
Evidncias disso so o contedo das apresentaes projetadas, que pauta as discusses, a
definio dos profissionais responsveis pelas reas e a pouca participao dos representantes
das Cmaras Tcnicas, que no a de Defesa Social, nos temas abordados. Uma pauta to
extensa, aliada ao fato de serem concentradas as discusses em elementos pautados numa
viso tradicional de policiamento, criam poucas oportunidades a uma real interao entre suas
agncias e atores. De qualquer forma, a natureza e abrangncia das possveis interaes e
cooperaes precisa ser melhor investigadas. 49

49

Durante minha permanncia no campo, tentei acompanhar as reunies semanais especficas de cada uma das
Cmaras Tcnicas existentes. Entretanto, os acessos foram recusados.

111

4.1.7. Liderana poltica e presso sobre as polcias

Um outro ponto notvel acerca das reunies centrais de gesto da poltica a muito
evidenciada liderana e autoridade da figura do coordenador, seja aquele quem ocupa a
cadeira, na ocasio, o Governador do Estado ou o Secretrio de Planejamento 50. Essa opo
poltica e tcnica sinaliza o comprometimento da instncia mxima com a pauta, alm de
fornecer as presses adequadas para quebrar possveis resistncias organizacionais
execuo do plano. Por outro lado, a escolha de nomear um tcnico Secretrio Geraldo
Jlio para coordenar os assuntos de polcia busca ressaltar o mote de gesto estratgica
denotado ao Pacto pela Vida.
Nas entrevistas realizadas, em vrios momentos foi abordada a importncia do papel
de liderana do governador para a execuo da poltica. Segundo anlise de um dos
entrevistados,
Uma coisa importante que eu vejo aqui e uma grande mudana. Que aqui a
gente tem (...) o governador, que um governador que acompanha dado de
segurana pblica, no do ponto de vista de saiu no jornal, da ele vai
acompanhar. No. Acompanha no nvel de detalhamento daquelas reunies.
O segundo o Geraldo Jlio, que um cara assim diferenciado sob todos os
aspectos. Ele o gerento do governo, tem tudo ali na palma da mo e
um super secretrio, tem muito poder e trafega acima dos outros secretrios.
Ento, ele tem moral pra fazer a coisa andar em vrios nveis. (Eduardo
Machado)

No dia 14 de julho de 2011, a reunio do Comit Gestor do Pacto apresentou, como


pauta extraordinria, a discusso sobre o relativo aumento do registro de Crimes Violentos
Letais e Intencionais no ms anterior. Conforme apresentado no Grfico 13, a curva
decrescente de homicdios estagnou, a partir de dezembro de 2010, e apresentou um aumento
em junho. Na ocasio, foram convocadas as representaes mximas do judicirio, do
Ministrio Pblico e das polcias, para que o Governador se pronunciasse acerca das medidas
emergenciais que seriam tomadas a partir daquele momento. Anteriormente, foram
apresentados, de acordo com modelo usualmente assumido nas reunies, os resultados gerais
50

Na ocasio em que o Secretrio de Planejamento no esteve presente, ocupou o acento o Secretrio de


Segurana Pblica.

112

e anlises comparativas no ms anterior e no semestre, bem com a situao de cada uma das
vinte e seis reas de segurana.
Em seguida, foram convocados os dois gestores responsveis por uma das reas para
se pronunciarem acerca das aes desenvolvidas e que, supostamente, teriam redundado em
diminuio dos indicadores de letalidade violenta na regio. Como principal fator de reduo,
apontam os mecanismos de integrao entre Polcia Militar, Polcia Civil e Ministrio
Pblico para cumprimento das metas referentes s operaes autoria CVLI e Mandados.
Informam que, desde a instalao da operao, os nmeros de Crimes Violentos Letais
comeou a cair. Como diagnstico da atuao da Polcia Civil, o gestor da rea aponta o
conhecimento geogrfico da regio; a celeridade das investigaes, independentemente dos
procedimentos instaurados pelo Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa 51 DHPP
; a alocao das equipes de CVLI 52 nas delegacias circunscricionais da rea e a interao
com a Polcia Militar, com o Departamento de Narcticos, com o Departamento de
Homicdios e Proteo Pessoa, com o Ministrio Pblico e com a Prefeitura.
Como medidas preventivas adotadas pela Polcia Militar, so apontadas a constante
fiscalizao de bares e estabelecimentos similares; elevado percentual de ativao das reas
quadrantes; realizao de escalas com oficiais para o trabalho no perodo noturno; criao de
uma Companhia especializada no controle de CVLI; utilizao do COPOM (sistema de
comunicao interna dos comandos e batalhes com as viaturas) para divulgao de ordens,
metas e orientaes aos policiais que atuam na rua; e criao de um curso de informtica
oferecidos pelos policiais para os jovens.
As medidas de integrao realizadas pela Polcia Civil, segundo o palestrante, foram:
operaes conjuntas com a Polcia Militar, nos finais de semana; reunies com a prefeitura da
rea; apoio da secretarias municipais de desenvolvimento social, controle urbano, transporte,
turismo e sade; bom relacionamento com o Ministrio Pblico e com juzes da Vara
Criminal; articulao com as equipes de CVLI e realizao de reunies conjuntas com a PM.
Interessante notar que esse momento confirma o olhar naturalizado da atuao
policial como medida garantidora de resultados sobre a reduo das ocorrncias criminais
letais. As aes elencadas pelos policiais so tomadas como medidas tcitas de decrscimo,
51

O gestor informou que a atuao da delegacia circunscricional nos casos de homicdio deve ser integrada com
a DHPP, uma vez que esta tem a competncia exclusiva na investigao das mortes violentas.
52
Refere-se aos grupos de policiais com treinamento investigativo especializado em homicdios, vinculados ao
DHPP e lotados nas delegacias circunscricionais.

113

sem a preocupao em se recorrer a uma avaliao mais aprofundada, com mtodo, sobre
essa questo. Os diagnsticos situacionais apresentados no partem, igualmente, de uma
viso multilateral do problema. So resultado, dessa forma, do olhar operacional dos gestores
e de medidas implantadas que, paradigmaticamente, poderiam confirmar, se devidamente
avaliadas, serem reformulaes de procedimentos tradicionais de atuao.
Aps as apresentaes, o Governador Eduardo Campos inicia sua fala. Em seu
discurso, coloca o papel que as reunies do Comit Gestor tem nos avanos produzidos na
segurana pblica do Estado, sendo reflexo da busca por uma gesto mais qualificada, com
foco em resultados. Aponta, entretanto, que h falhas ntidas no sistema de justia criminal e
que os resultados apresentados na reunio evidenciariam esse fato. A sua fala assume um tom
austero.
totalmente incompatvel com o grau de conceituao tcnica, de respeito
da opinio nacional, os resultados que ns tivemos. E eles so incompatveis
tambm com o nvel de investimento. Sinceramente, eles so incompatveis
com o nvel de investimento. Ns investimos... O fato que ns investimos
cento e setenta milhes de reais em investimento. No custeio, reforma...
investimento nas polcias. Isso mais do que duas vezes e meia a mdia
histrica que ns tnhamos, corrigido pelo maior ndice de inflao que
possa adotar. Ns fizemos as maiores contrataes para as foras policiais.
Hoje, no tem um estado na federao que tenha a relao de policiais na
ativa e populao que Pernambuco tem. Ento, ningum me venha mais
falar de pessoal, porque tem gente dando resultado muito melhor que o
nosso e que tem, proporcionalmente, muito menos problema 53.

O Governador ressalta que, alm dos investimentos realizados, houve um grande


esforo na execuo de concursos para a contratao de novos policiais, nas duas foras de
segurana e sinaliza a possibilidade de que os avanos obtidos pelo Programa, bem como os
investimentos demandados, poderiam ser perdidos.
nunca houve tanto delegado na ativa em Pernambuco e nunca houve um
efetivo como a polcia militar tem hoje na ativa. Nunca houve. O fato que,
s esse ano, ns botamos duas mil e seiscentas pessoas pra dentro... Agora,
o fato que se as coisas continuarem, em julho, da forma como elas esto,
no tem melhora. Por que no tem melhora? Porque ns estamos perdendo o
53

Refere-se aos estados do Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais.

114

fio da meada do conceito do Pacto pela Vida. O Pacto pela Vida no uma
imposio s polcias. uma construo a partir das experincias bem
sucedidas das polcias em dilogo com a sociedade. S h algo de diferente
aqui. Ns temos foco em resultado e queremos aprender e atuar juntos.
Chamar todos que tem responsabilidade. Ou seja, ns precisamos retomar o
conceito de gesto. E no se faz gesto sem liderana, sem postura, sem
planejamento.

A figura abaixo apresenta o incremento dos efetivos das polcias, dos bombeiros e de
profissionais da percia tcnica do Estado, correspondente primeira gesto do Governador
Eduardo Campos. Segundo informaes cedidas pela Secretaria de Defesa Social, houve
significativos acrscimos capacidade operacional do Estado.

FIGURA 8 Demonstrativo do Incremento da Capacidade Operacional das foras de


segurana pblica em Pernambuco 2007 a 2010
Quadro efetivo da Polcia Militar
Aumento de 25%
4.454

Nmero de policiais

Nmero de policiais

21.000

800

16.000
11.000

17.974

6.000

600

Quadro efetivo da Polcia Cientfica


Aumento de 50%
267

400
200

533

1.000
Efetivo anterior

Efetivo anterior

Novos policiais

Novos policiais
Fonte: SDS

Fonte: SDS

Quadro efetivo do Corpo de Bombeiros


Aumento de 18%

Quadro efetivo da Polcia Civil


Aumento de 39%
5.000

1.683

Nmero de bombeiros

Nmero de policiais

6.000

4.000
3.000

4.356

2.000
1.000
Efetivo anterior

2.500

1.500

408

2.276

500
Efetivo anterior

Novos policiais

Novos policiais
Fonte: SDS

Fonte: SDS

Fonte: Gerncia Geral de Aes Governamentais da Secretaria de Defesa Social

115

Afirma, em seguida, quais medidas comeariam a ser tomadas para que os indicadores
de criminalidade violenta voltassem a apresentar queda. Uma dessas medidas a
centralizao administrativa das informaes sobre lotaes dos efetivos policiais, de modo a
inviabilizar as mudanas recorrentes de indivduos para outras regies ou localidades de
trabalho, sem a anuncia dos comandos superiores. Isso representaria uma fiscalizao sobre
as unidades policiais e uma neutralizao, visto que a deciso descentralizada sobre as
mudanas fsicas de efetivo seria tomada como instrumento de autoridade e poder pelos
comandos sobre seus profissionais.
Ns precisamos saber aonde esto as pessoas que foram contratadas
recentemente. Para onde foram os sete mil contratados da polcia militar, os
dois mil e tanto da polcia civil, nos ltimos quatro anos. Onde que eles
esto?... Eu vi agradecimento de me de pessoas que foram transferidas para
trabalho interno que me pediu. Eu no pedi por ningum que saiu da rua e
foi pra trabalho interno. Isso inadmissvel. Isso a polcia do ontem. Ela
no me serve, nem pra hoje, nem pra o futuro... Ns vamos at a prxima
semana definir o quantitativo por AIS. De uma fora, de outra fora e de
outra fora. Ns vamos saber quanto tem, se tem relao com territrio e
com resultado. Porque se eu tenho uma AIS que tem um resultado constante
e bom, ns vamos precisar de menos gente. Ns vamos congelar esse quadro
e no muda ningum de canto nenhum. No tem isso... Ah! Eu s tenho
poder se eu mudar, se eu botar... isso um besteirol. Eu nunca mudei e no
me senti com menos poder porque no era um decreto meu ou uma portaria
minha. Poder vai ter se tiver resultado. Se no tiver resultado no vai ter
poder nenhum.

Eduardo Campos relativiza a justificativa, segundo ele, frequente por parte dos
policiais, de que os crimes teriam aumentado por conta da mudana da Lei sobre medidas
cautelares54.
Uma segunda medida tomada como emergencial o que ele chama de ativao do
quadrantes. A Operao Quadrantes uma ao de patrulhamento e abordagem intensivos,
54

A Lei no. 12.403 foi sancionada em 4 de maio de 2011, e altera alguns dispositivos do Cdigo do Processo
Penal, de 1941, relativos priso processual, fiana, liberdade provisria e demais medidas cautelares. Segundo
consta no documento da Lei: "Art. 283. Ningum poder ser preso seno em flagrante delito ou por ordem
escrita e fundamentada da autoridade judiciria competente, em decorrncia de sentena condenatria transitada
em julgado ou, no curso da investigao ou do processo, em virtude de priso temporria ou priso preventiva.
Tal fundamento legal teria tornado mais difcil a emisso de mandados de priso sem fundamentao devida dos
processos.

116

sob responsabilidade da polcia ostensiva, abrangendo quarenta e um focos territoriais com


alta concentrao de incidncia criminal. A operao visa reduzir os Crimes Violentos contra
o Patrimnio CVP , o trfico de drogas, o trfico e porte ilegal de armas, bem como
aumentar a sensao de segurana. Ativar os quadrantes significa, nesse sentido, tornar
ativos, com mobilizao de recursos humanos necessrios, os quarenta e um pontos focais da
operao, de modo a atingir a meta estabelecida, que a reduo de trinta por cento dos
CVPs.
Ns no estamos fazendo gesto. No se faz gesto assim. A dizer: a culpa
do juiz, porque t(sic) soltando muita gente. No! Pode at ter culpa de
juiz. E a a gente vai dizer com a maior fraternidade do mundo. Democracia
pra isso. Agora, enquanto a gente no fizer esse deverzinho de casa, no!
Enquanto o quadrante tiver ativado cinquenta e cinco por cento, a gente no
tem o que dizer... pra botar cem por cento! Ento, ou prioridade ou no...
A gente s pode reclamar do judicirio, que no est emitindo os mandados
de CVLI, quando a gente tambm no ficar mais rediscutindo... Isso aqui
ordem! E ordem se cumpre! Quem no cumprir ordem, pega o bon e vai
embora! Ordem pra cumprir! Fui criado assim. Eu trabalho assim. No
tem mais discusso. quadrante? cem por cento de quadrante. Acabou!

Em seguida, o Governador relata dificuldades que, pessoalmente, teve que enfrentar


com relao s resistncias, no mbito das foras policiais e partidrias, para estabelecimento
de uma nova filosofia de gesto por resultados.
Agora, pra fazer e bancar esse jogo aqui, eu tive que quebrar muitas
culturas. Cultura da poltica. Nunca admiti que houvesse qualquer
interferncia poltica na segurana pblica. Nunca admiti! Os senhores
sabem disso! Nunca pedi pra proteger ningum! Ningum! Pra aliviar em
cima de ningum! Nunca transferi um policial porque foi cumprir seu dever
em canto nenhum! Isso o que eu entrego aos senhores. Os senhores tm
que me entregar no a velha polcia, no. Tm que me entregar os novos
preceitos! Os valores que ns pactuamos! Porque, nas minhas costas, t
pesando segurar a quebra dos paradigmas e eu s posso segurar isso se tiver
resultado. E s tem resultado se os senhores entenderem que no d pra
voltar atrs no tempo. Tem que ter gesto l na ponta! Tem que estabelecer
os focos e buscar efetivamente esses resultados!

117

Na fala seguinte, o governador torna emblemtico o discurso sobre a responsabilidade


das foras policiais na conduo do problema. O ttulo deste trabalho faz referncia a uma das
frases emitidas na passagem abaixo transcrita:
Eu no vou deixar o Pacto pela Vida escorrer entre os dedos. No vou
deixar! Eu sou determinado e quem me conhece sabe disso... Eu dei todas as
condies, tenho sido correto na relao e preciso que se vista a camisa de
novo. Se vista a camisa! Porque polcia, eu conheo. POLCIA, QUANDO
QUER, FAZ! Quando quer, faz e sabe como fazer. No tem segredo. No
tem segredo. No tem segredo. A gente sabe o que fazer. No vou dar aula
aqui a doutor, nem a catedrtico.

No trecho seguinte, ressaltada, mais uma vez, a importncia do planejamento e da


gesto nas atividades policiais para reverter o quadro de crescimento da mortalidade violenta.
fundamental a retomada desse processo. Eu tenho confiana. Se no
tivesse, no estaria dizendo essas coisas. Eu tenho confiana. A situao no
fcil. No fcil. possvel. No vai se resolver isso com uma
medidazinha de final de semana. No isso. Volta, organiza as reas e os
comandos. D um protocolo pra todo mundo, determina que todo mundo v
morar no lugar e vamos ganhar o ano. Vamos ganhar o ano. mais barato
ganhar o ano. Tem jeito de ganhar o ano. Tem caminho. Se tiver
planejamento, se tiver o apoio necessrio, tem as condies de faz-lo.

O Governador ressalta tambm a participao do judicirio como mais uma medida a


ser tomada nesse processo e informa uma agenda de discusses para mobilizar solues
possveis para a crise.
Ns temos que ter uma discusso ativa com o Judicirio e o Ministrio
Pblico. Na medida em que tem essa nova realidade que vem em
decorrncia de mudanas legislativas, fundamental tambm que se
demonstre que, ou se prende aqueles que esto envolvidos com homicdio,
ou no possvel reduzir.

A histrica fragilidade na relao entre as instncias superiores do Executivo e do


Judicirio, mediadas, na ocasio, pelo Governador do Estado, encontra repercusses tambm
em sua instncia operacional. Segundo matria publicada no Jornal do Commercio, em 15 de
janeiro de 2012, o incremento da produo documental remetida ao Judicirio estaria gerando
118

repercusses negativas imagem da instituio, tornando visveis as dificuldades estruturais e


gargalos existentes. Segundo o texto, as metas estabelecidas pelo Pacto pela Vida poderiam
ser comprometidas em virtude da baixa resposta do Judicirio ao incremento no nmero de
inquritos de homicdio remetidos pela Polcia Civil. As Varas do Jri responsveis pelos
julgamentos dos indiciados por esse tipo criminal apresentariam, segundo o jornal, Taxas de
Congestionamento Acumuladas TCA que excederiam em noventa por cento o acmulo de
processos no finalizados de um ano para o ano seguinte. Desse modo, a produtividade de
inquritos ressaltaria uma tenso existente ente os nveis intermedirios de atuao dos
Poderes Executivo e Judicirio.
O Governador Eduardo Campos (PSB) e o presidente do Tribunal de
Justia, Jos Fernandes de Lemos, asseguram que a relao entre os Poderes no
est abalada. Mas integrantes do Executivo falam, em reserva, de dificuldades em
manter os engajamento de delegados e policiais quando o brao judicial no estaria
fazendo sua parte.

(JORNAL DO COMMERCIO, 15 de janeiro de

2012: 6)
Voltando Reunio do Comit Gestor do Pacto pela Vida, o Governador sinaliza a
necessidade de criar mais vagas prisionais no Estado, como decorrncia da proposta de
agilizao na emisso dos autos de priso.
Para encarcerar, a gente tem que fazer mais presdio. Vamos rodar o
presdio novo em novembro. Ontem, j autorizei que fosse contratado um
presdio novo em Caruaru, que uma AIS que t(sic) boa. Inclusive,
contratar, na experincia que o Esprito Santo fez, de emergncia, em um
presdio l em Caruaru. E vou nomear hoje a primeira leva dos agentes
penitencirios.

A defesa discursiva de mais presdios e mais encarceramentos segue uma tendncia


presente no apenas no Brasil, mas em diversas democracias contemporneas. Como
apontam Garland e Wacqant, a perspectiva do controle criminal assume, de maneira tcita, a
recorrncia via da segregao penal. No Grfico abaixo (Grfico 15), esta tendncia
confirmada em mbito nacional. Entretanto, quando localizada a informao no contexto
pernambucano, ressalta-se o aumento exponencial do nmero de encarceramentos de presos
provisrios em comparao aos presos condenados e o direcionamento da poltica do controle
baseado na atuao dos rgos de justia criminal (Grfico 16).

119

GRFICO 15 Progresso da quantidade de presos provisrios e presos condenados no


Brasil
(dez. 05 a mar. 11)
350000
300000
250000
200000

Presos provisrios e na
Polcia

150000

Presos Condenados

100000
50000
mar/11

jan/10

ago/10

jun/09

abr/08

nov/08

set/07

jul/06

fev/07

dez/05

Fonte: Sistema de informaes do Departamento Penitencirio Nacional, 2012.

GRFICO 16 Progresso da quantidade de presos provisrios e presos condenados em


Pernambuco
(dez. 05 a mar. 11)
16000
14000
12000
10000
8000

Presos provisrios e na
Polcia

6000

Presos Condenados

4000
2000

jun/11

dez/10

jun/10

jun/09

dez/09

dez/08

jun/08

jun/07

dez/07

dez/06

jun/06

dez/05

Fonte: Sistema de informaes do Departamento Penitencirio Nacional, 2012.

Ao finalizar a reunio, o Governador solicita a mobilizao de todos os presentes para


a consolidao de uma gesto mais efetiva nos termos das medidas emergenciais a serem
consideradas a partir daquele momento.

120

4.2. Gerncia Geral de Aes Governamentais

A gerncia geral de aes governamentais, conhecida como ncleo de gesto e


sediada na Secretaria de Estado de Defesa Social, foi implementada, em setembro de 2008,
aps a consolidao de estudos produzidos pelo INDG. Nesses diagnsticos, denominados
levantamento de fluxo dos processos, foram mapeadas as metas organizacionais, verificados
os gargalos ao atendimento das metas, e sugeridas reformas e mudanas para alterao de
processos deficientes. As informaes levantadas contemplavam a atuao dos rgos de
controle e persecuo penal no Estado em quesitos como: a atuao policial, a identificao
de natureza do crime (afianvel ou no), e a qualidade da interao com judicirio. O
levantamento constatou a urgncia em se produzirem alteraes nos processos internos das
polcias civil e militar. Apontou tambm a necessidade de se estabelecerem veculos de
interface com o judicirio, com o Ministrio Pblico, com as agncias diretamente influentes
na preveno criminal e com a administrao do sistema prisional, visto no ser essa uma
competncia da SDS.
A atribuio inicial da gerncia foi, portanto, a de criar instrumentos e solues para a
superao das dificuldades apontadas pelo INDG. Configura-se, assim, no ncleo responsvel
pela criao dos indicadores de desempenho e monitoramento do Pacto pela Vida e pelo
assessoramento das foras regionais de segurana, no atendimento s metas, a partir de
planejamentos estratgicos direcionados s reas Integradas de Segurana. Nesse sentido, as
atividades produzidas pelo ncleo de gesto, bem como seu corpo tcnico especializado, so
monopolizadas para o atendimento das necessidades da Cmara de Defesa Social.
A coleta, sistematizao e formatao grfica dos dados relativos s operaes
policiais, bem como dos indicadores de desempenho, so competncia do ncleo gestor.
gerncia de estatsticas e informaes criminais da SEDS cabe a coleta e sistematizao dos
dados relativos exclusivamente aos Crimes Violentos Letais e Intencionais, sendo
encaminhados ao ncleo para a composio grfica das apresentaes e composio das
reunies regionais.
A equipe da gerncia constituda por dezenove tcnicos e um analista de gesto,
selecionados em concurso realizado para lotao exclusiva, no setor, e mobilizados na SEDS.
Alm dos vinte concursados, h dois cargos comissionados disposio da gerncia.
121

Como informa um dos entrevistados, o modelo de acompanhamento de resultados,


formatado para as reunies do Comit Gestor do Pacto, segue a perspectiva de gerenciamento
de projetos denominada PDCA, compreendida como um ciclo de gesto envolvendo as etapas
de planejamento, execuo, verificao e ao. Este um modelo americano que foi
igualmente aplicado, pelo INDG, na poltica mineira de reduo criminal, durante o governo
de Acio Neves, e amplamente difundido como estratgia matricial de gerenciamento nas
consultorias produzidas por esse instituto.
Frente estagnao dos nmeros de CVLI para os anos de 2007 e 2008, a gerncia
realizou, em cooperao com as polcias, um planejamento emergencial. Sobre essa
experincia, o entrevistado faz o seguinte relato:
Aquilo foi uma concepo que foi construda junto com as polcias
no momento depois, quando o INDG estava saindo. Em 2007, houve uma
reduo pfia do crime contra a vida. Em 2008, tambm houve pouca
reduo. Preocupava bastante o governo. Quando chegamos, em 2008, ns
fizemos um plano emergencial. Porque do jeito que tava... O pacto era de
quanto a reduo? Tava l previsto de 12%, na taxa, e tinha-se reduzido em
2,4%. Ento, o que aconteceu? Ns viemos pra dar esse flego, esse gs,
essa continuidade, uma coisa focada, uma coisa com prioridade. Ento, foi
construda com as polcias um primeiro plano, um plano emergencial. E pra
esse plano emergencial sabia-se que voc tem que ter prioridade, tem que
ter foco. Ento, os focos foram eleitos. Quais eram os locais para a atuao?
Foram eleitos, no estado todo, entre bairros e algumas cidades do interior,
37 locais onde a polcia deveria dedicar uma ateno especial. E se observou
que, nesses locais, a gente tava tendo um resultado at melhor. Ou seja, o
pessoal focando. Ento, organizamos com o DGO, esse ncleo de
gestores... Juntamente com o DGO da PM, que a Diretoria Geral de
Operaes da PM; com a Diretoria Geral de Aes operacionais da Polcia
Judiciria DGOPJ... Organizamos um planejamento que seria operacional.
Ou seja, dentro daquele modelo do INDG de acompanhamento de rea, o
que a gente ia acompanhar? Ia acompanhar s estatstica? Dado de morto,
de produo de inqurito? Qual o nosso objetivo? Vamos focar em alguns
objetivos? Ento, foram desenhadas vrias aes para serem acompanhadas
semanalmente e mensalmente. Foi da que foi construda a operao Malhas
da Lei, que uma das operaes mais importantes, que a operao de
cumprimento de mandados de priso, n? Foi construda a operao de
122

represso ao crack, que foi quando comeamos a ter uma atuao focada
no crack. Porque dizia-se, no plano do pacto, que ns amos combater
entorpecentes. Mas como que a gente vai fazer isso? Ento, foi criado esse
ncleo, junto com as polcias. Foi criado isso a... Ento... Como que a
gente pode combater focadamente? Se combate como? Debelando boca.
Quantas bocas vocs debelam atualmente? Ento, isso a foi construdo
junto com as polcias. (Bernardo Almeida)

Como pode ser observado no discurso do entrevistado, um dos princpios essenciais


ao planejamento de operaes policiais e estratgias gerenciais o foco. Coisa focada,
prioridade, foco, focando, focar, atuao focada, focadamente... So palavras
que apontam um dos princpios ou pressuposto orientador na implementao das inovaes
do Pacto pela Vida, como verificado tambm nas experincias de Fort Worth (EUA) e
Queensland (Austrlia). (JANG, HOOVER e JOO, 2010)
A gerncia de aes governamentais no est prevista no organograma da SDS. O
ncleo de gestores est formalmente subordinado Secretaria de Planejamento e Gesto.
Deste modo, a presena dos profissionais e a estrutura criada para a gerncia, no mbito da
Secretaria de Defesa Social, no conta com nenhum instrumento de formalizao de sua
atuao focal. Do mesmo modo, no h memria escrita sobre os desdobramentos de sua
criao ou sobre as competncias, mtodos e rotinas de trabalho. Segundo a fala do
entrevistado, ficou algo que informal, mas que d muito certo. De acordo com a sua
interpretao, atribuio do setor a prestao de assessoria tcnica para a execuo do
trabalho operacional das polcias, sem poder deliberativo sobre a Cmara de Defesa Social.
Quem coordena a Cmara de Defesa Social e seus rgos operativos, quem solicita,
demanda e decide o nosso secretrio. Neste sentido, no havia expectativa de
regularizao ou formalizao da situao da gerncia.
O responsvel pela gerncia geral de aes governamentais est atualmente ocupando
o cargo de secretrio executivo da Secretaria de Planejamento e Gesto do Estado. A sua
atuao no ncleo de gesto do pacto habilitou-o tcnica e politicamente a auxiliar o processo
de traduo do modelo de gesto por resultados na segurana pblica para as reas de sade e
educao, retoricamente chamados de Pacto pela Educao e Pacto pela Sade.

123

4.3. Gerncia de Preveno e Articulao Comunitria - GPAC

O Governo Presente, segundo seu documento norteador, constitui-se em um programa


que visa articular e integrar aes, projetos e polticas, voltados incluso social e produtiva
dos residentes em reas vulnerveis da Regio Metropolitana de Recife. A estrutura
organizacional do Governo Presente, criada para subsidiar as aes da Cmara Tcnica de
Preveno do Comit Gestor do Pacto, coordenada pela Secretaria de Articulao Social e
Regional. As secretarias e fundao que apresentam projetos vinculados ao Governo Presente
eram, at dezembro de 2010, as seguintes: Secretaria das Cidades; Secretaria de Defesa
Social; Secretaria de Desenvolvimento Social e Direitos Humanos; Secretaria de Educao;
Fundao de Artes de Pernambuco; Secretaria Especial de Esportes; Secretaria Especial de
Juventude e Emprego; Secretaria Especial da Mulher; Secretaria de Sade e Secretaria de
Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente. A institucionalizao do programa foi promovida
apenas em 2011, com a aprovao de projeto de lei que formaliza a atuao do Programa
Governo Presente. Entretanto, at julho de 2011, tal lei ainda no tinha sido sancionada pelo
governador.
Subordinada Coordenao Geral do Programa est a Coordenao executiva, que
lidera os coordenadores de rea, e a assessoria de planejamento e gesto, que executa as
atividades administrativas e burocrticas. Preferencialmente, uma liderana comunitria
exercia o cargo de coordenador de rea, ao qual estavam subordinados os gestores de
territrio, funo igualmente ocupada por lideranas locais. Os gestores de territrio ficavam
em escritrios cedidos pelo aparelho pblico local e tinham a incumbncia de repassar aos
moradores as informaes referentes comunidade e ao programa.
Algumas das aes implementadas pelo Governo Presente ocorrem mediante repasse
e iniciativa do Governo Federal, tais como o projeto Segundo Tempo, do Ministrio dos
Esportes, e mediao de conflitos, da SEDH. Territrios de Paz foi uma ao implementada
no Bairro de Santo Amaro com recursos do PRONASCI. Entretanto, com o corte do aporte
financeiro, a continuidade do projeto ficou comprometida.
Os territrios a receberem as aes do Programa Governo Presente foram
selecionados com base nas maiores incidncias de Crimes Violentos Letais e Intencionais.
Inicialmente, foram definidos setenta e sete territrios vulnerveis, tendo sido priorizados
124

quatorze. As aes se iniciaram em novembro de 2008, no Bairro Santo Amaro. Antes de


haver a instalao das aes do Governo Presente nas reas selecionadas, elaborado, por
empresa contratada, um diagnstico inicial, contemplando o levantamento de dados scioeconmicos e a identificao dos servios e aparelhos pblicos disponveis, das lideranas
comunitrias, religiosas, entre outras referncias comprometidas com o bem comum do
bairro. A partir do diagnstico produzido, so realizadas visitas ao territrio pelas secretarias
que integram o Governo Presente para conhecimento do territrio a ser trabalhado. Nesse
sentido, so mobilizadas reunies para que os representantes das secretarias conversem com a
comunidade e definam o perfil dos servios mais demandados pelos residentes.
O monitoramento e a avaliao das aes implementadas mobilizam a abrangncia
externa fundamentada na realizao de reunies bimensais com a participao de
moradores, lideranas e equipes das secretarias envolvidas e interna baseada no
monitoramento semanal dos crimes violentos letais e intencionais registrados nos territrios,
na consulta direta junto s pessoas beneficiadas e na avaliao quinzenal das condies de
realizao de cada ao. Nas reunies de acompanhamento da Cmara Tcnica de preveno,
realizado o monitoramento das reas atendidas pelo Programa Governo Presente. O nmero
de homicdios nos territrios acompanhado, desde o incio da implementao das aes, e
definidas metas de reduo, segundo indicadores mensais do ano anterior em comparao ao
ano de referncia. Nas reas em que foram implementadas as aes do Programa, segundo o
entrevistado, houve uma tendncia de queda no indicador de CVLI, superando a meta de doze
por cento estabelecida no Plano estadual de segurana pblica. Afirma que, quando h a
constatao de aumento dos crimes violentos letais e intencionais nos territrios, h
intensificao nas aes sociais implementadas, bem como atuao de operaes qualificadas
de represso.
No mbito da Secretaria de Defesa Social, o setor responsvel por operacionalizar as
aes vinculadas ao escopo de atuao do Governo Presente a Gerncia de Preveno e
Articulao Comunitria GPAC.

Neste item da dissertao, focarei as estratgias,

mobilizadas por essa Gerncia da SDS, para atender a um pacote de aes voltadas ao
atendimento dos seus objetivos setoriais: planejar, implantar, coordenar e desenvolver aes
educativas, sociais e multidisciplinares, bem como acompanhar e avaliar os programas e
projetos preventivos no mbito da Secretaria de Defesa Social

125

A estrutura organizacional da Gerncia composta por uma equipe de apoio,


responsvel pela execuo das demandas burocrticas projetos, secretaria e logstica ,
assim como pelos mecanismos de monitoramento e avaliao de aes; por uma equipe
responsvel pela coordenao do Programa Educacional de Resistncia s Drogas e
Violncia PROERD e pelo desenvolvimento das aes vinculadas Unidade de
Programas Preventivos e Sociais UPPS. A UPPS abarca trs linhas de projetos: Resgatando
Cidadania, Ncleos de Preveno e Juventude em Alerta.
O Projeto Resgatando Cidadania leva at as comunidades carentes, em sistema de
mutiro, os rgos pblicos que providenciam a emisso de documentao bsica e prestao
de servios aos seus moradores Carteira de Identidade ou Registro Geral, Carteira de
Trabalho e Previdncia Social, Certido de Nascimento e fotos para documentos, entrada em
pedidos de divrcio, reconhecimento de paternidade e penso alimentcia. Integram o projeto
a Defensoria Pblica, agentes comunitrios da Igreja Universal do Reino de Deus e a prpria
SDS. Ocorrem de trs a quatro aes por semana, situadas em locais de vulnerabilidade
social. Estabelece-se, segundo o entrevistado, em uma forma de aproximar a comunidade dos
poderes pblicos e da polcia. As 24 localidades ou bairros que receberam, em 2011, o
projeto Resgatando Cidadania fazem parte do Programa Governo Presente.
Os Ncleos de Preveno Violncia Nuprevs constituem-se em instalaes que
visam descentralizao dos programas e projetos de preveno articulados pela Secretaria
de Defesa Social, com a atuao dos rgos operativos bombeiros e policiais civis e
militares. Iniciaram-se as instalaes em 2005, mediante repasse de recursos da SENASP
mveis, utenslios e aquisio patrimonial que funcionam em articulao com as prefeituras
das cidades nas quais esto localizados. O propsito da atuao dos Nuprevs o de fomentar
o trabalho em rede com aes sociais, conselho tutelar e com a prefeitura. O primeiro a ser
instalado foi no municpio de Salgueiro, servindo de experincia para a implementao dos
demais, totalizando cinco unidades Mata, Serto, Regio Metropolitana de Recife, Agreste
e capital. O entrevistado aponta a escassez de profissionais e a precarizao dos Nuprevs.
Segundo ele, so apenas cinco policiais atuando em cada ncleo, o que torna imprescindvel a
consolidao de um trabalho integrado. Afirma ainda que a mobilizao de profissionais de
segurana pblica para atuarem no programa ficou prejudicada, em virtude da priorizao das
aes de represso qualificada no mbito do Pacto pela Vida. H, assim, uma necessidade de
fortalecimento dos ncleos, visto que os recursos voltados a sua permanncia so advindos
exclusivamente do governo estadual, com o apoio material das prefeituras. A
126

indisponibilidade de recursos financeiros de fontes adicionais faz com que os Nuprevs


estejam funcionando de maneira precria.
Juventude em Alerta um projeto que trabalha a preveno social por meio de
palestras e atividades scio-educativas. A primeira etapa do projeto consiste na escuta da
comunidade redes sociais, gestores de escola, conselho tutelar e na compreenso dos
problemas que afligem a rea. O entrevistado afirma que, no bairro de Santo Amaro, havia
acontecido um triplo homicdio. Para que se mobilizassem as aes de cidadania e preveno,
foi convocada uma reunio com a participao do delegado e do comandante de rea, do
diretor de escola, das lideranas comunitrias e do conselho tutelar para que se
compreendesse o problema e se mobilizassem as estratgias disponveis.
Como segunda etapa do projeto, o ciclo pedaggico prope-se a execuo de oficinas
e palestras direcionadas s lideranas comunitrias e ministradas por policiais qualificados.
A ltima etapa do Juventude em Alerta prope-se valorizao do acervo cultural
local por meio de apresentaes e demonstraes comunidade por seus prprios moradores.
concedido aos alunos de escolas do interior a possibilidade de fazerem visitas culturais
capital, por meio de premiaes em concursos de cartazes contrrios violncia. As aes do
projeto Juventude em Alerta so mais focadas no ambiente escolar. Nesse mbito, foi
realizada uma campanha para troca de armas de brinquedo por material pedaggico e
educativo, com o atendimento de mais de mil crianas.
O Programa Educacional de Resistncia s Drogas e Violncia PROERD foi
uma experincia trazida para o estado de Pernambuco no ano 2000. Desde esse ano, est
sendo aplicado nas redes estadual e municipais de ensino, visando repassar mecanismos de
resistncia violncia e ao uso de drogas entre jovens e crianas. Para tanto, procura abarcar
todo o ciclo escolar, bem como oferecer cursos direcionados aos pais. O programa est
atuando, nos ltimos dois anos, na preveno prtica do bullying e na preservao do
patrimnio pblico. As dez lies semanais previstas pelo curso do PROERD so inseridas na
grade curricular das escolas contempladas. O entrevistado informa que, recentemente, o
Comandante Geral disponibilizou policiais para trabalharem integralmente na execuo do
PROERD, visto que esta ao foi inserida como parte das atribuies da Cmara Setorial de
Combate ao Crack do Pacto pela Vida. No ano de 2010, o programa foi aplicado para mais de
dez mil alunos em todo o Estado. Para 2011, a previso de que sejam contemplados
cinquenta mil alunos. um trabalho de parceria da SDS, por meio da polcia militar, com as
127

escolas e a prpria famlia. Mediante a constatao de resultados positivos, a partir dos


relatos de mudana de comportamento entre os alunos mais agressivos, houve um processo
de expanso do PROERD. Para tanto, foram realizados convnios com as prefeituras, com o
intuito de induzir a capacitao de policiais multiplicadores do programa.
Algumas dificuldades na articulao e permanncia das aes implementadas pelos
rgos vinculados ao Programa Governo Presente foram apresentados pelos informantes. Um
dos entrevistados afirma que o secretrio de defesa social prestou apoio rea de preveno.
Entretanto, a principal lacuna considerada para o desenvolvimento das aes do GPAC seria
a integrao, porque, segundo sua percepo, cada secretaria se preocuparia individualmente
com a execuo das suas aes especficas no escopo do Programa Governo Presente. A
atuao de Secretaria de Defesa Social considerada mais efetiva, em funo de uma maior
abertura das comunidades ao acesso das polcias. Neste sentido, o governador demandou um
processo de descentralizao de aes, por meio da consolidao de estaes integradas.
Outra questo apontada como uma dificuldade estrutural para a execuo das aes
a falta de instruo normativa e de rubrica oramentria prpria para execuo do Programa
Governo Presente. O informante diz que comum que os profissionais disponibilizem de
recursos materiais prprios ou de seu tempo de folga para viabilizao de algumas das aes
previstas. Desse modo, a mobilizao de recursos o maior problema enfrentado. No houve,
no incio do processo de implantao do Governo Presente, recursos adicionais ou
incremento de profissionais, visto que se tratavam de aes que j eram implementadas pela
secretarias e organizaes executoras. O desafio posto foi o de se promover a articulao. O
municpio de Santo Amaro estabeleceu-se como uma referncia da atuao do Programa
Governo Presente, em vista de ter sido o primeiro territrio a receber as aes. Com o
processo de expanso do Programa para outros territrios, entretanto, as fragilidades em
termos de escassez de recursos e pessoas tornou-se mais evidente. Por no haver instrumentos
normativos que fundamentassem ou institucionalizassem o aporte de atividades ou estrutura
necessria para a implementao dos projetos, as negociaes ocorriam sob a perspectiva
poltica. Desse modo, era necessrio que a equipe executiva da SDS mobilizasse os diferentes
nveis polticos para gerar um convencimento, junto aos demais secretrios, da necessidade
de promover as aes articuladas.
No ms de julho de 2011, estavam em discusses propostas de reformulao e
reestruturao do Programa Governo Presente. O governador, juntamente com o coordenador
128

da Cmara de Articulao Institucional, comeou um processo de redefinio e expanso das


reas de atuao do Programa Governo Presente, de modo a poder abarcar todo o Estado de
Pernambuco. No processo de redefinio da sua atuao, a ideia criar subsdios para que as
atividades sejam assumidas em carter permanente, visto que, frequentemente, as aes
ocorrem em carter eventual. A intermitncia uma das principais queixas dos moradores,
segundo o entrevistado. Neste sentido, o processo de reformulao preveria a permanncia
das aes, por meio da consolidao de dez estaes, localizadas na Zona da Mata e Serto de
Pernambuco, para centralizao dos servios de maneira integrada. A proposta para soluo
do problema seria a mobilizao dos moradores do territrio para atuarem nesses espaos.
Para tanto, havia a previso de investimentos na ordem dos vinte e sete milhes em reais. O
processo de ampliao previsto pretenderia atingir cerca de cinquenta por cento de todo o
estado de Pernambuco, colocando um desafio para os executores do programa: o
planejamento sobre os instrumentos de articulao, bem como a definio dos critrios para
distribuio de recursos entre as agncias envolvidas na proposta.

129

Concluso
Os resultados apresentados demonstram que Pernambuco vem desenvolvendo um
notvel esforo de organizao e articulao de suas foras de segurana pblica. A
experincia relatada nas reunies do Comit Gestor do Pacto apresenta um cenrio incomum
em nosso contexto geral de competio, disputa e rivalidade entre as polcias. As falas dos
entrevistados apontam, invariavelmente, a mudana no paradigma da perspectiva da
administrao pblica no Estado e o papel de liderana exercido por sua autoridade poltica
mxima. Neste vis, h um avano expressivo em tornar as agncias de segurana pblica
mais afeitas ao planejamento, organizao e monitoramento de suas aes, sob a perspectiva
da reduo dos registros de mortalidade violenta, ou do que se convencionou chamar de
Crimes Violentos Letais e Intencionais. Todos esses aspectos so mritos da poltica,
concentrada em criar procedimentos e estruturas de administrao pblica, no campo do
controle e da justia criminal, afeitas filosofia da gesto por resultados.
Entretanto, conveniente tambm refletir sobre os aspectos conceituais e
paradigmticos que esto submersos sob a poro aparente da eficincia gerencial. Em outros
termos, em que medida as respostas e solues pensadas para o enfrentamento dos altos
nveis de violncia letal, no estado de Pernambuco, configuram uma reproduo de velhos
hbitos organizacionais? Se a resposta para essa pergunta fosse um taxativo SIM a poltica
reproduz, sob nova roupagem, hbitos historicamente arraigados , haveria a defesa tcita da
viso de Moore, para quem o Compstat simboliza uma importante inovao para o
policiamento, mas no um instrumento estratgico mudana real de paradigmas ao clssico
controle agressivo preventivo 55. A questo aqui : clssico para quem?
Moore fala de um contexto em que as foras de coero e controle atuam sob uma
estrutura em que a democracia est em estgio bem mais avanado que o nosso. Ainda que
existam relatos de abusos e violaes de direitos humanos por parte das polcias, pode-se
dizer que as sociedades das quais falam autores como Wacqant, Garland e o prprio Moore
esto em uma confortvel posio frente aos nossos indicadores de violncia letal. Nesse
sentido, pode-se at considerar estratgica, ou de efetiva mudana paradigmtica, a

55

Este termo faz referncia a uma das consideraes desenvolvidas por Moore, no seguinte trecho de seu artigo:
Somehow, COMPSTAT took one strand of all that interesting thinking (the strand that focused on the
relationship among disorder, fear and crime), and found a solution in an old form of policing that could be
described as aggressive, preventive control. (MOORE, 2003: 545)

130

experincia em curso no estado de Pernambuco. A formatao do modelo Compstat, aplicado


realidade da segurana pblica pernambucana, altera a forma procedimental das polcias e
torna necessria a discusso coletiva de solues e respostas aos problemas focais
estabelecidos pela poltica. Poderia at se pensar que uma maior ostensividade de nossas
polcias seria um preo muito baixo a pagar, desde que a vida fosse preservada. A questo
seria simples, se os pontos focais de uma poltica repressiva no fossem os mesmos
vitimados pelo flagelo da situao da mortalidade violenta no Brasil, como em pases com
condies sociais de subsistncia menos desenvolvidas. preciso relativizar e pensar que a
prioridade tambm deve ser a garantia de melhores condies de vida para essas populaes.
Entendendo o campo do controle e da justia criminal como um lcus que configura
uma rede frouxamente articulada, possvel afirmar que, no que se refere aos rgos
componentes do sistema de justia criminal, no Estado, a experincia est produzindo uma
tendncia a tornar tal articulao menos frouxa.
Nesse sentido, embora as discusses, no mbito das reunies semanais, estejam
circunscritas, majoritariamente, aos mximos representantes de setores do Governo e, em
particular, das polcias, h consolidada uma estrutura de governana que ostenta ou, em parte,
prev a coexistncia e aprimoramento dos elementos que qualificam sua capacidade de
implementao de uma poltica, sob as perspectivas da coordenao dos setores envolvidos.
Se observada a dinmica produzida pelas reunies centrais do Pacto pela Vida, e
considerando exclusivamente a atuao e abrangncia da Cmara de Defesa Social neste
contexto, as observaes sinalizaram que h um relativo capital social acumulado. Tambm
parecem coexistir representativos mecanismos de institucionalizao e sustentabilidade
pronunciados na rede, ao menos no que se refere ao perodo compreendido at o processo
eleitoral de 2014.
Foi notada, entretanto, uma baixa capacidade ou priorizao sobre os mecanismos de
comunicao com setores e organizaes externas ao mbito de atuao dos setores
governamentais envolvidos na poltica. Ainda para esses, a comunicao parece ser mais
pronunciada entre os representantes superiores dos rgos internos ao mbito de atuao da
Cmara Tcnica de Defesa Social que s outras Cmaras Tcnicas. Tal fato se deve,
provavelmente, ao grau de responsabilidade atribudo s polcias sobre a eficcia no processo
de execuo da poltica, conforme os argumentos desenvolvidos neste trabalho. Entretanto,
v-se pronunciada a capacidade institucionalizada de aprimoramento desses mecanismos.
131

Quanto aos instrumentos de informao e anlise, h uma concepo de que o


monitoramento das informaes organizadas sobre ocorrncias de crimes violentos letais e
intencionais poderia representar um suficiente mecanismo de avaliao da poltica. Dessa
forma, tomado como tcito o fato de a reduo dos crimes organizados sobre essa alcunha
serem decorrncia direta e imediata da poltica e da atuao repressiva das foras policiais.
No foi cotejada, em nenhum momento das observaes ou das anlises do material de
pesquisa produzido, a referncia a formas alternativas de levantamento de informaes para
suprirem as reunies do Comit Gestor do Pacto, tais como pesquisas de vitimizao, de
opinio da populao em relao poltica, entre outros.
Todos os aspectos abordados sobre grau de capital social, institucionalizao,
sustentabilidade, comunicao, informao e anlise da rede de segurana pblica em
Pernambuco correspondem a notas de campo e precisam ser melhor desenvolvidas.
Os propsitos dessa dissertao concentraram-se, contudo, na anlise sobre as
estruturas e instrumentos de coordenao dirigidos pela ou vinculados Secretaria de Defesa
Social de Pernambuco. Neste sentido, foram abordados, especificamente, aqueles setores nos
quais a atuao da Cmara de Defesa Social est presente ou tem ingerncia direta. Esta foi
uma escolha referendada pela pesquisa de campo exploratria.
Quanto reunio das Cmaras Tcnicas, como so informalmente chamadas as
reunies do Comit Gestor do Pacto pela Vida, ficou muito evidenciada a sobre representao
de aes, informaes, intervenes e responsabilidades dos rgos e secretaria que
configuram a Cmara de Defesa Social. Tal constatao ampara-se nos seguintes indcios:

A presena exclusiva de policiais como responsveis pela rea Integrada de


Segurana, com a visualizao nominal e facial desses gestores nas apresentaes
projetadas durante a reunio;

Indicadores baseados exclusivamente na qualificao e sistematizao dos registros


de ocorrncia policial. Nesse sentido, no so mobilizados outros recursos
informacionais extra policiais que, ainda que no cleres, poderiam dar a dimenso
contextual sobre as etapas subsequentes do processo de implementao da poltica;

A centralidade de operaes, com monitoramento de desempenho semanal e mensal,


as quais preveem a atuao exclusiva das polcias, sob um modelo que poderia ser
classificado como reativo, ou de controle preventivo agressivo;
132

Discursos e falas oficiais denotando maior grau de responsabilidade s polcias, em


comparao aos demais setores envolvidos, sobre a reduo dos crimes focais;

Apresentao de diagnsticos situacionais produzidos pelos policiais responsveis


pelas reas, apontando as causas da incidncia criminal ascendente, as dificuldades
na execuo das operaes e as sugestes e demandas para a resoluo do problema.

Incremento da capacidade operacional dos rgos policiais, com macia contratao


de policiais civis, policiais militares e bombeiros durante o primeiro mandado do
Governador Eduardo Campos.

Concesso de premiaes e gratificaes exclusivas aos operadores de segurana


pblica, mediante constatao de cumprimento das metas de reduo semestral e
anual dos Crimes Violentos Letais e Intencionais.
A poltica de segurana do estado de Pernambuco assume a tentativa de conciliao

entre as duas estratgias de controle, explicadas por Garland: estratgia de segregao


punitiva e parcerias preventivas. Esta anlise aponta, entretanto, que a primeira encontrase em estgio de implementao mais avanado no contexto pernambucano.
A Gerncia Geral de Aes Governamentais, uma das instncias analisadas,
responsvel por operacionalizar a estruturao das reunies centrais das Cmaras Tcnicas,
construindo, implementando e monitorando os indicadores, bem como dando suporte aos
comandantes e chefes das reas Integradas de Segurana Pblica AISPs na desagregao
dos dados e no acompanhamento dos resultados das operaes. As competncias do setor, o
aporte de pessoal mobilizado para tanto, bem como a sua localizao fsica confirmam a
centralidade da poltica sob a perspectiva do controle policial.
Quanto ao modelo das parcerias preventivas adotado, foi analisada a Gerncia de
Preveno e Articulao Comunitria, pertencente estrutura organizacional da Secretaria de
Defesa Social e vinculada ao Programa denominado Governo Presente. Ele conta com uma
estrutura informal que abarca reunies e aes intermitentes em pontos focais. O Governo
Presente um programa que no centraliza uma proposta especfica, to pouco recursos
prprios. A sua diretriz de operacionalizao consiste na mobilizao, em reas tidas como
problemticas, de aes especficas aos rgos governamentais vinculados. Trata-se,
aparentemente, de uma abordagem de operacionalizao de aes e programas focados
geograficamente. Os instrumentos que propiciariam uma concreta coordenao de aes no
133

mbito do programa precisam ser avaliados. De qualquer forma, ficou claro que as aes
mobilizadas na execuo do Programa no contam com visibilidade no mbito das reunies
do Comit Gestor do Pacto. Quanto gerncia da SDS, carece igualmente de maior
reconhecimento e legitimidade, embora apresente um amplo escopo de aes. Em entrevistas
realizadas com integrantes da equipe desse setor, ficou evidenciada a centralidade do mrito e
esforo pessoal na execuo das atividades, as quais contam, invariavelmente, com a boa
vontade dos operadores de segurana vinculados s aes sociais desenvolvidas.
O nome da poltica aponta uma perspectiva positiva, qual seja, a da valorizao da
vida. Entretanto, encerra, em sua execuo, uma premissa de reatividade, que a de evitar
que mais mortes ocorram. Para isso, o indicador contbil oficial para mensurao de
resultado da poltica so corpos, mas no aes abrangentes voltadas melhoria da qualidade
de vida de populaes tradicionalmente vitimadas. So os indicadores de mortalidade
violenta que aparecem nas projees do Comit Gestor do Pacto pela Vida. Ademais,
mobiliza, majoritariamente, mecanismos e instrumentos do que o texto do Pacto pela Vida
convencionou chamar de represso qualificada, ou, em outros termos, de controle por meio
de atuao policial repressiva. tambm preciso avaliar os efeitos que a importao
mimtica de modelos de polticas reativas, amparadas na atuao dos rgos de represso e
persecuo penal, baseadas em metas de desempenho, tm sobre os meios de violncia
estrutural, no raro, aplicados pelas foras policiais na execuo de seu trabalho.
Quanto aos desafios da poltica, faz-se necessrio pensar estratgias que aprimorem a
participao institucionalizada das outras cmaras tcnicas. A preveno, que compe a rede
de articulao dos setores envolvidos na estratgia do Governo Presente, apareceu como uma
espcie de primo pobre no interior da estrutura da SEDS. Por outro lado, o Judicirio, no
escopo das reunies do Comit Gestor do Pacto pela Vida, aparenta ser ritualmente
preservado nesse processo.
Os esforos empreendidos na reduo da mortalidade violenta no Estado, a partir da
priorizao das estratgias de controle repressivo/reativo, tm apresentado sinais de
esgotamento. necessrio ventilar a participao mais efetiva das demais Cmaras, de modo
a revitalizar a poltica e possibilitar que as populaes vulnerveis, atendidas pelos projetos
sociais, tenham mais possibilidades e qualidade de vida, ainda que isso no represente uma
reduo imediata nos indicadores criminais de letalidade. Por outro lado, a consolidao e

134

aderncia de indicadores de produo para o Judicirio poderia ser instrumento auxiliar na


reduo da impunidade no estado.
Por estar vinculada a uma estratgia forte de governo, e representatividade e
caracterstica de liderana do governador Eduardo Campos, necessrio pensar em como a
poltica manter a continuidade, ainda que a prxima liderana do Estado seja de um partido
poltico coligado. necessrio, igualmente, fortalecer os rgos de controle externo e interno
da SEDS, face ao paradigma vigente de uso qualificado dos mecanismos e instrumentos de
represso e persecuo criminal.
O estudo realizado desenvolveu, como foco de pesquisa, uma anlise sobre alguns dos
instrumentos, prticas e recursos formais aplicados, em Pernambuco, na execuo de sua
poltica de reduo de homicdios. Neste sentido, algumas lacunas podem ser constatadas
para a compreenso mais ampla acerca das repercusses da poltica em questo,
representando desafios continuidade da pesquisa sobre o Pacto pela Vida.

Abordar as percepes e avaliaes dos policiais, tcnicos das agncias envolvidas,


operadores do direito, representantes de sociedades civis e organizaes nogovernamentais e populao sobre a poltica.

Investigar possveis cometimentos de abusos e infraes aos direitos humanos sobre


as populaes locais residentes em reas vulnerveis, visto serem estas as principais
vtimas de homicdios e foco das aes policiais empreendidas para a reduo das
mortes violentas no Estado.

Acompanhar e analisar os trabalhos desenvolvidos pelas demais cmaras


componentes do Comit Gestor do Pacto.

Produzir estudos comparativos com outros Estados que estejam em processo de


planejamento ou execuo de programas inspirados na experincia Pernambucana.
Bahia, Par e Alagoas seriam possveis candidatos.

135

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141

Anexos

142

Secretaria de Defesa Social


Gerncia de Anlise Criminal e Estatstica

Anexo II
LIMITE TERRITORIAL DAS REAS
INTEGRADAS DE SEGURANA - AIS DA
CAPITAL
0

Secretaria de Defesa Social


Gerncia de Anlise Criminal e Estatstica

Descrio do limite da rea 01


Inicia no encontro do Molhe de Olinda limite Municipal Olinda Recife e o
dique do Nogueira, segue pelo eixo do canal de atracamento dos navios no
Porto do Recife at encontrar a bacia do Rio Pina, seguindo pelo eixo desta at
o eixo do Rio Pina e prosseguindo pelo eixo do referido rio at encontrar a
confluncia do brao morto do rio Capibaribe; segue pelo eixo desse brao
passando pela Ponte E. Correia (Ponte de Afogados) por onde prossegue;
deflete esquerda ao encontrar o eixo do Rio Capibaribe, seguindo por este
eixo at atingir o eixo da Ponte da Madalena (Prefeito Lima de Castro); deflete
a direita deste eixo seguindo pela Rua Paissandu (includente) at atingir a Rua
Viscondessa do Livramento; deflete esquerda seguindo por esta (includente)
at atingir o eixo (canal) da Avenida Agamenon Magalhes; deflete esquerda,
seguindo por este eixo at atingir a linha de limite municipal Recife Olinda;
deflete direita, seguindo por este limite at atingir o Molhe de Olinda, ponto
inicial.

1 Circunscrio Rio Branco


Bairros: Recife Antigo, Santo Antonio, So Jos e Cabanga
Inicia no encontro do Molhe de Olinda limite Municipal Olinda Recife e o
dique do Nogueira, segue pelo eixo do canal de atracamento dos navios no
Porto do Recife at encontrar a bacia do Rio Pina, seguindo pelo eixo desta at
o eixo do Rio Pina e prosseguindo pelo eixo do referido rio at encontrar a
confluncia do brao morto do Rio Capibaribe; segue pelo eixo desse brao
passando pela Ponte E. Correia (Ponte de Afogados) at o encontro com a
linha frrea do metr; deflete direita desta (includente) por onde segue at
encontrar a Rua Azul; deflete esquerda no sentido do prolongamento desta
via at encontrar o eixo do Rio Capibaribe; deflete direita deste eixo por onde
segue passando pela Ponte da Boa Vista, Duarte Coelho, Ponte Princesa
Isabel e Ponte do Limoeiro, seguindo pelo eixo da Bacia do rio Beberibe at
encontrar o Molhe de Olinda, ponto inicial.

2 Circunscrio Boa Vista


Bairros: Boa Vista, Soledade e Santo Amaro
Inicia na Ponte da Tacaruna, limite municipal Recife Olinda; deflete direita e
segue pelo eixo da Bacia do Capibaribe, passando pela Ponte do Limoeiro,
Princesa Isabel, Duarte Coelho e Boa Vista at encontrar a Ponte Velha;
deflete direita do eixo desta ponte (includente) at encontrar a Rua Doutor
Jos Mariano; deflete esquerda desta rua (excludente) at encontrar a Rua
So Gonalo; segue por esta (excludente) at encontrar a Rua do Jasmim; por
1

Secretaria de Defesa Social


Gerncia de Anlise Criminal e Estatstica

onde segue (excludente) at o encontro com a Rua Jornalista Edmundo


Bittencourt; deflete direita desta (excludente) at o encontro com a Rua Jos
de Alencar; deflete direita desta (excludente) at o encontro com a Rua
Visconde de Goiana; deflete esquerda desta (includente) at o encontro com
a Rua Marqus Amorim; deflete esquerda desta (includente) at encontrar a
Rua General Joaquim Igncio; por onde segue (includente) at encontrar o eixo
(canal) da Avenida Agamenon Magalhes; deflete direita, seguindo por este
eixo at atingir a linha de limite municipal Recife Olinda, Ponte da Tacaruna,
ponto inicial.

3 Circunscrio Joana Bezerra


Bairros: Ilha Joana Bezerra, Coelhos, Ilha do Leite e Paissandu
Inicia na Ponte Velha no eixo do Rio Capibaribe, seguindo por este no sentido
de sua montante at o encontro do prolongamento da Rua Azul (bairro de So
Jos); deflete esquerda deste encontro at a linha frrea do metr; deflete a
direita desta (excludente) at encontrar o eixo do brao morto do Rio
Capibaribe; deflete a direita deste eixo at encontrar o eixo do rio Capibaribe;
deflete a esquerda deste eixo at encontrar o eixo da Ponte da Madalena
(Prefeito Lima de Castro); deflete a direita desta includente at encontrar o
incio da Rua Viscondessa do Livramento; deflete esquerda seguindo por
esta (includente) at atingir o eixo (canal) da Avenida Agamenon Magalhes;
deflete direita seguindo por este eixo at o encontro com a Rua General
Joaquim Igncio at o encontro com a Rua Marqus Amorim; deflete
esquerda desta (excludente) at o encontro com a Rua Visconde de Goiana;
deflete direita desta (excludente) at o encontro com a Rua Jos de Alencar;
deflete direita desta (includente) at o encontro com a Rua Jornalista
Edmundo Bittencourt; segue por esta (includente) at encontrar a Rua do
Jasmim; deflete a esquerda desta segue por esta (includente) at encontrar a
Rua So Gonalo; deflete direita desta (includente) at encontrar a Rua
Doutor Jos Mariano; deflete esquerda desta (includente) at encontrar a
Ponte Velha; deflete direita desta (excludente) at encontrar o eixo do Rio
Capibaribe, ponto inicial.

Descrio do limite da rea 02


Inicia na confluncia do canal do Arruda com o Rio Beberibe seguindo pelo
eixo deste rio em direo a sua foz; deflete direita da ponte Correia de Brito
(excludente), seguindo pela Avenida Luiz Correia de Brito (excludente at o
encontro com a Rua Professor Andrade Bezerra) at encontrar o limite do
Mirabilndia Park com a antiga fbrica Tacaruna; deflete a esquerda seguindo
2

Secretaria de Defesa Social


Gerncia de Anlise Criminal e Estatstica

o permetro daquela fbrica at o extremo do limite com o Classic Hall, por


onde segue em linha reta alcanando a ponte do Tacaruna (excludente);
deflete a direta desta ponte seguindo o eixo do canal at o encontro com Rua
Viscondessa do Livramento, seguindo por esta (excludente) at a Ponte da
Madalena (Prefeito Lima de Castro), deflete direita seguindo pelo eixo desta
ponte at alcanar a Avenida Engenheiro Abdias de Carvalho; seguindo por
esta excludente at encontrar a interseco com a rua Jos Gonalves de
Medeiros, a partir desse ponto continua a seguir pelo canteiro central da Av
Engenheiro Abdias de Carvalho, at alcanar o eixo da Rua Joo Ivo da Silva;
deflete direita deste eixo at o encontro com o eixo da Rua Ricardo Salazar;
deflete esquerda pelo eixo desta at alcanar a Rua Guap; seguindo por
esta (includente) at o encontro com a Rua Caratinga; deflete esquerda desta
(excludente) at a Rua Gomes Taborda; deflete direita desta (excludente)
seguindo at o encontro da Avenida General San Martin; deflete esquerda
desta (excludente) at o encontro do eixo da Avenida Engenheiro Abdias de
Carvalho; deflete direita deste eixo at o encontro da Avenida do Forte,
seguindo por esta avenida (excludente) at encontrar a Rua Maravilha; deflete
esquerda desta (includente) e prossegue pela Rua Dezessete de Outubro,
tambm includente, at o encontro da Rua Antonio Valdevino da Costa; deflete
esquerda desta (includente) at encontrar a Avenida Incio Monteiro; deflete
esquerda desta (includente) at o encontro da Rua Tota Ventura, seguindo
por esta (excludente) at o encontro da Rua Ocidental, deflete direita desta e
posteriormente esquerda seguindo pela Rua Daniel Lisboa (includente) at o
encontro da Rua Manoel Gonalves de Oliveira; deflete esquerda desta
(includente) encontrando-se com a Travessa Sitio das Palmeiras; seguindo por
esta (includente) at o encontro da Rua Doutor Miguel Vieira Ferreira; deflete
esquerda desta (includente) at o encontro com a Rua Lindolfo Color; seguindo
por esta (includente) at o encontro com o eixo da BR-101; deflete direita
deste eixo (includente) at o viaduto da Avenida Caxang por onde segue
excludente at a ponte sobre o Rio Capibaribe; deflete direita do eixo deste
rio at encontrar a bifurcao da ilha ali existente prximo a ponte da BR-101;
deflete esquerda desta bifurcao seguindo pelo eixo em direo a foz at o
encontro com a Rua Antenor Navarro; segue por esta (includente) e continua
pela Rua Ricardo Hardman (includente) at o encontro com a Rua Teles Junior;
por onde segue por esta (excludente) at encontrar a Rua Capito Sampaio
Xavier; deflete esquerda desta (excludente) at o encontro com a Rua Doutor
Jos Maria; deflete esquerda desta (excludente) at o encontro com a Rua
General Abreu e Lima; segue por esta (excludente) at encontrar a Avenida
Norte; deflete esquerda desta (excludente) at o encontro com a Avenida
Engenheiro Agamenon Magalhes Melo; segue por esta (includente) at o
encontro da Avenida Santos Dumont; deflete a esquerda desta at encontrar o
3

Secretaria de Defesa Social


Gerncia de Anlise Criminal e Estatstica

eixo (canal) da Avenida Professor Jos dos Anjos; deflete esquerda seguindo
por este eixo at o encontro com a Estrada Velha de gua Fria; segue por esta
(includente) at encontrar a Rua Riolndia; segue por esta (includente) at
encontrar o eixo da Rua Doutor Eudes Costa; deflete a direita deste eixo at
encontrar a extenso da Rua Baixa Jos Ribeiro (prximo a Rua Beco do
Cariri); segue por esta e pela Rua So Rafael, ambas includente, at encontrar
a Rua Aline; segue por esta e pelas Ruas Lapela e Avelar, ambas includente,
at encontrar a Rua Joo Francisco; deflete direita desta e posteriormente
esquerda pela Rua Jos da Corol, ambas includente, at encontrar a Rua
Vnus; segue por esta e posteriormente direita pela Rua Canoa de Sabugo,
ambas includente, seguindo pela Rua Cnego Pastor Evangelista at o incio
da Rua Arapixuma; deflete esquerda deste ponto na direo oeste at a Rua
Tamboara; deflete a direita desta seguindo pela Avenida Anbal Benvolo,
ambas includente, at encontrar a Rua Alto do Benjamin; segue por esta
(includente) at encontrar a Avenida Beberibe; deflete esquerda deste e
posteriormente a direita da Avenida Sebastio Salazar, ambas includente, at
encontrar a Rua Doutor Alberto Wanderley; segue por esta e posteriormente
pela Avenida Cidade de Monteiro, ambas includente, at encontrar o eixo do
Rio Beberibe; segue por este at a confluncia com o Rio Beberibe com o
canal do Arruda, ponto inicial.

4 Circunscrio - Espinheiro
Bairros: Derby, Graas, Espinheiro, Aflitos, Rosarinho, Encruzilhada, Torreo,
Ponto de Parada, Hipdromo e Campo Grande.
Inicia no eixo (canal) da Avenida Professor Jos dos Anjos no ponto de
interseco do prolongamento da Avenida Santos Dumont com este eixo;
segue por este eixo at o encontro com da confluncia com o Rio Beberibe;
deflete direita seguindo pelo eixo deste rio at o encontro com a Ponte
Correia de Brito; deflete direita desta (excludente), seguindo pela Avenida
Luiz Correia de Brito (excludente at o encontro com a Rua Professor Andrade
Bezerra) at encontrar o limite do Mirabilndia Park com a antiga fbrica
Tacaruna; deflete a esquerda seguindo o permetro daquela fbrica at o
extremo do limite com o Classic Hall, por onde segue em linha reta alcanando
a ponte do Tacaruna (excludente); deflete a direta desta ponte seguindo o eixo
do canal at o encontro com Rua Viscondessa do Livramento, seguindo por
esta (excludente) at a Ponte da Madalena (Prefeito Lima de Castro); deflete
direita desta (excludente) at o encontro do eixo do Rio Capibaribe; deflete
direita deste eixo no sentido de sua montante at o encontro com a Rua
Antenor Navarro; segue por esta (excludente) e continua pela Rua Ricardo
Hardman (excludente) at o encontro com a Rua Teles Junior; por onde segue
4

Secretaria de Defesa Social


Gerncia de Anlise Criminal e Estatstica

por esta (includente) at encontrar a Rua Capito Sampaio Xavier; deflete


esquerda desta (includente) at o encontro com a Rua Doutor Jos Maria;
deflete esquerda desta (includente) at o encontro com a Rua General Abreu
e Lima; segue por esta (includente) at encontrar a Avenida Norte; deflete
esquerda desta (includente) at o encontro com a Avenida Engenheiro
Agamenon Magalhes Melo; segue por esta (excludente) at o encontro da
Avenida Santos Dumont; deflete a esquerda desta at encontrar o eixo (canal)
da Avenida Professor Jos dos Anjos, ponto inicial.

6 Circunscrio Cordeiro
Bairros: Madalena, Torre, Zumbi, Cordeiro e Iputinga.
Inicia no eixo da Ponte da Madalena (Prefeito Lima de Castro), seguindo pelo
eixo desta ponte at alcanar a Avenida Engenheiro Abdias de Carvalho,
seguindo por esta excludente at encontrar a interseco com a Rua Jos
Gonalves de Medeiros, a partir desse ponto continua a seguir pelo canteiro
central da Av Engenheiro Abdias de Carvalho, at alcanar o eixo da Rua Joo
Ivo da Silva; deflete direita deste eixo at o encontro com o eixo da Rua
Ricardo Salazar; deflete esquerda pelo eixo desta at alcanar a Rua Guap;
seguindo por esta (includente) at o encontro com a Rua Caratinga; deflete
esquerda desta (excludente) at a Rua Gomes Taborda; deflete direita desta
(excludente) seguindo at o encontro da Avenida General San Martin; deflete
esquerda desta (excludente) at o encontro do eixo da Avenida Engenheiro
Abdias de Carvalho; deflete direita deste eixo at o encontro da Avenida do
Forte; seguindo por esta avenida (excludente) at encontrar a Rua Maravilha;
deflete esquerda desta (includente) e prossegue pela Rua Dezessete de
Outubro, tambm includente, at o encontro da Rua Antonio Valdevino da
Costa; deflete esquerda desta (includente) at encontrar a Avenida Incio
Monteiro; deflete esquerda desta (includente) at o encontro da Rua Tota
Ventura, seguindo por esta (excludente) at o encontro da Rua Ocidental,
deflete direita desta e posteriormente esquerda seguindo pela Rua Daniel
Lisboa (includente) at o encontro da Rua Manoel Gonalves de Oliveira;
deflete esquerda desta (includente) encontrando-se com a Travessa Sitio das
Palmeiras; seguindo por esta (includente) at o encontro da Rua Doutor Miguel
Vieira Ferreira; deflete esquerda desta (includente) at o encontro com a Rua
Lindolfo Color; seguindo por esta (includente) at o encontro com o eixo da BR101; deflete direita deste eixo (includente) at o viaduto da Avenida Caxang
por onde segue excludente at a ponte sobre o Rio Capibaribe; deflete direita
do eixo deste rio at encontrar a bifurcao da ilha ali existente prximo a
ponte da BR-101; deflete esquerda desta bifurcao seguindo pelo eixo em

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direo a foz at encontrar a Ponte da Madalena (Prefeito Lima de Castro),


ponto inicial.

16 Circunscrio gua Fria


Bairros: gua Fria, Arruda, Campina do Barreto, Cajueiro e Fundo e Peixinhos
(poro Recife).
Inicia no eixo do Rio Beberibe na Ponte sobre na Avenida Cidade de Monteiro;
segue no sentido de sua foz at encontrar a confluncia do Rio Beberibe com o
canal do Arruda, seguindo pelo eixo deste canal at o encontro com a Estrada
Velha de gua Fria; deflete direita desta (includente) at encontrar a Rua
Riolndia; segue por esta (includente) at encontrar o eixo da Rua Doutor
Eudes Costa; deflete a direita deste eixo at encontrar a extenso da Rua
Baixa Jos Ribeiro (prximo a Rua Beco do Cariri); segue por esta e pela Rua
So Rafael, ambas includente, at encontrar a Rua Aline; segue por esta e
pelas Ruas Lapela e Avelar, ambas includente, at encontrar a Rua Joo
Francisco; deflete direita desta e posteriormente esquerda pela Rua Jos
da Corol, ambas includente, at encontrar a Rua Vnus; segue por esta e
posteriormente direita pela Rua Canoa de Sabugo, ambas includente,
seguindo pela Rua Cnego Pastor Evangelista at o incio da Rua Arapixuma;
deflete esquerda deste ponto na direo oeste at a Rua Tamboara; deflete a
direita desta seguindo pela Avenida Anbal Benvolo, ambas includente, at
encontrar a Rua Alto do Benjamin; segue por esta (includente) at encontrar a
Avenida Beberibe; deflete esquerda deste e posteriormente a direita da
Avenida Sebastio Salazar, ambas includente, at encontrar a Rua Doutor
Alberto Wanderley; segue por esta e posteriormente pela Avenida Cidade de
Monteiro, ambas includente, at encontrar o eixo do Rio Beberibe, ponto inicial.

Descrio do limite da rea 03


Inicia no encontro do Molhe de Olinda limite Municipal Olinda Recife e o
dique Do Nogueira, seguindo por este dique (includente) na direo sul,
passando pela orla do bairro de Braslia Teimosa e Boa Viagem at atingir o
limite municipal Recife-Jaboato (R. Dr. Arlindo dos Santos), deflete direita
neste limite seguindo o seu prolongamento, a saber: segue pela Rua Dr.
Arlindo dos Santos (excludente) at o encontro da Rua Gutembergue Campelo;
deflete direita desta (includente) at o encontro da Rua Dinamrico Fay de
Andrade; deflete esquerda desta (includente) at encontrar a Rua Ministro
Salgado Filho; deflete esquerda desta (includente) at encontrar o incio da
Rua Doutor Manoel Bencio Fontinele; deflete direita desta (includente) at
6

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encontrar a Rua Dr. Jos Pacfico Pereira, seguindo pelo prolongamento desta
(includente) at o encontro da Avenida Armindo Moura; deflete esquerda
desta (excludente) at encontrar a Rua Cosmorama; deflete direita desta
(includente) at encontrar o incio da Rua Dr. Jos Emlio de Moraes; seguindo
por esta (includente) at encontrar a Rua Cel. Roberto Pessoa Ramos; deflete
direita desta (excludente) at encontrar a Rua Almirante Saldanha da Gama;
deflete esquerda desta (includente) at encontrar a Rua Vinte de Janeiro;
segue por esta (excludente) at o encontro do eixo do Rio Jordo (canal);
deflete esquerda do eixo deste rio (canal) at encontrar a Rua Maria Irene;
deflete esquerda desta (includente) at o incio da Rua Boanerges Pereira;
deflete esquerda desta (includente) at encontrar o incio do muro do posto
Padre Ccero; deflete direita contornando aquela propriedade at encontrar o
eixo da BR-101; deflete a esquerda deste eixo at encontrar o prolongamento
da Rua C; segue por esta (excludente) at encontrar 1 Travessa Laurinha;
segue por esta (includente) at encontrar a Rua Jornalista Jos de S; deflete
esquerda desta (includente) at o encontro da Rua Mrio de Alencar Poeta;
deflete esquerda desta (includente) at encontrar a Rua Alto Erval Novo;
deflete a direita desta, seguindo pela Rua Manoel Alves de Queiroz; segue no
sentido oeste ao trmino desta at encontrar o eixo do canal ali existente;
deflete a direita deste eixo at encontrar a Rua Luiz Vieira Con; deflete direita
desta (includente) at o encontro da Rua Rabilo; segue por esta e pela Rua
Joo Rio Branco de Lima, ambas includente, at encontrar a Rua Entremontes;
segue por esta (excludente) at encontrar a Rua Purilndia; segue deste ponto
at o encontro das Ruas Ibiraj e Niteri; segue por esta e pela Rua Joana
Darc, ambas excludente, at encontrar a Rua Itajuba; segue por esta
excludente at o encontro com a Avenida Campo Verde; deflete esquerda
desta (includente) at encontrar o eixo do canal ali existente; deflete a direita
deste eixo at encontrar o eixo da Rua Morro do Pilar; segue pelo eixo (canal)
desta at o encontro da Rua Dez; segue por esta (includente) at o encontro da
Avenida Costa Porto; deflete esquerda desta (excludente), seguindo at o
encontro da Avenida Conde Pereira Carneiro; seguindo por esta (excludente)
at o encontro com a Rua Itlia, deflete direita desta (excludente) at o
encontro da Rua Estados Unidos; seguindo por esta (excludente) at encontrar
a Rua Professor Joaquim Amazonas, deflete direita desta (excludente
saindo do limite municipal), por onde segue at encontrar a margem da Mata
do Barro; deflete direita e segue margeando aquela mata at encontrar a BR101 (mediao da fonte milagrosa); deflete direita desta (includente) e
segue margeando a Mata do Engenho Uchoa at encontrar o eixo do Rio
Jangadinha; segue por este eixo at o encontro com o eixo do Rio Tejipi;
deflete a direita deste eixo e segue no sentido de sua foz seguindo at a Bacia
do Pina; segue pelo eixo desta at encontrar o eixo do canal de atracamento
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do Porto do Recife; seguindo por este eixo at o encontro do Molhe de Olinda


limite Municipal Olinda Recife e o dique do Nogueira, ponto inicial.

7 Circunscrio Boa Viagem


Bairros: Braslia Teimosa, Pina e Boa Viagem
Inicia no encontro do Molhe de Olinda limite Municipal Olinda Recife e o
dique do Nogueira, seguindo por este dique (includente) na direo sul,
passando pela orla do bairro de Braslia Teimosa e Boa Viagem at atingir o
limite municipal Recife-Jaboato (Rua Doutor Arlindo dos Santos), deflete
direita neste limite seguindo o seu prolongamento, a saber: segue pela Rua Dr.
Arlindo dos Santos (includente) at o encontro da Rua Gutembergue Campelo;
deflete direita desta (includente) at o encontro da Rua Dinamrico Fay de
Andrade; deflete esquerda desta at encontrar a Rua Ministro Salgado Filho;
deflete esquerda desta (includente) at encontrar o incio da Rua Doutor
Manoel Bencio Fontinele; deflete direita desta (includente) at o encontrar a
Rua Dr. Jos Pacfico Pereira, seguindo pelo prolongamento desta (includente)
at o encontro da Avenida Armindo Moura; deflete esquerda desta
(excludente) at encontrar a Rua Cosmorama; deflete direita desta
(includente) at encontrar o incio da Rua Dr. Jos Emlio de Moraes; seguindo
por esta (includente) at encontrar a Rua Cel. Roberto Pessoa Ramos; deflete
direita desta (excludente) at encontrar a Rua Almirante Saldanha da Gama;
deflete esquerda desta (includente) at encontrar o canal ali existente; segue
por este at o encontro do eixo do Rio Jordo (canal); deflete esquerda do
eixo deste rio (canal) at encontrar o incio da Estrada da Batalha; deflete
direita desta seguindo pela Avenida Marechal Mascarenhas de Morais
(includente) at encontrar o eixo da Linha frrea prximo ao aeroporto; deflete
a direita deste eixo at encontrar a Rua Capito Vicente da Mota; segue por
esta (excludente) at o encontro do eixo (Rio Jordo) da Avenida
Desembargador Jos Neves; deflete a esquerda deste eixo seguindo pelo Rio
Jordo at a confluncia deste com o Rio Pina; segue pelo eixo da Bacia do
Pina at o eixo do canal de atracamento do Porto do Recife seguindo por este
eixo at o encontro do Molhe de Olinda limite Municipal Olinda Recife e o
dique do Nogueira, ponto inicial.

8 Circunscrio Jordo
Bairros: Jordo e Ibura
Inicia no eixo da BR-101, na altura do prolongamento da Rua C (prximo ao
Posto Padre Ccero); segue por este eixo na direo norte at a mediao da
fonte milagrosa; deflete direita deste ponto (includente) e segue margeando
a Mata do Engenho Uchoa at encontrar o eixo do Rio Jangadinha; segue por
este eixo at o encontro com o eixo do Rio Tejipi; deflete direita deste eixo
at o encontro da Avenida Recife; deflete direita desta (excludente) at o
encontro com a Rua Aristides Lobo; deflete direita desta no sentido oeste at
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encontrar o eixo da linha frrea; deflete a esquerda deste eixo at encontrar a


Avenida Marechal Mascarenhas de Morais; deflete direita desta (excludente)
at encontrar o eixo do Rio Jordo; deflete a direita deste eixo at encontrar a
Rua Maria Irene; deflete esquerda desta (includente) at o incio da Rua
Boanerges Pereira; deflete esquerda desta (includente) at encontrar o incio
do muro do posto Padre Ccero; deflete direita contornando aquela
propriedade at encontrar o eixo da BR-101; deflete a esquerda deste eixo at
encontrar o prolongamento da Rua C, ponto inicial.

9 Circunscrio Ipsep
Bairros: Imbiribeira e Ipsep
Inicia no eixo do Rio Tejipi na Ponte do Caote, segue juante at o
encontro com o eixo do Rio Jordo; segue por este eixo at o encontro com a
Rua Capito Vicente da Mota; segue por esta (includente) at encontrar o eixo
da rede ferroviria federal; seguindo a direita na bifurcao desta linha no
sentido do bairro do Caote por onde segue at alcanar o prolongamento da
Rua Aristides Lobo (Ipsep); deflete a direita deste prolongamento at encontrar
a Avenida Recife; deflete esquerda desta (includente) at encontrar a Ponte
do Caote, ponto inicial.

10 Circunscrio Cohab
Bairro: Cohab
Inicia no eixo da BR-101 na mediao da fonte milagrosa; segue por este eixo
no sentido sul at encontrar o prolongamento da Rua C; segue por esta
(excludente) at encontrar a 1 Travessa Laurinha; segue por esta (includente)
at encontrar a Rua Jornalista Jos de S; deflete esquerda desta
(includente) at o encontro da Rua Mrio de Alencar Poeta; deflete esquerda
desta (includente) at encontrar a Rua Alto Erval Novo; deflete a direita desta,
seguindo pela Rua Manoel Alves de Queiroz; segue no sentido oeste ao
trmino desta at encontrar o eixo do canal ali existente; deflete a direita deste
eixo at encontrar a Rua Luiz Vieira Con; deflete direita desta (includente) at
o encontro da Rua Rabilo; segue por esta e pela Rua Joo Rio Branco de Lima,
ambas includente, at encontrar a Rua Entremontes; segue por esta
(excludente) at encontrar a Rua Purilndia; segue deste ponto at o encontro
das Ruas Ibiraj e Niteri; segue por esta e pela Rua Joana Darc, ambas
excludente, at encontrar a Rua Itajuba; segue por esta (excludente) at o
encontro com a Avenida Campo Verde; deflete esquerda desta (includente)
at encontrar o eixo do canal ali existente; deflete a direita deste eixo at
encontrar o eixo da Rua Morro do Pilar; segue pelo eixo (canal) desta at o
encontro da Rua Dez; segue por esta (includente) at o encontro da Avenida
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Costa Porto; deflete esquerda desta (excludente), seguindo at o encontro da


Avenida Conde Pereira Carneiro; seguindo por esta (excludente) at o encontro
com a Rua Itlia, deflete direita desta (excludente saindo do limite
municipal) at o encontro da Rua Estados Unidos; seguindo por esta
(excludente) at encontrar a Rua Professor Joaquim Amazonas, deflete
direita desta (excludente), por onde segue at encontrar a margem da Mata do
Barro; deflete direita e segue margeando aquela mata at encontrar a BR101 na mediao da fonte milagrosa, ponto inicial.

Descrio do limite da rea 04


Inicia na Ponte da Madalena e segue pelo eixo do Rio Capibaribe no sentido de
sua foz at o encontro com o eixo do brao morto deste mesmo rio; segue at
encontrar a foz do Rio Tejipi; segue pelo eixo deste rio em direo a sua
nascente, passando pela ponte da Avenida Recife at o encontrar a
confluncia com o Rio Jangadinha; segue pelo eixo deste rio at encontrar a
margem da Mata do Engenho Uchoa; segue por esta margem at encontrar a
BR-101; deflete direita desta (excludente) at alcanar a Fonte Milagrosa;
deflete esquerda nesta fonte e segue margeando a Mata do Barro no sentido
oeste, at alcanar o limite municipal Recife Jaboato, a saber: Rua
Professor Joaquim Amazonas; deflete esquerda desta (excludente) at
encontrar o prolongamento da Rua Bolvia; segue por esta (excludente) at
encontrar o incio da 4 Travessa da Rua Professor Joaquim Amazonas; deflete
direita desta (excludente) at encontrar novamente a Rua Professor Joaquim
Amazonas; deflete esquerda desta (excludente) at encontrar a Rua O.
Maciel, seguindo por esta (excludente) at o encontro da Rua Arcalva; deflete
esquerda desta (excludente) at encontrar a Rua Capara; segue por esta
(excludente) at encontrar a Avenida Falco de Lacerda; deflete a esquerda
desta e continua pela Avenida Manoel Rabelo, ambas includente, at encontrar
a Rua Manoel Pinho Borges; segue por esta (excludente) at encontrar a Rua
Suzano; deflete direita desta (excludente) at encontrar o prolongamento da
Rua Tacaratu; segue por este prolongamento (excludente) at encontrar o eixo
da linha frrea do metr; segue por este eixo at o prolongamento da Rua
Quinze de Novembro; deflete a direita deste ponto seguindo em direo ao eixo
do Rio Tejipi; deflete esquerda deste eixo por onde segue at sua nascente;
seguindo at o limite municipal Recife Jaboato at encontrar o limite
municipal Recife So Loureno da Mata, segue por este limite at encontrar o
ponto de interseco dos limites municipais de Recife So Loureno da Mata
e Recife Camaragibe; deflete direita no canal ali existente por onde segue
at encontrar a Rua Maria das Dores da Silva; deflete a direita desta
(excludente) at encontrar o prolongamento da Rua Vale do Sirigi, seguindo
por esta (includente) at o incio da Rua Rodrigo Delamare; deflete esquerda
10

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por esta (includente) at o encontro da Rua So Vicente de Paula, seguindo


por esta (includente) at o encontro da Rua Joo Carneiro da Cunha; deflete
direita por esta (includente) seguindo at o trmino desta, onde segue em linha
reta em direo a Rua Pedro Borges, seguindo por esta (includente) at o
encontro com a PE-27; deflete direita por esta (includente) at o encontro
com a Rua Hermes da Fonseca (excludente); deflete esquerda desta rua at
encontrar o eixo do Riacho de Matria; deflete direita deste eixo por onde
segue at o encontro do eixo do Rio Camaragibe por onde segue at encontrar
o eixo da BR-101; deflete a direita desta (includente) at encontrar o viaduto da
Avenida Caxang; segue pelo eixo da BR a partir desse ponto at o encontro
da Rua Lindolfo Color; deflete esquerda desta (excludente) at encontrar a
Rua Doutor Miguel Vieira Ferreira; defletindo a direita na Travessa Sitio das
Palmeiras, segue por esta (excludente) at o encontro da Rua Manoel
Gonalves de Oliveira; segue por esta (excludente) at o inicio da Rua Daniel
Lisboa (excludente) continuando por esta at o encontro da Rua Ocidental;
deflete direita desta e posteriormente esquerda na Rua Tota Ventura;
segue por esta (includente) at o inicio da Avenida Incio Monteiro, seguindo
por esta (excludente) at o encontro com a Rua Antonio Valdevino da Costa;
deflete direita desta (excludente) at o encontro com a Rua Dezesseis de
Outubro; deflete direita desta (excludente) at o encontro com a Rua
Maravilha por onde segue excludente at encontrar a Avenida do Forte; deflete
direita desta avenida (includente) at o encontro do eixo da Avenida
Engenheiro Abdias de Carvalho seguindo por este eixo at o encontro com a
Avenida General San Martin; deflete esquerda desta avenida at encontrar a
Rua Gomes Taborda; deflete direita por esta rua (includente) at o encontro
com a Rua Caratinga; seguindo por esta (includente) at o encontro com o eixo
da Rua Guap; seguindo por esta (excludente) at o encontro do eixo da Rua
Ricardo Salazar at o eixo da Rua Joo Ivo da Silva; deflete direita deste eixo
at o encontro com o eixo da Avenida Engenheiro Abdias de Carvalho; deflete
esquerda por este eixo at o eixo do Rio Capibaribe na Ponte da Madalena,
ponto inicial.

11 Circunscrio Afogados
Bairros: Afogados, Jiqui, Areias, Caote e Estncia
Inicia na confluncia do brao morto do Rio Capibaribe, entre os bairros de
Afogados - Joana Bezerra, com a foz do Rio Tejipi; segue pelo eixo deste rio
em direo a sua nascente, passando pela ponte da Avenida Recife at o
encontro com a Rua Doutor Vilas Boas; segue por esta (includente) at
encontrar a Rua Doutor Jos Rufino; deflete direita desta (includente) at
encontrar a Rua Jos Natrio; segue por esta (excludente) at encontrar a linha
11

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frrea do metr; deflete a direita desta (excludente) at encontrar a Rua Alfredo


Vieira de Melo; segue por esta e pela Rua Gustavo Pinto, ambas excludentes,
at encontrar a Rua Senador Alberto Pasqualini; deflete direita desta
(excludente) at o encontro com o eixo da Avenida General San Martin; segue
por este eixo at encontrar a Rua Tenente Mindelo; deflete direita desta
(includente) at encontrar a Rua Bom Jardim; deflete direita desta
(excludente) at o encontro com a linha frrea; deflete a esquerda desta
(excludente) at encontrar a Rua Luiz Figueroa; segue por esta (includente) at
o encontro com a Rua Vinte e Um de Abril; deflete esquerda desta
(excludente) e posteriormente direita pela Rua Desembargador Medeiros
Correia; segue por esta (excludente) at o encontro do eixo da Rua Ernesto
Cavalcanti; deflete a direita deste eixo at encontrar a Rua Raimundo Jac;
deflete esquerda desta (excludente) at encontrar a Rua Mrio Libnio;
deflete direita desta (excludente) at encontrar a Rua Apucarana; segue por
esta (excludente) at encontrar a Rua Maria Jos Lima; deflete direita desta
(excludente) e posteriormente esquerda pela Rua Professor Celestino
Maizac; segue por esta (excludente) at encontrar a Rua Santa Edwirges;
segue por esta (includente) at o encontro com o eixo da Rua Padre Thephilo
Twors; deflete direita deste at encontrar os viveiros de peixe; segue a direita
pelo eixo do brao de mar ali existente margeando aqueles viveiros at
encontrar a confluncia do brao morto do Rio Capibaribe com a foz do Rio
Tejipi, ponto inicial.

12 Circunscrio Tejipi
Bairros: Jardim So Paulo, Barro, Tejipi, Sancho, Tot e Coqueiral
Inicia na confluncia do Rio Tejipi com o Rio Jangadinha; segue pelo eixo
deste rio em direo a sua nascente at encontrar a margem da Mata do
Engenho Uchoa; segue por esta margem at encontrar a BR-101; deflete
direita desta (excludente) at alcanar a Fonte Milagrosa; deflete esquerda
nesta fonte e segue margeando a Mata do Barro no sentido oeste, at alcanar
o limite municipal Recife Jaboato, a saber: Rua Professor Joaquim
Amazonas; deflete esquerda desta (excludente) at encontrar o
prolongamento da Rua Bolvia; segue por esta (excludente) at encontrar o
incio da 4 Travessa da Rua Professor Joaquim Amazonas; deflete direita
desta (exludente) at encontrar novamente a Rua Professor Joaquim
Amazonas; deflete esquerda desta (excludente) at encontrar a Rua O.
Maciel, seguindo por esta (excludente) at o encontro da Rua Arcalva; deflete
esquerda desta (excludente) at encontrar a Rua Capara; segue por esta
(excludente) at encontrar a Avenida Falco de Lacerda; deflete a esquerda
desta e continua pela Avenida Manoel Rabelo, ambas includente, at encontrar
a Rua Manoel Pinho Borges; segue por esta (excludente) at encontrar a Rua
12

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Suzano; deflete direita desta (excludente) at encontrar o prolongamento da


Rua Tacaratu; segue por este prolongamento (excludente) at encontrar a linha
frrea do metr (includente); segue por esta at o prolongamento da Rua
Quinze de Novembro0; deflete a direita deste ponto seguindo em direo ao
eixo do Rio Tejipi; deflete a esquerda deste eixo por onde segue at encontrar
a Rua Utinga; segue por esta (excludente) at encontrar a Avenida Liberdade;
deflete direita desta (includente) at encontrar a Estrada do Curado; deflete
esquerda desta (includente) at encontrar a Avenida Piracicaba; segue por esta
(includente) at encontrar a Rua Parati; segue por esta (includente) at a Rua
Agostinho Baralho; segue por esta e pelas Ruas Raphael de Oliveira Alves e
Rua Jundia, ambas includente, at encontrar o eixo do viaduto que liga a BR101 a Avenida Recife; segue por este eixo at o encontro do eixo daquela
Avenida; deflete direita do eixo da Avenida Recife at encontrar a Rua
Senador Alberto Pasqualini; segue por esta (includente) at o encontro com a
Rua Doutor Gustavo Pinto; deflete a esquerda desta e segue pela Rua Alfredo
Vieira de Melo, ambas includente, at encontrar a linha frrea do metr; deflete
a direita desta (includente) at encontrar a Rua Jos Natrio; segue por esta
(includente) at encontrar a Rua Doutor Jos Rufino; deflete direita desta
(excludente) at encontrar a Rua Doutor Vilas Boas; segue por esta
(excludente) at encontrar o eixo do Rio Tejipi; deflete a esquerda deste eixo
at encontrar a confluncia com o Rio Jangadinha, ponto inicial.

13 Circunscrio Mustardinha
Bairro: Ilha do Retiro, Prado, Bongi, Mustardinha, Mangueira e San Martin.
Inicia no eixo da Avenida Engenheiro Abdias de Carvalho na altura da Rua
Quinze de Maro (bairro de San Martin); seguindo por este eixo at o encontro
com a Avenida General San Martin; deflete esquerda desta avenida at
encontrar a Rua Gomes Taborda; deflete direita por esta rua (includente) at
o encontro com a Rua Caratinga; seguindo por esta (includente) at o encontro
com a Rua Guap; seguindo por esta (excludente) at o encontro do eixo da
Rua Ricardo Salazar; segue por este eixo at encontrar o eixo da Rua Joo Ivo
da Silva; deflete direita deste eixo at o encontro com o eixo da Avenida
Engenheiro Abdias de Carvalho; deflete esquerda deste este eixo at
encontrar a Rua Jos Gonalves de Medeiros, continuando a seguir pela
Avenida Engenheiro Abdias de Carvalho agora includente at alcanar o eixo
do Rio Capibaribe na Ponte da Madalena; deflete direita seguindo pelo eixo
do Rio Capibaribe at o encontro do eixo do brao morto deste mesmo rio;
segue pelo eixo deste brao contornando os viveiros de peixes at encontrar o
eixo da Rua Padre Thephilo Tworz; segue por este eixo at encontrar a Rua
Santa Edwirges; deflete esquerda desta (excludente) at encontrar a Rua
13

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Professor Selestino Maizac; segue por esta (includente) e posteriormente pela


Rua Maria Jos Lima (includente) at o encontro com a Rua Apucarana; deflete
esquerda desta (includente) at encontrar a Rua Mrio Libnio; segue por
esta (includente) at encontrar a Rua Raimundo Jac; segue por esta
(includente) at encontrar o eixo da Rua Ernesto Cavalcanti; deflete a direita
deste eixo at encontrar a Rua Desembargador Medeiros Correia; segue por
esta (includente) at o encontro com a Rua Vinte e Um de Abril; deflete
esquerda de posteriormente direita pela Rua Luiz Figueiroa, ambas
includente, at encontrar a linha frrea do metr; deflete a direita desta
(includente) at encontrar a Rua Bom Jardim; segue por esta (includente) at
encontrar a Rua Tenente Mindelo; segue por esta (excludente) at encontrar o
eixo da Avenida General San Martin; deflete a esquerda deste eixo at
encontrar o eixo da Avenida Recife; deflete direita deste eixo at o encontro
com a Rua Coronel Mizael de Mendona; segue por esta excludente at
encontrar a Rua Vinte um de Abril; deflete direita desta (excludente) at
encontrar a Rua Quinze de Maro (bairro San Martin); segue por esta
(excludente) at encontrar o eixo a Avenida Engenheiro Abdias de Carvalho,
ponto inicial.

14 Circunscrio Vrzea
Bairros: Torres, Curado, Engenho do Meio, Cidade Universitria, Vrzea,
Caxang e UR-07.
Inicia no eixo do Rio Tejipi nas mediaes da Rua Utinga (Bairro Tot); segue
por este eixo at sua nascente; continuando at o limite municipal Recife
Jaboato at encontrar o limite municipal Recife So Loureno da Mata,
segue por este limite at encontrar o ponto de interseco dos limites
municipais de Recife So Loureno da Mata e Recife Camaragibe; deflete
direita no canal ali existente por onde segue at encontrar a Rua Maria das
Dores da Silva; deflete a direita desta (excludente) at encontrar o
prolongamento da Rua Vale do Sirigi, seguindo por esta (includente) at o
incio da Rua Rodrigo Delamare; deflete esquerda por esta (includente) at o
encontro da Rua So Vicente de Paula, seguindo por esta (includente) at o
encontro da Rua Joo Carneiro da Cunha; deflete direita por esta (includente)
seguindo at o trmino desta, onde segue em linha reta em direo a Rua
Pedro Borges, seguindo por esta (includente) at o encontro com a PE-27;
deflete direita por esta (includente) at o encontro com a Rua Hermes da
Fonseca (excludente); deflete esquerda desta rua at encontrar o eixo do
Riacho de Matria; deflete direita deste eixo por onde segue at o encontro
do eixo do Rio Camaragibe por onde segue at encontrar o eixo da BR-101;
14

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deflete a direita desta (includente) at encontrar o viaduto da Avenida Caxang;


segue pelo eixo da BR a partir desse ponto at o encontro da Rua Lindolfo
Color; deflete esquerda desta (excludente) at encontrar a Rua Doutor Miguel
Vieira Ferreira; defletindo a direita na Travessa Sitio das Palmeiras, segue por
esta (excludente) at o encontro da Rua Manoel Gonalves de Oliveira; segue
por esta (excludente) at o inicio da Rua Daniel Lisboa (excludente)
continuando por esta at o encontro da Rua Ocidental; deflete direita desta e
posteriormente esquerda na Rua Tota Ventura; segue por esta (includente)
at o inicio da Avenida Incio Monteiro, seguindo por esta (excludente) at o
encontro com a Rua Antonio Valdevino da Costa; deflete direita desta
(excludente) at o encontro com a Rua Dezesseis de Outubro; deflete direita
desta (excludente) at o encontro com a Rua Maravilha por onde segue
excludente at encontrar a Avenida do Forte; deflete direita desta avenida
(includente) at o encontro do eixo da Avenida Engenheiro Abdias de Carvalho;
deflete a esquerda deste eixo at encontrar a Rua Quinze de Maro; segue por
esta (includente) at encontrar a Rua Vinte e Um de Abril; deflete direita
desta (includente) at encontrar a Rua Coronel Mizael de Mendona; segue por
esta (includente) at encontrar o eixo da Avenida Recife; deflete a esquerda
deste eixo at encontrar o Viaduto prximo a entrada do TRF; deflete direita
seguindo pelo eixo daquele viaduto at encontrar a Rua Jundia; segue por
esta e pelas Ruas Raphael de Oliveira Alves, Agostinho Barbalho e Parati,
ambas, excludente at encontra a Avenida Piracicaba; deflete direita desta
(excludente) at o encontro com a Estrada do Curado; deflete esquerda desta
(excludente) at o encontro com a Avenida Liberdade; deflete direita desta
(excludente) at encontrar a Tua Utinga; segue por esta (includente) at
encontrar o eixo do Rio Tejipi, ponto inicial.

Descrio do limite da rea 05


Inicia no encontro do Rio Beberibe com a Avenida Cidade de Monteiro, segue
por esta e pela Rua Doutor Alberto Wanderley, ambas excludentes, at o
encontro com a Avenida Sebastio Salazar; deflete direita desta (excludente)
at o encontro com a Avenida Beberibe; deflete esquerda desta (excludente)
at encontrar a Rua Alto do Benjamin segue por esta (excludente) at
encontrar a Avenida Anbal Benvolo; segue por esta (excludente) at o
encontro com a Rua Tamboar; segue por esta (excludente) at o incio da Rua
Arapixuma; deflete esquerda no sentido leste at encontrar a Rua Cnego
Pastor Evangelista; deflete direita desta (excludente) at encontrar a Rua
Canoa de Sabugos; segue por esta (excludente) at encontrar o
prolongamento da Rua Vnus; segue por esta rua e pela Rua Jos da Corol,
ambas excludentes, at encontrar a Rua Cnego Joo Francisco; deflete
15

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direita desta e posteriormente esquerda na Rua Avelar, ambas excludentes,


at encontrar a Rua Lapela; segue por esta e pela Rua Aline, ambas
excludentes, at o encontro com a Rua So Rafael; deflete a direita desta e
segue em direo a Rua Baixa Jos Ribeiro, ambas excludentes, at encontrar
o eixo da Rua Doutor Eudes Costa; deflete direita deste eixo at o encontro
com a Rua Riolndia; deflete esquerda desta (excludente) at encontrar a
Estrada Velha de gua Fria; deflete direita desta (excludente) at encontrar o
eixo da Avenida Prof. Jos dos Anjos (canal do Arruda), deflete esquerda
deste eixo por onde segue at o inicio da Avenida Professor Jos dos Anjos;
segue por este eixo at o encontro entre a Avenida Santos Dumont com a
Avenida Engenheiro Agamenon Magalhes Melo; segue por esta (includente)
at encontrar o eixo da Avenida Norte; deflete a esquerda deste eixo at
encontrar a Rua General Abreu e Lima, segue por esta (includente) at
encontrar a Rua Doutor Jos Maria; deflete esquerda desta (excludente) at
o encontro com a Rua Capito Sampaio Xavier; segue por esta (excludente)
at o encontro com a Rua Teles Junior; deflete direita desta (includente) at
encontrar a Rua Ricardo Hardman; por esta (includente) e pela Rua Antenor
Navarro (includente) at encontrar o eixo do Rio Capibaribe; deflete a direita
deste eixo at encontrar a bifurcao do rio, seguindo pelo seu brao maior at
encontrar o eixo da BR-101; deflete a direita desta excludente at encontrar a
ponte sobre o Rio Camaragibe; deflete esquerda deste rio, no sentido de sua
nascente, at encontrar o limite municipal de Recife Camaragibe, por onde
segue at encontrar o limite municipal Recife Paulista at o encontro do incio
da 2 Travessa Mrio Juruna ; seguindo por esta rua e pela Rua da Linha,
ambas excludentes, at alcanar a extenso da Rua Projetada que
intersecciona a Rua Dois Irmos; deflete a direta desta extenso (excludente)
at encontrar o eixo do Rio Beberibe; deflete esquerda deste eixo at o
encontro com a Avenida Cidade de Monteiro, ponto inicial.

5 Circunscrio Casa Amarela


Bairros: Jaqueira, Santana, Poo da Panela, Parnamirim, Casa forte,
Tamarineira e Casa Amarela.
Inicia na Rua Jorge Albuquerque (excludente) por onde segue at o encontro
com a Avenida Dezessete de Agosto; deflete esquerda desta avenida
(excludente) at encontro com a Estrada do Arraial; deflete direita por esta
estrada (includente) at o encontro da Avenida Doutor Eurico Chaves seguindo
por esta avenida (includente) at o encontro com a Avenida Norte; deflete
direita por esta avenida (includente) at o incio do canteiro central (prisma de
concreto), seguindo pelo eixo dessa avenida at o encontro do eixo (canal do
Arruda) da Avenida Professor Jos dos Anjos; segue por este eixo at o
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encontro entre a Avenida Santos Dumont com a Avenida Engenheiro


Agamenon Magalhes Melo; segue por esta (includente) at encontrar a
Avenida Norte; deflete a esquerda desta (excludente) at encontrar a Rua
General Abreu e Lima, segue por esta (excludente) at encontrar a Rua Doutor
Jos Maria; deflete esquerda desta (excludente) at o encontro com a Rua
Capito Sampaio Xavier; segue por esta (excludente) at o encontro com a
Rua Teles Junior; deflete direita desta (excludente) at encontrar a Rua
Ricardo Hardman; por esta (includente) e pela Rua Antenor Navarro
(includente) at o encontro do eixo do Rio Capibaribe; deflete direita deste
eixo, sua montante at encontrar a Rua Jorge de Albuquerque, ponto inicial.

15 Circunscrio Alto do Pascoal


Bairros: Bomba do Hemetrio, Alto Santa Terezinha, Alto Jos Bonifcio, Linha
do Tiro, Dois Unidos, Passarinho, Beberibe e Porto da Madeira.
Inicia no Km 56 da BR-101 e segue pelo limite municipal Recife Paulista at o
encontro do incio da 2 Travessa Mrio Juruna; seguindo por esta rua e pela
Rua da Linha, ambas excludentes, at alcanar a extenso da Rua Projetada
que intersecciona a Rua Dois Irmos; deflete a direta desta extenso
(excludente) at encontrar o eixo do Rio Beberibe; deflete esquerda deste
eixo at encontrar a Avenida Cidade de Monteiro, segue por esta e pela Rua
Doutor Alberto Wanderley, ambas excludentes, at o encontro com a Avenida
Sebastio Salazar; deflete direita desta (excludente) at o encontro com a
Avenida Beberibe; deflete esquerda desta (excludente) at encontrar a Rua
Alto do Benjamin segue por esta (excludente) at encontrar a Avenida Anbal
Benvolo; segue por esta (excludente) at o encontro com a Rua Tamboar;
segue por esta (excludente) at o incio da Rua Arapixuma; deflete esquerda
no sentido leste at encontrar a Rua Cnego Pastor Evangelista; deflete
direita desta (excludente) at encontrar a Rua Canoa de Sabugos; segue por
esta (excludente) at encontrar o prolongamento da Rua Vnus; segue por esta
rua e pela Rua Jos da Corol, ambas excludentes, at encontrar a Rua Cnego
Joo Francisco; deflete direita desta e posteriormente esquerda na Rua
Avelar, ambas excludentes, at encontrar a Rua Lapela; segue por esta e pela
Rua Aline, ambas excludentes, at o encontro com a Rua So Rafael; deflete a
direita desta e segue em direo a Rua Baixa Jos Ribeiro, ambas
excludentes, at encontrar o eixo da Rua Doutor Eudes Costa; deflete direita
deste eixo at o encontro com a Rua Riolndia; deflete esquerda desta
(excludente) at encontrar a Estrada Velha de gua Fria; deflete direita desta
(excludente) at encontrar o eixo da Avenida Professor Jos dos Anjos(canal
do arruda); deflete a direita deste eixo at encontrar a Rua Desembargador
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Herclito Cavalcanti; deflete direita desta (excludente), seguindo pelo canal,


at encontrar a 1 Travessa do Rio; deflete direita at encontrar a Rua Ch
de Alegria; deflete a esquerda desta continuando pela Rua Arlindo Cisneiros,
ambas includente, at encontrar a Rua So Domingos Svio; segue por esta e
pelas Ruas Crrego do Euclides e Crrego do Ouro, ambas excludentes, at
encontrar a Rua da Mocidade; segue no sentido norte em direo a Rua Nossa
Senhora de Ftima; segue por esta e pela extenso da Rua Ary Peter, ambas
excludentes, at encontrar a Rua Uriel de Holanda; segue por esta e pela Rua
Izaltino Lobo, ambas includente, at encontrar o eixo do crrego ali existente;
deflete a esquerda deste por onde segue at encontrar o eixo da BR-101;
deflete direita deste eixo at o Km 56 desta mesma BR, ponto inicial.

17 circunscrio Vasco da Gama


Bairros: Alto Jos do Pinho, Mangabeira e Morro da Conceio e Vasco da
Gama.
Inicia no eixo da Avenida Professor Jos dos Anjos, canal do Arruda, por onde
segue em direo ao eixo da Avenida Norte; deflete direita por este eixo at
encontrar a Rua Paraispolis; segue por esta e posteriormente direita na Rua
Luiz Cesrio de Melo, ambas includente, at encontrar a Rua Arapiraca; segue
por esta e pela Rua Alto da Favela, ambas includente, seguindo pela Rua
Santa Lagoa, includente, at encontrar a Rua Alto Treze de Maio; segue por
esta (includente) at encontrar a Rua Chu; segue por esta e posteriormente
pela Rua Taquaral, ambas includente, at o encontro com a Rua Vasco da
Gama; deflete esquerda desta e posteriormente a direita da Rua Bemposta;
por onde segue em direo a Rua Gal Costa, todas includente; segue por esta
at encontrar a Rua Vereador Otaclio de Azevedo; deflete direita
(excludente) at encontrar a Rua Ary Peter; segue por esta (includente) e pela
Rua Alto Nossa Senhora de Ftima, ambas includente, seguindo em direo do
encontro entre a Rua da Mocidade e a Rua Crrego do Ouro; deflete
esquerda desta (includente) at encontrar a Rua Crrego do Euclides; deflete a
direita desta seguindo pela Rua So Domingos Svio, ambas includente, at
encontrar a Rua Arlindo Cisneiros; segue por esta e pela Rua Ch de Alegria,
ambas excludente, at encontrar a Primeira Travessa do Rio; deflete direita
desta e posteriormente esquerda pelo canal at encontrar a Rua
Desembargador Herclito Cavalcanti; segue por esta (includente) at encontrar
o cruzamento com a Rua Jacob, aps esse ponto segue pelo eixo da mesma
at encontrar o eixo da Avenida Professor Jos dos Anjos, ponto inicial.

18 Circunscrio Macaxeira

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Bairros: Macaxeira, Apipucos, Brejo de Beberibe, Brejo da Guabiraba, Crrego


do Jenipapo, Dois Irmos, Guabiraba, Monteiro, Alto do Mandu, Stio dos
Pintos, Nova Descoberta e Pau Ferro.
Inicia no encontro da Avenida Norte com a Avenida Doutor Eurico Chaves;
segue por esta avenida (excludente) at o encontro com a Estrada do Arraial;
deflete direita desta estrada (excludente) at o encontro com a Rua
Dezessete de Agosto; deflete esquerda desta rua (includente) at o encontro
com a Rua Jorge Albuquerque; seguindo por esta (includente) at encontrar o
eixo do Rio Capibaribe; deflete a direita deste eixo at encontrar a bifurcao
do rio, seguindo pelo seu brao maior at encontrar o eixo da BR-101; deflete a
direita desta excludente at encontrar a ponte sobre o Rio Camaragibe; deflete
esquerda deste rio, no sentido de sua nascente, at encontrar o limite
municipal de Recife Camaragibe, por onde segue at encontrar o limite
municipal Recife Paulista at o Km 56 da BR-101; segue pelo eixo daquela
BR na direo sudoeste at encontrar o crrego (canal) prximo a Rua
Jornalista Waldete Agra entre o limite dos bairros de Passarinho e Brejo da
Guabiraba; deflete a esquerda deste crrego seguindo pelo eixo do mesmo at
encontrar a Rua Izaltino Lobo; segue por esta e a direita pela Rua Uriel de
Holanda, ambas excludentes, at encontrar a Rua Vereador Otaclio de
Azevedo; segue por esta (includente) at encontrar a Rua Gal Costa; segue por
esta e pela Rua Bemposta, ambas excludente, at encontrar a Rua Vasco da
Gama; deflete esquerda desta e posteriormente a direita da Rua Taquaral,
prosseguindo pela Rua Chu at alcanar a Rua Alto Treze de Maio, todas
excludentes; deflete a esquerda desta excludente prosseguindo pela Rua
Santa Lagoa; segue por esta e pelas Ruas: Alto da Favela e Arapiraca at
encontrar a Rua Luiz Cesrio de Melo, todas excludentes; deflete direita
desta e posteriormente esquerda pela Rua Paraispolis, ambas excludentes,
at encontrar a Avenida Norte, ponto inicial.

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