ORAMENTO PBLICO

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

O direito financeiro compreende a disciplina jurdica da atividade
financeira do estado, envolvendo receita, despesa, oramento e crdito pblico.
Ele disciplina a organizao e a administrao das finanas pblicas, ou seja,
disciplina a atividade financeira do estado: mais amplo que o direito tributrio.
J o direito tributrio trata da disciplina jurdica apenas dos tributos e a relao
jurdica do estado com os contribuintes.
A atividade financeira exercida pelo estado visando o bem comum da
coletividade. Ela est vinculada arrecadao de recursos destinados
satisfao de necessidades pblicas bsicas inseridas na ordem-jurdicoconstitucional, atendidas mediante a prestao de servios pblicos, a
interveno no domnio econmico, o exerccio regular do poder de polcia e o
fomento s atividades de interesse pblico/social.
ASPECTOS GERAIS DO ORAMENTO PBLICO
O oramento anual da unio composto pelos oramentos: Fiscal, da
Seguridade social, e de investimentos das estatais. Ele prev todos os recursos
e fixa todas as despesas do governo Federal, referentes aos poderes
legislativo, executivo e judicirio.
Nenhuma despesa poder ser realizada se no estiver autorizada no
oramento anual, na LOA (ou em lei de crditos adicionais), e todas as
despesas devem ser inseridas no oramento sob a forma de programas.
DIMENSES
DIMENSO JURDICA O oramento pblico tem carter e fora de lei,
e enquanto tal define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes
pblicos no tocante realizao de despesas e arrecadao de receitas. A
elaborao e a aprovao do oramento pblico seguem no processo
legislativo de discusso, emenda, votao e sano presidencial como
qualquer outra lei.
DIMENSO ECONMICA O oramento pblico basicamente o
instrumento por meio do qual o governo extrai recursos da sociedade e os
injeta em reas selecionadas.
DIMENSO POLTICA corolrio da dimenso econmica. Se o
oramento pblico tem um inequvoco carter redistributivo, o processo de
elaborao, aprovao e gesto do oramento embute, necessariamente,
perspectivas e interesses conflitantes que se resolvem na ltima instancia no
mbito da ao poltica dos agentes.

NATUREZA JURDICA
A lei oramentaria anual uma lei formal ou material? No h consenso
entre os doutrinadores com relao natureza jurdica do oramento.
Entendemos que o oramento uma lei no que se refere ao aspecto formal,
visto que se passa por todo processo legislativo, mas no o em sentido
material.
ORAMENTO AUTORIZATIVO
No Brasil, o oramento pblico tem carter autorizativo, e no impositivo.
Quando o oramento anual aprovado, transformando-se na LOA (Lei
oramentria anual), apenas contm a autorizao do poder legislativo para
que, no decorrer do exerccio financeiro, o gestor pblico verifique a real
necessidade e utilidade de realizao de despesa autorizada e, sendo ela
necessria, proceda a sua execuo. No entanto, com relao s despesas
obrigatrias estabelecidas pela constituio ou mediante lei, no h que se
falar em carter autorizativo do oramento.
COMPETNCIA LEGISLATIVA
A competncia legislativa oramentria matria tratada pelo Direito
Financeiro um ramo do direito pblico. De acordo com a CF/88 os
oramentos pblicos inserem-se no mbito da legislao concorrente,
conforme consta no art. 24:
...compete a Unio, aos estados e ao distrito federal legislar
concorrentemente sobre:
I Direito Tributrio, financeiro...
II Oramento...
CONCEITOS
De maneira simples, o oramento uma estimativa, uma previso. Ao
final do processo de elaborao, o oramento pblico materializa-se numa lei, a
LOA.
O oramento pblico o instrumento de viabilizao do planejamento
governamental e de realizao das polticas organizadas em programas,
mediante a quantificao das metas e a alocao de recursos para as aes
oramentarias (Projetos, atividades e operaes especiais).
Para Aliomar Baleeiro, o Oramento pblico o ato pelo qual o poder
legislativo autoriza o poder executivo por um certo perodo e, em pormenor, as
despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins
adotados pela poltica econmica do Governo, ajustando o ritmo de sua
execuo efetiva arrecadao dos recursos previstos.

TIPOS/TCNICAS ORAMENTRIAS

ORAMENTO TRADICIONAL/CLSSICO

ORAMENTO DE DESEMPENHO/FUNCIONAL

ORAMENTO PROGRAMA: Esse oramento foi determinado pela Lei

4.320/64, reforado pelo Decreto-Lei n200/1967, teve a primeira
classificao funcional-programtica em 1974, mas foi apenas edio do
decreto n 2.829/1998 e com o primeiro PPA 2000-2003 que se tornou
realidade. O oramento programa o atual e mais moderno Oramento
Pblico, est intimamente ligado ao planejamento, e representa o maior
nvel de classificao das aes governamentais.

O oramento programa um plano de trabalho que integra numa

concepo gerencial planejamento e oramento com objetivos e metas
a alcanar. A nfase do oramento programa nas realizaes e a
avaliao de resultados abrange a eficcia (alcance de metas) e a
efetividade (anlise do impacto final das aes). a nica tcnica que
integra planejamento e oramento, e como o planejamento comea pela
definio clara de objetivos, no h oramento programa sem definio
clara de objetivos. Essa integrao feita atravs dos Programas, que
so os elos de unio entre planejamento, oramento e gesto.

ORAMENTO BASE ZERO: Oramento Base zero, surgiu no Texas

EUA. Cada despesa tratada como uma nova iniciativa de despesa, e a
cada ano necessrio provar a necessidade de oramento, competindo
com outras prioridades e projetos. Inicia-se todo ano, partindo do zero.
O oramento Base Zero exige que o administrador justifique, a cada
ano, todas as dotaes solicitadas em seu oramento, incluindo
alternativas, anlise de custo, finalidade, medidas de desempenho, e as
consequncias da no aprovao do oramento. Principais
caractersticas: Foca em objetivos e metas atuais, analisa o custobenefcio dos projetos e atividades, identifica e elimina duplicidades;
assegura a alocao racional de recursos; fornece subsidio para tomada
de decises (apresenta vrias opes, vrios pacotes de deciso);
facilita o controle de resultados; exige funcionrios capacitados em
matria oramentria. OBS: Esse tipo de oramento incompatvel com
qualquer planejamento mdio ou de longo prazo.

ORAMENTO PARTICIPATIVO: O oramento participativo uma

tcnica oramentria em que a alocao de alguns recursos contidos no
oramento pblico decidido com a participao direta da populao, ou
atravs de grupos organizados da sociedade civil, como a associao de

moradores. At o momento, sua aplicao restringe-se ao mbito

municipal.

ORAMENTO INCREMENTAL: aquele que, a partir dos gastos

atuais, prope um aumento percentual para o ano seguinte,
considerando apenas o aumento ou diminuio dos gastos, sem anlise
de alternativas possveis. OBS: Exceto os oramentos Tradicional e
Incremental, os demais so considerados oramentos/tcnicas
modernos.

PRINCIPIOS ORAMENTRIOS

Os princpios oramentrios so regras vlidas para o todo o processo

oramentrio (elaborao, execuo e controle/avaliao) aplicam-se
tanto LOA como os crditos adicionais e visam assegurar-lhe
racionalidade, eficincia e transparncia, mas no tm carter absoluto,
visto que apresentam excees.

PRINCIPIO DA LEGALIDADE: O princpio da legalidade tem a funo

de limitar o poder estatal e garantir a indisponibilidade do interesse
pblico, j que no h que se falar em vontade pessoal no trato da coisa
pblica. Isso significa que a ao estatal deve ser exercida nos
contornos da autorizao parlamentar consubstanciada no Plano
Plurianual, na Lei de diretrizes oramentrias, na Lei oramentria Anual
ou em qualquer outra modalidade que exige autorizao legislativa
relativa matria oramentria.

PRINCIPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE: O princpio da

anualidade apregoa que as estimativas de receitas e as autorizaes de
despesas devem referir-se a um perodo limitado de tempo, em geral,
um ano ou o chamado exerccio financeiro, que corresponde ao
perodo limitado de tempo, em geral, um ano ou o chamado exerccio
financeiro, que corresponde ao perodo de vigncia do oramento. Este
princpio impe que o oramento deve ter vigncia limitada no tempo,
sendo que, no caso brasileiro, corresponde ao perodo de um ano. De
acordo com o art. 4 da n 4.320/1964: ... o exerccio financeiro
coincidir com o ano civil 1 janeiro a 31 de Dezembro.

PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE: O princpio da universalidade est

contido nos arts. 2, 3, e 4 da Lei n 4.320/1964, na emenda
constitucional n 01/1969 e tambm no 5 do art. 165 da CF/88. Ele
determina que o oramento deve considerar todas as receitas e todas as

despesas, e nenhuma instituio governamental deve ficar afastada do

oramento: Lei 4.320/1964, art. 2: ... A lei do oramento conter a
discriminao da receita e todas as despesas de forma a evidenciar a
poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade. O
prncipio da Universalidade tambm contempla tudo que pode
aumentar/diminuir a arrecadao de receita e a realizao da despesa.
Todas as receitas e despesas devem ser inclusas na LOA;
Nenhuma despesa pode ser realizada sem autorizao legislativa.

PRINCIPIO DO ORAMENTO BRUTO: O princpio do oramento bruto

estabelece que todas as parcelas de receitas e despesas,
obrigatoriamente, devem fazer parte do oramento em seus valores
brutos, sem qualquer tipo de dedues. Procura-se com esta norma
impedir a incluso de importncias lquidas, ou seja, descontandos
despesas que sero efetuadas por outras entidades e, com isso,
impedindo sua completa viso, conforme preconiza o princpio da
universalidade. Exige a incluso de receitas e despesas pelos seus
totais. Impede, probe a incluso de valores lquidos. ESTE
PRINCIPIO EST INSERIDO EXPLICITAMENTE NO ART. 6 DA LEI N
4.320/1964, que diz que todas as receitas e despesas constaro da lei
do oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues.

PRINCIPIO DA EXCLUSIVIDADE: De acordo com o art. 8 do art. 165

da CF/88, a Lei oramentria Anual conter dispositivo estranho
previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na
proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e
contrataes de operaes de crdito, ainda que por antecipao de
receitas, nos termos da lei. A lei do oramento dever tratar apenas de
matria financeira, excluindo-se dela qualquer outro dispositivo estranho.
Assim, no pode o texto da lei oramentria instituir tributo, por exemplo,
nem qualquer outra determinao que fuja as finalidades especficas de
previso de receita e fixao de despesa.

PRINCIPIO DA UNIDADE/TOTALIDADE: O princpio da unidade ensina

que o oramento deve ser uno, ou seja, no mbito de cada esfera de
governo (Unio, Estados e municpios) deve existir apenas um s
oramento para um exerccio financeiro. Cada esfera de governo deve
possuir apenas um oramento, fundamentado em uma nica poltica
oramentria e estruturado uniformemente. Assim, existem o oramento
da unio, o de cada estado e o de cada municpio.
UNIDADE: Um oramento anual por esfera de governo.
TOTALIDADE: O oramento anual inclui: Oram. Fiscal, oram. da
Seguridade Social e Oram. de investimentos.

PRINCIPIO
DA
ESPECIFICAO,
ESPECIALIZAO
OU
DISCRIMINAO: Essa regra ope-se incluso de valores globais, de
forma genrica, ilimitados e sem discriminao, e ainda, o incio de
programas ou projetos no includos na LOA.

PRINCIPIO DA NO AFETAO DE RECEITAS: O princpio da no

afetao de receitas veda a vinculao de receitas de impostos a rgo,
fundo ou despesa, e est definido na constituio federal. Esse princpio
determina que as receitas de impostos no sejam previamente
vinculadas a determinadas despesas, a fim do que estejam livres para a
sua alocao racional, no momento oportuno, conforme prioridades
pblicas.

PRINCIPIO DA PUBLICIDADE: um dos princpios fundamentais que

regem a administrao pblica (art. 37 da CF/88) tem o objetivo de levar
ao conhecimento de todos os atos praticados pela administrao.

PRINCIPIO DO EQUILIBRIO: Este princpio est consagrado no art. 4,

inciso I, alnea a, da LRF que determina que a LDO dispor sobre o
equilbrio entre receita e despesa. Ele estabelece que a despesa fixada
no pode ser superior receita prevista, ou seja, deve ser igual receita
prevista. A finalidade deste princpio deter o crescimento desordenado
dos gastos governamentais e impedir o dficit oramentrio. OBS: O
princpio do equilbrio oramentrio aferido pelo total de despesas e
receitas, e no por categorias econmicas correntes ou de capital.
OBS2: O princpio do equilbrio aferido no momento da aprovao do
oramento e no durante sua execuo.

PRINCIPIO DO PLANEJAMENTO/PROGRAMAO: O princpio do

planejamento, de acordo com a CF/88 art. 165, 1, refere-se
obrigatoriedade de elaborao do PPA, e a obrigatoriedade de todos os
planos e programas nacionais, regionais e setoriais serem elaborados e,
consonncia com ele (art. 165, 4) reforado pela LRF, art. 1, 1, exige
que a ao planejada: a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a
ao planejada e transparente, em que se previnem os riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. O princpio
da programao surgiu a partir da instituio do oramento programa, e
apregoa que o oramento deve evidenciar os programas de trabalho
servindo como instrumento da administrao do governo, facilitando a
fiscalizao, gerenciamento e planejamento. Todas as despesas so
inseridas no oramento sob a forma de programa.

PRINCIPIO DO NO ESTORNO: Este princpio encontra-se

expressamente previsto no art. 167, VI, da CF: vedado: a
transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma
categoria de programao para outra ou de um rgo para o outro, sem
prvia autorizao legislativa. Exceo: Se houver extino,
transformao, transferncia, incorporao ou desmembramento de
rgos e entidades, ou alteraes de suas competncias/atribuies, o

poder executivo poder transpor, remanejar ou transferir mediante

decreto.

PRINCPIO DA CLAREZA: O princpio da clareza exige que a

linguagem oramentria seja clara e de fcil entendimento; exige que as
informaes oramentrio-financeiras sejam divulgadas em linguagem
facilitada, de forma que as pessoas comuns consigam entende-las. Traz
implcita a finalidade de facilitar o controle social, proporcionando a
todos a sua compreenso.

ORAMENTO PROGRAMA NO BRASIL

O oramento programa o atual e mais moderno oramento pblico. Ele
um plano de trabalho que integra planejamento e oramento com
objetivos e metas a alcanar. Apresenta uma viso gerencial e sua
nfase nas realizaes. O oramento programa constitui-se no elo
que integra o processo de planejamento e gesto governamental, visto
que o planejamento governamental (PPA) termina com a organizao
das aes em forma de programas, e o oramento anual inicia com a
utilizao das informaes contidas nos programas do PPA.
Essa tcnica de elaborao oramentria foi determinada pela lei n
4.320/1964, reforada pelo decreto-lei n 200/1967, teve a primeira
classificao funcional programtica em 1974, mas foi apenas a edio
do decreto n 2.8929/1998 e com a vigncia do PPA 2000-2003 que se
tornou realidade.
Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a
evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecidos os princpios de unidade universalidade e anualidade .
Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital
sempre que possvel sero correlacionados a metas objetivas em termos de
realizao de obras e de prestao de servios.
Pargrafo nico. Consideram-se metas os resultados que se pretendem obter
com a realizao de cada programa.

O decreto-lei n 200/1967 reforou a exigncia do oramento programa

fazendo meno expressa nos seguintes artigos:
Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise a promover o
desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se
segundo planos e programas elaborados, na forma do Ttulo III, e compreender a
elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos:
a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;
c) oramento-programa anual;
d) programao financeira de desembolso.

Art. 16. Em cada ano, ser elaborado um oramento-programa, que pormenorizar a

etapa do programa plurianual a ser realizada no exerccio seguinte e que servir de
roteiro execuo coordenada do programa anual.
Pargrafo nico. Na elaborao do oramento-programa sero considerados,
alm dos recursos consignados no Oramento da Unio, os recursos extra
oramentrios vinculados execuo do programa do Governo.
Art. 17. Para ajustar o ritmo de execuo do oramento-programa ao fluxo
provvel de recursos, o Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral e o
Ministrio da Fazenda elaboraro, em conjunto, a programao financeira de
desembolso, de modo a assegurar a liberao automtica e oportuna dos recursos
necessrios execuo dos programas anuais de trabalho.
Art. 18. Toda atividade dever ajustar-se programao governamental e ao
oramento-programa e os compromissos financeiros s podero ser assumidos em
consonncia com a programao financeira de desembolso.

Com as normas emanadas do Decreto n 2.829/1998, foi elaborado o PPA

200-2003, com a implementao do oramento programa na rea federal.
Art. 1 Para elaborao e execuo do Plano Plurianual 2000-2003 e dos Oramentos
da Unio, a partir do exerccio financeiro do ano de 2000, toda ao finalstica do
Governo Federal dever ser estruturada em Programas orientados para a
consecuo dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano.
Pargrafo nico. Entende-se por ao finalstica aquela que proporciona bem ou
servio para atendimento direto a demandas da sociedade.
Art. 2 Cada Programa dever conter:
I - objetivo;
II - rgo responsvel;
III - valor global;
IV - prazo de concluso;
V - fonte de financiamento;
VI - indicador que quantifique a situao que o programa tenha por fim modificar;
VII - metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o objetivo;
VIII - aes no integrantes do Oramento Geral da Unio necessrias consecuo
do objetivo;
IX - regionalizao das metas por Estado.
Pargrafo nico. Os Programas constitudos predominantemente de Aes
Continuadas devero conter metas de qualidade e de produtividade, a serem
atingidas em prazo definido.
Art. 3 A classificao funcional-programtica dever ser aperfeioada de modo a
estimular a adoo, em todas as esferas de governo, do uso do gerenciamento por
Programas.
Pargrafo nico. Os Programas sero estabelecidos em atos prprios da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, respeitados os conceitos definidos no

mbito federal, em portaria do Ministrio do Planejamento e Oramento, a ser

publicada at 30 de novembro de 1998.

Conclui-se, portanto, que realmente houve a integrao efetiva entre o

plano e o oramento, cujo elo de unio so os programas. Nesse perodo,
os programas foram classificados em quatros tipos:
PROGRAMA FINALISTICO: Programa do qual resultam bens ou servios
ofertados diretamente a sociedade. Quando suas aes so desenvolvidas
por mais de um rgo setorial chamado programa finalstico multisetorial.
PROGRAMA DE SERVIO AO ESTADO: Programa do qual resultam bens
ou servios ofertados diretamente ao Estado, por instituies criadas para
esse fim especfico.
PROGRAMA DE GESTO DE POLTICA PBLICAS: programa destinado
ao planejamento e a formulao de polticas setoriais, coordenao,
avaliao e ao controle dos programas sob a responsabilidade de
determinado rgo.
PROGRAMA DE APOIO ADMINISTRATIVO: Programa que contempla as
despesas de natureza tipicamente administrativa, as quais, embora
contribuam para a consecuo dos objetivos dos outros programas, neles
no foram passveis de apropriao.

CLASSIFICAO Portaria 42/1999 MPOG

- PROGRAMA: o instrumento de organizao da ao governamental
visando a concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por
indicadores estabelecidos no Plano plurianual.
- PROJETO: Um instrumento de programao para alcanar o objetivo
de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de
modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto, e no geram
contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.
- ATIVIDADE Um instrumento de programao para alcanar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes limitadas
no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o
aperfeioamento da ao governamental.
- OPERAES ESPECIAIS: As despesas que no contribuem para a
manuteno das aes governamentais, das quais no resultam um
produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou
servios.

COMPOSIO E ESTRUTURA DO ORAMENTO PBLICO ATUAL

A LOA lei oramentria Anual um instrumento de planejamento anual
de iniciativa privativa do chefe do poder executivo e deve estar compatvel com
a CF/88, com a LRF, com a Lei n 4.320/1964, com o PPA e com a LDO. o
documento que define a gesto atual dos recursos pblicos. a lei que
viabiliza a realizao dos programas e das polticas pblicas com vistas a
proporcionar o bem estar da coletividade.
A lei oramentria anual uma lei ordinria, cuja validade abrange
somente o exerccio fiscal a que se refere.
A constituio Federal de 1988, art. 165, determina que a lei
oramentria anual compreender o oramento fiscal, o de investimento das
empresas estatais e o da seguridade social, explicando cada tipo de governo:
ORAMENTO FISCAL: Referente aos poderes da unio, seus fundos,
rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes
institudas e mantidas pelo poder pblico. Embora abrangente, no integram o
oramento fiscal:
- Os fundos de incentivos fiscais;
- As autarquias (conselhos) de fiscalizao de profisso (CREA, CRM,
OAB, ETC0;
- As empresas estatais independentes.
Apesar dos fundos de incentivos fiscais no fazerem parte do oramento, eles
figuraro como informaes complementares ao projeto da LOA.
OBS: O oramento das empresas estatais independentes no faz parte do
oramento fiscal e nem do oramento da seguridade social. O oramento
operacional das empresas estatais independentes faz parte do programa de
dispndios Globais, cuja aprovao ocorre diretamente por decreto do poder
legislativo.
O oramento fiscal considerado o mais importante dos trs oramentos.
Alguns autores consideram um exagero a amplitude concedida pela CF/88 ao
contedo do oramento fiscal, haja vista incluir empresas pblicas e
sociedades de economia mista dependentes.
ORAMENTO DE INVESTIMENTOS das empresas em que a unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com o direito a voto. Estatal
independente aquela que no depende de recursos do ente pblico
controlador, ou seja, uma empresa autossustentvel (as estatais
dependentes so as que recebem algum tipo de recurso para garantir suas
despesas).
OBS: Esse oramento abrange to somente as empresas estatais
independentes. As estatais dependentes esto inclusas no oramento fiscal.

OBS: As sociedades de economia mista, em regra, so empresas

independentes: integram o oramento de investimentos, se forem dependentes
integraro o oramento fiscal e da seguridade social.
OBS: Uma empresa estatal pode ser independente num ano e se tornar
dependente no outro vive e versa.
ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL: