Zoneamento e planos diretores

By Renato Saboya

26 novembro, 2007

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O QUE O ZONEAMENTO E PARA QU SERVE?

O zoneamento um instrumento amplamente utilizado nos planos diretores, atravs do qual a cidade
dividida em reas sobre as quais incidem diretrizes diferenciadas para o uso e a ocupao do solo,
especialmente os ndices urbansticos.
O zoneamento foi utilizado pela primeira vez na Alemanha, mas foi nos Estados Unidos que ele ganhou
fora, a partir do incio do sculo XX (LEUNG, 2002). Alguns de seus principais objetivos so:
Controle do crescimento urbano;
Proteo de reas inadequadas ocupao urbana;
Minimizao dos conflitos entre usos e atividades;
Controle do trfego;
Manuteno dos valores das propriedades e do status quo (JUERGENSMEYER; ROBERT, 2003;
ANDERSON, 1995);
Quanto a este ltimo objetivo, cabem algumas ponderaes. Apesar de, geralmente, essa inteno no
estar explcita, parece haver um consenso entre vrios autores de que ela foi a razo inicial para a utilizao
do zoneamento. No incio, a motivao principal para a sua adoo era a de evitar que determinados tipos
de usos do solo fossem instalados em determinadas reas da cidade. No por acaso, esses usos eram, na
maioria das vezes, aqueles relacionados s classes mais baixas (tais como vilas, cortios, habitao popular,
comrcios de pequeno porte, etc.). Por conta disso, o carter excludente do zoneamento alvo de muitas
crticas, como veremos mais adiante.

MODO DE FUNCIONAMENTO
O zoneamento busca alcanar esses objetivos atravs do controle de dois elementos principais: o uso e o
porte (ou tamanho) dos lotes e das edificaes. Atravs disso, supe-se que o resultado final alcanado
atravs das aes individuais esteja de acordo com os objetivos do Municpio, que incluem
proporcionalidade entre a ocupao e a infra-estrutura, necessidade de proteo de reas frgeis e/ou de
interesse cultural, harmonia do ponto de vista volumtrico, etc.
As figuras abaixo mostram combinaes diferentes de parmetros, gerando, por sua vez, espaos urbanos
tambm diferentes.

A forma tpica de apresentao de um zoneamento um mapa contendo as zonas, representadas por cores
e siglas, complementado por uma parte textual em que as zonas so descritas e seus parmetros
urbansticos so definidos, normalmente em forma de tabela.

Mapa do zoneamento para a ea central de Florianpolis SC. Fonte: IPUF.

Exemplo de ndices urbansticos aplicados s zonas definidas pelo Plano Diretor de Florianpolis (1997). Fonte:
IPUF.

MINIMIZAO DOS CONFLITOS DE USOS DO SOLO

Apesar de a mistura de usos ser amplamente reconhecida como interessante para a cidade, e at mesmo
essencial, existem atividades que podem causar incmodos e, por isso, devem ter sua localizao
controlada.
Para isso, o plano diretor pode usar vrios mecanismos:
1. Limitaes por zonas;
2. Regulao paramtrica;
3. Limitaes pelo sistema virio;
Na limitao por zonas, a mais comum de todas, os usos e atividades so divididos em categorias
(residencial, comercial, industrial, agrcola, etc., e suas subcategorias) e cada zona possui diretrizes quanto
possibilidade ou no de abrigar cada uma delas. Assim, por exemplo, o zoneamento pode determinar que
uma poro da cidade pode abrigar usos residenciais e comerciais de pequeno porte (padarias, mercearias,
etc.), mas no pode abrigar usos comerciais de grande porte nem usos industriais.

Exemplo de limitaes dos usos de acordo com as zonas. Fonte: IPUF.

Na regulao paramtrica, a permisso ou proibio para que uma atividade se instale em um

determinado local definida com base em parmetros de incomodidade (por ex. nvel mximo de rudo em
decibis). Sua aplicao no Brasil, entretanto, parece ser problemtica, no apenas por questes de
recursos e infra-estrutura, mas tambm pela falta de transparncia que pode trazer (afinal de contas, nem
todo mundo dispe de um decibelmetro para saber se o bar ao lado da sua casa est de acordo com a
legislao).
As limitaes pelo sistema virio tambm classificam os usos e atividades em categorias, e definem,
para estas, nveis de incomodidade. A seguir, aplicada a seguinte lgica:
Vias mais arteriais so mais tolerantes incomodidade;
Vias mais locais so mais intolerantes incomodidade.
Dessa forma, incentiva-se o uso misto em todas as zonas, e ao mesmo tempo possvel evitar que usos
muito incompatveis instalem-se lado a lado, com um bom nvel de resoluo se comparado ao das zonas.

Outra vantagem que isso permite que as zonas adotadas pelo plano diretor sejam maiores, tornando o
esquema geral mais fcil de entender.

Exemplo de restries incomodidade aplicados ao sistema virio

CONTROLE DA INTENSIDADE DE OCUPAO

Com relao ao porte da edificao, este controlado atravs de ndices que estabelecem, por exemplo:
O nmero mximo de pavimentos e/ou a altura total da edificao;
O Coeficiente de Aproveitamento mximo do lote (CA), que representa a rea mxima possvel de
ser construda dividida pela rea do lote;
A taxa de ocupao mxima permitida para o lote;
Os afastamentos frontal, laterais e de fundos; e
O tamanho mnimo do lote.

Nmero mximo de pavimentos.

Coeficiente ou ndice de aproveitamento.

Taxa de ocupao.

Afastamentos.

CRTICAS AO ZONEAMENTO
O zoneamento vem sofrendo muitas crticas. A primeira delas refere-se rigidez do instrumento, visto que
a permisso de uso, por parte do Poder Pblico, acontece na base do ou tudo ou nada. Em outras
palavras, a Prefeitura consulta a tabela e, com base nela, permite a construo da edificao, tal como est
no projeto, ou nega totalmente. No existe meio-termo.
Dessa forma, em muitos casos acontecia uma de duas situaes: ou a comunidade ficava merc do
empreendimento, recebendo todas as conseqncias da sua aceitao, sem nenhuma condio, ou o
empreendedor tinha seu projeto totalmente negado sem possibilidade de adaptao ou ajuste, s vezes at
mesmo acarretando numa subutilizao do territrio (JUERGENSMEYER; ROBERT, 2003).
A outra crtica ao zoneamento tradicional o fato dele ser, em muitos casos, excludente, na medida em que
estabelece zonas nas quais a ocupao tende a ser composta apenas por grupos homogneos,
principalmente das classes mais altas (JUERGENSMEYER; ROBERT, 2003; SOUZA, 2003). Entretanto, o
inverso tambm acontece, quando so criadas grandes zonas destinadas s camadas mais pobres
(normalmente seguindo a ocupao j consolidada) e criando verdadeiros guetos.
Para evitar essas desvantagens do zoneamento, algumas variaes foram criadas. Entre elas est a prpria
regulao paramtrica, citada acima, a criao das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), a vinculao
das normas de uso e ocupao do solo ao sistema virio (tambm citada acima), o Estudo de Impacto de

Vizinhana e, em outros pases, dispositivos para conferir flexibilidade, tais como as Planned Unit
Developments, Variance, Floating Zones, etc (KELLY; BECKER, 2000; JUERGENSMEYER; ROBERT,
2003).
Outra providncia importante apoiar o plano diretor no apenas no zoneamento, mas tambm nas aes
e estratgias a serem promovidas para alcanar os objetivos desejados. Esse argumento foi mais
desenvolvido aqui e aqui.

APESAR DAS CRTICAS

Apesar de todas essas crticas, importante no perder de vista que o zoneamento , sim, um dos
instrumentos essenciais para o planejamento urbano de forma geral, e para os planos diretores em
particular. A esse respeito, Souza (2003, p. 260) diz o seguinte:

Seria irresponsabilidade sugerir que o controle de usos (e densidades: ou seja,

apontando que reas dentro do permetro urbano so adensveis e que reas devem ter
seu adensamento inibido, pelo fato de sua infra-estrutura j estar saturada ou em vias de
saturao) deva ser visto, generalizadamente, como alguma coisa ruim ou inteiramente
suprflua.

Florianpolis: exemplo de rea no ocupada por influncia direta do zoneamento de uso e ocupao do solo

Com efeito, muito do controle de crescimento e ocupao de reas inadequadas tem sido efeito da
aplicao do zoneamento. Da mesma forma, ele tem contribudo, em certo grau, para evitar a instalao de
usos impactantes em locais imprprios. Portanto, ele tem um papel importante a desempenhar, a despeito
de suas muitas falhas. A questo ajust-lo de forma a evitar que ele seja utilizado como um instrumento
para segregar classes sociais e/ou usos que deveriam estar integrados. Como bem aponta Maricato (2001),
no podemos jogar fora a gua do banho com a criana dentro.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
JACOBS, Jane. Morte e vida de grandes cidades. So Paulo: Martins Fontes, 2000.

JUERGENSMEYER, Julian Conrad; ROBERT, Thomas. Land use planning and development
regulation law. St. Paul: Thomson West, 2003.
KELLY, Eric; BECKER, Barbara. Community planning: an introduction to the comprehensive
plan. Washington: Island Press, 2000.
SOUZA, Marcelo Lopes. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos.
Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.