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Cadernos
de Finanas
Pblicas
Nmero 12
Dezembro 2012
Ministrio da Fazenda
Escola de Administrao Fazendria Esaf
Cadernos de
Finanas Pblicas
Nmero 12
Dezembro 2012
ISSN 1806-8944
p. 5-309
dez. 2012
GOVERNO FEDERAL
MINISTRIO DA FAZENDA
ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA
Reviso de texto
Fatima Rejane de Meneses
Yana Maria Palankof
Editorao eletrnica e capa
Luis Henrique Alcntara Tabosa de Castro
%CFGTPQUFGPCPCURDNKECU 'UEQNCFG#FOKPKUVTCQ
Fazendria. n. 12 (dez. 2012). Braslia : Esaf, 2000Anual
ISSN 1806-8944
1. FINANAS PBLICAS Peridicos. I. Escola de
#FOKPKUVTCQ(C\GPFTKC
CDD 336.005
SUMRIO
5
Abstract
Resumo
Este trabalho contm estudo pertinente constitucionalidade das contribuies previdencirias
do setor rural. Diferentemente do que ocorre
com relao maioria das empresas urbanas,
em que as contribuies previdencirias incidem
sobre a remunerao dos trabalhadores, no meio
rural adotou-se a receita bruta proveniente
da comercializao da produo como base de
incidncia da contribuio de empregadores
pessoas fsicas e jurdicas e agroindstrias. Tais
contribuies tm sido objeto de questionamentos
quanto sua constitucionalidade. A despeito disso,
para diversos setores da economia, a partir de 2011
tambm se tem adotado a receita como base de
clculo das contribuies previdencirias por meio
da poltica tributria do governo federal conhecida
como desonerao da folha de pagamento. Por
essa razo, faz-se necessrio verificar a validade das
contribuies previdencirias do setor rural luz da
ordem constitucional vigente para se avaliar os riscos
decorrentes da aplicao da sistemtica estabelecida
para a rea rural a esses outros setores. Para se atingir
esse objetivo, apresentam-se os principais aspectos das
contribuies para o sistema de seguridade social, das
contribuies previdencirias das empresas em geral
e daquelas incidentes sobre outras bases que no a
folha de salrios, bem como os principais aspectos
das contribuies dos segurados do Regime Geral
de Previdncia Social. Analisam-se os argumentos
que fundamentaram as discusses acerca da
inconstitucionalidade das contribuies do setor
rural e conclui-se que, com a edio das Emendas
Constitucionais n. 20, de 1998, e n. 42, de 2003, estes
restaram superados. Utilizando critrios propostos
pela doutrina, conclui-se que as contribuies do
setor rural no afrontam o princpio constitucional
da isonomia tributria.
Palavras-chave
Contribuio previdenciria. Rural. Isonomia.
Constitucionalidade.
Keywords
Social security tax. Rural sector. Isonomy.
Constitutionality.
1 INTRODUO
# KPUVKVWKQ FCU EQPVTKDWKGU RTGXK
dencirias do setor rural, incidentes
UQDTGCTGEGKVCFCEQOGTEKCNK\CQFGUGWU
RTQFWVQUFGPQOKPCFCUEQPVTKDWKGU
substitutivas, tem suscitado inmeras
controvrsias no que se refere sua
constitucionalidade.
5
1HCVQIGTCFQTFQVTKDWVQWOCUKVWCQOCVGTKCNFGUETKVCRGNQNGIKUNCFQTCFSWKTKT
TGPFCRTGUVCTUGTXKQUKORQTVCTOGTECFQTKCUGUVTCPIGKTCUGVE
#/#41
R%QOTGNCQUEQPVTKDWKGUFGGORTGUCUGGSWKRCTCFQUUQDTGCHQNJCFG
UCNTKQUQCTVFC.GKPFGNKOKVCUGCFKURQTSWGCEQPVTKDWKQ
KPEKFGUQDTGCTGOWPGTCQFGUVKPCFCCTGVTKDWKTQVTCDCNJQFGUGIWTCFQUSWGNJG
RTGUVCOUGTXKQU
FGUGQDUGTXCTSWGRCTCUGHCNCTGOTGOWPGTCQFGUVKPCFCCTGVTKDWKTQVTCDCNJQ
necessrio o estabelecimento de um vnculo contratual entre empregador e
trabalhador. Desse modo, contratar trabalhadores (segurados do Regime Geral
de Previdncia Social) caracteriza-se como o critrio material do fato gerador das
EQPVTKDWKGURTGXKFGPEKTKCUKPEKFGPVGUUQDTGCHQNJCFGUCNTKQU
'OUGVTCVCPFQFGEQPVTKDWKGURTGXKFGPEKTKCUCKPEKFKTUQDTGCTGEGKVCFCUGORTGUCU
QETKVTKQOCVGTKCNECTCEVGTK\CUGEQOCCQFGUGobter essas receitas.
3.1.2 CRITRIO ESPACIAL
Tendo-se em conta que, como se ver adiante, a Unio o ente que detm
EQORGVPEKCRCTCKPUVKVWKTCUEQPVTKDWKGUFGUVKPCFCUCQEWUVGKQFQ4GIKOG)GTCNFG
2TGXKFPEKC5QEKCNRQFGUGCTOCTEQOUGIWTCPCSWGGUUCUEQPVTKDWKGUCNECPCO
QU HCVQU QEQTTKFQU GO VQFQ Q VGTTKVTKQ PCEKQPCN 2QTO PC UKVWCQ GURGEEC
referida na alnea e do inciso I do art. 12 da Lei n. 8.212, de 1991,3 o fato gerador
FCEQPVTKDWKQRCTCCRTGXKFPEKCUQEKCNDTCUKNGKTCRQFGCNECPCTHCVQUQEQTTKFQU
em territrio estrangeiro.
3.1.3 CRITRIO TEMPORAL
1HCVQIGTCFQTFGUUCUEQPVTKDWKGUUWTIG
3 Segundo esse dispositivo, o brasileiro que trabalha para a Unio, no exterior, em organismos oficiais brasileiros
QWKPVGTPCEKQPCKUFQUSWCKUQ$TCUKNUGLCOGODTQGHGVKXQUCNXQUGUGIWTCFQPCHQTOCFCNGIKUNCQXKIGPVGFQ
pas do domiclio, segurado da previdncia brasileira.
CGOUGVTCVCPFQFCUEQPVTKDWKGUKPEKFGPVGUUQDTGCHQNJCFGUCNTKQULWPVCOGPVG
EQOQFKTGKVQTGOWPGTCQFGEQTTGPVGFCTGNCQFGGORTGIQQWGOTC\QFC
RTGUVCQFGUGTXKQURQTRGUUQCUHUKECUSWCPFQCWUGPVGQXPEWNQGORTGICVEKQ
DGOUGVTCVCPFQFCUEQPVTKDWKGUKPEKFGPVGUUQDTGCTGEGKVCPCOGFKFCGOSWG
as receitas forem auferidas.
3.1.4 CRITRIO PESSOAL
3.1.4.1 SUJEITO ATIVO
#KPUVKVWKQFCUEQPVTKDWKGURCTCUGIWTKFCFGUQEKCNGOGURGEKCNCURTGXKFGPEKTKCU
FGEQORGVPEKCFC7PKQ%QOQPKECGZEGQCGUUCTGITCVGOUGSWGCQUGPVGU
HGFGTCVKXQUEQORGVGKPUVKVWKTCEQPVTKDWKQRCTCQEWUVGKQFQTGIKOGRTRTKQFG
previdncia de seus servidores.4 Assim, a criao de contribuies destinadas ao custeio
do denominado Regime Geral de Previdncia Social compete exclusivamente Unio.
3.1.4.2 SUJEITO PASSIVO (CONTRIBUINTE)
A Lei n. 8.212, de 1991, por meio de seus arts. 12, 14 e 15, estabelece o rol de
contribuintes do Regime Geral de Previdncia Social:
a) as empresas, cujo conceito legal abrange o empresrio individual ou sociedade
GORTGUTKCSWGCUUWOGQTKUEQFGCVKXKFCFGGEQPOKECWTDCPCQWTWTCNEQOPU
NWETCVKXQUQWPQDGOEQOQQUTIQUGCUGPVKFCFGUFCCFOKPKUVTCQRDNKEC
FKTGVCGKPFKTGVC
b) os equiparados empresa, que, nos termos da Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991,
UQQEQPVTKDWKPVGKPFKXKFWCNGOTGNCQCQUUGIWTCFQUSWGNJGRTGUVCOUGTXKQU
C EQQRGTCVKXC C CUUQEKCQ QW GPVKFCFG FG SWCNSWGT PCVWTG\C QW PCNKFCFG
COKUUQFKRNQOVKECGCTGRCTVKQEQPUWNCTFGECTTGKTCUGUVTCPIGKTCU
c) os empregadores domsticos, que compreendem a pessoa ou famlia que admitem
CUGWUGTXKQUGOPCNKFCFGNWETCVKXCGORTGICFQFQOUVKEQG
d) os segurados do Regime Geral de Previdncia.
3.1.5 CRITRIO QUANTITATIVO
3.1.5.1 BASE DE CLCULO
# DCUG FG ENEWNQ FC EQPVTKDWKQ UQDTG C HQNJC FG UCNTKQU IWCTFC CNIWOCU
RGEWNKCTKFCFGUFGCEQTFQEQOCECVGIQTKCFGUGIWTCFQUCUGTXKQFCGORTGUC
%QPUVKVWKQCTVcaputGho.
10
'O VGTOQU FKFVKEQU CU EQPVTKDWKGU UQDTG C HQNJC FG UCNTKQU RQFGO UGT
subdivididas em trs espcies:
CEQPVTKDWKQRCTCQRCICOGPVQFGDGPGHEKQUGOIGTCN
DEQPVTKDWKQ RCTC Q PCPEKCOGPVQ FC CRQUGPVCFQTKC GURGEKCN G FQU DGPGHEKQU
concedidos em razo do grau de incidncia de incapacidade laborativa decorrente
FQUTKUEQUCODKGPVCKUFQVTCDCNJQG
EEQPVTKDWKQCFKEKQPCNRCTCQPCPEKCOGPVQFCCRQUGPVCFQTKCGURGEKCNFGUVKPCFC
CQUGIWTCFQUWLGKVQCEQPFKGUGURGEKCKUSWGRTGLWFKSWGOCUCFGQWCKPVGITKFCFG
fsica.
#CNSWQVCFGECFCWOCFGUUCUEQPVTKDWKGUGCFCUEQPVTKDWKGUKPEKFGPVGUUQDTG
CTGEGKVCGPEQPVTCOUGGURGEKECFCUPCUUGGUG
4 CONTRIBUIES DE EMPREGADORES
(EMPRESAS E EQUIPARADOS)
A folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer
VVWNQ RGUUQC HUKEC SWG NJG RTGUVG UGTXKQ OGUOQ UGO XPEWNQ GORTGICVEKQ
UQCRTKPEKRCNDCUGEQOTGNCQSWCNRQUUXGNCKPUVKVWKQFGEQPVTKDWKGU
previdencirias exigveis dos empregadores. Entretanto, para diversos setores da
GEQPQOKCCUEQPVTKDWKGURQFGOVGTDCUGUFGKPEKFPEKCFKUVKPVCU
11
COKETQGORTGUCUGGORTGUCUFGRGSWGPQRQTVGQRVCPVGURGNQ5KORNGU
DGPVKFCFGUFGURQTVKXCUSWGOCPVOGSWKRGFGHWVGDQNRTQUUKQPCN
EGORTGUCUCDTCPIKFCURGNC.GKPG
f) empregadores rurais e agroindstrias.
4.3 CONTRIBUIES DE EMPREGADORES DOMSTICOS
#EQPVTKDWKQFQGORTGICFQTFQOUVKEQFGFQUCNTKQFGEQPVTKDWKQFQ
GORTGICFQFQOUVKEQCUGWUGTXKQ
13
5.1.1 EMPREGADO
CSWGNGSWGRTGUVCUGTXKQFGPCVWTG\CWTDCPCQWTWTCNCFKXGTUCUGORTGUCUUGO
XPEWNQGORTGICVEKQEQOKPVGTOGFKCQQDTKICVTKCFQTIQIGUVQTFGOQFG
obra, nos termos da Lei n. 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, ou do sindicato da
ECVGIQTKC#UKPFKECNK\CQPQTGSWKUKVQRCTCSWGQUGIWTCFQSWGRTGUVCUGTXKQ
por intermdio do sindicato da categoria seja caracterizado como trabalhador avulso.
#KPVGTOGFKCQFQTIQIGUVQTFGOQFGQDTCQEQTTGGOTGNCQCQUVTCDCNJCFQTGU
SWG RTGUVCO UGTXKQU PC TGC RQTVWTKC %QO TGNCQ CQU SWG FGUGORGPJCO
CVKXKFCFGU NKICFCU C KPFUVTKC UGTXKQU QW EQOTEKQ HQTC FQ ODKVQ RQTVWTKQ
CKPVGTOGFKCQHGKVCRGNQUKPFKECVQFCECVGIQTKC
5.1.3 CONTRIBUINTE INDIVIDUAL
'UUCECVGIQTKCCDTCPIGSWGORTGUVCUGTXKQFGPCVWTG\CWTDCPCQWTWTCNGOECTVGT
GXGPVWCNCWOCQWOCKUGORTGUCUUGOTGNCQFGGORTGIQCRGUUQCHUKECSWGGZGTEG
RQTEQPVCRTRTKCCVKXKFCFGGEQPOKECFGPCVWTG\CWTDCPCEQOPUNWETCVKXQUQW
PQQGORTGUTKQFGPVTGQWVTQU
5.1.4 EMPREGADO DOMSTICO
CSWGNGSWGRTGUVCUGTXKQFGPCVWTG\CEQPVPWCCRGUUQCQWHCONKCPQODKVQ
TGUKFGPEKCNFGUVCGOCVKXKFCFGUUGOPUNWETCVKXQU
5.1.5 SEGURADO ESPECIAL
#DCUGFGENEWNQFCEQPVTKDWKQFQUUGIWTCFQUGORTGICFQVTCDCNJCFQTCXWNUQ
contribuinte individual, empregado domstico e segurado facultativo o salrio de
contribuio. Para cada uma dessas categorias de segurados o salrio de contribuio
RQFGUGTFGPKFQPQUUGIWKPVGUVGTOQU
a) empregado e trabalhador avulsoCTGOWPGTCQCWHGTKFCGOWOCQWOCKUGORTGUCU
assim entendida a totalidade dos rendimentos pagos, devidos ou creditados a
qualquer ttulo durante o ms destinados a retribuir o trabalho, qualquer que seja
sua forma, inclusive as gorjetas, os ganhos habituais sob a forma de utilidades e os
CFKCPVCOGPVQUFGEQTTGPVGUFGTGCLWUVGUCNCTKCNSWGTRGNQUUGTXKQUGHGVKXCOGPVG
RTGUVCFQUSWGTRGNQVGORQFKURQUKQFQGORTGICFQTQWVQOCFQTFGUGTXKQU
PQUVGTOQUFCNGK QWFQEQPVTCVQQWCKPFC FGEQPXGPQQWCEQTFQEQNGVKXQ
FGVTCDCNJQQWUGPVGPCPQTOCVKXC
15
b) contribuinte individual:
DCTGOWPGTCQCWHGTKFCGOWOCQWOCKUGORTGUCUQWRGNQGZGTEEKQFGUWC
CVKXKFCFGRQTEQPVCRTRTKCFWTCPVGQOUQW
DQ UCNTKQ OPKOQ OGPUCN PQ ECUQ FG QRQ RGNC GZENWUQ FQ FKTGKVQ CQ
DGPGHEKQFGCRQUGPVCFQTKCRQTVGORQFGEQPVTKDWKQ
c) empregado domstico C TGOWPGTCQ TGIKUVTCFC GO UWC %CTVGKTC FG 6TCDCNJQ
G2TGXKFPEKC5QEKCNQWEQORTQXCFCOGFKCPVGTGEKDQUFGRCICOGPVQ
d) segurado facultativo: corresponde ao valor por ele declarado.
1 UCNTKQ FG EQPVTKDWKQOWKVQUGCUUGOGNJC DCUGFG ENEWNQFC EQPVTKDWKQ
FCU GORTGUCU
TGOWPGTCQ C PKEC FKHGTGPC SWG Q UCNTKQ FG EQPVTKDWKQ
EQORQTVCNKOKVGUOPKOQGOZKOQGCTGOWPGTCQGOTGNCQGORTGUCPQ
UQHTGNKOKVCGUPCKPEKFPEKCFGEQPVTKDWKQ
5.3.1.1 LIMITE MNIMO
#DCUGFGENEWNQFCEQPVTKDWKQRTGXKFGPEKTKCFQUGIWTCFQGURGEKCNCTGEGKVC
DTWVCRTQXGPKGPVGFCEQOGTEKCNK\CQFGUWCRTQFWQTWTCN+UUQFGEQTTGEQOQL
foi dito, do prprio texto constitucional e tem por objeto o custeio dos benefcios
desses segurados.
16
5.4 ALQUOTAS
5.4.1 SEGURADOS EMPREGADOS, EMPREGADOS DOMSTICOS
E TRABALHADORES AVULSOS
#CNSWQVCFCEQPVTKDWKQFGUUGUUGIWTCFQUXCTKCGPVTGGFGCEQTFQEQO
a faixa salarial. Esses valores so reajustados anualmente com os mesmos ndices
WVKNK\CFQURCTCQTGCLWUVCOGPVQFQUDGPGHEKQUFGRTGUVCQEQPVKPWCFCFQ4GIKOG
Geral de Previdncia Social. Ressalva-se que as alquotas no so progressivas, e que
CEKOCFQNKOKVGOZKOQFQUCNTKQFGEQPVTKDWKQPQJKPEKFPEKCFCEQPVTKDWKQ
5.4.2 CONTRIBUINTES INDIVIDUAIS E SEGURADOS FACULTATIVOS
2CTCQUUGIWTCFQUGURGEKCKUCCNSWQVCFCEQPVTKDWKQFG
CGOTGNCQCQUDGPGHEKQUGOIGTCNG
D FGUVKPCFC CQ PCPEKCOGPVQ FC CRQUGPVCFQTKC GURGEKCN G FQU DGPGHEKQU
concedidos em razo do grau de incidncia de incapacidade laborativa decorrente
dos riscos ambientais do trabalho.
0CTGFCQFCFCRGNC.GKP
17
CWVQTFQRTQLGVQTGURGEVKXQEQPUKFGTCFQQOCTEQQEKCNFGETKCQFCRTGXKFPEKC
UQEKCNDTCUKNGKTC#.GK'NK%JCXGURGTOKVKWCETKCQFCU%CKZCUFG#RQUGPVCFQTKCU
e Penses (CAPs), as quais foram reestruturadas ao longo dos anos 1930, formando
os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) (SCHWARZER, 2000, p. 127).
1U+#2UFGUVKPCXCOUGCQUVTCDCNJCFQTGUWTDCPQUGUWCEQDGTVWTCGTCFGPKFCRQT
setores de atividade. Assim, foram criados os Institutos de Aposentadoria e Penso
para ferrovirios, bancrios, industririos, etc.
Apesar de a CF de 1934 j estabelecer o direito previdncia social a todo trabalhador
brasileiro, para obreiros do setor rural essa cobertura surge somente em 1963 com a
.GKPFGFGOCTQFG'UVCVWVQFQ6TCDCNJCFQT4WTCN'UUGGUVCVWVQ
instituiu o Fundo de Assistncia e Previdncia ao Trabalhador Rural. Com as
CNVGTCGUFQ&GETGVQ.GKPQ(WPFQRCUUQWCUGTEQPJGEKFQRQT(WPTWTCN
sigla que lhe foi atribuda pelo citado decreto-lei.
2CTCCEQPUVKVWKQFQ(WPTWTCNC.GKPETKQWCEQPVTKDWKQFGFQ
XCNQTFQURTQFWVQUCITQRGEWTKQU1OGUOQPFKEGHQKCFQVCFQRCTCCEQPVTKDWKQ
de estabelecimentos fabris que utilizassem matria-prima proveniente de sua
RTQFWQCITQRGEWTKCKPEKFGPVGUQDTGQXCNQTFCOCVTKCRTKOCRTRTKCWVKNK\CFC
PQRTQEGUUQFGKPFWUVTKCNK\CQ
'UUC OGUOC NGK FGPKW Q GORTGICFQT TWTCN EQOQ C RGUUQC HUKEC QW LWTFKEC
proprietria ou no, que explore atividades agrcolas, pastoris ou na indstria
rural, em carter temporrio ou permanente, diretamente ou por intermdio de
RTGRQUVQU#NGKHG\VCODOOGPQKPFUVTKCTWTCNCSWCNUGIWPFQUGWCTVo,
exerce atividade industrial em estabelecimento rural no compreendida na
%QPUQNKFCQFCU.GKUFQ6TCDCNJQ
#CTTGECFCQFQ(WPTWTCNDGOEQOQCRTGUVCQFQUDGPGHEKQUGUVCDGNGEKFQUPC
NGKCQVTCDCNJCFQTTWTCNGUGWUFGRGPFGPVGUEQWKPKEKCNOGPVGUQDCTGURQPUCDKNKFCFG
do Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (IAPL).
Com o advento da Lei Complementar n. 11, de 25 de maio de 1971, foi institudo
o Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural (Prorural), cujo objeto, a exemplo
do que ocorria com o Funrural, era predominantemente a concesso de benefcios
previdencirios.
#Q (WPTWTCN CVTKDWFC RGTUQPCNKFCFG LWTFKEC FG PCVWTG\C CWVTSWKEC ECPFQ
diretamente subordinado ao ministro do Trabalho e Previdncia Social. Essa
CWVCTSWKC CUUWOG CU TGURQPUCDKNKFCFGU CV GPVQ FQ +CRK SWCPVQ GZGEWQ FQ
Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural (Prorural).
18
WO RQT EGPVQ UQDTG Q XCNQT FC RTKOGKTC EQOGTEKCNK\CQ FQ RTQFWVQ TWTCN G
EQOTGEQNJKOGPVQFGQDTKICQNGICNFQRTRTKQRTQFWVQTCITEQNCPQHQTPGEGW
WOC DCUG PCPEGKTC UWEKGPVG GZGEWQ FQ RTQITCOC
5%*9#4<'4
p. 127-128), para o custeio do Prorural foram criadas as seguintes fontes:
CEQPVTKDWKQFGFGXKFCRGNQRTQFWVQTUQDTGQXCNQTEQOGTEKCNFQURTQFWVQU
TWTCKUG
b) 2,4% sobre a folha de salrios das empresas em geral.
1WVTCRTQXKFPEKCCFQVCFCRGNC.GK%QORNGOGPVCTPHQKCCVTKDWKQFC
TGURQPUCDKNKFCFGRGNQTGEQNJKOGPVQFCEQPVTKDWKQUQDTGQXCNQTEQOGTEKCNFQU
produtos rurais ao adquirente, consignatrio ou cooperativa. Esse recolhimento
UQOGPVGEQWUQDCTGURQPUCDKNKFCFGFQRTQFWVQTPQECUQFGKPFWUVTKCNK\CQFC
RTQFWQRQTGNGRTRTKQQWFGXGPFCCQEQPUWOKFQTPQXCTGLQQWCCFSWKTGPVG
domiciliado no exterior.
A partir da Lei n. 6.260, de 6 de novembro de 1975, foi a vez de se criar um sistema
FGRTGXKFPEKCGURGEEQRCTCGORTGICFQTGUTWTCKUGUGWUFGRGPFGPVGUOGFKCPVG
EQPVTKDWKQFG
CFGWOFEKOQFQXCNQTFCRTQFWQTWTCNFQCPQCPVGTKQTLXGPFKFCQWCXCNKCFC
UGIWPFQCUEQVCGUFQOGTECFQG
b) de um vigsimo do valor da parte da propriedade rural porventura mantida
UGO EWNVKXQ UGIWPFQ C NVKOC CXCNKCQ GHGVWCFC RGNQ +PUVKVWVQ 0CEKQPCN FG
%QNQPK\CQG4GHQTOC#ITTKC
+PETC
%QOCGFKQFC.GKPGCETKCQFQ5KUVGOC0CEKQPCNFG2TGXKFPEKC
G #UUKUVPEKC 5QEKCN
5KPRCU C CTTGECFCQ FCU EQPVTKDWKGU FG VTCDCNJCFQTGU
urbanos e rurais e a concesso de benefcios previdencirios a estes passaram a
VGT CFOKPKUVTCGU GO EQOWO 'UUC NGK VTCPUHGTKW RCTC Q +PUVKVWVQ 0CEKQPCN FG
2TGXKFPEKC 5QEKCN
+025 C TGURQPUCDKNKFCFG RGNC EQPEGUUQ G RGNC OCPWVGPQ
dos benefcios dos trabalhadores e dos empregadores do setor rural. Ao Instituto
FG#FOKPKUVTCQ(KPCPEGKTCFC2TGXKFPEKCG#UUKUVPEKC5QEKCN
+CRCUEQWDGC
CVTKDWKQFGCTTGECFCTUECNK\CTGEQDTCTCUEQPVTKDWKGUFGUVKPCFCURTGXKFPEKC
%QPENWFCCKORNCPVCQFQ5KPRCUQ(WPTWTCNTGUVQWGZVKPVQ
1WVTCRTQHWPFCOQFKECQPQUKUVGOCRTGXKFGPEKTKQDTCUKNGKTQXGKQEQOC.GK
PFGFGLWNJQFG#RCTVKTFGUWCGFKQCEQPVTKDWKQFCUGORTGUCU
em geral e das entidades ou rgos a ela equiparados, destinada previdncia social,
KPEKFGPVGUQDTGCHQNJCFGUCNTKQUHQKZCFCGO
19
20
21
CRCTCQRCICOGPVQFGDGPGHEKQURTGXKFGPEKTKQUGOIGTCNG
DRCTCQPCPEKCOGPVQFCEQORNGOGPVCQFCURTGUVCGURQTCEKFGPVGFG
trabalho.
Inicialmente a base de clculo estabelecida para empregadores rurais pessoas
jurdicas e para as agroindstrias era sensivelmente distinta. Enquanto os produtores
TWTCKUUQHTKCOCKPEKFPEKCUQDTGCTGEGKVCDTWVCRTQXGPKGPVGFCEQOGTEKCNK\CQ
FG UWC RTQFWQ RCTC CU CITQKPFUVTKCU C DCUG WVKNK\CFC HQK Q XCNQT GUVKOCFQ FC
RTQFWQCITEQNCRTRTKCEQPUKFGTCFQUGWRTGQFGOGTECFQ#EQPVTKDWKQFCU
agroindstrias, entretanto, foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal
Federal (BRASIL, ADI n. 1.103-1/DF).
#.GKPTGFGPKWCDCUGFGENEWNQFCUEQPVTKDWKGURTGXKFGPEKTKCUFCU
GORTGUCUCITQKPFWUVTKCKU#RCTVKTFCGFKQFGUUGFKRNQOCNGICNCEQPVTKDWKQFCU
empresas agroindustriais passou a incidir sobre o valor da receita bruta proveniente
FCEQOGTEKCNK\CQFCRTQFWQCGZGORNQFQSWGQEQTTGEQOGORTGICFQTGUTWTCKU
pessoas fsica e jurdica.
OGKQFC#Q&KTGVCFG+PEQPUVKVWEKQPCNKFCFGP&(FG
$4#5+.#&+
n. 1.103-1/DF).
&GCEQTFQEQOQGPVGPFKOGPVQFC5WRTGOC%QTVGSWCPFQQho do art. 25 da Lei
PETKCEQPVTKDWKQUQEKCNUQDTGQvalor estimado da produo agrcola
RTRTKCEQPUKFGTCFQUGWRTGQFGOGTECFQGNGKPEQPUVKVWEKQPCNRQTSWGWUCDCUG
de clculo no prevista na Lei Maior. Ainda segundo esse entendimento:
1hoFQCTVFC%QPUVKVWKQRTGXSWGNGKEQORNGOGPVCTRQFGKPUVKVWKT
QWVTCUHQPVGUFGTGEGKVCRCTCCUGIWTKFCFGUQEKCNFGUVCHQTOCSWCPFQC.GK
no UGTXGUG FG QWVTCU HQPVGU ETKCPFQ EQPVTKDWKQ PQXC CNO
das expressamente previstas, ela inconstitucional, porque lei ordinria,
insuscetvel de veicular tal matria.
%QPU.
#KPUVKVWKQFCPQXCEQPVTKDWKQUQOGPVGRQFGTKCVGTQEQTTKFQOGFKCPVG
.GK%QORNGOGPVCTGCFGOCKUFGXGTKCQDUGTXCTCTGITCSWGRTQDGCCFQQ
FGHCVQIGTCFQTQWDCUGFGENEWNQRTRTKQUFGEQPVTKDWKQLFKUETKOKPCFC
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 5-38, dez. 2012
23
4GUUCNVGUGSWGCUUKOEQOQPQECUQFCUCITQKPFUVTKCUCUEQPVTKDWKGUUWDUVKVWVKXCU
FGRTQFWVQTGUTWTCKURGUUQCULWTFKECUVCODOUQHTGTCOOQFKECGUEQOCGFKQ
da Lei n. 10.256/2001.
7.3 EMPREGADORES RURAIS PESSOAS FSICAS
&Q OGUOQ OQFQ SWG CU EQPVTKDWKGU FG CITQKPFUVTKCU G GORTGICFQTGU TWTCKU
RGUUQCULWTFKECUCEQPVTKDWKQUWDUVKVWVKXCFQUGORTGICFQTGUTWTCKURGUUQCUHUKECU
tambm foi alvo de incontveis questionamentos.
24
25
No mesmo sentido o voto do ministro Cezar Peluso, cujos trechos mais relevantes
para este estudo reproduz-se a seguir:
[...] no obstante a Lei no 8.212/91 tenha empregado, eufemisticamente,
Q XQEDWNQ TGEGKVC DTWVC CQ KPUVKVWKT C GZCQ PQ CTV KPEKUQU + G ++
Impecvel, ainda, o argumento de S. Exa. de que, antes da EC no 20/98, no se
RQFGTKCKPUVKVWKTEQPVTKDWKQUQDTGCTGEGKVCHCNVCFGRTGXKUQEQPUVKVWEKQPCN
[...] Alm disso, sob tal base de clculo, o empregador rural pessoa fsica recebe
VTCVCOGPVQVTKDWVTKQFGUHCXQTXGNGOTGNCQCQUEQPVTKDWKPVGUPQTWTCKU
que contribuem apenas sobre as fontes previstas nas alneas do art. 195, inc. I,
o que evidencia ofensa ao princpio da isonomia. Assim, o art. 150, inc. II. Da
%QPUVKVWKQFC4GRDNKECCVKPIKFQITCXGOGPVGEQOQQCTVKPEKUQ8
SWGGUVCDGNGEGCGSWKFCFGPCHQTOCFGRCTVKEKRCQPQEWUVGKQ
TC\QCUEQPVTKDWKGUFQURTQFWVQTGUTWTCKUVGTKCOUKFQETKCFCUUGOCQDUGTXPEKC
FQ h o FQ CTV FC %QPUVKVWKQ Q SWCN FGVGTOKPC UWC KPUVKVWKQ RQT NGK
complementar.
#NGICUGCKPFCUGTCEQPVTKDWKQKPEQPUVKVWEKQPCNRQTHC\GTWUQFGDCUGFGKPEKFPEKC
UGOGNJCPVGFC%QPUSWGQHCVWTCOGPVQ1TCGUUGUCTIWOGPVQUPQRQFGO
coexistir, pois se receita e faturamento tm conceitos distintos, no se pode, como
EQPUGSWPEKCNIKECCTOCTSWGCEQPVTKDWKQGZKIKFCFQUGVQTTWTCNHQKKPUVKVWFC
em bis in idemEQOC%QPU
&GVQFQOQFQCVWCNOGPVGCUEQPVTKDWKGUUWDUVKVWVKXCUFQUGVQTTWTCNVOEQOQ
base legal a Lei n. 10.256/2001, de forma que muitos dos argumentos alegados
na discusso acerca de sua inconstitucionalidade j foram relevados em razo
da nova ordem estabelecida pela Emenda Constitucional n. 20/1998. Porm,
RGTUKUVGO FXKFCU PQ SWG UG TGHGTG RQUUKDKNKFCFG FG CU EQPVTKDWKGU FQ UGVQT
rural representarem afronta ao princpio da isonomia, o que ser analisado mais
detalhadamente em captulo parte.
7.5 ADEQUAO DAS CONTRIBUIES SUBSTITUTIVAS
EM GERAL CONSTITUIO DE 1988
,UGXKWPQKVGOSWGHQTCOKPUVKVWFCUQWVTCUEQPVTKDWKGUGOUWDUVKVWKQ
SWGNCUKPEKFGPVGUUQDTGCHQNJCFGUCNTKQUPQUQOGPVGEQOTGNCQCQUGVQTTWTCN
# CWVQTK\CQ RCTC C UWDUVKVWKQ FCU EQPVTKDWKGU FCU OKETQGORTGUCU G FCU
empresas de pequeno porte decorre do disposto na alnea d do inciso III do art.
FC%QPUVKVWKQ%QOTGNCQUGORTGUCUFQUUGVQTGUKPFWUVTKCNFGUGTXKQUG
FQEQOTEKQXCTGLKUVCCUEQPVTKDWKGUUWDUVKVWVKXCUETKCFCURGNC.GKP
GCNVGTCGURQUVGTKQTGUVOCORCTQPQVGZVQEQPUVKVWEKQPCNCNVGTCFQRGNCU'OGPFCU
%QPUVKVWEKQPCKUPGP+UUQKORNKECEQPHQTOGUGCTOQWSWG
PQUGRQFGOCKUCNGICTCKPEQPUVKVWEKQPCNKFCFGFGUUCUEQPVTKDWKGUUGLCGOTC\Q
FGUWCKPUVKVWKQRQTNGKQTFKPTKCUGLCUQDQCTIWOGPVQFGSWGJCXGTKCbis in idem
EQOC%QPUUGOCWVQTK\CQEQPUVKVWEKQPCN
2CTC CU CUUQEKCGU FGURQTVKXCU SWG OCPVO GSWKRG FG HWVGDQN RTQUUKQPCN EWLC
EQPVTKDWKQKPEKFGUQDTGCTGEGKVCDTWVCFGEQTTGPVGFQUGURGVEWNQUFGURQTVKXQU
patrocnio, licenciamento de uso de marcas e smbolos, publicidade, propaganda
e de transmisso de espetculos desportivos, institudas pela Lei n. 9.528, de 10 de
FG\GODTQFGXCNGOCUOGUOCUTGITCUCRNKEXGKUUEQPVTKDWKGUFQURTQFWVQTGU
rurais criadas antes das Emendas Constitucionais n. 20/1998 e n. 42/2003.
FG UG EQPENWKT RQTVCPVQ SWG CU EQPVTKDWKGU FGUUCU GPVKFCFGU VCODO UQ
inconstitucionais. Ademais, nesse sentido a concluso de Martins (2005, p. 210):
A base de clculo estabelecida para clubes de futebol inconstitucional, pois
PQVGORTGXKUQPC%QPUVKVWKQ'UVCFKURGSWGCEQPVTKDWKQFCUGORTGUCU
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 5-38, dez. 2012
27
ECNEWNCFCUQDTGCHQNJCFGUCNTKQU
CTV+#EQPVTKDWKQFGVGTOKPCFC
PQhho a 9oFQCTVFC.GKPUWDUVKVWKCEQPVTKDWKQFCGORTGUC
UGOSWGJCLCRGTOKUUQEQPUVKVWEKQPCNRCTCGUUGO.QIQUQOGPVGRQTNGK
EQORNGOGPVCTSWGUGRQFGTKCKPUVKVWKTVCNEQPVTKDWKQ
ho do art. 195 da
%QPUVKVWKQ
FG UG QDUGTXCT SWG Q OGUOQ CTIWOGPVQ XNKFQ RCTC CU EQPVTKDWKGU FG
empregadores rurais pessoas jurdicas, institudas pela Lei n. 8.870/1994.
7.6 AS CONTRIBUIES DO SETOR RURAL ANTE AS ALTERAES
TRAZIDAS PELAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS N. 20/1998 E
N. 42/2003
0QCETFQTGNCVKXQCQ4GEWTUQ'ZVTCQTFKPTKQP/)CFGENCTCQFG
KPEQPUVKVWEKQPCNKFCFG FC EQPVTKDWKQ FG GORTGICFQTGU TWTCKU RGUUQCU PCVWTCKU
RTGXKUVCPQCTVFC.GKPTGUVTKPIGUGTGFCQFCFCRGNQCTVo da
.GKPGUCVWCNK\CGUQEQTTKFCUCVC.GKP6CPVQSWG
UG HCNC GO KPEQPUVKVWEKQPCNKFCFG CV SWG NGIKUNCQ PQXC CTTKOCFC PC 'OGPFC
%QPUVKVWEKQPCNPXGPJCKPUVKVWKTCEQPVTKDWKQ
Com o advento da Emenda Constitucional n. 20/1998, o vocbulo receita passou
C EQPUVCT GZRTGUUCOGPVG FC TGFCQ FC CNPGC D FQ KPEKUQ + FQ CTV FC
%QPUVKVWKQTGUVCPFQGUXC\KCFQQCTIWOGPVQFGSWGCGZKIPEKCFGEQPVTKDWKQ
UQDTGGUUCDCUGGPUGLCTKCHQPVGFGEWUVGKQUGOQDUGTXPEKCFQho do artigo 195 da
%QPUVKVWKQ(GFGTCNQWUGLCUGOCXKPFCDCKNCFGNGKEQORNGOGPVCT
Consoante j se destacou no item 7.4, considerando-se que o Supremo Tribunal
Federal j se posicionou no sentido de que receita e faturamento so conceitos
FKUVKPVQU UGTKC CDUWTFC C EQPENWUQ FG SWG CU EQPVTKDWKGU FQ UGVQT TWTCN
SWG
incidem sobre a receita) teriam sido institudas em bis in idem EQO C %QPU
(que incide sobre o faturamento). Entretanto, como esse tem sido um elemento
TGKVGTCFCOGPVGCRQPVCFQRCTCLWUVKECTCKPEQPUVKVWEKQPCNKFCFGFGUUCUEQPVTKDWKGU
cabe aqui destacar que, com a Emenda Constitucional n. 42/2003, foi facultado
CQNGIKUNCFQTUWDUVKVWKTCUEQPVTKDWKGUUQDTGCHQNJCFGUCNTKQUFCUGORTGUCURQT
outras, cuja base pode ser tanto a receita quanto o faturamento.
&GUUCHQTOCCRCTVKTFCUEKVCFCUGOGPFCUGUVQNGIKUNCFQTCWVQTK\CFQCNCPCTOQ
desse permissivo constitucional para substituir o tributo sobre a folha de salrios
VCODORQTEQPVTKDWKQUQDTGQHCVWTCOGPVQOGUOQSWGGObis in idem com a
%QPUPGUUGUGPVKFQSWGUGVGORQUKEKQPCFQQ6TKDWPCN(GFGTCNFCa Regio
(BRASIL, AC n. 2007.70.03.004958-9/PR):
%QPHQTOGLCUUGPVQWQ56(
44''GCUEQPVTKDWKGURCTCC
seguridade social podem ser institudas por lei ordinria, quando compreendidas
nas hipteses do art. 195, I, CF, s se exigindo lei complementar, quando se
28
EWKFCFGETKCTPQXCUHQPVGUFGPCPEKCOGPVQFQUKUVGOC
%(CTVRCT
(RE 150755-PE, DJ 20-08-93).
#RGUCTFCUCUUGTVKXCUFGSWGCUEQPVTKDWKGUFQURTQFWVQTGUTWTCKUUQOGPVGUGTKCO
KPEQPUVKVWEKQPCKU CV SWG NGIKUNCQ PQXC VTC\KFC RGNC 'OGPFC %QPUVKVWEKQPCN
P XKGUUG C KPUVKVWKT Q VTKDWVQ G FQ HCVQ FG SWG VQFC C CVWCN NGIKUNCQ
TGNCEKQPCFC C GUUCU EQPVTKDWKGU HQK GFKVCFC GO FCVC RQUVGTKQT TGHGTKFC
GOGPFCPQUGRQFGQNXKFCTSWGFGPVTGCUTC\GUCRQPVCFCURCTCCFGENCTCQFG
KPEQPUVKVWEKQPCNKFCFG FC EQPVTKDWKQ FQU GORTGICFQTGU TWTCKU RGUUQCU PCVWTCKU
estaria a ofensa ao princpio da isonomia ou igualdade tributria.
#UUKOEQPUKFGTCPFQUGSWGCPQXCNGIKUNCQPQVTQWZGSWCNSWGTCNVGTCQPGUUG
UGPVKFQHC\UGPGEGUUTKQXGTKECTUGUQXNKFQUQURTGUUWRQUVQUCRQPVCFQURCTC
LWUVKENCQSWGHCTUGPCUGQUGIWKPVG
29
%QOQ HQTOC FG ICTCPVKT GEEKC PC CRNKECQ FGUUG RTKPERKQ EQO TGNCQ U
EQPVTKDWKGURCTCCUGIWTKFCFGUQEKCNQEQPUVKVWKPVGTGHQTOCFQTKPUGTKWQho no
CTVFC%CTVCRCTCFKURQTSWG#UEQPVTKDWKGUUQEKCKURTGXKUVCUPQKPEKUQ+
deste artigo podero ter alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da
CVKXKFCFGGEQPOKECQWFCWVKNK\CQKPVGPUKXCFGOQFGQDTC
KPENWFQRGNC'OGPFC
Constitucional n. 20/1998).
A Emenda Constitucional n. 47/2005 alterou o dispositivo trazido pela Emenda
%QPUVKVWEKQPCNPCOFGRTGXGTVCODOCRQUUKDKNKFCFGFGFKHGTGPEKCQ
FGVTCVCOGPVQGOTC\QFQRQTVGFCGORTGUCQWFCEQPFKQGUVTWVWTCNFQOGTECFQ
FGVTCDCNJQ%QPTCUG
h o #U EQPVTKDWKGU UQEKCKU RTGXKUVCU PQ KPEKUQ + FQ caput deste artigo
podero ter alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da atividade
GEQPOKECFCWVKNK\CQKPVGPUKXCFGOQFGQDTCFQRQTVGFCGORTGUCQW
FCEQPFKQGUVTWVWTCNFQOGTECFQFGVTCDCNJQ
4GFCQFCFCRGNC'OGPFC
Constitucional n. 47/2005.)
%QOCKPUGTQFGUUGFKURQUKVKXQTGUVQWGUENCTGEKFQSWGQNGIKUNCFQTRQFGTTGEQTTGT
a critrios diferenciados no estabelecimento de regras tributrias, tornando mais
GSWPKOGQVTCVCOGPVQGPVTGQUEQPVTKDWKPVGUPCHQTOCFGRCTVKEKRCQPQEWUVGKQ
do sistema de seguridade social.
'UUC FKHGTGPEKCQ RQFG UG VTCFW\KT PC CFQQ FG CNSWQVCU FKHGTGPEKCFCU QW PC
UWDUVKVWKQ FC HQNJC FG UCNTKQU TGEGKVC HCVWTCOGPVQ QW NWETQ EQOQ DCUG FG
KPEKFPEKCFCUEQPVTKDWKGUOCUJFGUGEQPUKFGTCT
CCCVKXKFCFGGEQPOKEC
DCEQPFKQGUVTWVWTCNFQOGTECFQFGVTCDCNJQ
EQRQTVGFCGORTGUCQW
FCKPVGPUKXCWVKNK\CQFGOQFGQDTC
2QFGUGRQTVCPVQCFGRGPFGTFCCVKXKFCFGGEQPOKECQWFCEQPFKQGUVTWVWTCNFQ
OGTECFQFGVTCDCNJQTGFW\KTCNSWQVCUFGEQPVTKDWKGURCTCUGIWTKFCFGQWCKPFC
alterar suas bases de incidncia como forma de garantir o direito social de acesso ao
VTCDCNJQGFGRTGXGPKTCRTGECTK\CQFCUTGNCGUNCDQTCKU#NKUGUUCUHQTCOCNIWOCU
FCUGZRNKECGUCRTGUGPVCFCURCTCCUFGUQPGTCGUFCHQNJCFGUCNTKQURTQOQXKFCU
pela Lei n. 12.546/2011.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 5-38, dez. 2012
31
Do mesmo modo, a depender do porte da empresa, esta pode ter suas alquotas
aumentadas ou diminudas ou ainda a base de clculo alterada, tendo em vista
que, geralmente, quanto maior a empresa maior sua lucratividade e melhores
UWCURQUUKDKNKFCFGUFGHC\GTHCEGCQEWUVGKQFQUKUVGOCFGUGIWTKFCFGCQEQPVTTKQ
GORTGUCUFGOGPQTRQTVGRQFGOGPHTGPVCTFKEWNFCFGUPQEWORTKOGPVQFGUWCU
QDTKICGU#SWKTGUKFGOCKUWOCLWUVKECVKXCRCTCQVTCVCOGPVQFKHGTGPEKCFQSWG
se dispensa s micro e pequenas empresas.
Tem-se ainda que as alquotas e as bases de clculo tambm podem ser distintas
GO TC\Q FC KPVGPUKXC WVKNK\CQ FG OQ FG QDTC 'UUG WO EQOCPFQ XQNVCFQ
GURGEKECOGPVGRCTCCUEQPVTKDWKGURTGXKFGPEKTKCUVGPFQGOXKUVCSWGCHQNJC
FGUCNTKQUCRTKPEKRCNDCUGFGKPEKFPEKCFGUUCUEQPVTKDWKGU
#FGOCKU C HKO FG CHCUVCT SWCKUSWGT FXKFCU EQO TGNCQ U DCUGU UQDTG CU
SWCKU RQFGTKCO KPEKFKT CU EQPVTKDWKGU RTGXKFGPEKTKCU RQT OGKQ FC 'OGPFC
%QPUVKVWEKQPCNPHQKKPENWFQQhPQCTVFQVGZVQEQPUVKVWEKQPCN
EQOTGHGTPEKCGZRTGUUCUQDTGCRQUUKDKNKFCFGFGUWDUVKVWKQFCEQPVTKDWKQUQDTGC
HQNJCRQTEQPVTKDWKGUKPEKFGPVGUUQDTGCTGEGKVCQWQHCVWTCOGPVQh#RNKECUG
QFKURQUVQPQhKPENWUKXGPCJKRVGUGFGUWDUVKVWKQITCFWCNVQVCNQWRCTEKCNFC
EQPVTKDWKQKPEKFGPVGPCHQTOCFQKPEKUQ+CRGNCKPEKFGPVGUQDTGCTGEGKVCQWQ
faturamento (Includo pela Emenda Constitucional n. 42, de 19.12.2003.).
#QKPENWKTQUhho e 13 do art. 195 da Carta da Repblica, o constituinte reformador
reconhece no ser razovel que as empresas que mais se utilizam de mo de obra,
KUVQ SWG OCKU EQPVTKDWGO EQO C IGTCQ FG GORTGIQU PQ RCU UGLCO CU OCKU
RGPCNK\CFCUEQOQRCICOGPVQFGEQPVTKDWKGURTGXKFGPEKTKCUGPSWCPVQCSWGNCU
SWGSWGTGOTC\QFCPCVWTG\CFCCVKXKFCFGSWGTGOTC\QFQWUQFGCXCPCFC
tecnologia, mesmo tendo igual ou maior rentabilidade, participem com parcelas de
TGEWTUQUOWKVQKPHGTKQTGURCTCCOCPWVGPQFCRTGXKFPEKCRDNKEC
8.3 A CONTRIBUIO DOS PRODUTORES RURAIS EM FACE
DO PRINCPIO DA IGUALDADE TRIBUTRIA
#CPNKUGSWGCSWKUGHCTUQDTGCEQPVTKDWKQFQURTQFWVQTGUTWTCKUGOHCEGFQ
RTKPERKQFCKIWCNFCFGVTKDWVTKCNGXCTGOEQPUKFGTCQQUGNGOGPVQUCRQPVCFQU
RGNC FQWVTKPC G RGNC LWTKURTWFPEKC RCTC LWUVKECT C KPEQPUVKVWEKQPCNKFCFG FGUUCU
EQPVTKDWKGU5GIWPFQUGCTIWOGPVC
CQURTQFWVQTGUTWTCKUGUVQUWDOGVKFQUCWOCVTKDWVCQOCKUITCXQUCUGEQORCTCFQU
CQUFGOCKUEQPVTKDWKPVGURQKUGUVQQDTKICFQUCUCVKUHC\GTCEQPVTKDWKQUQDTG
CHQNJCFGUCNTKQUC%QPUGCEQPVTKDWKQKPEKFGPVGUQDTGCEQOGTEKCNK\CQ
FC RTQFWQ TWTCN PQ CNECPCPFQ GUVCU NVKOCU CU FGOCKU GORTGUCU QW
GSWKRCTCFQU
32
DGUUCHQTOCFKHGTGPEKCFCFGVTKDWVCQRCTCWPUEQPVTKDWKPVGUCVXCPVCLQUCOCU
RCTCQWVTQUTGRTGUGPVCPWUOCKQTSWGWOCVTKDWVCQUQDTGCHQNJCFGUCNTKQU
Basta que a empresa possua elevada receita bruta e reduzida folha de salrios.
Primeiramente, quanto ao argumento segundo o qual, diferentemente das empresas
GO IGTCN QU RTQFWVQTGU TWTCKU GUVQ QDTKICFQU EQPVTKDWKQ UQDTG C HQNJC FG
UCNTKQU%QPUGEQPVTKDWKQKPEKFGPVGUQDTGCEQOGTEKCNK\CQFCRTQFWQ
TWTCNRTGEKUQGUENCTGEGTSWGFGCEQTFQEQOCNGIKUNCQSWGKPUVKVWKCEQPVTKDWKQ
FQURTQFWVQTGUTWTCKUPQJEWOWNCQGPVTGCEQPVTKDWKQKPEKFGPVGUQDTGQ
TGUWNVCFQFCEQOGTEKCNK\CQFGRTQFWVQUTWTCKUGCKPEKFGPVGUQDTGCHQNJCFGUCNTKQU
FGGORTGICFQUGVTCDCNJCFQTGUCXWNUQUOCUUKOOGTCUWDUVKVWKQFGWOCDCUGFG
incidncia (folha de salrios de segurados empregados e trabalhadores avulsos) por
QWVTC
TGEGKVCDTWVCFCEQOGTEKCNK\CQFCRTQFWQQWUGLCCQEQPVTKDWKPVGUWLGKVQ
EQPVTKDWKQUWDUVKVWVKXCUWDUKUVGVQUQOGPVGCEQPVTKDWKQFGKPEKFGPVG
UQDTGCTGOWPGTCQFQUUGIWTCFQUEQPVTKDWKPVGUKPFKXKFWCKU
'URGEKECOGPVG EQO TGNCQ CQU GORTGICFQTGU TWTCKU RGUUQCU PCVWTCKU OGTGEG
TGRCTQVCODOCKPHQTOCQFGSWGGUVGECEQORGNKFQCUCVKUHC\GTFGWONCFQ
CEQPVTKDWKQUQDTGCHQNJCFGUCNTKQUGFGQWVTQCEQPVTKDWKQUQDTGTGUWNVCFQ
FCEQOGTEKCNK\CQFCRTQFWQTWTCNGObis in idemEQOC%QPURQKUEQPHQTOG
LUGGUENCTGEGWCEQPVTKDWKQKPEKFGPVGUQDTGQTGUWNVCFQFCEQOGTEKCNK\CQFG
RTQFWVQUTWTCKUUWDUVKVWKCEQPVTKDWKQUQDTGCHQNJCFGGORTGICFQUGVTCDCNJCFQTGU
avulsos, e mais, esses produtores, por se tratar de pessoas naturais, no se sujeitam
%QPU2QTGUUCUTC\GUHCNUQQRTKOGKTQHWPFCOGPVQVKFQEQOQJDKNCLWUVKECT
CKPEQPUVKVWEKQPCNKFCFGFGUUCUEQPVTKDWKGU
Quanto ao malferimento do princpio da igualdade tributria em razo do fato de
SWGCVTKDWVCQFGRCTEGNCFQUGORTGICFQTGUTWTCKURQUUCXKTCTGRTGUGPVCTPWU
OCKQTSWGCVTKDWVCQFCUFGOCKUGORTGUCUDCUVCPFQRCTCKUUQSWGGUUGURTQFWVQTGU
possuam elevada receita bruta e reduzida folha de salrios, recorrer-se- metodologia
proposta por Celso Antnio Bandeira de Mello9RCTCUGHC\GTVCNXGTKECQ5GIWPFQ
GUUGCWVQTRCTCUGTGEQPJGEGTCUFKHGTGPEKCGUSWGRQFGOUGTHGKVCUUGOQHGPUCCQ
princpio da isonomia, impende investigar:
CCSWKNQSWGCFQVCFQEQOQETKVTKQFKUETKOKPCVTKQ
DUG J LWUVKHKECVKXC TCEKQPCN
HWPFCOGPVQ NIKEQ RCTC C CFQQ FQ ETKVTKQ
FGUKIWCNCFQTG
EUGCEQTTGNCQQWHWPFCOGPVQTCEKQPCNCDUVTCVCOGPVGGZKUVGPVGin concreto,
CPCFQEQOQUXCNQTGURTGUVKIKCFQUPQUKUVGOCEQPUVKVWEKQPCN#FK\GTUGIWCTFC
ou no harmonia com eles.
33
1ETKVTKQWVKNK\CFQRCTCFKHGTGPEKCTCVTKDWVCQFCUGORTGUCUGOIGTCNGCVTKDWVCQ
FQUGORTGICFQTGUFQUGVQTTWTCNEQOQLUGXGTKEQWCCFQQFGDCUGFGENEWNQ
FKUVKPVCFCSWGNCUCRNKEXGKUUFGOCKUGORTGUCUKUVQCUWDUVKVWKQFCHQNJCFG
UCNTKQUFGGORTGICFQUGVTCDCNJCFQTGUCXWNUQURGNCTGEGKVCDTWVCFCEQOGTEKCNK\CQ
de produtos rurais.
8.3.2 JUSTIFICATIVA PARA A ADOO RACIONAL
DO CRITRIO DISCRIMINATRIO
%QOQHWPFCOGPVQUNIKEQUGTKIKFQURCTCCCFQQFQETKVTKQFGUKIWCNCFQTCRQPVCO
se os seguintes:
CRTGXGPKTCRTGECTK\CQFCUTGNCGUFGVTCDCNJQGICTCPVKTQCEGUUQCQUFKTGKVQU
UQEKCKUGRTGXKFGPEKTKQUFGEQTTGPVGUFGUUCUTGNCGUG
DICTCPVKTCGSWKFCFGPCHQTOCFGRCTVKEKRCQPQEWUVGKQRTGXKFGPEKTKQ
8.3.2.1 PRECARIZAO DAS RELAES DE TRABALHO
Dentre todos os setores da economia, um dos que apresentam os mais altos ndices
de informalidade o setor rural. Essa elevada taxa de informalidade potencializada
pela presso exercida pelos encargos sociais e previdencirios, que tm como base
os salrios pagos aos trabalhadores.
Uma vez submetidos ao labor informal, os trabalhadores do setor rural acabam por
VGTITCPFGUFKEWNFCFGUFGCEGUUQCQUFKTGKVQUSWGEQORGOQRCVTKOPKQUQEKCN
CUUQEKCFQUTGNCGUFGVTCDCNJQ
+2'#R1WVTCEQPUGSWPEKCFKUUQ
SWGGODQTCUGGPSWCFTGOPQEQPEGKVQFGUGIWTCFQUQDTKICVTKQUECOGZENWFQU
do Regime Geral de Previdncia Social.
2QTGUUGUOQVKXQUCFGUQPGTCQFCHQNJCFGUCNTKQUOGFKCPVGCUWDUVKVWKQFC
DCUGFGENEWNQFCUEQPVTKDWKGURTGXKFGPEKTKCUFQUGORTGICFQTGUTWTCKUVGOUKFQ
CRTGUGPVCFCEQOQCNVGTPCVKXCRCTCCOGPK\CTCRTGECTKGFCFGFCUTGNCGUVTCDCNJKUVCU
no campo.
8.3.2.2 EQUIDADE NA FORMA DE PARTICIPAO NO CUSTEIO
7OCFKUVQTQFGEQTTGPVGFCWVKNK\CQFCHQNJCFGUCNTKQUEQOQDCUGFGKPEKFPEKC
FCU EQPVTKDWKGU RTGXKFGPEKTKCU SWG CU GORTGUCU SWG WVKNK\CO OQ FG QDTC
KPVGPUKXC CECDCO RQT UGT OCKU RGPCNK\CFCU EQO Q RCICOGPVQ FG EQPVTKDWKGU
previdencirias, enquanto outras, em razo da natureza da atividade ou do uso de
CXCPCFCVGEPQNQIKCOGUOQVGPFQKIWCNQWOCKQTTGPVCDKNKFCFGRCTVKEKRCOEQO
RCTEGNCUFGTGEWTUQUOWKVQKPHGTKQTGURCTCCOCPWVGPQFCRTGXKFPEKCRDNKEC
6QOGUGRQTOQFGNQCUKVWCQFQUETKCFQTGUFGDQXKPQUEWLCWVKNK\CQFGOQFG
QDTCTGFW\KFUUKOC%CUQCUEQPVTKDWKGURTGXKFGPEKTKCUFCTGCTWTCNKPEKFKUUGO
34
UQDTGCHQNJCFGUCNTKQUPCFCLWUVKECTKCQHCVQFGGUUGURGEWCTKUVCUCTECTGOEQO
EQPVTKDWKGU RTQRQTEKQPCNOGPVG OWKVQ KPHGTKQTGU U UWRQTVCFCU RQT GZGORNQ
RGNQUCITKEWNVQTGUFGFKECFQUCQEWNVKXQFGJQTVCNKCUSWGUGWVKNK\COOWKVQOCKU
intensamente de mo de obra e geralmente contam com receitas bem mais modestas.
8.3.3 AFINAO ENTRE A CORRELAO OU O
FUNDAMENTO RACIONAL E OS VALORES
PRESTIGIADOS NO SISTEMA CONSTITUCIONAL
KFGOCTV+GCGSWKFCFGPCHQTOCFGRCTVKEKRCQPQEWUVGKQFCUGIWTKFCFG
social (idem, art. 194, V), em harmonia com os valores prestigiados no sistema
EQPUVKVWEKQPCNDTCUKNGKTQVGOUGSWGCUWDUVKVWKQFCHQNJCFGUCNTKQURGNCTGEGKVC
DTWVCFCEQOGTEKCNK\CQFGRTQFWVQUTWTCKUETKVTKQXNKFQRCTCQdiscrmen entre
empresas rurais e urbanas, apto a ser utilizado sem ofensa ao princpio da isonomia.
9 CONCLUSO
A seguridade social constitui-se de um conjunto de princpios e regras voltado para o
estabelecimento de um sistema protetivo destinado ao provimento das necessidades
DUKECU FQ KPFKXFWQ G FG UWC HCONKC PCPEKCFC RQT TGEWTUQU RTQXGPKGPVGU
FQUQTCOGPVQUFC7PKQFQUGUVCFQUFQUOWPKERKQUFQ&KUVTKVQ(GFGTCNGFG
EQPVTKDWKGUUQEKCKU5WCUCGUXKUCOICTCPVKCFGFKTGKVQUTGNCEKQPCFQUUTGCU
de sade, assistncia e previdncia social.
#UEQPVTKDWKGURTGXKFGPEKTKCUGUREKGFQIPGTQEQPVTKDWKGURCTCCUGIWTKFCFG
social, destinam-se exclusivamente ao pagamento de benefcios previdencirios
e tm como contribuintes os empregadores e os trabalhadores.
'OTGITCCUEQPVTKDWKGUFCUGORTGUCUKPEKFGOUQDTGCHQNJCFGUCNTKQUGPVTGVCPVQ
JKUVQTKECOGPVG Q NGIKUNCFQT QTFKPTKQ VGO QRVCFQ RQT KPUVKVWKT EQPVTKDWKGU
RTGXKFGPEKTKCUFGGORTGICFQTGUFQUGVQTTWTCNUQDTGCTGEGKVCFCEQOGTEKCNK\CQ
FGRTQFWVQUCITEQNCU6QFCXKCFGCEQTFQEQOQVGZVQQTKIKPTKQFC%QPUVKVWKQ
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 5-38, dez. 2012
35
REFERNCIAS
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______. Supremo Tribunal Federal, RE 560.626-1/RS, DJe n. 232, publicado em 5 de
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37
38
Abstract
GO+PVGITCGU'EQPOKECU$KPCEKQPCKUG
Desenvolvimento Social em Regies de Fronteiras)
&QWVQTCPFCGO)GQITCC'EQPOKEC
7(24
Mestre em Engenharia Urbana
Rosaldo Trevisan
Keywords
Resumo
O presente texto discute a dinmica fronteiria
na Amaznia, tomando como referncia o estudo
FCUTGCUFG.KXTG%QOTEKQ
#.%GUVCDGNGEKFCU
em sete municpios, pois estas representam uma
importante microescala de promoo da integrao
e do desenvolvimento regional. Estruturado em oito
sees, o artigo discute as polticas de ordenamento
e desenvolvimento territorial que repercutiram
no surgimento das ALC na faixa e na linha de
fronteira, bem como apresenta um estudo de caso
sistemtico e em profundidade sobre as sete ALC
existentes. Com base em tais discusses, este texto
fornece subsdios para a compreenso terica e
emprica das ALC com a finalidade de mostrar os
sucessos e os limites, uma vez que inexistem estudos
com esse objetivo sobre o regime, com repercusses
aduaneiras e tributrias.
Palavras-chave
Amaznia. rea de Livre Comrcio. Fronteira.
Regimes aduaneiros-tributrios.
1 INTRODUO
#U FKUEWUUGU UQDTG VGOCU HTQPVGKTKQU
VOUKFQHQTCURTQHWPFCUGFGITCPFG
RQNOKEC PC GXQNWQ FQ RGPUCOGPVQ
EKGPVEQ RQKU VO IGTCFQ J UEWNQU
FKHGTGPVGU KPVGTRTGVCGU G OCTEQU
PQTOCVKXQUSWGKPWGPEKCOQURTQEGUUQU
FGVGTTKVQTKCNK\CQQWCKPFCTGRGTEWVGO
GOCGUFKRNQOVKECUGRCTCFKRNQOVKECU
que transcendem os territrios nacionais.
Embora a origem etimolgica do
termo fronteira estivesse associada a um
fenmeno espontneo da vida social que
designava a margem do mundo habitado,
EQOQRCUUCTFQVGORQGCUKUVGOCVK\CQ
FG GUVWFQU PQ ODKVQ FC IGQITCC FQ
direito, da economia e da poltica houve
WOCOWFCPCEQIPKVKXCTGNCEKQPCFCCQ
limite ou ao contato do ponto de vista
dos Estados Nacionais.
0Q ECUQ FCU RTKPEKRCKU VGQTK\CGU G
RGUSWKUCUIGQITECUSWGHQTCOCUNKPJCU
39
Dinmica fronteiria no arco norte brasileiro no contexto das reas de Livre Comrcio
0CSWKPVCUGQQUTGIKOGUCFWCPGKTQUCRNKECFQUGOTGCUGURGEKCKUKFGPVKECFQU
como reas de Livre Comrcio (ALC) so apresentados como um fenmeno
genuinamente amaznico, nas faixas de fronteira, que objetiva tanto integrar e
desenvolver os territrios no contexto intranacional quanto quebrar a lgica de
vazamento de renda brasileira no cenrio internacional, em razo das cidades gmeas
FQQWVTQNCFQFCHTQPVGKTCSWGGOTGITCCRTGUGPVCOWOOGPQTEWUVQPCNFQ
RTQFWVQXGPFKFQGOHWPQFGGNGOGPVQUCFWCPGKTQUECODKCKUGVTKDWVTKQU
0C UGQ VTCXCUG FKUEWUUQ VGTKEC RCTC GZRNKECT UKUVGOCVKECOGPVG CU NIKECU
GEQPOKECUGRQNVKECUSWGLWUVKECTCOCETKCQFCU#.%PCHCKZCGPCNKPJCFG
fronteira amaznica, caracterizando os fundamentos teleolgicos dos objetivos
IGTCKUGGURGEEQUDGOEQOQCUFKOGPUGUPQTOCVKXCUFQTGIKOGSWGKPENWGOCU
JKRVGUGUFGFGUQPGTCQVTKDWVTKC
0C UVKOC UGQ FGUGPXQNXGUG KOGTUQ PC TGCNKFCFG FCU #.% RGTOKVKPFQ
caracterizar o funcionamento do regime nos municpios brasileiros cidades
gmeas de linha de fronteira (Guajar-Mirim/RO, Tabatinga/AM, Brasileia/AC,
Epitaciolndia/AC e Pacaraima/RR) e nos municpios interioranos da faixa de
fronteira (Boa Vista/RR, Macap/AP, Santana/AP e Cruzeiro do Sul/AC).
2QTOUQVGEKFCUEQPUKFGTCGUPCKUCOFGTGEWRGTCTCNIWOCUGCXCPCTGO
outras discusses apresentadas no artigo, com o intuito de sintetizar argumentos que
XGPJCOCEQPVTKDWKTRCTCRQUVGTKQTGUTGGZGUGCIGPFCUFGRGUSWKUCTGNCEKQPCFCU
s cidades gmeas e sobre planejamento territorial em zonas de fronteira.
41
5GIWPFQ4WEMGTV
CQUGRGPUCTCPQTOCNK\CQFCGNCDQTCQFGFKTGVTK\GU
para uma poltica de ordenamento e desenvolvimento territorial, deve-se contribuir
tanto para o desenvolvimento regional intranacional quanto para o desenvolvimento
regional internacional, tendo destaque os temas de desenvolvimento regional
G VTCPUHTQPVGKTKQ SWG ECTGEGO FG CFGSWCFCU RQNVKECU RDNKECU GO TGNCQ CQ
atendimento de necessidades infraestruturais.
Nesse cenrio de macroviso territorial observa-se que prioritrio trabalhar o
FGUGPXQNXKOGPVQHTQPVGKTKQDWUECPFQWOCKPVGITCQTGIKQPCNKPVTCPCEKQPCNFCU
HCKZCUFGHTQPVGKTCGFCUNQECNKFCFGUPGNCURTGUGPVGUFGOCPGKTCCVTGNCFCKPVGITCQ
regional internacional, quebrando a lgica dos grandes vazios espaciais recortados,
KFGPVKECFQUCRGPCUEQOQEQTTGFQTGUFGRCUUCIGO
A faixa de fronteira brasileira, com uma extenso de 15.719 km, uma rea de
2.300.000 km2 e um total de 588 municpios, adquire maior relevncia pela dimenso
EQPVKPGPVCNSWGTGRTGUGPVCSWCUGFQVGTTKVTKQPCEKQPCNGWOCCORNCXK\KPJCPC
junto aos pases sul-americanos, duas vezes maior que as fronteiras litorneas do
#VNPVKEQ
/#66152'+6'4
No Brasil, o ordenamento territorial das zonas de fronteira passou a ser incorporado
FQRQPVQFGXKUVCPQTOCVKXQCRCTVKTFCEQPUVTWQFGVTURQUUXGKUTGEQTVGUGURCEKCKU
FGCVWCQFCURQNVKECURDNKECUPQGUVWFQProposta de Reestruturao do Programa
de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (MINISTRIO DA INTEGRAO
NACIONAL, 2005).
0CHCKZCFGHTQPVGKTCDTCUKNGKTCJQWXGCKFGPVKECQFGWOCOCETQGUECNCFGNKOKVCFC
RQT CTEQU HTQPVGKTKQU RQT UWC XG\ UWDFKXKFKFQU GO OGUQGUECNCU CPCNVKECU
correspondentes a 19 sub-regies, sendo seis no arco norte, oito no arco central
e cinco no arco sul, conforme se detalha na Figura 1.
'OECFCUWDTGIKQRQUUXGNKFGPVKECTOKETQGUECNCUSWGKPVGITCOWOCEQORTGGPUQ
FGHTQPVGKTCXKXCCRCTVKTFCXCNQTK\CQFCGUECNCUWDPCEKQPCNFCUEKFCFGUXK\KPJCU
em cada lado das faixas de fronteira, correspondentes s cidades gmeas, que revelam
CUGURGEKEKFCFGUFQURTKPEKRCKURQPVQUZQUSWGCDTGORCUUCIGOCWOCFKPOKEC
FGWZQ
Embora haja um reduzido nmero de cidades gmeas na fronteira brasileira com os
pases sul-americanos, o que evidencia a marginalidade propiciada por um relativo
XC\KQRQRWNCEKQPCNGDCKZCCEGUUKDKNKFCFGFGEQPVCVQSWCPFQUGCPCNKUCCFKUVTKDWKQ
IGQITECFCUEKFCFGUIOGCURQUUXGNTGIKUVTCTWOCCUUKOGVTKCPWOTKECGPVTGQU
diferentes arcos territoriais.
Essa heterogeneidade presente nas faixas de fronteira demonstra existir uma
correspondncia clara entre o nmero de cidades de fronteira e o grau de acordos
FG EQQRGTCQ DKNCVGTCN QW TGIKQPCN GPVTG QU 'UVCFQU 0CEKQPCKU UWNCOGTKECPQU
42
Dinmica fronteiria no arco norte brasileiro no contexto das reas de Livre Comrcio
uma vez que praticamente metade das cidades gmeas brasileiras se encontra no
arco sul, envolvendo locais de fronteira com os pases do Mercosul (inclusive
COCKQTFGNCU(Q\FQ+IWCW1).
Figura 1 Faixa de fronteira, arcos e sub-regies fronteirias
%QOQ CU EKFCFGU IOGCU RQUUWGO GZRTGUUKXCU TGRGTEWUUGU EQOQ RQPVQU ZQU
GURGEKCKUFCU\QPCUFGHTQPVGKTCRQTEQORQTVCTGOCEQPXGTIPEKCFGWZQUPCEKQPCKU
e transnacionais, muitas delas apresentam problemas e carncias infraestruturais que
0Q CTVKIQ KPVKVWNCFQ &KPOKEC HTQPVGKTKC PQ CTEQ UWN DTCUKNGKTQ PQ EQPVGZVQ FQ 4GIKOG FG 6TKDWVCQ
Unificada, de nossa autoria, publicado nesta mesma obra, trata-se de regime especificamente criado para a
HTQPVGKTC(Q\FQ+IWCW$TCUKN%KWFCFFGN'UVG2CTCIWCK
43
EWOWNCVKXCOGPVGUQCORNKCFQUCQNQPIQFQVGORQGSWGOGTGEGOCVGPQENCTC
FQRNCPGLCOGPVQRDNKEQGOHWPQFGUWCUEGPVTCNKFCFGUIGQGURCEKCKUPQVTPUKVQ
GPCEQOWPKECQPQODKVQFQURTQEGUUQUFGKPVGITCQTGIKQPCN
Dinmica fronteiria no arco norte brasileiro no contexto das reas de Livre Comrcio
o caso das reas de Livre Comrcio, na Amaznia, dos Portos Livres e das Zonas
FG2TQEGUUCOGPVQFG'ZRQTVCQ
<2'
Em ambos os momentos h uma compreenso estratgica das cidades presentes
nas fronteiras (inter)nacionais como atores funcionais na poltica externa de seus
TGURGEVKXQURCUGUGOHWPQVCPVQFGUWCUNQECNK\CGUSWCPVQFGCGUXQNWPVTKCU
QWKPXQNWPVTKCUEQOTGRGTEWUUQRCTCFKRNQOVKECPCEQPVGPQQWPQEQPVCVQ
FQUWZQUKPVGTPCEKQPCKU
Na Amrica do Sul, as cidades em zonas de fronteira passaram por uma
VTCPUHQTOCQ GXQNWVKXC PQ OQFQ FG KPUVTWOGPVCNK\CQ IQXGTPCOGPVCN WOC
XG\SWGCVGTTKVQTKCNK\CQHTQPVGKTKCRCUUQWRQTGUVOWNQUKPKEKCKUPCFGPKQFG
RQPVQUZQUFGNKOKVCQGEQPVGPQFGWOEQPVGZVQDCUGCFQGOWOCIGQRQNVKEC
EQPKVKXCCVCPCVWTCNK\CQFGGUVOWNQUFGEQPVCVQGKPVGITCQHWPFCFCGOWOC
geopoltica cooperativa.
45
Interao
transfronteiria
entre grupos locais
e entre pases
Interao
com outros
pases
Sub-regio
FAIXA DE
FRONTEIRA
Limite Internacional
Cidades-gmeas
Interao com
sub-regio
Pas B
Pas A
Interao
com pas
vizinho
Interao com
outras cidades
e regies
nacionais
Pas B
Pas A
Interao com
governo
estadual e
governo central
FAIXA DE
FRONTEIRA
'ODQTC UG RQUUC UWUVGPVCT SWG C VGTOKPQNQIKC OCKU CFGSWCFC RCTC KFGPVKECT
CU NQECNKFCFGU VTCPUHTQPVGKTKCU KPVGTFGRGPFGPVGU UGLC EKFCFGU KTOU G PQ
necessariamente cidades gmeas pois os polos tm desenvolvimento evolutivo
acoplado, contudo no nascem necessariamente iguais ou ao mesmo tempo ,
CNKVGTCVWTCEKGPVECIGQITECGKPVGTPCEKQPCNKUVCCECDQWEQPUQNKFCPFQCGZRTGUUQ
que resta preservada neste estudo.
Originariamente consolidadas para desempenhar uma territorialidade geopoltica
PCU\QPCUFGHTQPVGKTCEQOHWPGUTGNCEKQPCFCUUGIWTCPCGFGHGUCFQVGTTKVTKQ
nacional por meio de batalhes militares, as cidades gmeas passaram a absorver
CQ NQPIQ FQ VGORQ PQXCU HWPGU FG WO RQPVQ FG XKUVC IGQGEQPOKEQ EQO C
KORNGOGPVCQFGDCUGUUECKUVTKDWVTKCUGCFWCPGKTCURTQRKEKCPFQTGRGPUCTCU
fronteiras com base em suas porosidades, pois h uma relativa abertura para o
VTCPUDQTFCOGPVQFGGHGKVQURQUKVKXQUGPGICVKXQUSWGRQVGPEKCNK\COCEQQRGTCQ
QWQEQPKVQKPVGTGUVCVCN
%QOQRQPVQUZQUIGQGUVTCVIKEQUFGRCUUCIGOFGWOETGUEGPVGXQNWOGFGWZQU
oriundos de grandes centros produtores nacionais, as cidades gmeas passaram a
FGUGORGPJCT WOC TGNGXCPVG HWPQ PC KPVGTPCEKQPCNK\CQ QW PCU KPKEKCVKXCU FG
KPVGITCQPCEKQPCNVQTPCPFQNCVGPVGCFGOCPFCRQTTGFGUFGKPHTCGUVTWVWTCFG
OQFQSWGUGEQORQTVGCETGUEGPVGGZRQTVCQRGNCXKCVTCPUHTQPVGKTKC
46
Dinmica fronteiria no arco norte brasileiro no contexto das reas de Livre Comrcio
47
1991
AM
Tabatinga
RO
Guajar-Mirim
RR
AP
1994
AC
2008
RR
Pacaraima*
$QPO
Macap e Santana
Cruzeiro do Sul
Brasileia, com extenso para Epitaciolndia
Boa Vista*
6 A Amaznia Ocidental, que abrange os quatro estados mencionados, foi assim delimitada no Decreto-Lei
n. 291, de 28/02/1967.
8GLCUGCVVWNQKNWUVTCVKXQSWGCUWURGPUQFQRCICOGPVQFQKORQUVQFGKORQTVCQGFQ+2+
CTVKIQFQ
4GIWNCOGPVQ#FWCPGKTQUGCRNKECCFGUVKPCGUFKHGTGPVGURCTCECFC#.%
v.g. beneficiamento de pecuria
TGUVTKVQU#.%FG$QC8KUVC$QPHKO/CECR5CPVCPC$TCUKNGKCG%TW\GKTQFQ5WNCITKEWNVWTCTGUVTKVQ
TGCFG)WCLCT/KTKOGCVKXKFCFGUFGEQPUVTWQGTGRCTQUPCXCKUTGUVTKVCUUTGCUFG)WCLCT/KTKO
e Tabatinga).
8 Considerando essas circunstncias, o Regulamento Aduaneiro viu-se obrigado a inserir comando residual
CTVGUVCDGNGEGPFQSWGQTGIKOGCVGPFGTCKPFCCQFKURQUVQPCNGIKUNCQGURGEHKECFGECFCTGCFGNKXTG
comrcio.
9 Em que pese no haver prazo para as ALC de Cruzeiro do Sul e Brasileia (com extenso para Epitaciolndia)
por veto ao art. 14 da lei instituidora nem prazo expresso na lei para as ALC de Macap e Santana (que remete
CRNKECQFC.GKPPQSWGEQWDGT
48
Dinmica fronteiria no arco norte brasileiro no contexto das reas de Livre Comrcio
2QFGUG XKUWCNK\CT PC (KIWTC WOC GURCEKCNK\CQ RCWVCFC GO FQKU CPEQU GO
primeiro lugar, concentrada, nos estados da Amaznia Ocidental, em razo da faixa
de fronteira continental com outros cinco pases sul-americanos, e, em segundo
lugar, isolada, no Amap.
Figura 3 Cidades brasileiras com reas de Livre Comrcio
49
2NCPQ FG XCNQTK\CQ GEQPOKEC FC #OC\PKC 1 OQFGNQ ETKCFQ PC FECFC
de 1950, no entanto, no se assemelha ao atualmente regido pelo Decreto n. 288,
FG 'PSWCPVQ CSWGNG VTCVCXC FG CNIQ EQO HGKGU FG RQTVQ NKXTG
(o Decreto Regulamentar n. 47.757, de 03/02/1960, falava em extraterritorialidade),
GUVGCRTGUGPVCTGIKOGXQNVCFQKPFWUVTKCNK\CQGZVTCRQNCPFQKPENWUKXGQEQPEGKVQ
internacionalmente adotado para zona franca.
No seria desarrazoado, hoje, dizer que a Zona Franca de Manaus no uma
zona franca em sentido estrito.11 Alis, isso j foi reconhecido no Mercosul, que
ENCUUKEQWC<(/EQOQTGCCFWCPGKTCGURGEKCN12 assim entendida a parte do
10 %QPUKFGTCPFQCNIKECFGKPVGITCQEQOQTGUVCPVGFQRCUGGOHWPQFCRQUKQIGQGUVTCVIKECFGHTQPVGKTC
OCTVKOC EQO Q 1EGCPQ #VNPVKEQ EQOQ NQECNK\CQ RQTVWTKC FG GPVTCFC G UCFC FG HNWZQU EQOGTEKCKU FG
destino ou origem das Regies Norte e Centro-Oeste, no ano de 1991 os municpios amapaenses conurbados
FG/CECRG5CPVCPCHQTCODGPGHKEKCFQURGNCHQTOCQFCPKEC#.%RTGUGPVGPC#OC\PKC1TKGPVCN
11 #%QPXGPQFG-[QVQTGXKUCFCFKRNQOCSWGGUVCDGNGEGCUOGNJQTGURTVKECUGOOCVTKCCFWCPGKTCUQDQU
CWUREKQUFC1TICPK\CQ/WPFKCNFG#FWCPCUPQ%CRVWNQFGUGW#PGZQ'URGEHKEQ&FGHKPG\QPCUHTCPECU
como partes do territrio de um Estado nas quais as mercadorias introduzidas so geralmente consideradas, no
SWGUGTGHGTGCQUFKTGKVQUGKORQUKGUPCKORQTVCQEQOQUGGUVKXGUUGOHQTCFQVGTTKVTKQCFWCPGKTQ'UVC
GZVTCVGTTKVQTKCNKFCFGLPQECTCEVGTUVKECOCTECPVGPCNGIKUNCQFC<(/SWGJQLGVGOITCPFGRCTVGFG
UGWHQEQPCKPFWUVTKCNK\CQRCTCKPVGTPCQPQOGTECFQDTCUKNGKTQEQOVTKDWVCQTGFW\KFC2QTKUUQCWVQTGU
como Lopes Filho (1983), Sosa (1993), Meira (2002) e Trevisan (2008) sustentam que a ZFM no corresponde
efetivamente a uma zona franca.
12 Por meio da Deciso CMC n. 8/1994. Tal deciso, em seus Artigos 5 (podero operar no Mercosul as Zonas
Francas que atualmente estejam em funcionamento [...]) e 6 (as reas Aduaneiras Especiais existentes de Manaus
e Tierra del FuegoEQPUVKVWFCUGOTC\QFGUWCRCTVKEWNCTUKVWCQIGQITHKEC=?FKUVKPIWGQUKPUVKVWVQUPQ
mbito do bloco regional.
50
Dinmica fronteiria no arco norte brasileiro no contexto das reas de Livre Comrcio
0QU HWPFCOGPVQU SWG LWUVKECTCO C HQTOCQ FG #.% PC #OC\PKC RQFGUG
QDUGTXCTCEQPWPEKCFGFQKUFKUEWTUQUUKOWNVPGQUSWGOWKVCUXG\GUUGEQPHWPFGO
justamente por conterem elementos complementares: um econmico e outro
poltico.
#VGQTK\CQGEQPOKECFGOQPUVTCSWGCNIKECFGHWPEKQPCOGPVQFGWOC#.%
baseada em um crculo virtuoso de crescimento econmico no qual os incentivos da
FGUQPGTCQUECNTGRTGUGPVCOQICVKNJQFGGUVOWNQPCGEQPQOKCEQOQWOVQFQ
RQKUKORCEVCOKPKEKCNOGPVGPCTGFWQFQURTGQUFGRTQFWQSWGRQTUWCXG\
KORCEVCOGOCWOGPVQVCPVQPCQHGTVC
GNGXCQFCRTQFWQSWCPVQPCRTQEWTC
13 #FGHKPKQEQPUVCPQCTVFQ%FKIQ#FWCPGKTQFQ/GTEQUWNCRTQXCFQRGNC&GEKUQ%/%P
5QDQVVWNQ+:
TGCUEQO6TCVCOGPVQU#FWCPGKTQU'URGEKCKUQEFKIQTGNCEKQPCCU<QPCU(TCPECUCUTGCU
Aduaneiras Especiais e as Lojas Francas. de se destacar que o cdigo necessita ser incorporado ao ordenamento
jurdico dos Estados Partes, o que, at o momento, foi feito somente pela Argentina, por meio do Decreto n.
2.359, de 13/12/2012, que promulga a Lei n. 26.795/2012.
14 Em que pese ser da dcada de 1960 a ideia de estender os benefcios da ZFM Amaznia Ocidental, como se
depreende dos Decretos-Leis n. 291, de 28/02/1967, e n. 356, de 15/08/1968.
51
GNGXCQ FC FGOCPFC Q SWG TGRGTEWVG RQUKVKXCOGPVG PQ OGTECFQ FG VTCDCNJQ
EQOIGTCQFGGORTGIQU6CNNIKECRQFGUGTXKUWCNK\CFCPC(KIWTC
Figura 4 Lgica econmica das ALC
1
2
Comercializao
Produo
Desonerao fiscal
CRCULO
VIRTUOSO DO
CRESCIMENTO
Mercado de
Trabalho
(QPVG#.$737'437'
#FCRVCGUFQUCWVQTGU
#RGUCTFGWOCRCTEKCNFGUQPGTCQUECNPQEWTVQRTC\QQDUGTXCUGSWGFGRGPFGPFQ
da sensibilidade do investimento privado e da capacidade ociosa, no lado da oferta,
bem como da propenso ao consumo e do nvel de endividamento dos consumidores,
do lado da demanda, o efeito multiplicador da queda dos impostos propiciado pelo
TGIKOGFC#.%RQFGIGTCTPQOFKQQWPQNQPIQRTC\QUWOCTGEQORQUKQFCU
TGEGKVCUGUVCVCKUGOHWPQFQCWOGPVQFCCTTGECFCQVTKDWVTKCRTQRKEKCFQRGNQ
CWOGPVQFQEQPUWOQGFCRTQFWQ
'UUCVGQTK\CQGEQPOKECSWGGODCUCCRQNVKECFCU#.%GLWUVKECUWCGEKPEKCC
RCTVKTFCVGUGFQEKENQXKTVWQUQFGFGUGPXQNXKOGPVQGPEQPVTCEQORTQXCQRTVKEC
SWCPFQUGVQOCOGOEQPUKFGTCQQUFCFQUFC<(/WOCXG\SWGCTGPPEKCUECN
de cada R$ 1 compensada mais que proporcionalmente por um retorno de R$ 1,37
PCCTTGECFCQVTKDWVTKCINQDCNGPXQNXGPFQQUGPVGUIQXGTPCOGPVCKUFC7PKQFQ
Estado do Amazonas e do municpio de Manaus (SUFRAMA, 2009).
52
Dinmica fronteiria no arco norte brasileiro no contexto das reas de Livre Comrcio
#VGQTK\CQRQNVKECRQTUGWVWTPQEGPVTCUGPCRTQOQQFQFGUGPXQNXKOGPVQFG
municpios presentes em fronteiras internacionais na Amaznia, buscando integrNQUCQTGUVCPVGFQRCURQTOGKQFCGZVGPUQFGCNIWPUDGPGHEKQUUECKUFQOQFGNQ
FC<(/COFGHQTVCNGEGTQUUGVQTGUEQOGTEKCNCITQKPFWUVTKCNGGZVTCVKXQ
&C RCUUCIGO FQU CTIWOGPVQU RQNVKEQU G GEQPOKEQU SWG LWUVKECTCO C ETKCQ
FGUGVG#.%PC#OC\PKC.GICNRCTCCRTVKECFCQRGTCEKQPCNK\CQTGIKUVTCUGC
GUVTWVWTCQFGWOCCTSWKVGVWTCPQTOCVKXCPCHQTOCFGTGIKOGCFWCPGKTQCRNKECFQ
GOTGCGURGEKCNRTQRQTEKQPCPFQEGTVQITCWFGTGPPEKCUECN
Em sntese, o tratamento tributrio nas ALC o seguinte: as mercadorias15 ingressam
PCU #.% EQO UWURGPUQ FC GZKIKDKNKFCFG FQ +ORQUVQ FG +ORQTVCQ
++ G FQ
+ORQUVQUQDTG2TQFWVQU+PFWUVTKCNK\CFQU
+2+SWGUGEQPXGTVGGOKUGPQSWCPFQ
JQWXGTWOCFCUFGUVKPCGURTGXKUVCUPCNGK16 de regncia. Ao sarem das ALC para
o restante do territrio aduaneiro (exceto se para outra ALC, para a ZFM ou para a
#OC\PKC1EKFGPVCNPQUECUQUFGGZVGPUQFQUDGPGHEKQUFC<(/ECOUWLGKVCU
CQVTCVCOGPVQFCFQUKORQTVCGU
#VCKUKPEGPVKXQUUQOCOUGQUTGNCEKQPCFQUCQWVTQUVTKDWVQUHGFGTCKU%QPVTKDWKQ
RCTCQ2TQITCOCFG+PVGITCQ5QEKCNGRCTCQ2TQITCOCFG(QTOCQFQ2CVTKOPKQ
FQ 5GTXKFQT 2DNKEQ
%QPVTKDWKQ RCTC Q 2+52CUGR G %QPVTKDWKQ RCTC Q
(KPCPEKCOGPVQFC5GIWTKFCFG5QEKCN
%QPUGGUVCFWCKU+%/517
&CU SWCVTQ UKVWCGU FG CRTQXGKVCOGPVQ FG DGPGHEKQ UECN PQ TGIKOG FCU #.%
(esquematizadas na Figura 5), observa-se claramente que as empresas tm um padro
FGTGCNK\CQFGPGIEKQUSWGUGEQPEGPVTCPCcompra de bens nacionais, com um
menor grau de importaoQSWGTGRGTEWVGGOTGPPEKCUECNVCPVQGOTGNCQCQU
VTKDWVQUHGFGTCKU
+2+%QPVTKDWKQRCTCQ2+52CUGRG%QPUSWCPVQCQUGUVCFWCKU
(ICMS).
15 *TGUVTKGUGEQPOKECUCRNKECQFQTGIKOGGOVQFCUCU#.%RCTCCWVQOXGKUFGRCUUCIGKTQUDGDKFCU
CNEQNKECUHWOQGUGWUFGTKXCFQURGTHWOGUGCTOCUGOWPKGU0CU#.%FG6CDCVKPICG)WCLCT/KTKOJ
CKPFCTGUVTKQCDGPUHKPCKUFGKPHQTOVKEC
16 1CTVKIQFQ4GIWNCOGPVQ#FWCPGKTQDTCUKNGKTQ
&GETGVQPUKPVGVK\CCUFGUVKPCGUIGTCKUG
RQT#.%ECDGPFQFGUVCECTSWGCFGUQPGTCQRCTCQ++GQ+2+EQTTGURQPFGCWOCUWURGPUQFQRCICOGPVQ
EQPXGTVKFCGOKUGPQEQOCFGUVKPCQ&GUVCSWGUGSWGGOVQFCUCU#.%UGRGTOKVGCKPVGTPCQFCOGTECFQTKC
(sada para outros pontos do territrio nacional) como bagagem acompanhada de viajante, observado o mesmo
VTCVCOGPVQRTGXKUVQPCNGIKUNCQCRNKEXGN<QPC(TCPECFG/CPCWU
17 1UDGPGHEKQUHKUECKUGUVCFWCKUTGNCEKQPCFQUCQ+%/5RGTOKVGOSWGQRGTCGURTCVKECFCURQTGORTGUCUUKVWCFCU
PCU#.%RQUUCOQDVGTWOCTGFWQHKPCNFGECTICVTKDWVTKCFGCGOTC\QFCKUGPQVTKDWVTKCFGUUG
imposto nas remessas internas e interestaduais, bem como do crdito presumido concedido ao contribuinte
adquirente das mercadorias (EUZBIO, 2011).
53
(QPVG57(4#/#
#FCRVCGUFQUCWVQTGU
18 .QITCUGZKVQCUUKOGOTGNCQCWOFQUHCVQTGULWUVKHKECFQTGUFCU#.%EQOQRQNVKECTGCVKXCSWGXKUCC
VQTPCTQEQOTEKQOCKUCVTCVKXQPQUOWPKERKQUHTQPVGKTKQUDTCUKNGKTQUGOEQORCTCQUEKFCFGUIOGCUPQU
RCUGUXK\KPJQUDWUECPFQIGTCTRTGQUNQECKUOCKUEQORGVKVKXQUGGXKVCTQHWPEKQPCOGPVQFQcomrcio formiga,
propulsor de evaso fiscal e de renda brasileira no exterior. Tal xito tem ainda impacto positivo em outro
HCVQTLWUVKHKECFQTFCU#.%CTGFWQFCFGUKIWCNFCFGKPVTCTTGIKQPCNPC#OC\PKC
54
Dinmica fronteiria no arco norte brasileiro no contexto das reas de Livre Comrcio
#UTC\GURCTCQDCKZQFKPCOKUOQFCUKORQTVCGUCPVGQEQPUWOQFGRTQFWVQU
nacionais nas ALC so explicadas, principalmente, pela falta de tcnicos
especializados e de apoio logstico, pelo tamanho restrito do mercado municipal
GRGNCUFKEWNFCFGUPQTOCVKXCUQRGTCEKQPCKUPCKORQTVCQ
'O HWPQ FC GUECNC C #.% FG /CECR G 5CPVCPC#2 TGIKUVTC WO OGNJQT
CRTQXGKVCOGPVQ FQ TGIKOG G FGRQKU FG FWCU FECFCU FG QRGTCQ Q UGIOGPVQ
GORTGUCTKCNCRTQXGKVCUGFCUFGUQPGTCGUUECKUGOGUECNCFGETGUEGPVGRCTCEQORTCT
bens nacionais, importar bens G PCNOGPVG vender bens intranacionalmente para
o Par.
55
(QPVG$4#5+.
#FCRVCGUFQUCWVQTGU
'UUGUFCFQUFGOQPUVTCOSWGCRQNVKECTGIKQPCNKUVCFGRTQOQQFQFGUGPXQNXKOGPVQ
GFCKPVGITCQTGIKQPCNPC#OC\PKCRQTOGKQFCU#.%VGOWOHQEQEQPEGPVTCFQ
em cidades gmeas nas linhas de fronteira, em detrimento de boa parte dos
municpios no interior da faixa de fronteira, em nmero dez vezes maior (em que
pese haver duas ALC em tais municpios: Boa Vista/RR e Macap-Santana/AP).
2QTOCKUSWGQTGIKOGFCU#.%VGPJCWOXKUENCTCOGPVGVTCPUHTQPVGTKQEQOHQEQ
em cidades gmeas brasileiras, observa-se paradoxalmente que em tais municpios
UGQDVOOGPQT
QWPGPJWOCGHGVKXKFCFGPCKORNGOGPVCQFQTGIKOGCFWCPGKTQ
#HCNVCFGTGIWNCOGPVCQFCU#.%GONKPJCFGHTQPVGKTCFG$TCUKNGKC'RKVCEKQNPFKC
#%
#.%$'FG$QPO44
#.%$GFG2CECTCKOC4419 (ALCP) demonstra
que o regime aduaneiro em tais locais no saiu do papel, de modo que as empresas
ECFCUVTCFCU PC 5WHTCOC PC OCKQTKC FQU ECUQU PWPEC \GTCO WOC KORQTVCQ
RQT OGKQ FQ TGIKOG VGPFQ UKFQ DGPGEKCFCU CRGPCU EQO QU KPEGPVKXQU UECKU
principalmente de ICMS, oriundos de compras nacionais.
'UUCCWUPEKCFGGHGVKXKFCFGGPEQPVTCLWUVKECVKXCPCTGFW\KFCGUECNCEQOGTEKCNPGUUGU
municpios, na baixa demanda poltica e econmica e nas zonas de livre comrcio
19 A ALC de Pacaraima, por sua inoperncia, foi extinta, dando lugar ALC de Boa Vista em 2008.
56
Dinmica fronteiria no arco norte brasileiro no contexto das reas de Livre Comrcio
CNVCOGPVGFKPOKECUGCVTCVKXCUPCUEKFCFGUIOGCUFQURCUGUHTQPVGKTKQUEQOQ
Cobija (na Bolvia), Lethem (na Guiana) e Santa Elena de Uairn (na Venezuela).
1RCTCFQZQTGXGNCFQKURCFTGUFKUVKPVQUFGGXQNWQFCU#.%ECTCEVGTK\CFQURGNQ
dinamismo comercial em municpios de mdio porte e pela inrcia estacionria nos
municpios de pequeno porte em linhas de fronteira, como se percebe no Quadro 2.
Quadro 2 Operao das reas de Livre Comrcio
Empresas
Cadastradas na
Suframa (ECS)
Empresas Aptas
para Receberem
Benefcio Fiscal
(ERBF)
UF
ALC
ALC
Regulamentada
(ALCR)
AM
Tabatinga
Sim
181
72
509.961,38
RO
Guajar-Mirim
Sim
1.081
372
2.906.876,51
Boa Vista
Sim
3.450
1.680
2.978.566,42
$QPO
No
30
08
AP
Macap-Santana
Sim
no informado
no informado
BrasileiaEpitaciolndia
No
491
159
0,00
AC
Cruzeiro do Sul
No
503
292
0,00
RR
Volume de
Importaes (VI)
US$
0,00
28.198.907,99
(QPVGGNCDQTCQFQUCWVQTGU&CFQUHQTPGEKFQURGNC5WHTCOCGUWCU%QTG#PQFGTGHGTPEKC
&G WO NCFQ GPEQPVTCOUG CU #.% EQO FGUGORGPJQ RQ L EKVCFCU
#.%$'
e ALCB), ladeadas pela ALC de Cruzeiro do Sul/AC (ALCCS).20 De outro,
CU RTQXCU FC EQPVTKDWKQ FQ TGIKOG CQ FGUGPXQNXKOGPVQ TGIKQPCN QU VTU
municpios de mdio porte em faixa de fronteira (Boa Vista/RR, e Macap/AP e
Santana/AP) e os demais municpios na linha de fronteira de Rondnia, Amaznia
e Acre, cujas ALC j esto implantadas e apresentam anualmente um nmero
ETGUEGPVGFGGORTGUCUECFCUVTCFCUPC5WHTCOCFCUSWCKUWORGTEGPVWCNUKIPKECVKXQ
CRTGUGPVCFQEWOGPVCQCRVCCTGEGDGTQDGPGHEKQUECNEQTTGURQPFGPVGCQTGIKOG
Os casos das ALC de Tabatinga/AM (ALCT) e de Boa Vista/RR (ALCBV)
demonstram como o comprometimento municipal foi relevante para consolidar uma
parceria de recursos tcnicos e econmicos com a Suframa, no sentido de efetivar a
QRGTCEKQPCNK\CQFQTGIKOGRQTOGKQFCKPUVCNCQFQUGPVTGRQUVQUCFWCPGKTQU21
20 Diante da baixa maturidade dessas ALC, a dinmica do beneficiamento fiscal no caso das cidades gmeas acontece
RQTOGKQFQFGUGODCTCQFGOGTECFQTKCUPCU%QQTFGPCGU4GIKQPCKUFG%TW\GKTQFQ5WNG4KQ$TCPEQPQ
Acre, e de Boa Vista, em Roraima unidades descentralizadas da Suframa, em parceria com as Secretarias de
Fazenda (Sefaz) dos referidos estados.
21 Entrepostos aduaneiros de ALC so recintos alfandegados fechados, sob controle aduaneiro, instalados em
NQECKUGURGEHKEQUFGVGTOKPCFQURGNC5WHTCOCGRGNC4($NGXCPFQUGGOEQPVCCOGNJQTNQECNK\CQGOVGTOQU
de acesso aos portos e aos aeroportos eventualmente existentes nas ALC.
57
22 Quando se analisa o caso de Cruzeiro do Sul, verifica-se o exemplo da letargia poltica para estabelecer parcerias
EQOC5WHTCOCCFGURGKVQFGQOWPKERKQCRTGUGPVCTCFGPUCOGPVQVCPVQUGVQTKCNGOUGTXKQUGPCCITQKPFUVTKC
quanto populacional, propcio para dinamizar a demanda comercial.
58
Dinmica fronteiria no arco norte brasileiro no contexto das reas de Livre Comrcio
8 CONSIDERAES FINAIS
As regies de fronteira sul-americanas tm passado nas ltimas trs dcadas por uma
TGNGKVWTCIGQGUVTCVIKECSWGKPGZKQPCQENUUKEQRCTCFKIOCIGQRQNVKEQEQPKVKXQ
GFGEQPVGPQFCU\QPCUFGUGIWTCPCGOFKTGQCWOPQXQOQFGNQIGQRQNVKEQ
cooperativo baseado nas zonas de contato crticas para alavancar o processo de
KPVGITCQTGIKQPCNVTCPUPCEKQPCN
#KPVGTRTGVCQFCUHTQPVGKTCUVTCFKEKQPCNOGPVGCUUQEKCFCCWOCCIGPFCPGICVKXC
SWG TGGVKC EQPVGPEKQUQU RQVGPEKCKU G HTCIOGPVCGU GURCEKCKU CDTKW GURCQ C
WOCTGNGKVWTCRQUKVKXCFGTGCUGUVTCVIKECUFGEQPXGTIPEKCGKPVGITCQTGIKQPCN
SWG OQFKECO G FQ QTKIGO C PQXCU HQTOCU FG VGTTKVQTKCNKFCFG
)#&'.*#
COSTA, 2007).
'ODQTC Q $TCUKN HCC NKOKVG EQO RCUGU UWNCOGTKECPQU G VGPJC CGU
paradiplomticas sistematizadas por 11 estados e 588 municpios, sua faixa de
HTQPVGKTC EQPIWTCUG JKUVQTKECOGPVG EQOQ WOC TGIKQ RQWEQ FGUGPXQNXKFC G
marginalizada pelas polticas pblicas nacionais, realidade a ser mudada com a
ETGUEGPVGRGTEGRQFCUHTQPVGKTCUEQOQTGCURTKQTKVTKCURCTCQFGUGPXQNXKOGPVQ
PCEKQPCNGCKPVGITCQTGIKQPCN
nesse contexto que surge o modelo econmico das ALC com a natureza de regime
aduaneiro aplicado em rea especial, tendo como motor de impulso uma poltica
VGORQTCNFGTGPPEKCUECNFKTGEKQPCFCCHQOGPVCTCCVKXKFCFGGORTGUCTKCNPCTGIKQ
O dinamismo do regime das ALC, no entanto, proporcional ao tamanho do
mercado do municpio-sede, restando patente a assimetria entre cidades pertencentes
faixa de fronteira e linha de fronteiraFGOQPUVTCPFQSWGQKPEGPVKXQUECNRWTQPQ
UWEKGPVGRCTCICTCPVKTQGUVOWNQFQKPXGUVKOGPVQGORTGUCTKCNGOVQFQUQUECUQU
Se, por um lado, as ALC de Guajar Mirim/RO (ALCGM) e Tabatinga/AM (ALCT)
acabaram se revelando positivas para o desenvolvimento municipal, a despeito
FGUQHTGTGOEQOCEQPEQTTPEKCFCUEKFCFGUIOGCUFG)WC[CTCOGTP
$QNXKCG
.GVEKC
%QNODKCTGURGEVKXCOGPVGRQTQWVTQNCFQC#.%FG$QPO44
#.%$
a extinta ALC de Pacaraima/RR (ALCP) e a ALC de Brasileia/Epitaciolndia/
AP (ALCBE) acabaram inoperantes ante a dinmica das cidades gmeas de Lethem
(Guiana), Santa Elena de Uairn (Venezuela) e Cobija (Bolvia).
FGUGEQPENWKTCUUKOSWGCRQNVKECFGETKCQFG#.%GOOWPKERKQURGSWGPQU
FCNKPJCFGHTQPVGKTCWVKNK\QWHTOWNCKPCFGSWCFC#QSWGRCTGEGCTGEGPVGGFKQ
FC .GK P FG SWG RGTOKVG C KPUVCNCQ FG NQLCU HTCPECU
EQO
KUGPQFG+++2+%QPUKORQTVCQG%QPVTKDWKQRCTCQ2+52CUGRKORQTVCQ
em sedes de municpios autorizados, caracterizados como cidades gmeas de cidades
estrangeiras na linha de fronteira do Brasil, buscou uma frmula alternativa. No
GPVCPVQ EQOQ C NGK CKPFC PQ HQK TGIWNCOGPVCFC G UGSWGT HQTCO FGPKFQU QU
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 39-63, dez. 2012
59
60
Dinmica fronteiria no arco norte brasileiro no contexto das reas de Livre Comrcio
FGHTQPVGKTC
EKFCFGUIOGCUGEGTVCOGPVGFKEWNVCCEQORTGGPUQFQTGIKOGRGNQ
empresariado em geral.
inegvel, com base nas discusses aqui empreendidas, a relevncia das ALC
EQOQ XGEWNQ FG RTQOQQ FQ FGUGPXQNXKOGPVQ TGIKQPCN PC HCKZC FG HTQPVGKTC
amaznica, no obstante possa o modelo ser aprimorado e combinado com outros
nos municpios brasileiros em linha de fronteira e em municpios de mdio porte,
com potenciais setores econmicos atrativos.
61
REFERNCIAS
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63
GO+PVGITCGU'EQPOKECU$KPCEKQPCKUG
Desenvolvimento Social em Regies de Fronteiras)
&QWVQTCPFCGO)GQITCC'EQPOKEC
7(24
Mestre em Engenharia Urbana
Rosaldo Trevisan
FGN 'UVG
2CTCIWC[ HQEWUGF QP VJG UVWF[ QH VJG
7PKHKGF 6CZ 4GIKOG
467 5VTWEVWTGF KP HKXG
sections, the article analyzes the border dynamics
contexted by the RTU implementation, including
an initial evaluation of the regime impact in the
perspective of its main players. Based on the analysis,
this text provides subsidies for a theoretical and
empirical understanding about the RTU, regime
for which there is no academic study published,
highlighting customs and tax aspects, and its
economic and social consequences.
Keywords
Foz do Iguau. Unified Tax Regime. Border.
1 INTRODUO
Palavras-chave
Foz do Iguau. Regime de Tributao Unificada.
Fronteira.
65
RTGUVCFQUPCUECDGEGKTCUFCUHTQPVGKTCUFKURCTKFCFGUFGRTGQUGPVTGQUOGTECFQU
FGECFCNCFQFCNKPJCFKXKUTKCKPVGTPCEKQPCNTGUVTKGUCQVTPUKVQFGOGTECFQTKCU
FGXCTGLQFGEKUGUIQXGTPCOGPVCKUWPKNCVGTCKUGFKHGTGPCUFGVTCVCOGPVQCFWCPGKTQ
PCKORQTVCQGPCGZRQTVCQFGRTQFWVQU
/'0&10#
A esses fatores acrescente-se o referente logstica internacional segura, de crescente
importncia mundial, como destacam Morini e Leoce (2011), apresentando estudo
FQ$CPEQ/WPFKCNSWGCRQPVCQ$TCUKNGORQUKQKPVGTOGFKTKC1SWCPVQGEEKC
logstica.
1U EQOGTEKCPVGU HTQPVGKTKQU UQ HQTVGOGPVG KORCEVCFQU PQU RGTQFQU FG ETKUGU
financeiras nacionais e/ou internacionais e com ajustes cambiais da poltica
econmica. Medidas econmicas errneas podem trazer prejuzos socioeconmicos
a ambos os lados da fronteira, como fechamento de estabelecimentos comerciais e
desemprego.
'ODQTCUGLCKORQTVCPVGGPGEGUUTKQQEQPVTQNGPCPEGKTQGHGVWCFQRGNQ$CPEQ
%GPVTCNCNKOKVCQFCTGOGUUCFGOQGFCUVCODOIGTCFGUGSWKNDTKQQECUKQPCPFQ
SWGFCFQXQNWOGFGXGPFCUGFKOKPWKQFQWZQFGVWTKUVCUSWCPFQQEODKQPQ
est favorvel (MENDONA, 2009).
A permeabilidade e o acesso a um dos lados da fronteira so regidos por dois sistemas:
WOQEKCNGWOKPXKUXGNEQOQEQPEGKVWC/GPFQPC
1UKUVGOCGZVTCQEKCN
(invisvel) fundado na informalidade (frequentemente na ilicitude), de forma
velada. O contrabando,2 como exemplo de tal sistema invisvel, constitui atividade
NGUKXCCQUKPVGTGUUGUPCPEGKTQUFQRCURQKUCNOFGQECUKQPCTQPQTGEQNJKOGPVQ
dos tributos eventualmente devidos, torna desleal a concorrncia com os produtos
similares do mercado nacional e gera empregos fora do pas. Alm disso, a forma
FG EQOGVKOGPVQ FC KPHTCQ TGPQXCUG KPEGUUCPVGOGPVG G GPIGPFTCOUG PQXQU
CTVKHEKQUFKEWNVCPFQQEQODCVGFQKNEKVQRGNCUKPUVKVWKGUTGURQPUXGKU5GO
(Q\FQ+IWCWv.g., a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) apreendeu cerca
de R$ 180 milhes em mercadorias entre janeiro e novembro de 2010 (RFB, 2012).
Nas reas de fronteiras ocorre o controle aduaneiro das mercadorias que entram
no pas ou dele saem, afetado diretamente pelas normas aduaneiras e pelos
RTQEGFKOGPVQUFGECFCGPVGGUVCVCNFCNKPJCFKXKUTKC6CODOGZKUVGWOCFKHGTGPC
FGEODKQGFGTGIKOGUFGVTKDWVCQRTKPEKRCNOGPVGGPVTGQURCUGUUWNCOGTKECPQU
SWGFKUHWPEKQPCNRCTCCKPVGITCQTGIKQPCNGCECDCRQTKPFW\KTCPGEGUUKFCFGFG
1 O ndice de eficcia logstica (sigla LPI, em ingls) do Banco Mundial ranqueia o Brasil na 41aRQUKQGPVTGQU
RCUGURGUSWKUCFQU&GUVCECPFQUGCRGPCUQKVGOCFOKPKUVTCQCFWCPGKTCQ$TCUKNRCUUCaRQUKQ
(http://www.worldbank.org).
2 Entenda-se contrabando aqui em seu sentido lato, abarcando no s aquilo que nosso direito penal (Cdigo
2GPCNCTVKIQFGHKPGEQOQEQPVTCDCPFQ
GPVTCFCQWUCFCFGOGTECFQTKCFGKORQTVCQQWGZRQTVCQ
proibida) como tambm o descaminho (entrada ou sada de mercadoria sem o pagamento dos impostos ou
direitos devidos, dolosamente). Tal unio em um nico tipo penal ocorre em vrios pases, como a Argentina
GC+VNKC
,#2+#55#.$#44#%0
66
UGVTCDCNJCTWPKNCVGTCNOGPVGEQOCCFQQFGTGIKOGUCFWCPGKTQVTKDWVTKQUGO
GURGEKCNPCU\QPCUVTCPUHTQPVGKTKCUECTCEVGTK\CFCURQTEQPEGPVTCQFGTGFGUGWZQU
Uma das metas da Poltica de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira no arco sul
fomentar o desenvolvimento econmico regional e incentivar o comrcio exterior
GPVTGQU'UVCFQURQTOGKQFGRQNVKECUFGKPVGITCQGEQPOKEC0GUUGEGPTKQ
C4($OCKUGURGEKECOGPVGRQTOGKQFGUWC5WDUGETGVCTKCFG#FWCPCG4GNCGU
Internacionais (Suari), exerce um papel fundamental no processo, sendo responsvel
RQTRTQXGTCUGIWTCPCCEQPCPCGCHCEKNKVCQ3 para o comrcio internacional.
A RFB deve estar atenta para evitar que sejam descumpridas as normas legais
VTKDWVTKCU G CFWCPGKTCU SWG TGIGO CU QRGTCGU FG EQOTEKQ KPVGTPCEKQPCN
Entretanto, primordial para o Brasil que tal tarefa seja cumprida sem expor
KORQTVCFQTGU GZRQTVCFQTGU G EKFCFQU GO IGTCN C FKEWNFCFGU FGUPGEGUUTKCU
GZEGUUKXCU#TGNGXPEKCFQVGOCVCOCPJCSWGLIWTQWEQOQWOCFCUOKUUGU
da RFB.4#UUKOCOGNJQTHQTOCFGUGQDVGTGUUCHCEKNKVCQFQEQOTEKQGZVGTKQT
UGEGTVKECPFQFGSWGVQFQUQUQRGTCFQTGUEWORTCOUWCUQDTKICGUVTKDWVTKCU
e aduaneiras espontaneamente (LIMA, 2007).
0Q CTEQ UWN NQECNK\CFQ PC TGC FG KPWPEKC FQ /GTEQUWN EQPHQTOG C FKXKUQ
RWDNKECFCRGNQ/KPKUVTKQFC+PVGITCQ0CEKQPCN
(KIWTCFQCTVKIQ&KPOKEC
HTQPVGKTKCPQCTEQPQTVGDTCUKNGKTQPQEQPVGZVQFCUTGCUFG.KXTG%QOTEKQFG
PQUUCCWVQTKCRWDNKECFQPGUVCOGUOCQDTCHQKKPUVKVWFQWOTGIKOGFGVTKDWVCQ
FKHGTGPEKCFCSWGGUVUGPFQCRNKECFQPCHTQPVGKTC(Q\FQ+IWCW%KWFCFFGN'UVG
a mais dinmica do arco.5
&GUFGGUVGOQRGTCQQ4GIKOGFG6TKDWVCQ7PKECFC
467TGIKFQ
RGNC .GK P FG SWG RGTOKVG C HQTOCNK\CQNGICNK\CQ FG
microimportadores que vendem no Brasil mercadorias adquiridas na fronteira Foz
FQ+IWCW%KWFCFFGN'UVG1TGIKOGVGORQTQDLGVKXQTCEKQPCNK\CTQEQOTEKQRQT
XKCVGTTGUVTGPCTGHGTKFCHTQPVGKTCUKORNKECPFQCVTKDWVCQGQEQPVTQNGCFWCPGKTQ
'UUGTGIKOGKPEGPVKXCQWZQNEKVQFGOGTECFQTKCUPCTGIKQHTQPVGKTKCRQTSWG
permite aos microimportadores adquirir licitamente determinadas mercadorias no
&GPVTQFCENCUUKHKECQRQTPUCFQVCFCGPECTGUGCHCEKNKVCQEQOGTEKCNEQOQCKFGPVKHKECQ
GGNKOKPCQFG
TGUVTKGUFGUPGEGUUTKCUCQEQOTEKQGZVGTKQTDQORTGEKUCTEQOQHG\.CUECPQ
SWGGUVCOQUHCNCPFQ
FCTGFWQFGDCTTGKTCUDWTQETVKECUVEPKECUUCPKVTKCUFGVTCPURQTVGFGNKDGTFCFGFGVTPUKVQGVE6TCVCUG
FQVGOCDWUECPFQJCTOQPK\CQGRCFTQPK\CQKPVGTPCEKQPCNEQOQLGTCRTGEQPK\CFQPC%QPXGPQFG
-[QVQVCPVQGOUGWQTKIKPCNFGSWCPVQGOUWCXGTUQTGXKUCFCFG
'OVQFCUCUOGPGUSWGGPEQPVTCOQUGZRTGUUQHCEKNKVCQPCUOKUUGUFGFKXGTUCU#FWCPCUFQOWPFQ
UGIWGUGQVGTOQEQOUGIWTCPC
64'8+5#0GPQHQKFKHGTGPVGPQ$TCUKN5GDGOFGNKOKVCFCUCU
GZRTGUUGUHCEKNKVCQGUGIWTCPCUQGNGOGPVQUEQORNGOGPVCTGUGPQCPVCIPKEQU%QOQCHKTOC%QGNJQ
CTGNCQGPVTGQUVGTOQUPQCFGIWCGC\GKVGOCUCFGHGTOGPVQGVTKIQ
#FKHGTGPEKCQVTKDWVTKCHC\UGRTGUGPVGGOFKXGTUCUHTQPVGKTCUGPVTGQ$TCUKNGQWVTQU'UVCFQURCTVGUFQ/GTEQUWN
mas, como afirma Oliveira (2006), endossado por Sausi e Oddone (2010), no Mercosul no h fronteira, h
fronteiras, pois o ambiente plural transformou as fronteiras em ambientes singulares, com singularidade em
TGNCQCQVGTTKVTKQPCQGUKPIWNCTKFCFGUGPVTGUK#UUKOECFCHTQPVGKTCPKECDCUVCXQNVCTQUQNJQURCTC
C HTQPVGKTC EQPVGORNCFC EQO Q 467
(Q\ FQ +IWCW%KWFCF FGN 'UVG RCTC EQPEQTFCT EQO C QDUGTXCQ
EQPENWKPFQSWGCUQNWQGPIGPFTCFCEQOQTGIKOGVGXGRQTHQEQGZCVCOGPVGRQPVWCNOGPVGGUUCHTQPVGKTC
67
68
1UTGIKOGUCFWCPGKTQUEQOWPUQWIGTCKUUQCKORQTVCQGCGZRQTVCQFGPKVKXCU
tratados no Livro V do Regulamento Aduaneiro (Decreto n. 6.759/2009). Sua
RTKPEKRCNECTCEVGTUVKECCFGPKVKXKFCFGSWGCECTTGVCPCKORQTVCQCRCTVKTFQ
FGUGODCTCQCFWCPGKTQ
NKDGTCQFCOGTECFQTKCCNKXTGEKTEWNCQFCOGTECFQTKC
no territrio aduaneiro brasileiro.
Por sua vez, os regimes aduaneiros especiais so caracterizados pela temporariedade
GGOTGITCRGNCUWURGPUQFCGZKIKDKNKFCFGFQUVTKDWVQUKPEKFGPVGUPCQRGTCQ5Q
tratados no Ttulo I do Livro IV do Regulamento Aduaneiro.
Os regimes aduaneiros especiais so, em regra, incentivos ao desenvolvimento
econmico (por isso so denominados, em vrios pases, de regimes aduaneiros
econmicos), por meio de benefcios relativos aos tributos aduaneiros aliados a
UKORNKECGURTQEGFKOGPVCKU
64'8+5#0FGPKQCNKPJCFCEQOQSWG
j estabeleciam Sosa7 (1996), Meira8 (2002) e Folloni9 (2005).
1UTGIKOGUCFWCPGKTQUGURGEKCKURQFGOUGIWPFQCUECTCEVGTUVKECUFCQRGTCQFG
comrcio exterior, ser agrupados em quatro categorias (TREVISAN, 2008):10
xTGIKOGFGVTPUKVQKPVGTPQQWKPVGTPCEKQPCNFGOGTECFQTKCU11
xTGIKOGU FG KORQTVCQ QW GZRQTVCQ VGORQTTKC FG OGTECFQTKCU RCTC
GZRQUKQOCPWUGKQQWWVKNK\CQ12
xTGIKOGUFGKORQTVCQQWGZRQTVCQVGORQTTKCFGOGTECFQTKCURCTCUGTGO
UWDOGVKFCUQRGTCQFGCRGTHGKQCOGPVQ13 e
xregimes de depsito temporrio de mercadorias, sob controle aduaneiro, em
local habilitado.14
7 Sosa destaca o carter temporrio dos regimes aduaneiros especiais diante da definitividade do regime comum,
afirmando que os regimes so denominados especiais para diferenci-los daqueles ingressos em que o interesse
CFWCPGKTQEGUUCEQOQFGUGODCTCQFCOGTECFQTKC0QOGUOQUGPVKFQ%CTNWEEK
5QFGPQOKPCFQUTGIKOGUCFWCPGKTQUGURGEKCKUCSWGNGUSWGUGFKUVKPIWGOFQTGIKOGEQOWOFGKORQTVCQ
GFGGZRQTVCQGOFGEQTTPEKCFGKPEGPVKXQUHKUECKUEQPEGTPGPVGUCQUKORQUVQUUQDTGQEQOTEKQGZVGTKQTG
FGEQPVTQNGCFWCPGKTQGOTGNCQCQUDGPUQDLGVQFCQRGTCQ6CNEQPEGKVQGPFQUUCFQRQT.QRGUG/QTKPK
(2006).
9 Os regimes aduaneiros especiais podem ser definidos a partir de duas caractersticas que apresentam. Em
RTKOGKTQNWICTVTCVCUGFGTGIKOGUVTKDWVTKQUFKHGTGPEKCFQUCRNKECFQUPCUQRGTCGUFGEQOTEKQGZVGTKQT
[...] Em segundo lugar, muitas vezes a concesso, pela autoridade administrativa aduaneira, desses regimes
CFWCPGKTQUGURGEKCKUKORNKECCNOFGVTCVCOGPVQVTKDWVTKQFKHGTGPEKCFQFKUVKPGUVCODOPQSWGFK\TGURGKVQ
HKUECNK\CQCFWCPGKTCFQURTQFWVQUSWGGPVTCOGUCGOFQVGTTKVTKQPCEKQPCN
10 #RGTHGKQCPFQENCUUKHKECQCPVGTKQTOGPVGCFQVCFCGO6TGXKUCP
11 No Brasil, esta categoria abarca o regime aduaneiro especial de trnsito aduaneiro.
12 0Q$TCUKNGUVCECVGIQTKCCDTCPIGQUTGIKOGUCFWCPGKTQUGURGEKCKUFGCFOKUUQVGORQTTKCGZRQTVCQVGORQTTKC
Repex e Repetro (em parte).
13 No Brasil, esta categoria compreende os regimes aduaneiros especiais de admisso temporria para
CRGTHGKQCOGPVQCVKXQGZRQTVCQVGORQTTKCRCTCCRGTHGKQCOGPVQRCUUKXQ4GEQH4GEQODrawback, Reporto
(em parte) e entreposto aduaneiro (em parte).
14 No Brasil, esta categoria inclui os regimes aduaneiros especiais de entreposto aduaneiro (em parte), loja franca,
FGRUKVQGURGEKCNFGRUKVQCHKCPCFQFGRUKVQCNHCPFGICFQEGTVKHKECFQGFGRUKVQHTCPEQ
69
71
GUUCCNSWQVCFGC
x7,87% a ttulo de imposto sobre os produtos industrializados IPI (o Poder
'ZGEWVKXQRQFGOCPGLCTCCNSWQVCFGC
xCVVWNQFG%QPUKORQTVCQG
xCVVWNQFG%QPVTKDWKQRCTCQ2+52CUGRKORQTVCQ
1+ORQUVQFG%KTEWNCQFG/GTECFQTKCUGUQDTG2TGUVCQFG5GTXKQU6TCPURQTVG
+PVGTGUVCFWCNG+PVGTOWPKEKRCNGFG%QOWPKECQ
+%/5SWGPQFGEQORGVPEKC
da Unio, cobrado de acordo com o percentual do estado de origem do
microempresrio. Entretanto, a Lei n. 11.898/2009 prev a possibilidade de convnio
GPVTGQUGUVCFQUDTCUKNGKTQURCTCCKPENWUQFQ+%/5PQRCICOGPVQWPKECFQCQ
amparo do RTU.
Com fundamento no comando legal, o Conselho Nacional de Poltica Fazendria
# %/467 VGO CKPFC GPVTG UWCU HWPGU C RTQRQUKQ FG TGEQOGPFCGU RCTC
FGPKQFQUNKOKVGUCPWCKUGVTKOGUVTCKUGFCCNSWQVCFQTGIKOG
3.2 ASPECTOS PROCEDIMENTAIS
1WZQFGQRGTCQFQTGIKOGVQFQKPHQTOCVK\CFQQSWGGNKOKPCFWRNKEKFCFGU
RGTOKVKPFQ CQ OGUOQ VGORQ OCKQT HCEKNKVCQ CQ OKETQKORQTVCFQT G OGNJQT
EQPVTQNGRCTCC#FWCPC'OUPVGUGCQRGTCQRCUUCRGNCUUGIWKPVGUGVCRCU
xo responsvel habilitado pela empresa microimportadora ou seu representante
ETGFGPEKCFQFKTKIGUGCQ2CTCIWCKRCTCGHGVWCTCUCSWKUKGUFGOGTECFQTKCU
EQPUVCPVGUFCNKUVCRQUKVKXCGFGPVTQFQUNKOKVGURGTOKVKFQU
xo estabelecimento vendedor lojista paraguaio (apenas os autorizados
5KUVGOC467FC4($
xQTGRTGUGPVCPVGETGFGPEKCFQFCGORTGUCOKETQKORQTVCFQTCGHGVWCCUQNKEKVCQ
OGTECFQTKCPQ5KUVGOC467
xQ TGRTGUGPVCPVG ETGFGPEKCFQ FC GORTGUC OKETQKORQTVCFQTC EQPTOC QU
FCFQUFCHCVWTCTGIKUVTCFQUPQUKUVGOCKPHQTOCVK\CFQGTGIKUVTCCFGENCTCQ
FGKORQTVCQCQCORCTQFQ467
&46721
18 O lojista paraguaio dever acondicionar a mercadoria em volumes e lacr-los com etiquetas geradas pelo Sistema
RTU.
19 0QCFOKVKFQCITWRCTPWOCOGUOCHCVWTCEQOGTEKCNOGTECFQTKCUFKURGPUCFCUFGNKEGPEKCOGPVQ
CWVQTK\CQ
para importar) e outras sujeitas a tratamento administrativo especfico, devendo o representante da empresa
microimportadora, nesse caso, solicitar a emisso de faturas distintas para as mercadorias.
20 Os volumes etiquetados devero ser submetidos ao controle da Aduana paraguaia, com registro no Sistema
RTU.
21 #FGENCTCQIGTCFCRGNCUKORNGUEQPHKTOCQFQUFCFQUGNGVTQPKECOGPVGTGEGREKQPCFQUFC
UHCVWTC
UGOKVKFC
U
PQ2CTCIWCK#UUKOUGGUVKXGTGOEQTTGVQUGUUGUFCFQUPQPGEGUUTKQTGFKIKVCTQWCETGUEGPVCTKPHQTOCGU
73
UGIWPFQETKVTKQUGUVCDGNGEKFQURGNC4($
xo representante credenciado da empresa microimportadora efetua a impresso
22 6QFCUCUOGPGUTGHGTGOUGCQJQTTKQDTCUKNGKTQ
74
75
Funcionrio da RFB em
Foz do Iguau
Microempresrio
(sacoleiro)
Lojista paraguaio
(QPVGGNCDQTCQFQUCWVQTGU
26 #FGNKOKVCQFGUVGGUVWFQPQRGTOKVKWQCRTQHWPFCOGPVQGOFWCUSWGUVGUFGGNGXCFCTGNGXPEKCUQDTGQ467
que certamente mereceriam uma oportuna retomada. A primeira refere-se possibilidade ou impossibilidade
LWTFKECFGGUVCDGNGEKOGPVQFGVCNTGIKOGPQEQPVGZVQFQ/GTEQUWNGUWCCPNKUGNW\FC%NWUWNCFC0CQ
Mais Favorecida do Gatt/OMC. A segunda atinente Tarifa Externa Comum (TEC), vigente no mbito do
/GTEQUWNRGNCSWCNCUCNSWQVCUFQKORQUVQFGKORQTVCQFGVQFQUQU'UVCFQURCTVGUFQDNQEQFGXGTKCOUGTCU
OGUOCUQSWGPGWVTCNK\CTKCUWDUVCPEKCNOGPVGQUGHGKVQUFQ467TGFW\KPFQQUVTKDWVCQKPVGTPC'OTGNCQ
CGUUGUGIWPFQVRKEQ
6'%FGUVCSWGUGSWGJJQLGUWDUVCPEKCKUGFKXGTUKHKECFCUGZEGGU6CTKHC'ZVGTPC
%QOWOFQ/GTEQUWNEQPHQTOGFGVCNJC/GKTC
0QSWGUGTGHGTGVTKDWVCQKPVGTPC
GUUGPEKCNOGPVGCQ
IVA, inexistente no Brasil), as assimetrias so ainda maiores, sendo nesse aspecto o cenrio no muito diferente
do europeu, analisado criticamente por Novoa (2005).
27 H ainda outros operadores, como o transportador das mercadorias ao amparo do regime (que pode ser o
prprio microimportador) e o funcionrio da Aduana paraguaia, de igual importncia, mas menor relevncia
to somente para fins deste estudo.
76
77
FQ+IWCWG%KWFCFFGN'UVGQUSWCKUVOCRGTEGRQFGSWGUGWVTCDCNJQOCKU
relevante do que a gravidade da ilegalidade cometida. Ao que parece, a conscincia
da ilicitude aparentemente atenuada por um componente psicolgico (beirando
a sociolgico) de que a clandestinidade menos lesiva ao pas que o desemprego.
Diante da expressividade do nmero de sacoleiros e da consequente presso social
IGTCFCRCTCCNGICNK\CQFCCVKXKFCFGCNKCFCCQEQORTQOKUUQDKNCVGTCNTGHGTKFQPQ
incio deste tpico, o Poder Executivo sensibilizou-se a ponto de constituir um
ITWRQVEPKEQ
EQOCRCTVKEKRCQFC4($SWGEQPEGDGWWOOQFGNQPQTOCVKXQ
RTQEGFKOGPVCN G KPHQTOCVK\CFQ RCTC QRGTCEKQPCNK\CQ FQ TGIKOG # RTKOGKTC
iniciativa normativa do Poder Executivo foi a Medida Provisria n. 380, de
28/06/2007, que acabou revogada (por motivos polticos, para desobstruir a pauta de
XQVCQRGNC/GFKFC2TQXKUTKCPFGRQUVGTKQTOGPVGEQPXGTVKFC
na Lei n. 11.580, de 27/11/2007. O texto redigido pelo Poder Executivo foi ento
reproduzido em projeto parlamentar que resultou na Lei n. 11.898, de 08/01/2009.
%QPVWFQCUKORNGURWDNKECQFCNGKPQFGWGHGVKXKFCFGCQTGIKOGXKUVQSWGGTC
necessria a concluso de uma ferramenta informatizada (no caso, brasileira30) que
permitisse a transmisso em tempo real dos dados da fatura de venda pelo lojista
paraguaio RFB, assim como o registro de sada na Aduana paraguaia e o de
KPITGUUQPQ$TCUKNVWFQKUUQEQOQKPVWKVQFGCWVQOCVK\CTQWZQFGKPHQTOCQ
minimizando a necessidade de conhecimento tcnico do sacoleiro, sendo a
FGENCTCQFGKORQTVCQCWVQOCVKECOGPVGIGTCFCPQ$TCUKNEQODCUGPQUFCFQU
enviados ao sistema pelos usurios paraguaios.
)GTQWUG WOC UKUVGOVKEC FG KORQTVCQ SWG CRTQXGKVC QU FCFQU FC GZRQTVCQ
GXKVCPFQUGCTGFKIKVCQ
SWGCRTGUGPVCTKUEQFGTWFQFGKPHQTOCQGCFWRNKEKFCFG
de atividades, materializando em procedimento o que Trevisan (2012) denomina
de a terceira Lei de Newton, aplicada ao comrcio exterior.31 A sistemtica poderia
OWKVQDGOUGTCFCRVCFCGWOFKCIGPGTCNK\CFCCQWPKXGTUQFGKORQTVCGUDTCUKNGKTCU
15KUVGOC467EQOGQWCQRGTCTRCTCECFCUVTCOGPVQFGQRGTCFQTGUDTCUKNGKTQU
em 03/01/2011 (mdulo cadastramento), e em fevereiro de 2012 passaram a ser
RQUUXGKUQTGIKUVTQGQEQPVTQNGKPHQTOCVK\CFQFGVQFCCQRGTCQFGUFGCEQORTC
PQ2CTCIWCKCVQFGUGODCTCQ
NKDGTCQFCOGTECFQTKCPQ$TCUKN
Se antes de 2012 no era possvel ir ao Paraguai e adquirir mercadorias para revenda
FGHQTOCNEKVCCIQTCQ467QRGTOKVGEQOFGURCEJQUKORNKECFQGRCICOGPVQ
WPKECFQFQUVTKDWVQUHGFGTCKUKPEKFGPVGUDCUVCSWGUGEQPUVKVWCWOCOKETQGORTGUC
habilitando-se perante a RFB a operar no regime.
30 'ODQTCCUPGIQEKCGURCTCKORNGOGPVCQFQTGIKOGVGPJCOUKFQDKNCVGTCKULCOCKUJQWXGWOCEQTFQHQTOCN
GPVTGQURCUGURCTCKPUVKVWKQFQTGIKOG#UUKOEQOQCNGKSWGKPUVKVWKQ467VQVCNOGPVGDTCUKNGKTCQUKUVGOC
informatizado que o controla tambm o . O lojista paraguaio assim como o funcionrio da Aduana paraguaia
so usurios do sistema brasileiro. Portanto, o sistema brasileiro pioneiro tanto por ser bilngue (portugus/
espanhol) quanto por ter usurios (inclusive cadastradores) dos dois pases. Para tanto, foram basicamente
WPKHQTOK\CFCUCUNGIKUNCGUFC4($$4FC5'62;GFC&0#2;UQDTGUGIWTCPCFCKPHQTOCQ
31 #ECFCKORQTVCQEQTTGURQPFGWOCGZRQTVCQFGOGUOCKPVGPUKFCFGRQTOFGUGPVKFQQRQUVQ
78
Viajante
(turista)
Importador
comum
Microimpor tador
(sacoleiro)
Iseno
(comrcio
formiga)
RTE
(bagagem)
Regime
comum (TEC)
RTU
(lista +)
(QPVGGNCDQTCQFQUCWVQTGU
79
OGFKCPVGHTCEKQPCOGPVQQECUKQPCPFQFKUVQTGUPCGEQPQOKCEQOQCTGUVTKQFC
WVKNK\CQFQ467CFGVGTOKPCFQUNKOKVGU
FGXCNQTGGXGPVWCNOGPVGSWCPVKVCVKXQU
e a determinadas mercadorias (lista positiva), assim como a obrigatoriedade de venda
FKTGVCCEQPUWOKFQTPCNGQOQPKVQTCOGPVQFQKORCEVQFQTGIKOGRQT%QOKV
(que j foi institudo pela Portaria MDIC n. 18/2010).
4.5 O RTU ATUALMENTE
Em que pese ter sido efetivamente implantado em fevereiro de 2012, o RTU teve
UWCRTKOGKTCQRGTCQUQOGPVGGOLWPJQFQOGUOQCPQ
#RGUCTFGRTCVKECOGPVGVQFCKPHQTOCQUQDTGQ467GUVCTFKURQPXGNPQUVKQ
da RFB (http://www.receita.fazenda.gov.br/aduana/rtu), no qual se encontra a
80
NGIKUNCQPCPVGITCCEQORCPJCFCFGWOCECTVKNJCFQTGIKOGWOFGVCNJCOGPVQ
RCUUQCRCUUQFGWOCQRGTCQWOCUGQFGRGTIWPVCUGTGURQUVCUGKPHQTOCGU
sobre os documentos e os formulrios necessrios, as mercadorias admitidas, as
microempresas optantes e as lojas de Ciudad del Este cadastradas, entre outras,
ainda parece haver uma mescla de falta de conhecimento do regime com receio
RGNCEWNVWTCFGHWICFQUEQIGTCFCEQOCENCPFGUVKPKFCFG
At o momento h 529 microempresas brasileiras optantes e 26 lojas paraguaias
ECFCUVTCFCU,HQTCOTGCNK\CFCUQRGTCGUFGKORQTVCQCQCORCTQFQTGIKOG
somando a importncia de R$ 138.746,56, com recolhimento de R$ 34.684,69 em
VTKDWVQUHGFGTCKU1)TEQOQUVTCCFKUVTKDWKQFCUOKETQGORTGUCUKORQTVCFQTCU
RQTWPKFCFGFC(GFGTCQFGUVCECPFQSWG5Q2CWNQQGUVCFQEQOOCKQTXQNWOG
FGKORQTVCGUUGIWKFQRGNQ4KQ)TCPFGFQ5WNGRQT/CVQ)TQUUQ32
Nas estatsticas de comrcio exterior, sem considerar o RTU, So Paulo tambm
aparece como o principal destino de mercadorias oriundas do Paraguai, constituindose naturalmente no s em centro consumidor (pela densidade populacional e pela
renda) como em centro distribuidor, devido sua dinmica logstica e comercial.
O aparecimento do Estado do Rio Grande do Norte na tabela aponta para a
existncia de microempresrios interessados em comercializar produtos adquiridos
no regime, principalmente telefones celulares, mesmo em regies nas quais os custos
de transporte33 em tese se tornariam um empecilho.
Grfico 1 Empresas importadoras por unidade da Federao
(QPVG&GNGICEKCFC4GEGKVC(GFGTCNGO(Q\FQ+IWCW
32 Por municpio, os principais destinos das mercadorias adquiridas ao amparo do RTU foram Pelotas (RS), So
Paulo (SP), Natal (RN), Novo Hamburgo (RS), Chapec (RS) e Umuarama (PR).
33 #FKUVPEKCTQFQXKTKCGPVTG(Q\FQ+IWCWG0CVCNFGCRTQZKOCFCOGPVGMO
81
# 6CDGNC CRTGUGPVC C FKUVTKDWKQ FCU QRGTCGU PQU OGUGU FQ CPQ EQO QU
respectivos valores, em reais.
Tabela 1 Distribuio das operaes do RTU por ms
Ms
Junho
Agosto
Setembro
Outubro
Novembro
Quantidade-operaes
01
04
03
07
11
763,00
36.195,08
15.758,39
27.401,86
58.628,23
190,72
9.048,53
3.939,23
6.849,91
14.656,30
(QPVG&GNGICEKCFC4GEGKVC(GFGTCNGO(Q\FQ+IWCW
1XQNWOGCVWCNFGQRGTCGUFQ467RGTEGRVKXGNOGPVGKPHGTKQTGZRGEVCVKXCFC
4($#UQNWQVGEPQNIKECFGXCPIWCTFCCVQOQOGPVQCKPFCUWDWVKNK\CFCGQ
FGUEQPJGEKOGPVQPQUFQURTQEGFKOGPVQUFGQRGTCQ
GOSWGRGUGQEQOGPVCFQ
no incio deste tpico), mas das vantagens que o RTU oferece, assim como uma
HCNUCRGTEGRQFCUFGUXCPVCIGPUUQQURTKPEKRCKUHCVQTGUCOKVKICTCRTQNKHGTCQFG
WUWTKQUFQKPEKRKGPVGTGIKOG&CCDWUECPGUVGGUVWFQFCKPFKECQFCUXCPVCIGPU
e das desvantagens do RTU justamente por aqueles que j so operadores do regime.
4.6 VANTAGENS E DESVANTAGENS
NA PERCEPO DOS OPERADORES
Com base nos questionrios aplicados a alguns dos principais operadores do RTU,
HQK RQUUXGN XGTKECT UWC RGTEGRQ C TGURGKVQ FCU XCPVCIGPU G FCU FGUXCPVCIGPU
do regime.
Na viso do microimportador, as vantagens relacionadas, em geral, so:
CCNGICNK\CQFGUWCCVKXKFCFG
DCUGIWTCPCFGSWGCOGTECFQTKCXCKEJGICT
CQFGUVKPQPCN
ECVTKDWVCQGORCVCOCTOGPQTSWGPCKORQTVCQEQOWO
5 CONSIDERAES FINAIS
14GIKOGFG6TKDWVCQ7PKECFCKPFWDKVCXGNOGPVGWOCRQVGPVGHGTTCOGPVC
FGKPEGPVKXQNGICNK\CQFQEQOTEKQNGXCFQCECDQPCHTQPVGKTC(Q\FQ+IWCW
Cuidad del Este.
O RTU alinha-se ainda s melhores prticas de gesto pblica, porque incentiva
Q EWORTKOGPVQ GURQPVPGQ FG QDTKICGU VTKDWVTKCU G CFWCPGKTCU G CLWFC VCPVQ
PCSWGUVQFCVTCPURCTPEKCGOTGNCQCQTGEQNJKOGPVQFQUVTKDWVQUSWCPVQPC
GORTGICDKNKFCFGFCRQRWNCQ
#KORNCPVCQFQ467CKPFCTGEGPVGGRQTVCPVQUQKORQTVCPVGUCUCXCNKCGU
KPKEKCKUEQOQCCSWKVTCCFCRCTCQCRTKOQTCOGPVQFCUKUVGOVKECFGQRGTCQFQ
TGIKOGFQUKUVGOCGQCRC\KIWCOGPVQFGGXGPVWCKUKPVGTGUUGUEQPKVCPVGUGPVTGCU
partes envolvidas.
6TCVCPFQUGOCKUGURGEKECOGPVGFCTGXKUQFCNKUVCRQUKVKXCWOCFCUSWGUVGUSWG
FGCEQTFQEQOQCSWKGZRQUVQVGPFGCICPJCTEQTRQETUGSWGCUQNWQTGRQWUC
GOEQPVGORNCTCQOGUOQVGORQCCHGVCQFCRTQFWQKPFWUVTKCNPCEKQPCNGC
viabilidade da atividade comercial do microimportador.
PGUUGGSWKNDTKQSWGUGRQFGKPEGPVKXCTCHQTOCNK\CQFQEQOTEKQHTQPVGKTKQ
FKOKPWKPFQ Q EQPVTCDCPFQFGUECOKPJQ G CKPFC CWOGPVCPFQ C CTTGECFCQ
tributria.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 65-86, dez. 2012
83
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'UCH/QPQITCCRTGOKCFC$TCUNKC
.12'5 2CVTEKC 8KVVK /14+0+ %TKUVKCPQ 4GIKOGU CFWCPGKTQU GURGEKCKU FG
GZRQTVCQWOCEQORCTCQGPVTGGZRQTVCQVGORQTTKCGPVTGRQUVQCFWCPGKTQ
PC GZRQTVCQ G &CE &GRUKVQ #NHCPFGICFQ %GTVKECFQ Rev. de Negcios
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QETGUEKOGPVQFQUWZQUEQOGTEKCKUGQFGUGPXQNXKOGPVQGOEKFCFGUIOGCUFQ
/GTEQUWN$TCUNKC%GPVTQFG2GUSWKUCG2U)TCFWCQUQDTGCU#OTKECU
(Srie Ceppac).
84
85
APNDICE
Perguntas aos auditores da RFB em Foz do Iguau
%QOQEQOGQWQRTQLGVQFQ467!
2. Qual o principal objetivo do RTU?
+PKEKCNOGPVGQRTQLGVQVGXGCNIWOCRTGQEWRCQEQOGXCUQFGFKXKUCU!
4. Existiu um estudo prvio para segmentar o pblico-alvo do RTU?
5. Houve alguma parceria com o governo paraguaio?
6. A RFB tem projetos para aplicar o RTU em outras regies de fronteira?
3WCNCGZRGEVCVKXCGOTGNCQCQPOGTQFGQRGTCGUFQ467!
8. A lista positiva ser revisada periodicamente?
Perguntas aos microempresrios varejistas
1.
2.
3.
4.
%QOQHQKCKORNCPVCQFQ5KUVGOC467PCGORTGUC!
3WCNCRTKPEKRCNFKEWNFCFGFWTCPVGCKORNCPVCQFQ5KUVGOC467!
*QWXGRTQDNGOCRCTCCENCUUKECQFQURTQFWVQUXGPFKFQU!
3WCNUWCQRKPKQGOTGNCQNKUVCRQUKVKXC!
86
Resumo
A dissoluo irregular pode ser compreendida como
o desaparecimento da sociedade empresria sem o
cumprimento dos requisitos legais obrigatrios sua
extino, que passa a existir apenas formalmente,
mas desprovida de patrimnio suficiente para
saldar suas dvidas. A jurisprudncia admite a
responsabilizao de scios e administradores de
sociedades empresrias na hiptese de dissoluo
irregular, com fundamento no art. 135, III, do
CTN. Embora haja certa controvrsia na doutrina,
entendemos ser possvel tal responsabilizao.
No que concerne identificao dos scios e dos
administradores que podero ser responsabilizados,
a posio mais razovel e que melhor equilibra os
interesses do Fisco com o entendimento dos tribunais
ptrios no sentido de que tanto o gestor da poca
do fato gerador quanto o da poca da dissoluo
irregular respondem pelos dbitos, a depender do caso
concreto. Assim, em regra, apenas os scios-gerentes e
os administradores que o fossem poca da dissoluo
da empresa respondam por seus dbitos fiscais, uma
vez que o ilcito que autoriza a responsabilizao a
dissoluo irregular. Excepcionalmente, possibilitase a responsabilizao dos gestores da poca do fato
gerador, desde que comprovada a existncia de ato
ilcito, tal como fraude.
Palavras-chave
Direito tributrio. Responsabilidade tributria.
Dissoluo irregular. Gestores de sociedades
empresrias.
Abstract
The irregular dissolution can be understood as the
disappearance of the business company without
complying with the mandatory legal requirements
to their extinction, which comes into existence only
formally, but lacks sufficient equity to pay off their
debts. The case law supports the accountability of
partners and managers of business companies in the
event of dissolution irregular, based on art. 135, III,
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 87-112, dez. 2012
Keywords
Tax law. Tax liability. Irregular dissolution.
Corporate managers entrepreneurs.
1 INTRODUO
A responsabilidade tributria dos
gestores de sociedades empresrias
suscita acalorados debates na doutrina e
na jurisprudncia sob os mais variados
aspectos. Um dos mais relevantes,
complexos e polmicos diz respeito
responsabilidade em decorrncia da
FKUUQNWQKTTGIWNCTFCGORTGUC
Os incisos III e VII do art. 134 do
Cdigo Tributrio Nacional (CTN)
dispem, respectivamente, que, nos
casos de impossibilidade de exigncia
F Q E W O R T K O G P V Q F C Q D T K I C Q
principal pelo contribuinte, respondem
solidariamente com este, nos atos em que
intervierem ou pelas omisses de que
forem responsveis, os administradores
de bens de terceiros pelos tributos
devidos por estes, e os scios, no caso
FG NKSWKFCQ FG UQEKGFCFG FG RGUUQCU
O inciso III do art. 135 do mesmo
87
88
%QOGHGKVQCGUEQNJCFQVGOCFGXGWUGEQPUVCVCQFGUWCCEGPVWCFCTGNGXPEKC
LWTFKECRQNVKECGUQEKCNQSWGGXKFGPEKCUWCXKCDKNKFCFGEKGPVEC
0QCURGEVQLWTFKEQCUSWGUVGUCVKPGPVGUFKUUQNWQKTTGIWNCTGTGURQPUCDKNK\CQ
dos gestores de sociedades empresrias so extremamente polmicas, conforme
salientamos linhas atrs. Isso se deve, em grande medida, prpria lei, que no
permite uma compreenso clara e objetiva do assunto, gerando dubiedades e
KPEGTVG\CU #NOFKUUQQVGOC GOCRTGQ FKUEWVKFQ GOOKNJCTGU FG RTQEGUUQU
judiciais por todo o pas, o que avulta a importncia do seu estudo.
#TGNGXPEKCRQNVKECGUQEKCNRQTUGWVWTPQFGEQTTPEKCFQHCVQFGSWGCEQDTCPC
do crdito tributrio deve ocorrer de maneira clere (quanto menor o tempo
FG TGEWRGTCQ FQ ETFKVQ OGPQTGU CU EJCPEGU FG GUXC\KCOGPVQ RCVTKOQPKCN FQ
devedor), GEKGPVG
QDVGPQFQUOGNJQTGUTGUWNVCFQUEQOQOGPQTFKURPFKQFG
TGEWTUQUJWOCPQUOCVGTKCKUGPCPEGKTQUGlegtima
EQOQDUGTXPEKCFCNGIKUNCQ
pertinente e respeito aos direitos fundamentais do contribuinte).
1TCPCOGFKFCGOSWGUGKPXGUVKICCNGIKUNCQRVTKCGCRCTVKTFCUGXGTKECUGC
FKUUQNWQKTTGIWNCTFCUQEKGFCFGGORTGUTKCTGCNOGPVGCWVQTK\CCTGURQPUCDKNK\CQ
dos scios e dos administradores e, em caso positivo, quais destes podero ser
efetivamente responsabilizados, os predicados referidos no pargrafo anterior
TGUVCORTGGPEJKFQUWOCXG\SWGCEQTTGVCKFGPVKECQFQTGURQPUXGNVTKDWVTKQ
CECTTGVC
KEGNGTKFCFGPQTGFKTGEKQPCOGPVQFCGZGEWQUECNGEQPUGSWGPVGOGPVG
CIKNKFCFGPCTGEWRGTCQFQETFKVQVTKDWVTKQ
KKGEQPQOKCRTQEGUUWCNGXKVCPFQUG
QFKURPFKQFGTGEWTUQUJWOCPQUOCVGTKCKUGPCPEGKTQUEQOFKNKIPEKCUKPHTWVHGTCU
EWUVCURTQEGUUWCKUGJQPQTTKQUCFXQECVEKQUG
KKKUGIWTCPCLWTFKECVCPVQRCTCC
Fazenda Pblica quanto para os gestores de sociedades empresrias.
Nessa senda, buscaremos oferecer os subsdios bsicos e essenciais para a compreenso
FQVGOCEQPVTKDWKPFQCUUKORCTCQFGDCVGFGKFGKCUGRCTCQCRGTHGKQCOGPVQFQ
sistema.
2 CONCEITO E CARACTERIZAO DE
DISSOLUO IRREGULAR
As sociedades empresrias dissolvem-se nas hipteses previstas em lei. No caso das
sociedades contratuais, o art. 1.033 do Cdigo Civil (CC) prescreve que a sociedade se
dissolve, dentre outras hipteses, quando ocorrer o consenso unnime dos scios ou
CFGNKDGTCQFQUUEKQURQTOCKQTKCCDUQNWVCPCUQEKGFCFGFGRTC\QKPFGVGTOKPCFQ
Tratando-se de sociedades de capital, o art. 206 da Lei n. 6.404, de 15 de dezembro
FGFKURGSWGCEQORCPJKCUGFKUUQNXGRQTGZGORNQOGFKCPVGCFGNKDGTCQ
da assembleia-geral.
89
0GUUGUECUQUQECOKPJQPQTOCNRCTCCGZVKPQFCGORTGUCFGOCPFCCQDUGTXPEKC
de uma srie de requisitos, didaticamente sintetizados por Arajo (2010, p. 215),
nos seguintes termos:
=?CRTKOGKTCHCUGFK\TGURGKVQRTRTKCFKUUQNWQSWGQCVQSWGEQPUKUVG
PCFGNKDGTCQFQUUEKQUFGGPEGTTCTCUQEKGFCFG#UGIWPFCHCUGCNKSWKFCQ
SWCPFQJCTGCNK\CQFQCVKXQQRCICOGPVQFQRCUUKXQGCFKUVTKDWKQGPVTG
os scios, dos valores que, eventualmente, restarem dessa conta. J a terceira e
NVKOCHCUGKORNKECCGHGVKXCGZVKPQEQOCFGUEQPUVKVWKQFCRGUUQCLWTFKEC
por meio da baixa respectiva no registro competente.
%QPHQTOGUGPQVCCJKRVGUGOCKUEQOWOFGECTCEVGTK\CQFCFKUUQNWQKTTGIWNCT
QEQTTG SWCPFQ FC PQ NQECNK\CQ FC GORTGUC PQ GPFGTGQ KPHQTOCFQ GO UGWU
registros, em outras palavras, a empresa que deixar de funcionar no seu domiclio
UECN UGO EQOWPKECQ CQU TIQU EQORGVGPVGU2 0GUUG ECUQ J XKQNCQ U
FKURQUKGUNGICKUSWGCUQDTKICOCOCPVGTGOCVWCNK\CFQUUGWUTGIKUVTQUPQVCFCOGPVG
6CN UKVWCQ TGUVQW GZRTGUUCOGPVG EQPUKIPCFC PC TGEGPVG 5OWNC P FQ 56, 2TGUWOGUG FKUUQNXKFC
irregularmente a empresa que deixar de funcionar no seu domiclio fiscal, sem comunicao aos rgos competentes,
NGIKVKOCPFQQTGFKTGEKQPCOGPVQFCGZGEWQHKUECNRCTCQUEKQIGTGPVG.
90
$CUVCWOCEGTVKFQFQQEKCNFG,WUVKCCVGUVCPFQSWGCUQEKGFCFGPQHQKGPEQPVTCFC
PQGPFGTGQFGENCTCFQCQ(KUEQRCTCSWGUGGUVCDGNGCWOKPFEKQFGFKUUQNWQ
KTTGIWNCT#NOFGUUCJKRVGUGRQUUXGNECTCEVGTK\CTCFKUUQNWQKTTGIWNCTRQT
outros meios, como, por exemplo:
KKPHQTOCGU FC ,WUVKC FQ 6TCDCNJQ FG SWG C RGUUQC LWTFKEC PQ RCIC QU
GORTGICFQU
KKSWCPFQCRGUUQCLWTFKECHQKFGENCTCFCKPCRVC
KKKSWCPFQJKPHQTOCQPQ5KUVGOC+PVGITCFQFG+PHQTOCGUUQDTG1RGTCGU
+PVGTGUVCFWCKU EQO /GTECFQTKCU G 5GTXKQU
5KPVGITC FG SWG C GORTGUC GUV
KPCVKXCG
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 87-112, dez. 2012
91
KXCWUPEKCFGFGENCTCQFQKORQUVQFGTGPFCQWCRTGUGPVCQFGUVCPCUKVWCQ
de inativa.
Em todos esses casos, depreende-se que a empresa, no obstante formalmente
existente, deixou de exercer as atividades para as quais foi constituda e no procedeu
UHQTOCNKFCFGUNGICKUPGEGUUTKCURCTCUWCTGIWNCTFKUUQNWQ
3 DISSOLUO IRREGULAR E
RESPONSABILIDADE TRIBUTRIA
H tempos a jurisprudncia dos tribunais ptrios, em especial do STJ, vem admitindo
C RQUUKDKNKFCFG FG TGURQPUCDKNK\CQ FG UEKQU G CFOKPKUVTCFQTGU FG UQEKGFCFGU
GORTGUTKCUPCJKRVGUGFGFKUUQNWQKTTGIWNCTEQOHWPFCOGPVQPQCTV+++
do CTN, conforme se depreende dos arestos adiante colacionados:
':'%71(+5%#.+%/'/$#4)1551%+'&#&'2143716#5
RESPONSABILIDADE DO SCIO-GERENTE. O SCIO-GERENTE,
DE ACORDO COM O ART. 135, DO CTN, E RESPONSVEL
PELAS OBRIGAES TRIBUTRIAS RESULTANTES DE ATOS
PRATICADOS COM INFRAO DA LEI, CONSIDERANDO-SE
COMO TAL A DISSOLUO IRREGULAR DA SOCIEDADE, SEM
O PAGAMENTO DOS IMPOSTOS DEVIDOS. RECURSO PROVIDO.
(RESP. 199100014400, ILMAR GALVO, STJ SEGUNDA TURMA, DJ
DATA: 29/04/1991 PG: 05258.)
64+$764+1 ':'%71 (+5%#. 51%+'&#&' 214 %16#5
DE RESPONSABILIDADE LIMITADA. SCIO-GERENTE.
RESPONSABILIDADE TRIBUTRIA. I A JURISPRUDNCIA DE
NOSSOS TRIBUNAIS E COPIOSA NO SENTIDO DE QUE CONSTITUI
INFRAO DA LEI, COM CONSEQUENTE RESPONSABILIDADE
DO SCIO-GERENTE PELOS DBITOS FISCAIS DA EMPRESA,
COMO DEVEDOR SUBSTITUTO, A DISSOLUO IRREGULAR
DA SOCIEDADE, MEDIANTE O DESAPARECIMENTO DA FIRMA
QUE FIZERA PARTE. PRECEDENTES. II RECURSO CONHECIDO
E PROVIDO.
(RESP. 199200053653, JOS DE JESUS FILHO, STJ SEGUNDA TURMA,
DJ DATA: 14/03/1994 PG: 04494.)
A ratio decidendiFGUUGULWNICFQUTGUKFGPQHCVQFGCNGIKUNCQGZKIKTFQUIGUVQTGUFG
GORTGUCUCOCPWVGPQFQUECFCUVTQUGORTGUCTKCKUCVWCNK\CFQUKPENWKPFQUGCQUCVQU
TGNCVKXQUOWFCPCFGGPFGTGQFQUGUVCDGNGEKOGPVQUGQUTGHGTGPVGUFKUUQNWQ
da sociedade, de tal sorte que o descumprimento desse dever pelos scios-gerentes
GRGNQUCFOKPKUVTCFQTGUEQTTGURQPFGKPHTCQFCNGKGRQTVCPVQTGURQPUCDKNKFCFG
tributria nos termos do art. 135, III, do CTN.
92
'UUG GPVGPFKOGPVQ HQK OCPVKFQ CQ NQPIQ FQU CPQU EQO CNIWOCU XCTKCGU RQT
CSWGNC%QTVG5WRGTKQTTGUVCPFQRCEKECFQRQTUWC2TKOGKTC5GQRQTQECUKQFQ
julgamento dos Embargos de Divergncia no Recurso Especial n. 716.412/PR, cuja
ementa a seguir reproduzimos:
TRIBUTRIO. NO LOCALIZAO DA EMPRESA. DISSOLUO
IRREGULAR. RESPONSABILIDADE DO GESTOR. ART. 135, III,
DO CTN.
1. Hiptese em que o Tribunal a quo decidiu pela responsabilidade dos
UEKQUIGTGPVGU TGEQPJGEGPFQ GZKUVKTGO KPFEKQU EQPETGVQU FG FKUUQNWQ
irregular da sociedade por impossibilidade de se localizar a sede da empresa,
estabelecimento encontrado fechado e desativado, etc..
&KUUFKQGPVTGQCETFQGODCTICFQ
UGIWPFQQSWCNCPQNQECNK\CQFQ
GUVCDGNGEKOGPVQPQUGPFGTGQUEQPUVCPVGUFQUTGIKUVTQUGORTGUCTKCNGUECN
PQRGTOKVGCTGURQPUCDKNKFCFGVTKDWVTKCFQIGUVQTRQTFKUUQNWQKTTGIWNCTFC
sociedade) e precedentes da Segunda Turma (que decidiu pela responsabilidade
GOKFPVKECUKVWCQ
3. O scio-gerente que deixa de manter atualizados os registros empresariais
GEQOGTEKCKUGOGURGEKCNSWCPVQNQECNK\CQFCGORTGUCGUWCFKUUQNWQ
viola a lei (arts. 1.150 e 1.151, do CC, e arts. 1o, 2o, e 32, da Lei n. 8.934/1994,
GPVTGQWVTQU#PQNQECNK\CQFCGORTGUCGOVCKUJKRVGUGUIGTCNGIVKOC
RTGUWPQiuris tantumFGFKUUQNWQKTTGIWNCTGRQTVCPVQTGURQPUCDKNKFCFGFQ
gestor, nos termos do art. 135, III, do CTN, ressalvado o direito de contradita
GO'ODCTIQU'ZGEWQ
4. Embargos de Divergncia providos.
'4'UR244GN/KPKUVTQ*GTOCP$GPLCOKP2TKOGKTC5GQLWNICFQ
em 12/09/2007, DJe 22/09/2008.)
93
4GEGPVGOGPVGQ56,TCVKEQWVCNRQUKEKQPCOGPVQCQGFKVCTC5OWNCPSWG
assim dispe:
Presume-se dissolvida irregularmente a empresa que deixar de funcionar no
UGWFQOKENKQUECNUGOEQOWPKECQCQUTIQUEQORGVGPVGUNGIKVKOCPFQ
QTGFKTGEKQPCOGPVQFCGZGEWQUECNRCTCQUEKQIGTGPVG
5OWNC2TKOGKTC5GQLWNICFQGO&,G
'QHG\PQXCOGPVGSWCPFQFCCRTGEKCQFQLWNICOGPVQFQ#ITCXQ4GIKOGPVCNPQ
Agravo de Instrumento n. 1.265.124/SP, cujo acrdo recebeu a seguinte ementa:
241%'557#. %+8+. ' 64+$764+1 ':'%71 (+5%#.
&+551.71+44')7.#44'&+4'%+10#/'061&#':'%71
PARA O SCIO-GERENTE. MATRIA FTICO-PROBATRIA.
SMULA N. 07/STJ. ARTIGO 543-C, DO CPC. RESOLUO STJ
8/2008. ARTIGO 557, DO CPC. APLICAO.
1TGFKTGEKQPCOGPVQFCGZGEWQUECNGUGWUEQPUGEVTKQUNGICKURCTCQ
scio-gerente da empresa, somente cabvel quando reste demonstrado
SWGGUVGCIKWEQOGZEGUUQFGRQFGTGUKPHTCQNGKQWEQPVTCQGUVCVWVQ
QWPCJKRVGUGFGFKUUQNWQKTTGIWNCTFCGORTGUC2TGEGFGPVGU4'52P
5%FGUVGTGNCVQT&,FG4'URP/)&,FG
4'URP45&,FG'4'URP
45&,FGG#I4IPQU'4'URP/)FGUVGTGNCVQT
DJ de 25/10/2004.
2. In casuEQPUVCFCEGTVKFQFQ1EKCNFG,WUVKC
NGPEQPVTGKWO
imvel abandonado, parcialmente demolido. Indagando no vizinho [...] a
mim declarou que a requerida havia se mudado e que desconhecia onde
a mesma se encontrava, motivo pelo qual deixei de cit-la. Em parecer
RTQHGTKFQ RGNC 2TQEWTCFQTKC 'UVCFWCN EQPUVC
U G FQ G56,
A executada foi dissolvida de forma irregular, encerrou suas atividades
sem proceder baixa nos rgos competentes, deixando em aberto dbitos
RCTCEQOQGUVCFQEQPHQTOGEGTVKFQFQ5T1EKCNFG,WUVKC
3. Nada obstante, a jurisprudncia do STJ consolidou o entendimento de
SWGCEGTVKFQGOKVKFCRGNQ1EKCNFG,WUVKCCVGUVCPFQSWGCGORTGUC
FGXGFQTC PQ OCKU HWPEKQPC PQ GPFGTGQ EQPUVCPVG FQU CUUGPVCOGPVQU
FC ,WPVC %QOGTEKCN KPFEKQ FG FKUUQNWQ KTTGIWNCT CRVQ C GPUGLCT Q
TGFKTGEKQPCOGPVQ FC GZGEWQ RCTC Q UEKQIGTGPVG C GUVG EQORGVKPFQ
se for de sua vontade, comprovar no ter agido com dolo, culpa, fraude
QWGZEGUUQFGRQFGTQWCKPFCPQVGTJCXKFQCFKUUQNWQKTTGIWNCTFC
empresa (Precedentes: REsp. 953.956/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell
/CTSWGU5GIWPFC6WTOCLWNICFQGO&,G#I4I
no REsp. 672.346/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma,
LWNICFQGO&,G4'UR454GN/KPKUVTQ
(TCPEKUEQ(CNEQ2TKOGKTC6WTOCLWNICFQGO&,
e AgRg no Ag 752.956/BA, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma,
julgado em 05/12/2006, DJ 18/12/2006).
&GUVCUQTVGCEQIPKQCEGTECFCQEQTTPEKCQWPQFCFKUUQNWQKTTGIWNCT
QWFGKPHTCQNGKQWGUVCVWVQRGNQUCNWFKFQUUEKQUKORQTVCPQTGGZCOG
94
8UGRQTVCPVQSWGPQODKVQLWTKURTWFGPEKCNRCEEQSWGCFKUUQNWQKTTGIWNCT
FCUQEKGFCFGECTCEVGTK\CCVQKNEKVQCRVQCGPUGLCTCTGURQPUCDKNK\CQFQUUEKQU
IGTGPVGUGFQUCFOKPKUVTCFQTGUGSWGCEGTVKFQFQQEKCNFG,WUVKCCVGUVCPFQSWG
CUQEKGFCFGPQHQKGPEQPVTCFCPQGPFGTGQFGENCTCFQCQ(KUEQRTQXCKPEKFKTKC
FGFKUUQNWQKTTGIWNCTGUVCDGNGEGPFQWOCRTGUWPQjuris tantum em favor do ente
tributante. No campo doutrinrio, porm, no h consenso.
/CEJCFQFGHGPFGSWGCNKSWKFCQKTTGIWNCTFCUQEKGFCFGGORTGUTKCIGTCCRTGUWPQ
FCRTVKECFGCVQUCDWUKXQUQWKNGICKUCRVQUCIGTCTCTGURQPUCDKNK\CQFQUUGWU
IGUVQTGU'KUUWCNKQ
Em concluso, a questo em exame pode ser assim resumida: (a) os
scios-gerentes, diretores e administradores de sociedades por quotas de
responsabilidade limitada, ou annimas, em princpio no so pessoalmente
TGURQPUXGKU RGNCU FXKFCU VTKDWVTKCU FGUVCU
D GO UG VTCVCPFQ FG +2+ QW
FGKORQUVQFGTGPFCTGVKFQPCHQPVGJCXGTVCNTGURQPUCDKNKFCFGRQTHQTC
FCFKURQUKQGZRTGUUCFQ&GETGVQ.GKP
ETGNCVKXCOGPVGCQU
demais tributos, a responsabilidade em questo s existir quando a pessoa
LWTFKECVGPJCECFQUGOEQPFKGUGEQPOKECURCTCTGURQPFGTRGNCFXKFCGO
FGEQTTPEKCFGCVQURTCVKECFQUEQOGZEGUUQFGRQFGTGUQWXKQNCQFCNGKFQ
EQPVTCVQQWFQGUVCVWVQ
FCNKSWKFCQKTTGIWNCTFCUQEKGFCFGIGTCCRTGUWPQ
da prtica desses atos abusivos ou ilegais (MACHADO, 2005, p. 169 destaque
no original).
0COGUOCNKPJC%QNJQ
RCUUGXGTCSWGCFKUUQNWQQWQFGUHC\KOGPVQ
de fato da sociedade, v.g.KPHTCQFQNQUC#RTQRQUKVCFCCTGURQPUCDKNKFCFGFQU
scios.
Em sentido contrrio, porm, Bodnar (2005, p. 130-131) entende que no existe
RTGXKUQ NGICN FG CVTKDWKQ FKTGVC FG TGURQPUCDKNKFCFG CRGPCU RGNC FKUUQNWQ
KTTGIWNCT &G CEQTFQ EQO UWCU NKGU =? C UKORNGU FKUUQNWQ KTTGIWNCT PQ
ECTCEVGTK\CCVQCDWUKXQSWCPFQPQFGOQPUVTCFCCRTGUGPCFQURTGUUWRQUVQURCTC
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95
%QOCFGXKFCXPKCCQUSWGCFXQICOSWGCFKUUQNWQKTTGIWNCTPQCECTTGVCTKCC
responsabilidade tributria dos scios-gerentes e dos administradores porque tal
fato pode decorrer de uma srie de razes que no lhes poderiam ser imputadas,
pensamos que a tese no se sustenta.
De fato, o exerccio da atividade econmica envolve vrios riscos, tais como
instabilidade econmica, calote dos devedores, aumento da carga tributria,
FGUXCNQTK\CQ ECODKCN EQOQ GZGORNKECFQU RQT $KO
R que
podem, eventualmente, culminar no insucesso do empreendimento e no consequente
encerramento das atividades da empresa.
%QPVWFQCTGURQPUCDKNK\CQFQUUEKQUPQCFXOFCOGTCGZVKPQFCGORTGUC
mas da conduta dos scios e dos administradores que optaram em simplesmente
fechar as portas do estabelecimento e dar as costas aos seus credores, ao invs de
TGCNK\CTGOCNKSWKFCQFCUQEKGFCFGGOEQPUQPPEKCEQOQUFKVCOGUNGICKUQWCV
mesmo de postular a autofalncia, se fosse o caso.
6CODOPQUGPVKFQFCKORQUUKDKNKFCFG2CWNUGPUWUVGPVCSWGCJKRVGUGFGFKUUQNWQ
irregular no se enquadra na previso constante do art. 135 do CTN, na medida em
SWGPQHCVQIGTCFQTFGVTKDWVQCNIWOKUVQFCFKUUQNWQPQFGEQTTGQDTKICQ
VTKDWVTKCPQXCWOCXG\SWGPQTOCNOGPVGUGXGTKECRQUVGTKQTOGPVGCQUHCVQU
IGTCFQTGUSWGKORNKECTCOQUWTIKOGPVQFQUETFKVQUGZKIKFQUPCGZGEWQUECN
96
Esse nos parece ser o argumento mais forte no sentido da impossibilidade de se atribuir
responsabilidade tributria aos gestores de sociedades empresrias. Realmente, o
caput do art. 135 do CTN preconiza que so pessoalmente responsveis pelos
crditos correspondentes a obrigaes tributrias resultantes de atos praticados com
GZEGUUQFGRQFGTGUQWKPHTCQFGNGKEQPVTCVQUQEKCNQWGUVCVWVQUFCPFQCGPVGPFGT
SWGCFXKFCUECNFGXGTKCPGEGUUCTKCOGPVGCFXKTFGCVQURTCVKECFQUEQOGZEGUUQFG
RQFGTGUQWKPHTCQFGNGKEQPVTCVQUQEKCNQWGUVCVWVQU
'UUGTCEKQEPKQEGTVCOGPVGKPXKCDKNK\CTKCCTGURQPUCDKNK\CQFGIGUVQTGUFGGORTGUCU
RQKUEQOQCRQPVCFQRQT2CWNUGPCFKUUQNWQKTTGIWNCTPQHCVQIGTCFQTFGVTKDWVQ
algum, e, em regra, levada a efeito em momento posterior aos fatos geradores
SWGKORNKECTCOQUWTIKOGPVQFQUETFKVQUGZKIKFQUPCGZGEWQUECNPQVGPFQ
Q EQPFQ FG HC\GT PCUEGT QDTKICQ VTKDWVTKC PQXC 0QVGUG RQTO SWG GUUG
entendimento levaria concluso, a contrario sensuFGSWGCFKUUQNWQKTTGIWNCTFC
UQEKGFCFGGORTGUTKCUQOGPVGLWUVKECTKCCTGURQPUCDKNK\CQFGUGWUIGUVQTGUUGFGNC
UWTIKUUGWOCQDTKICQVTKDWVTKCPQXCQSWGCECTTGVCTKCCKPGZQTXGNEQPUVCVCQ
de que o tributo, no caso, seria originrio de um ato ilcito.
Sucede, porm, que o art. 3o do CTN claro e expresso ao consignar que o tributo
VQFCRTGUVCQRGEWPKTKCEQORWNUTKCGOOQGFCQWEWLQXCNQTPGNCUGRQUUC
exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada. Ora, se o tributo no pode ser
FGEQTTPEKC FG WOC UCPQ RQT CVQ KNEKVQ EQOQ RTGVGPFGT CVTGNCT C FKUUQNWQ
KTTGIWNCT
CVQKNEKVQCQUWTIKOGPVQFGQDTKICQVTKDWVTKCPQXCRCTCUQOGPVGCUUKO
RQUUKDKNKVCTCTGURQPUCDKNK\CQFGUEKQUGCFOKPKUVTCFQTGU!
#NOFCKORTQRTKGFCFGGZRQUVCVCNRQUKQNGXCTKCCGZENWKTUGCTGURQPUCDKNKFCFG
toda vez que os atos irregulares, violadores da lei ou do estatuto, fossem posteriores
QEQTTPEKCFQHCVQIGTCFQTFQVTKDWVQQSWGKORNKECTKCKPLWUVKEXGNTGFWQPQ
alcance da regra jurdica em estudo.
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1DUGTXGUGCUUKOSWGPQRGNQHCVQFGCFKUUQNWQKTTGIWNCTQEQTTGTGOITCPFG
parte dos casos, aps a ocorrncia do fato gerador do tributo que os scios e os
administradores estariam isentos de responsabilidade. Sua conduta ilcita no pode
ser desconsiderada pelo ordenamento jurdico, sob pena de se conferir um verdadeiro
salvo conduto aos gestores que simplesmente fecharam as portas do estabelecimento
sem a observncia das formalidades pertinentes, que incluem, dentre outras, o
pagamento dos seus credores.
2GPUCTFGOQFQEQPVTTKQUKIPKECTKCFK\GTCQUIGUVQTGUGORTGUCTKCKU#DTCOC
GORTGUCGGZGTCOPQTOCNOGPVGCUCVKXKFCFGU5GCUQEKGFCFGECTFGXGPFQGPQ
houver como pagar suas dvidas, especialmente as de natureza tributria, fechem as
portas, dividam os bens entre os scios e estar tudo tranquilo. O Fisco no poder
buscar seus bens, porque o encerramento irregular da empresa ocorreu depois do fato
IGTCFQTFQUVTKDWVQUFGXKFQU1DXKCOGPVGKUUQPQGPVTCPCECDGCFGPKPIWO
&GCEQTFQEQO2CWNUGPQEQTTGVQGPSWCFTCOGPVQFCFKUUQNWQKTTGIWNCTEQOQ
ECWUC FG TGURQPUCDKNK\CQ FQU IGUVQTGU FG UQEKGFCFGU GORTGUTKCU TGUKFKTC PQ
art. 50 do CC:
98
# FKUUQNWQ KTTGIWNCT HC\ KUVQ UKO EQO SWG UG RTGUWOC C EQPHWUQ FG
RCVTKOPKQUEQONQEWRNGVCOGPVQFQUUEKQUFCPFQGPUGLQKPXQECQFQ
Cdigo Civil de 2002: Art. 50. Em caso de abuso da personalidade jurdica,
ECTCEVGTK\CFQRGNQFGUXKQFGPCNKFCFGQWRGNCEQPHWUQRCVTKOQPKCNRQFG
o juiz decidir, a requerimento da parte, ou do Ministrio Pblico quando lhe
EQWDGTKPVGTXKTPQRTQEGUUQSWGQUGHGKVQUFGEGTVCUGFGVGTOKPCFCUTGNCGU
FGQDTKICGUUGLCOGUVGPFKFQUCQUDGPURCTVKEWNCTGUFQUCFOKPKUVTCFQTGUQW
scios da pessoa jurdica (PAULSEN, 2011, p. 1022).
0QVGUGSWGCFKUVKPQVGOTGNGXQPCOGFKFCGOSWGQGPSWCFTCOGPVQPQCTV
TGUVTKPIGCTGURQPUCDKNK\CQQDTKICQVTKDWVTKCRTKPEKRCNGCNKOKVCCQOQPVCPVG
FQXCNQTFQVTKDWVQCETGUEKFQFGLWTQUGOWNVCFGOQTCGPSWCPVQCCRNKECQFQ
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 87-112, dez. 2012
99
[...]
h o 0Q ECUQ FG GZKUVPEKC FG QDTKICGU VTKDWVTKCU RTGXKFGPEKTKCU QW
trabalhistas referido no caput deste artigo, o titular, o scio ou o administrador
da microempresa e da empresa de pequeno porte que se encontre sem
movimento h mais de 3 (trs) anos poder solicitar a baixa nos registros
dos rgos pblicos federais, estaduais e municipais independentemente do
pagamento de dbitos tributrios, taxas ou multas devidas pelo atraso na
GPVTGICFCUTGURGEVKXCUFGENCTCGUPGUUGURGTQFQUQDUGTXCFQQFKURQUVQPQU
hho e 5o deste artigo.
[...]
ho#UQNKEKVCQFGDCKZCPCJKRVGUGRTGXKUVCPQho deste artigo importa
responsabilidade solidria dos titulares, dos scios e dos administradores do
perodo de ocorrncia dos respectivos fatos geradores.
[...]
'O TGNCQ U FGOCKU UQEKGFCFGU GORTGUTKCU RQFGO UGT GPWOGTCFCU CQ OGPQU
SWCVTQRQUKGUSWCKUUGLCO
CUQIGUVQTFCRQECFQHCVQIGTCFQTTGURQPFGRGNQUFDKVQU
DUQIGUVQTFCRQECFCFKUUQNWQKTTGIWNCTTGURQPFGRGNQUFDKVQU
EUQIGUVQTSWGQGTCVCPVQRQECFQHCVQIGTCFQTSWCPVQRQECFCFKUUQNWQ
KTTGIWNCTTGURQPFGRGNQUFDKVQU
FVCPVQQIGUVQTFCRQECFQHCVQIGTCFQTSWCPVQQFCRQECFCFKUUQNWQKTTGIWNCT
respondem pelos dbitos, em qualquer caso.
#RTKOGKTCRQUKQUWUVGPVCSWGUQOGPVGTGURQPFGORGNQUFDKVQUUECKUFCGORTGUC
irregularmente dissolvida os scios-gerentes ou os administradores da poca do fato
gerador. Logo, irrelevante o fato de no mais exercerem os poderes de gerncia
RQECFCFKUUQNWQ
Esse foi o posicionamento recentemente adotado pela Segunda Turma do STJ
por ocasio do julgamento do Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n.
1.394.554/RJ,3 cujo acrdo recebeu a seguinte ementa:
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTRIO. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SMULA 282/STF. REDIRECIONAMENTO. ART. 135
DO CTN. VERIFICADA A DISSOLUO IRREGULAR DA EMPRESA.
RESPONSABILIDADE DO SCIO-GERENTE POCA DOS FATOS
GERADORES.
1. Hiptese em que no se conheceu do Recurso Especial quanto matria
(arts. 105 e 123 do CTN e art. 6o h o FC .GK FG +PVTQFWQ CQ %FKIQ
%KXKNSWGPQHQKGURGEKECOGPVGGPHTGPVCFCRGNQ6TKDWPCNFGQTKIGOFCFC
a ausncia de prequestionamento.
Incidncia, por analogia, da Smula 282/STF.
3 Relator ministro Herman Benjamin, julgado em 07/06/2011, DJe 10/06/2011 (destaques nossos).
101
1TGFKTGEKQPCOGPVQFC'ZGEWQ(KUECNRCTCQUEKQIGTGPVGFCGORTGUC
cabvel apenas quando demonstrado que este agiu com excesso de poderes,
KPHTCQ NGK QW EQPVTC Q GUVCVWVQ QW PQ ECUQ FG FKUUQNWQ KTTGIWNCT FC
GORTGUCPQUGKPENWKPFQQUKORNGUKPCFKORNGOGPVQFGQDTKICGUVTKDWVTKCU
8GTKECFCCFKUUQNWQKTTGIWNCTFCGORTGUCQTGFKTGEKQPCOGPVQFC'ZGEWQ
Fiscal somente possvel contra o scio-gerente da sociedade poca do fato gerador,
o que no ocorre no caso dos autos.
4. Agravo Regimental no provido.
0QVGUGSWGCRQUKQGOGZCOGPFCRQTCVTKDWKTTGURQPUCDKNKFCFGCQIGUVQTRGNQ
UKORNGUKPCFKORNGOGPVQFCQDTKICQVTKDWVTKCRGNCUQEKGFCFGFGUEQPUKFGTCPFQ
SWGQKNEKVQSWGCWVQTK\CCTGURQPUCDKNK\CQCFKUUQNWQKTTGIWNCT
Sucede, porm, que o STJ no admite, como visto, o simples inadimplemento de
QDTKICGUVTKDWVTKCUEQOQEKTEWPUVPEKCCRVCCCECTTGVCTCTGURQPUCDKNKFCFGFQ
gestor, sendo indispensvel, para tanto, que tenha agido com excesso de poderes ou
KPHTCQNGKCQEQPVTCVQUQEKCNQWCQGUVCVWVQFCGORTGUCRQUKQGUUCRCEKECFC
por ocasio do julgamento do Recurso Especial n. 1.101.728/SP, submetido ao
TGIKOGFQCTV%FQ%2%GRQUVGTKQTOGPVGTCVKECFCRGNCGFKQFC5OWNC
n. 430/STJ.
1TCUGQIGUVQTPQEQPEQTTGWFGHQTOCCNIWOCRCTCCFKUUQNWQKTTGIWNCTKUVQ
UGPQGZKUVGWONKCOGGPVTGUWCEQPFWVCGCFKUUQNWQFCGORTGUCTGUVCGXKFGPVG
que sua responsabilidade decorrer do mero inadimplemento tributrio, servindo
CFKUUQNWQCRGPCUEQOQICVKNJQRCTCQTGFKTGEKQPCOGPVQFCGZGEWQUECN
0GUUG UGPVKFQ EQPTCUG Q GZEGTVQ FQ XQVQ EQPFWVQT RTQHGTKFQ RGNQ OKPKUVTQ
Hamilton Carvalhido no julgamento dos Embargos de Divergncia no Agravo de
Instrumento n. 1.105.993/RJ:
Ocorre, porm, que julgando o REsp. n. 1.101.728/SP, tambm submetido ao
regime do artigo 543-C do Cdigo de Processo Civil, da relatoria do Ministro
6GQTK #NDKPQ <CXCUEMK &,G C 2TKOGKTC 5GQ TGHGTGPFQW Q
posicionamento, j reiteradamente adotado, no sentido de que a simples falta
FGRCICOGPVQFQVTKDWVQPQEQPIWTCRQTUKUPGOGOVGUGEKTEWPUVPEKC
que acarreta a responsabilidade subsidiria do scio, prevista no artigo 135
do Cdigo Tributrio Nacional.
[...]
Desse modo, no constituindo a mera falta de pagamento do tributo fato que
acarreta, por si s, a responsabilidade do scio e restando incontroverso no
CETFQGODCTICFQSWGRQECFCFKUUQNWQKTTGIWNCTFCUQEKGFCFGQQTC
GODCTICPVGPQIWTCXCEQOQUEKQIGTGPVGKPECDXGNQTGFKTGEKQPCOGPVQ
FQGZGEWVKXQUECNEQPVTCGZUEKQVQUQOGPVGRQTSWGGTCIGTGPVGCQVGORQ
FQHCVQIGTCFQTUGGNGLPQQGTCSWCPFQFCFKUUQNWQKTTGIWNCT
que a responsabilidade pessoal do administrador em casos tais no decorre da
ausncia de pagamento do dbito per se, mas da prpria dissoluo irregular, que
no se lhe pode imputar. (destacamos)
102
&GCEQTFQEQOCUGIWPFCRQUKQRQTUGWVWTPQUQOGPVGQIGUVQTFCRQECFC
FKUUQNWQ KTTGIWNCT TGURQPFG RGNQU FDKVQU UECKU FC GORTGUC 0CU RCNCXTCU FG
2CWNUGP
R5RQFGOUGTTGURQPUCDKNK\CFQURGNCFKUUQNWQKTTGIWNCTQU
IGTGPVGUSWGNJGFGTCOECWUCQWUGLCQUIGTGPVGURQTQECUKQFCRTRTKCFKUUQNWQ
'UUC UQNWQ RCTGEG KOWPG U ETVKECU 5G FG HCVQ Q KNEKVQ SWG CWVQTK\C C
TGURQPUCDKNK\CQFQUUEKQUIGTGPVGUGFQUCFOKPKUVTCFQTGUCFKUUQNWQKTTGIWNCT
PCFC OCKU PCVWTCN G NIKEQ SWG CRGPCU QU SWG Q HQUUGO RQEC FC FKUUQNWQ
TGURQPFCORGNQUFDKVQUUECKUFCGORTGUC
0QQDUVCPVGCNIKECFQTCEKQEPKQCCFQQKTTGUVTKVCGFGUOGFKFCFGUUCVGQTKC
FCTKCIWCTKFCCWOCHTCWFGEQOWOGPVGQDUGTXCFCGORTQEGUUQULWFKEKCKUFGGZGEWQ
UECNEQPUWDUVCPEKCFCPCWVKNK\CQFGNCTCPLCUQWVGUVCUFGHGTTQKUVQFG
indivduos desprovidos de patrimnio que ingressam nos quadros sociais apenas
RCTCIWTCTEQOQTGURQPUXGKURGNCFKUUQNWQKTTGIWNCTEQOQQDLGVKXQFGHTWUVTCT
os credores, em especial o Fisco, e blindar o patrimnio dos verdadeiros scios da
pessoa jurdica.
2CUUCPFQVGTEGKTCRQUKQVGOQUSWGUQOGPVGQIGUVQTSWGQGTCVCPVQRQEC
FQHCVQIGTCFQTSWCPVQRQECFCFKUUQNWQKTTGIWNCTTGURQPFGRGNQUFDKVQUFC
sociedade empresria. Perceba-se que esse entendimento bem mais restritivo
que os anteriores. No basta que o scio-gerente ou o administrador ostente
VCN EQPFKQ CRGPCU RQEC FQ HCVQ IGTCFQT VCORQWEQ CRGPCU PQ OQOGPVQ FC
FKUUQNWQKTTGIWNCTKPFKURGPUXGNSWGGUVGLCRTGUGPVGPQUFQKUOQOGPVQU&KVQ
de outro modo: o redirecionamento s possvel quanto ao gestor que promoveu a
FKUUQNWQKTTGIWNCTGEWOWNCVKXCOGPVGVGPJCCFOKPKUVTCFQCUQEKGFCFGSWCPFQFQ
no adimplemento do tributo. Esse posicionamento o que, atualmente, predomina
no STJ, conforme atestam os julgados adiante reproduzidos:
EMBARGOS DE DIVERGNCIA EM AGRAVO DE INSTRUMENTO.
':'%71 (+5%#. 4'&+4'%+10#/'061 #46+)1 &1
CDIGO TRIBUTRIO NACIONAL. DISSOLUO IRREGULAR
DA SOCIEDADE POSTERIOR RETIRADA DO SCIO-GERENTE.
INCABIMENTO.
1.1TGFKTGEKQPCOGPVQFCGZGEWQUECNPCJKRVGUGFGFKUUQNWQKTTGIWNCTFC
sociedade, pressupe a permanncia do scio na administrao da empresa ao
tempo da ocorrncia da dissoluo.
2TGEGFGPVGUFGCODCUCU6WTOCUSWGEQORGOC2TKOGKTC5GQ
3. Embargos de divergncia acolhidos.
103
#I4IPQ4'UR524GN/KPKUVTQ$GPGFKVQ)QPCNXGU2TKOGKTC
Turma, julgado em 17/12/2009, DJe 02/02/2010.) (destaque no original)
%QOQUGPQVCFGVQFCUCURQUKGUGZRQUVCUGUUCUGOFXKFCCSWGOCKUFKEWNVCC
TGURQPUCDKNK\CQFQUIGUVQTGUGORTGUCTKCKU%QOGHGKVQCFKPOKECFCXKFCUQEKGVTKC
muitas vezes faz com que o gestor da poca do fato gerador no seja o mesmo do
OQOGPVQFCFKUUQNWQKTTGIWNCTGXKEGXGTUCRTCVKECOGPVGKPXKCDKNK\CPFQSWCNSWGT
tentativa de incurso no patrimnio dos scios e dos administradores.
0Q HQUUG Q DCUVCPVG Q GPVGPFKOGPVQ GO GZCOG RCFGEG FC OGUOC FGEKPEKC
CRQPVCFCPCRQUKQCPVGTKQTKUVQCRQUUKDKNKFCFGFGCNDGTICTKPOGTCUHTCWFGU
basta que o scio-gerente da poca do fato gerador coloque um laranja em seu lugar
no quadro societrio e encerre as atividades empresariais para que seu patrimnio
seja, ao menos momentaneamente, salvaguardado. At que se desvende e se prove
104
&GCEQTFQEQOCSWCTVCRQUKQVCPVQQIGUVQTFCRQECFQHCVQIGTCFQTSWCPVQQ
FCRQECFCFKUUQNWQKTTGIWNCTTGURQPFGORGNQUFDKVQUGOSWCNSWGTECUQ6TCVCUG
FGGPVGPFKOGPVQOCKUGZXGNGHCXQTXGNCQUKPVGTGUUGUFQ(KUEQPCOGFKFCGOSWG
NJGRGTOKVGPCJKRVGUGFGFKUUQNWQKTTGIWNCTTGURQPUCDKNK\CTQUUEKQUIGTGPVGUG
os terceiros no scios com poderes de gerncia poca do fato gerador do tributo,
CKPFCSWGPQQHQUUGOSWCPFQFCFKUUQNWQFCGORTGUCGXKEGXGTUC
A ideia subjacente que os scios-gerentes ou terceiros no scios com poderes de
gerncia poca do fato gerador, com sua conduta de no efetuar o pagamento dos
tributos devidos pela empresa, contriburam, de forma decisiva, para o aumento
FGUGWRCUUKXQGEQPUGSWGPVGOGPVGRCTCUWCFKUUQNWQKTTGIWNCT#NOFKUUQPQ
UGRQFGQNXKFCTSWGCUEQPXGPGURCTVKEWNCTGUPQRQFGOUGTQRQUVCU(C\GPFC
Pblica com o escopo de afastar a responsabilidade pelo pagamento de tributo, nos
termos do art. 123 do CTN:4
#TV5CNXQFKURQUKGUFGNGKGOEQPVTTKQCUEQPXGPGURCTVKEWNCTGU
relativas responsabilidade pelo pagamento de tributos, no podem ser
QRQUVCU(C\GPFC2DNKECRCTCOQFKECTCFGPKQNGICNFQUWLGKVQRCUUKXQ
FCUQDTKICGUVTKDWVTKCUEQTTGURQPFGPVGU
105
# RCTVKT FGUUC RQTVCTKC CQ UG FGRCTCTGO EQO GZGEWGU UECKU EQO KPFEKQU FG
FKUUQNWQKTTGIWNCTPQVCFCOGPVGEGTVKFQGZCTCFCRQTQEKCNFG,WUVKCCVGUVCPFQ
PQVGTNQECNK\CFQCGORTGUCPQGPFGTGQKPHQTOCFQQURTQEWTCFQTGUFC(C\GPFC
Nacional deveriam considerar como responsveis solidrios os scios-gerentes e os
VGTEGKTQUPQUEKQUEQORQFGTGUFGIGTPEKCRQECFCFKUUQNWQDGOEQOQFQ
fato gerador.
Sucede, porm, que o entendimento fazendrio no encontrou ressonncia no
,WFKEKTKQSWGUGOQUVTQWTGHTCVTKQCQTGFKTGEKQPCOGPVQFQGZGEWVKXQUECNGO
desfavor do scio-gerente ou do administrador da poca do fato gerador, visto que
GUVG PQ EQPEQTTGW FG HQTOC CNIWOC RCTC C FKUUQNWQ KTTGIWNCT PQ RQFGPFQ
RQTVCPVQUGTTGURQPUCDKNK\CFQRGNQUFDKVQUUECKUFCGORTGUC
Percebe-se, portanto, que todas as teorias apresentadas anteriormente possuem
FGEKPEKCUTC\QRGNCSWCNC(C\GPFC0CEKQPCNEQPUVCVQWCPGEGUUKFCFGFGDWUECT
WOCRQUKQSWGRTGUGTXCUUGUGWUKPVGTGUUGUTGURGKVCUUGQUFKTGKVQUFQUEQPVTKDWKPVGU
e observasse os entendimentos predominantes na jurisprudncia dos tribunais
superiores ptrios.
Com foco nessa ideia, estudos desenvolvidos em parceria pela PGFN e pela Secretaria
da Receita Federal do Brasil (RFB) possibilitaram o surgimento de uma quinta
vertente, no sentido de que tanto o gestor da poca do fato gerador quanto o da
RQECFCFKUUQNWQKTTGIWNCTTGURQPFGORGNQUFDKVQUa depender do caso concreto.
106
6TCVCUG UGO FXKFC FG WO ITCPFG RCUUQ PC TCEKQPCNK\CQ FCU CVKXKFCFGU FC
KPUVKVWKQGXKVCPFQUGCKPVGTRQUKQFGTGEWTUQUHCFCFQUCQKPUWEGUUQDGOEQOQ
CEQPFGPCQFC7PKQCQRCICOGPVQFGJQPQTTKQUCFXQECVEKQUGOFGEQTTPEKC
FGTGFKTGEKQPCOGPVQUKPFGXKFQUFGGZGEWGUUECKU
5 QUESTES PROCEDIMENTAIS
No obstante o ltimo posicionamento exposto seja efetivamente o mais razovel,
WOKORQTVCPVGSWGUVKQPCOGPVQFGNGCXWNVCEQOQEQORTQXCTCHTCWFGPCGZGEWQ
UECN!1VGOCRQNOKEQGEGTVCOGPVGEQORQTVCTKCWOVTCDCNJQGURGEEQRCTC
abord-lo com a profundidade merecida. Por hora, limitar-nos-emos a delinear as
FWCURTKPEKRCKUXGTVGPVGUUQDTGCSWGUVQCOFGPQFGUDQTFCTOQUFQUQDLGVKXQU
deste estudo.
A primeira vertente, capitaneada por Paulsen, sustenta, baseada em doutrina
espanhola e alem, que a responsabilidade do terceiro deve: (i) ser necessariamente
apurada em processo administrativo no qual reste demonstrada a ocorrncia do
#CNVGTCQHQKTGCNK\CFCRGNC2QTVCTKC2)(0PFGFGQWVWDTQFG
107
RTGUUWRQUVQFGHCVQGURGEEQFCTGURQPUCDKNKFCFGQRQTVWPK\CPFQUGCFGHGUCFQ
TGURQPUXGN
KKCIWCTFCTQKORNGOGPVQFCEQPFKQUWURGPUKXCEQPUWDUVCPEKCFCRGNQ
inadimplemento e pela insolvncia do contribuinte, do que deve ser dado cincia
CQTGURQPUXGNG
KKKUGTRTGEGFKFCRGNCRQUUKDKNKFCFGFGQTGURQPUXGNTGCNK\CTQ
pagamento voluntrio do dbito. Nas suas palavras:
0QJFXKFCSWGPQUGGZKIGFQ(KUEQSWGXCLW\QRCTCGOCQFG
EQPJGEKOGPVQXGTTGEQPJGEKFCVCNQDTKICQFGVGTEGKTQ/CUVCODOPQ
pode haver dvida quanto necessidade de o Fisco apurar administrativamente
tal responsabilidade, assegurando ao suposto responsvel o devido processo
legal, o que pressupe a possibilidade de oferecer defesa administrativa.
[...]
Conforme j destacamos alhures, a exigncia de um ato administrativo que
FGENCTGHWPFCOGPVCFCOGPVGCQEQTTPEKCFQRTGUUWRQUVQFGHCVQGURGEEQ
FCTGURQPUCDKNKFCFGUGLCGNGSWCNHQTKORGUWCGHGVKXCXGTKECQ#UUKO
que a autoridade ter que analisar os fatos, determinar a ilicitude que tenha
EQPVTKDWFQRCTCQUWTIKOGPVQFCQDTKICQQWRCTCQUGWKPCFKORNGOGPVQ
GGPSWCFTNCFGPVTGCUJKRVGUGUNGICKUFGTGURQPUCDKNK\CQFQUIGTGPVGU
[...]
#KPVKOCQFQTGURQPUXGNCEGTECFQCVQFGFGENCTCQFGTGURQPUCDKNKFCFG
impe-se para assegurar-lhe a possibilidade de defesa. Mas, alm disso, deve ser
oportunizado ao responsvel o pagamento voluntrio do crdito tributrio.
[...]
No possvel, pelo fato de se designar o terceiro como responsvel
tributrio, subtrair-lhe a possibilidade de pagamento voluntrio no prazo
administrativo de 30 dias contados do momento em que, j esgotada a
discusso administrativa da responsabilidade que lhe tenha sido imputada,
UGLC EKGPVKECFQ FG SWG C EQDTCPC EQPVTC Q EQPVTKDWKPVG TGUVQW HTWUVTCFC
remanescendo dbito a ser satisfeito (PAULSEN, 2011, p. 111-132).
(NUQNCRUQTGUWOGUGFGENCTCQNCVGTCN
obiter dictum) completamente
irrelevante ao desate do litgio. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
(RE 608426 AgR, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma,
julgado em 04/10/2011, DJe-204 DIVULG 21/10/2011 PUBLIC 24/10/2011
EMENT VOL-02613-02 PP-00356.)
'OEQPVTCRQUKQ%CORQUCRGUCTFGTGEQPJGEGTCFKEWNFCFGGOUQNWEKQPCTC
SWGUVQ PQVCFCOGPVG GO TC\Q FCU FGEKPEKCU FQ UKUVGOC DTCUKNGKTQ EQPUKFGTC
CDUWTFCCKPUVCWTCQFGWORTQEGUUQFGEQPJGEKOGPVQPQDQLQFCGZGEWQUECNQW
OGUOQFGWORTQEGUUQCFOKPKUVTCVKXQEQOCPCNKFCFGFGCRWTCTCTGURQPUCDKNKFCFG
do gestor, dada sua total incompatibilidade com a natureza do processo executivo.
&GCEQTFQEQOUWCNKQ
7OCCPNKUGOCKUFGVKFCFCSWGUVQTGXGNCSWGQTGFKTGEKQPCOGPVQFCGZGEWQ
UECNEQPVTCQIGUVQTFCUQEKGFCFGCECDCPWOCGPETW\KNJCFCCRTQFWQFG
RTQXCU
FCRTVKECFGCVQUEQOGZEGUUQFGRQFGTGUQWKPHTCQNGKEQPVTCVQ
social ou estatuto), hoje exigida do Fisco, incompatvel com a natureza do
processo executivo. Com efeito, parece absurdo abrir, dentro do processo
FGGZGEWQWORTQEGUUQFGEQPJGEKOGPVQ
FGENCTCVKXQFGUVKPCFQCCHGTKT
KPENWUKXG RQT OGKQ FG RTQFWQ FG RTQXCU C TGURQPUCDKNKFCFG FQ IGUVQT
6CORQWEQRCTGEGHC\GTUGPVKFQCRCTCNKUCQFQRTQEGUUQLWFKEKCNKPUVCWTCFQ
contra a pessoa jurdica para que a Fazenda instaure processo administrativo
destinado a apurar a responsabilidade do gestor.
Como visto, houve a passagem de um sistema de responsabilidade objetiva,
em que os gestores respondiam sempre pelas dvidas sociais no honradas,
para um sistema de responsabilidade subjetiva fundada na prtica de atos com
GZEGUUQFGRQFGTGUQWKPHTCQNGK#QOGUOQVGORQPCGZGEWQUECNPQ
JRTGUWPQFGEWNRCFQUIGUVQTGUPGOUGEQPJGEGQOGECPKUOQRGNQSWCNC
CFOKPKUVTCQRQFGTKCRTQFW\KTCRTQXCFCQEQTTPEKCFGKPHTCQNGKFGXG
KPKEKCTWORTQEGUUQCFOKPKUVTCVKXQRCTCCRWTCQFGTGURQPUCDKNKFCFG!%CDG
KPUVCWTCTWORTQEGUUQFGEQPJGEKOGPVQFGPVTQFQRTQEGUUQFGGZGEWQ!
'POEQPENWKUGSWGPQ$TCUKNEQOGZEGQFQUECUQUFGFKUUQNWQKTTGIWNCT
CRGPCUUGUCDGSWGC(C\GPFCSWGOFGXGRTQXCTOCUPQUGRQFGCTOCTEQO
um mnimo grau de certeza, o que deve provar (o que pode ser considerado
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 87-112, dez. 2012
109
KPHTCQNGKPGOEQOQRTQXCT
RTQEGUUQCFOKPKUVTCVKXQQWLWFKEKCN
'UUCUKVWCQMCHMKCPCEQPFW\PCRTVKECKTTGURQPUCDKNKFCFGVTKDWVTKCFQU
gestores, abrindo-se mo de poderoso instrumento de garantia do cumprimento
FCQDTKICQVTKDWVTKCGGUVKOWNCPFQUGCKPCFKORNPEKC
%#/215
p. 126-127).
%QOQUGQDUGTXCFGUUCUDTGXGUEQPUKFGTCGUQRTQDNGOCPQFGHEKNUQNWQG
o complicado sistema brasileiro de responsabilidade tributria no oferece respostas
satisfatrias para o enfrentamento das questes que se colocam e que brevemente
estaro s portas do Judicirio.
6 CONCLUSES
# FKUUQNWQ KTTGIWNCT RQFG CECTTGVCT C TGURQPUCDKNKFCFG VTKDWVTKC FG UEKQU G
administradores de empresas, com fundamento no art. 135, III, do CTN, consoante
vem aplicando a jurisprudncia dos tribunais ptrios, pois no concebemos a
FKUUQNWQKTTGIWNCTEWNRQUCFGWOCGORTGUC*PQECUQQFQNQSWGRQFGUGT
GURGEEQSWCPFQUGVGOQKPVGPVQFGGPEGTTCTCUCVKXKFCFGUGFKUUKRCTQUDGPUUQEKCKU
UGOUCNFCTCUQDTKICGURGPFGPVGUKPENWUKXGUECKUQWGXGPVWCNSWCPFQGODQTC
no haja tal objetivo, os gestores assumem, com sua conduta, os riscos de produzi-lo.
# PQTOC FG TGURQPUCDKNKFCFG VTKDWVTKC UQDTGRGUG QDTKICQ VTKDWVTKC RCTC
alterando-a no polo passivo, agregar ao contribuinte de origem (a pessoa jurdica) o
responsvel tributrio solidrio (a pessoa fsica dos scios). Tal raciocnio vlido,
diga-se de passagem, mesmo entre aqueles que sustentam o enquadramento da
FKUUQNWQKTTGIWNCTPQKPEKUQ8++FQCTVFQ%6
0QUGFGHGPFGCCVTKDWKQFGTGURQPUCDKNKFCFGQDLGVKXCQWFGEWNRCRTGUWOKFC
dos gestores empresariais, os quais podero defender-se no curso do processo de
GZGEWQUECNWVKNK\CPFQEQORGVGPVGUGODCTIQU
# RQUKQ OCKU TC\QXGN G SWG OGNJQT GSWKNKDTC QU KPVGTGUUGU FQ (KUEQ EQO Q
entendimento dos tribunais ptrios, desenvolvida com base em estudos levados
a efeito pela PGFN e pela RFB, no sentido de que tanto o gestor da poca do
HCVQIGTCFQTSWCPVQQFCRQECFCFKUUQNWQKTTGIWNCTTGURQPFGORGNQUFDKVQUC
depender do caso concreto.
Assim, em regra, apenas os scios-gerentes e os administradores que o fossem poca
FCFKUUQNWQFCGORTGUCTGURQPFGORQTUGWUFDKVQUUECKUWOCXG\SWGQKNEKVQ
SWGCWVQTK\CCTGURQPUCDKNK\CQCFKUUQNWQKTTGIWNCT/CUGZEGREKQPCNOGPVG
RQUUKDKNKVCUGCTGURQPUCDKNK\CQFQUIGUVQTGUFCRQECFQHCVQIGTCFQTFGUFGSWG
comprovada a existncia de ato ilcito, tal qual fraude.
No que concerne s microempresas e s empresas de pequeno porte, no h dvidas,
RQKUQho do art. 9o da LC n. 123/2006 preconiza que a responsabilidade tributria
deve ser atribuda aos scios da poca do fato gerador.
110
REFERNCIAS
#4#,1 ,WNKCPC (WTVCFQ %QUVC 1U OGKQU FG RTQXC RCTC C ECTCEVGTK\CQ
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fiscalWOVGOCCVWCNUQDFKHGTGPVGUQNJCTGU$TCUNKC%QPUWNGZ'FKGU
______. Responsabilidade tributria: seu pressuposto de fato especfico e as
GZKIPEKCU RCTC Q TGFKTGEKQPCOGPVQ FC GZGEWQ UECN C FQWVTKPC GUVTCPIGKTC Q
RE 562.276 e a Portaria PGFN 180/2010. Revista Ajufergs, Porto Alegre, n. 7,
p. 111-132, 2011.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 87-112, dez. 2012
111
517<#*COKNVQP&KCUFG(70#41*WIQ#FGUEQPUKFGTCQFCRGTUQPCNKFCFG
jurdica e a responsabilidade tributria dos scios e administradores. Revista
Dialtica de Direito Tributrio (RDDT), So Paulo, n. 137, p. 38-64, fev. 2007.
SUSSMANN, Mrio Antnio. As vexatae quaestiones FC FKUUQNWQ KTTGIWNCT
Circulus: Revista da Justia Federal do Amazonas, v. 3, n. 5, p. 196-205, jan./
jun. 2005.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 14. ed. Rio
de Janeiro: Renovar, 2007.
112
Resumo
Este artigo tem como principal objetivo apresentar
reflexes a respeito da relao entre o gasto pblico
e o crescimento econmico. Estruturado com dados
nacionais e internacionais, o estudo possibilitou a
identificao das principais variveis e metodologias
utilizadas na literatura, constituindo-se em um
significativo instrumento destinado, em especial,
orientao de novas pesquisas e formulao
de polticas pblicas facilitadoras do crescimento
econmico. O mtodo aplicado, conhecido como
reviso integrativa, permite a ampliao do
entendimento e a aplicabilidade das evidncias
oferecidas com base em dados de pases desenvolvidos
e em desenvolvimento. Os resultados apontam o
importante papel desempenhado pelos investimentos
pblicos como motivadores do crescimento econmico.
Palavras-chave
Gasto pblico. Crescimento econmico. Reviso
integrativa.
Abstract
This paper focuses on the relation between public
expenditure and economic growth. Building upon
the cross-country data, the study allowed identifying
the main variables and methodologies used in the
literature, resulting in an important tool to be taken
account by researchers and policy decision makers
to facilitate economic growth. By using a specific
methodology, known as integrative review, the
study show evidence to improve understanding and
applicability of research findings from developed
and developing countries. The results point out the
important role played by public investments in
contributing to economic growth.
Keywords
1 INTRODUO
Desde a perspectiva terica, intuitivo
CUUWOKTSWGQUICUVQURDNKEQUKPWGPEKCO
o crescimento econmico. Entretanto,
toda teoria depende de pressupostos que
podem ser totalmente verdadeiros ou
no (SOLOW, 1956). Seguindo essa linha
de pensamento, este artigo pretende
ampliar a compreenso e a aplicabilidade
dos conhecimentos oferecidos pela
literatura terica, combinados com as
GXKFPEKCUGORTKECUCTGURGKVQFCTGNCQ
entre o gasto pblico e o crescimento
econmico no Brasil e no mundo.
Conforme pode ser constatado nas
UGGU UGIWKPVGU WO EQPUKFGTXGN
nmero de estudos apresenta evidncias
UQDTGCEQTTGNCQGPVTGQICUVQRDNKEQ
e o crescimento econmico. Alguns
trabalhos sugerem que a magnitude do
GHGKVQFGRGPFGFCEQORQUKQFQICUVQ
Tambm existem pesquisas apontando
WOC TGNCQ RQUKVKXC CV FGVGTOKPCFQ
NKOKVG
'5%1$#4 215#&#
apresentando resultado decrescente se
QUNKOKVGUHQTGOWNVTCRCUUCFQU
KPGZQ
PCEWTXCFCTGNCQGPVTGICUVQRDNKEQ
e crescimento econmico). H pesquisas
SWG KPFKECO WOC TGNCQ PGICVKXC GO
HWPQFGGXGPVWCNKPGEKPEKCFQUGVQT
pblico, especialmente em pases em
desenvolvimento, com o argumento de
que grande parte dos recursos pblicos
destinada, por exemplo, defesa e aos
pagamentos de juros relativos dvida
pblica. Destacam-se ainda estudos que
UWIGTGO PQ GZKUVKT EQTTGNCQ GPVTG
os gastos pblicos e o crescimento
econmico.
113
(1)
*3,%
(2)
2 FUNDAMENTOS TERICOS
#ETKUGGEQPOKECKPKEKCFCPQPCNFGFGECTVGTGURGEEQPQUQOGPVGRQT
sua magnitude mundial, com risco sistmico frequente, mas por ter como epicentro
QURCUGUFGUGPXQNXKFQUGUVGPFGPFQUGFQUKUVGOCPCPEGKTQRCTCOWKVQUUGVQTGU
produtivos, provocou o enfraquecimento dos componentes da demanda agregada
GGXKFGPEKQWCURGEVQUSWGUWIGTGOCHCNVCFGJCDKNKFCFGFQOGTECFQPCPEGKTQRCTC
se autorregular.
114
(3)
Y=C +S+T
(4)
C = S + c( Y T) ; 0<c<1
(5)
T=T
(6)
* *
(7)
I=I
(8)
115
(10)
# GSWCQ
UKIPKEC SWG WO CETUEKOQ PQ ICUVQ FQ IQXGTPQ RTQFW\KT WO
aumento no produto, que ser necessariamente um mltiplo desse acrscimo. Por
exemplo, se a propenso marginal a consumir for igual a 0,8, o multiplicador ser
igual a 5. Ento, para cada real de acrscimo no gasto pblico produzir-se- um
aumento de R$ 5,00 no valor do produto.
'OEQPVTCRQUKQFQWVTKPCMG[PGUKCPCPCRGTURGEVKXCFG9CIPGTQICUVQRDNKEQ
HCVQTGPFIGPQKPWGPEKCFQRGNQETGUEKOGPVQGEQPOKEQ2CTC-G[PGUQICUVQ
RDNKEQWOHCVQTGZIGPQGRQFGUGTKPWGPEKCFQRQTKPVGTXGPGUFQ'UVCFQ
EQO C PCNKFCFG FG RTQOQXGT Q ETGUEKOGPVQ GEQPOKEQ 6QFCXKC PQ UG RQFG
EQPVGUVCTCOCKQTKPWPEKCFCUJKRVGUGUMG[PGUKCPCUPCEQPFWQFGGEQPQOKCU
de diversos pases.
2CTC 9CIPGT C RCTVKEKRCQ FQ IQXGTPQ PC GEQPQOKC ETGUEG FG CEQTFQ EQO Q
crescimento econmico do pas. Uma economia em estado crescente promove um
CWOGPVQFQUGVQTRDNKEQQWUGLCQRGTEGPVWCNFQUICUVQURDNKEQUEQOTGNCQCQ
2+$CWOGPVCTGOHWPQFQETGUEKOGPVQFGUVG2CTC)QHHOCP
CJKRVGUGFG
Wagner pode ser entendida como: O crescimento e desenvolvimento econmico
implica aumento das atividades do setor pblico, e o percentual desse aumento,
EQOTGNCQCQICUVQGZEGFGTQCWOGPVQper capita.
9CIPGTCTIWOGPVCSWGQUDGPURDNKEQUUQDGPUUWRGTKQTGUUKIPKECPFQSWGQ
crescimento da renda vem acompanhado de um aumento nas atividades do setor
RDNKEQ0QEQPVGZVQFG9CIPGTGZKUVGOVTUTC\GURCTCCRCTVKEKRCQETGUEGPVG
do Estado medida que a economia cresce (BIRD, 1971), quais sejam:
#WOGPVQFCUHWPGUCFOKPKUVTCVKXCUGRTQVGVQTCUFQIQXGTPQ1ETGUEKOGPVQ
GEQPOKEQXGOCEQORCPJCFQFGTGNCGUUQEKCKUOCKUEQORNGZCUEQOQVCODO
EQPVTKDWK RCTC C GZRCPUQ FGOQITEC G FG WTDCPK\CQ NGXCPFQ Q 'UVCFQ
C UG VQTPCT OCKU CVWCPVG PC RTQVGQ VTCDCNJKUVC G PC TGCNK\CQ FG CVKXKFCFGU
administrativas que, consequentemente, resultam em um aumento dos gastos
RDNKEQURCTCCOCPWVGPQFCQTFGOGCTGIWNCQFCGEQPQOKC
'ZRCPUQFQUICUVQUEQOCEWNVWTCGQDGOGUVCTRTKPEKRCNOGPVGEQOTGNCQ
SWGNGUFGUVKPCFQUGFWECQGTGFKUVTKDWKQFGTGPFC
#NIWPUUGVQTGUEQOQQVGEPQNIKEQDGOEQOQCPGEGUUKFCFGFGKPXGUVKOGPVQU
PCPEGKTQU GO FGVGTOKPCFQU TGCU RQFGO HCEKNKVCT C ETKCQ FG OQPQRNKQU
privados, que o Estado deveria evitar ou pelo menos neutralizar seus efeitos para
RTQOQXGTCGEKPEKCGEQPOKEC
Publicada em 1892, somente a partir do livro de Musgrave e Peacock (1958), a Lei de
Wagner teve sua importncia reconhecida entre os pesquisadores do setor pblico.
116
%QODCUGPCUQDUGTXCGUFQRTRTKQ9CIPGTQEWORTKOGPVQFCNGK
6+/
condiciona-se:
CQCWOGPVQFCTGPFCPCEKQPCNFCTGPFCper capitaGFQDGOGUVCTIGTCN
KORQTVPEKCFQRTQITGUUQVGEPQNIKEQ
CQGUVCFQEQPUVKVWEKQPCNGFGOQETVKEQQWUGLCRCTVKEKRCQFCRQRWNCQPCU
FGEKUGURQNVKECUGPCPEGKTCU
#Q NQPIQ FQU CPQU XTKQU GUVWFQU VO CRTGUGPVCFQ GXKFPEKCU UQDTG C TGNCQ
entre o gasto pblico e o PIB, tendo como base a Lei de Wagner e/ou a doutrina
MG[PGUKCPC2QTGZGORNQ%JQY%QVUQOKVKUG-YCP
GPEQPVTCTCOGXKFPEKCU
SWGEQPTOCOC.GKFG9CIPGTGPSWCPVQQUTGUWNVCFQUFG9CJCD
KPFKECO
QEQPVTTKQ/CUGZKUVGOGUVWFQUSWGEQPTOCO9CIPGTG-G[PGUEQOTGUWNVCFQU
SWGCRQPVCOECWUCNKFCFGGPVTGQ2+$GQUICUVQURDNKEQUGXKEGXGTUC
5#/7&4#/
0#+4 8#+6*+.+0)#/ 0#4#;#0 GV CN 'O RCUGU GO
desenvolvimento, Gandhi (1971) e Ram (1987) evidenciam a Lei de Wagner. Todavia,
GUVWFQUOCKUTGEGPVGUCRTGUGPVCOTGUWNVCFQUSWGEQPTOCOVCPVQ9CIPGTSWCPVQ
-G[PGUGORCUGUGOFGUGPXQNXKOGPVQ
5#/7&4#/0#+48#+6*+.+0)#/
0#4#;#0GVCN
importante ressaltar que estudos publicados recentemente vm apontando para
a causalidade bidirecionalQWUGLCCUXCTKXGKU2+$GICUVQRDNKEQKPWGPEKCOUG
OWVWCOGPVG # UKOWNVCPGKFCFG GPVTG CU XCTKXGKU RQFG UGT C LWUVKECVKXC RCTC C
EQPTOCQFG9CIPGTG-G[PGUGOWOCOGUOCGEQPQOKC
6CODO GZKUVGO GUVWFQU GUVTWVWTCFQU EQO DCUG PC EQORQUKQ FQ ICUVQ UGO
WOCCDQTFCIGOGZRNEKVCFC.GKFG9CIPGTVCORQWEQFCUJKRVGUGUMG[PGUKCPCU
Muitos deles indicam quais gastos so considerados produtivos e no produtivos.
Considerando esse enfoque, as evidncias sugerem um consenso sobre a produtividade
dos investimentos, incluindo aqueles destinados pesquisa e ao desenvolvimento
(P&D).
5QNQY
EJCOQWCCVGPQUQDTGCKORQTVPEKCFCOWFCPCVGEPQNIKECRCTC
o crescimento econmico. Mais recentemente, vrios autores vm examinando os
HCVQTGUSWGKPWGPEKCOQETGUEKOGPVQGEQPOKEQRQTGZGORNQ-KPIG.GXKPG
.C 2QTVC GV CN G .C 2QTVC .QRG\FG5KNCPGU G 5JNGKHGT
4CLCPG<KPICNGU$GEM.GXKPGG.QC[\C$GEMG.GXKPG
&GOKTI-WPVG/CMUKOQXKE
0GUUGEQPVGZVQFGCEQTFQEQOKORQTVCPVGUOQFGNQUFGETGUEKOGPVQCKPQXCQ
tecnolgica resultado de projetos em pesquisa e desenvolvimento ou P&D
41/'4)4155/#0*'.2/#0#)*+10*19+66
Portanto, considerando a perspectiva da literatura de crescimento, no existem
dvidas sobre o importante papel desempenhado por P&D para o desenvolvimento
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 113-136, dez. 2012
117
FG PQXQU RTQFWVQU G RTQEGUUQU FG KPQXCQ %QOQ TGUWNVCFQ GURGEKCN CVGPQ
vem sendo voltada aos projetos P&D, que no so mais considerados despesas e
sim investimentos que conduzem a retornos superiores. importante ressaltar
que esses investimentos tambm podem exercer o papel de varivel proxy para as
oportunidades de crescimento (BILLET et al., 2007).
'PVTGVCPVQEQOQGPHCVK\CO$QQVJGVCN
QFGUGPXQNXKOGPVQGCKORNCPVCQ
FGCVKXKFCFGUFG2&GZKIGOXWNVQUQUCRQTVGUFGTGEWTUQUPCPEGKTQU#UUKOQ
investimento do governo nessa rea de fundamental importncia, dado que o
ITCWFGKPHQTOCQCUUKOVTKECGZKUVGPVGPQURTQLGVQU2&OWKVQUWRGTKQTCQ
TGNCEKQPCFQEQOQUKPXGUVKOGPVQUGOCVKXQUVCPIXGKU
#$11&;.'8G
RQTEQPUGSWPEKCGNGXCQUEWUVQUFGPCPEKCOGPVQFQURTQLGVQU#NOFKUUQQU
problemas de agncia, a miopia do mercado e a busca de retornos no curto prazo
incentivam os executivos a decidirem por investimentos em ativos tangveis em
detrimento dos projetos P&D.
%QOQFQEWOGPVCCNKVGTCVWTCPCPEGKTCCOCIPKVWFGFCUKORGTHGKGUFGOGTECFQ
ECWUCFCURGNQURTQDNGOCUFGCIPEKCGKPHQTOCQCUUKOVTKECGUVEQTTGNCEKQPCFC
EQO CU RTVKECU FG IQXGTPCPC EQTRQTCVKXC
.# 2146# GV CN
&'/+4)-706/#-5+/18+%(4#0%+55/+6*,'05'0
47$#%-1UHCVQTGUFGIQXGTPCPCEQTRQTCVKXCEQOQCUECTCEVGTUVKECUFQU
UKUVGOCUPCPEGKTQGNGICNUQGNGOGPVQUHWPFCOGPVCKURCTCRTQOQXGTCTGFWQ
FGVCKUKORGTHGKGU2QTEQPUGSWPEKCCUDQCURTVKECUFGIQXGTPCPCEQTRQTCVKXC
PXGNRCUEQPVTKDWGORCTCCTGFWQFQUEWUVQUFGPCPEKCOGPVQFQURTQLGVQU2&
/GTGEGTGIKUVTQCGZKUVPEKCFGCTVKIQUCECFOKEQUEQOWOCCORNCFGPKQFG
IQXGTPCPCEQTRQTCVKXCSWGGPVTGQWVTQUHCVQTGUKPEQTRQTCOCUECTCEVGTUVKECUFQU
UKUVGOCUPCPEGKTQGNGICNFQURCUGUIWCTFCPFQEQPUQPPEKCEQOQURTKPERKQU
da Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) sobre
IQXGTPCPCEQTRQTCVKXC
Os resultados dos estudos nessa rea sugerem que os tomadores de deciso do
IQXGTPQFGXGORTGUVCTOCKUCVGPQCQUKPFKECFQTGUFGDQCURTVKECUFGIQXGTPCPC
GO GURGEKCN CU TGNCEKQPCFCU CQU UKUVGOCU PCPEGKTQ G NGICN EQOQ KPUVTWOGPVQU
RCTC UWDUKFKCT C HQTOWNCQ FG RQNVKECU HCEKNKVCFQTCU FQU RTQLGVQU 2& G
consequentemente, para fomentar o crescimento econmico.
Nesse sentido, La Porta et al. (1997, 2000) argumentam que um sistema legal
que protege os investidores contribui para o desenvolvimento do sistema
PCPEGKTQ 1 UKUVGOC NGICN GZGTEG WO RCRGN HWPFCOGPVCN PC FKHGTGPEKCQ FQ
ITCWFGFGUGPXQNXKOGPVQFQUUKUVGOCUPCPEGKTQUFQURCUGU5QOCUGVCODOC
KORQTVPEKCFGUUGUUKUVGOCURCTCTGFW\KTCUKORGTHGKGUFGOGTECFQ
&'/+4)
-706 /#-5+/18+% 6QFCXKC PQ WO ITCPFG POGTQ FG NGKU FG
RTQVGQCQKPXGUVKFQTSWGXCKOGNJQTCTQITCWFGIQXGTPCPCFGWORCUOCUUKO
seu efetivo cumprimento.
118
3 METODOLOGIA
1 OVQFQ UGNGEKQPCFQ RCTC GNCDQTCQ FGUVG CTVKIQ EQPJGEKFQ EQOQ TGXKUQ
KPVGITCVKXCCFXOFCPCNKFCFGSWCNGUVGVTCDCNJQUGFGUVKPC5GTWOQTKGPVCFQT
FQU RTQEGUUQU FGEKUTKQU FG IGUVQTGU RDNKEQU PC TGNCQ GPVTG ICUVQ RDNKEQ G
ETGUEKOGPVQGEQPOKEQ1OVQFQCRTGUGPVCKORQTVCPVGUXCPVCIGPUGOTGNCQ
s alternativas existentes, conforme pode ser visto a seguir.
5GIWPFQCQTICPK\CQRTQRQUVCRQT$QVGNJQ%WPJCG/CEGFQ
QUVKRQUFG
reviso literria dividem-se em dois grupos: reviso narrativa eTGXKUQDKDNKQITEC
sistemtica (Tabela 1).
Tabela 1 Diferenas entre reviso bibliogrfica sistemtica e reviso narrativa
Itens
Reviso narrativa
Questo
Ampla
'URGEEC
Fonte
(TGSWGPVGOGPVGPQGURGEKECFC
potencialmente com vis
5GNGQDCUGCFCGOETKVTKQUCRNKECFQU
uniformemente
5GNGQ
Varivel
#XCNKCQETKVGTKQUCGTGRTQFWVXGN
#XCNKCQ
Varivel
Criteriosa e reprodutvel
Sntese
Qualitativa
Quantitativa
119
XKPVGTRTGVCQFQUTGUWNVCFQUG
XKCRTGUGPVCQFCUPVGUGFQEQPJGEKOGPVQ
Cada coluna do Anexo 1 pode ser vista como um dos objetivos que estudos sobre a
TGNCQICUVQRDNKEQUWCSWCNKFCFGGETGUEKOGPVQGEQPOKEQFGXGOCDQTFCTQW
CVOGUOQCFOKVKTEQOQNKOKVCQRCTCETKCTWOCEQPVGZVWCNK\CQFQOQFGNQ
proposto que o aproxime da realidade qual este se prope a representar.
#UUKO RQFGOQU UKPVGVK\CT QU UGIWKPVGU HCVQTGU RCTC WO GUVWFQ FC TGNCQ ICUVQ
pblico, sua qualidade e crescimento econmico:
FKUETKOKPCQFQUICUVQURDNKEQUUGIWPFQCGUHGTCIQXGTPCOGPVCN
FKUETKOKPCQFQUICUVQURDNKEQUUGIWPFQCPCNKFCFGRTQRQUVC
OGPUWTCQFCSWCNKFCFGFCCRNKECQFQUTGEWTUQUICUVQU
GORTGIQFGFCFQUOWNVKPCEKQPCKU
GORTGIQFGXCTKXGKUKPVGTXGPKGPVGU
WVKNK\CQFGQWVTCUOGFKFCUFGETGUEKOGPVQGEQPOKEQ
RGTKQFKEKFCFGFCUTKGJKUVTKECFGFCFQUGORTGICFC
OGVQFQNQIKCUSWCPVKVCVKXCUGORTGICFCUPCCPNKUG
TGUWNVCFQUGPEQPVTCFQUPQUGUVWFQUEQPUKFGTCFQU
121
1UTGUWNVCFQUGPEQPVTCFQUKPFKECOCKORQTVPEKCFCEQORQUKQFQUICUVQURCTCQ
ETGUEKOGPVQGEQPOKEQ)CUVQUFGFKHGTGPVGUPCVWTG\CUVOTGNCGUFKHGTGPVGUEQO
QETGUEKOGPVQGEQPOKEQ&GUUCHQTOCQUGUVWFQUSWGEQPUKFGTCOCEQORQUKQ
FQUICUVQURGTOKVGOCKFGPVKECQFQRCRGNFGUGORGPJCFQRGNQICUVQRDNKEQPQ
crescimento econmico. Outro fator relevante para o crescimento econmico
a qualidade do gasto pblicoFCFCCECRCEKFCFGFGGUUGHCVQTOQFKECTVQVCNOGPVG
CUTGNCGUFQUICUVQUGORTGGPFKFQURQTWOIQXGTPQGQETGUEKOGPVQGEQPOKEQ
do pas. Surpreendentemente, essa varivel ainda no vem sendo utilizada com
frequncia nos estudos (tanto nas pesquisas nacionais quanto nas internacionais).
Dos 11 artigos nacionais, apenas um utiliza indicador de qualidade dos gastos,
e nos estudos internacionais, sete artigos utilizam algum tipo de medida de qualidade
do gasto pblico.
6QKORQTVCPVGSWCPVQCPCNKUCTQUICUVQUGUWCEQORQUKQGZCOKPCTCTGNCQFGUVGU
com o crescimento econmico em ambientes diversos, adquirindo, dessa forma,
UWDUFKQURCTCFGEKUGUTGNCVKXCUCEQPFKGUGEQPOKECUGURGEECUQDUGTXCFCUPQU
pases tratados nos estudos. Assim, o emprego de dados multinacionais um fator com
ITCPFGUEQPVTKDWKGUPQGUVWFQFCTGNCQICUVQRDNKEQGETGUEKOGPVQGEQPOKEQ
0GUUGEQPVGZVQPCTGXKUQKPVGITCVKXCCSWKTGCNK\CFCHQTCOKFGPVKECFQUFQKUGUVWFQU
nacionais, dos 11 considerados, que utilizaram dados multinacionais, enquanto 15 dos
21 estudos internacionais utilizaram bases de dados multinacionais. Esses nmeros
podem ser explicados pelos propsitos aos quais a maioria dos artigos nacionais se
destina perante os artigos internacionais. Os primeiros buscam, principalmente,
CPCNKUCTCUTGNCGUJKUVTKECU
XCTKXGKUGZIGPCUPQEQPVTQNXGKUFGVGTOKPCPVGU
FCUTGNCGUGPEQPVTCFCU1UGIWPFQITWRQRQTUWCXG\GUVWFCCUTGNCGUGPVTG
QUICUVQURDNKEQUGQETGUEKOGPVQGEQPOKEQPCRTGUUWRQUKQFGSWGCUXCTKXGKU
exgenas sejam secundrias diante das variveis consideradas no estudo.
A questo anterior enseja a prxima: esto sendo empregadas variveis intervenientes
nos estudos analisados? Parte da resposta a essa questo foi tratada anteriormente,
dado o interesse de destaque para a qualidade do gasto (uma das variveis
intervenientes mais importantes). No entanto, existem outras variveis a ser
consideradas. Nos artigos analisados, encontraram-se dois estudos nacionais dos 11
presentes no estudo no qual foram consideradas variveis intervenientes entre o gasto
pblico e o crescimento econmico, enquanto oito dos 21 estudos internacionais
trataram alguma varivel interveniente alm da qualidade, previamente destacada.
OWKVQOCKUFKHEKNKFGPVKECTQKORCEVQFGXCTKXGKUKPVGTXGPKGPVGUPQEQPVTQNXGKU
quando se estuda bases multinacionais, no entanto nestas possvel trabalhar de
HQTOCOCKUCRTQHWPFCFCCTGNCQFGXCTKXGKUGZIGPCUOGPUWTXGKUGEQPVTQNXGKU
UQDTGCTGNCQICUVQRDNKEQGETGUEKOGPVQGEQPOKEQ
Nos estudos nacionais, as variveis exgenas testadas foram carga tributria e
UWRGTXKVFEKVGPSWCPVQPQUGUVWFQUKPVGTPCEKQPCKUHQTCOVGUVCFCUCUXCTKXGKU
122
UWRGTXKVFEKVVCOCPJQFQIQXGTPQXQNCVKNKFCFGFQUICUVQUXQNCVKNKFCFGFQ2+$
receita bruta de impostos e estatais, taxa de desemprego, volume de crdito presente
na economia, mobilidade do capital e volume de gasto privado.
A diversidade de variveis exgenas testadas internacionalmente pode ser explicada
em conjunto com a multinacionalidade das bases: para obter um modelo econmico
EQOOCKQTRQFGTGZRNKECVKXQGUGOXKGUGUPQUGUVKOCFQTGUGPVTGCTGNCQICUVQ
pblico e crescimento econmico, os estudos fazem uso de variveis exgenas
SWGRQVGPEKCNOGPVGKPWGPEKGOCTGNCQGFGEGPTKQUOCKUFKXGTUQU1UITCWUFG
UWEGUUQPQUGUVWFQUUQXCTKXGKUUGPFQCNIWPURCTVKEWNCTKFCFGUFCEQPFKQXKXKFC
por alguns dos pases estudados (como o caso da mobilidade do capital, varivel
KORQTVCPVGPCUGEQPQOKCUFC\QPCFQGWTQ2QTUWCXG\QUWRGTXKVFEKVOCKU
KORQTVCPVGPCDWUECFCKPWPEKCFQETGUEKOGPVQGEQPOKEQPQICUVQRDNKEQOCU
no o oposto. Considerando-se o cenrio econmico recente no Brasil, podem ser
percebidas oportunidades no uso de algumas das variveis propostas em estudos
internacionais.
Alm dos fatores abordados, pode-se tambm avaliar a utilizao de outras medidas
de crescimento econmicoQWCFGEQORQUKQFQETGUEKOGPVQGEQPOKEQGOQWVTQU
HCVQTGUSWGTGKVCOQETGUEKOGPVQUWUVGPVXGNPCEKQPCN&GPVTGQUCTVKIQUPCEKQPCKU
HQTCOGPEQPVTCFQUEKPEQGUVWFQUSWGWVKNK\CTCOXCTKXGKUGURGEECU
OGNJQTCUGO
PFKEGUFGGFWECQUCFGQWKPHTCGUVTWVWTC0QUCTVKIQUKPVGTPCEKQPCKUSWCVTQ
estudos consideraram variveis tais como fator de demanda agregada, fator de
produtividade e investimento, produtividade das empresas, consumo agregado e
total da infraestrutura nacional.
Mesmo sendo uma varivel operacional para crescimento econmico consolidada,
o PIB (em ingls: gross domestic product GDP) uma varivel sujeita a crticas,
XKUVQSWGECRVWTCCRGPCUQXCNQTFCRTQFWQFGDGPUFGEQPUWOQGFGECRKVCNG
UGTXKQUXKUXGKUGOGPUWTXGKUFCPFQOCTIGOCSWGUVKQPCOGPVQUTGNCVKXQUCQUDGPU
GCQUUGTXKQUKPVCPIXGKURTGUGPVGUPCUGEQPQOKCU2QTGUUCTC\QCWVKNK\CQFG
outras variveis, ou de variveis complementares, deve ser considerada em estudos
relacionando gasto pblico e crescimento econmico.
Os dois fatores a serem tratados a seguir, a periodicidade das sries histricas de dados
empregadas nos artigos e a metodologia quantitativa empregada na anliseTGGVGO
CURGEVQU OCKU QRGTCEKQPCKU FC CPNKUG FC TGNCQ ICUVQ RDNKEQ G ETGUEKOGPVQ
econmico.
O primeiro desses dois fatores, a periodicidade das sries histricas, de grande
KORQTVPEKCRCTCSWGHCVQTGUGZIGPQURCTVKEWNCTOGPVGEQPFKGUOCETQGEQPOKECU
INQDCKUPQKPWGPEKGOVCPVQPCGUVKOCVKXCFCTGNCQGPVTGQICUVQRDNKEQGQ
crescimento econmico, pois com o uso de perodos mais longos acrescenta-se
KPHQTOCQRCTCCUGUVKOCVKXCUOGNJQTCPFQQUGUVKOCFQTGUPQOQFGNQGUVCVUVKEQ
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 113-136, dez. 2012
123
5 CONSIDERAES FINAIS
%QODCUGPCTGXKUQKPVGITCVKXCFQUCTVKIQUUGNGEKQPCFQUHQKRQUUXGNKFGPVKECT
os principais fatores componentes dos estudos que relacionam o gasto pblico
e o crescimento econmico. Ao considerar a origem e a forma de tratamento
FCFC C GUUGU HCVQTGU PQU FKHGTGPVGU CTVKIQU RQFGUG HC\GT CNIWOCU EQPUKFGTCGU
CTGURGKVQFCTGNCQGUVWFCFC
KCFKUETKOKPCQFQUICUVQURDNKEQUUGIWPFQC
GUHGTCIQXGTPCOGPVCNHCVQTFCOCKQTTGNGXPEKCRCTCQUGUVWFQUPCEKQPCKU
KKC
FKUETKOKPCQFCPCNKFCFGFQICUVQRDNKEQKVGOGUUGPEKCNRCTCCEQORTGGPUQ
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 113-136, dez. 2012
125
FGUWCUFKUVKPVCUTGNCGUEQOQETGUEKOGPVQGEQPOKEQ
KKKCSWCNKFCFGFQICUVQ
XCTKXGNKPVGTXGPKGPVGSWGPQRQFGUGTKIPQTCFCPQUGUVWFQUFGUUCTGNCQ
KXQ
GORTGIQFGFCFQUOWNVKPCEKQPCKURCTCCCPNKUGRQUUKDKNKVCQGZCOGFCUKPHQTOCGU
SWGFGQWVTCHQTOCPQRQFGTKCOUGTQDVKFCU
XCKPFCECDGCDWUECRQTXCTKXGKU
KPVGTXGPKGPVGU PC TGNCQ ICUVQ RDNKEQ G ETGUEKOGPVQ GEQPOKEQ RQFGPFQ
FGUUCURGUSWKUCUUWTIKTGOEQPVTKDWKGUKORQTVCPVGURCTCQGUVWFQICUVQRDNKEQ
ETGUEKOGPVQGEQPOKEQ
XKCWVKNK\CQFGQWVTCUXCTKXGKUKPUVTWOGPVCKURCTCC
TGRTGUGPVCQFQETGUEKOGPVQGEQPOKEQCNOFQ2+$RQFGVTC\GTEQPVTKDWKGU
UWDUVCPEKCKUCQUGUVWFQUHWVWTQU
XKKQGORTGIQFGHGTTCOGPVCUFGCPNKUGECFCXG\
OCKUCFGSWCFCUGCWVKNK\CQRNCPGLCFCFGUTKGUJKUVTKECUFGFCFQUXOVQTPCPFQ
os estudos contemporneos cada vez mais robustos em suas concluses.
2QT O GUVG CTVKIQ CRTGUGPVC CURGEVQU TGNGXCPVGU RCTC Q GPVGPFKOGPVQ OCKU
CRTQHWPFCFQFCTGNCQGPVTGICUVQRDNKEQGETGUEKOGPVQGEQPOKEQ#FGOCKU
EQPUVKVWKUGGOUKIPKECVKXQKPUVTWOGPVQFGUVKPCFQQTKGPVCQFGPQXCURGUSWKUCU
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131
132
No
No
No
No
Government expeditures
and economic growth: the
UWRRN[CPFFGOCPFUKFGU
6JGSWCNKV[QHRWDNKE
PCPEGUCPFGEQPQOKE
growth
,KTCP[CMWN-
Brahmasrene, T.
Mo, P. H.
$CTTKQU5
Schaechter, A.
2008
2007
2004
Parcial
No
Parcial
No
%TGEKOKGPVQGEQPOKEQ[
gasto pblico: experincias
KPVGTPCEKQPCNGU[GNECUQ
colombiano, 1982-99
'UEQDCT,(
Posada, C.E.
No
.QK\KFGU,
Vamvoukas, G.
Parcial
2003
No
Sim
No
No
No
Sim
No
No
No
Sim
Sim
No
No
Sim
Sim
No
Sim
No
No
No
Sim (excedente
monetrio
superavit)
No
No
No
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Diversos
intervalos
2000-2006
1970-1985
1982-1999
Sim (fator
de demanda
agregada de
produtividade
e investimento)
No
Regresso
(OLS)
4GNCQ
Gasto Positivo em
PIB
NA
Panel Data
Meta-anlise
e Reviso
Integrativa
Gasto de capital
Positivo em PIB,
outros Gastos
Negativo em PIB
Gasto Positivo
em PIB, PIB no
UKIPKECVKXQGO
Gasto
Regresso
(OLS) e
causalidade
de Granger
Regresso
(OLS)
Dependente de pases
pobres, mdios
ou ricos
Gastos Positivo em
PIB para os trs
pases, PIB Positivo
para Gastos na
)TEKCG7-
Gasto de capital
Positivo em PIB,
Gasto corrente
Negativo em PIB
Estatstica
descritiva
Teste de
7-G+TNCPFC
causalidade
(1960-1995) Grcia
de Granger e
(1948-1995)
EQKPVGITCQ
1967-2001
1993-2006
No
Metodologia
Teste de
Gasto Negativo
Egito (1975-1998) causalidade
(para todos os
Israel (1967-1998) de Granger e
gastos, especialmente
Siria (1973-1998) EQKPVGITCQ
Militar) em PIB
de Johansen
Perodo
analisado
No
No
No
No
No
Gasto
Gasto por Qualidade Benchmark
Variveis
4GNCQ 4GNCQEQO
por
PCNKFCFG do gasto internacional intervenientes
PIB
outras variveis
esfera
Government expeditures
effect on economic growth:
the case of sweden 19602001
Sjberg, P.
Ttulo
Sim
#DW$CFGT5
Abu-Qarn, A. S.
Ano
Government expeditures,
OKNKVCT[URGPFKPICPF
2003 GEQPQOKEITQYVJECWUCNKV[ No
CPFGXKFGPEGHTQO'I[RV
+UTCGNCPF5[TKC
Autor
(N)acional/(I)
nternacional
ANEXO
Reflexes sobre o gasto pblico e o crescimento econmico no Brasil e no mundo:
contribuies baseadas na reviso integrativa
133
134
2009
2010
%CUKTCIJK/
)KQTFCPQ4
Tommasino, P.
-KTEJPGT/
%KOCFQOQ,
Hauptmeier, S.
No
No
The composition of
government expenditure
2009
and economic growth:
some evidence from OECD
countries
Gemmell,
0-PGNNGT4
Sanz, I.
2009
Transmission of
Government spending
shocks in the euro area
No
Stabilization Effects of
Social Spending: Empirical
from a panel of OECD
Countries
Furceri, D.
No
No
Productive government
expediture and economic
growth
2009
+TOGP#
-WGJPGN,
No
No
Government expediture,
governance and economic
growth
2009
%QQTC[#
Parcial
Sim
Parcial
Parcial
Sim
No
/CETQ2QNKE[CPF+PFWUVT[
Growth: The Effect of
No
%QWPVGT%[ENKECN(KUECN
2QNKE[
#IJKQP2
-JCTTQWDK'
2008
Parcial
Government size,
2008 EQORQUKVKQPXQNCVKNKV[CPF No
economic growth
#HQPUQ#
Furceri, D.
No
Sim
No
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim (crdito
a consumidor
PCN
No
Sim (taxa de
desemprego)
No
No
Sim (tamanho)
No
Sim (tamanho,
volatilidade e
receita)
No
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim (consumo)
No
No
No
No
No
Sim
(produtividade
das empresas)
No
No
Gasto
Gasto por Qualidade Benchmark
Variveis
4GNCQ 4GNCQEQO
por
PCNKFCFG do gasto internacional intervenientes
PIB
outras variveis
esfera
Parcial
2008
)JQUJ5
Gregoriou, A.
Ttulo
The composition of
government spending and
No
growth: is current or capital
spending better
Ano
Autor
(N)acional/(I)
nternacional
1980-2008
2006
Diversos
intervalos
1980-2003
incompleto
No se aplica
1996-2003
1980-2005
1970-2004
1972-1999
Perodo
analisado
NA
Gasto e Qualidade
Positivos em PIB
NA
Gasto Negativo
(para todos os gastos)
em PIB
Gasto Positivo em
PIB inclusive gasto
operacional e de
OCPWVGPQ
4GNCQ
Regresso
DC[GUKCPC
NA
Regresso
com varivel
resposta
Qualidade
)CUVQVGOTGNCQ
varivel com
PIB dependendo
de variveis no
observadas (tendo
VGORQEQOQRTQZ[
)CUVQEQO'FWECQ
e Infraestrutura
Posivo em PIB, no
UKIPKECVKXQPQU
demais
Reviso
integrativa e
Panel Data
Gasto Positivo em
Regreso
PIB (como suavisador
(OLS, TS e
de choques
GMM)
econmicos)
Ensaio
Terico
Regresso
(GMM)
Panel Data
Panel Data
Panel Data
Metodologia
Ano
No
Government expenditure
and growth in developing
countries
Globalization,
PublicExpenses and
Economic Growth:
'XKFGPEGHTQO6WTMG[
Sim
No
Abraho, J.
Martins, R. S.
Et al.
No
Financiamento e gasto
RDNKEQFCGFWECQDUKEC
2005
PQ$TCUKNGEQORCTCGU
com alguns pases da OCDE
e Amrica Latina
FIRJAN
2002
No
No
Growth implications of
government expeditures
in Pakistan: An enpirical
CPCN[UKU
WP
*KNOK0
Safa, A.
No
Parcial
Parcial
No
Parcial
No
No
Parcial
Parcial
No
No
No
Parcial
No
No
No
No
No
Sim
Sim
No
Sim
Sim
No
Sim
No
No
No
No
Sim (gasto
privado)
No
Sim (poltica
UECN
Sim
(mobilidade
do capital)
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
Sim
No
No
No
No
No
No
1986-2003
1995-2002
Diversos
intervalos
1947-1995
1987-2004
2008/2010
1973-2007
Sim (Gasto
Produtivo,
Gasto NoProdutivo,
Investimento)
No
2004
Perodo
analisado
Sim (infraestrutura e
gasto pblico)
Gasto
Gasto por Qualidade Benchmark
Variveis
4GNCQ 4GNCQEQO
por
PCNKFCFG do gasto internacional intervenientes
PIB
outras variveis
esfera
Ttulo
2012
Dao, M. Q.
2011
Awan et al.
*CUJKO\CFG0
2010
/[NGU)&
Autor
(N)acional/(I)
nternacional
NA
4GNCQ
Panel Data
Estatstica
descritiva
Gasto em
Infraestrutura,
transporte e
EQOWPKECQ
Positivo em PIB
NA
NA
Gasto Negativo
sem Investimentos,
Positivo com
Investimentos em
PIB
Panel Data
e Regresso
(OLS)
Estatstica
descritiva
Gasto No
UKIPKECVKXQGO2+$
Gasto Positivo em
PIB
Regresso
(OLS)
Regresso
(OLS)
Gasto de capital
e Gasto corrente
produtivo Positivos
Panel Data
em PIB, Gasto
corrente improdutivo
Negativo em PIB
Regresso
simples
Metodologia
135
136
No
'XQNWQGFKPOKECFQ
gasto pblico no Brasil:
2008 Anlise pela metodologia da
despesa efetiva do Governo
Federal (1995-2005)
4GNCQGPVTGICUVQU
pblicos e crescimento
econmico: uma anlise
2009
com dados em painel para o
Nordeste
FC5KNXC4#
Abraho, J. C.
Freitas, U. R. P.
Et al.
Sim
'EKPEKCPCCNQECQFG
recursos pblicos destinados
No
GFWECQUCFGG
JCDKVCQGO/KPCU)GTCKU
Silva, A. A. P.
Et al.
2010
No
Sim
4QFTKSWGU48
2010
Teixeira, E. C.
Sim
Sim
Desenvolvimentismo versus
liberalismo econmico no
perodo populista e o gasto
pblico social
Pires, J. M.
2010
Divino, J. A.,
Silva Jr., R. L. S.
N
No
No
No
Parcial
No
%QORQUKQFQUICUVQU
pblicos e crescimento
econmico dos municpios
brasileiros
2010
No
2007
%QORQUKQFQICUVQ
pblico e crescimento
GEQPOKEQWOCCXCNKCQ
Parcial
macroeconmica da
qualidade dos gastos dos
estados brasileiros
4QEJC(
Giuberti, A. C.
Sim
(relativa)
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Sim
No
Sim
Sim (superavit)
Sim (carga
tributria)
No
No
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Sim
1948-1998
2004
Sim (variveis
RCTCGFWECQ
saude e
infraestr)
1930-1964
1991-2000
1999-2007
1995-2005
1986-2003
Perodo
analisado
No
No
No
No
No
No
Gasto
Gasto por Qualidade Benchmark
Variveis
4GNCQ 4GNCQEQO
por
PCNKFCFG do gasto internacional intervenientes
PIB
outras variveis
esfera
Ttulo
Ano
Autor
(N)acional/(I)
nternacional
DEA (Data
Envelopment
#PCN[UKU
Regresso
(OLS)
Meta-anlise
e Estatstica
descritiva
Regresso
(OLS)
Regresso
(OLS)
Estatstica
descritiva
Panel Data
Metodologia
NA
Gasto de capital
Positivo em PIB,
Gasto corrente no
UKIPKECVKXQGO2+$
NA
Gasto Positivo em
PIB
Gasto de capital
Positivo em PIB,
Gasto corrente
Negativo em PIB
0QUKIPKECVKXQ
Gasto de capital
Positivo em PIB,
Gasto corrente
Positivo at 61% da
Despesa Corrente
em PIB
4GNCQ
Resumo
Este artigo tem o propsito de apresentar e aplicar,
por meio dos resultados de uma pesquisa emprica dos
certames realizados no portal de compras do governo
federal, um modelo economtrico para precificao
de objetos adquiridos pela administrao pblica via
CFGUQUCVCUFQ5KUVGOCFG4GIKUVTQFG2TGQU
542.
Neste trabalho, propomos uma alternativa diferente
da apresentada recentemente pelo Tribunal de
%QPVCUFC7PKQ
6%7SWGRQTOGKQFQ#ETFQ
n. 1.233/2012-Plenrio, limitou os quantitativos
contratados em todos os contratos derivados de
uma ata de registro de preos ao quantitativo
mximo previsto no instrumento convocatrio.
O decreto que regulamentou o SRP inovou nos
procedimentos de compras governamentais ao
permitir que inmeros rgos utilizassem registros
de preos provenientes de outra licitao para suas
aquisies e contrataes. Pela antiga sistemtica,
j modificada pela nova interpretao da Corte de
Contas, o licitante vencedor de uma licitao para
registro de preo poderia obter elevados lucros com
os seguidos acrscimos de fornecimento, uma vez
que, nas sucessivas aquisies, o preo permanece o
mesmo. luz dessas questes, tomamos modelo na
literatura que sugere que essas novas quantidades
adquiridas pela administrao sejam fornecidas
por preos ajustados, tendo como fundamento o
aproveitamento das economias de escala devido
multiplicao do fornecimento. Com base
nesse modelo comprovamos sua consistncia e
apresentamos um mtodo para clculo desse novo
preo, o que geraria economia para a administrao
pblica na aquisio dessas quantidades adicionais.
Palavras-chave
Sistema de Registro de Preos. Economias de escala.
Abstract
This article has the purpose to present and to apply,
by means of results of an empiric research of the
events that were done in the shopping portal of
selling of the federal government, one econometric
Keywords
Price Registration System. Economies of scale.
1 INTRODUO
#RGUCTFGGZRTGUUCPC.GKFG.KEKVCGU
e Contratos (LCC), as vantagens da
economia de escala pouco vm sendo
tratadas pelos gestores governamentais.
Tal vantagem, recorrentemente, tem
UKFQ GORTGICFC PCU CSWKUKGU RGNQ
setor privado, sejam empresas sejam
indivduos. No entanto, com o advento
FC TGIWNCOGPVCQ FQ 5KUVGOC FG
4GIKUVTQFG2TGQU
542GUUGGZEGNGPVG
conceito microeconmico poder ter seu
uso potencializado.
137
/14#+51VTCDCNJQEGPVTCUWCUCVGPGUPCWVKNK\CQFQHWPFCOGPVQ
OKETQGEQPOKEQ FC GEQPQOKC FG GUECNC CRNKECPFQ WO OVQFQ FG CRTQRTKCQ
econmica ao procedimento de compras inovado pelo Decreto n. 3.931/2001, em
uma anlise diferente daquela meramente jurdica, costumeiramente empregada.
Para incio do trabalho, CDQTFCFQQCTECDQWQNGICNGCCRNKECDKNKFCFGFQ5KUVGOC
FG4GIKUVTQFG2TGQURCTCCUCSWKUKGUIQXGTPCOGPVCKUOQUVTCPFQVQFCUCUUWCU
XCPVCIGPUGTGUUCNVCPFQCSWGUVQFCCFGUQFCCVCFGTGIKUVTQFGRTGQURQTQWVTQU
rgos. Posteriormente, estudado o conceito microeconmico de rendimentos de
escala e a conexo dessGEQPEGKVQNGIKUNCQXKIGPVGRCTCCUEQORTCUIQXGTPCOGPVCKU
Dando prosseguimento, apresentamos os modelos terico e economtrico, testados
G CXCNKCFQU XKC CRNKECQ FQU FCFQU TGVKTCFQU FC RGUSWKUC GORTKEC 2QT O UQ
CPCNKUCFQU QU TGUWNVCFQU FC RGUSWKUC C O FG UG ECNEWNCT EQO DCUG PQ OVQFQ
CRTGUGPVCFQQUPQXQURTGQUFQUQDLGVQURGUSWKUCFQUXGTKECPFQQSWCPVQRQFGTKC
ter sido economizado caso o modelo economtrico fosse posto em prtica pela
CFOKPKUVTCQRblica.
LWTFKEQPCEKQPCNWOPQXQRTQEGFKOGPVQCUGTWVKNK\CFQRGNCCFOKPKUVTCQRDNKEC
O pargrafo 3oFQCTVKIQUWRTCEKVCFQFGVGTOKPCSWGQ5KUVGOCFG4GIKUVTQFG2TGQU
ser regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais.
No plano federal, o SRP foi regulamentado pelo Decreto n. 3.931, de 19 de setembro
de 2001. Conforme se extrai do art. 1o, inciso I, do mencionado decreto, o SRP
WOEQPLWPVQFGRTQEGFKOGPVQURCTCTGIKUVTQHQTOCNFGRTGQUTGNCVKXQURTGUVCQ
FGUGTXKQUG CSWKUKQFGDGPURCTCEQPVTCVCGUHWVWTCU
&GCEQTFQEQOQ&GETGVQPQTGIKUVTQFGRTGQFCTUG pelas modalidades
licitatrias da concorrncia, com base na Lei n. 8.666/1993, ou do prego, conforme
previso na Lei n. 10.520/2002. Assim, no h de se confundir o SRP com modalidade
NKEKVCVTKCEQOQCNIWPUCFOKPKUVTCFQTGUCTOCO6TCVCUGFGWORTQEGFKOGPVQC
UGTWVKNK\CFQSWCPFQCCFOKPKUVTCQRblica se deparar com certas circunstncias,
CUSWCKUCKPFCUGTQVTCVCFCUPGUVCUGQ'OUWOCUGWRTQEGFKOGPVQPQFKHGTG
FQURTQEGFKOGPVQUCUGTGOWVKNK\CFQUPCUNKEKVCGUEQPXGPEKQPCKUQWUGLCUWCHCUG
KPVGTPCRGTOCPGEGCOGUOCPGEGUUKVCPFQFCGNCDQTCQFQ2TQLGVQ$UKEQQWFQ
6GTOQFG4GHGTPEKCEQOCUFGXKFCUGURGEKECGUFQUQDLGVQUCUGTGONKEKVCFQU
7OCFCUFKHGTGPCUFQ5KUVGOCFG4GIKUVTQFG2TGQUSWGCQRCTVKEKRCTFQEGTVCOG
QNKEKVCPVGCRTGUGPVCUWCRTQRQUVCEQODCUGPQRTGQFGWOCWPKFCFGFQKVGOQW
FQQDLGVQNKEKVCFQGPQUQDTGQSWCPVKVCVKXQVQVCNEQOQCEQPVGEGPCUNKEKVCGU
VTCFKEKQPCKU1WVTCFKHGTGPCQEQTTGSWCPFQCFKURWVCFCNKEKVCQVGTOKPCRQKUC
empresa consagrada vencedora no assinar, como no procedimento tradicional,
o termo de contrato administrativo ou outro equivalente, mas a ata de registro de
RTGQU 0GUUG FQEWOGPVQ ECT TGIKUVTCFQ Q RTGQ QHGTVCFQ RCTC C WPKFCFG FQ
objeto licitado sobre o qual o licitante se consagrou vencedor. O prazo de validade
da ata no poder ser superior a um ano, conforme art. 4o do Decreto n. 3.931/2001.
Outro fato inovador trazido pelo SRP, talvez o mais interessante, est no fato de
PQQDTKICTCCFOKPKUVTCQCCFSWKTKTVQFQQSWCPVKVCVKXQKPHQTOCFQPCCVC'UUC
CGZRNKECQRGNCSWCNQUNKEKVCPVGUEQPEQTTGORGNQXCNQTWPKVTKQFQRTQFWVQRQKUC
CFOKPKUVTCQPQGUVQDTKICFCCCFSWKTKTQSWCPVKVCVKXQVQVCNNKEKVCFQECDGPFQNJG
o juzo de convenincia e oportunidade quanto deciso ao quantitativo realmente
necessrio, de acordo com sua real demanda. Nesse sentido, o Decreto n. 3.931/2001,
alterado pelo Decreto n. 4.342, de 23 de agosto de 2002, indica em quais hipteses
UGTCFQVCFQQTGIKUVTQFGRTGQUin verbis:
Art. 2 Ser adotado, preferencialmente, o SRP nas seguintes hipteses:
+SWCPFQRGNCUECTCEVGTUVKECUFQDGOQWUGTXKQJQWXGTPGEGUUKFCFGFG
EQPVTCVCGUHTGSWGPVGU
++SWCPFQHQTOCKUEQPXGPKGPVGCCSWKUKQFGDGPUEQORTGXKUQFGGPVTGICU
RCTEGNCFCU QW EQPVTCVCQ FG UGTXKQU PGEGUUTKQU #FOKPKUVTCQ RCTC Q
FGUGORGPJQFGUWCUCVTKDWKGU
+++SWCPFQHQTEQPXGPKGPVGCCSWKUKQFGDGPUQWCEQPVTCVCQFGUGTXKQU
RCTCCVGPFKOGPVQCOCKUFGWOTIQQWGPVKFCFGQWCRTQITCOCUFGIQXGTPQG
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 137-162, dez. 2012
139
+8SWCPFQRGNCPCVWTG\CFQQDLGVQPQHQTRQUUXGNFGPKTRTGXKCOGPVGQ
SWCPVKVCVKXQCUGTFGOCPFCFQRGNC#FOKPKUVTCQ
#UUKOVQFCXG\SWGCCFOKPKUVTCQUGFGRCTCTEQOUKVWCGUEQOQCUVTC\KFCU
pelo art. 2o do Decreto n. 3931/2001, o SRP tornar-se- o procedimento indicado
RCTCNKEKVCQ
Uma das vantagens do SRP reside na economia processual, reduzindo a quantidade
FGNKEKVCGUFGQDLGVQUUGOGNJCPVGUGJQOQIPGQU#PVGUFQ542VQFCXG\SWG
CCFOKPKUVTCQPGEGUUKVCUUGFGTGKVGTCFCUCSWKUKGUFQOGUOQQDLGVQRTGEKUCXC
TGCNK\CTPQXQURTQEGFKOGPVQUNKEKVCVTKQU%QOCKPUVKVWKQFQTGIKUVTQFGRTGQU
DCUVCWOCPKECNKEKVCQRQKUQURTGQUECOTGIKUVTCFQUGRGTOCPGEGOFKURQPXGKU
RCTCCCFOKPKUVTCQRGNQRGTQFQFGCVWOCPQ
Outra grande vantagem do SRP est no fato da desnecessidade de recursos
QTCOGPVTKQURCTCCDGTVWTCFQRTQEGFKOGPVQNKEKVCVTKQXKC542QUSWCKUUQOGPVG
seroPGEGUUTKQUSWCPFQFCGHGVKXCEQPVTCVCQQWCSWKUKQ0GUUGUGPVKFQWO
TIQ SWG GUVGLC EQO TGEWTUQU DNQSWGCFQU PQ RTGEKUC CIWCTFCT C NKDGTCQ FQU
recursos para realizar os procedimentos licitatrios, e assim que os recursos estiverem
CDGTVQULRQFGFGKOGFKCVQCFSWKTKTQUKVGPURQTOGKQFCCVCFGTGIKUVTQFGRTGQU
j assinada.
Estas e outras vantagens so citadas pelo professor Fernandes (2010, p. 28), que
CUUKO GZRG =? Q 5KUVGOC FG 4GIKUVTQ FG 2TGQU EQPUVKVWKUG GO KORQTVCPVG
instrumento de gesto no qual as demandas so incertas, frequentes ou de difcil
OGPUWTCQ=?&KUEQTTGCKPFCQOGUOQCWVQTSWGQUKUVGOCFGCSWKUKQRQT
RTGQU TGIKUVTCFQU XKCDKNK\C CQ IGUVQT CPVGTEKRCTUG U FKEWNFCFGU G EQPFW\KT Q
procedimento licitatrio com vrios meses de antecedncia, evitando as sistemticas
urgncias de atendimento.
O doutrinador Justen Filho (2005, p. 144) converge em entendimento com Fernandes
(2010), vejamos:
15KUVGOCFG4GIKUVTQFG2TGQU
542WOCFCUOCKUVGKUGKPVGTGUUCPVGU
CNVGTPCVKXCUFGIGUVQFGEQPVTCVCGUEQNQECFCFKURQUKQFC#FOKPKUVTCQ
2DNKEC#UXCPVCIGPURTQRKEKCFCURGNQ542CVCWVQTK\COCKPVGTRTGVCQFG
SWGUWCKPUVKVWKQQDTKICVTKCRQTVQFQUQUGPVGUCFOKPKUVTCVKXQUPQUG
tratando de uma mera escolha discricionria.
#UUKO RGNC TGFCQ FQ FGETGVQ WO TIQ SWG PQ RCTVKEKRQW FG PGPJWO
RTQEGFKOGPVQFCNKEKVCQRQFGFGUFGSWGCWVQTK\CFQRGNQTIQFGVGPVQTFCCVC
GFGEQPUWNVCCQHQTPGEGFQTXGPEGFQTWUWHTWKTFGUUCNKEKVCQRCTCUWCUCSWKUKGU
GEQPVTCVCGU#KPFCFGCEQTFQEQOQcaput do art. 8o citado, basta apenas que
o rgo carona1FGOQPUVTGSWGQQDLGVQRQUUWKRTGQXCPVCLQUQQSWGRQFGUGT
XGTKECFQXKCRGUSWKUCOGTECFQNIKEC
%QO C KPUVKVWKQ FQ ECTQPC RQFG UGT SWG QU TIQU RTGHKTCO UGT OCKU ECTQPCU FQ SWG IGTGPEKCFQTGU
principalmente pelos custos que enseja um procedimento licitatrio. No entanto, desconsideraremos esse fato
PGUVGVTCDCNJQRQKUXKUCOQUCCVKPIKTGEQPQOKCUFGGUECNCRCTCVQFCCCFOKPKUVTCQRDNKEC
141
0QGPVCPVQQ#ETFQP2NGPTKQVTQWZGPQXCKPVGTRTGVCQCQho
do artigo 8o do Decreto n. 3.931/2001, informando que, em obedincia ao princpio
FC XKPEWNCQ CQ KPUVTWOGPVQ EQPXQECVTKQ FC .GK P CU WPKFCFGU
administrativas devem gerenciar a ata de forma que a soma dos quantitativos
contratados em todos os contratos derivados da ata no supere o quantitativo
mximo previsto no edital.
Diante do citado acrdo, caso um rgo licite pelo SRP o quantitativo de cem
unidades de um certo objeto, todos os rgos interessados em aderir a essa ata,
inclusive o rgo gerenciador, s podero adquirir o mximo de cem unidades.
Pela antiga sistemtica, o quantitativo mximo de cem unidades era para cada um
dos rgos interessados em aderir a essa ata, o que poderia aumentar, em muito, a
quantidade a ser fornecida.
Entretanto, no concordamos com a proposta da %QTVGFG%QPVCUSWGCOFGFCT
WOCTGURQUVCCQWUQKPFKUETKOKPCFQGKNKOKVCFQFCUECTQPCUNKOKVQWCUCSWKUKGU
EQPVTCVCGUCQSWGGUVGZRTGUUQPQGFKVCNOGUOQSWGGUUCPQUGLCCNKVGTCNKFCFG
do previsto no Decreto n. 3.931/2001.
1HGTGEGOQU PGUVG VTCDCNJQ WOC UQNWQ FKHGTGPVG FC GORTGICFC RGNQ 6%7 CQ
vislumbrarmos a possibilidade de aproveitamento dos ganhos de economia de
GUECNCPQHQTPGEKOGPVQFGDGPUCFOKPKUVTCQRblica pelas inmeras adeses s
DWDVGHUHJLVWURGHSUHoRVXPDYH]TXGEQOCKPUVKVWKQFQECTQPCCSWCPVKFCFG
FGDGPUHQTPGEKFQURQFGUGTKNKOKVCFCOGPVGCWOGPVCFCGOTGNCQCQSWCPVKVCVKXQ
inicial, gerando enormes lucros aos detentores de uma ata. Para tanto, utilizar-se-
como modelo para este trabalho o mtodo apresentado por Silva (2010) para que
GUUGICPJQUGLCTGXGTVKFQGOGEQPQOKCFQHQTPGEGFQTRCTCCCFOKPKUVTCQRDNKEC
143
RTQEGFGPFQUGNKEKVCQEQOXKUVCUCQOGNJQTCRTQXGKVCOGPVQFQUTGEWTUQU
FKURQPXGKU PQ OGTECFQ G CORNKCQ FC EQORGVKVKXKFCFG UGO RGTFC FC
economia de escala.
7o Na compra de bens de natureza divisvel e desde que no haja prejuzo
RCTCQEQPLWPVQQWEQORNGZQRGTOKVKFCCEQVCQFGSWCPVKFCFGKPHGTKQT
FGOCPFCFCPCNKEKVCQEQOXKUVCU CORNKCQFCEQORGVKVKXKFCFGRQFGPFQ
QGFKVCNZCTSWCPVKVCVKXQOPKOQRCTCRTGUGTXCTCGEQPQOKCFGGUECNC
0GUUGEQPVGZVQCDWUECFGGEQPQOKCFGGUECNCRGNCCFOKPKUVTCQPQUWTIGEQOQ
mera formalidade e discricionariedade pelo administrador pblico, mas, sim, como
FGXGTGCVQXKPEWNCFQCQGZGTEEKQFGUWCUCVTKDWKGU#UUKOECDGCVQFQUQUCIGPVGU
GPXQNXKFQUPCUEQORTCURDNKECUCDWUECRGNCOGNJQTIGUVQFGUWCUCSWKUKGUCO
FGUGCORNKCTGOQUICPJQUGOGUECNCCHCXQTFCCFOKPKUVTCQRDNKEC2QTOPQ
isso que presenciamos nas compras do setor pblico, no qual a falta de gesto e de
planejamento fazem com que o governo compre mais caro do que devia, afastandose de um dos principais mandamentos licitatrios.
Isso posto, as compras pblicas devem ser planejadas, de tal sorte que as economias
FGGUECNCPQUGLCOFGURGTFKCFCU#TGURGKVQFQVGOC,WUVGP(KNJQ
R
ressalta que em uma economia de escala, o aumento de quantitativos produz a
TGFWQ FQU RTGQU 2QT KUUQ PQ VGTKC ECDKOGPVQ C #FOKPKUVTCQ HTCEKQPCT CU
EQPVTCVCGUUGKUUQCECTTGVCTCWOGPVQFQUUGWUEWUVQU
De acordo com Fernandez (2010, p. 379), o TCU reiteradamente vem alertando os
TIQUSWCPVQCQUUGWURNCPGLCOGPVQUFGCSWKUKGUCOFGCRTQXGKVCTCUGEQPQOKCU
de escala, vejamos:
TCU determinou: [...] prever o consumo anual de materiais, bem como o de
expediente e instrucional, com o objetivo de realizar o menor nmero possvel
FGNKEKVCGUCWHGTKPFQFGUUCHQTOCGEQPQOKCFGGUECNCPCUCSWKUKGUHGKVCU
Fonte: TCU. Processo n. 250.104/1997-0. Deciso n. 614/1999-Plenrio.
6%7QTKGPVQW=?CXCNKGRTGXKCOGPVGTGCNK\CQFGNKEKVCGUFGUEGPVTC
lizadas nos Estados, a convenincia de se proceder ao levantamento das
FGOCPFCURCTCPUFGTGCNK\CQFGWOPKEQRTQEGFKOGPVQNKEKVCVTKQXKUCPFQ
QDVGPQFGRTGQUOGPQTGU
Fonte: TCU. Processo n. TC-006.929/2003-0. Acrdo n. 876/2004-Plenrio.
145
FCGORTGUC&GCEQTFQEQOQCWVQTQOVQFQDCUGKCUGPCOCPWVGPQFQNWETQ
QDVKFQRGNQNKEKVCPVGXGPEGFQTPQOQOGPVQFQEGTVCOG#UUKOZCPFQUGQNWETQ
FQHQTPGEGFQTCSWCPVKFCFGCFKEKQPCNFGXGUGTHQTPGEKFCCWORTGQKPHGTKQTCQ
inicial, devido s economias de escala presentes.
6 METODOLOGIA
6.1 O MODELO TERICO
Fazemos uso, neste trabalho, do modelo desenvolvido por Silva (2010). Dessa forma,
antes de passarmos para o pretenso modelo economtrico, faz-se necessrio, nesta
UWDUGQCRTGUGPVCTOQUQEKVCFQOQFGNQ5KNXC
CUUKOFGUETGXGUGWOQFGNQ
Utilizemos, pois, o equacionamento clssico de Contabilidade de Custos que
busca estimar o lucro LFGWOCTOCRGNCFKHGTGPCGPVTGCTGEGKVCGQEWUVQC
partir da quantidade produzida qFQRTGQFGXGPFCpFQEWUVQZQCf e do
custo varivel unitrio Cv. Assim, a frmula do lucro ser:
L = R(q), C(q),
(1)
/ ST(&I&YT).
(2)
C(q)
C
-------- ------f + Cv
q
q
(3)
146
1DUGTXCUG SWG UG FKXKFKTCO QU VGTOQU FC GSWCQ ENUUKEC EQPVDKN
C(q) = Cf + Cv q pela quantidade q1CWVQTTGUUCNVCSWGCGSWCQCRTGUGPVCFC
permite tratar os rendimentos de escala para quaisquer faixas de quantidade
produzida.
1OQFGNQWVKNK\CFQRQT5KNXC
NGXCGOEQPUKFGTCQQRTGQpGOHWPQFC
quantidade q#UUKOFCFCWOCNKEKVCQEWLQQDLGVQUGLCEQORTCFQCWORTGQp
e a uma quantidade qEQOQOQUVTCFQPC(KIWTCCEQPVTCVCQRQUUWKTGEGKVCR
representada no ponto A, e custo C, no ponto B. O lucro L, ento, corresponde ao
segmento AB1RTGQpTGRTGUGPVCFQRGNCKPENKPCQFCTGVCFGTGEGKVCGPSWCPVQ
o q contratado se encontra no eixo das abscissas.
Figura 2 Economias de escala no acrscimo do fornecimento
%QPVKPWCPFQCGZRNKECQFG5KNXC
SWCPFQCCFOKPKUVTCQRCUUCCPGEGUUKVCT
de um fornecimento maior do bem no nvel de q, a receita do novo nvel de
fornecimento R corresponder ao ponto D, e a despesa, ao ponto E. O lucro L
corresponder ao segmento DEQSWGUGTQDXKCOGPVGOCKQTSWGQFCEQPVTCVCQ
inicial devido aos rendimentos crescentes de escala, visto que a receita aumenta
proporcionalmente, enquanto o custo aumenta menos que proporcionalmente
com a quantidade fornecida.
Silva (2010) demonstra, com base no entendimento j citado, uma frmula para
GZRWTICTQNWETQGZEGFGPVGTGUWNVCPVGFCOCLQTCQFCSWCPVKFCFGHQTPGEKFC
%CDG#FOKPKUVTCQGZRWTICTVCNNWETQGZEGPFGPVGTGUWNVCPVGFCOCLQTCQ
da quantidade fornecida do bem conjugada com a existncia de rendimentos
ETGUEGPVGUFGGUECNC+UUQRQFGUGTHGKVQUGGUVCDGNGEGTOQUWOPQXQRTGQFG
OQFQSWGQNWETQUGLCGSWKXCNGPVGUKVWCQCPVGTKQTPQXCNQTEQTTGURQPFGPVG
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 137-162, dez. 2012
147
ao segmento AB. Podemos obter isso se passarmos uma reta paralela curva
de custo a partir de A, encontrando o ponto F GHQTCPFQSWGQNWETQL no
nvel de fornecimento q seja FE, obviamente equivalente AB#GSWCQ
da reta que passa por A, onde a receita R e a quantidade fornecida q, e tem
KPENKPCQKIWCNTGVCFGEWUVQUGT
(4)
No ponto , a nova receita que impomos ser igual a =( )+ e, por
EQPUGIWKPVGQPQXQRTGQKORQUVQp ser:
(6)
em que y = p, x = q e A = (p-Cv )q.
'PVGPFGUGSWGCGSWCQFGUETGXGWOEQORQTVCOGPVQFGRTGQUFGWOFGVGTOKPCFQ
DGOGOHWPQFGFKXGTUCUSWCPVKFCFGUGOSWGQRTGQp e a quantidade q so apenas
um caso particular, ou seja, um ponto na curva da Figura 1. Mas percebe-se que os
valores de p e q, que se encontram incorporados constante A, no interessam, e
seu desconhecimento no prejudica o modelo economtrico que ora propomos.
O parmetro a ser buscado o intercepto do modelo linear, ou seja, o valor dos
custos variveis Cv. De modo mais exato, podemos utilizar o modelo recproco para
estimar o Cv (GUJARATI, 2006, p. 148), o qual pode ser expresso por:
(7)
em que 1 corresponde ao Cv procurado. O modelo recproco ainda se caracteriza
RGNC UWC NKPGCTKFCFG G CUUKO RQFG UGT EQPUKFGTCFQ RCTC GHGKVQU FG GZGEWQ FC
econometria, visto que a propriedade da linearidade, segundo Gujarati (2006,
p. 33), envolve somente os parmetros 1 e 2, no havendo de se considerar a
inverso da varivel x.
1OQFGNQEKVCFQCRTGUGPVCQUUGIWKPVGUCURGEVQUSWCPFQCWOGPVCKPFGPKFCOGPVG
o termo 2
aproxima-se de zero (2 constante) e Y aproxima-se do valor limite
ou assinttico 1. O modelo demonstra que, independentemente do aumento de x,
o limite que a varivel dependente Y assumir o de 1.
Fazendo-se um paralelo entre o modelo economtrico recproco aqui concebido e
QOQFGNQVGTKEQFGOQPUVTCFQRQT5KNXC
FGHEKNXGTKECQCEQPUKUVPEKC
entre os dois modelos, uma vez que, com o aumento da quantidade q'QRTGQp' tende
ao valor do custo varivel Cv, que o valor assinttico de 1 do modelo recproco.
O modelo citado pode ser representado pela Figura 3:
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 137-162, dez. 2012
149
(QPVGGNCDQTCQFQCWVQT
0QVCUG SWG PQ RTQEGFKOGPVQ XKIGPVG CU CSWKUKGU CFKEKQPCKU UQ ZCFCU PQ
RTGQ p JQOQNQICFQ SWCPFQ FC TGCNK\CQ FQ EGTVCOG EQO DCUG PC SWCPVKFCFG
q inicial. Assim, independentemente do aumento da quantidade adquirida pelos
TIQUQRTGQOCPVOUGEQPUVCPVG7UCPFQQOQFGNQGUVWFCFQQRTGQRCTCCU
quantidades acima do previsto diminui at se aproximar do valor assinttico Cv.
150
&GUUCHQTOCCRUCNVKOCCFGUQFCCVCTGIKUVTCFCCVQOFGUWCXKIPEKCSWCPFQ
VKXGTOQUQPOGTQFCSWCPVKFCFGPCNqfCFSWKTKFCXGTKECTGOQUSWGCGEQPQOKC
corresponder rea hachurada da Figura 4. Lembramos que o modelo apenas se
presta para quantitativos superiores quantidade inicialmente contratada.
6.4 OBTENO DOS DADOS PARA A PESQUISA
Para comprovar a aplicabilidade do modelo desenvolvido por Silva (2010) e atingir
Q O RTQRQUVQ FQ GUVWFQ HQK TGCNK\CFC WOC RGUSWKUC GORTKEC FG NKEKVCGU L
realizadas no sistema de compras do governo federal (www.comprasnet.gov.br).
Os objetos pesquisados foram a resma de papel A4 e o grampeador mdio. Aps
CPNKUGXGTKEQWUGSWGUGVGTKCCUECTCEVGTUVKECUFGUGLCFCURCTCCRNKECQFQOQFGNQ
#FGUETKQFQRCRGNRGNQEFKIQFGOCVGTKCKUFQ5KUVGOC+PVGITCFQFG#FOKPKUVTCQ
FG 5GTXKQU )GTCKU
5KCUI HQK RCRGN # OCVGTKCN RCRGN CNECNKPQ EQORTKOGPVQ
297 mm, largura 210 mm, gramatura 75 g/m2EQTDTCPECGRCTCQITCORGCFQTHQK
ITCORGCFQTVTCVCOGPVQUWRGTEKCNRKPVCFQOCVGTKCNOGVCNVKRQOGUCECRCEKFCFG
UCRNKECQRCRGNVCOCPJQITCORQ
6.5 TESTES ESTATSTICOS PARA COMPROVAO DO RESULTADO
, TGUUCNVCOQU SWG C ITCPFG SWGUVQ FQ OQFGNQ C QDVGPQ FQ XCNQT FQ EWUVQ
varivel Cv dos objetos licitados por meio de pesquisa dos certames concludos.
2QTOVGOQUFGXGTKECTUGQUTGUWNVCFQUCEJCFQUVmRFRQiYHLV estatisticamante
a ponto de serem de fato utiliziYHLVRGNCCFOKPKUVTCQECUQQOVQFQRTQRQUVQ
neste trabalho fosse posto em prtica.
&KCPVGFKUUQWVKNK\COQUVGUVGUGUVCVUVKEQURCTCEQPTOCTCTQDWUVG\FCRGUSWKUC7O
FQURCTOGVTQUWVKNK\CFQUHQKQEQGEKGPVGFGFGVGTOKPCQR2, que uma medida
FGSWCNKFCFGFGWOOQFGNQGEQPQOVTKEQ
KPFKECQITCWFGEQTTGNCQGPVTGFWCU
XCTKXGKUPQECUQGOCPNKUGQRTGQWPKVTKQGCSWCPVKFCFGNKEKVCFCGQXCNQTp
XCNQTFCRTQDCDKNKFCFGVCODOEQPJGEKFQEQOQPXGNFGUKIPKEPEKCGZCVQQW
QDUGTXCFQ2QTOGKQFGUUGUVGUVGURQFGTGOQUEQPTOCTQPXGNFGUKIPKEPEKC
FCUKPHQTOCGUFGENCTCPFQSWGQTGUWNVCFQUWEKGPVGOGPVGTQDWUVQFQRQPVQ
de vista estatstico.
0CUGQUGIWKPVGCRTGUGPVCOQUQUTGUWNVCFQUFCRGUSWKUCEQOCEQPUGSWGPVGQDVGQ
do Cv e dos testes estatsticos.
7 RESULTADOS
Foram coletados durante a pesquisa 193 itens/certames para o objeto resma de papel
A4 e 168 para grampeador.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 137-162, dez. 2012
151
Os dados foram dispostos em uma planilha de Excel para que, por meio dessa
ferramenta, fossem calculados o Cv FQU QDLGVQU Q ITEQ FC TGITGUUQ NKPGCT G
UWCGSWCQDGOEQOQCTQDWUVG\FQOQFGNQGEQPQOVTKEQEQODCUGGOVGUVGU
GUVCVUVKEQUEQOQQEQGEKGPVGFGFGVGTOKPCQR2 e o valor p.
#NO FKUUQ XKUCPFQ C WOC KPXGUVKICQ OCKU RTQHWPFC WOC XG\ SWG Q OQFGNQ
RTQRQUVQHC\WOCTGNCQNKOKVCFCGPVTGQRTGQGCSWCPVKFCFGGEKGPVGFGSWG
QWVTCUXCTKXGKURQFGOGZRNKECTQRTGQFGWODGOHC\GOQUVCODOQENEWNQFQ
CvNGXCPFQGOEQPUKFGTCQQWVTQUCURGEVQU
7.1 PESQUISA DA RESMA DE PAPEL A4
No tocante ao objeto resma de papel A4, a pesquisa foi dividida em trs grupos,
fazendo a econometria e os testes estatsticos com base em todos os dados achados
(nacional), por intervalos de quantidades e pelas regies dos locais dos rgos
licitantes.
7.1.1 DADOS NACIONAIS
%QOQLTGNCVCFQEQPUKFGTCPFQUGVQFCUCUQDUGTXCGUUQEQORWVCFQURCTCQ
objeto resma de papel A4 193 certames. Tendo como base todo esse quantitativo,
encontramos o custo varivel , conforme apresentado nas Tabelas 1 e 2 e na Figura 5.
Tabela 1 Apresentao do Cv (interseo) e do valor p para o valor unitrio
da resma de papel A4, considerando-se o total de certames.
Coeficientes
Erro-padro
Stat t
Valor p
Interseo
9,307303065
0,125945037
73,89972067
1,8637E-142
8CTKXGN:
1,87531125
1,714836395
1,093580272
0,275516393
0,078882122
R-quadrado
0,006222389
R-quadrado ajustado
0,001019365
Erro-padro
1,736634673
1DUGTXCGU
193
152
y = 1,8753x + 9,3073
R = 0,0062
R$ 20,00
Valor unitrio
Homologado
R$ 15,00
R$ 10,00
R$ 5,00
R$ 0,00
(QPVGGNCDQTCQFQCWVQT
P-valor do intercepto Cv
Regies
Quantidade de itens
CO
60
R$ 8,99
0,32
1,294E-50
SE
35
R$ 8,63
0,19
1,56361E-34
NE
37
R$ 9,34
0,067
4,764E-32
SU
27
R$ 8,84
0,0019
9,21781E-30
NO
34
R$ 10,22
0,00011
6,25133E-19
153
O custo varivel Cv menor na Regio Sudeste, seguido pelas Regies Sul, Centro1GUVG G 0QTFGUVG ECPFQ C 4GIKQ 0QTVG EQO Q OCKQT XCNQT 3WCPVQ C GUUCU
caractersticas desse resultado, apesar de no ser tema deste trabalho, pode ser
GZRNKECFQRGNCOCKQTKPFWUVTKCNK\CQPCTGIKQEGPVTQUWNFQRCUEQOEQPUGSWGPVG
maior nmero de empresas e fornecedores prximos aos rgos demandantes. Dessa
forma, os custos logsticos, como o de transporte, podem ter elevado o valor desse
material para as Regies Norte e Nordeste.
Observa-se que, no obstante os maus resultados do R2, os valores pVmRSRVLWLYRV
apontando, ao menos, para um CvGUVCVKUVKECOGPVGUKIPKECVKXQ
7.1.3 DADOS POR INTERVALOS DE QUANTIDADE
Para estudo dos dados, segundo a quantidade inicial licitada das resmas, separamolos em quatro intervalos, conforme Tabela 4.
Tabela 4 Dados da resma de papel A4 pelas quantidades.
Quantidades de
itens/certames
(R$)
0-500
43
500-1.000
43
1000-5.000
69
Acima de 5.000
38
Quantidades
R2
P-valor
10,34
0,00014
5,22452E-24
9,85
0,0036
2,25094E-22
8,43
0,081
2,95747E-40
8,13
0,0027
4,849E-26
0GUVCUWDUGQHCTGOQUWOGUVWFQJKRQVVKEQEQOQQDLGVKXQFGFGOQPUVTCTC
aplicabilidade do modelo economtrico no caso de sucessivas adeses de uma das
CVCURGUSWKUCFCUCOFGXGTKECTCGEQPQOKCSWGRQFGTKCUGTIGTCFC
154
Preo unitrio
Valor total da
Valor total da
de qtds.
ajustado (p)
solicitadas
(R$)
homologado (R$)
ajustado (R$)
1a adeso
1.500
10,36
16.500,00
15.540,00
960,00
2a
rgo
carona
Economia
gerada (R$)
adeso
2.000
10,00
22.000,00
20.000,00
2.000,00
3a adeso
1.000
9,90
11.000,00
9.900,00
1.100,00
4a
adeso
2.000
9,77
22.000,00
19.540,00
2.460,00
5a adeso
1.500
9,70
16.500,00
14.550,00
1.950,00
88.000,00
79.530,00
8.470,00
Valor total
Fonte: MORAIS (2011)
+ORQTVCPVGTGUUCNVCTSWGQOQFGNQUCRNKECFQCRCTVKTFCCSWKUKQFGSWCPVKFCFGUWRGTKQTKPFKECFCPC#VC
155
FQKUFGUXKQURCFTQFCUSWCPVKFCFGUGNKOKPCPFQUGCUQDUGTXCGUSWGECTCOCNO
dessa medida de disperso. Restaram, assim, 144 itens.
Isso posto, os dados so tratados da mesma forma que os dados para a resma de papel
A4, calculando-se o Cv, o R2 e o valor pEQOQRQFGUGTXGTKECFQPCU6CDGNCUG
7 e na Figura 6.
Tabela 6 Apresentao do Cv (interseo) e do valor p para o valor unitrio
do grampeador considerando-se o total de certames
Coeficientes
Interseo
Varivel X 1
Erro-padro
7,466593339
0,735813856
0,301408251
2,183707003
Stat t
24,7723588
0,336956311
Valor p
2,0914E-53
0,73664734
0,028265448
0,000798936
0,006237692
3,330939128
144
157
Com base nas tabelas e na Figura 6, o Cv PCEKQPCN FQ ITCORGCFQT EQW GO
R$ 7,46. No obstante a medida de qualidade R2 ser reduzida, o parmetro intercepto
UKIPKECVKXQRQKUQXCNQTpDGOKPHGTKQTCQPXGNFGUKIPKEPEKC
7.2.2 ECONOMIA POTENCIAL A SER GERADA DAS
ADESES DAS LICITAES PARA GRAMPEADOR
Suposio
de qtds.
solicitadas
Preo unitrio
ajustado (p)
(R$)
Valor total da
qtd. pelo preo
homologado (R$)
Valor total da
qtd. pelo preo
ajustado (R$)
Economia
gerada
(R$)
1a adeso
2a adeso
3a adeso
4a adeso
100
150
200
180
8,54
8,21
7,99
7,88
900,00
1.350,00
1.800,00
620,00
854,00
1.231,50
1.598,00
1.418,40
46,00
118,5
202,00
201,60
5.670,00
5.101,90
568,10
Valor total
Fonte: MORAIS (2011)
0QXCOGPVGRCTCWOCOGNJQTGNWEKFCQFQOVQFQECNEWNCOQUQRTGQCLWUVCFQ
p para a 1aCFGUQEQODCUGPCGSWCQ
#UUKOVGOQU
GEQPQOKCFG4RCTCCCFOKPKUVTCQQWUGLCCRTQZKOCFCOGPVGFG
GO TGNCQ CQ ICUVQ VQVCN EQPUKFGTCPFQ QU VTOKVGU FCU CFGUGU EQPXGPEKQPCKU
A ttulo de exemplo, o valor economizado daria para comprar 63 grampeadores
RGNQRTGQJQOQNQICFQQWWPKFCFGURGNQNVKOQRTGQCLWUVCFQ
8 CONCLUSES
Apesar de a economia de escala ser tpico tratado h mais tempo na LCC, esse
GNGOGPVQOKETQGEQPOKEQICPJQWFGUVCSWGEQOCGFKQFQ&GETGVQP
CQRQUUKDKNKVCTCOWNVKRNKECQFCUSWCPVKFCFGUHQTPGEKFCURGNQWUQUKORNKECFQFG
WOTGIKUVTQFGRTGQU
Todavia, pela sistemtica recentemente utilizada, os rgos caronas adquirem as
SWCPVKFCFGUCFKEKQPCKURGNQXCNQTRCEVWCFQPCEQPVTCVCQKPKEKCNPQRQUUKDKNKVCPFQ
CUUKOSWGCCFOKPKUVTCQCDUQTXCGEQPQOKCUFGGUECNCFGEQTTGPVGUFQHQTPGEKOGPVQ
multiplicado. A literatura detectou tal problema e desenvolveu um mtodo para
aproveitamento das economias de escala por meio do custo varivel (Cv) dos objetos
NKEKVCFQU G EQPUGSWGPVG ENEWNQ FQ PQXQ RTGQ FQ QDLGVQ Q SWCN CRTGUGPVCFQ
e demonstrado neste artigo por meio de uma pesquisa emprica.
Sendo o Cv FG FKHEKN QDVGPQ FGOQPUVTCOQU SWG WOC FCU CNVGTPCVKXCU RCTC
seu clculo pode ser por meio de pesquisa emprica dos objetos a serem licitados,
fazendo uso dos certames realizados no portal de compras do governo federal
(www.comprasnet.gov.br). Foi comprovado isso para dois objetos licitados: resma de
papel A4 e grampeador. Com o rol dos certames levantados para esses objetos, usando
as ferramentas do Excel foi calculado o valor do CvGQUPQXQURTGQUCLWUVCFQU
&GCEQTFQEQOQUTGUWNVCFQUOQUVTCFQUCQDVGPQGORTKECFQKPVGTEGRVQCv,
RQT OGKQ FQU EGTVCOGU TGCNK\CFQU EQPTOQWUG EQPUKUVGPVG G EQPXGN RQKU QU
valores encontrados para os valores pEWLQPXGNFGUKIPKEPEKCHQKZCFQGO
CRTGUGPVCTCOTGUWNVCFQUDGOKPHGTKQTGUCGUVCOGFKFCQSWGPQUFEQPCPCPC
WVKNK\CQFGUVGRCTOGVTQ
3WCPVQCQUTGUWNVCFQUCEJCFQURCTCQEQGEKGPVGFGFGVGTOKPCQ42, seus valores
no foramWmRH[SUHVVLYRVRTXHGHPRQVWUDTXHDTXDQWLGDGHOLFLWDGDQmRpD~QLFD
YDULiYHODH[SOLFDUQRTGQFQQDLGVQGZKUVKPFQQWVTQUHCVQTGUSWGFGXGTKCOEQORQT
o modelo economtrico. Nessa linha, propusemos o clculo do Cv pelas regies
DTCUKNGKTCUPQECUQFCTGUOCFGRCRGN#PQKPVWKVQFGXGTKECTCKPWPEKCTGIKQPCN
PQRTGQFQQDLGVQ&GUUCHQTOCQOQFGNQQTCWVKNK\CFQRQFGTUGTQDLGVQFGPQXQU
GUVWFQUEQOQQDLGVKXQFGCRGTHGKQNQEQOCKPENWUQFGQWVTCUXCTKXGKUCNOFC
SWCPVKFCFGSWGRQFGTKCOKPWGPEKCTPQRTGQFGWODGO
#KPFCEQOTGNCQCQUTGUWNVCFQU\GOQUWOCCPNKUGFQRQVGPEKCNFCGEQPQOKC
que poderia ser gerada caso o mtodo aqui proposto fosse utilizado. Os resultados
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 137-162, dez. 2012
159
CRQPVCTCORCTCGEQPQOKCUUKIPKECVKXCUFGEGTECFGGOTGNCQCQEWUVQFQ
RTGQJQOQNQICFQKPKEKCNOGPVGPCEQPVTCVCQ
&KCPVGFQUTGUWNVCFQUSWGUGEQPTOCTCOEQPUKUVGPVGURCTCCCOQUVTCRGUSWKUCFC
CCFOKPKUVTCQRblica, caso colocasse em prtica o modelo economtrico para
cmputo do valor ajustado para os fornecimentos adicionais, poderia, por meio de
um rgo central, levantar e atualizar, periodicamente, no portal de compras do
governo federal (www.comprasnet.gov.br) os valores homologados dos certames,
EQODCUGPQEFKIQ%CVOCV5KUVGOCFG%CVCNQICQFG/CVGTKCKURCTCRCFTQPK\CQ
dos objetos e, assim, calcular os custos variveis dos materiais, disponibilizando-os
no portal citado para conhecimento dos rgos e dos licitantes.
O custo varivel desses bens poderia ser calculado sob vrias ticas: por estado, por
TGIKQRQTKPVGTXCNQUFGSWCPVKFCFGUGVE#UUKOQTIQIGTGPEKCFQTFCNKEKVCQ
informaria no instrumento convocatrio qual o custo varivel a ser utilizado para
TGCLWUVGPQURTGQUFCUCFGUGUFGUWCCVC4GUUCNVCOQUEQOQLKPHQTOCFQPCUGQ
FQUTGUWNVCFQUSWGCWVKNK\CQFQOQFGNQRCTCECRVWTCFCUGEQPQOKCUFGGUECNC
UUGTGEC\SWCPFQQRTGQQDVKFQPCNKEKVCQHQTOCKQTSWGQEWUVQXCTKXGN
obtido nas pesquisas. Caso no o seja, considera-se o custo varivel equivalente ao
RTGQQDVKFQ
Concordamos que o tema carona bastante polmico e suscita vrios debates e
questionamentos, principalmente no campo jurdico. Exatamente por isso tentamos
mostrar que, apesar da aparente fragilidade do seu decreto regulamentador,
podemos utilizar esse mecanismo para emprego de um mandamento que quase
sempre no posto em prtica pelos rgo pblicos, que so as economias em escala.
Isso posto, discordamos do entendimento do Tribunal de Contas da Unio, que,
por intermdio do Acrdo n. 1.233/2012-Plenrio, simplesmente limita as adeses
CQSWGGUVZQPQGFKVCN'UUCFGEKUQFC%QTVGFG%QPVCUFGECTVGTEQPUGTXCFQT
acaba por eliminar as vantagens das economias de escala que o governo poderia
extrair em suas compras.
%QPENWOQUSWGQ5KUVGOCFG4GIKUVTQFG2TGQUFGHCVQWOOGECPKUOQKORQTVCPVG
para as compras governamentais, sendo suas funcionalidades de grande valia para
Q RNCPGLCOGPVQ G C IGUVQ FCU CSWKUKGU RDNKECU #FKEKQPCNOGPVG Q OQFGNQ
CRTGUGPVCFQRQFGUGTCRGTHGKQCFQPQUGPVKFQFQCRTQXGKVCOGPVQFCUGEQPQOKCU
de escala, tal como foi exercitado e comprovado neste trabalho.
160
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162
Resumo
O planejamento tributrio estrutura-se com base
em negcios jurdicos, disciplinados por normas
cogentes no tributrias. O conhecimento dessas
normas permite ao intrprete a identificao de
XEKQU
GZKUVPEKCQWPQFGRCVQNQIKCUFGFKTGKVQ#
existncia de uma patologia de direito um critrio
jurdico seguro para identificar um planejamento
tributrio abusivo. Essa concluso foi possvel em
razo da pesquisa instrumental sobre as trs fases
do planejamento, didaticamente organizadas por
Marco Aurlio Greco, e de como o conhecimento
das patologias do direito privado necessrio para
interpretao do planejamento tributrio, que deve
recair sobre o fato, desnudado das qualificaes
jurdicas que as partes lhe atribuem, o que no diz
respeito aplicao da analogia ou interpretao
econmica, mas sim em investigar a real situao
antecedente e consequente ocorrncia dos negcios
jurdicos que integram o planejamento tributrio
e verificar se h motivos legtimos para sua
ocorrncia, em outras palavras, se h propsito
negocial. Durante o estudo, foram analisados 18
casos de planejamento tributrio julgados pelo
%QPUGNJQ#FOKPKUVTCVKXQFG4GEWTUQU(KUECKU
%CTH
e para sistematiz-los utilizamos a metodologia
Normative Systems. Ao final, conclui-se que, nessa
segunda fase do planejamento tributrio, a cincia
do direito apresenta elementos suficientes e seguros
para considerar como no abusivo o planejamento
tributrio que se encontre livre de patologias e
quando verificadas razes extratributrias (propsito
PGIQEKCN RCTC C TGCNK\CQ FQ PGIEKQ LWTFKEQ
Nessas circunstncias o planejamento tributvel
oponvel ao Fisco. Ser, contudo, inoponvel quando
existir qualquer tipo de patologia (simulao, abuso
FGFKTGKVQHTCWFGNGKXIPGUUGECUQQNCPCOGPVQ
de ofcio, tendente a recuperar o tributo no
recolhido, se d ao amparo do art. 149, inciso VII, do
%FKIQ6TKDWVTKQ0CEKQPCN
%60&GUPGEGUUTKQ
portanto, para os casos em que provada a existncia
de uma patologia de direito, a regulamentao do
pargrafo nico do art. 116 do CTN para que o
Fisco considere abusivo o planejamento tributrio.
A regulamentao desse dispositivo do CTN levarnos- terceira fase do planejamento tributrio,
Palavras-chave
Planejamento tributrio. Norma cogente no
tributria. Patologias do direito. Negcio jurdico.
Propsito negocial.
Abstract
The tax planning is structured from legal
business, ruled by non-tax applicable standards.
The knowledge of these rules allows addiction
identification by the interpreter (whether or
PQV NCY RCVJQNQI[ GZKUVU 6JG GZKUVGPEG QH C NCY
pathology is a safe legal criteria used to identify an
abusive tax planning. This conclusion was made
possible from the instrumental research over the
three stages of planning, didactically organized
by Marco Aurlio Greco and how the knowledge
of private law pathology is fundamental for tax
planning demonstration, which should be based on
the fact, striped from its attached legal qualifications,
not only in regard of the analog application or
economic reading, but in investigate the real
background situation and the following occurrence
of legal transactions which forms tax planning
and also check if there is legitimate reasons for its
occurrence, in other words, if business purposes
exists. Throughout the study, eighteen tax planning
scenarios were evaluated and systemized by the
#FOKPKUVTCVKXG%QWPEKNQH(KUECN#RRGCNU
#%(#
while the Normative Systems methodology was used.
In the end, one may conclude that, in the second
stage of tax planning, the Legal Science presents
sufficient and secure evidences to be considered as
non-abusive, the tax planning which is released from
pathologies and when the extra taxation subject
163
%FKIQ6TKDWVTKQ0CEKQPCN
%60+VKUVJGTGHQTGWPPGEGUUCT[VQVJGGZCORNGUYJGTGVJGGZKUVGPEGQHC
legal pathology exists, prevailing of the sole paragraph of CTNs article 116, so the tax authorities considers
the tax planning as abusive. The regulation of this provision made by CTN will take us to the third stage
of Tax planning, or just issuing an Anti Tax Fraud General Rule, there will be a procedure allowing the
Tax Authorities to interfere in tax planning, free from any legal pathology. In the third stage it will be up
to the taxable person validates the existence of an extra taxation factor when executing a legal business and
it could be considered as a valid tax planning.
Keywords
Tax planning. Non-tax applicable standards. Legal pathologies. Legal transaction. Business purpose.
1 INTRODUO
#TGSWCNKECQFQUHCVQURTCVKECFCRGNQ(KUEQVGORTQRQTEKQPCFQSWGUVKQPCOGPVQU
por aqueles que defendem a liberdade absoluta para contratar. Para eles, quaisquer
hipteses no previstas de forma estrita e literal no texto da lei tributria caracterizam
CWVKNK\CQFCKPVGTRTGVCQGEQPOKECCCRNKECQFCCPCNQIKCRCTCGZKIKTVTKDWVQU
GRQTEQPUGSWPEKCCKORQUKQFGGNGXCFQITCWFGKPUGIWTCPCLWTFKEC
A norma tributria incide sobre fatos tpicos, todavia estes, por vezes, podem
receber roupagem inusual em decorrncia das inmeras possibilidades que o direito
privado oferece. O Novo Cdigo Civil positivou princpios e regras sobre os quais
CLWTKURTWFPEKCGQUFQWVTKPCFQTGULUGFGDTWCXCOJCNIWOVGORQ2CUUCTCOC
KPVGITCTQ0QXQ%FKIQ%KXKNKPUVKVWVQUGUQNWGUPQTOCVKXCUFQVCFQUFGEGTVC
UGFKOGPVCQGGUVCDKNKFCFGSWGVKXGTCOEQOQPCNKFCFGCEQNJGTOQFGNQULWTFKEQU
validamente elaborados pela jurisprudncia construtiva de nossos tribunais.1
O direito tributrio e o direito privado esto umbilicalmente ligados. O prprio
Cdigo Tributrio Nacional (CTN), Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, art. 109,
reconhece a importncia dos princpios gerais de direito privado para a pesquisa da
FGPKQFQEQPVGFQGFQCNECPEGFGUGWUKPUVKVWVQURTGUGTXCPFQCCWVQPQOKCFQ
FKTGKVQVTKDWVTKQGOTGNCQCQUGHGKVQUSWGCPQTOCVTKDWVTKCRQTXGPVWTCXGPJCC
GUVCDGNGEGT1NGIKUNCFQTVTKDWVTKQXCNGUGFGUUGUEQPEGKVQURCTCSWCNKENQU
A par desses novos instrumentos de direito privado, uma questo ainda restava mal
TGUQNXKFCPQFKTGKVQVTKDWVTKQGSWGHQKHWPFCOGPVCNRCTCCOKITCQFCRTKOGKTC
para a segunda fase do planejamento tributrio. Por que apenas a patologia do tipo
UKOWNCQRQFGTKCUGTTGLGKVCFCRGNQ(KUEQ!#UFGOCKURCVQNQIKCUGUGWUGHGKVQUSWG
tambm maculam o negcio jurdico, consagradas no direito privado continuavam
C UGT FG CEGKVCQ QDTKICVTKC RGNQ (KUEQ! %QOQ EKPEKC Q FKTGKVQ FGXG RCTC C
mesma premissa, apresentar o mesmo resultado. Nasce, ento, a segunda fase do
planejamento tributrio: liberdade, salvo patologias (GRECO, 2008, p. 186).
'ZRQUKQFG/QVKXQUFQ5WRGTXKUQTFC%QOKUUQ4GXKUQTCG'NCDQTCFQTCFQ%FKIQ%KXKNRTQH/KIWGN4GCNG
item 4. Disponvel em: <http://200.251.3.5/download/codigocivil.pdf>. Acesso em: 17/09/2011.
164
1EQPJGEKOGPVQFCURCVQNQIKCUFGFKTGKVQRTKXCFQKORQTVCPVGRCTCCKPVGTRTGVCQ
do planejamento tributrio, em que pese o posicionamento contrrio da doutrina
clssica, ainda arraigada primeira fase do planejamento tributrio, em que tudo
XNKFQUGPQJQWXGTUKOWNCQ
5QDTG C KPVGTRTGVCQ RTGQEWRCOQPQU GO FGOQPUVTCT ETKVTKQU UGIWTQU RCTC
concluir que na atual fase do planejamento tributrio no se est a utilizar a analogia
QW C KPVGTRTGVCQ GEQPOKEC #SWK WO EQORQPGPVG CUUWOG GURGEKCN TGNGXQ C
existncia de propsito negocial, ou seja, cabe ao aplicador da norma tributria
XGTKECT UG GZKUVGO OQVKXQU GZVTCVTKDWVTKQU SWG LWUVKSWGO Q RNCPGLCOGPVQ
tributrio.
2 PLANEJAMENTO TRIBUTRIO
2.1 CONCEITO
O conceito de planejamento tributrio no unnime na doutrina, ainda que seja
EQPUGPUQFQUSWGGUETGXGOUQDTGQVGOCUWCHWPQFGGEQPQOK\CTVTKDWVQU&GEQTTG
FQGZGTEEKQFCNKDGTFCFGFGCQGOGZRNQTCTGXGPVWCNNCEWPCPQQTFGPCOGPVQ
LWTFKEQOCUFGXGUGTCNIQRTXKQ0QECUQRTXKQCQPCUEKOGPVQFCQDTKICQ
tributria. Para Andrade Filho (2009, p. 10), a licitude do planejamento tributrio
PQGUVWPKECOGPVGPCQDUGTXPEKCFQTKVQHQTOCNFQUCVQUQWPGIEKQULWTFKEQU
indispensvel que os atos ou negcios existam (produzam os efeitos que so
prprios).
#GEQPQOKCFGQRQGUVCTKCHQTCFQEQPEGKVQFGRNCPGLCOGPVQRCTC)TGEQ
p. 100), pois corresponde a escolhas que o ordenamento positivamente coloca
FKURQUKQFQEQPVTKDWKPVG(WPFCOGPVCQCWVQTUWCRQUKQFGSWGCEQPFWVCRGNC
QRQFGRCICTOGPQUVTKDWVQUWOCGUEQNJCSWGQQTFGPCOGPVQGZRTGUUCOGPVG
cria e cujos efeitos tributrios j esto assegurados. O referido doutrinador salienta
SWGPQUGEQPIWTCGEQPQOKCFGQRQSWCPFQQEQPVTKDWKPVGEQPUVTKRQT
OGKQFGWOCOQPVCIGOQWUWDUVKVWKQLWTFKECQRTGUUWRQUVQFGHCVQFCQRQ
Nessa hiptese, est-se diante de um caso de planejamento que poder ser ou no
GEC\RGTCPVGQ(KUEQ
)4'%1R'OUGPVKFQEQPVTTKQ#DTCJCO
RFGHGPFGSWGRNCPGLCOGPVQVTKDWVTKQKPENWKCGEQPQOKCFGQRQ
'PVGPFGOQU SWG GODQTC CU QRGU FG GEQPQOKC FG VTKDWVQU GUVGLCO
FKURQUKQFQEQPVTKDWKPVGPCNGKGUVGFGXGTTGCNK\CTCUWCKFGPVKECQ
PQ
VGZVQ NGICN C OGPUWTCQ FG KPVGTGUUG
EWUVQDGPGHEKQ C PGEGUUKFCFG
QW
PQ FG KORNGOGPVCT OWFCPCU GUVTWVWTCKU PCU UWCU CVKXKFCFGU GEQPOKECU
RCTCCFGSWCQQRQRCTCGPVQGUQOGPVGCRUFGEKFKTUGKTQRVCTRGNC
QRQUECNFGTGFWQFGKORQUVQU
165
RTQEGFKOGPVQOGVQFQNIKEQFGUVKPCFQCPNKUGGUGNGQFGCNVGTPCVKXCURTXKQ
CQPCUEKOGPVQFCQDTKICQVTKDWVTKCFGFKECFQCDWUECTCOGPQTECTICVTKDWVTKC
RCTCWOCUKVWCQHVKECSWGRQFGGPXQNXGTCOQFGNCIGOFGQRGTCGUQWCUKORNGU
WVKNK\CQFGQRGUGZRTGUUCOGPVGRTGXKUVCUPQQTFGPCOGPVQLWTFKEQ
2.2 ELISO FISCAL E EVASO FISCAL
Eliso e evaso tm naturezas jurdicas antagnicas. Eliso a atividade lcita
destinada a economizar tributos, que se d pelo planejamento prvio e anterior
CQ PCUEKOGPVQ FC QDTKICQ VTKDWVTKC UKPPKOQ FG RNCPGLCOGPVQ VTKDWVTKQ
(ANDRADE FILHO, 2009, p. 90).
2QTUWCXG\GXCUQUECNCGEQPQOKCKNEKVCQWHTCWFWNGPVCFGVTKDWVQU
/#4+05
R 3WCPFQ C EQPFWVC GXCUKXC VKRKECFC RGNC NGK RGPCNVTKDWVTKC GNC
FGPKFC EQOQ UQPGICQ UECN UWLGKVC RQTVCPVQ UCPQ 0WOC RTKOGKTC
CPNKUGQWCKPFCFQRQPVQFGXKUVQVGTKEQCRCTVKTFCFGPKQFGGNKUQGGXCUQ
TGNCVKXCOGPVGHEKNKFGPVKECTCNKPJCFKXKUTKCFGWOCGFGQWVTC2QTWONCFQ
GNKUQEQPUKUVGPCNKEKVWFGFQUOGKQUGPCQEQTTPEKCFGUVGUCPVGUFQHCVQIGTCFQT
evaso, por outro, decorre de um processo ilcito e, quanto ao aspecto temporal,
ocorre durante ou depois do fato gerador (MARINS, 2002, p. 33).
Cabe ressaltar, para que no se conclua de forma equivocada, que o critrio temporal
PQDCUVCRQTUKUEQOQLWUVKECVKXCCDUQNWVCRCTCCEQPUKFGTCQFCNKEKVWFGGFC
NGIKVKOKFCFGFQHCVQ/GUOQPQECUQFGCQRGTCQUGFCTCPVGUFCQEQTTPEKCFQ
HCVQIGTCFQTHC\UGPGEGUUTKQSWGCTGHGTKFCQRGTCQUGLCNEKVCGOUGPVKFQCORNQ
Torres traz ainda o conceito de eluso tributria, que decorre da liberdade negocial
do agente, sempre vinculada a trs possibilidades de escolha: causa, forma e tipo.
Quando o contribuinte se afasta de alguma dessas trs possibilidades est praticando
uma conduta elusiva, isto , no exerccio da liberdade privada, mas maculada pela
ausncia de legitimidade.
2.3 NORMA ANTIELISIVA
7OCPQTOCCPVKGNKUKXCEQOQUGFGRTGGPFGFCUWCFGPQOKPCQPQUGFGUVKPC
a dispor de ferramentas para enfrentar condutas evasivas, que j possuem, na lei
OCVGTKCN ETKVTKQU GURGEEQU FG UCPQ 0QTOCU CPVKGNKUKXCU RQFGO UGT IGTCKU
QWGURGEECU 5Q IGTCKUSWCPFQ UGXCNGOFG TGITCUQWRTKPERKQU LWTFKEQU SWG
EQPVGPJCOGZRTGUUGUCORNCUGZXGKUGKPFGVGTOKPCFCU
RQTOFGVGTOKPXGKU
Exemplo de norma geral para combater prticas elisivas a traduzida no pargrafo
nico do art. 116 do CTN, inserido pela Lei Complementar n. 104, de 10 de janeiro
de 2001.
Para Greco (2008, p. 468), a referida norma no se aplica s patologias dos negcios
LWTFKEQU
UKOWNCQCDWUQFGFKTGKVQGHTCWFGNGKOCUGUVCDGNGEGKPUVTWOGPVQU
166
RCTCCPNKUGFGPGIEKQUGNKUKXQUCKPFCSWGPQRCFGCOFGSWCNSWGTXEKQLWTFKEQ
Tal dispositivo, de carter geral, abre a possibilidade para aferir se esses negcios
se subsumem ao princpio da capacidade contributiva, razo pela qual entende a
PGEGUUKFCFGFGRTQEGFKOGPVQGURGEKCNRCTCCCPNKUGFGUUCUWDUWPQ
0QTOCU CPVKGNKUKXCU GURGEECU FGUVKPCOUG C HGEJCT NCEWPCU FQ QTFGPCOGPVQ
OGFKCPVGCETKCQFGRTGUWPGUNGICKU'ZGORNQUTGITCUFGRTGQUFGVTCPUHGTPEKC2
TGITCU FG FKURQPKDKNK\CQ FG NWETQU PQ GZVGTKQT3 XGFCQ FG EQORGPUCQ FG
RTGLW\QUUECKUFCRGUUQCLWTFKECKPEQTRQTCFC4 etc.
2.4 AS TRS FASES DO PLANEJAMENTO TRIBUTRIO
)TGEQ
RCQCPCNKUCTCGXQNWQFQRNCPGLCOGPVQVTKDWVTKQGUVCDGNGEGW
que trs fases se destacam, todas elas tendo como tema central a oponibilidade
ao Fisco.
Antes de explicar cada uma dessas fases, o autor destaca que durante muitos anos
vigoraram dois critrios para a anlise do planejamento tributrio: o primeiro de
ECTVGTETQPQNIKEQPQUGPVKFQFGSWGQUCVQUSWGKORNKECUUGOTGFWQFCECTIC
VTKDWVTKCFGXGTKCOQEQTTGTCPVGUFQPCUEKOGPVQFQHCVQIGTCFQTQUGIWPFQETKVTKQ
residiria na licitude, no sentido de que os atos praticados deveriam resultar de atos
lcitos, fato que os tornaria inquestionveis pelo Fisco.
#CPNKUGENUUKECFQRNCPGLCOGPVQVTKDWVTKQ
ETQPQNIKEQGNKEKVWFGEQOGQWC
RGTFGTGURCQSWCPFQUGRCUUQWCPNKUGFQUCVQUCRCTVKTFCGEEKCFGUVGURGTCPVGQ
(KUEQ0GUUGCURGEVQ)TGEQ
RPQUGPUKPCSWGUGVTCVCFGGEEKCUQOGPVG
RGTCPVGQ(KUEQRQKUQOGUOQPGIEKQRQFGIGTCTGHGKVQUGOXTKCUFKTGGUGGO
TGNCQCXTKCURGUUQCU
Assim como a no oponibilidade ao Fisco no produz efeitos para as demais
pessoas evolvidas, os efeitos do negcio jurdico para essas pessoas no podem ser
VTCPURNCPVCFQUCWVQOCVKECOGPVGRCTCQODKVQUECN2QTGZGORNQCQDUGTXPEKC
de uma determinada norma editada por uma agncia reguladora produz efeitos
RGTCPVGGUVCOCUGUUCQDUGTXPEKCPQRQTUKUUWEKGPVGRCTCRTQFW\KTGHGKVQU
perante o Fisco.
2.4.1 FASE DA LIBERDADE ABSOLUTA
Esta fase do planejamento tributrio est associada liberdade absoluta do indivduo
em poder agir como bem entender para dispor dos seus negcios, salvo os atos ilcitos
TGCNK\CFQUFGRQKUFCQEQTTPEKCFQHCVQIGTCFQTQWEQOUKOWNCQ1KPFKXFWQU
aceita ser tributado (agredido, como refere o autor (GRECO, 2008, p. 129)) naquilo
que no pode escapar.
2 Lei n. 9.430, de 27 de dezembro de 1996, arts. 18 a 24-B.
3 Medida Provisria n. 2.158-34, de 27 de julho de 2001, art. 74.
4 Decreto-Lei n. 2.341, de 29 de junho de 1987, art. 33.
167
Greco (2008, p. 126) destaca o desenho clssico da eliso tributria, anterior ao fato
IGTCFQTNKEKVWFGGUGOUKOWNCQSWGGUVNKICFCCQXEKQFGXQPVCFG%QPUGSWPEKC
da legalidade estrita o banimento da analogia no direito tributrio (CTN, art. 108,
+h7OCFCUECTCEVGTUVKECUFGUUCHCUGCGSWKRCTCQFQFKTGKVQVTKDWVTKQGFQ
direito penal, fato que inequivocadamente igualava o valor propriedade ao valor
liberdade.
O contribuinte, nesta fase, tem liberdade absoluta para se auto-organizar: ao Fisco,
UNEKVQEQDTCTVTKDWVQUQDTGHCVQGURGEKECFCOGPVGFGUETKVQPCNGK&GUUCHQTOC
tudo o que no esteja descrito de forma pormenorizada na norma est fora da sua
incidncia, portanto lacuna.
'OFGEQTTPEKCFKUUQPGUVCHCUGUWTIKTCOKPOGTCUQRGTCGUOGTCOGPVGHQTOCKUQ
que teve como consequncia um aumento exponencial de normas tributrias, sempre
destinadas a preencher as lacunas normativas, que invariavelmente demandavam
ITCPFGGUHQTQKPVGTRTGVCVKXQGFGQTKGPVCQCQUCIGPVGUUECKUGCQUEQPVTKDWKPVGU
ECWUCPFQKPUGIWTCPCLWTFKEC
Esse modelo privilegia o antagonismo entre o lcito e o ilcito, a prevalncia da forma,
KPENWUKXGEQOQOCPKHGUVCQFCXQPVCFGGOSWGCUKOWNCQUGTKCWOXEKQFGUUC
vontade. Greco (2008, p. 135) resume esta fase concluindo que o modelo sustenta
SWGCNKEKVWFGFQOGKQWVKNK\CFQKORNKECCCEGKVCQFQTGUWNVCFQGPVGPFKFQEQOQ
efeito tributrio..
2QTOCQCTOCTSWGCUKOWNCQUGTKCWOXEKQFGXQPVCFGCFKUEWUUQUQDTG
C NKEKVWFG QW PQ FQ RNCPGLCOGPVQ VTKDWVTKQ TGECK GO XGTKECT UG J QW PQ
FWCUXQPVCFGUWOCTGCNGQWVTCCRCTGPVG#UKOWNCQCDUQNWVCFGRGPFGTKCFGUG
demonstrar a existncia dessas duas vontades, ou seja, que a vontade aparente no
corresponde vontade real. Este o principal equvoco dos que se posicionam
PGUVCRTKOGKTCHCUGFQRNCPGLCOGPVQVTKDWVTKQEQPUKFGTCTCUKOWNCQEQOQXEKQ
de vontade.
5KOWNCQPQGUVPQRNCPQFCXQPVCFGOCUFCECWUCFQPGIEKQLWTFKEQEQOQ
CTOC)QOGU
R&GUUCHQTOCRCTCXGTKECTUGQPGIEKQUKOWNCFQ
deve-se analisar a compatibilidade entre sua causa e o prprio negcio, qual o
propsito de se realizar determinado negcio jurdico. Por que realizar um contrato
de leasingGPQWOCEQORTCGOXGPFCCRTC\Q!3WCNCTC\QRCTCWOCUWDUETKQ
FGECRKVCNUGIWKFCFGEKUQGPQWOCCNKGPCQFGCGU!
Greco (2008, p. 184) esclarece a origem e a razo que embasam essa necessria
OWFCPCUQDTGQQDLGVQFGCPNKUGFCUKOWNCQ
%QOKUUQEQOGCOQUCOQPVCTQSWGDTCECDGC0COGFKFCGOSWGQFGDCVG
UQDTGUKOWNCQFGUNQECFQRCTCQGNGOGPVQECWUCVCODOUGFGUNQECQHQEQ
do querer para o fazer. A corrente doutrinria dominante no Brasil, que
XCUKOWNCQEQOQXEKQFGXQPVCFGCRQKCUGPCFQWVTKPCEKXKNKUVCHTCPEGUC
168
FGUFGSWGQHCCCVGPFGPFQCQUTGSWKUKVQUFCNKEKVWFGFQUOGKQURTGXKGFCFGGO
TGNCQCQHCVQIGTCFQTKPGZKUVPEKCFGUKOWNCQUGOFKUVQTGUQWCITGUUGU
ao ordenamento), sou imediatamente conduzido concluso (alis, aceita de
forma praticamente unnime nos pases ocidentais) de que um direito absoluto
GKPEQPVTCUVXGNPQUGWGZGTEEKQIWTCSWGTGRWIPCGZRGTKPEKCOQFGTPC
de convvio em sociedade, fundamentalmente informada pelo princpio da
solidariedade social e no pelo individualismo exacerbado.
5 Art. 187 do Cdigo Civil. Tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo, excede
manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou social, pela boa-f ou pelos bons costumes.
169
&GRQKUFGEQOQQCDWUQFGFKTGKVQRCUUQWCUGTGZRTGUUCOGPVGSWCNKECFQ
como ato ilcito, sua existncia faz desaparecer um dos requisitos do planejamento
tributrio, o de estar sustentado em atos lcitos. Nas palavras de Greco (2008, p.
#EQPIWTCQFGWOCVQKNEKVQ
RQTCDWUKXQKORNKECPQGUVCTOQUOCKU
diante de um caso de eliso, mas sim de evaso.
Nessa fase do planejamento tributrio, a causa do negcio fator preponderante,
QPGIEKQFGXGUGCRQKCTGOUKVWCGUTGCKUGPQGZENWUKXCOGPVGUECKU5GCECWUC
for exclusivamente pagar menos tributos, ser abusiva.
Greco (2008, p. 203) explica:
[...] os negcios jurdicos que no tiverem nenhuma causa real predominante,
a no ser conduzir a um menor imposto, tero sido realizados em desacordo
EQOQRGTNQDLGVKXQFQPGIEKQGEQOQVCNCUUWOGOWOECTVGTCDWUKXQ
PGUVGECUQQ(KUEQCGNGURQFGUGQRQTFGUSWCNKECPFQQUUECNOGPVGRCTC
TGSWCNKENQUUGIWPFQCFGUETKQPQTOCVKXQVTKDWVTKCRGTVKPGPVGUKVWCQ
SWGHQKGPEQDGTVCRGNQFGUPCVWTCOGPVQFCHWPQQDLGVKXCFQCVQ
4GUUCNVGUGEQPVWFQSWGCTGSWCNKECQFQUCVQUQWPGIEKQUPQRQFGUGTGHGVWCFC
pelo Fisco sob o argumento da abusividade. Caber ao Fisco o nus de provar que a
PCNKFCFGFQPGIEKQHQKGZENWUKXCOGPVGUECNRCTCSWGUGLWUVKSWGCTGSWCNKECQ
No que se refere fraude lei, trata-se, como se ver em tpico prprio sobre as
patologias do direito, de uma observncia da lei apenas formalmente, mas com o
QDLGVKXQFGCVKPIKTWOOEQPVTTKQCQGURTKVQFCNGK0QUGGUVFKCPVGFGWOC
ilicitude, mas de causa de nulidade do negcio jurdico.6
2.4.3 FASE DA LIBERDADE COM CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
Greco (2008, p. 307) explica que a terceira fase do debate do planejamento tributrio
pode ser denominada como liberdade com capacidade contributiva.
Assim, ainda que o negcio jurdico seja lcito e no sofra de nenhuma das patologias,
PGOCUUKOQEQPVTKDWKPVGRQFGTCIKTEQOQDGOGPVGPFGTRQKUUWCCQFGXGUGT
analisada sob a perspectiva da capacidade contributiva.
6QFCXKCCCRNKECQFGRTKPERKQUUQDTGVWFQRCTCFGUSWCNKECTQUGHGKVQUFGPGIEKQU
LWTFKEQUJFGUGTGHGVWCFCEQORQPFGTCQ)TGEQ
RTGEQPJGEGSWG
se est diante de um risco ao ingressarmos nesta terceira fase, saindo da fase do
VWFQRGTOKVKFQRCTCWOVWFQRTQKDKFQ0QUGGUVCTOCPFQEQPVWFQ
SWGWOCQRGTCQSWGDWUSWGWOCOGPQTECTICVTKDWVXGNQGNGOGPVQPKEQRCTC
UWCTGEWUCRGNQ(KUEQVCORQWEQRQFGCCFQQFGWOCHQTOCLWTFKECNEKVCGNKXTG
de patologias servir de escudo ao contribuinte.
6 Art. 166 do Cdigo Civil. nulo o negcio jurdico quando [...]
8+VKXGTRQTQDLGVKXQHTCWFCTNGKKORGTCVKXC=?
170
NGICNKFCFGUGOUKOWNCQGODQTCTGEQPJGCSWGCKPFCGZKUVCOXQ\GUFKUUQPCPVGU
quanto a isso. Para ele, encontramo-nos atualmente na segunda fase, em que
KPFKURGPUXGNPQJCXGTRCVQNQIKCUPQPGIEKQLWTFKEQQWUGLCQRGTCQGOHTCWFG
lei ou fruto de abuso de direito no est protegida pelo ordenamento positivo.
importante frisar que enquanto nas duas primeiras fases se est diante de vcios
do negcio, portanto de incumbncia do Fisco provar a existncia desses vcios
ao analisar o negcio jurdico. Na terceira fase do planejamento tributrio, a prova
FCLWUVKECQECDGTCQEQPVTKDWKPVGRQKUUGNGRQFGTFGOQPUVTCTRQUKVKXCOGPVG
QU OQVKXQU G C EQPITWPEKC FCU QRGTCGU KPENWUKXG EQO GNGOGPVQU GZVGTPQU
ao negcio, que redundaram em menor carga tributria, ou seja, a existncia de
propsito negocial.
2.5 IGUALDADE TRIBUTRIA E CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
#GZKUVPEKCQWPQFCKIWCNFCFGFGEQTTGFCTGNCQGPVTGFQKUQWOCKUUWLGKVQUC
RCTVKTFGWOETKVTKQFGEQORCTCQ#KIWCNFCFGVTKDWVTKCPQCNIQUKORNGUPQ
FKTGKVQ1GUVWFQFCKIWCNFCFGGZKIGWOETKVTKQFGFKHGTGPEKCQQWPCURCNCXTCU
FGXKNC
RWOCRTQRTKGFCFGTGNGXCPVGWOCTGNCQFGRGTVKPPEKCG
congruncia GPVTGQETKVTKQGUEQNJKFQGQOCUGTCNECPCFQ#NOFKUUQRTGEKUQ
UCDGTUGFGHCVQCURGUUQCUUQKIWCKU
GSWCNQETKVTKQRCTCFGPKTGUUCKIWCNFCFG
e se devem ou no ser tratadas de forma igual (igualdade prescritiva).
vila (2009, p. 410) defende que os juzos comparativos dependem da anlise dos
fatos, ou seja, se as pessoas tm as propriedades selecionadas como relevantes pela
PQTOC'NGGZGORNKECCUUKOUWCCTOCQ
De fato, duas pessoas podem ser iguais ou diferentes segundo o critrio da
idade, mas devero ser tratadas de modo diferente para votar em alguma
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 163-196, dez. 2012
171
GNGKQUGWOCVKXGTCVKPIKFQCOCKQTKFCFGPQCNECPCFCRGNCQWVTCGFGXGTQ
UGT VTCVCFCU KIWCNOGPVG RCTC RCICT KORQUVQU RQTSWG C EQPETGVK\CQ FGUUC
PCNKFCFGKPFKHGTGPVGKFCFG
O mesmo autor, ao analisar o caput do art. 5o da CRFB, ressalta que a Lei Maior
assegura a igualdade formal, igualdade perante a lei, e a igualdade material, igualdade
PCNGK#KIWCNFCFGHQTOCNCUUGIWTCCCRNKECQWPKHQTOGFCNGK7OCOGUOCNGK
no pode ser aplicada de um modo para um contribuinte e de outro para outro
contribuinte
8+.#R#KIWCNFCFGPCNGKUKIPKECSWGPQDCUVCSWG
esta seja aplicada a todos (igualdade formal), mas que seja igual para todos. preciso
SWGGNCRTRTKCPQVGPJCWOCFKUVKPQCTDKVTTKC
8+.#RQSWG
PQUNGXCSWGUVQFCKUQPQOKCKUVQVTCVCTFGHQTOCFKHGTGPVGUKVWCGUSWGPQ
so iguais na medida em que elas se diferenciam.
No que diz respeito igualdade formal, exsurge a necessidade de analisar a igualdade
e a legalidade, sobretudo pelo carter geral e abstrato da lei. Esse ponto de
fundamental importncia para a anlise dos casos de planejamento tributrio, pois
FK\TGURGKVQPCURCNCXTCUFGXKNC
RTGNCQGPVTGCIGPGTCNKFCFGG
RQTOCKURCTCFQZCNSWGKUUQRQUUCRCTGEGTCRTGUGTXCQFCKIWCNFCFGRCTVKEWNCT
#CPNKUGFCTGITCIGTCNGCDUVTCVC
NGKGCRTGUGTXCQFCKIWCNFCFGRCTVKEWNCTUGTXGO
FGCTIWOGPVQRCTCCVWCQRGNQUEQPVTKDWKPVGUEQOQKPUVTWOGPVQRCTCPQRCICTQW
pagar menos tributos. O contribuinte busca amparo para o planejamento tributrio
GOWOCPQTOCIGTCNSWGPQEQPVGORNCQWPQUGFGUVKPCCUWCUKVWCQRCTVKEWNCT
UQDQCTIWOGPVQFGSWGCPQTOCNJGEQPEGFGVTCVCOGPVQVTKDWVTKQDGPEQ
Ao abrir o captulo que trata sobre o Sistema Tributrio Nacional, o art. 145 da
%4($GOUGWho, consagra o princpio da capacidade contributiva e, implicitamente,
QFCKIWCNFCFGVTKDWVTKCCQFGPKTSWGQUKORQUVQUVGTQECTVGTRGUUQCNGUGTQ
graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, ou seja, contribuintes
com mesma capacidade contributiva devem ser onerados na mesma medida.
Capacidade contributiva diz respeito capacidade econmica do contribuinte,
que tem duas dimenses: uma subjetiva e outra objetiva. Capacidade contributiva
subjetiva trata em considerar o contribuinte com outros que se encontram em
UKVWCGUFKHGTGPVGUFCUWC%CRCEKFCFGEQPVTKDWVKXCQDLGVKXCFK\TGURGKVQUQRGTCGU
concretamente praticadas pelo contribuinte (VILA, 2009, p. 194). Nesta ltima
dimenso, a capacidade contributiva especialmente importante para o planejamento
tributrio.
)TGEQ
RECVGITKEQCQCTOCTSWGUJCXGTKUQPQOKCVTKDWVTKCUG
VQFQUCSWGNGUSWGUGGPEQPVTCOPCOGUOCEQPFKQVKXGTGOFGUWRQTVCTCOGUOC
ECTICUECN1WUGLCOGUOQSWGQUOGKQUUGLCONEKVQURCTCRCICTOGPQUVTKDWVQU
ainda assim se estar ferindo a igualdade.
172
173
prevista no Cdigo Civil10 como clusula geral dos contratos. Abraham (2007,
p. 195) esclarece que a boa-f, vinculada ao princpio da probidade, constante no
mesmo art. 422 do Cdigo Civil, desloca a ideia da boa-f subjetiva (vinculada ao
aspecto psicolgico do indivduo) para a boa-f objetiva, que conduz a um padro
de comportamento jurdico-social.
#DQCHRQTVCPVQFGUGORGPJCVTUHWPGUPQQTFGPCOGPVQLWTFKEQ
KPQTOC
JGTOGPWVKECJDKNCQRTGGPEJKOGPVQFGNCEWPCU
KKEQOQGNGOGPVQETKCFQTFG
FGXGTGULWTFKEQUPCOGFKFCGOSWGKORGURCTVGUCUCVKUHCQFGKPVGTGUUGUUQEKCKU
G
KKKEQOQNKOKVCFQTCQGZGTEEKQFGFKTGKVQUUWDLGVKXQUEQODCUGPCCRNKECQFG
OCPFCOGPVQUEQOQCNGCNFCFGGCEQTTGQ
#$4#*#/R
1PGIEKQLWTFKEQGZRTGUUQFCOCPKHGUVCQFCXQPVCFGFCURCTVGUSWGDWUECO
WOGHGKVQLWTFKEQGURGEEQUGLCGNGFGEQTTGPVGFCEQPUVKVWKQFCOQFKECQQW
FCGZVKPQFGFKTGKVQU%QOQCDQCHQDLGVKXCWOCENWUWNCIGTCNFQUEQPVTCVQU
SWGKORGNKOKVCGUCQUEQPVTCVCPVGUSWCPFQPQQDUGTXCFCCDQCHGUVCTGOQU
diante de um negcio antijurdico, passvel, portanto, de ser decretada sua nulidade.
2QTOKPFKURGPUXGNTGUUCNVCTCKORQTVPEKCFQRTKPERKQFCDQCHQDLGVKXCRCTC
o alinhamento efetivo do direito e da tica, conforme explicitado por Miguel Reale,
supervisor da Comisso Revisora e Elaboradora do Cdigo Civil:
Tornar explcito, como princpio condicionador de todo o processo
hermenutico, que a liberdade de contratar s pode ser exercida em consonncia
EQOQUPUUQEKCKUFQEQPVTCVQKORNKECPFQQUXCNQTGURTKOQTFKCKUFCDQCHG
da probidade. Trata-se de preceito fundamental, dispensvel talvez sob o enfoque
de uma estreita compreenso positivista do Direito, mas essencial adequao
das normas particulares concreo tica da experincia jurdica.11 (grifo nosso)
174
#UKOWNCQECWUCFGPWNKFCFGFQPGIEKQLWTFKEQGGUVFKUEKRNKPCFCPQ%FKIQ
Civil, art. 167. Negcio jurdico simulado, como ensina Alves (2002, p. 64),
CSWGNGSWGETKCWOCCRCTPEKCRCTCQEWNVCTQSWGTGCNOGPVGUGFGUGLC#UKOWNCQ
ser absoluta quando no se destinar a ocultar outro negcio jurdico, e relativa
quando existir outro negcio dissimulado, isto , tem-se um negcio aparente e um
negcio oculto.
0CUKOWNCQCDUQNWVCCURCTVGUPIGOSWGQPGIEKQGZKUVGOCUPCXGTFCFGGNG
FGURTQXKFQFGEQPVGFQ0CUKOWNCQTGNCVKXCVGOUGWOPGIEKQCRCTGPVGSWG
no traduz a causa (ou motivo) do negcio jurdico, pois a causa est no negcio
real, que est dissimulado.
5QPGEGUUTKQUVTUTGSWKUKVQURCTCECTCEVGTK\CTCUKOWNCQ
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 163-196, dez. 2012
175
CFKXGTIPEKCGPVTGCXQPVCFGKPVGTPCGCOCPKHGUVCFC
DPGEGUUKFCFGFGGZKUVPEKCFGWOCEQTFQUKOWNCVTKQG
c) o negcio tem por objetivo enganar terceiros estranhos ao ato simulado.
7OGZGORNQFGUKOWNCQCXGPFCGHGVWCFCRQTCUEGPFGPVGRCTCFGUEGPFGPVGRCTC
GPEQDTKTWOCFQCQGOCFKCPVCOGPVQFGNGIVKOC
3.4.2 FRAUDE LEI
:#8+'4DR
Alves (2002, p. 68) explica que na fraude lei o agente observa a letra da lei, mas
RCTCCNECPCTWOOEQPVTTKQCQGURTKVQFCNGKQWUGLCCSWKNQSWGCURCNCXTCUFC
lei tentaram exprimir. Na fraude lei h duas normas. A primeira escondida, e a
segunda, aparente, que serve para contornar a primeira.
#DTCJCO
R HC\ WOC KORQTVCPVG FKUVKPQ GPVTG C HTCWFG NGK G C
UKOWNCQ
176
&CFCGUVCGUVTWVWTCTGUVCCVCODOCFKUVKPQRCTCEQOCUKOWNCQGO
que a manobra ardil est no ato ou negcio realizado (simulado) e no pelo uso
da norma, j que na fraude lei, os atos e negcios realizados so efetivamente
pretendidos e no simulados. E, isto, o que ocorre, igualmente, nos casos de
negcio jurdico indireto e no abuso de formas.
Por derradeiro, importante ressaltar que o art. 166 do Cdigo Civil diz ser nulo
o negcio jurdico quando este tiver por objeto fraudar lei imperativa, como so as
NGKUVTKDWVTKCUSWGPQRQFGOUGTCHCUVCFCUQWUQHTGTOQFKECGURQTEQPXGPGU
particulares que buscam a incidncia de norma aparente, de menor nus tributrio
(CTN, art. 123).
'ZGORNQFGHTCWFGNGKCFGPQOKPCFCQRGTCQFGECUCGUGRCTCPCSWCNWOC
sociedade empresria admite novo scio para, logo em seguida, cindir-se parcialmente,
OCUECTCPFQWOCCNKGPCQFGRCTVKEKRCQUQEKGVTKC#PQXCUQEKGFCFGFGEQTTGPVG
FCEKUQGRGTVGPEGPVGGZENWUKXCOGPVGCQUCPVKIQUUEKQUFCUQEKGFCFGEKPFKFCEC
com os valores integralizados pelo novo scio. Na antiga sociedade, agora com os
PQXQUUEKQUGZENWUKXCOGPVGECOQUFGOCKUCVKXQU
3.4.3 ABUSO DE DIREITO
177
direito no pode ser abusivo. O referido jurista assim se refere ao abuso de direito:
O abuso de direito se caracteriza pelo exerccio egostico, anormal do direito, sem
motivos legtimos, com excessos intencionais ou voluntrios, dolosos ou culposos,
nocivos a outrem, contrrio ao critrio econmico e social do direito em geral.
Com esteio no Cdigo Civil de 2002, Greco (2008, p. 202) destaca trs hipteses
possveis de abuso de direito:
CCDWUQSWCNKECFQPQODKVQFQFKTGKVQEKXKN
CTVFQ%%HCVQSWGEQPIWTCTKC
WOCVQKNEKVQPQRTGUUWRQUVQFGKPEKFPEKCFCPQTOC
DCDWUQPQGZGTEEKQFGEQPFWVCUUECNOGPVGTGIWNCFCU
ECDWUQPCRGTURGEVKXCFGNGIKUNCGUGURGEECU
Qualquer dessas hipteses contamina o planejamento tributrio, pois a consequncia
do abuso de direito a ilicitude do ato.
Note-se, ainda, que uma das consequncias do abuso de direito no mbito civil sua
TGRCTCQCQRTGLWFKECFQRQTRGTFCUGFCPQU0QODKVQVTKDWVTKQQRTGLWFKECFQ
o Fisco, ou seja, se na esfera privada a contraparte prejudicada pode pleitear o
FGUHC\KOGPVQFQPGIEKQPCGUHGTCVTKDWVTKCQ(KUEQVGTEGKTQGOTGNCQCQPGIEKQ
jurdico, por essa razo ele no tem interesse no desfazimento do negcio jurdico,
OCUUKOGOKPXQECTSWGGUUGPGIEKQKPGEC\RCTCGNG
Sobre o abuso de direito e sua oponibilidade ao Fisco, Abraham (2007, p. 210-211)
enftico:
Tendo sido expressamente acolhida a teoria do abuso de direito no nosso
QTFGPCOGPVQRTKXCFQSWCNSWGTVGPVCVKXCFGRNCPGLCOGPVQUECNSWGGPXQNXC
um ato que possa ser considerado realizado atravs de atos em abuso de direito
estar fora do campo da licitude, desprotegido no apenas pelo ordenamento
jurdico civil, mas principalmente, desconsiderado pelo direito tributrio como
legtimo a reduzir ou afastar a ocorrncia do fato gerador. E mais, permitir
o questionamento por qualquer interessado, inclusive o Fisco, na forma do
CTVFQ%FKIQ%KXKNCNOFGPCNOGPVGKORQTCUWCTGSWCNKECQRCTC
KFGPVKECTQQWVTQCVQGHGVKXCOGPVGRTGVGPFKFQGONKPJCEQOQCTVFC
Carta Civil, dando-se a devida efetividade ao pargrafo nico do art. 116 do
Cdigo Tributrio Nacional.
#DWUQFGHQTOCGUVNKICFQWVKNK\CQCDWUKXCFGHQTOCULWTFKECUXNKFCU0GUUG
ponto, um cuidado especial deve ser tomado pelo intrprete, pois existe a liberdade
contratual, que decorre da garantia constitucional da liberdade de iniciativa (CRFB,
art. 1o, inciso IV, art. 5o, caput, e art. 170, caput).
+FGPVKECTCNKPJCVPWGSWGUGRCTCQCDWUQFGHQTOCGCNKDGTFCFGEQPVTCVWCNPQ
simples. Para alguns, o abuso de forma sequer poderia ser catalogado como uma
espcie de patologia, mas um tipo de fraude lei que se realiza pelo abuso de formas.
Greco (2008, p. 275), todavia, explica que a desconformidade manifesta entre a forma
e o contedo so caractersticas prticas para trat-la como uma categoria autnoma
entre o rol das demais patologias.
Abuso de forma , antes de qualquer coisa, um instrumento para levar a efeito
QWVTCURCVQNQIKCUCDWUQFGFKTGKVQHTCWFGNGKGUKOWNCQSWCPFQUGCPCNKUCQ
negcio da perspectiva da causa, ou seja, a existncia da desconformidade entre a
HQTOCGQEQPVGFQUKIPKECSWGQPGIEKQCUUKOCRTGUGPVCFQPQEQTTGURQPFG
quele que a forma exibe, mas a outro negcio travestido de forma inadequada
(GRECO, 2008, p. 275).
3.4.5 FALTA DE MOTIVOS LEGTIMOS
179
HQTHCNUQXKEKCFCGUVCTCOCPKHGUVCQFGXQPVCFGCGNGXKPEWNCFC5QDTGCCWUPEKC
FGOQVKXQUGUGWUTGGZQUPQODKVQVTKDWVTKQ6QTTGU
RECVGITKEQ
0GPJWOC NGK RQFGT ICTCPVKT C OCPWVGPQ FG WO PGIEKQ OGUOQ RCTC
GHGKVQUUECKUSWCPFQGNGUGSWGTRQUUCGZKUVKTLWTKFKECOGPVG'OCKUSWGGUVC
ausncia de causa seja projetada para levar o Fisco ao erro ou a impossibilidade
de arrecadar os tributos que seriam devidos, no fosse a manobra praticada.
ou seja, uma forma atpica, que, portanto, descaracteriza o negcio jurdico indireto.
/CKUCKPFCCQDVGPQFGWOOFKUVKPVQFQPGIEKQLWTFKEQURQUUXGNUGPQ
HTCWFCTCNGKQWUGLCCCPNKUGFQECUQGCEQORTQXCQFGSWGPQJHTCWFGNGK
UQEQPFKGURCTCCGZKUVPEKCFGPGIEKQLWTFKEQKPFKTGVQ5GJQWXGTHTCWFGNGK
ou abuso de direito, o negcio jurdico estar contaminado (GRECO, 2008, p. 281).
Exemplo de negcio jurdico indireto um contrato de compra e venda com clusula
FGTGVTQXGPFCRCTCICTCPVKTGORTUVKOQUGOFGVTKOGPVQFCHQTOCNK\CQFGEQPVTCVQ
de emprstimo com garantia hipotecria.
181
TGEQTTGPVGCRTGQEWRCQEQOCIWTCFQCDWUQUGLCCDWUQFQFKTGKVQFG
o contribuinte se auto-organizar visando pagar menos tributos, seja abuso
FGHQTOCUPGUUCQTICPK\CQOCUUGORTGCD
WUWU
GZEGUUQWUQCNOFQ
que prprio etc.). Ou seja, surge a ideia do uso de um instrumento jurdico
anormal (GRECO, 2008, p. 448).
#PCNKUCTCEQPFWVCRCTCXGTKECTUGGNCQWPQCDWUKXCQNJCTQUHCVQUGSWCNKENQU
NQIQCKPVGTRTGVCQFQRNCPGLCOGPVQFGRGPFGTFCNGKFQUHCVQUGFCSWCNKECQ
jurdica desses fatos.
0GUUCPQXCCDQTFCIGOQ(KUEQVGOFWRNQPWUFCRTQXCRTQXCTSWGCSWCNKECQ
LWTFKECFQUHCVQUPQCSWGNCCVTKDWFCRGNQEQPVTKDWKPVGGRTQXCTCSWCNKECQ
jurdica que entende aplicvel.
4.2 ANALOGIA E REQUALIFICAO DOS FATOS
#CRNKECQFCCPCNQIKCXGFCFCRCTCGZKIKTVTKDWVQEQPHQTOGGZRTGUUQPQRCTITCHQ
primeiro do art. 108 do CTN. Tal fato decorre, em especial, do princpio da
legalidade, consubstanciado no art. 150, I, da CRFB.
A analogia e seu uso ganham relevo quando se est diante dos fatos, do caso concreto.
0CKPVGTRTGVCQRQTCPCNQIKCQKPVTRTGVGPQETKCFKTGKVQPQXQOCUGUVGPFGQ
HCVQCQCNECPEGPQTOCGZKUVGPVG#CPCNQIKCEQPVWFQFKHGTGFCTGSWCNKECQFQU
fatos, que se d quando se est diante de um negcio jurdico indireto. Analogia
aplicar uma regra a outro caso similar para o qual no h dispositivo expresso.
4GSWCNKECTWVKNK\CTWOCPQTOCGZKUVGPVGGCRNKEXGNCQHCVQSWGPQHQKCRNKECFC
GOFGEQTTPEKCFGWOCTVKEKCNKUOQGOCNIWPUFQUGNGOGPVQUFGUWDUWPQFQU
fatos norma originalmente invocada.
4.3 INTERPRETAO ECONMICA
#KPVGTRTGVCQGEQPOKECRTKXKNGIKCQHCVQGEQPOKEQRCTCEQODCUGPGNGDWUECT
WOC NGK FG KPEKFPEKC EQPIWTCPFQ WO RTQEGUUQ UGOGNJCPVG CPCNQIKC XKUVQ
que o intrprete busca uma norma de incidncia que julga ser mais adequada s
caractersticas econmicas do fato.
2CTC#PFTCFG(KNJQ
RQGKZQVGTKEQFCKPVGTRTGVCQGEQPOKECQ
princpio da capacidade contributiva, que, no seu entender, posto equivocadamente
GORQUKQFGUWRTGOCEKCGOTGNCQCQRTKPERKQFCNGICNKFCFG
)TGEQ
R HC\ KORQTVCPVG FKUVKPQ GPVTG KPVGTRTGVCQ GEQPOKEC G
EQPUKFGTCQGEQPOKECFQHCVQIGTCFQTRCTCPUFGCRNKECQFCNGKVTKDWVTKC
0CEQPUKFGTCQGEQPOKECRCTVGUGFCNGKEQPUVTKUGQEQPEGKVQNGICNRCTC
UCDGTSWCNQVKRQRTGXKUVQPCNGKXCKUGRCTCQHCVQEQPUVTKUGQEQPEGKVQFG
fato considerando os seus aspectos jurdicos, econmicos, mercadolgicos,
182
1QDLGVKXQFCEQPUKFGTCQGEQPOKECCQNCFQFCUQWVTCUXCTKXGKUUCDGTFGHCVQ
QSWGQEQTTGW+PUVTWOGPVQSWGVQTPCKTTGNGXCPVGCKPXGUVKICQUQDTGCXQPVCFG
do agente, pois as coisas no so aquilo que queremos, mas aquilo que fazemos
(GRECO, 2008, p. 164). No importa a vontade manifestada no instrumento
negocial, mas a vontade concreta, manifestada pela conduta realizada, e, para isso,
CEQPUKFGTCQGEQPOKECFQUHCVQUKORQTVCPVGRCTCSWCNKENQU
4.4 SUBSTNCIA E FORMA DOS ATOS OU NEGCIOS JURDICOS
Os negcios jurdicos so regidos por normas de direito privado. O art. 104 do
Cdigo Civil estabelece trs requisitos para que o negcio jurdico seja vlido:
KCIGPVGECRC\
KKQDLGVQNEKVQRQUUXGNFGVGTOKPCFQQWFGVGTOKPXGN
KKKHQTOC
prescrita ou no defendida em lei.
Ainda que a forma seja um dos requisitos legais do negcio jurdico, o art. 18318 deixa
hialina a subsistncia do negcio que se puder provar por outro meio quando for
FGENCTCFCCKPXCNKFCFGFQKPUVTWOGPVQ'UUGFKURQUKVKXQTGHQTCCKFGKCFGRTGXCNPEKC
da substncia sobre a forma e que tais elementos podem divergir entre si. O art. 167
TGHQTCGUUCKFGKCCQVTCVCTFCFGUEQPUKFGTCQFQPGIEKQUKOWNCFQ19
No direito tributrio, todavia, a validade ou no do negcio jurdico no tem
relevncia para a incidncia tributria (CTN, art. 118).20 A questo que se pe se esse
FKURQUKVKXQUGTKCUWEKGPVGRCTCKPXQECTCRTGXCNPEKCFCUWDUVPEKCUQDTGCHQTOC
notadamente para impedir prticas evasivas, quando no h uma correspondncia
GPVTGCKPVGPQGQSWGHQKFGENCTCFQRGNCURCTVGUPQKPUVTWOGPVQ
Para essa concluso, portanto, necessrio provar a existncia de alguma anomalia
FGUUC HCNVC FG EQTTGURQPFPEKC GPVTG C FGENCTCQ G C KPVGPQ 7O OVQFQ FG
RGTSWKTKQUQDTGGUUCFKUUQPPEKCCPCNKUCTQUHCVQUCPVGEGFGPVGUGUWDUGSWGPVGU
CQPGIEKQLWTFKEQ1SWGCURCTVGUHC\GOGXKFGPEKCEQOOCKUUGIWTCPCQSWG
porventura tenha sido declarado em qualquer instrumento. Nesse sentido, o
CTVFQ%%RTKXKNGIKCCKPVGPQUQDTGQUGPVKFQNKVGTCNFCNKPIWCIGO21
18 Art. 183 do CC. A invalidade do instrumento no induz a do negcio jurdico sempre que este puder provar-se
por outro meio.
19 Art. 167 do CC. nulo o negcio jurdico simulado, mas subsistir o que se dissimulou, se vlido for na
substncia e na forma.
20 #TV#FGHKPKQNGICNFQHCVQIGTCFQTKPVGTRTGVCFCCDUVTCKPFQUG
I. da validade jurdica dos atos efetivamente praticados pelos contribuintes, responsveis, ou terceiros, bem
EQOQFCPCVWTG\CFQUGWQDLGVQQWFQUUGWUGHGKVQU
II. dos efeitos dos fatos efetivamente ocorridos.
21 #TVFQ%%0CUFGENCTCGUFGXQPVCFGUGCVGPFGTOCKUKPVGPQPGNCUEQPUWDUVCPEKCFCFQ
que ao sentido literal da linguagem.
183
#EQPEGKVWCQUWDLGVKXCFCECWUCCEQPUKFGTCWOOQVKXQVRKEQFQEQPVTCVQSWG
PQUGEQPHWPFGEQOQUOQVKXQUKPFKXKFWCKU'UVGUUQKTTGNGXCPVGUUCNXQGZEGGU
PCNGK/QVKXQUVRKEQURQTUWCXG\PQUQCPVGEGFGPVGUOCUECWUCPCNKUVQQ
OSWGCVWCUQDTGCXQPVCFGRCTCNJGFGVGTOKPCTCCVWCQPQUGPVKFQFGEGNGDTCT
certo contrato (GOMES, 2002, p. 55), de tal forma que irrelevante saber a razo
que leva uma pessoa a emprestar, por exemplo, determinada quantia em dinheiro
a outra, ou seja, pouco importa se o fez para ajudar ou para auferir juros.
Na anlise do planejamento tributrio, portanto, a vontade psicolgica de
economizar tributo irrelevante. Relevante para o direito ser o motivo tpico do
contrato. Gomes (2002, p. 55) explica que se o propsito negocial contrrio lei
QWOQTCNCKPXCNKFCQFQEQPVTCVQUGLWUVKECRQTVGTcausa ilcita ou imoral.
(grifo no original)
No direito tributrio, a expresso propsito negocial decorre do que a common
law denomina de business purpose. Nos pases que adotam a common law e mais
recentemente nos ordenamentos da civil law, como explica Di Pietro (2002, p. 114),
professor da Universidade de Bolonha, purposeVTCFW\UGGOWOCRTGQEWRCQGO
EQNKICTHCVQUIGTCFQTGUCPVKGNKUKXQUEQOKPVGTGUUGUKPVGPVQUUKVWCGUTC\GUSWG
atendam atividade econmica e comercial.
Ao se introduzir o conceito de propsito para a anlise do negcio jurdico, estUG VTCDCNJCPFQ EQO IWTCU HQTC FQ ECORQ LWTFKEQ
ECVGIQTKC OGVCLWTFKEC
&+
2+'641RHCVQSWGGPUGLCEQPUKFGTXGNFKEWNFCFGRCTCCCFOKPKUVTCQ
tributria e tambm para os juzes.
A anlise do propsito negocial no pode ser considerada em termos subjetivos.
'NCFGXGUGTHGKVCGOVGTOQUQDLGVKXQUQSWGUKIPKECFK\GTSWGQPGIEKQLWTFKEQ
tem de ser suportado por razes econmicas fundadas, reais, existentes e vlidas.
0GUUG UGPVKFQ QRTQHGUUQT &K 2KGVTQ
R PQU F WOC EQPVTKDWKQ
KORQTVCPVG RCTC C KPVGTRTGVCQ FQ RNCPGLCOGPVQ VTKDWVTKQ CQ CTOCT SWG CU
razes econmicas e purposeTGRTGUGPVCOWOGNGOGPVQSWCNKECFQTFQHCVQIGTCFQT
Explica o referido doutrinador:
ENCTQSWGSWCPFQFKIQGHGKVQUUECKUUKIPKECSWGUGVTCVCFGPQTOCUSWG
produzem efeito somente em um ordenamento, ou seja, QUPUFCCRNKECQFCU
normas tributrias no tm, na verdade, o interesse de intervir sobre a esfera da
autonomia privada#UTGNCGURTKXCFCUOGUOQUGPFQEQPFW\KFCUCUKVWCGU
SWCNKECFCUEQOQGNKUKXCUEQPVKPWCOCUGTRQTKPUVTWOGPVQURTKXCFQU (grifo
nosso)
&KCPVGFQXEWQPQTOCVKXQRGNCPQTGIWNCOGPVCQFQRCTITCHQPKEQFQCTV
116 do CTN e pelo que foi dito at aqui sobre propsito negocial, importante
TGUUCNVCTSWGPQJSWCNSWGTGURCQLWTFKEQRCTCSWGQ(KUEQRQUUCUGKOKUEWKT
quanto ao mrito do negcio privado, de mbito eminentemente privado, mas
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 163-196, dez. 2012
185
GZKUVGCRQUUKDKNKFCFGFGCPCNKUCTQUHCVQUVCNSWCNUGCRTGUGPVCOGTGSWCNKENQUECUQ
estejam desprovidos de suporte econmico, real, existente e vlido.
Andrade Filho (2009, p. 256) considera que a ideia de propsito negocial
reducionista, na medida em que se limita a cogitar sobre a existncia ou no de uma
PCNKFCFGRCTCQPGIEKQGOUKRQTVCPVQPQNGXCGOEQPUKFGTCQQEQPVGZVQGO
que os negcios foram gerados e sua utilidade para os particulares.
2CTCEQTTKIKTKUUQEQPUKFGTCQFQPGIEKQHQTCFQEQPVGZVQRTQRGQTGHGTKFQ
CWVQTCPQQFGRTQRUKVQGORTGUCTKCNRCTCNGXCTGOEQPVCCNKEKVWFGFQUOGKQU
jurdicos adotados.
Como dito, o propsito negocial aproxima-se bastante da causa do negcio jurdico.
Certo , tambm, que o Cdigo Civil determina nulidade do negcio jurdico
cujo motivo determinante seja ilcito,22 hiptese em que os efeitos dessa nulidade
RTQFW\KTQ GHGKVQU PQ ODKVQ VTKDWVTKQ 6QFCXKC JCXGT UKVWCGU GO SWG C
inexistncia de causa, ou do propsito negocial, no enseja a nulidade do negcio
RTKXCFQUGPFQUWEKGPVGRCTCUGTXKTFGUWRQTVGRCTCCTGSWCNKECQFQHCVQIGTCFQT
seja por circunstncias econmicas seja empresariais, de cunho mais amplo.
Andrade Filho (2009, p. 258) entende que a anlise consubstanciada no motivo ou
PCPCNKFCFGGZVTCVTKDWVTKCNGXCCUKVWCGUCDUWTFCUOGFKFCSWGCFOKVGSWG
FQRQPVQFGXKUVCVTKDWVTKQCPGIEKQUKFPVKEQURQUUCOUGTCVTKDWFCUUQNWGU
distintas. Aduz o referido autor que esse tipo de anlise inverte a ordem natural
das coisas a norma tributria passa a ter importncia menor que a circunstncia
pessoal, eventualmente prevista em outra norma existente. O autor fundamenta
UWCRQUKQCTOCPFQSWGGOEGTVCUEKTEWPUVPEKCUCPQTOCVTKDWVTKCFGURTG\CC
causa (ou propsito negocial). Nesse ponto divergimos do referido autor.
#RTGOKUUCPGIEKQUKFPVKEQUVOUQNWGUFKUVKPVCUPQXNKFC#PCNKUCPFQUG
o propsito negocial sob um ponto de vista mais amplo, ou seja, considerando-se a
EKTEWPUVPEKCGEQPOKEC
QWGORTGUCTKCNKPKEKCNGRQUVGTKQTFQUCIGPVGUPCTGCNK\CQ
do negcio jurdico, o aplicador da norma tem instrumentos para avaliar se os
negcios so, de fato e de direito, idnticos. Se o forem, a norma tributria aplicada
deve ser a mesma em ambos os casos. Sendo os negcios apenas formalmente iguais,
OCUFGHCVQFKHGTGPVGUCTGSWCNKECQFQUHCVQUPGEGUUTKCGRQTVCPVQRCTCGUUGU
JCXGTPGEGUUCTKCOGPVGUQNWGULWTFKECUFKUVKPVCU
Alguns autores entendem que a simples economia de tributos integra o conceito
de gesto de uma empresa e, como tal, deve ser observada pelo administrador
diligente. Todavia, a simples economia de tributos no pode ser enquadrada como
ECWUC QDLGVKXC FQ PGIEKQ LWTFKEQ QW UGLC Q OQVKXQ VRKEQ QW C PCNKFCFG FQ
negcio, como explicado anteriormente com base no esclio de Orlando Gomes.
22 Art. 166. nulo o negcio jurdico quando: [...]
+++QOQVKXQFGVGTOKPCPVGEQOWOCCODCUCURCTVGUHQTKNEKVQ=?
186
187
TGFWQFGEWUVQUGEKPEKCTGIWNCVTKCU
FGVGTOKPCFCURQTTIQUFQIQXGTPQ
QWFGEQTTGPVGUFGCURGEVQUUQEKGVTKQU
CUUQEKCQEQOQWVTCUGORTGUCUQWGXKVCT
CRWNXGTK\CQFGECRKVCNGTGOWPGTCQFQUUEKQU
5.4 OPERAO CASA E SEPARA
Sntese da operaoCQRGTCQECUCGUGRCTCFGUVKPCUGCGXKVCTCKPEKFPEKC
FGICPJQFGECRKVCNRGNCCNKGPCQFGEQVCUQWCGUFGWOCRGUUQCLWTFKEC2CTC
evitar essa incidncia, duas pessoas jurdicas se unem para formar o capital de outra
RGUUQCLWTFKEC
EWLCUEQVCUQWCGUUQQDLGVQFCPGIQEKCQUKOWNCFC#RTKOGKTC
pessoa jurdica, detentora da empresa objeto, integra a sociedade com o ativo, e a
UGIWPFCEQOQFKPJGKTQUWEKGPVGRCTCCSWKUKQFCRCTVKEKRCQUQEKGVTKC#VQ
contnuo, normalmente com pequeno lapso temporal, as pessoas jurdicas saem
FCUQEKGFCFGEQORQUKGUKPXGTVKFCUCRTKOGKTCEQOFKPJGKTQGCUGIWPFCEQOC
RCTVKEKRCQUQEKGVTKC
188
5.5 DEBNTURES
Sntese da operao: debntures so ttulos emitidos por sociedade annima e tm
EQOQPCNKFCFGECRVCTTGEWTUQUCOGPQTGUEWUVQUSWGQQHGTGEKFQRGNQOGTECFQ
encontrando-se regulados nos arts. 52 a 74 da Lei n. 6.404, de 15 de dezembro de
1976. As ofertas de debntures podem ser pblicas (por intermdio de bolsa de
valores ou de mercado de balco) ou restritas a nmero reduzido de pessoas. Nas
QHGTVCURDNKECUCTGOWPGTCQFCUFGDPVWTGUCRTGUGPVCWOCTGNCQRTZKOCFQU
VVWNQU FG TGPFC ZC EQO VCZCU NKIGKTCOGPVG UWRGTKQTGU GO FGEQTTPEKC FQ TKUEQ
assumido pelo debenturista ser maior do que para um aplicador em um fundo de
TGPFCZCFGWOCKPUVKVWKQPCPEGKTC0CUQHGTVCUTGUVTKVCURQTQWVTQNCFQPQ
JVTCPURCTPEKCUQDTGCVCZCFGTGOWPGTCQGUQDTGQUCFSWKTGPVGUFGUUGUVVWNQU
5.6 AES EM TESOURARIA
Sntese da operao C QRGTCQFG CGUGO VGUQWTCTKC WVKNK\CFC EQOQRCUUQ
RTGNKOKPCTRQTWOCRGUUQCLWTFKECKPXGUVKFQTCSWGRTGVGPFGCNKGPCTRCTVKEKRCGU
em companhia investida (integrante do seu ativo investimento). A investidora
CNKGPCCUCGUFGUWCRTRTKCGOKUUQSWGUGGPEQPVTCOGOVGUQWTCTKCRCTCWOC
VGTEGKTC RGUUQC G RCUUQ UGIWKPVG RGTOWVC UGO VQTPC GUUCU CGU
SWG TGVQTPCO
RCTCUWCVGUQWTCTKCRGNCUCGUFCEQORCPJKCKPXGUVKFCSWGKPVGITCXCOUGWCVKXQ
# CNKGPCQ FCU CGU GO VGUQWTCTKC PQTOCNOGPVG UG F RQT XCNQTGU DCUVCPVG
UWRGTKQTGUCQXCNQTRCVTKOQPKCNFGUUCUCGUGPQTOCNOGPVGGSWKXCNGPVGCQXCNQT
FGOGTECFQFCUCGUFCEQORCPJKCKPXGUVKFCSWGKPVGITCXCQCVKXQFCEQORCPJKC
FGVGPVQTCFCUCGUGOVGUQWTCTKC#UUKOCRUCRGTOWVCUGOVQTPCFCUCGUC
EQORCPJKCSWGFGVKPJCCUCGUGOVGUQWTCTKCECEQOQFKPJGKTQGCEQORCPJKC
SWG PQ RTKOGKTQ OQOGPVQ JCXKC EQORTCFQ CU CGU GO VGUQWTCTKC EC EQO CU
CGU FC EQORCPJKC KPXGUVKFC SWG KPVGITCXCO QTKIKPCTKCOGPVG Q CVKXQ FCSWGNC
pessoa jurdica.
5.7 SUBCAPITALIZAO
Sntese da operaoCQRGTCQFGUWDECRKVCNK\CQQEQTTGSWCPFQWOCGORTGUC
celebra contrato de mtuo (emprstimo de dinheiro) para uma pessoa jurdica
NKICFCGUQDTGQSWCNPQEQTTGTKUEQFGKPCFKORNPEKCCQKPXUFGWOCUWDUETKQ
FG ECRKVCN 1 DGPGHEKQ FG UG WVKNK\CT WOC QRGTCQ FG GORTUVKOQ CQ KPXU FG
WOCUWDUETKQFKTGVCFGECRKVCNGUVPCRQUUKDKNKFCFGFGFGFW\KTFGURGUCUFGLWTQU
GEQOKUUQTGFW\KTQNWETQTGCNGCDCUGFGENEWNQFCEQPVTKDWKQUQEKCNUQDTGQ
lucro lquido.
5.8 SEGREGAO DE PESSOA JURDICA
Sntese da operao C QRGTCQ FG UGITGICQ FG RGUUQC LWTFKEC UG F RGNC
KPVGTRQUKQFGWOCRGUUQCPQGNQRTQFWVKXQQWEQOGTEKCNRCTCIGTCTETFKVQUFC
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 163-196, dez. 2012
189
EQPVTKDWKQRCTCQ2TQITCOCFG+PVGITCQ5QEKCN
2+5GFC%QPVTKDWKQRCTC
Q(KPCPEKCOGPVQFC5GIWTKFCFG5QEKCN
%QPURGNCGORTGUCCFSWKTGPVGVTKDWVCFC
RQTGUUCUEQPVTKDWKGURGNQTGIKOGPQEWOWNCVKXQQWUGLCCGORTGUCKPVGTRQUVC
PCECFGKCRTQFWVKXCVTKDWVCFCRGNQTGIKOGEWOWNCVKXQFGUUCUEQPVTKDWKGUEQO
incidncia total de 3,65% sobre sua receita, e a empresa adquirente, tributada sob o
TGIKOGFCPQEWOWNCVKXKFCFGNCPCCETFKVQQXCNQTFGUQDTGCUCSWKUKGU
efetuadas da empresa interposta.
'UUC QRGTCQ VCODO QEQTTG SWCPFQ J EKUQ FCU CVKXKFCFGU FC GORTGUC EQO
o objetivo de se manter nos limites de receita bruta admitidos para regimes de
VTKDWVCQ OCKU HCXQTGEKFC VCKU EQOQ NWETQ RTGUWOKFQ G QRVCPVGU FQ 4GIKOG
'URGEKCN7PKECFQFG#TTGECFCQG%QPVTKDWKGUFGXKFQURGNCU/KETQGORTGUCU
e Empresas de Pequeno Porte ( Simples Nacional).
5.9 COMPENSAO DE PREJUZOS ALM DA TRAVA DE 30%
Sntese da operao: a Lei n. 8.981, de 20 de janeiro de 1995, arts. 42 e 58, limitou a
EQORGPUCQFGRTGLW\QUUECKUGCDCUGFGENEWNQPGICVKXCFC%QPVTKDWKQ5QEKCN
sobre Lucro Lquido (CSLL) em 30% da base de clculo do imposto de renda ou
FCEQPVTKDWKQUQEKCNFGVCNHQTOCSWGJCXGPFQTGUWNVCFQVTKDWVXGNRGNQOGPQU
70% dele seria objeto de incidncia dos referidos tributos. A Cmara Superior de
4GEWTUQU(KUECKURCUUQWCCFOKVKTCEQORGPUCQKPVGITCNFGRTGLW\QUGFCDCUG
FGENEWNQFC%5..PQUECUQUFGGZVKPQFCRGUUQCLWTFKECUQDQCTIWOGPVQFG
SWGCNGKCQNKOKVCTCEQORGPUCQGOCUUGIWTQWQFKTGKVQEQORGPUCQFG
todas as bases negativas acumuladas e que, em casos de descontinuidade da empresa,
ECDGTKCCKPVGITCNEQORGPUCQGOTC\QFCKORQUUKDKNKFCFGFGGUUGURTGLW\QUUGTGO
utilizados em anos posteriores.231CDWUQXGTKECUGSWCPFQCGZVKPQFCUQEKGFCFG
se d apenas formalmente.
5.10 OPERAES DE SWAP INTRAGRUPO
Sntese da operao: o termo swap, de origem na lngua inglesa, no tem uma
VTCFWQRCTCQRQTVWIWU0QOGTECFQPCPEGKTQWOCGZRTGUUQNCTICOGPVG
WVKNK\CFCRCTCQRGTCGUSWGUKTXCOFGKPUVTWOGPVQFGhedge
RTQVGQ5WCHWPQ
permitir a troca de indexadores de um ativo ou passivo de tal forma que limite
perdas e preserve ganhos. Por exemplo: um exportador que no quer sofrer perdas
FGEQTTGPVGUFGWOCXCNQTK\CQECODKCNRQKUCXCNQTK\CQFQTGCNRGTCPVGQFNCT
norte-americano faria suas receitas diminurem. Para travar as perdas decorrentes
FC XCNQTK\CQ ECODKCN Q GZRQTVCFQT RQFG HC\GT WOC QRGTCQ swap para troca
FG KPFGZCFQTGU 2QT GZGORNQ XCTKCQ ECODKCN RQT VCZC FG LWTQU FQ OGTECFQ
KPVGTDCPETKQ
&+ #UUKO CKPFC SWG JCLC WOC FGUXCNQTK\CQ FQ FNCT PQTVG
23 Acrdo n. CSRF/01-04.258, 1a Turma da Cmara Superior de Recursos Fiscais, sesso de 02/12/2002,
4GNCVQT %QPUGNJGKTQ %GNUQ #NXGU (GKVQUC 0Q OGUOQ UGPVKFQ QU #ETFQU P FG
P%54(FGGPFG
190
191
Caso
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Acrdo
P1
P2
Resultado
do julgamento
105-17.219
No
Sim
Mantida a exigncia
101-96.724
No
Sim
Mantida a exigncia
105-16.774
Sim
No
Cancelada a exigncia
1402-00.342
Sim
No
Cancelada a exigncia
101-94.127
Sim
Sim
Cancelada a exigncia
101-96.142
No
Sim
Mantida a exigncia
101-95.537
No
Sim
Mantida a exigncia
101-95.818
No
Sim
Mantida a exigncia
101-94.986
No
Sim
Mantida a exigncia
107-08-029
Sim
No
Cancelada a exigncia
101-96.066
No
Sim
Mantida a exigncia
101-95-014
No
No
Cancelada a exigncia
9101-00-287
No
Sim
Mantida a exigncia
103-23.357
No
No
Cancelada a exigncia
105-15.908 Prejudicada
Sim
Mantida a exigncia
101-93.616
Sim
No
Cancelada a exigncia
105-17.257
No
Prejudicada Mantida a exigncia
105-17.083
No
Sim
Mantida a exigncia
(QPVGGNCDQTCQFQCWVQT
6 CONCLUSO
Planejamento tributrio atividade lcita e encontra-se no campo da eliso tributria.
Planejamento tributrio abusivo, diferentemente, infringe a lei tributria e encontraUGPQECORQFCGXCUQ+FGPVKECTUGGUVCOQUFKCPVGFGWOCHQTOCGNKUKXCQWGXCUKXC
nem sempre fcil ao depararmos com o caso concreto. Durante todo o processo
de estudo, percebemos que parte dos doutrinadores e dos operadores do direito
CKPFCRTQRCICHCNVCTWOETKVTKQLWTFKEQSWGRTQRQTEKQPGGUVCDKNKFCFGGUGIWTCPC
jurdicas. Para estes, causa espcie que depois de transcorrido considervel lapso
VGORQTCNXGPJCQ(KUEQGTGSWCNKSWGQUHCVQURCTCGZKIKTVTKDWVQUUQDTGVWFQSWCPFQ
o contribuinte aparentemente observou as regras de direito privado, algumas vezes
EQOCEJCPEGNCFGTIQUFGTGIKUVTQFCUQRGTCGU
192
8GTKECOQUSWGQFKTGKVQRTKXCFQGUGWUKPUVKVWVQUPQUVGTOQURTGEQPK\CFQURGNQ
art. 109 do CTN, nos apresentavam um critrio jurdico vlido e seguro para
desconsiderar os negcios jurdicos celebrados pelo contribuinte quando ainda nos
GPEQPVTXCOQUPCRTKOGKTCHCUGFQRNCPGLCOGPVQVTKDWVTKQCGZKUVPEKCFCUKOWNCQ
Constatamos tambm que a norma cogente no tributria se encontra positivada sob
PQXCDCUGKFGQNIKECPCSWCNXCNQTGUEQOQCDQCHCTGNCVKXKFCFGFCUEQPXGPGU
G RTKPEKRCNOGPVG C HWPQ UQEKCN FQ EQPVTCVQ RCUUCO C UGT DCNK\CFQTGU RCTC Q
KPVTRTGVGCUUKOEQOQQUQQUXCNQTGUENUUKEQUEQOQCRTQRTKGFCFGGCUEQPXGPGU
particulares. Nesse sentido, o Novo Cdigo Civil nos traz novos elementos para a
anlise do negcio jurdico: as patologias do direito privado e as suas consequncias
jurdicas.
Na segunda fase do planejamento tributrio, demonstramos que esses critrios
jurdicos do direito privado, tais como a existncia das outras patologias de direito
PQOCKUTGUVTKVQUGZKUVPEKCFCUKOWNCQUQUGIWTQUGGEC\GURCTCCCPNKUG
FQUECUQUFGRNCPGLCOGPVQVTKDWVTKQQWUGLCCQDUGTXCQFCPQTOCEQIGPVGPQ
tributria livre de patologias deve ser aceita pelo Fisco nessa segunda fase.
#KFGPVKECQFCRCVQNQIKCFGFKTGKVQRTKXCFQPQGPVCPVQPQQDTKICQCWFKVQT
UECNTGURQPUXGNRGNQNCPCOGPVQFGQHEKQCSWCNKECTQVKRQFGRCVQNQIKCRQKU
KUUQPQTGSWKUKVQRCTCCEQPUVKVWKQFQETFKVQVTKDWVTKQ
%60CTV
#URCVQNQIKCUUQIWTCUSWGPQRNCPQRTVKEQPQTOCNOGPVGUGKPVGTTGNCEKQPCO
UGPFQOWKVCUXG\GUFKHEKNKFGPVKECTSWCNRCVQNQIKCKUQNCFCOGPVGGUVRTGUGPVG25
#QCWFKVQTUECNECDGFGUETGXGTQUHCVQUFGHQTOCRQTOGPQTK\CFCGCRNKECTCPQTOC
tributria de incidncia sobre os fatos revelados, jamais sobre os fatos formalmente
aparentes.
&GOQPUVTCOQUUGTCDUQNWVCOGPVGFKHGTGPVGUCCRNKECQFCCPCNQIKCGCTGSWCNKECQ
FQUHCVQUEQOQVCODOQUQCKPVGTRTGVCQGEQPOKECGCEQPUKFGTCQGEQPOKEC
dos fatos e, mais importante, como o propsito negocial, de origem no direito anglosaxo, um critrio vlido para a anlise do planejamento tributrio.
Nesse sentido, impe-se ao intrprete da norma que analise o fato antes e depois da
EGNGDTCQFQPGIEKQLWTFKEQRCTCSWGUQDTGGUUGHCVQUGRQUUCXGTKECTUGQEQTTGW
CUKVWCQFGPKFCGONGKEQOQPGEGUUTKCGUWEKGPVGQEQTTPEKCFQHCVQIGTCFQT
FCQDTKICQRTKPEKRCNVCNEQOQRTGEQPK\CFQPQCTVFQ%60
Ao analisarmos as razes de julgar adotadas pelo Carf em 18 casos de planejamento
tributrio, verificamos que a existncia de patologias do direito privado foi
determinante para 94% dos julgados, e que a ocorrncia de propsito negocial foi
relevante para 88% dos casos.
25 %QPUGNJGKTQ/TKQ,WPSWGKTC(TCPEQ,PKQTPCFGENCTCQFGXQVQPQ#ETFQPFC2TKOGKTC
Cmara do ento Conselho de Contribuintes, sesso de 19/05/2005.
193
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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 163-196, dez. 2012
195
Abstract
Professora Adjunta II do
&GRCTVCOGPVQFG#FOKPKUVTCQFC7P$
Doutora em Economia pela
Universidade de Braslia (UnB)
Resumo
O artigo intenta proceder a uma anlise do panorama
econmico brasileiro no perodo entre 2003 e 2012,
com fundamento na doutrina econmica keynesiana
e nas polticas monetria e fiscal implementadas
pelo governo nesse perodo. Inicialmente, feita
uma contextualizao sobre a revitalizao do
pensamento econmico keynesiano aps a ecloso
da crise financeira de 2008 e o consequente
questionamento do paradigma monetarista
neoliberal. Depois, realizada uma sntese dos
mais relevantes argumentos da teoria keynesiana,
tais como os conceitos de demanda efetiva, propenso
marginal a consumir, multiplicador da renda,
etc. Posteriormente, so examinadas a conjuntura
e a poltica econmica nacional executada nos
mandatos de Lus Incio Lula da Silva e nos dois
primeiros anos do mandato de Dilma Rousseff, por
intermdio do exame crtico das polticas fiscal e
monetria aplicadas. Busca-se, com essa perspectiva,
expor sinteticamente como as premissas keynesianas
podem ser aplicadas pelo Estado com o propsito de
promover no somente ajustes de curto prazo na
economia, mas tambm efetivamente orientar a
atividade econmica com vistas ao crescimento e ao
desenvolvimento econmico em bases sustentveis.
Nesse sentido, ao final do trabalho, abordada,
de forma concisa, uma discusso terica acerca
do papel do Estado como agente promotor do
desenvolvimento econmico.
Palavras-chave
Polticas fiscal e monetria. Teoria keynesiana.
Desenvolvimento econmico.
Keywords
Fiscal and monetary policies. Keynesian theory.
Economic development.
1 INTRODUO
#U VWTDWNPEKCU GEQPOKEQPCPEGKTCU
internacionais tm exposto a fragilidade
macroeconmica do sistema de mercado,
tendo sido necessria a contnua
KPVGTXGPQFQ'UVCFQEQOQHQTOCFG
estabilizar os ciclos inerentes atividade
econmica. Observa-se que as livres
HQTCUFGOGTECFQUQ\KPJCUPQUQOGPVG
tm se revelado incapazes de promover
WOCCNQECQFQUTGEWTUQUPQUGPVKFQFG
UQNWQFQUFGUGSWKNDTKQUGEQPOKEQU
197
199
WOCUKVWCQFGPQOKPCFCRQT-G[PGUFGCTOCFKNJCFCNKSWKFG\PCSWCNCTGFWQ
da taxa de juros incapaz de aumentar o investimento, o nvel de emprego e a renda
FGGSWKNDTKQFCGEQPQOKC5QOGPVGCRQNVKECUECNUGTKCGPVQGEC\RCTCCNECPCT
esses trs objetivos.
O governo brasileiro, que na poca da crise de 2008 possua reservas cambiais de
EGTECFG75DKNJGUFKCPVGFQEQTVGFCUNKPJCUFGPCPEKCOGPVQGZVGTKQTRCTC
as empresas brasileiras, disponibilizou recursos em montante substancial aos bancos
PCEKQPCKURCTCSWGGORTGUVCUUGOUGORTGUCU/CUXGTKEQWUGSWGQUDCPEQUPQ
Q\GTCOGQEQTTGWQEJCOCFQGORQCOGPVQFCNKSWKFG\RGNQSWCNQFKPJGKTQ
RGTOCPGEGWPQUEQHTGUFCUKPUVKVWKGUPCPEGKTCUGPQCVKPIKWQUGVQTRTQFWVKXQ
Possivelmente, j antecipando a ocorrncia de uma possvel armadilha da liquidez,
o governo nacional manteve a taxa de juros no mesmo patamar. Tendo em vista
C QEQTTPEKC FQ GORQCOGPVQ UWRTCOGPEKQPCFQ RQUVGTKQTOGPVG Q IQXGTPQ
DTCUKNGKTQ QRVQW RQT KORNGOGPVCT WOC RQNVKEC UECN GZRCPUKQPKUVC CPVKEENKEC
tentando estimular a retomada da atividade econmica e do investimento por
KPVGTOFKQFCEQPEGUUQFGKPEGPVKXQUUECKUGFGUQPGTCGUVTKDWVTKCU6CNRQNVKEC
aparentemente, rendeu bons resultados, na medida em que, segundo o Instituto
$TCUKNGKTQFG)GQITCCG'UVCVUVKEC
+$)'JQWXGETGUEKOGPVQGEQPOKEQGO
FGGOTGNCQCSWCPFQQRTQFWVQKPVGTPQDTWVQECKWUGIWPFQQ
mesmo instituto.
#QQRVCTRQTTGFW\KTCVTKDWVCQGOXG\FGGHGVWCTFKTGVCOGPVGFKURPFKQURDNKEQU
VCNXG\CCFOKPKUVTCQ.WNCVGPJCCUUKORTQEGFKFQRGNQHCVQFGQFGUGORTGIQPQ
ter disparado, mesmo no auge da crise, em 2009, quando registrou, na mdia, 8,1%
FCRQRWNCQGEQPQOKECOGPVGCVKXC
+$)'1ICUVQRDNKEQFKTGVQRTGEQPK\CFQ
RQT -G[PGU UGTKC UGIWPFQ #HQPUQ
OCKU CRTQRTKCFQ RCTC OQOGPVQU FG
depresso econmica, caracterizados por elevadas taxas de desemprego, o que no
aconteceu no Brasil na crise de 2008.
&GCEQTFQEQO&KNNCTF
G#HQPUQ
RCTC-G[PGUPQUGWOQFGNQOCKU
elementar, os nveis de investimento, emprego e renda da economia (variveis
dependentes) so decorrncia das trs variveis independentes do modelo, que
so a propenso marginal a consumir (PMC, maior nas camadas mais pobres
FC RQRWNCQ C VCZC FG LWTQU G C GEKPEKC OCTIKPCN FQ ECRKVCN
'/% SWG
UKORNKECFCOGPVG UKIPKEC C TGPVCDKNKFCFG HWVWTC GURGTCFC FQ KPXGUVKOGPVQ GO
DGPUFGECRKVCNQWCVCZCFGNWETQGURGTCFC#URQNVKECUUECNGOQPGVTKCKPEKFGO
diretamente sobre as variveis independentes do modelo, e, indiretamente, afetam
as variveis dependentes.
#2/%FKTGVCOGPVGCHGVCFCRGNCRQNVKECUECNRQTOGKQFCKPEKFPEKCFCVTKDWVCQ
sobre a renda dos consumidores, a qual, se est alta, melhora as expectativas
empresariais e encoraja e estimula o investimento. Uma forma de aumentar o
TGPFKOGPVQFCRQRWNCQTGFW\KPFQCVTKDWVCQUQDTGCTGPFCGQEQPUWOQPCHCUG
TGEGUUKXCFQEKENQGEQPOKEQ#HWPQEQPUWOQTGRTGUGPVCCRTQRQTQFCTGPFC
FGUVKPCFCCQEQPUWOQQTGUVCPVGFCTGPFCFGUVKPCFQRQWRCPC#NGKRUKEQNIKEC
HWPFCOGPVCNFG-G[PGUCTOCSWGSWCPFQCWOGPVCCTGPFCQEQPUWOQVCODO
CWOGPVCOCUGORTQRQTQKPHGTKQTSWGNCFQKPETGOGPVQFCTGPFC
Quanto taxa de juros, esta diretamente afetada pela poltica monetria do governo,
na medida em que o controle sobre a oferta de dinheiro e, por conseguinte, sobre a
taxa de juros, exercido por uma autoridade monetria centralizada, o Banco Central,
por meio dos mecanismos do mercado aberto, do redesconto e do compulsrio
sobre os bancos comerciais, tem incidncia direta no investimento, afetando tanto
o nvel de emprego quanto a renda da economia. O controle da taxa de juros fazUGDCUKECOGPVGRGNQEQPVTQNGFCQHGTVCFGOQGFCRCTC-G[PGUCVCZCFGLWTQU
FGVGTOKPCFCRGNCKPVGTUGEQFCEWTXCFGFGOCPFCRQTOQGFCEQOCEWTXCFG
oferta de moeda.
O nvel das taxas de juros determinar se os empresrios investiro em bens de
capital ou nos ttulos da dvida pblica do governo remunerados pela taxa de juros,
ou se preferiro entesourar os recursos, caracterizando a preferncia pela liquidez.
De qualquer forma, os empresrios capitalistas s investiro em bens de capital, ou
seja, somente investiro no setor produtivo, se a EMC for superior taxa de juros.
#RTGHGTPEKCRGNCNKSWKFG\UKIPKECSWGQGORTGUTKQFGUGLCTGVGTOQGFCGOGUREKG
OQGFCEQOQTGUGTXCFGXCNQTGOXG\FGKPXGUVKTQSWGEQTTGURQPFGGURGEWNCQ
FCFGOCPFCRQTOQGFC+UUQHQKWOCPQXKFCFGKPUVKVWFCRQT-G[PGUPCFQWVTKPC
tendo em vista que o principal motivo at ento presente na teoria econmica para
LWUVKECTCTGVGPQFGOQGFCGTCCVTCPUCQ
RCTCVTQECRQTDGPUGUGTXKQU
-G[PGUVCODOCRQPVCCRTGECWQEQOQWOCVGTEGKTCOQFCNKFCFGFCFGOCPFC
RQTOQGFCRGTVKPGPVGUCVKUHCQFGRQUUXGKUEQPVKPIPEKCUHWVWTCU#RTGXKUQ
FC RQUUKDKNKFCFG FC QEQTTPEKC FG GPVGUQWTCOGPVQ RQT GURGEWNCQ ECTCEVGTK\C
WOTQORKOGPVQEQOC.GKFG5C[SWGRTGEQPK\CSWGCQHGTVCIGTCUWCRTRTKC
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 197-217, dez. 2012
201
5GIWPFQ %CTFKO
R CU WVWCGU FC '/% G RQT EQPUGSWPEKC FQ
investimento so as causas principais da ocorrncia dos ciclos econmicos.
A volatilidade do nvel dos investimentos decorre da instabilidade das expectativas
dos empresrios (fator psicolgico), cujo esprito empreendedor denominado por
-G[PGUFGanimal spirit. Essas expectativas referem-se taxa de rendimento do
investimento em bens de capital (investimento produtivo) a EMC relativamente
ao emprego do capital em ttulos da dvida pblica remunerados pela taxa de juros
QW GO TGNCQ CQ GPVGUQWTCOGPVQ FC OQGFC RCTC GURGEWNCQ # KPEGTVG\C FQU
empresrios quanto ao futuro abrange tanto a EMC quanto a taxa de juros. Essa
EQPLWPVWTC RTQRQTEKQPC C CNVGTPPEKC FG RGTQFQU FG GZRCPUQ G EQPVTCQ FC
RTQFWQQHGTVCPCGEQPQOKCFGOGTECFQECRKVCNKUVC
0C HCUG GZRCPUKXC FQ EKENQ GEQPOKEQ UGIWPFQ QU RTGUUWRQUVQU MG[PGUKCPQU C
RQNVKECOQPGVTKCFGXGUGTTGUVTKVKXCEQOVCZCUFGLWTQUOCKUCNVCUGTGFWQFC
quantidade de moeda na economia, o que feito mediante a venda, pelo Banco
%GPVTCNFGVVWNQUFCFXKFCRDNKEC#RQNVKECUECNFGXGUGTOCKUCWUVGTCEQO
TGFWQFQUICUVQURDNKEQUGCWOGPVQFCVTKDWVCQUQDTGQUHCVQTGUFGRTQFWQ
EQOQHQTOCFGEQODCVGTCOCKQTCOGCCFCHCUGGZRCPUKQPKUVCFQEKENQGEQPOKEQ
CKPCQ#ODCUCURQNVKECUXKUCOCEQPVGTCFGOCPFCCITGICFCGCGXKVCTQ
CWOGPVQIGPGTCNK\CFQFQURTGQU0QSWGEQPEGTPGRQNVKECUECNCEQODKPCQ
FG OCKQT VTKDWVCQ EQO OGPQT FGURGUC RDNKEC EQPVTKDWK RCTC C QEQTTPEKC FG
UWRGTXKV UECN PCU EQPVCU FQ IQXGTPQ %QPHQTOG 2GTGKTC
R -G[PGU
RTQRWPJCCWVKNK\CQFCRQNVKECUECNEQORGPUCVTKCPCSWCNRTGICXC=?CIGTCQ
FGUWRGTXKVUFKCPVGFGCOGCCUFGKPCQ
0CHCUGTGEGUUKXCFQEKENQGEQPOKEQUGIWPFQQUMG[PGUKCPQUCRQNVKECOQPGVTKC
deve ser expansionista, com taxas de juros mais baixas para incentivar o investimento,
e se caracterizar pelo aumento da quantidade de moeda na economia, o que
efetivado por meio da compra, pelo Banco Central, de ttulos da dvida pblica.
# RQNVKEC UECN FGXG UGT OCKU GZRCPUKXC EQO KPETGOGPVQ FQU ICUVQU RDNKEQU
TGNCVKXQUCQQTCOGPVQRDNKEQFGECRKVCNEQOQHQTOCFGEQODCVGTCOCKQTCOGCC
da fase contracionista do ciclo econmico o desemprego. Alm disso, nessas
EKTEWPUVPEKCUQQWVTQEQORQPGPVGFCRQNVKECUECNCVTKDWVCQUQDTGQUHCVQTGU
FGRTQFWQFGXGTKCUGTKORNGOGPVCFQPQUGPVKFQFCTGFWQFCECTICVTKDWVTKC
Ambas as polticas estimulam a demanda agregada e evitam o aumento generalizado
do desemprego.
0QSWGRGTVKPGPVGRQNVKECUECNPCGVCRCEQPVTCEKQPKUVCFQEKENQGEQPOKEQ
VCNEQODKPCQFGOGPQTVTKDWVCQEQOOCKQTFGURGUCRDNKECEQPVTKDWKRCTCC
QEQTTPEKCFGFEKVUECNPCUEQPVCUFQIQXGTPQ&GCEQTFQEQO2GTGKTC
R -G[PGU RTQRWPJC C WVKNK\CQ FC RQNVKEC UECN EQORGPUCVTKC PC SWCN
RTGICXCQCWOGPVQFQFEKVRDNKEQGORQECUFGTGEGUUQ#KPFCUGIWPFQQ
OGUOQCWVQT-G[PGUCFXQICXCSWGSWCPFQQEQTTGUUGKPUWEKPEKCFGFGOCPFC
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 197-217, dez. 2012
203
4GVQTPCPFQSWGUVQFCFGRTGUUQGEQPOKECCRQNVKECUECNGZRCPUKQPKUVCEQPVTCC
FGRTGUUQRQFGPQUGTPGEGUUCTKCOGPVGFGEKVTKCPGOQDTKICVQTKCOGPVGTGFWPFCT
GOGNGXCQFCFXKFCRDNKEC+UUQRQTSWGEQOCTGEWRGTCQFCCVKXKFCFGGEQPOKEC
haver aumento da receita tributria do governo, que pode at vir a ser igual ou
maior do que o gasto pblico adicional inicial, podendo resultar em equilbrio ou
UWRGTXKVGPQGOFEKVUECN
204
#OGPEKQPCFCRQNVKECUECNEQPVTCCFGRTGUUQEQOKPETGOGPVQFQUICUVQURDNKEQU
FGXGUGTEWUVGCFCPCPEKCFCRQTGPFKXKFCOGPVQFQIQXGTPQEQOQUDCPEQUQWUGLC
por incremento da dvida pblica e no por tributos pagos pelos cidados. No caso
de o governo tentar prevenir uma recesso, segundo Afonso (2010), a expanso dos
ICUVQURDNKEQURQFGTKCUGTPCPEKCFCRGNQUVTKDWVQURCIQURGNQUEKFCFQU
#NO FQ OWNVKRNKECFQT QWVTC PQXKFCFG FC VGQTKC MG[PGUKCPC HQK Q 2TKPERKQ FC
&GOCPFC'HGVKXCUGIWPFQQSWCNCQHGTVCCITGICFCFCGEQPQOKCFCFCZCPQEWTVQ
prazo, e o que determina efetivamente a renda da economia a demanda, a qual
RQFGUGTGZRTGUUCRGNCHTOWNC;%
+
)6
:/
CTGPFCFCGEQPQOKC
KIWCNUQOCFQEQPUWOQEQOQKPXGUVKOGPVQQICUVQFQIQXGTPQGCUGZRQTVCGU
UWDVTCFCFQVQVCNFQUVTKDWVQUEQOCUKORQTVCGU#UITCPFGUPQXKFCFGUFCVGQTKC
MG[PGUKCPCEKVCFCURQT%CTFKO
RHQTCOVGQTKCFQEQPUWOQVGQTKCFQ
OWNVKRNKECFQTRCRGNFCKPEGTVG\CPCFKPOKECFGWOCGEQPQOKCOQPGVTKC
-G[PGU VGXG WOC RGTEGRQ RKQPGKTC PQ UGPVKFQ FG EQPENWKT SWG Q 'UVCFQ RQT
OGKQFCVTKDWVCQGFQUUGWURTRTKQUFKURPFKQU
RQNVKECUECNGRQTKPVGTOFKQ
FQEQPVTQNGUQDTGCQHGTVCFGOQGFCRQTOGKQFCOCPKRWNCQFCVCZCFGLWTQU
(poltica monetria), poderia atuar diretamente sobre as variveis independentes do
modelo (a PMC, a taxa de juros e a EMC) e, dessa forma, atingir, indiretamente, as
variveis dependentes (os nveis de investimento, o emprego e a renda da economia)
para tentar corrigir os desequilbrios entre a oferta e a demanda agregadas da
GEQPQOKCRTKPEKRCKUECWUCUFQUFQKURTQDNGOCUGEQPOKEQUOCKUITCXGUCKPCQ
e o desemprego.
1UCLWUVGUGHGVWCFQURGNQ'UVCFQPQRQFGOUGTTGCNK\CFQURGNCNKXTGCQFCUHQTCU
FGOGTECFQ1WVTCPQXKFCFGFCVGQTKCMG[PGUKCPCHQKCFKXKUQFCENCUUKECQFQ
QTCOGPVQRDNKEQGPVTGEQTTGPVGGFGECRKVCN2CTC-G[PGUQQTCOGPVQEQTTGPVG
FQIQXGTPQFGXGGUVCTRGTOCPGPVGOGPVGGSWKNKDTCFQQSWGRQFGGUVCTFGEKVTKQQW
UWRGTCXKVTKQFGCEQTFQEQOCHCUGFQEKENQGEQPOKEQQQTCOGPVQFGECRKVCN
EWLCHWPQUGTXKTFGTGIWNCFQTFCFGOCPFCCITGICFCFGCEQTFQEQOCUWVWCGU
da atividade econmica.
1QTCOGPVQEQTTGPVGFGUVKPCFQOCPWVGPQGCQEWUVGKQFCUCVKXKFCFGUQTFKPTKCU
FQIQXGTPQDGOEQOQRTQFWQFGDGPURDNKEQU
FGHGUCPCEKQPCNUGIWTCPC
RDNKECCFOKPKUVTCQFCLWUVKCGVEGFGDGPUUGOKRDNKEQUQWOGTKVTKQU
UCFG
GFWECQEWNVWTCGVE%CTXCNJQ
RGZRNKECSWGQSWG-G[PGUDWUEC
CQRTQRQTCGNCDQTCQFGFQKUQTCOGPVQUCUGRCTCQGPVTGQEWORTKOGPVQFCU
HWPGUTQVKPGKTCUFQ'UVCFQ=?GQEWORTKOGPVQFGUWCUHWPGUCPVKEENKECU
2GNC CTIWOGPVCQ GZRQUVC RQFGUG EQPENWKT SWG C KPVGTXGPQ FQ 'UVCFQ PC
GEQPQOKCFGOGTECFQECRKVCNKUVCRTQRWIPCFCRQT-G[PGUPQPQUGPVKFQFGQ
'UVCFQCVWCTPQUKUVGOCGEQPOKEQEQOQRTQFWVQTFKTGVQFGDGPUGUGTXKQUQWUGLC
como Estado empresrio, proprietrio e administrador de empresas produtoras
FGDGPUGUGTXKQUGUKOEQOQTGIWNCFQTFQKPXGUVKOGPVQOGFKCPVGQGZGTEEKQFCU
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 197-217, dez. 2012
205
RQNVKECUUECNGOQPGVTKCEQOCPCNKFCFGFGVGPVCTEQORCVKDKNK\CTCFGOCPFC
agregada com a oferta agregada, atenuando os problemas mais graves que ocorrem
PQUKUVGOCECRKVCNKUVCQWUGLCCKPCQGQFGUGORTGIQ%CUQQ'UVCFQPGINKIGPEKG
Q FGUGORGPJQ FC UWC HWPQ TGIWNCFQTC G GUVCDKNK\CFQTC FQ UKUVGOC GEQPOKEQ
ECRKVCNKUVCPQGZGTEGPFQFGOCPGKTCCRTQRTKCFCCURQNVKECUUECNGOQPGVTKC
antes mencionadas, as consequncias sero deletrias para a sociedade, assim como
CEQPVGEGWPCETKUGGEQPOKEQPCPEGKTCQEQTTKFCGOSWGVGXGUGWUGHGKVQU
nefastos propagados para as principais economias do mundo capitalista.
%QTTQDQTCPFQGUUCCPNKUG%CTFKO
RKPHQTOCSWGCKPVGTXGPQFKTGVC
FQ'UVCFQRQTVCPVQGUUGPEKCNOGPVGGUVTCPJCCQRGPUCOGPVQFG-G[PGU=?
Seu programa de poltica econmica certamente nada tem a ver com iniciativas
CORNCUFGGUVCVK\CQQWPCEKQPCNK\CQFGGORTGUCU2QTUWCXG\#HQPUQ
RKPHQTOCEKVCPFQQRTRTKQ-G[PGUSWGCHQTOCFGKPVGTXGPQFQ'UVCFQ
na economia preconizada pelo economista ingls consiste em o governo exercer
WOCKPWPEKCQTKGPVCFQTCUQDTGCRTQRGPUQCEQPUWOKTGORCTVGCVTCXUFGUGW
UKUVGOCFGVTKDWVCQGORCTVGRQTOGKQFCZCQFCVCZCFGLWTQU
1WVTQVRKEQTGNGXCPVGFCFQWVTKPCMG[PGUKCPCCUQEKCNK\CQFQKPXGUVKOGPVQ
2QFGUG EQPUKFGTCT SWG C CNWFKFC UQEKCNK\CQ RTQRQUVC RQT -G[PGU UGIWPFQ
Afonso (2012, p. 61), citando Dillard (1989), corresponde ao controle pblico
FQKPXGUVKOGPVQRTKXCFQRCTCEQORGPUCTGTGFW\KTCGPXGTICFWTCFCUWVWCGU
FCGEKPEKCOCTIKPCNFQECRKVCNGWOCCWVQTKFCFGOQPGVTKCHQTVGRCTCTGIWNCTC
oferta de dinheiro e diminuir a taxa de juros. Alm desse trecho, Afonso (2010,
p. 61) tambm informa, novamente mencionando Dillard (1986), que a referida
UQEKCNK\CQFQKPXGUVKOGPVQUGTKCWOCRQNVKECFGTGIWNCQFQKPXGUVKOGPVQ
EQOQQDLGVKXQFGPGWVTCNK\CTCUWVWCGUEENKECUFQKPXGUVKOGPVQRTKXCFQ
2QT O ECDG FGUVCECT WO KORQTVCPVG CURGEVQ FC VGQTKC MG[PGUKCPC NGXCPVCFQ
RQT#HQPUQ
GSWGEQPUVKVWKWOCKPVGTRTGVCQGSWKXQECFCFQURQUVWNCFQU
MG[PGUKCPQU Q LW\Q FG SWG -G[PGU FGHGPFG C RQNVKEC UECN GZRCPUKQPKUVC G Q
incremento dos gastos pblicos em qualquer circunstncia ou conjuntura econmica.
Sobre o assunto, o referido autor escreve:
2CTC-G[PGUCRQNVKECUECNFGXGCUUWOKTRCRKUFKXGTUQUGOEQPLWPVWTCU
diferentes, ao contrrio do senso comum que supe que o economista defendeu
uma expanso permanente do gasto pblico em qualquer contexto. Tal receita
GTCTGEQOGPFCFCRCTCWOCUKVWCQDCUVCPVGGURGEECQ'UVCFQVGPFQSWG
assumir o comando da deciso de investir e de fomentar a demanda efetiva,
FGRQKU SWG C GEQPQOKC VKXGUUG GPVTCFQ GO EQNCRUQ G EQOQ TGCQ ETKUG
(AFONSO, 2010, p. 2-3).
EQTTGVQUKOCVTKDWKTCGNGQKFGCNFGWOCRQNVKECUECNCPVKEENKECGOSWG
acumula supervits na fase de expanso do ciclo, para ampliar o gasto na fase
da depresso (AFONSO, 2010, p. 6).
%QTTQDQTCPFQCCTIWOGPVCQFG#HQPUQ#NXGUG8GTUUKOQ
RCTOCO
SWGQQTCOGPVQRDNKEQFGXGUGTFGEKVTKQSWCPFQCGEQPQOKCGUVGOTGVTCQ
e superavitrio, em perodos de expanso, funcionando, por conseguinte, como um
estabilizador automtico de demanda. Vasconcelos e Garcia (2010, p. 164) tambm
TCVKECOQSWGGUETGXG#HQPUQCTOCPFQSWGGODQTCQCTECDQWQVGTKEQETKCFQ
RQT-G[PGUGUVGLCDCUGCFQGOWOCUKVWCQFGFGUGORTGIQGNGRQFGUGTCRNKECFQ
mutatis mutandiRCTCWOCEQPLWPVWTCKPCEKQPTKC#EGTECFGUUGCUUWPVQ(GKL
RVGEGCUUGIWKPVGUEQPUKFGTCGU
-G[PGUHQKCEWUCFQFGVGTEQOUWCUKFGKCUKPFW\KFQQURQNVKEQUCRTCVKECTGO
polticas excessivamente expansionistas que resultaram no desastre nos
CPQU &K\KCO SWG -G[PGU PQ QHGTGEGW WO KPUVTWOGPVQ CPCNVKEQ RCTC
NKFCTEQOQRTQDNGOCFCKPCQGVGTKCFGURTG\CFQGUUCSWGUVQ%QPVWFQ
XKOQU SWG GO UGW NVKOQ GPUCKQ %QOQ RCICT RGNC IWGTTC -G[PGU HC\
FKXGTUCUTGUGTXCUSWCPVQCQWUQFGUGWKPUVTWOGPVCNCPCNVKEQGOEQPFKGU
RQVGPEKCNOGPVGKPCEKQPTKCUGQHGTGEGPCQECUKQWOVTCVCOGPVQRCTCQVGOC
Dessa forma, pode-se concluir que, de acordo com a fase do ciclo econmico, o
ECTVGTFCRQNVKECUECNXCKXCTKCTPCHCUGTGEGUUKXCFQEKENQUGTGZRCPUKQPKUVCRCTC
auxiliar a economia a sair da recesso, por meio do incremento dos dispndios do
IQXGTPQGFCTGFWQFCVTKDWVCQUQDTGQEQPUWOQGQKPXGUVKOGPVQRTKXCFQUQSWG
vai aumentar o investimento, o nvel de emprego e a renda. Essa foi a caracterstica
SWGEQWOCKUHCOQUCQWRQRWNCTFQTGEGKVWTKQMG[PGUKCPQ/CUGUVGNVKOQPQUG
restringe a esse argumento, tanto que na fase expansiva do ciclo ocorrer o oposto:
CRQNVKECUECNUGTEQPVTCEKQPKUVCEQOTGFWQFQUICUVQURDNKEQUGCWOGPVQFC
VTKDWVCQUQDTGQEQPUWOQGQKPXGUVKOGPVQRTKXCFQURCTCEQODCVGTCCOGCCFG
CNVCIGPGTCNK\CFCFQURTGQUCKPCQCSWCNRQFGQEQTTGTPCGVCRCFGGZRCPUQ
do ciclo econmico.
%QTTQDQTCPFQ GUUG RQUKEKQPCOGPVQ )CNDTCKVJ G 5CNKPIGT
R CTOCO
SWGRCTC-G[PGURCTCGXKVCTSWGQURTGQUUWDCORTGEKUQTGUVTKPIKTQUICUVQU
governamentais, aumentar os impostos e reduzir os gastos privados. Os mesmos
CWVQTGU CUUGXGTCO SWG UG Q RTQDNGOC FC GEQPQOKC HQT C KPCQ CWOGPVCUG C
VTKDWVCQ G FKOKPWGOUG CU FGURGUCU FQ IQXGTPQ
)#.$4#+6* 5#.+0)'4
1980, p. 92). Foi exatamente isso que ocorreu no incio do mandato de Dilma
Roussef, em fevereiro de 2011, quando o governo brasileiro anunciou um corte no
QTCOGPVQPQOQPVCPVGFG4DKNJGU0QVCUGKPXCTKCXGNOGPVGSWGCUOGFKFCU
CRNKECFCURGNQ'UVCFQFGXGONGXCTGOEQPUKFGTCQVCPVQCURGEVQUEQPEGTPGPVGUU
metas de longo prazo referentes ao plano de governo quanto polticas econmicas
conjunturais para fazer frente a eventuais choques adversos da economia, como
QEQTTGWPCETKUGPCPEGKTCKPVGTPCEKQPCNFG
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 197-217, dez. 2012
207
208
UECNUQDTGCNKOGPVQUGRTQFWVQUCITEQNCUFOGFKFCUFGUVKPCFCUKORNGOGPVCQFG
TGITCUTGNCEKQPCFCUEQOQOGTECFQFCEQPUVTWQEKXKNGEQOQUPQXQUKPUVTWOGPVQU
FGETFKVQGUGEWTKVK\CQ
'O GXKFGPEKQWUG KPKEKCNOGPVG WOC EQPVKPWKFCFG PC EQPFWQ FC RQNVKEC
OQPGVTKC # GXQNWQ FC VCZC FG LWTQU TGGVKW FQKU FKHGTGPVGU OQOGPVQU PC
RTKOGKTCOGVCFGFQCPQHQKOCPVKFCCVTCLGVTKCFGGNGXCQITCFWCNFCVCZCFGLWTQU
COFGCFGSWCTQTKVOQFGGZRCPUQFCFGOCPFCOGVCCPWCNRCTCCKPCQ
Assim, em maio, a taxa de juros nominal atingiu 19,75% ao ano.
Tendo-se em vista a perspectiva de cenrios interno e externo favorveis, a Selic foi
mantida no mesmo patamar entre os meses de junho a agosto. Em setembro teve
KPEKQWOCRQNVKECOQPGVTKCOCKUGZRCPUKXCGOXKTVWFGFCRGTEGRQFGSWGC
KPCQGUVCTKCEQPVTQNCFCFGPVTQFCOGVC'OFG\GODTQCVCZCFGLWTQUVGTOKPQW
em 18%. Embora o PIB no tenha tido um crescimento to expressivo quanto aquele
FQ CPQ CPVGTKQT Q TKUEQRCU VGXG UWEGUUKXCU TGFWGU Q SWG CLWFQW C KORCEVCT
RQUKVKXCOGPVGCTGEWRGTCQFQUKPXGUVKOGPVQUPQRCU#RQNVKECUECNEQPVKPWQW
a ser conduzida de maneira austera com o intuito de manter a sustentabilidade da
dvida pblica. A meta de supervit primrio foi cumprida.
'O C GXQNWQ FC GEQPQOKC DTCUKNGKTC HQK KORWNUKQPCFC RGNQ RTQEGUUQ FG
EQPUQNKFCQFQOGTECFQKPVGTPQGRGNCEQPVKPWKFCFGFCGZRCPUQFCGEQPQOKC
OWPFKCN +PVGTPCOGPVG Q FKPCOKUOQ GEQPOKEQ QEQTTGW GO TC\Q FC GNGXCQ
da renda real e da melhora das expectativas. A poltica monetria foi conduzida de
HQTOCCWUVGTCEQOXKUVCUCCUUGIWTCTCOCPWVGPQFCGUVCDKNKFCFGFGRTGQU2QTO
PQFGEQTTGTFQCPQJQWXGWOCOCKQTGZKDKNK\CQFCVCZCFGLWTQU#RQNVKEC
UECNEQPVKPWQWCUGTQTKGPVCFCRQTUWEGUUKXQUUWRGTXKVURTKOTKQUGTGFWQFC
GZRQUKQFCUEQPVCURDNKECU2QTEQPUGIWKPVGHQKOCPVKFCCVTCLGVTKCFGENKPCPVG
FCTGNCQFXKFC2+$GJQWXGOGNJQTCPQRGTNFCFXKFCNSWKFCFQUGVQTRDNKEQ
EQOCTGFWQFCUWCXQNCVKNKFCFGGCCORNKCQFQURTC\QUFGXGPEKOGPVQ
O desempenho do comrcio exterior foi o principal determinante do saldo positivo
em conta corrente. As polticas aplicadas ao setor externo visavam a aumentar a
resistncia da economia brasileira a eventuais choques externos. Nesse sentido, o
estoque de reservas internacionais foi acrescido e atingiu nveis recordes, o que foi
importante para enfrentar a crise de 2008. A dvida externa pblica permaneceu em
VTCLGVTKCFGTGFWQGOGNJQTKCFGRGTNGCRGTURGEVKXCFGOGNJQTKCFQUratings
atribudos pelas agncias de risco continuou.
'OCRQNVKECOQPGVTKCEQPVKPWQWUGPFQOQFGTCFCOGPVGGZKDKNK\CFCRCTC
HC\GTHTGPVGCWOEGPTKQFGCEGNGTCQFGRTGQUQDUGTXCFQGO0QFGEQTTGT
FQCPQTGFWGUPCVCZCFGLWTQUPQTVGCTCOUGRGNCRGTEGRQRQUVGTKQTFGSWG
CCNVCFQURTGQUGTCFGEQTTGPVGFGHCVQTGUGUUGPEKCNOGPVGVTCPUKVTKQU2QTKUUQ
apesar do ambiente externo apresentar um cenrio de menor liquidez e aumento da
volatilidade dos mercados globais na segunda metade do ano, o Comit de Poltica
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 197-217, dez. 2012
209
/QPGVTKC
%QRQODTCUKNGKTQEQPUKFGTQWSWGCGXQNWQTGEGPVGFCKPCQGO
RCVCOCTEQPUKUVGPVGEQOCUOGVCUGTCEQPFK\GPVGEQOOCKQTGUTGFWGUPCVCZC
de juros. Assim, a partir de setembro deste ano a taxa de juros foi estabelecida em
11,25% ao ano, valor bem abaixo da taxa de 13% tomada como meta no incio do ano.
#RQNVKECOQPGVTKCHQKQTKGPVCFCFGHQTOCSWGCKPCQUGOCPVKXGUUGFGPVTQFCU
metas estabelecidas. Isso tambm permitiu que o pas absorvesse de forma suavizada
CUVWTDWNPEKCUFQOGTECFQPCPEGKTQKPVGTPCEKQPCNKPKEKCFCUCRCTVKTFGOGCFQU
de 2007, e contribuiu para que o aumento do dinamismo da demanda interna
PQUGFGVGTKQTCUUGGOTGURQUVCCWOCODKGPVGFGGNGXCQCEGPVWCFCFQURTGQU
CITEQNCU0GUUGCODKGPVGFGOCPWVGPQFQUICPJQUFGEQTTGPVGUFCGUVCDKNKFCFG
OCETQGEQPOKECGFGCFOKPKUVTCQCWUVGTCFCUEQPVCURDNKECUQFKPCOKUOQFC
demanda interna e externa assegurou um crescimento da economia brasileira em
0GUUGCPQVCODOHQTCOQDUGTXCFCUOGNJQTGUEQPFKGUFGETFKVQRCTCCU
famlias e para o setor privado, com impactos positivos sobre o mercado de trabalho.
Em 2008, o desempenho da atividade econmica internacional passou a ser afetado
de maneira mais acentuada pelos desdobramentos da crise no mercado subprime dos
EUA. Nesse sentido, para fazer frente a um cenrio global marcado por escassez
de crdito e indcios de crise sistmica, o governo brasileiro decidiu interromper a
trajetria de aumento dos juros praticada no incio do ano e passou a praticar uma
RQNVKECOQPGVTKCOCKUGZXGNZCPFQCVCZCFGLWTQUGOCQCPQPQPCN
do perodo.
A economia brasileira, aps ter apresentado um cenrio de expanso do consumo e
do investimento na maior parte do ano, passou a evidenciar no segundo trimestre
QUKORCEVQUFQCEKTTCOGPVQFCETKUGPCPEGKTCKPVGTPCEKQPCN'UUGUKORCEVQUHQTCO
sentidos fortemente no crdito e nas expectativas dos agentes. Portanto, nesse
PQXQEGPTKQFGTGFWQFQPXGNFCCVKXKFCFGGEQPOKECCURTKPEKRCKURQNVKECU
contracclicas aplicadas na rea monetria se direcionaram para a expanso do
ETFKVQEQOQQDLGVKXQFGICTCPVKTCUGZRQTVCGUGCNKSWKFG\PQOGTECFQRQTOGKQ
FGGORTUVKOQURGNQ$CPEQ%GPVTCNGOOQGFCGUVTCPIGKTCGRCTCCNKDGTCQFG
TGEWTUQUEQOCPCNKFCFGFGTGIWNCTK\CTCNKSWKFG\FQUKUVGOCPCPEGKTQPCEKQPCNG
incentivar o crescimento dos emprstimos.
#U OGFKFCU UECKU EQPEGPVTCTCOUG DCUKECOGPVG PC TGFWQ FG KORQUVQU G PQ
aumento dos gastos pblicos, em especial os gastos com investimentos em
infraestrutura. Com efeito, o PIB brasileiro terminou o ano com crescimento
de 5,1%, e a demanda interna continuou a sustentar o crescimento da atividade
GEQPOKECEQOTGEWRGTCQFQGORTGIQGFCTGPFC#VCZCFGFGUGORTGIQOFKC
anual situou-se em um patamar de 7,8%.
'OQCEKTTCOGPVQFQEGPTKQTGEGUUKXQPQUOGTECFQUPCPEGKTQUFGOCPFQW
OGFKFCUCFKEKQPCKUPCUGUHGTCUOQPGVTKCUECNGECODKCNRGNQIQXGTPQDTCUKNGKTQ
Basicamente, o objetivo das polticas econmicas adotadas consistia em oferecer
210
OGNJQTGUEQPFKGUFGNKSWKFG\KPVGTPCGRTQRQTEKQPCTGUVOWNQUFGOCPFCCITGICFC
SWGHCXQTGEGUUGOCTGVQOCFCFQETGUEKOGPVQ#RQNVKECOQPGVTKCHQKGZKDKNK\CFC
RQTOGKQFGUWEGUUKXQUEQTVGUPCVCZCFGLWTQUSWGVGTOKPQWRQTUGTZCFCGO
CQCPQ0CTGCUECNHQKOCPVKFCGCORNKCFCCRQNVKECFGTGFWQFGKORQUVQUUQDTG
produtos industrializados incidentes sobre eletrodomsticos, automveis, produtos
FCEQPUVTWQEKXKNOXGKUGDGPUFGECRKVCN'UUCUOGFKFCUXKUCXCOCCUUGIWTCTC
estabilidade relativa do nvel de emprego nesses segmentos intensivos em mo de
obra e fortalecer o dinamismo da demanda domstica.
'OQUOGTECFQUPCPEGKTQUKPVGTPCEKQPCKUTGIKUVTCTCOOGPQTXQNCVKNKFCFG
do que no ano anterior. Porm, presenciava-se um contexto de forte presso sobre
CUEQVCGUFCUcommodities agrcolas a partir do segundo semestre do ano, o que
KORCEVQWFKTGVCOGPVGQETGUEKOGPVQFCVCZCFGKPCQGQRTQEGUUQFGEQPFWQ
da poltica monetria. Nesse sentido, o Copom, aps manter a taxa de juros (Selic)
em 8,75% ao ano, terminou o perodo praticando uma poltica monetria mais
restritiva, com uma taxa de 10,75% ao ano. Adicionalmente, o governo adotou no
PCNFQCPQWOEQPLWPVQFGOGFKFCUFGPCVWTG\COCETQRTWFGPEKCNEQOQQDLGVKXQ
FG CRGTHGKQCT QU KPUVTWOGPVQU FG TGIWNCQ CUUGIWTCT C GUVCDKNKFCFG FQ UKUVGOC
PCPEGKTQPCEKQPCNGRGTOKVKTCEQPVKPWKFCFGFQFGUGPXQNXKOGPVQUWUVGPVXGNFQ
OGTECFQ FG ETFKVQ 'PVTG CU RTKPEKRCKU OGFKFCU GUVQ C GNGXCQ FQU FGRUKVQU
EQORWNUTKQU G FQ TGSWGTKOGPVQ FG ECRKVCN RCTC QRGTCGU FG ETFKVQ C RGUUQCU
fsicas com prazos superiores a 24 meses.
0Q UGVQT GZVGTPQ HQTCO CFQVCFCU RQNVKECU SWG QDLGVKXCTCO ETKCT EQPFKGU
HCXQTXGKU RCTC Q CWOGPVQ FC EQORGVKVKXKFCFG FCU GZRQTVCGU DTCUKNGKTCU
# EQPFWQ FC RQNVKEC ECODKCN HQK QTKGPVCFC RQT OGFKFCU SWG GXKVCUUGO SWG C
liquidez em moeda estrangeira resultasse em excessiva volatilidade e desequilbrios
no mercado de cmbio. Apesar das incertezas quanto efetiva melhora do cenrio
internacional, o processo de fortalecimento da economia brasileira traduziu-se em
um crescimento de 7,5% no ano.
#TGFWQFQPXGNFCCVKXKFCFGGEQPOKECCQNQPIQFGVCODOHQKEQORCVXGN
EQOCURQNVKECUGEQPOKECUCRNKECFCUFGUFGXKUCPFQCCLWUVCTCUEQPFKGUFG
liquidez interna e o descompasso entre a oferta e a demanda agregadas. Contudo, no
decorrer dos demais meses, ante um cenrio internacional cada vez mais restritivo e
devido aos recuos no nvel de capacidade instalada da economia, o Copom procedeu
a sucessivos cortes na taxa de juros, que chegou a 11% ao ano.
Assim, apesar do fraco desempenho da economia brasileira em 2011, a solidez
das contas externas brasileiras atenuou o impacto da volatilidade dos mercados
PCPEGKTQUKPVGTPCEKQPCKU&GUUGOQFQCEQPUKUVPEKCFCRQNVKECOCETQGEQPOKEC
DTCUKNGKTCDCUGCFCPQURKNCTGUOGVCUFGKPCQTGURQPUCDKNKFCFGUECNGEODKQ
WVWCPVGHQKEQPTOCFCRQTOGKQFCTGUKUVPEKCCQUEJQSWGUCFXGTUQUFGTKXCFQU
FCETKUGPCPEGKTCKPVGTPCEKQPCN
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 197-217, dez. 2012
211
'OQWVTCURCNCXTCUQFGUGPXQNXKOGPVQPQUGTGFW\VTCPUKQFGGEQPQOKCUFG
GUECNCRCTCGEQPQOKCUFGGUEQRQUGIWPFQCCEGRQGORTGICFCRQT*CTXG[
p. 155). Independentemente da frmula conceitual que empregam e dos pesos e das
OGFKFCUSWGFKUVTKDWGOGOTGNCQFKPOKECFQECRKVCNGFQVTCDCNJQEQOOCKQTQW
OGPQTRCTVKEKRCQFQ'UVCFQOCUUGORTGGOCUUGTQGRTGXCNPEKCFQUFKURQUKVKXQU
FG OGTECFQ RTQFWVKXQ G PCPEGKTQ VGQTKCU FG FGUGPXQNXKOGPVQ GEQPOKEQ
conforme nos lembra Willis (2005, p. 32-80) e de acordo com a perspectiva de
*CTXG[
REQUVWOCOFKUVTKDWKTGURCEKCNOGPVGCFGUKIWCNFCFGRQT
meio do deslocamento residual dos sistemas produtivos, mas no dos seus ncleos
PCPEGKTQUFGEGPVTQUFGEKUTKQUGFKPOKEQUFQRTQITGUUQGEQPOKEQ
CEWOWNCQ
GZXGN RCTC RGTKHGTKCU OGPQU FKPOKECU G UWDEQPVTCVCFCU PQ WUQ FC VGEPQNQIKC
213
ECVGIQTKCUCPCNVKECUSWGRTQEWTCOEQPVGUVCT.QIQCRGUCTFGJCXGTGURCQRCTCQ
embate de vises estratgicas quanto gesto e ao desenvolvimento da sociedade
DTCUKNGKTCGFCUWCKPUGTQKPVGTPCEKQPCNJENCTCUNKOKVCGUSWCPVQRTQRQUKQ
FGEQPEGRGUCNVGTPCVKXCUSWGXGPJCOCHWPFCOGPVCTOWFCPCUGUVTWVWTCKUSWG
RTQOQXCOCNVGTCGUUKIPKECVKXCUPCOCETQGUVTWVWTCJGIGOPKECFGRQFGTGFG
seus agentes centrais.
Todavia, importante reconhecer que iniciativas administrativas do governo
brasileiro, principalmente em termos de polticas distributivas com forte apelo
social, de equilbrio macroeconmico e de investimento em infraestrutura, tm
GORTGGPFKFQ UGPUXGKU CNVGTCGU PQ RCFTQ GUVTWVWTCN FQ UWDFGUGPXQNXKOGPVQ
DTCUKNGKTQ 6TCVCUG FG WO RTQEGUUQ EQORNGZQ RQTSWG GPXQNXG C EQPUVTWQ G C
CNVGTCQFGOGPVCNKFCFGUCKPFCUWUEGVXGKUCQWVQRKUOQFQRTQITGUUQFKEQVOKEQ
de uma economia sem sociedade.
Entretanto, a sociedade civil organizada brasileira tambm vem desenvolvendo,
ao longo do tempo, um conjunto de tcnicas e metodologias transformadoras,
CRNKECFCU PC KPVGTCQ EQO C RQRWNCQ G CRTQRTKCFCU RQT GNC SWG TGRTGUGPVCO
CDWUECFGUQNWGURCTCCKPENWUQUQEKCNGCOGNJQTKCFCUEQPFKGUFGXKFCCU
chamadas tecnologias sociais. Essas tecnologias tambm se constituem em relevantes
instrumentos no processo de converso das vulnerabilidades estruturais da sociedade
brasileira em oportunidades para o desenvolvimento.
6 CONSIDERAES FINAIS
1CTVKIQFGFKECUGCCPCNKUCTEQOHWPFCOGPVQPCFQWVTKPCMG[PGUKCPCCHQTOC
pela qual foi conduzida a poltica econmica, principalmente as polticas monetria
GUECNFWTCPVGCIGUVQFQGZRTGUKFGPVG.WNCGPVTGQUCPQUFGCPQU
RGTQFQURTGRUETKUGPCPEGKTCFGGPQKPEKQFCCFOKPKUVTCQFG&KNOC
Roussef, nos anos de 2011 e 2012. Pelo fato de as bases conceituais e tericas das
OQFGTPCURQNVKECUUECNGOQPGVTKCUGHWPFCOGPVCTGOPQRGPUCOGPVQGEQPOKEQ
MG[PGUKCPQCPVGUFCCPNKUGGORTKECFQEQORQTVCOGPVQFCGEQPQOKCGFCRQNVKEC
GEQPOKECRTQEGFGWUGCWOCUPVGUGFQURTKPEKRCKUCURGEVQUFCFQWVTKPCFG-G[PGU
# ECTCEVGTUVKEC KPQXCFQTC FQ KFGTKQ MG[PGUKCPQ HQK FG SWG C KPVGTXGPQ FQ
'UVCFQ PC GEQPQOKC RQT OGKQ FQ FGUGORGPJQ FCU RQNVKECU UECN G OQPGVTKC
poderia amortecer e atenuar as consequncias da ocorrncia dos ciclos de expanso
GEQPVTCQFCRTQFWQGFCQHGTVCDCUKECOGPVGRQTOGKQFQEQPVTQNGFCFGOCPFC
CITGICFCGHGVKXC2CTVKPFQUGFQRTGUUWRQUVQVGTKEQFGSWGCQHGTVCZCPQEWTVQ
prazo e de que a demanda que determina a renda de equilbrio da economia
RTKPERKQFCFGOCPFCGHGVKXCQ'UVCFQRQFGRQTOGKQFCVTKDWVCQGFQUUGWU
RTRTKQUFKURPFKQUSWGUQQUGNGOGPVQUKPVGITCPVGUFCRQNVKECUECNKPWGPEKCT
positivamente o consumo, estimulando, assim, o incremento do investimento, que
CXCTKXGNOCKUKORQTVCPVGFQOQFGNQMG[PGUKCPQ0QSWGUGTGHGTGCQKPXGUVKOGPVQ
214
CNOFCURTRTKCUKPVGTXGPGUGOVGTOQUFGKPXGUVKOGPVQUFKTGVQUQWRCTEGTKCU
RDNKEQRTKXCFCURTQOQXKFCURGNQIQXGTPQCKPWPEKCFQ'UVCFQUGTKCGHGVKXCFC
tambm por meio do exerccio da poltica monetria, incidindo diretamente sobre a
taxa de juros, um dos principais determinantes do investimento, conforme abordado
PCUGQFQCTVKIQ
0C UGQ HQK CPCNKUCFC C RQNVKEC UECN GZRCPUKQPKUVC FG EWPJQ MG[PGUKCPQ
RTCVKECFCRGNQIQXGTPQDTCUKNGKTQGOTGURQUVCETKUGPCPEGKTCFGSWGFGRQKU
UGVTCPUHQTOQWGOGEQPOKECGUGOCVGTKCNK\QWRGNCGHGVKXCQFGFGUQPGTCGU
VTKDWVTKCUGCEQPEGUUQFGKPEGPVKXQUUECKUGPQRGNCTGCNK\CQFGICUVQRDNKEQ
direto. Essa poltica foi bem-sucedida em 2010, quando a economia brasileira cresceu
FGRQKUFGWOCTGVTCQFGGO#RUWOCDTGXGUPVGUGCEGTECFQ
KFGTKQMG[PGUKCPQCRTGUGPVCFCPCUGQCKORQTVPEKCFCURQNVKECUMG[PGUKCPCU
CPVKEENKECU HQK FGUVCECFC PC UGQ PC SWCN UG TGCNK\QW WO GZCOG GORTKEQ FQ
comportamento das polticas econmicas no perodo entre 2003 e 2012.
2QTOPCUGQHQKCDQTFCFCCSWGUVQFQFGUGPXQNXKOGPVQGEQPOKEQ(QKHGKVC
WOCETVKECUVGQTKCUSWGRTKXKNGIKCOQOGTECFQGOUGWUGIOGPVQPCPEGKTQEWLQU
ncleos no so deslocados espacial e territorialmente, ao contrrio do segmento
produtivo, que tem seus ncleos transferidos para a periferia do capitalismo na busca
FGTGFWQFQUEWUVQUFGRTQFWQ2QUVGTKQTOGPVGDCUGCFCPCQDTCFG)WKOCTGU
(2005), foram abordadas as estratgias de desenvolvimento econmico aplicadas no
$TCUKNXKPEWNCFCUPQUPGEGUUKFCFGUFCOCKQTKCFCRQRWNCQDTCUKNGKTCOCUUKO
CQUKPVGTGUUGUGUEQPXGPKPEKCUFCUGNKVGUFQUXCTKCFQUUGVQTGU
CITTKQPCPEGKTQ
religioso, burocrtico, etc.).
Considerando-se os problemas estruturais vinculados a nossa matriz de
desenvolvimento, as medidas de polticas econmicas e estratgias de crescimento
NGXCFCU C ECDQ RGNQ 'UVCFQ FGUFG C GUVCDKNK\CQ FC GEQPQOKC GHGVKXCOGPVG
CNECPCFCEQOQ2NCPQ4GCNGOVOEQPFW\KFQQRCUCWOPQXQRCVCOCTFG
SWCNKFCFGFGXKFC'UUCUOGFKFCUVOCECTTGVCFQWOCGZRTGUUKXCTGFKUVTKDWKQFC
renda nacional em prol dos setores menos aquinhoados da sociedade brasileira, a
OCPWVGPQFQGSWKNDTKQOCETQGEQPOKEQDCUGCFQPQVTKRFCUOGVCUFGKPCQ
TGURQPUCDKNKFCFG UECN G EODKQ WVWCPVG DGO EQOQ C DWUEC FC OGNJQTKC FCU
EQPFKGUFGKPHTCGUVTWVWTCFQRCU,WPVCOGPVGEQOCRCTVKEKRCQFCUQEKGFCFG
civil organizada por meio das tecnologias sociais, os ganhos oriundos da estabilidade
e do crescimento econmico tm o potencial de efetivamente atingir no futuro as
ECOCFCUOCKUECTGPVGUFCRQRWNCQDTCUKNGKTC
215
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216
217
Resumo
O sistema normativo da Receita Federal brasileira
definido como um sistema de mltiplas fontes de
direito, grande quantidade de atos normativos,
disposies normativas, contidas em tipos de atos
classificados, em tese, como atos administrativos
e/ou ordinatrios. Nesse cenrio, com tantos
impactos sobre o contribuinte e na prpria atividade
cotidiana da administrao pblica, faz-se necessrio
um diagnstico inicial que evidencie a necessidade de
uma poltica de boa legislao/regulao destinada
aos setores responsveis pela elaborao legislativa
CSWKEQORTGGPFKFCEQOQCVKXKFCFGPQ'ZGEWVKXQ
A questo ganha singular importncia no caso
da Receita Federal, marcada pela incidncia do
princpio da legalidade em sua vertente forte, em
Palavras-chave
Simplificao de tipologia de atos normativos da
gesto da elaborao legislativa. Hierarquia dos atos
normativos. Otimizao da informao jurdica.
Melhoria na interao com o cidado.
Abstract
The system of regulation of the Brazilian Federal
Revenue Service is based on multiple sources and
a great number of normative acts, which are
contained in theoretically executive measures
and rulings. Within this environment, which has
such strong impact on the taxpayers and also on the
operations of Public Administration we have to
analyze the need for policies of Better legislation
and regulation directed towards the responsible
branches of government. This is even more
important in the case of the Revenue Service where
the principle of legality applies even more stringently
due to its strong coercive powers; the stronger is
the demand for legislative action to simplify the
typology of acts which will also strongly impact other
sectors of the system. The legal effect of the Access to
Information Act points to a new understanding
QHEQOOWPKECVKQP
D[VJG2WDNKE#FOKPKUVTCVKQP
concerning juridical information. Much more so
in the case of measures that impact the behavior of
taxpayers and are published by the proper revenue
administration as a first condition for complying
with this law into force.
Keywords
Simplification of the typology of normative acts
executive lawmaking. Hierarchy of normative
acts. Optimization of juridical information.
Improvement of interaction with the taxpayers.
219
1 Nossos sinceros agradecimentos auditora Cleusa Magalhes, servidora de carreira, lotada na Disis/Cosit/RFB
por todo o auxlio e materiais fornecidos na pesquisa de campo.
220
221
#Q NCFQ FC UKORNKECQ FC XCUVC VKRQNQIKC FG CVQU PQTOCVKXQU CGU EQOQ
EQPUQNKFCGU G CVQU TGXQECVTKQU RCTC OQFKHKECGU PQ GZRTGUUCU UQ WOC
PGEGUUKFCFGRCTCWOCRQNVKECGEKGPVGGOUGFGFGGNCDQTCQPQTOCVKXC
#FKURQUKQFGPQTOCUUQDTGRTQFWQFGCVQUPQTOCVKXQUXKCVKRQUFGCVQUSWG
GUVGLCOGOPXGKUOCKUGNGXCFQUFCJKGTCTSWKCWOCCQGEC\RCTCICTCPVKTC
GUVCDKNKFCFGGCKPVGTPCNK\CQRCWNCVKPCFGWOCEWNVWTCFGGNCDQTCQNGIKUNCVKXC
CUUGPVCFCUQDTGQURKNCTGUFQRNCPGLCOGPVQFCUKORNKECQFCEQPUQNKFCQGFC
CTVKEWNCQEQOCUFGOCKUHQPVGUFQFKTGKVQUQDTGCOCVTKC
%QPHQTOGQ5KUVGOCFG+PHQTOCGU,WTFKEQ6TKDWVTKCU
5KLWVGZKUVGOJQLG3
GOXKIQTCVQUGFKVCFQURGNC4GEGKVC(GFGTCNHTWVQFGCVKXKFCFGFGGNCDQTCQ
legislativa em franca expanso. Conforme a Portaria MF n. 203 de 14 de maio de
2012, que aprova o Regimento Interno da Secretaria da Receita Federal do Brasil,
CEQORGVPEKCFC%QQTFGPCQ)GTCNFG6TKDWVCQCEJCUGFKURQUVCPQCTV
+IGTGPEKCTCGNCDQTCQQCRGTHGKQCOGPVQCOQFKECQCTGIWNCOGPVCQ
C EQPUQNKFCQ C UKORNKECQ G C FKUUGOKPCQ FC NGIKUNCQ VTKDWVTKC
CFWCPGKTCGEQTTGNCVC
++KPVGTRTGVCTCNGIKUNCQVTKDWVTKCCFWCPGKTCGEQTTGNCVCCURTQRQUVCUFG
acordos e convnios internacionais e as normas complementares necessrias
UWCGZGEWQGGNCDQTCTCVQUPQTOCVKXQUFGQTKGPVCQGWPKHQTOK\CQFG
RTQEGFKOGPVQ
+++FGEKFKTRTQEGUUQUFGEQPUWNVCFGKPVGTRTGVCQFCNGIKUNCQVTKDWVTKC
CFWCPGKTCGEQTTGNCVCGTGEWTUQUFGFKXGTIPEKCUGORTQEGUUQFGEQPUWNVC
+8CUUGUUQTCTQUWDUGETGVTKQFG6TKDWVCQG%QPVGPEKQUQPCPQTOCVK\CQ
GO OCVTKC VTKDWVTKC G HQTPGEGT UWDUFKQU HQTOWNCQ G CXCNKCQ FC
RQNVKECVTKDWVTKC
8CPCNKUCTRTQLGVQUFGGOGPFCU%QPUVKVWKQRTQLGVQUFGNGKGOGFKFCU
provisrias, em todas as fases do processo legislativo, bem como minutas
de decretos e outros atos complementares de iniciativa de rgos do Poder
'ZGEWVKXQ
8+CPCNKUCTCURTQRQUKGUGQUGUVWFQUFGPCVWTG\CVTKDWVTKCCFWCPGKTCG
EQTTGNCVCCRTGUGPVCFQURQTGPVKFCFGUIQXGTPCOGPVCKUUQEKCKUGGORTGUCTKCKUG
8++OCPKHGUVCTUGUQDTGRTQRQUVCFGCVTKDWKQFGGHGKVQXKPEWNCPVGUOWNC
FQ%QPUGNJQ#FOKPKUVTCVKXQFG4GEWTUQU(KUECKU%CTHGOCTVKEWNCQEQO
a Cocaj.
222
+++RTQOQXGTCFKUUGOKPCQFCNGIKUNCQVTKDWVTKCCFWCPGKTCGEQTTGNCVC
GFCLWTKURTWFPEKCCFOKPKUVTCVKXCG
+8 TGSWKUKVCT GURGEKECT FQEWOGPVCT JQOQNQICT KORNCPVCT CXCNKCT G
OCPVGTUKUVGOCUFGKPHQTOCQ.
NGKCUGJKGTCTSWKCUGTKCQCVQCFGSWCFQOCPVGPCFGWOCRQNVKECFGHQOGPVQ
EWNVWTCFGWOCGNCDQTCQNGIKUNCVKXCFGSWCNKFCFGSWGUGEQCFWPGEQOPQUUQVGORQ!
# HQTOWNCQ FG RTQRQUVCU FC NGIKUNCQ VTKDWVTKC
CVQU NGICKU G KPHTCNGICKU
EQORTGGPFG C GNCDQTCQ Q CRGTHGKQCOGPVQ C OQFKECQ C TGIWNCOGPVCQ
CEQPUQNKFCQCUKORNKECQGCFKUUGOKPCQFCNGIKUNCQVTKDWVTKCCFWCPGKTCG
EQTTGNCVCVQFCUCVKXKFCFGUFGEQORGVPEKCFC%QUKV0CDWUECFQCRGTHGKQCOGPVQ
dos atos normativos, o Regimento Interno da RFB incluiu na estrutura interna da
%QUKVWOCWPKFCFGEQOCCVTKDWKQFGTGXKUCTGRTQRQTCCFGSWCQFCURTQRQUVCU
de atos legais e infralegais, elaborados na Cosit e nas demais Unidades Centrais da
RFB, quanto aos aspectos de constitucionalidade, legalidade e boa tcnica legislativa
C&KXKUQFG5KUVGOCVK\CQG&KUUGOKPCQFG0QTOCU
No contexto da boa tcnica legislativa, destacam-se os aspectos formais, que
EQPUKUVGOPCXGTKECQFCEQTTGVCKPFKECQFQQDLGVQGFQODKVQFGCRNKECQ
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 219-254, dez. 2012
223
FQCVQFGUWCGUVTWVWTCQFCTGOKUUQCPQTOCUVCPVQKPVGTPCU
FKURQUKVKXQUFC
OKPWVC SWCPVQ GZVGTPCU
C QWVTQU CVQU FCU ENWUWNCU FG XKIPEKC G TGXQICQ
FCCTVKEWNCQSWCPVQCCITWRCOGPVQUGCFGUFQDTCOGPVQUKPENWKPFQEQPIWTCQ
FGRIKPCGHQTOCVCQGFCTGFCQ
O Manual de redao e elaborao de atos administrativos da Receita Federal do
Brasil4 veio a lume em 2011 sem o devido cumprimento da publicidade, posto que
disponibilizado somente na intranet, apesar de determinar critrios de validade dos
CVQUTGIWNCFQUCQFKURQTUQDTGUGWRTQEGFKOGPVQFGGNCDQTCQGRQTVCPVQRCUUXGN
FG EQPVTQNG RQT CSWGNGU CHGVCFQU RGNCU UWCU FKURQUKGU 6QFCXKC Q Manual no
FGPGCJKGTCTSWKCFQUVKRQUFGCVQUSWGTGIWNCEQPKVCPFQEQOCUPQTOCUUQDTGC
GNCDQTCQFGCVQUPQTOCVKXQUSWGFKUEKRNKPCOCXCUVCVKRQNQIKCIGTGPEKCFCRGNC4($
H atos com enunciados5 de ato administrativo e contedos de atos normativos
secundrios, expresso do choque entre o tipo do ato e a parte dispositiva de cunho
PQTOCVKXQ #U RQTVCTKCU RQT GZGORNQ UQ ENCUUKECFCU RGNQ Manual como atos
ordinatrios.
7OGZGORNQFCFGUCTOQPKCGPVTGQVKRQFQCVQGUWCFKURQUKQGPEQPVTCFQPC
2QTVCTKC54(FGGOXKIQTSWGFKURGUQDTGCGFKQFGCVQUFGPCVWTG\C
tributria e aduaneira, de atos administrativos, os despachos e a correspondncia
na Secretaria da Receita Federal.
A referida portaria, no seu art. 2o, dispe sobre duas categorias de atos: tributrios e
CFWCPGKTQU
KPUVTWQPQTOCVKXCPQTOCFGGZGEWQCVQFGENCTCVTKQKPVGTRTGVCVKXQ
CVQFGENCTCVTKQGZGEWVKXQEKTEWNCTUQNWQFGEQPUWNVCUQNWQFGFKXGTIPEKC
FGEKUQGCFOKPKUVTCVKXQU
RQTVCTKCCVQFGFGUVKPCQFGOGTECFQTKCUQTFGOFG
UGTXKQ#RTRTKC2QTVCTKCGOXKIQTFKUEKRNKPCFGHQTOCIGTCNQRTQEGFKOGPVQ
FGGNCDQTCQFGCVQUFGEQORGVPEKCFC4($FGPUKECC.GK%QORNGOGPVCTP
GUGUWDOGVGCQ&GETGVQPSWGFKUEKRNKPCCRTQFWQFGCVQU
legais e atos normativos secundrios de competncia do Executivo: seu contedo
normativo com repercusses sobre o juzo de validade dos atos regulados.
Por sua vez, a Portaria MF n. 203, de 14 de maio de 2012 (publicada no DOU de
EQOGEEKCFKHGTKFCRCTCFGLWNJQFGCRTQXCQ4GIKOGPVQ
)TWRQFG6TCDCNJQFKUEKRNKPCFQRGNCU2QTVCTKCU4($PFGFGLCPGKTQFGGPFGFGOCTQ
de 2008.
5 7OFQEWOGPVQPQTOCVKXQ
HQPVGFQFKTGKVQWOCITGICFQFGGPWPEKCFQUFQFKUEWTUQRTGUETKVKXQ&K\UGFKUEWTUQ
RTGUETKVKXQ
FKTGVKXQPQTOCVKXQRTGEGRVKXQQWEQOQQSWGKTCOQUEJCOCTQFKUEWTUQGORTGICFQRCTCOQFKHKECTQ
comportamento dos homens. Diz-se enunciado qualquer expresso lingustica sob a forma acabada. Considera-se
que o enunciado no coincide (necessariamente) com o isolado artigo de lei, ou com o isolado pargrafo. Um
artigo de lei ou um pargrafo seu pode muito bem ser constitudo, como acontece, frequentemente, por uma pluralidade
de enunciados=?1TC
EJCOQFKURQUKQSWCNSWGTGPWPEKCFQSWGHCCRCTVGFQFQEWOGPVQPQTOCVKXQ
QWUGLCSWCNSWGTGPWPEKCFQFQFKUEWTUQFCUHQPVGU
EJCOQPQTOCVQFQGPWPEKCFQSWGEQPUVKVWCUGPVKFQQW
UKIPKHKECFQCVTKDWFQ
RQTSWCNSWGTWOCWOCFKURQUKQQWHTCIOGPVQFGFKURQUKQ
QWCWOCEQODKPCQFG
disposies, ou a uma combinao de fragmentos de disposies). Em outros termos, pode-se tambm dizer assim:
CFKURQUKQ
RCTVGFGWOVGZVQCKPFCRQTUGTKPVGTRTGVCFQCPQTOC
RCTVGFGWOVGZVQKPVGTRTGVCFQ
(GUASTINI, 2005, p. 24-26). (grifo nosso)
224
+PVGTPQFC5GETGVCTKCFC4GEGKVC(GFGTCNFQ$TCUKNSWGFKURGUQDTGCGNCDQTCQ
dos atos de sua competncia.
O Sijut, ao elencar a tipologia de sua base de dados, distingue dois tipos de portaria:
portaria e portaria normativa.6 Entretanto, esses tipos no aparecem distintos na
VKRQNQIKCFGCVQUGNGPECFCGOPGPJWOFQUCVQUPQTOCVKXQUUQDTGRTQFWQFGCVQU
como vimos, aparecem esparsos, desarticulados do prprio Manual de redao e
elaborao de atos administrativos.
#RTRTKCDWUECRQTCVQUPQTOCVKXQUUQDTGGNCDQTCQPQUKUVGOC5KLWVXKCNGIKUNCQ
RQTCUUWPVQ
GNCDQTCQFGCVQURTQRKEKQWCGZVTCQFQ&GETGVQP
e de duas portarias: Portaria SRF n. 1.206/2002 (revogada pela Portaria SRF n.1.364,
de 10 de novembro de 2004) e Portaria SRF n. 001, de 2 de janeiro 2001. A busca pelo
FKTGKVQXKIGPVGXKC5KLWVGZRTGUUCHCNJCUPCKPFGZCQFQUFQEWOGPVQUCUQTFGPU
FGUGTXKQUSWGEQPVOVGTOQUEQOQGNCDQTCQGFKQOGUOQRGUSWKUCFCU
RGNCFCVCFQCVQGQWRWDNKECQPQTGUWNVCOGOPGPJWOFQEWOGPVQ7
A discusso sobre a tipologia de atos normativos secundrios no foi enfrentada
e encontra-se desconforme aos ditames em prol da maior unidade e coerncia
FQUKUVGOCGFGXKFCEQOWPKECQFGKPHQTOCQLWTFKECSWGVTCPUKVCXKCCVQU
conforme a Lei Complementar n. 95/1998, o Decreto n. 4.176/2002 e a Lei de
#EGUUQ+PHQTOCQ
.GKP
225
que tem uma disciplina restrita no que se refere tipologia de atos normativos, sua
FGPKQEQORGVPEKCGJKGTCTSWKC1'ZGEWVKXQPQVCDKNK\CUGRGNCXCTKGFCFGFG
VKRQUFGCVQUPQTOCVKXQUOGUOQPCCFOKPKUVTCQFKTGVCEQOQUGTFGOQPUVTCFQ
A tipologia dos atos normativos do Executivo, que no obedece a um padro
uniforme, concede azo criatividade da autoridade competente. Todavia,
CCVKXKFCFGFGGNCDQTCQPQTOCVKXCFQ'ZGEWVKXQVGOQDVKFQOCKQTZKVQSWCPVQ
VTCPUHQTOCQFGRTQRQUKGUGOPQTOCULWTFKECUFQSWGCSWGNCGPEGVCFCRGNQ
Legislativo, conforme quadro a seguir:
O Executivo e o Legislativo na arena do Congresso Nacional:
quantitativo de proposies 2006 a 2012
Origem e
situao
Proposies
do Executivo
Medidas
Projetos
Propostas de
provisrias, leis
Projetos de leis
Decretos
de leis
emendas
(projetos de lei
complementares
legislativos Total
ordinrias
Constituio
de converso,
(PLC)
(PDC
)
(PL)
(PEC)
projetos de lei)
278
Proposies
do Legislativo
(Cmara dos
Deputados e
Senado Federal)
Proposies
do Executivo
transformadas
em normas
jurdicas
Proposies
do Legislativo
transformadas
em normas
jurdicas
249
168
15
4.846
9.222
825
117
272
468
304
15.197
374
293
(QPVG%GPVTQFG&QEWOGPVCQG+PHQTOCQ
%GFK%QQTFGPCQFG4GNCEKQPCOGPVQ2GUSWKUCG+PHQTOCQ
%QTRK%OCTCFQU&GRWVCFQURQTOGKQFGUQNKEKVCQ.GKFG#EGUUQ+PHQTOCQ2TQVQEQNQP
#SWGFKURQPKDKNK\QWCNKUVCIGOFCURTQRQUKGUGOUGVGODTQFG&KURQPXGNGO
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Notas:
*1UFGETGVQUNGIKUNCVKXQUUQCVQURTKXCVKXQUFQ%QPITGUUQ0CEKQPCNGOGKQRCTCUWUVCQFCGEEKCFGCVQUPQTOCVKXQUFQ2QFGT'ZGEWVKXQSWGGZQTDKVGOFQRQFGTTGIWNCOGPVCTQWFQUNKOKVGUFCFGNGICQNGIKUNCVKXC
CTV
inciso VI, e art. 49 da CRFB/1988).
** H discrepncia entre os nmeros apresentados pelo Executivo e pelo Legislativo. Quanto a este quantitativo
HQKEQPUKFGTCFCCKPHQTOCQFC%OCTCFQU&GRWVCFQU
226
#CVKXKFCFGFGGNCDQTCQNGIKUNCVKXCFQ'ZGEWVKXQCEJCUGGOHTCPEQETGUEKOGPVQ
QEWRCCRCWVCGUVTCVIKECFCUCGUIQXGTPCOGPVCKUGRQTVCPVQPGEGUUKVCFGWOC
CDQTFCIGOFGIGUVQEQORCVXGNEQOCPCVWTG\CFCCVKXKFCFGFGETKCQGFGPKQ
FQURCTOGVTQUFGNGICNKFCFG2CTCVCNPQUQOQFQFGIGUVQFCGNCDQTCQFGCVQU
PQTOCVKXQUFGXGUGTTGRGPUCFQGOCGUSWGCVKPLCOCGUVTWVWTCQHWPEKQPCOGPVQ
e os servidores dos rgos com competncia normativa.
A legstica discute a melhoria da compreenso do texto legal, visa a aproximar o
NGIKUNCFQTQWCCWVQTKFCFGTGURQPUXGNRGNCGFKQFQCVQPQTOCVKXQFQEKFCFQ
uma abordagem mais abrangente do que redigir um dado ato normativo, pois
UKIPKECEQPUKFGTCTQtexto, mas tambm o contexto de quem recebe a mensagem,
RQTVCPVQ Q VGTOQ OCKU CFGSWCFQ GNCDQTCQ 8GLCOQU Q UGIWKPVG FKCITCOC
(MORAND, 1999, p. 45).
LEGSTICA FORMAL
Contexto
Emissor
Mensagem
emitida
Mensagem recebida
Receptor
Canal
Codicao
Cdigo
Emissor
Decodicao
Cdigo
Comum
Cdigo
Receptor
6CNUKVWCQQEWRCUKPIWNCTTGNGXQUQDTGVWFQSWCPFQUGVTCVCFGUKUVGOCPQTOCVKXQ
EQO ITCPFG HQTC EQIGPVG HQTVG KPVGTXGPQ PC NKDGTFCFG CNVC CVKXKFCFG FG
FGPUKECQPQTOCVKXCDCKZCCFGTPEKCCQUEQPVGFQUOQTCKU
EQOQQQUKUVGOCFG
direito penal, por exemplo), com forte contedo tcnico, caractersticas do sistema
PCPEGKTQVTKDWVTKQ'UUGEQPLWPVQFGECTCEVGTUVKECURQUKEKQPCQEQPVTKDWKPVGEQOQ
um destinatrio JKRQUUWEKGPVGGOHCEGFQGZVTCQTFKPTKQGUHQTQGOTGEQPUVTWKTC
cadeia de fontes para conhecimento do direito vigente.
Vale ressaltar que sob o ponto de vista do destinatrio JKRQUUWEKGPVG no h
FKHGTGPCGPVTGNGKUGCVQUPQTOCVKXQUUGEWPFTKQU#KFGPVKECQFCJKGTCTSWKC
RTKOGKTCOGPVGGPFGTGCFCCQUFGUVKPCVTKQUFQUCVQUPQTOCVKXQUKPEWODKFQUFC
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 219-254, dez. 2012
227
UWCGZGEWQPQECUQGORCWVCC4($'PVQCIGUVQPCNUVKECCEJCUGKODTKECFC
EQOCGUFGUKORNKECQSWGXKUGOOGNJQTKCPCFKHWUQFGCVQUPQTOCVKXQUG
PCUWCEQORTGGPUQ1GZEGUUQFGVKRQUFGCVQUPQTOCVKXQUCNOFGKPVGPUKECT
CFKEWNFCFGFGEQORTGGPUQGCEGUUQCQFKTGKVQXKIGPVGRQFGETKCTFKUVQTGUSWG
XQFGUFGCGZQTDKVPEKCFGEQORGVPEKCCVCKPQXCQPCQTFGONGICN8
#UUKO Q OQFGNQ FG RTQFWQ FQ FKTGKVQ
CVQU PQTOCVKXQU RTKOTKQU G
UGEWPFTKQUGOCODKGPVGRNCPGLCFQSWGNGXGGOEQPVCCEKTEWNCQGHGVKXC
G GEKGPVG FC KPHQTOCQ LWTFKEC KPVGITC C PQQ FC SWCNKFCFG FQU CVQU
PQTOCVKXQUGEQPECVGPCUGEQOWOCODKGPVGFGEQPCPCCUGTGUVCDGNGEKFQ
entre contribuinte e Receita Federal. Esse modelo de gesto de projetos de atos
PQTOCVKXQUGPEQPVTCGEQPCNGIKUNCQDTCUKNGKTCFGPQTOCUUQDTGRTQFWQ
de normas, como ser evidenciado.
#UFKUEWUUGUUQDTGCUNKICGUGPVTGCSWCNKFCFGFCNGKGQFGUGPXQNXKOGPVQGEQPOKEQ
GUQEKCNQEWRCOWONWICTGODNGOVKEQVCPVQPCUTGEQOGPFCGUFC1%&'CKPFC
na dcada de 1990: Improving the quality of laws and regulations: economic, legal and
managerial techniques (OECD/Sigma, 1994), quanto nos documentos produzidos
pela Unio Europeia, tal como Mandelkern Report (2001), bem como nos programas
Better Regulation (2001) e Better Lawmaking (2002).
0GUUGUGUVWFQUTGUVQWEQPVGORNCFCCKORQTVPEKCFQFGUGPXQNXKOGPVQFCUCGU
GO RTQN FC SWCNKFCFG FC NGIKUNCQ RQT OGKQ FG VEPKECU G KPUVTWOGPVQU RCTC C
EQPUGEWQFCJCTOQPK\CQFCEQPUQNKFCQGFCUKORNKECQNGIKUNCVKXCU0GUUG
particular, deve ser ressaltada a experincia de bijuridismo e bilinguismo canadenses
51#4'5RSWGEWNOKPQWRQTUGCPVGEKRCTNGIKUNCQOWNVKNPIWG
FC7PKQ'WTQRGKC
7'GKPETGOGPVQWCUCGULCSWKTGHGTGPEKCFCU'UUGCURGEVQ
assume singular importncia em face do protagonismo crescente do Brasil ao longo
FQUNVKOQUXKPVGCPQUGFCKPWPEKCFGOQFGNQULWTFKEQUKPVGTPCEKQPCKUUQDTGC
NGIKUNCQDTCUKNGKTCGOGURGEKCNPCUGCTCFCIGUVQRDNKEC
#NO FKUUQ EQOQ RCTVG FG WOC GUVTCVIKC GO RTQN FG OCKQT UKORNKHKECQ
JCTOQPK\CQGOGNJQTKCPCEQOWPKECQFCKPHQTOCQLWTFKEC
#UGTXKQFQU
ECPCFGPUGUXGKEWNCFCXKCVKRQNQIKCFGCVQUPQTOCVKXQUCCFOKPKUVTCQRDNKEC
canadense, elaborou o Manual de regulaco federal (CANADA, 2010-2011) nas
XGTUGUGONPIWCKPINGUCGNPIWCHTCPEGUC'UUCCQCRTGUGPVCUGCTVKEWNCFCCarta
de direitos dos contribuintes, como ser explicitado oportunamente.
0Q$TCUKNCKPUVKVWKQFQ2TQITCOCFG(QTVCNGEKOGPVQFC%CRCEKFCFG+PUVKVWEKQPCN
RCTC)GUVQGO4GIWNCQ
2TQ4GIVTQWZGWOPQXQGNGOGPVQFKUEWUUQCEGTEC
FCOGNJQTKCFCGNCDQTCQNGIKUNCVKXCRGNQ'ZGEWVKXQ%QPHQTOGQCTVo, o Comit
Gestor do Pro Reg composto pela Casa Civil, pelo Ministrio da Fazenda e pelo
Ministrio do Planejamento. Os principais objetivos do Pro Reg so:
1UTGHNGZQUFCCWUPEKCFGUKORNKHKECQGOUKUVGOCUPQTOCVKXQUEQORNGZQUXKCKORCEVQPQ,WFKEKTKQHQTCO
objeto de projeto de pesquisa financiado pelo CNPq (InovaDefesa.ning.com) (SOARES, 2012, p. 383-410).
228
OGNJQTKCFQUKUVGOCTGIWNCVTKQ
OGNJQTKCFCEQQTFGPCQGPVTGQUGPVGUSWGRCTVKEKRCOFQRTQLGVQTGIWNCVTKQ
OGECPKUOQUFGRTGUVCQFGEQPVCU
RCTVKEKRCQGOQPKVQTCOGPVQRGNCUQEKGFCFGEKXKNFCSWCNKFCFGFCTGIWNCQFG
mercados.
'UUC CQ NGIKUNCVKXC GO UGFG FG SWCNKFCFG FC GNCDQTCQ NGIKUNCVKXC CTVKEWNCUG
com a Lei Complementar n. 95/1998 e com o Decreto n. 4.176/2002 e sinaliza
WOOQXKOGPVQPCQTICPK\CQFCCFOKPKUVTCQRDNKECDTCUKNGKTCPQUGPVKFQFG
OQFGTPK\CTQCRCTCVQFGTGFCQGGNCDQTCQFGCVQUPQTOCVKXQU
'PVTGVCPVQCKPUVKVWKQFQ2TQ4GIGOGUOQUWCGHGVKXCEQPVTKDWKQRQTOGKQFC
KPVGTPCNK\CQFGDQCURTVKECUFGSWCNKFCFGFCNGIKUNCQPCGUVTWVWTCQTICPK\CEKQPCN
PC CFOKPKUVTCQ RDNKEC DTCUKNGKTC GUVQ NQPIG FG UGT KFGPVKECFCU QW OGUOQ
GZRTGUUCUGOCGUPQUGKQFQUTIQUTGURQPUXGKURGNCGNCDQTCQPQTOCVKXCPC
CFOKPKUVTCQFKTGVC
OKPKUVTKQU
# KPUVKVWKQ FQ 2TQ 4GI TGURQPFG RGNQ CVGPFKOGPVQ C RTKQTKFCFGU UGVQTKCKU FQ
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID):
RQNVKECUQEKCNRCTCGSWKFCFGGRTQFWVKXKFCFG
KPHTCGUVTWVWTCRCTCEQORGVKVKXKFCFGGDGOGUVCTUQEKCN
KPUVKVWKGURCTCQETGUEKOGPVQGQDGOGUVCTUQEKCN
RTQVGQFQOGKQCODKGPVG
TGURQUVCOWFCPCENKOVKEC
CWOGPVQPCUGIWTCPCCNKOGPVCT9
#RQNVKECFGTGIWNCQPUKVCCQ2TQ4GISWGGOVGUGCDTCPIGCUCGUPQTOCVKXCU
ministeriais, encontrou um arranjo institucional complexo e um ambiente pouco
CHGKVQ C WOC RTQUUKQPCNK\CQ SWG RQT UWC XG\ TGFWPFCUUG GO RTQEGUUQU FG
GNCDQTCQPQTOCVKXCOCKUUKPVQPK\CFQUEQOQUCXCPQUKPVGTPCEKQPCKUGOUGFG
FGDQCNGIKUNCQ
O Projeto de Decreto Legislativo10 n. 1711 de 2007 (arquivado) teve como objeto a
UWUVCQFCCRNKECQFQ&GETGVQPFGFGOCTQFGSWGKPUVKVWKWQ
2TQ4GI#LWUVKECVKXCDCUGQWUGPQTKUEQFGKPQXCQPCQTFGOLWTFKECRGTRGVTCFC
por atos normativos do Executivo:
O Decreto que ora se contesta vai de encontro com a autonomia das agncias
reguladoras [...] ele trata de atividades de superviso, tpicas das agncias,
e que no devem sofrer nenhuma ingerncia de cunho poltico. A autonomia
das agncias fundamental para que as mesmas possam desempenhar
9 Disponvel em: <http://www.iadb.org/pt/sobre-o-bid/estrategias-,6185.html>. Acesso em: 20/11/2012).
10 Nos termos do art. 49, V, inciso da CRFB/1988, o decreto legislativo um tipo de ato normativo que tem como
WOFQUGUEQRQUCUWUVCQFGGHKEEKCFGCVQPQTOCVKXQFQ'ZGEWVKXQSWGGZQTDKVGFQRQFGTTGIWNCOGPVCT
11 Proposta do deputado Jos Carlos Aleluia.
229
CFGSWCFCOGPVGUWCUHWPGUTC\QRQTSWGPQUGUWLGKVCOCQUCDQTEQPUVCPVG
de intempries polticas, vez que somente por lei podem ser criadas e
UWRTKOKFCUUWCUCVTKDWKGU
'UUCUKVWCQCITCXCFCUQDTGVWFQPQSWGVCPIGTGNCVKXK\CQFCOGTKVQETCEKC
nas agncias reguladoras (como vem sendo demonstrado na recente crnica poltica
DTCUKNGKTC1WVTQGNGOGPVQFK\TGURGKVQDCKZCKPVGTPCNK\CQFCUDQCURTVKECUPQU
GUVTCVQUOKPKUVGTKCKUTGXGNCFCRGNCKPGZKUVPEKCFGTGIWNCOGPVQUXKPEWNCFQUCCGUFG
UKORNKECQJCTOQPK\CQGEQPUQNKFCQUQDTGCIGUVQFGRTQRQUVCUFGNGIKUNCQ
VTKDWVTKC
CVQUNGICKUGKPHTCNGICKUGCGURQPVWCKUGPEGVCFQURQTCNIWPUTIQU
FGPVTGQUSWCKUC&KXKUQFG5KUVGOCVK\CQG&KUUGOKPCQFG0QTOCU
&KUKU
230
0GUUGUGPVKFQDCUVCPVGGNWEKFCVKXQQITEQFGNGIUVKECOCVGTKCNFGPKFQEQOQ
RTQEGFKOGPVQEQORTGGPUKXQFKTKIKFQCQKPETGOGPVQFCGEEKCFQCVQCTVKEWNCPFQQ
EQO CGU G RQNVKECU RDNKECU CRU Q FGNKPGCOGPVQ FQ RTQDNGOC SWG OQVKXQW
o impulso para legislar.
Mais do que redigir, elaborar remete-nos a uma dimenso de planejamento
integrado do ato normativo, que, inclusive, considera seus aspectos comunicativoinformacionais e no somente sua estrutura lgico-redacional, ou mesmo as
EQPFKGUFGGZGEWVQTKGFCFGGGHGVKXKFCFGFQHWVWTQCVQPQTOCVKXQ
'UUC FKOGPUQ FC GNCDQTCQ PQTOCVKXC KPVGTGUUCPQU CIQTC VGPFQ GO XKUVC C
PCNKFCFGFGUVGVTCDCNJQQWUGLCFGOQPUVTCTQPXGNFGUQUVKECQFCIGUVQFG
projetos de atos normativos exigido na contemporaneidade. Vale dizer, a gesto da
GNCDQTCQ NGIKUNCVKXC PGEGUUKVC NGXCT GO EQPUKFGTCQ QU CURGEVQU RTQDNGOVKEQU
da tipologia de atos normativos, as tenses que envolvem o acesso ao direito vigente,
CTGEQPUVTWQFGECFGKCUFGHQPVGUCUGUVTCVIKCUEQOWPKECVKXCUGPVTGRQFGTRDNKEQ
e contribuintes (cidados e empresas).
1UTIQUEQOEQORGVPEKCUPQTOCVKXCUCQPCNFQUGWRTQEGUUQJGTOGPWVKEQ
RCTC C FGPUKECQ FQU CVQU PQTOCVKXQU FG UWC EQORGVPEKC FGXGO EQPHQTOCT
UWCCVKXKFCFGFGIGUVQFCGNCDQTCQNGIKUNCVKXC.GK%QORNGOGPVCTP
CQ&GETGVQPGTGEGPVGOGPVG.GKFG#EGUUQ+PHQTOCQ
8GLCOQU WO OQFGNQ FG KPVGTCQ GPVTG 4GEGKVC G EQPVTKDWKPVGU GZRTGUUQ XKC
diploma normativo, conhecido no direito canadense como Tax Payer Bill of Rights/
Charte des droits du contribuable13 Carta de direitos do contribuinte:
13 SiteFC4GEGKVC(GFGTCNECPCFGPUG
%CPCFC4GXGPWG#IGPE[#IGPEGFW4GXGPWFW%CPCFC&KURQPXGNGO
<http://www.cra-arc.gc.ca/E/pub/tg/rc4417/>. Acesso em: 01/10/2012.
231
2. ;QWJCXGVJGTKIJVVQUGTXKEGKPDQVJQHEKCN
languages.
9. You have the right to lodge a service complaint O contribuinte tem o direito de entrar com uma
and to be provided with an explanation of the TGENCOCQHQTOCNFQUGTXKQ
CVGPFKOGPVQG
%CPCFC4GXGPWG#IGPE[UPFKPIU*
TGEGDGTWOCGZRNKECQFQUTGUWNVCFQURGNC4GEGKVC
10. You have the right to have the costs of
compliance taken into account when
administering tax legislation.*
'UVGUGURGEKECOGPVGUQQUFKTGKVQUFGHGPFKFQU
pelo ombudsman.
232
3. The CRA is committed to providing service #4GEGKVCEQORTQOGVGUGCRTGUVCTQUUGTXKQUTGSWKUKofferings that meet the needs of small businesses. tados para atender s demandas de pequenas empresas.
4. The CRA is committed to conducting outreach A Receita compromete-se a fazer o mximo
activities that help small businesses comply
para ajudar pequenas empresas a cumprirem as
with the legislation we administer.
exigncias tributrias.
5. The CRA is committed to explaining how we
conduct our business with small businesses.
KPVGTPGV
ho1UUVKQUFGSWGVTCVCQho devero, na forma de regulamento, atender,
entre outros, aos seguintes requisitos:
I conter ferramenta de pesquisa de contedo que permita o acesso informao
de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso;[...]
8ICTCPVKTCCWVGPVKEKFCFGGCKPVGITKFCFGFCUKPHQTOCGUFKURQPXGKURCTC
CEGUUQ
8+OCPVGTCVWCNK\CFCUCUKPHQTOCGUFKURQPXGKURCTCCEGUUQ
8++KPFKECTNQECNGKPUVTWGUSWGRGTOKVCOCQKPVGTGUUCFQEQOWPKECTUG
RQTXKCGNGVTPKECQWVGNGHPKECEQOQTIQQWGPVKFCFGFGVGPVQTCFQUVKQG
VIII adotar as medidas necessrias para garantir a acessibilidade de contedo para
RGUUQCUEQOFGEKPEKCPQUVGTOQUFQCTVFC.GKPFGFGFG\GODTQ
de 2000, e do art. 9oFC%QPXGPQUQDTGQU&KTGKVQUFCU2GUUQCUEQO&GEKPEKC
aprovada pelo Decreto Legislativo n. 186, de 9 de julho de 2008.
ho1U/WPKERKQUEQORQRWNCQFGCV
FG\OKNJCDKVCPVGUECO
FKURGPUCFQU FC FKXWNICQ QDTKICVTKC PC KPVGTPGV C SWG UG TGHGTG Q h o,
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 219-254, dez. 2012
233
2TGUGPCFG
&GPKQ
2TGUGPC
tipologia de
+PVGTCQ
sobre quando
de
arquivo de
com Lexml15 atos normativos
usar o tipo
FGEQFKECQ
NGIKUNCQ
separada
normativo
da
multivigente) daquela dos atos
KPFGPKQFG
17
KPHQTOCQ
administrativos hierarquia)16
Ministrio do
Planejamento
1TCOGPVQG
Gesto (MPOG)
Silab
NO
NO
NO
NO
Ministrio da
Agricultura
Pecuria e
Abastecimento
(Mapa)
Sislegis
NO
NO
NO
NO
Ministrio do Meio
Ambiente (MMA)
+PHQTOCQ
no siteQEKCN
por temas
NO
SIM
SIM
NO
MF/RFB
Sijut
Em termos18
NO
Em termos19
NO
14 5QDTGQVGOCXGT5QCTGU
4QDKPUQP
R&WCTVG
RG(TGKTG
R
15 4GOKUUGUCNVGTCGUTGIWNCOGPVCQLWNICFQUGFQWVTKPCGZRTGUUQUPQsite.
16 #QEQOWPKECVKXCGORTQNFQFGUVKPCVTKQJKRQUUWHKEKGPVGEQPVTKDWKPVG
17 %CTVKNJCUCTSWKXQFGWFKQCTSWKXQFGXFGQVGZVQUUKORNKHKECFQUFKXWNICQCEGUUXGNCVTCGPVGGENCTC
18 O LexMl consta como link no site da RFB (<http://www.receita.fazenda.gov.br>), todavia o Sijut no integra
as fontes do direito.
19 O Manual de redao e elaborao de atos administrativos da Receita Federal do Brasil no define a hierarquia
G GPVTC GO EQPHNKVQ EQO PQTOCU UQDTG GNCDQTCQ SWG FKUEKRNKPCO XCUVC VKRQNQIKC FG CVQU QW OGUOQ CVQU
definidos como administrativos, ordinatrios ou mesmo de expediente, mas com contedos de atos normativos
secundrios.
234
4GUVCGXKFGPEKCFQGPVQSWGCUKORNKECQFCVKRQNQIKCFGCVQUPQTOCVKXQUGQU
OQFGNQUFGEQOWPKECQFCKPHQTOCQLWTFKECIWCTFCOUKPIWNCTGPGEGUUTKCTGNCQ
GUVCUKPVQPK\CFCEQOCUGZKIPEKCUEQPVGORQTPGCUFGVTCPURCTPEKCGRTQVGQFC
EQPCPCRQKUCFKEWNFCFGPCTGEQPUVTWQFCUHQPVGUFQFKTGKVQGZRTGUUCUGO
XCUVCVKRQNQIKCFGCVQUPQTOCVKXQUGNKFGCEQPCDKNKFCFGFQQTFGPCOGPVQNGICN20
6CNUKVWCQETKCWOCXWNPGTCDKNKFCFGVCPVQRCTCQdestinatrio-contribuinte quanto
para os destinatrios-executores: a prpria Fazenda.
No caso do Ministrio da Fazenda, no obstante o trabalho da Disis, a questo da
UKORNKECQFCVKRQNQIKCFGCVQUPQTOCVKXQUCQCRVCCKPETGOGPVCTCOGNJQTKC
PQCEGUUQGPCFKUUGOKPCQFQFKTGKVQXKIGPVGFKURQPKDKNK\CFQPCDCUGFQ5KLWV
TGXGNCPQUQFGUCQCUGTGPHTGPVCFQ
SWGUGCEJCEQPVGORNCFQPQ/CRC'UVTCVIKEQ
FC4GEGKVC(GFGTCNFQ$TCUKNTGHGTGPEKCFQPCUGQ&GWONCFQCXCUVC
VKRQNQIKCFGCVQUPQTOCVKXQUGFGQWVTQQCEGUUQCQFKTGKVQXKIGPVGEQPFKQRCTC
CEGTVG\CGCUGIWTCPCLWTFKECU
O Mapa Estratgico da Receita Federal do Brasil 2012-2015 elenca resultados
RTGVGPFKFQU
FGPVTGQWVTQUGGPWOGTCCGURCTCCNECPNQU&GPVTGQUTGUWNVCFQU
SWG IWCTFCO EQTTGURQPFPEKC EQO OGNJQTKC FC IGUVQ FG GNCDQTCQ NGIKUNCVKXC
podemos citar:
CWOGPVQFCRGTEGRQFGGSWKFCFGPCCVWCQFCKPUVKVWKQ
HQTVCNGEKOGPVQFCKOCIGOFCKPUVKVWKQRGTCPVGCUQEKGFCFG.
#RTQNKHGTCQFGPQTOCUUQDTGRTQFWQFGPQTOCUXGKEWNCFCURQTFKXGTUQUVKRQUFG
atos normativos, outro obstculo transparncia e ao acesso ao sistema normativo
QTKWPFQ FC 4($ # EQPUGSWPEKC C XWNPGTCDKNK\CQ FC EQGTPEKC GPVTG UGWU
comandos (que sejam veiculadas por atos normativos, com hierarquia regulamentar
UWRGTKQTGFCTGURGEVKXCCQIQXGTPCOGPVCNCRVCCCUUGIWTCTWOKPETGOGPVQFC
efetividade da LC/1995 e do Decreto n. 4176/2002, em conformidade com as boas
RTVKECUFGIGUVQFCGNCDQTCQPQTOCVKXCPQEQPVGZVQFCUQEKGFCFGFCKPHQTOCQ
0QTOCU UQDTG RTQFWQ FG PQTOCU SWG UGLCO GURCTUCU FGUCTVKEWNCFCU EQO
TGXQICGU KORNEKVCU SWG RGTRGVWCO Q XKIQT FG EQPVTCFKGU UG EQPUVKVWGO GO
QDUVEWNQ CQ CRTKOQTCOGPVQ FC IGUVQ FC GNCDQTCQ NGIKUNCVKXC G HTCIKNK\CO C
EQPCPCKPHQTOCEKQPCNGPVTG4($GEQPVTKDWKPVG
20 &'4<+
R # ETGUEGPVG FGRGPFPEKC FQ KPFKXFWQ GO TGNCQ CQ 'UVCFQ EQOQ CNGTVQW
1$CEJQHFGUGPECFGKCCWTIPEKCFCRTQVGQFCEQPHKCPCLWUVCPCEQPVKPWKFCFGFQ2QFGTGUVCVCN#NKDGTFCFG
RQUUKDKNKFCFGFGGUVTWVWTCTCRTRTKCXKFCRTKXCFCFGCEQTFQEQOQURTRTKQURNCPQUGKUUQGZKIGGORTKOGKTQ
NWICTCEQPHKCDKNKFCFGFQQTFGPCOGPVQNGICN#RTQVGQFCEQPHKCPCHWPFCOGPVCUGPCHTOWNC quanto mais,
tanto mais, de modo que quanto maior for a presso da obrigatoriedade exercida pelo Poder Pblico, maior
a necessidade de se proteger o indivduo dependente que confiou nas decises estatais cogentes. Esta nota
essencial proteo da confianaCHCUVCCUWCCRNKECDKNKFCFGCQ'UVCFQRQKUPQUGRQFGKPXGTVGTCTGNCQFG
dependncia e de fragilidade. (grifo nosso)
235
#GU FG UKORNKECQ UQ CTVKEWNCFCU C RCEQVGU FG CVQU PQTOCVKXQU GO UGFG FG
RTQFWQ FQ FKTGKVQ GO TGCNKFCFGU EQO OQFGNQU FG IQXGTPCPC SWG GHGVKXCO
a accountability PQ UGKQ FCU UWCU QTICPK\CGU G UWCU TGNCGU EQO C UQEKGFCFG
EQPCPCEGTVG\CFQFKTGKVQGUGIWTCPCLWTFKEC
21 Open data for development in Latin America and the Caribbean. Disponvel em: <http://www.od4d.org/
sobre-o-projeto/ #EGUUQGO#FKUUGOKPCQFCKPHQTOCQIQXGTPCOGPVCNGOHQTOCVQUCDGTVQU
CEGUUXGKUGGUVTWVWTCFQUVGOQRQVGPEKCNFGCWOGPVCTUWDUVCPEKCNOGPVGCVTCPURCTPEKCGCRTGUVCQFGEQPVCU
PQSWGVCPIGCGNCDQTCQGGZGEWQFGRQNVKECURDNKECUCNOFGCDTKTRQTVCURCTCCCORNCRCTVKEKRCQ
da sociedade nesse processo. Deste modo, a abertura de dados e o maior reconhecimento das demandas da
RQRWNCQSWGCFXOFGUVCCDGTVWTCVORCRGNKORQTVCPVGRCTCRTQOQXGTCKIWCNFCFGUQEKCNGCGHKEEKCFC
CFOKPKUVTCQRDNKEC(QKRGPUCPFQPKUVQSWGQW3C Brasil e a Comisso Econmica para a Amrica Latina e
o Caribe (CepalGPECDGCTCOWORTQLGVQUQDTGo impacto e o potencial dos dados abertos para as polticas pblicas
na Amrica Latina e Caribe, financiado pelo Centro Internacional de Pesquisa e Desenvolvimento do Canad
(IDRC).
OD4D Open data for development apresenta-se como uma iniciativa que busca ampliar o conhecimento
existente sobre Dados Abertos e seu potencial de melhorar a qualidade das polticas pblicas na Amrica Latina
e Caribe e incentivar o desenvolvimento econmico local. Tambm quer constituir uma plataforma de dilogo
e intercmbio entre os atores (governos, cidados, desenvolvedores, acadmicos, etc.) que conduzem o debate
sobre o assunto, na regio como no mundo. [...]. O objetivo geral deste projeto de pesquisa contribuir para
QFGUGPXQNXKOGPVQFGGUVTCVIKCUFG&CFQU#DGTVQUSWGNGXGORTGUVCQFGEQPVCUUGTXKQUKPQXCFQTGUG
efetividade de polticas pblicas em setores estratgicos, promovendo uma economia do conhecimento mais
KPENWUKXCPC#OTKEC.CVKPCG%CTKDG2CTCCNECPCT esta meta, o projeto investiga as potencialidades dos Dados
Abertos nas polticas pblicas em 3 eixos: transparncia, novos servios, desenvolvimento equitativo.
22 Disponvel em: <http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/index_pt.htm>. Acesso em: 10/11/2012.
236
1 HCVQT JWOCPQ TGRTGUGPVC WO KORQTVCPVG RCRGN PC KPQXCQ FC IGUVQ GO
GNCDQTCQ NGIKUNCVKXC 0GUUG EQPVGZVQ Q RCRGN FQU TGEWTUQU JWOCPQU PQ UGVQT
RDNKEQ HQK QDLGVQ FG TGEGPVG GUVWFQ KPVKVWNCFQ 1 RCRGN FCU KPUVKVWKGU PQU
KPEGPVKXQU RCTC C IGUVQ RDNKEC
/'0')7+0 $7)#4+0 PQ SWCN CU
EQPFKGUFGKPQXCQHQTCOCXCNKCFCUNGXCPFQUGGOEQPUKFGTCQCURQUKGUFQ
IGUVQT
OCKUCEQOQFCFQOCKUQWUCFQGOUWCUCGUQWOQVKXCFQRGNQCWOGPVQ
FGUGWTGVQTPQRTKXCFQGUWCUKVWCQ
UGTXKFQTGUGUVXGKUVGPFGOCPQKPQXCTG
UGEQTTQORGOOGPQUQUUGTXKFQTGUEQOECTIQFGEQPCPCHQTCFQUSWCFTQUUQ
mais ousados, mas podem se corromper mais).
/GFKFCUEQOQCGUSWGOQVKXGOQUGTXKFQTGUVXGNCUGTRCTVEKRGGORTQEGUUQU
FG KPQXCQ G ECRCEKVCGUGO NGIKUNCGU EQORNGZCUEQORGOQ SWCFTQ RCTC C
melhoria da gesto pblica. Testadas por meio de modelos economtricos (mtodo
dos mnimos quadrados empilhados como o mtodo de regresso em painis), as
EQPENWUGUFQTGHGTKFQGUVWFQCRQPVCOCNIWOCUFKTGGUSWGUGEQCFWPCOEQOC
PGEGUUKFCFGFGKPETGOGPVQGUVTCVIKEQFGRTVKECUFGDQCIQXGTPCPC
PCUSWCKUC
IGUVQFCGNCDQTCQNGIKUNCVKXCGXKFGPVGOGPVGUGCEJCKPENWFC
Nesse contexto, em face do ambiente comunicativo ensejado pela sociedade da
KPHQTOCQ G FG CGU FG ')QX C GNCDQTCQ G C EQOWPKECQ FC KPHQTOCQ
LWTFKEC PGEGUUKVCO UGT SWCNKECFCU NW\ FGUUG PQXQ RCTCFKIOC PC TGNCQ GPVTG
CFOKPKUVTCQRDNKECGEKFCFQU
237
Nenhuma tipologia revista foi proposta, de modo que hoje existem, na base de dados
do Sijut, 79 tipos de atos (videSWCFTQUGOSWCNSWGTFKUVKPQGPVTGCFOKPKUVTCVKXQU
OGPEKQPCFCUCPVGTKQTOGPVGSWGQTCPQENCUUKECOQWFGUEQPUKFGTCOQEQPVGFQ
veiculado pelos tipos existentes. O caso mais emblemtico o da portaria, elencada
ora como ato administrativo, ora como ordinatrio ou normativo.
#CFOKPKUVTCQRDNKECECPCFGPUGCQRWDNKECTUGWManual de redao regulamentar
(Federal regulations manual/Manuel de la rglementation fdrale), o fez de forma
articulada com a Lei sobre Textos Regulamentares RSC, 1985, C.S-22 (lngua
inglesa) e LRC, 1985, Ch.S22 , cujo escopo o exame (planejamento) do projeto, sua
RWDNKECQGEQPVTQNG0QUGWCTVKIQo elenca 15 tipos de atos sobre os quais incidem
CUFKURQUKGUNGICKU
CQFGUKORNKECQSWGUGTQGXKFGPEKCFQUOCKU frente.
Cabe ao manual canadense descrever minuciosamente o planejamento do desenho
FQCVQPQTOCVKXQQDLGVQFGGNCDQTCQ
2CTVHow to give drafting instructions
G2CTV&GXGNQRKPITGIWNCVKQPUVJGDCUKEUVGRUCPFRNCKPNCPIWCIGCRTQCEJ
238
Ministrio do
Planejamento
1TCOGPVQ
e Gesto
(MPOG)
Silab
NO
Tipologia de atos
apresentada
Apostilamento
Ata
Ato
Ato declaratrio
#WVQTK\CQ
Aviso
Aviso circular
Aviso de consulta pblica
#XKUQFGNKEKVCQ
Aviso de penalidade
#XKUQFGRTQTTQICQ
Carta circular
Chamada pblica
Comunicado
Concorrncia
Concorrncia internacional
Consulta pblica
Convnio
Convite
Deciso
Decreto executivo
&GNKDGTCQ
Despacho
&KURGPUCFGNKEKVCQ
Editais (diversos)
Extratos (diversos)
'ZRQUKQFGOQVKXQU
+PUVTWQPQTOCVKXC
+PUVTWQPQTOCVKXCEQPLWPVC
+PUVTWQPQTOCVKXCIGTCN
+PUVTWQPQTOCVKXCKPVGTOKPKUVGTKCN
Lei
.KEKVCQ
Medida provisria
Mensagem
Norma operacional
Ofcio circular
Ofcio circular conjunto
1TKGPVCQPQTOCVKXC
Parecer
Portarias (diversas)
Prego
Processo
4GEQOGPFCQ
4GUQNWQ
Resultados (diversos)
Sindicncia
Telex circular
Termo de compromisso
Termo de resciso contratual
6QOCFCFGRTGQ
239
Federal
regulation
manual
Manuel de la
rglementation
fdrale
2TGUGPCFGVKRQNQIKC
de atos normativos
separada da de atos
administrativos
Tipologia
de atos
apresentada
SIM
5GRCTCQFC
NGIKUNCQRQT
temas
+PHQTOCQPQsite
QEKCNRQTVGOCU
Anvisa
Sade legis
Federal
regulation
manual
Manuel de la
rglementation
fdrale
2TGUGPCFG
tipologia de
atos normativos
separada
da de atos
administrativos
Em termos
(houve
UKORNKECQFC
tipologia)
Ato administrativo
Agenda regulatria
Ato de diretor-geral
#WVQTK\CQ
Consulta pblica
&GNKDGTCQ
+PUVTWQ
+PUVTWQPQTOCVKXC
+PUVTWQFGUGTXKQ
0QTOCFGGZGEWQ
Norma operacional
Norma tcnica
1TKGPVCQPQTOCVKXCKPVGTPC
1TFGOFGUGTXKQ
Portaria conjunta
Portaria interministerial
Portaria
Protocolo
4GUQNWQFCFKTGVQTKC
colegiada
4GEQOGPFCQ
4GUQNWQ
Regimento interno
Rotina tcnica, smula
24 *WOCCQFGRNCPGLCOGPVQTGIWNCVTKQGOEWTUQCXCNKCQFGKORCEVQ
240
Sijut
Link LexMl,
mas no possui
plataforma
integrada
2TGUGPCFGVKRQNQIKCFGCVQU
normativos separada da de atos
administrativos
NO
Possui Manual de redao e elaborao de atos administrativos disponvel somente na intranet, sem espeEKECTVQFQUQUCVQUPQTOCVKXQU
Tipologia
de atos
apresentada
79 tipos
de atos25
Federal
regulation
manual
Manuel de la
rglementation
fdrale
Verso
inglesa
(disponvel
na
internet)
Verso
francesa
(disponvel
na
internet)
CRA
Canada
Revenue
#IGPE[ www.cra.gc.ca/rights
Agence
du
Revenu
2TGUGPCFG
tipologia de
atos normativos
separada
da de atos
administrativos
Tipologia de atos
apresentada
Fonte: Sijut
25 Acordo, ajuste, ajuste complementar, ajuste Simief, ato, ato complementar, ato Confaz, ato Cotepe, ato
FCU FKURQUKGU EQPUVKVWEKQPCKU VTCPUKVTKCU CVQ FGENCTCVTKQ CVQ FGENCTCVTKQ PQTOCVKXQ ato declaratrio
interpretativo ADI, ato declaratrio executivo ADE, ato de destinao de mercadorias ADM, ato normativo,
ato delegatrio, ato do presidente do Congresso Nacional, ato do presidente da Cmara dos Deputados, aviso,
ECTVCEKTEWNCT%QPUVKVWKQEKTEWNCTEQPXPKQEQPXPKQ'%(EQPXPKQ+%/5EQOWPKECFQEQPUWNVCRDNKEC
EQPXGPQFGETGVQFGciso, deciso normatiXCFGETGVQFGETGVQNGKFGNKDGTCQFGETGVQNGIKUNCVKXQFGEKUQ
PQTOCVKXCFGURCEJQGOGPFCEQPUVKVWEKQPCNGOGPFCEQPUVKVWEKQPCNFGTGXKUQGFKVCNGPWPEKCFQGZRQUKQFG
OQVKXQUKPUVTWQKPUVTWQGURGEKCNKPUVTWQPQTOCVKXC+0KPHQTOCQNGKNGKEQORNGOGPVCTOGOQTCPFQ
OGPUCIGOOGFKFCRTQXKUTKCPQTOCFGGZGEWQ0'PQTOCFGUGTXKQPQVCPQVCGZRNKECVKXCPQVCVEPKEC
QTFGOFGUGTXKQ15QHEKQEKTEWNCTQTKGPVCQPQTOCVKXCQTKGPVCQPQTOCVKXCKPVGTPCQTFGOFGUGTXKQ
RCTGEGTRCTGEGTFGETGFGPEKCOGPVQRCTGEGTFGQTKGPVCQRCTGEGTPQTOCVKXQ20RTQVQEQNQRTQVQEQNQ
ECF, protocolo ICMS, portaria, portaria normatiXCTGEQOGPFCQTGUQNWQTGUQNWQPQTOCVKXCUQNWQ
FGEQPUWNVCUQNWQFGFKXGTIPEKCUOWNCVGNGZEKTEWNCT
ITKHQPQUUQ
241
)TCPFGRCTVGFCUVGPUGUSWGEGTECOCFKHWUQFCKPHQTOCQLWTFKECGURGEKECOGPVG
de natureza legislativo-regulamentar referente ao subsistema normativo da Receita
Federal, sistema do tipo complexo (em face da quantidade de tipos de atos normativos
GRTQHEWCCVKXKFCFGFGFGPUKECQKPHTCNGICNGPEGVCFCRGNQ/KPKUVTKQFC(C\GPFC
VTKDWVCFCCWUPEKCFGWOCRQNVKECFGIGUVQHQECFCPCGNCDQTCQFCSWGNGVKRQ
FGNGIKUNCQUKVWCQSWGCVKPIGDQCRCTVGFQ'ZGEWVKXQDTCUKNGKTQ
7O OQFGNQ FG RNCPGLCOGPVQ NGIKUNCVKXQ EQOQ Q GUDQCFQ C UGIWKT GZKIG WOC
OQFKECQ PQ OQFQ EQOQ C IGUVQ FC GNCDQTCQ G FC FKURQPKDKNK\CQ FC
KPHQTOCQLWTFKECCEQPVGEGJQLGPCCFOKPKUVTCQRDNKEC
1&GETGVQP EQPVOPQUGW#PGZQ+WOKPUVTWOGPVQFGCXCNKCQ
FG KORCEVQ EQO DCKZQ ITCW FG KPVGTPCNK\CQ PC TQVKPC FQU IGUVQTGU RDNKEQU
DTCUKNGKTQU0QUUGWUUKUVGOCUFGIGUVQFCGNCDQTCQFGCVQUSWCPFQGZKUVGPVGU
no so contempladas ferramentas dessa natureza, como o caso da Secretaria da
Receita Federal.
/QFGNQURTGUGPVGUPQUKUVGOCLWTFKEQPCEKQPCN
RQTGZTGURQPUCDKNKFCFGUECNUQ
QTKWPFQUFGRCUGUFGVTCFKQFGcommon law. Por sua vez, como foi mencionado,
pases de civil lawCRTGUGPVCOWOCVTCFKQPCSWCNCNGIKUNCQQEWRCWONWICT
EGPVTCN PQ UKUVGOC FCU HQPVGU FQ FKTGKVQ G C ECFC FKC C CVKXKFCFG FG GNCDQTCQ
NGIKUNCVKXCQEWRCEQPUKFGTXGNGURCQPQGNGPEQFGCGUIQXGTPCOGPVCKU
#UUKOCFKUEWUUQJQFKGTPCUQDTGQCXCPQOGVQFQNIKEQRCTCCIGUVQFGRTQLGVQU
NGIKUNCVKXQUCRVQUCRTQRKEKCTCRGTURGEVKXCFQRNCPGLCOGPVQGRCTCCTGEQPUVTWQ
FQEGPTKQRTGUGPVG
CUGTQDLGVQFCCQNGIKUNCVKXCRGTRCUUCCCTVKEWNCQFCTGFG
FG KPHQTOCGU LWTFKECU KFPGCU
RTKOTKCU CWVPVKECU PVGITCU G CVWCNK\CFCU
RGTOKVKPFQQFGNKPGCOGPVQFQRTQDNGOCQDLGVQFCCQNGIKUNCVKXCFQUKORCEVQU
e dos afetados.
242
5 CONCLUSO
#GNCDQTCQNGIKUNCVKXCFQ'ZGEWVKXQWOCCVKXKFCFGSWGGZKIGWOOQFGNQFGIGUVQ
GURGEEQFKCPVGFQSWCFTQJQFKGTPQFCUQEKGFCFGFCKPHQTOCQCUGTEQPHQTOCFQ
RGNC.GKFG#EGUUQ+PHQTOCQ
# XCUVC VKRQNQIKC FG CVQU GZKUVGPVGU G FURCTGU PC CFOKPKUVTCQ RDNKEC FKTGVC G
indireta acha-se em desconformidade com a literatura jurdica especializada e com as
DQCURTVKECUGRQNVKECUFGDQCNGIKUNCQGZRTGUUCUGOOQFGNQUFGcivil law (direito
continental) e de common law.
#DCKZCSWCPVKFCFGFGGUVWFQUSWGVGPJCORQTQDLGVQCIGUVQFCGNCDQTCQNGIKUNCVKXC
RGNQ'ZGEWVKXQ
SWGNGXGGOEQPVCCGUVTWVWTCFQTIQQRGTNOWNVKFKUEKRNKPCT
FQU UGTXKFQTGU GPXQNXKFQU PQ RTQEGUUQ UWC ECRCEKVCQ G Q FGUGPXQNXKOGPVQ FG
HGTTCOGPVCU SWG RQUUCO CNKCT TGFCQ CQ RNCPGLCOGPVQ EQO XKUVCU GHGVKXKFCFG
do futuro ato), notadamente nos subsistemas normativos complexos, como o
o referente Receita Federal, acaba por vulnerabilizar tanto o trabalho dos
FGUVKPCVTKQUGZGEWVQTGUSWCPVQQFQFGUVKPCVTKQJKRQUUWEKGPVGQEQPVTKDWKPVG
#CVKXKFCFGFGGNCDQTCQNGIKUNCVKXCGUVTCVIKEC#GUSWGXKUGOCQUCPGCOGPVQ
FQ UKUVGOC XKIGPVG UKORNKSWGO C VKRQNQIKC FG CVQU PQTOCVKXQU G RTQRKEKGO Q
CORNQCEGUUQCQFKTGKVQXKIGPVGEQPEQTTGORCTCCKPVGTCQGPVTG4GEGKVC(GFGTCN
FQ$TCUKNGEQPVTKDWKPVGQHGTGEGOEQPFKGURCTCCVKXKFCFGFGEQPVTQNGTGHQTCOC
KOCIGOKPUVKVWEKQPCNFGKFQPGKFCFGPCGZGEWQFCUCVKXKFCFGUPCNUVKECUCNOFG
responderem ao reclame de transparncia e publicidade prprios do nosso tempo.
0QTOCU UQDTG RTQFWQ FG CVQU PQTOCVKXQU PGEGUUKVCO UGT XGKEWNCFCU RQT CVQU
normativos de maior hierarquia que lhes garanta um prazo de vigncia maior com
QOFGETKCTWOCEWNVWTCQTICPK\CEKQPCNFGDQCNGIKUNCQ#GFKQFGWOCVQ
PKEQSWGEQPVGORNCUUGCUCGUUWIGTKFCUPQKVGOCPVGTKQTEQOKPEKFPEKCUQDTG
todos os rgos com competncia normativa na RFB, garantiria maior uniformidade
VKRQNIKECGHCEKNKVCTKCCGZVTCQFGKPHQTOCGUPQUDCPEQUFGFCFQUFGKPHQTOCGU
jurdicas.
Urge o saneamento no sistema da RFB, ocorrido pela ltima vez no ano 2000, com a
CQKPKEKCNFGTGXQICQGZRTGUUCFGVQFQUQUCVQUKORNKEKVCOGPVGTGXQICFQUECFWEQU
QDLGVQFGFGEKUQFGPKVKXCFGKPEQPUVKVWEKQPCNKFCFGQWOGUOQKPEQORCVXGKUEQO
QUEQOCPFQUFC.GKFG#EGUUQ+PHQTOCQ#TGRWDNKECQCPWCNFCNGIKUNCQ
vigente uma boa prtica internacional a ser seguida.
# TGEQPUVTWQ FCU HQPVGU FQ FKTGKVQ UQDTG VGOCU FC EQORGVPEKC FC 4($ UGTKC
HCEKNKVCFCGQVKOK\CFCEQOCKPVGITCQFQ5KLWVCQ.GZ/.
243
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244
245
ANEXOS LEGISLAO
246
247
248
249
250
251
252
253
COORDENAO
REFERENTE DIVISO
DE ORIGEM DO IMPULSO
DIVISO DE
SISTEMATIZAO E
DISSEMINAO DE
NORMAS: DISIS
COORDENAO GERAL
DE TRIBUTAO: COSIT
SECRETRIO
DA RECEITA FEDERAL
PUBLICAO
(GABINETE RFB)
Coordenaes
Coordenao Geral
Secretrio
Subsecretaria
Disis
Ministro
254
Resumo
O ordenamento jurdico brasileiro elenca, no artigo
156 do Cdigo Tributrio Nacional, a transao
como forma de extino do crdito tributrio.
Todavia, at pouco tempo, tal instituto foi relegado
a segundo plano, com baixo grau de utilizao. Foi
apenas na ltima dcada que alguns estados membros
e municpios da Federao comearam a enxergar
a transao como uma maneira alternativa para
a soluo das controvrsias tributrias, as quais
frequentemente se arrastam por longos anos tanto
nos tribunais administrativos como nos judiciais.
No mbito federal, a Unio tambm comea a ver
com bons olhos o instituto da transao. prova
disso o encaminhamento de Anteprojeto de Lei
Geral de Transao Tributria ao Poder Legislativo
em abril de 2008, que faz parte de um conjunto de
medidas que visa a implementar formas de soluo
de controvrsias consensuais e implica uma mudana
de paradigma na relao entre Fisco e contribuinte.
Tal iniciativa inovadora, todavia, encontra
opositores, que normalmente apontam a supremacia
e a indisponibilidade do interesse pblico, que tem
reflexos na indisponibilidade do crdito tributrio,
bem como a mitigada discricionariedade conferida
administrao qual compete cobrar o tributo
mediante atividade plenamente vinculada, como
empecilhos para a consolidao de um modelo de
resoluo de controvrsias baseado no consenso.
Neste estudo busca-se esclarecer que, por vezes,
a consecuo de um interesse pblico primrio
depende do sacrifcio de um interesse pblico
secundrio, isto , diante de diversos interesses
pblicos, por vezes conflitantes, faz-se mister eleger
um que melhor atender ao bem comum, ainda que,
momentaneamente, outros tenham de ser preteridos.
Nesse contexto, conclui-se que a transao tributria
uma alternativa vivel para lidar com os problemas
relacionados s controvrsias fiscais e plenamente
consentnea com o ordenamento jurdico brasileiro.
Os benefcios inerentes a esse instituto, tal como a
transparncia, a celeridade, a desburocratizao e a
eficincia nas relaes entre o Fisco e o contribuinte,
com reflexos diretos na qualidade do servio pblico
prestado, parecem superar em muito eventual perda
de arrecadao.
Palavras-chave
Transao tributria. Interesse pblico.
Abstract
The Brazilian judicial mandate lists, on the article
156 of the National Tax Code, the transaction as
a form of extinction of the tax credit. However,
until not long ago, such institute was relegated
to the background, with low level of use. Only in
the past decade some states and municipalities of
the Federation began to see the transaction as an
alternative form of solution to tax controversies, that
often drag themselves through many years not only in
administrative courts but also in regular ones. In the
federal field, the State also begins to see the institute of
transaction with good eyes. A good proof of that is the
handling of the Tax Transaction General Law Draft
to the Legislative Power, on April 2008, that is part of
a group of measures that aims to implement solution
forms of consensual controversies, and it involves a
paradigm change in the relation between the Tax
Authorities and the taxpayers. Such innovative
initiative, however, meets opponents, that normally
point out to the supremacy and to the public interest
unavailability, which reflects on the tax credit
unavailability, as well as the mitigated discretion
given to the Administration, which should charge
the tax through fully bounded activity, with obstacles
to the consolidation of the resolution model of the
controversies based on the consensus. This study seeks
to clarify that the attainment of the primary public
interest depends on the sacrifice of the secondary
public interest. In other words, before various public
interests, conflicting at times, it is necessary to select
one of them that will better serve the common good,
even if other interests have to momentarily be put
aside. In this context, this study concludes that the tax
transaction is a viable alternative to handle problems
related to the tax controversies and fully consistent
with the Brazilian judicial mandate. The inherent
benefits of this institute, such as transparency,
celerity, debureaucracy and efficiency between the
Tax Authorities and the taxpayers, with direct
impacts on the quality of the public service provided,
seem to well overcome the loss of tax revenue.
Keywords
Tax transaction. Public interest.
255
1 INTRODUO
1OQFGNQCVWCNFGCFOKPKUVTCQUECNFUKPCKUFGKPECRCEKFCFGRCTCTGUQNXGTQU
FGUCQUSWGNJGUQUWDOGVKFQU#ETGUEGPVGFGOCPFCFCGUVTWVWTCEQPVGPEKQUC
seja no mbito judicial seja no administrativo, j ultrapassou a capacidade que os
TIQUTGURQPUXGKURQTFGEKFKTQUNKVIKQUVTKDWVTKQUVOFGRTOCVCKUEQPKVQU
FGHQTOCENGTGGGEKGPVG
So elucidativos, nesse sentido, dados divulgados recentemente pelo Conselho
0CEKQPCNFG,WUVKCQUSWCKUFQEQPVCFGSWGCUGZGEWGUUECKUTGRTGUGPVCO
UQ\KPJCUFQVQVCNFGECUQURGPFGPVGUFCRTKOGKTCKPUVPEKCFC,WUVKC'UVCFWCN
o que corresponde a quase 21 milhes de processos, tendo esses uma taxa de
EQPIGUVKQPCOGPVQFGQSWGUKIPKECSWGFGECFCEGOGZGEWGUUECKUGO
VTCOKVCQCRGPCUQKVQUQDCKZCFCUPQOGUOQCPQ
%105'.*10#%+10#.
DE JUSTIA, 2011, p. 59).
0QODKVQCFOKPKUVTCVKXQEWORTGFGUVCECTCUKPHQTOCGUEQPUVCPVGUPQTGNCVTKQ
de gesto do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), segundo o qual o
nmero de processos aguardando julgamento em 31 de dezembro de 2009 girava em
torno de 65 mil, tendo sido decididos naquele ano 14.260 casos. Ainda de acordo com
VCNFQEWOGPVQRCTCQCPQFGQWZQFGGPVTCFCGURGTCFQGTCFGOKNPQXQU
processos (CONSELHO ADMINISTRATIVO DE RECURSOS FISCAIS, 2009).
Os nmeros so alarmantes. O quadro institucional delineado exige a busca imediata
FGOCPGKTCUCNVGTPCVKXCUFGTGUQNWQFGEQPVTQXTUKCUUECKU0GUUGEQPVGZVQGZUWTIG
CIWTCFCVTCPUCQVTKDWVTKCKPUVKVWVQLWTFKEQLRTGXKUVQPQCTVFQ%FKIQ
6TKDWVTKQ0CEKQPCNEQOQHQTOCFGGZVKPQFQETFKVQVTKDWVTKQOCUXKUVQEQO
FGUEQPCPCRQTFKXGTUQUGUVWFKQUQUSWGCRQPVCOCKPFKURQPKDKNKFCFGFQETFKVQ
VTKDWVTKQGCRQWECFKUETKEKQPCTKGFCFGEQPHGTKFCCFOKPKUVTCQUECNEQOQDKEGU
EQPUQNKFCQFCVTCPUCQVTKDWVTKCPQPQUUQUKUVGOCLWTFKEQ
0GUVGVTCDCNJQDWUECUGGZRNQTCTQVGOCFCVTCPUCQVTKDWVTKCCPCNKUCPFQUGWU
NKOKVGUGUWCURQUUKDKNKFCFGUEQOGURGEKCNFGUVCSWGRCTCCTGNCQGZKUVGPVGGPVTGGUUG
KPUVKVWVQGQKPVGTGUUGRDNKEQ8KUCUGGOUWOCCEJCOCTCCVGPQRCTCWOCIWTC
jurdica at o momento pouco utilizada em nosso pas, mas com grande potencial
FG OQFKECT RCTCFKIOCU GO GURGEKCN C HQTOC FG TGNCEKQPCOGPVQ GPVTG (KUEQ G
contribuinte, e reduzir a litigiosidade tributria. Pretende-se, pois, demonstrar que
HQTOCUEQPUGPUWCKUFGTGUQNWQFGEQPKVQUVCNEQOQCVTCPUCQVTKDWVTKCRQFGO
UGT WO ECOKPJQ KPVGTGUUCPVG RCTC CWOGPVCT Q ITCW FG GEKPEKC CFOKPKUVTCVKXC
GFCTRQRWNCQWOCTGURQUVCOCKUUCVKUHCVTKCUEQPVGPFCUUECKU
#VTCPUCQVTKDWVTKCRTGUUWRGRQKUCKPVGPQFGCODCUCURCTVGUEQPVTKDWKPVG
GCFOKPKUVTCQVTKDWVTKCFGTGCNK\CTGOEQPEGUUGUTGERTQECUEQOQQDLGVKXQFG
EGNGDTCTCEQTFQSWGRQPJCOUEQPVGPFCUUECKU
0Q QTFGPCOGPVQ LWTFKEQ DTCUKNGKTQ C VTCPUCQ VTKDWVTKC GUV RTGXKUVC
GZRTGUUCOGPVGEQOQHQTOCFGGZVKPQFQETFKVQVTKDWVTKQPQCTVKIQ+++
da Lei n. 5.172/1966, estando seus contornos delineados no artigo 171 do citado
diploma legal, que assim dispe:
#TV#NGKRQFGHCEWNVCTPCUEQPFKGUSWGGUVCDGNGCCQUUWLGKVQUCVKXQ
GRCUUKXQFCQDTKICQVTKDWVTKCEGNGDTCTVTCPUCQSWGOGFKCPVGEQPEGUUGU
OVWCU KORQTVG GO FGVGTOKPCQ1 FQ NKVIKQ G EQPUGSWGPVG GZVKPQ FG
crdito tributrio.
Pargrafo nico. A lei indicar a autoridade competente para autorizar
CVTCPUCQGOECFCECUQ
$4#5+..GKP
257
GZVKPQFQETFKVQVTKDWVTKQ0QODKVQHGFGTCNRGTEGDGUGSWGQKPUVKVWVQCV
JQLGHQKRQWEQGZRNQTCFQCRGUCTFGCNIWOCUVGPVCVKXCUPQRCUUCFQFGWVKNK\CQFC
VTCPUCQVTKDWVTKCRCTCRTOCNKVIKQUUECKUVCNEQOQCCWVQTK\CQEQPHGTKFC
a procuradores da Repblica para transigir com o sujeito passivo com o objetivo
FGGPEGTTCTCUECWUCUUECKUCLWK\CFCUGRGPFGPVGUFGLWNICOGPVQ2
'UUGSWCFTQGPVTGVCPVQGOSWGUGEQPHGTKCRQWECKORQTVPEKCVTCPUCQVTKDWVTKC
EQOGCCUGOQFKECT#PGEGUUKFCFGFGUGDWUECTOCPGKTCUCNVGTPCVKXCUFGUQNWQ
de controvrsias tributrias, em virtude do esgotamento do modelo tradicional, fez
EQOSWGCCFOKPKUVTCQUECNDTCUKNGKTCRCUUCUUGCXGTEQODQPUQNJQUQKPUVKVWVQ
FC VTCPUCQ VTKDWVTKC CV GPVQ TGNGICFQ C UGIWPFQ RNCPQ 'UUC OWFCPC FG
perspectiva pode ser constatada pelo surgimento de diversas iniciativas legislativas
RCTCTGIWNCOGPVCTQKPUVKVWVQFCVTCPUCQVTKDWVTKCPQURNCPQUOWPKEKRCN3 estadual4
e federal.
'O TGNCQ C GUVG NVKOQ RNCPQ ECDG NGODTCT Q #PVGRTQLGVQ FG .GK )GTCN FG
6TCPUCQ6TKDWVTKCGPECOKPJCFQRGNQ2QFGT'ZGEWVKXQCQ%QPITGUUQ0CEKQPCN
(PL n. 5.082/2009)5GOFGCDTKNFGEWLCOQXKOGPVCQTGCEGPFGWCFKUEWUUQ
UQDTGCXKCDKNKFCFGFCWVKNK\CQFQKPUVKVWVQFCVTCPUCQVTKDWVTKCPQQTFGPCOGPVQ
jurdico brasileiro, bem como sobre seus limites e suas possibilidades.
#.GKPFGSWGTGIWNCXCQ/KPKUVTKQ2DNKEQQSWCNFGVKPJCEQORGVPEKCRCTCEQDTCPC
FCFXKFCCVKXCFC7PKQRGTOKVKCSWGQURTQEWTCFQTGUFC4GRDNKECFGXKFCOGPVGCWVQTK\CFQURCTCCVWCQ
no caso concreto, pudessem transigir com o contribuinte no intuito de encerrar as causas fiscais ajuizadas e
RGPFGPVGUFGLWNICOGPVQ#RTQRUKVQEQPHKTCUGCTGFCQFQCTVFCCPVKIC.GK1TIPKECFQ/KPKUVTKQ
Pblico: Art. 23. Salvo quando autorizados pelo Procurador Geral, os rgos do Ministrio Pblico da Unio
PQRQFGOVTCPUKIKTEQORTQOGVGTUGEQPHGUUCTFGUKUVKTQWHC\GTEQORQUKGU2CTITCHQPKEQ5GORTGSWG
julgarem conveniente, devero representar confidencialmente ao Procurador-Geral para que este, opinando
CTGURGKVQQDVGPJCFQRQFGTEQORGVGPVGCPGEGUUTKCCWVQTK\CQRCTCVTCPUKIKTEQPHGUUCTFGUKUVKTQWHC\GT
EQORQUKGU
0Q RNCPQ OWPKEKRCN ECDG TGIKUVTCT CU KPKEKCVKXCU FG VTCPUCQ VTKDWVTKC RTGUGPVGU GO %CORKPCU
.GK P
13.449, de 23/10/2008, regulamentada pelo Decreto n. 16.452, de 04/11/2008), Belo Horizonte (Lei n. 8.725,
de 30/12/2003, regulamentada pelo Decreto n. 12.926, de 05/11/2007) e Curitiba (Lei Complementar
n. 68, de 1o/07/2008).
4 A ttulo exemplificativo destacam-se, no plano estadual, as experincias de Pernambuco (Lei Complementar
n. 105, de 20/12/2007, regulamentada pelo Decreto n. 32.549, de 28/10/2008) e do Rio Grande do Sul
(Lei n. 11.475, de 28/04/2000).
6TCVCUGFGTGXKUQFCNGIKUNCQTGHGTGPVGEQDTCPCFQETFKVQVTKDWVTKQEQOQQDLGVKXQFGTCEKQPCNK\CQFQU
RTQEGFKOGPVQUGOODKVQLWFKEKCNGCFOKPKUVTCVKXQEWLQGURTKVQTGUKFGPCDWUECFGUQNWQFGEQPVTQXTUKCUFG
HQTOCEQPUGPUWCNQSWGKORNKECWOCOWFCPCFGRCTCFKIOCPCTGNCQGPVTG(KUEQGEQPVTKDWKPVG1TGHGTKFQ
RTQLGVQFGNGKRTQRGSWCVTQOQFCNKFCFGUFGVTCPUCQVTKDWVTKCCUCDGTCVTCPUCQGORTQEGUUQLWFKEKCN
DVTCPUCQPCKPUQNXPEKCEKXKNPCTGEWRGTCQLWFKEKCNGPCHCNPEKCEVTCPUCQRQTTGEWRGTCQVTKDWVTKCG
FVTCPUCQCFOKPKUVTCVKXCRQTCFGUQ
CTV'OSWCNSWGTFCUOQFCNKFCFGUC(C\GPFC0CEKQPCNRQFGTGO
LW\QFGEQPXGPKPEKCGQRQTVWPKFCFGQDUGTXCFQUQUNKOKVGURTGXKUVQUPQRTRTKQRTQLGVQEGNGDTCTVTCPUCQ
sempre que motivadamente entender que atende ao interesse pblico (art. 1ohPKEQ4GUUCNVGUGCURGEVQ
relevante referente ao alcance: o artigo 6oFQRTQLGVQFGNGKGUVCDGNGEGSWGGORTKPERKQCVTCPUCQURQFG
abranger multas, de mora e de ofcio, juros de mora, encargos de sucumbncia, demais encargos de natureza
RGEWPKTKCXCNQTGUQHGTGEKFQUEQOQICTCPVKCQWGOUKVWCGUGOSWGCKPVGTRTGVCQFCNGIKUNCQUGLCEQPHNKVWQUC
QWNKVKIKQUC2GTEGDGUGRQTVCPVQSWGGOTGITCPQJCXGTGURCQRCTCPGIQEKCQCEGTECFQOQPVCPVGFQ
tributo devido, como expressamente previsto no artigo 7o+FQRTQLGVQFGNGK#GZEGQHKECRQTEQPVCFQU
ECUQUSWGGPXQNXCOFKUEWUUQGOVQTPQFGEQPEGKVQKPFGVGTOKPCFQFQFKTGKVQQWKFGPVKHKECQGTGNGXPEKCFG
HCVQEWLQTGUWNVCFQUGLCCTGFWQFGRCTVGFQETFKVQVTKDWVTKQ
CTVoho). De acordo com o projeto de
NGKCVTCPUCQCRGTHGKQCUGGGZVKPIWGQETFKVQVTKDWVTKQCRUQEWORTKOGPVQKPVGITCNFCUQDTKICGUGFCU
EQPFKGURCEVWCFCUPCUENWUWNCUFQTGURGEVKXQVGTOQ
CTVho, I).
258
0QUGRQFGQNXKFCTSWGJPCFQWVTKPCRVTKCXQ\GUSWGUGQRGOEQPUQNKFCQFQ
KPUVKVWVQFCVTCPUCQEQOQHQTOCFGGZVKPQFQETFKVQVTKDWVTKQRQTEQPUKFGT
la incompatvel com o ordenamento jurdico brasileiro. o caso de Jardim, que
EQPUKFGTCUGTKPEQPUVKVWEKQPCNQCTVKIQFQ%601CWVQTKFGPVKECWOEQPKVQ
entre a norma insculpida no art. 3o da Lei n. 5.172/1966, que prescreve ser o tributo
WOCRTGUVCQRGEWPKTKCEQDTCFCOGFKCPVGCVKXKFCFGCFOKPKUVTCVKXCRNGPCOGPVG
XKPEWNCFC G Q CTVKIQ FQ OGUOQ FKRNQOC NGICN SWG CFOKVG C VTCPUCQ 'NG
defende, em suma, a tese da indisponibilidade do crdito tributrio, que provm
FGWOCQDTKICQex lege (JARDIM, 1998, p. 402).%QPTCUG
6GOQUSWGCVTCPUCQCIWTCUGCDUQNWVCOGPVGKPEQORCVXGNEQOQTGIKOG
LWTFKEQVTKDWVTKQRQTSWCPVQQURNCPQUFQPCUEKOGPVQGZKUVPEKCGGZVKPQ
FQUVTKDWVQUUQUWDOGVKFQUGFKQFGCVQUCFOKPKUVTCVKXQUFCECVGIQTKCFQU
vinculados, os quais, pela prpria ndole, no se compaginam com a liberdade
KPGTGPVGCQKPUVKVWVQFCVTCPUCQEWLQFGUGPJQEQPEGRVWCNEQOQXKOQUFG
ver, pressupe um acordo de vontades, em que o sujeito passivo ativo e sujeito
passivo decidem abrir mo de certos direitos com o desgnio de pr termo a
WOCFGOCPFC&GXGTCUQCVQXKPEWNCFQKORG#FOKPKUVTCQCCFQQFG
WOPKEQEQORQTVCOGPVQRQUUXGNFKCPVGFGWOCUKVWCQRTGIWTCFCGO
termos objetivos, segundo preleciona Celso Antnio Bandeira de Mello, donde
VQTPCUGKPEQPEKNKXGNEQOCVTCPUCQ
,#4&+/R
259
%QPUVCVCUGEQODCUGPCUVTCPUETKGUCPVGTKQTOGPVGEQNCEKQPCFCUSWGQURTKPEKRCKU
GORGEKNJQUCRQPVCFQURQTCSWGNGUSWGUGKPUWTIGOEQPVTCCVTCPUCQVTKDWVTKCUQC
CWUPEKCFGFKUETKEKQPCTKGFCFGFCCFOKPKUVTCQSWGGZKIGCEQDTCPCFGVTKDWVQRQT
HQTCFGPQTOCNGICNGCEQPUGSWGPVGKPFKURQPKDKNKFCFGFQETFKVQVTKDWVTKQSWG
encontra suas premissas na indisponibilidade e na supremacia do interesse pblico.
0QRTZKOQVRKEQFGUVGVTCDCNJQDWUECTUGVGEGTCNIWOCUEQPUKFGTCGUUQDTGGUUGU
RQPVQUPQTOCNOGPVGXKUVQUEQOQDCTTGKTCUKORNCPVCQFQOQFGNQFGVTCPUCQ
tributria no ordenamento brasileiro, analisando-os perante as regras e os princpios
vigentes no nosso sistema jurdico.
Para tanto, passar-se- a examinar o conceito de interesse pblico e seus
FGUFQDTCOGPVQU RCTC CRU CPCNKUCT CU KORNKECGU GZKUVGPVGU GPVTG Q EQPVGFQ
KPGTGPVGCGUUCFGPKQGQKPUVKVWVQFCVTCPUCQVTKDWVTKCSWGVQECVGOCUEQOQ
a indisponibilidade do crdito tributrio, a discricionariedade administrativa e o
RTKPERKQEQPUVKVWEKQPCNFCGEKPEKC
Em TKIQTQPGEGUUTKQCENCTCTUGQSWGGUVEQPVKFQPCCTOCQFGSWG
interesse pblico o interesse do todo, do prprio corpo social, para precartarse contra o erro de atribuir-lhe o status de algo que existe por si mesmo, dotado
de consistncia autnoma, ou seja, como realidade independente e estranha a
qualquer interesse das partes. O indispensvel, em suma, prevenir-se contra o
GTTQFGEQPUEKGPVGQWKPEQPUEKGPVGOGPVGRTQOQXGTWOCUGRCTCQCDUQNWVC
entre ambos, ao invs de acentuar, como se deveria, que o interesse pblico,
QWUGLCQKPVGTGUUGFQVQFQHWPQSWCNKECFCFQUKPVGTGUUGUFCURCTVGU
WOCURGEVQWOCHQTOCGURGEECFGUWCOCPKHGUVCQ
[...]
1SWGECXKUXGNEQOQHTWVQFGUVCUEQPUKFGTCGUSWGGZKUVGFGWONCFQ
o interesse individual, particular, atinente s convenincias de cada um no
que concerne aos assuntos de sua vida particular interesse, este, que o da
pessoa ou grupo de pessoas singularmente consideradas , e que, de par com
isto, existe tambm o interesse igualmente pessoal destas mesmas pessoas ou
grupos, mas que comparecem enquanto partcipes de uma coletividade maior
na qual esto inseridos, tal como nela estiveram os que os precederam e nela
GUVCTQQUSWGXKTQCUWEGFNQUPCUIGTCGUHWVWTCU
Pois bem, este ltimo interesse o que nomeamos de interesse do todo ou
interesse pblico. No , portanto, de forma alguma, um interesse constitudo
autonomamente, dissociado do interesse das partes e, pois, passvel de ser
tomado como categoria jurdica que possa ser erigida irrelatamente aos
KPVGTGUUGUKPFKXKFWCKURQKUGOOFGEQPVCUGNGPCFCOCKUSWGWOCHCEGVC
dos interesses dos indivduos: aquela que se manifesta enquanto estes
inevitavelmente membros de um corpo social comparecem em tal qualidade.
Ento, dito interesse, o pblico e esta j uma primeira concluso , s se
LWUVKECPCOGFKFCGOSWGUGEQPUVKVWKGOXGEWNQFGTGCNK\CQFQUKPVGTGUUGU
das partes que o integram no presente e das que o integraro no futuro. Logo,
destes que, em ltima instncia, promanam os interesses chamados pblicos.
Donde, o interesse pblico deve ser conceituado como o interesse resultante
do conjunto dos interesses que os indivduos pessoalmente tm quando
considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato
de o serem (BANDEIRA DE MELLO, 2010, p. 59-61).
/QTGKTC0GVQ
RRQTUWCXG\CRCTVKTFQGUHQTQFGVTCCTWOEQPEGKVQ
IGTCNRCTCKPVGTGUUGRDNKEQCUUKOQFGPG
1 KPVGTGUUG RDNKEQ NGICNOGPVG FGPKFQ EQOQ CSWGNG SWG RQUVQ UQD C
TGURQPUCDKNKFCFGFQ'UVCFQGEQOQPCNKFCFGFGUWCCQPQQWVTQUGPQ
em sntese, o interesse geral da sociedade, ou, preferindo-se, o bem comum,
SWG GO UWC CEGRQ OGVCLWTFKEC UGT KPURKTCFQTC FC CQ RQNVKEC SWG Q
FGPKTFKUETKOKPCFCOGPVGPQ&KTGKVQRCTCECFCUQEKGFCFGGRCTCECFCVGORQ
261
aquele que se refere ao prprio Estado, considerado pessoa moral qual se imputam
direitos e deveres (MOREIRA NETO, 2005, p. 9).
0CURCNCXTCUFG$CPFGKTCFG/GNNQ
/'..1RCFKHGTGPCGPVTGKPVGTGUUG
pblico primrio e interesse pblico secundrio pode ser assim divisada:
Interesse pblico ou primrio [...] o pertinente sociedade como um todo, e
s ele pode ser validamente objetivado, pois este o interesse que a lei consagra
e entrega compita do Estado como representante do corpo social. Interesse
secundrio aquele que atina to s ao aparelho estatal enquanto entidade
personalizada, e que por isso mesmo pode lhe ser referido e nele encarnar-se
pelo simples fato de ser pessoa, mas que s pode ser validamente perseguido
pelo Estado enquanto coincidente com o interesse pblico primrio.
4GIKUVTGUGSWGVCNFKUVKPQLGUVDGOEQPUQNKFCFCPCFQWVTKPCKVCNKCPCCVCNRQPVQ
que poucos autores daquele pas se preocupam em explic-la, limitando-se a fazer
OGPQCQUEQPEGKVQUFGKPVGTGUUGRDNKEQRTKOTKQGUGEWPFTKQEQPUKFGTCFQUFG
conhecimento geral. Esse, entretanto, no o caso de Renato Alessi, professor de
direito administrativo da Universidade de Bolonha, que com maestria explica a
FKHGTGPCGPVTGGUUGUFQKUKPUVKVWVQU
'UUGUKPVGTGUUGURDNKEQUEQNGVKXQUSWGFGXGOUGTUCVKUHGKVQURGNC#FOKPKUVTCQ
PQUQPQVGUGDGOUKORNGUOGPVGKPVGTGUUGUFC#FOKPKUVTCQGPVGPFKFC
como aparelho organizacional autnomo, mas sim aqueles que so chamados de
interesses coletivos primrios, formados pelo conjunto de interesses individuais
RTGXCNGPVGUGOWOCFGVGTOKPCFCQTICPK\CQLWTFKECFCEQNGVKXKFCFGRQT
outro lado, o interesse do aparelho estatal, se concebido como um interesse
desse aparato isoladamente considerado, seria simplesmente um dos interesses
secundrios que se fazem sentir na comunidade, s podendo ser realizado em
caso de coincidncia com o interesse coletivo primrio, e nos limites dessa
EQKPEKFPEKC # RGEWNKCTKFCFG FC RQUKQ LWTFKEC FC #FOKPKUVTCQ TGUKFG
LWUVCOGPVGPQHCVQFGGNCVGTEQOQHWPQCTGCNK\CQFQKPVGTGUUGEQNGVKXQ
pblico, primrio.
#KPFCSWGUGEQPEGDCWOKPVGTGUUGUGEWPFTKQFC#FOKPKUVTCQGPSWCPVQ
aparelho organizacional autnomo, este s pode ser realizado em vista de sua
coincidncia com o interesse primrio, pblico (ALESSI, 1974, p. 226-227).
#OFGFGOQPUVTCTCPGEGUUTKCRTGXCNPEKCFQKPVGTGUUGRDNKEQRTKOTKQUQDTGQ
KPVGTGUUGRDNKEQUGEWPFTKQ#NGUUKGZGORNKECCTGNCQFGUWDUKFKCTKGFCFGGZKUVGPVG
entre eles explicando que o Estado, considerando suas convenincias particulares,
poderia em tese ter interesse de aumentar ao mximo possvel os impostos com o
objetivo de aumentar sua prpria disponibilidade patrimonial. Todavia, anota que
o interesse pblico coletivo (primrio) exige que os cidados no sejam gravados
EQOWOCEQDTCPCFGVTKDWVQUFGUOGUWTCFCGKUSWGQKPVGTGUUGRDNKEQUWDUVCPEKCN
consiste em favorecer o bem-estar da sociedade (ALESSI, 1974, p. 227, nota 4).
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 255-281, dez. 2012
263
&GUVCSWGUGSWGVCNFKUVKPQGPVTGKPVGTGUUGRDNKEQRTKOTKQGUGEWPFTKQSWG
TGFWPFC PC FKHGTGPEKCQ GPVTG CFOKPKUVTCQ RDNKEC GZVTQXGTUC G KPVTQXGTUC
TGNGXCPVG RCTC UG KFGPVKECT SWCKU QU KPVGTGUUGU PCKU C UGTGO DWUECFQU RGNQ
Estado: os interesses da sociedade, ainda que estejam em coliso com suas prprias
convenincias.
264
4GIKUVTGUGCKPFCSWGCFKUVKPQGPVTGKPVGTGUUGRDNKEQRTKOTKQGUGEWPFTKQPQ
CRGPCUWOCOGTCEQPUVTWQFQWVTKPTKC#QTGXUVTCVCUGFGECVGIQTK\CQECFC
vez mais utilizada pelos tribunais ptrios para diferenciar os interesses da sociedade
GQUKPVGTGUUGUFQCRCTCVQGUVCVCNUGRCTCQGUUCPGEGUUTKCRCTCFGEKFKTEQPVTQXTUKCU
SWGGPXQNXCOEQPKVQUFGKPVGTGUUGURDNKEQUGPVGPFKFQUGUVGUGOUGWUKIPKECFQ
lato sensu.
#VVWNQGZGORNKECVKXQEKVCOUGCNIWPULWNICFQUGOCPCFQUFQ5WRGTKQT6TKDWPCN
FG,WUVKC
56,SWGVTCCTCOCFKHGTGPEKCQGPVTGQUKPVGTGUUGURDNKEQURTKOTKQU
que tm contedo material e se revestem a priori do atributo da indisponibilidade, e
os interesses pblicos secundrios, que tm contedo adjetivo e carter instrumental,
sendo, portanto, disponveis.
No REsp. 303.806,6C2TKOGKTC6WTOCFQ56,FGEKFKWSWGGOCQKPFGPK\CVTKC
RQTFCPQUOQTCKURTQOQXKFCGOHCEGFQ'UVCFQPQJPGEGUUKFCFGFGCVWCQFQ
Parquet, tendo em vista que o ressarcimento pecunirio pleiteado pelo particular
CHGVCQKPVGTGUUGFCCFOKPKUVTCQ
UGEWPFTKQOCUPQQKPVGTGUUGRDNKEQRTKOTKQ
6 PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. INTERVENO DO MINISTRIO PBLICO EM
AO REPARATRIA DE DANOS MORAIS. DESNECESSIDADE.
6TCVCPFQUGFGCQKPFGPK\CVTKCRQTFCPQUOQTCKURTQOQXKFCGOHCEGFQ'UVCFQRQTCDWUQFGCWVQTKFCFG
GOHCEGFGFGPPEKCRTQOQXKFCRGNQ/KPKUVTKQ2DNKEQPQUGKORGCCVWCQFQ2CTSWGVEQOQEWUVQU
legis, consoante jurisprudncia da E. Corte. (REsp. 327.288/DF, 4a T., Rel. Min. Cesar Asfor Rocha,
DJ #)4'52 5% 4GN /KP (TCPEKUEQ (CNEQ DJ FG #I4I PQ
REsp. 258.798, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ FG 4'UR 4GN /KP ,QU &GNICFQ
DJ de 10/09/2001).
2. O artigo 82, inciso III, do CPC, dispe que compete ao Ministrio Pblico intervir: III em todas as demais
causas em que h interesse pblico, evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte.
#GUEQTTGKVCGZGIGUGFCFKEQNGICNKORGCFKUVKPQLWUHKNQUHKECGPVTGQKPVGTGUUGRDNKEQRTKOTKQG
QKPVGTGUUGFCCFOKPKUVTCQEQIPQOKPCFQKPVGTGUUGRDNKEQUGEWPFTKQ.KGUFG%CTPGNWVVK4GPCVQ
Alessi, Celso Antnio Bandeira de Mello e Min. Eros Roberto Grau.
3. O Estado, quando atestada a sua responsabilidade, revela-se tendente ao adimplemento da correspectiva
KPFGPK\CQEQNQECUGPCRQUKQFGCVGPFKOGPVQCQKPVGTGUUGRDNKEQ#QTGXUSWCPFQXKUCCGXCFKTUGFG
sua responsabilidade no af de minimizar os seus prejuzos patrimoniais, persegue ntido interesse secundrio,
subjetivamente pertinente ao aparelho estatal em subtrair-se de despesas, engendrando locupletamento
custa do dano alheio.
4. Deveras, assente na doutrina e na jurisprudncia que indisponvel o interesse pblico, e no o interesse
FCCFOKPKUVTCQ0GUUCNVKOCJKRVGUGPQPGEGUUTKCCCVWCQFQ2CTSWGVPQOKUVGTFGEWUVQUNGIKU
mxime porque a entidade pblica empreende a sua defesa atravs de corpo prprio de profissionais da
CFXQECEKCFC7PKQ2TGEGFGPVGULWTKURTWFGPEKCKUSWGUGTGHQTCOPCOGFKFCGOSWGCCVWCQFQ/KPKUVTKQ
2DNKEQPQGZKIXGNGOXTKCUCGUOQXKFCUEQPVTCCCFOKPKUVTCQEQOQv.gUKQEQTTGTEQOCCQ
FGFGUCRTQRTKCQRTGXKUVCPQ&GETGVQ.GKP
.GKFG&GUCRTQRTKCQ
5. In genereCUCGUSWGXKUCOCQTGUUCTEKOGPVQRGEWPKTKQEQPVOKPVGTGUUGUFKURQPXGKUFCURCTVGUPQ
PGEGUUKVCPFQRQTVCPVQFGWOTIQCHKUECNK\CTCDQCCRNKECQFCUNGKUGORTQNFCFGHGUCFCUQEKGFCFG
6. Hiptese em que revela-se evidente a ausncia de interesse pblico indisponvel, haja vista tratar-se de litgio
travado entre o Estado de Rondnia e INSS e o Procurador de Estado Beniamine Gegle de Oliveira Chaves,
QPFGUGSWGUVKQPCCTGRCTCQRQTFCPQUOQTCKUVGPFQGOXKUVCVGTUKFQKPLWUVCOGPVGFGPWPEKCFQRGNQETKOG
tipificado no art. 89, da Lei n. 8.666/93.
#FGOCKUCUWRQUVCPWNKFCFGUQOGPVGRQFGUGTFGETGVCFCUGEQORTQXCFQQRTGLW\QRCTCQUHKPUFGLWUVKC
do processo, em razo do Princpio de que "no h nulidade sem prejuzo" ("pas ds nullits sans grief").
8. Recurso especial desprovido.
5WRGTKQT6TKDWPCNFG,WUVKC4GEWTUQ'URGEKCNP414GNCVQT/KPKUVTQ.WK\(WZTIQ,WNICFQT
2TKOGKTC6WTOC&CVCFQ,WNICOGPVQ&CVCFC2WDNKECQ(QPVGDJ 25/04/2005, p. 224).
265
5WRGTKQT6TKDWPCNFG,WUVKC4GEWTUQ'URGEKCNP524GNCVQT/KPKUVTQ)CTEKC8KGKTCTIQ,WNICFQT
2TKOGKTC6WTOC&CVCFQ,WNICOGPVQ&CVCFC2WDNKECQ(QPVGDJ: 05/04/1999, p. 96).
266
1VTGEJQVTCPUETKVQRGGOVGTOQUENCTQUCFKEWNFCFGSWGUGCRTGUGPVCCQ'UVCFQ
FGRGTUGIWKTQKPVGTGUUGEQNGVKXQSWGCNOFCFKEWNFCFGPCVWTCNFGGUEQNJGTC
HQTOCFGDWUECTQDGOEQOWOQSWGRGTRCUUCRQTWOCQRQRQNVKECGZKUVGCKPFC
CFKEWNFCFGFGUGKFGPVKECTSWCNKPVGTGUUGRDNKEQOGTGEGRTGXCNGEGT+UUQRQTSWG
em uma sociedade heterognea, com diversas demandas, os interesses que, analisados
separadamente, poderiam ser considerados essenciais coletividade por vezes se
chocam. Exsurge, ento, a complicada tarefa de escolher qual desses interesses deve
UGTUCETKECFQCOFGSWGQQWVTQRQUUCUGTTGCNK\CFQVGPFQUGORTGEQOQRCPQ
de fundo a busca do bem comum.
'ZRQUVQ GUUG QDUVEWNQ SWG UG CRTGUGPVC CQ 'UVCFQ PC RGTUGEWQ FQ DGO FC
EQNGVKXKFCFGHC\UGOKUVGTXGTKECTEQOQUGTGUQNXGQGODCVGGPVTGCRNWTCNKFCFGFG
KPVGTGUUGUEQNGVKXQURQTXG\GUEQPKVCPVGUGPVTGUKGQRTKPERKQFCKPFKURQPKDKNKFCFG
do interesse pblico.
6 SUPREMACIA E INDISPONIBILIDADE
DO INTERESSE PBLICO
O direito pblico, no qual se inclui o direito tributrio, rege-se por princpios,
dentre os quais se destacam o da supremacia e o da indisponibilidade do interesse
pblico. O primeiro preceitua que, havendo embate entre o interesse pblico e o
particular, deve prevalecer o interesse pblico. O segundo, por sua vez, indica a
impossibilidade de o administrador, ao seu arbtrio, dispor do interesse coletivo.
Acerca do tema, Lopes Meirelles leciona:
Tambm chamado de princpio da supremacia do interesse pblico ou da
PCNKFCFGRDNKECEQOQPQOGFGKPVGTGUUGRDNKEQC.GKEQNQECQ
EQOQWOFQURTKPERKQUFGQDUGTXPEKCQDTKICVTKCRGNC#FOKPKUVTCQ2DNKEC
(cf. art. 2o, caputEQTTGURQPFGPFQCQCVGPFKOGPVQCPUFGKPVGTGUUGIGTCN
XGFCFCCTGPPEKCVQVCNQWRCTEKCNFGRQFGTGUQWEQORGVPEKCUCNXQCWVQTK\CQ
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 255-281, dez. 2012
267
em lei (art. 2o, pargrafo nico, II). O princpio do interesse pblico est
KPVKOCOGPVGNKICFQCQFCPCNKFCFG#RTKOC\KCFQKPVGTGUUGRDNKEQUQDTGQ
RTKXCFQKPGTGPVGCVWCQGUVCVCNGFQOKPCCPCOGFKFCGOSWGCGZKUVPEKC
FQ'UVCFQLWUVKECUGRGNCDWUECFQKPVGTGUUGIGTCN'OTC\QFGUUCKPGTPEKC
FGXGUGTQDUGTXCFQOGUOQSWCPFQCUCVKXKFCFGUQWUGTXKQURDNKEQUHQTGO
delegados aos particulares.
Dele decorre o princpio da indisponibilidade do interesse pblico, segundo
Q SWCN C #FOKPKUVTCQ 2DNKEC PQ RQFG FKURQT FGUUG KPVGTGUUG IGTCN PGO
renunciar a poderes que a lei lhe deu para tutela, mesmo porque ela no titular
do interesse pblico, cujo titular o Estado, que, por isso, mediante lei poder
autorizar a disponibilidade ou a renncia (LOPES MEIRELLES, 2010, p. 105).
'UENCTGCUGFGUFGLSWGPQUGVTCVCFCRQUUKDKNKFCFGFGQCFOKPKUVTCFQTFKURQT
livremente da coisa pblica, mas sim da necessidade de, por vezes, um interesse
RDNKEQ UGT UCETKECFQ C O FG SWG QWVTQ KPVGTGUUG VCODO RDNKEQ G EQO Q
RTKOGKTQEQPKVCPVGUGLCTGCNK\CFQVWFQPQUVGTOQUFCNGK
#EGTEC FQ VGOC FC TGNCVKXK\CQ FQ RTKPERKQ FC KPFKURQPKDKNKFCFG FQ KPVGTGUUG
pblico, registre-se o ensinamento de Batista Jnior (2007, p. 510):
A indisponibilidade do interesse pblico no pode ser confundida com a
FKURQPKDKNKFCFGFGWOKPVGTGUUGRDNKEQFGVGTOKPCFQKUVQC#FOKPKUVTCQ
em prol do melhor interesse pblico possvel, deve atuar nos limites da
EQORGVPEKC NGICN SWG NJG VGPJC UKFQ QWVQTICFC OGUOQ SWG GUUC CVWCQ
redunde no afastamento de determinado interesse pblico, quando a medida
QECUKQPCTQCVGPFKOGPVQQVKOK\CFQFQHGKZGFGKPVGTGUUGURDNKEQU'PO
luz do princpio da indisponibilidade do interesse pblico, desde que exista
NGKSWGCWVQTK\GCFKURQUKQQWRTQEGFKOGPVQUFGRQPFGTCQEQOQUGFPC
ENWUWNCUGVQTKCNCWVQTK\CVKXCFGVTCPUCQC#FOKPKUVTCQRQFGFKURQTFG
determinado interesse pblico para fazer prevalecer o atendimento otimizado
do feixe de interesses pblicos que cabe mquina pblica zelar.
Resta claro, pois, que existem diversos interesses pblicos que por vezes se revelam
KPEQORCVXGKU GO WOC FCFC UKVWCQ EQPETGVC 5WTIG C PGEGUUKFCFG GPVQ FG
ponderar qual interesse coletivo merecer prevalecer em detrimento do outro. Essa
GUEQNJCFGXGUGTFKTGEKQPCFCEQODCUGPQFKURQUVQGONGKGPQUKIPKECSWGGUV
autorizado o desvirtuamento do caminho que deve ser buscado pelo Estado, tendo
EQOQONVKOQQDGOEQOWO4GXGNCVQUQOGPVGSWGCKPFKURQPKDKNKFCFGFQ
interesse pblico no pode ser confundida com a indisponibilidade de um interesse
pblico determinado, tal como nos adverte Batista Jnior.
269
Tem-se, portanto, que crdito tributrio constitui o direito que Unio, estados
e municpios tm, de acordo com a competncia tributria constitucionalmente
CVTKDWFC FG GZKIKT WOC EQPVTCRTGUVCQ RGEWPKTKC FCSWGNG SWG RTCVKEC Q HCVQ
descrito na norma como gerador de tributo. Com base em tal anlise, resta fcil
perceber que o crdito tributrio um bem pblico que, como todos os bens
SWGRGTVGPEGOCGUUCECVGIQTKCFGXGUGTGORTGICFQEQOXKUVCUEQPUGEWQFQ
interesse pblico.
Exsurge ento a questo: dado ao Estado dispor do crdito tributrio, bem
RDNKEQRQTPCVWTG\C!'PVGPFGUGSWGUKOFGUFGSWGGUUGCVQFGFKURQUKQVGPJC
RTGXKUQGZRTGUUCGONGKGVGPJCEQOQPCNKFCFGCVKPIKTWOKPVGTGUUGRDNKEQFG
carter primrio.8
KORQTVCPVGVGTGOOGPVGSWGQFKTGKVQVTKDWVTKQRGNQOGPQUGOUGWCURGEVQUECN
tem cunho instrumental. Legitima-se a atividade estatal de eleger determinados fatos
EQOQIGTCFQTGUFGVTKDWVQGFGGHGVWCTUWCEQDTCPCLWUVCOGPVGRCTCSWGQUXCNQTGU
arrecadados sejam utilizados para satisfazer interesses primrios da coletividade. Nas
palavras de Paulsen (2008, p. 620): Tributa-se porque h a necessidade de recursos
para manter as atividades a cargo do Poder Pblico ou, ao menos, atividades que
so do interesse pblico, ainda que desenvolvidas por outros entes.
Considerando-se esse raciocnio, chega-se concluso de que o crdito tributrio
um bem pblico que se enquadra na categoria dos interesses pblicos secundrios,
UGPFQRQTVCPVQFKURQPXGN1KPVGTGUUGFQ'UVCFQFGCTTGECFCTUUGLWUVKECEQOQ
instrumento para atingir interesses pblicos primrios. Nesse sentido, alis, Castro
G/QPVGKTQ
R%QPTCUG
No temos dvidas, neste ponto, que o crdito tributrio encontra-se nas
UWDGUREKGUFQUKPVGTGUUGURDNKEQUUGEWPFTKQUKUVQTGNCVKXQUCTTGECFCQ
da pecnia necessria ao investimento em interesses pblicos primrios, tais
EQOQGFWECQUCFGUGIWTCPCFGPVTGKPOGTQUQWVTQU6TCVCUGRQKUFG
receita pblica derivada, portanto afeta, via de regra, ao juzo arbitral.
'ZRQUVQPQUUQRGPUCOGPVQCEGTECFCRQUUKDKNKFCFGFGFKURQUKQFQETFKVQVTKDWVTKQ
EQOXKUVCUEQPUGEWQFGWOKPVGTGUUGRDNKEQRTKOTKQHC\UGOKUVGTTGHQTCT
ponto relevante: o Estado administrador no possui discricionariedade para,
sozinho, abrir mo do crdito tributrio. Nesse sentido, restam plenamente vlidas
CURTGUETKGUFQUCTVUo e 141 do Cdigo Tributrio Nacional, dos quais se extrai
SWGCEQDTCPCFQVTKDWVQCVKXKFCFGCFOKPKUVTCVKXCRNGPCOGPVGXKPEWNCFCUGPFQ
#EGTECFCRQUUKDKNKFCFGFGFKURQTFQETFKVQVTKDWVTKQ&EQOQ
RRQPFGTC#QDTKICQVTKDWVTKC
um bem dominial, que integra o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico como objeto de direito
real de cada uma dessas entidades, no afetado por lei, caracterizando-se como bem patrimonial disponvel.
270
A partir do exposto, tem-se que o crdito tributrio bem pblico do qual o Estado
RQFGFKURQTFGUFGSWGJCLCRTGXKUQGONGKGSWGVCNCVQFGFKURQUKQUGLCWOC
OCPGKTC FG CNECPCT WO KPVGTGUUG RDNKEQ FG ECTVGT RTKOTKQ 0GUUG EQPVGZVQ
entende-se que o propalado princpio da indisponibilidade do crdito tributrio,
FGUFGSWGEQTTGVCOGPVGEQORTGGPFKFQPQEQPIWTCWOQDUVEWNQEQPUQNKFCQ
FQKPUVKVWVQFCVTCPUCQVTKDWVTKCPQQTFGPCOGPVQLWTFKEQDTCUKNGKTQSWGQ
2QFGT.GIKUNCVKXQRQFGRQTOGKQFCGFKQFGNGKCDTKTOQFGRCTVGFQETFKVQ
tributrio com vistas a atingir interesse pblico primrio.9
9 Nessa linha, Machado (2008, p. 113) defende que a antinomia apontada por alguns autores entre o art. 3o do
CTN, que determina seja o tributo cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada, e o art.
FQOGUOQFKRNQOCNGICNSWGCFOKVGCVTCPUCQCRGPCUCRCTGPVG5WUVGPVCQCWVQTSWGGOUGVTCVCPFQ
FGPQTOCUSWGUGGPEQPVTCOPCOGUOCRQUKQJKGTTSWKECQCRCTGPVGEQPHNKVQFGXGUGTTGUQNXKFQRGNQETKVTKQ
FCGURGEKCNKFCFG0GUUGGUVGKQEQPENWKSWGQCTVCQRGTOKVKTCVTCPUCQEQOQWOCHQTOCFGGZVKPQFQ
crdito tributrio, contm uma regra especial, aplicvel nas hipteses e de acordo com os limites estabelecidos
GONGKQSWGUGGZVTCKFQUGIWKPVGVTGEJQFGGPUCKQUQDTGVTCPUCQGCTDKVTCIGOPQODKVQDTCUKNGKTQ1CTV
3oFQ%60EQPVOWOCRTGUETKQLWTFKECCRNKEXGNCVKXKFCFGFGEQDTCPCFQVTKDWVQ&K\SWGGUUCEQDTCPC
JFGUGTHGKVCOGFKCPVGCVKXKFCFGCFOKPKUVTCVKXCRNGPCOGPVGXKPEWNCFC1CTVCQCFOKVKTCVTCPUCQ
EQOQHQTOCFGGZVKPQFQETFKVQVTKDWVTKQEQPVOWOCRTGUETKQGURGEKCNCRNKEXGNCRGPCUCQUECUQUGPCU
EQPFKGUSWGCNGKGUVCDGNGEGT7OCGZEGQRQTVCPVQRTGUETKQIGPTKEC=?6TCVCUGFGGZEGQTC\QXGN
que convive perfeitamente com a regra geral sem de nenhum modo agredi-la.
271
guisa de concluso deste tpico, cabe colacionar as sbias palavras do ministro Eros
Grau (2002, p. 404), o qual leciona que o Estado [...] inmeras vezes deve dispor de
direitos patrimoniais, sem que com isso esteja a dispor do interesse pblico, porque
CTGCNK\CQFGUVGNVKOQCNECPCFCOGFKCPVGCFKURQUKQFCSWGNGU
FQ GUVQSWG
4 DKNJGU FG TGCKU FG CTTGECFCQ GO OGUOQ EQO
CU OGFKFCU FG RCTEGNCOGPVQ CFQVCFCU
4'(+5 2#'5 G 2#': G EQO C
KPEQTRQTCQ FQU FGRUKVQU LWFKEKCKU 1 GUVQSWG FC FXKFC CVKXC FC 7PKQ
KPENWFCCFC2TGXKFPEKC5QEKCNLCNECPCCEKHTCFG4DKNJGUFGTGCKU
e, uma vez incorporado o que ainda est em litgio administrativo, chega-se
impressionante cifra de R$ 900 bilhes de reais. Esse nmero representa
XG\GUCCTTGECFCQFC7PKQFGGCRGPCUPQODKVQFCCTTGECFCQ
federal, cerca de metade do PIB do pas.
8CNG PQVCT CKPFC SWG C OQTQUKFCFG PC TGUQNWQ FQU NKVIKQU VTKDWVTKQU
RTQFW\ITCXGUFKUVQTGUPQUOGTECFQUUGPFQRTQHWPFCOGPVGFCPQUQRCTC
a livre concorrncia. As sociedades empresariais que honram pontualmente
UWCUQDTKICGUUECKUXGOUGOWKVCUXG\GUPCEQPVKPIPEKCFGEQPEQTTGT
com outras que protraem no tempo o pagamento de tributos por meio de
discusses administrativas e judiciais meramente protelatrias.
#EQPETGVK\CQFCUOGFKFCURTGXKUVCUPQ#PVGRTQLGVQGOEQOGPVQCWOGPVCT
CGEEKCFQUKUVGOCCTTGECFCVTKQPCEKQPCN%QOGHGKVQQUEQPKVQUVTKDWVTKQU
sero resolvidos em menor prazo, no mximo em um ano, o que tornar,
RCTCQEQPVTKDWKPVGOCKUXCPVCLQUCCVTCPUCQFQSWGCCRQUVCGONQPICU
discusses judiciais.
#UUKO UGPFQ C VTCPUCQ VTCFW\KTUG GO WOC OCKQT RCTVKEKRCQ FQ
EQPVTKDWKPVG PC CFOKPKUVTCQ VTKDWVTKC Q SWG KORNKEC WOC UKIPKECVKXC
OWFCPC FG RCTCFKIOCU PC TGNCQ 'UVCFQEQPVTKDWKPVG 2CTC C (C\GPFC
0CEKQPCNCXCPVCIGOUGTCTGCNK\CQKOGFKCVCFGETFKVQUVTKDWVTKQUUGO
os altos custos do processo judicial, o que, sem dvida, vem ao encontro
FQKPVGTGUUGRDNKEQ#FGOCKUCCFQQFGUUGUOGKQUCNVGTPCVKXQUCOFKQ
prazo, desafogar as instncias administrativas de julgamento e o Poder
Judicirio.
6CODOEGTVQSWGCVTCPUCQVTKDWVTKCKORQTVCTGOOCKQTUGIWTCPC
LWTFKECRCTCQEQPVTKDWKPVGDGOEQOQPQCRGTHGKQCOGPVQGWPKHQTOK\CQ
FCKPVGTRTGVCQFCUPQTOCUVTKDWVTKCUPQODKVQFC#FOKPKUVTCQ(KUECN
2GTEGDGUG RQKU SWG Q OQFGNQ CVWCN FG TGUQNWQ FG EQPVTQXTUKCU VTKDWVTKCU
EQORTQOGVGQRTKPERKQEQPUVKVWEKQPCNFCGEKPEKCGCPGEGUUTKCEQPCPCSWG
QU EKFCFQU FGXGO FGRQUKVCT PCU KPUVKVWKGU RDNKECU CHCUVCPFQUG FC CNOGLCFC
RCEKECQUQEKCN
(C\UG PGEGUUTKQ RQTVCPVQ DWUECT HQTOCU CNVGTPCVKXCU FG UQNWQ FG EQPKVQU
UECKUEQOXKUVCUEQPUGEWQFQKPVGTGUUGRDNKEQQSWGPQUGPUKPCQRTQHGUUQT
)QFQ[
R
# OWNVKRNKECQ FC NKVKIKQUKFCFG VTKDWVTKC UWIGTG KOCIKPCQ KPUVKVWEKQPCN
GQRQRQTOGECPKUOQUSWGRQUUKDKNKVGOCEQPEGRQFGWOCLWUVKCUECN
consensual. Espera-se o consenso em ambiente no qual, em princpio, no
JCXGTKCGURCQRCTCSWCNSWGTVGPVCVKXCFGCEQTFQ
[...]
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 255-281, dez. 2012
273
1OQFGNQCFOKPKUVTCVKXQUECNCVWCNGUIQVCUGPCRTRTKCUGKXC5QNWGUDGO
EQORQTVCFCUCGZGORNQFGCORNKCQFCOSWKPCFGEQDTCPCGFGWOCOCKQT
FQVCQQTCOGPVTKCRCTCQUTIQUFGGZGEWQFQETFKVQUECN
GPVTGGNGUQ
prprio Judicirio) a par de inexequveis, mostram-se utpicas e imprestveis.
SWGVCODOFGRGPFGOFGFQVCGUQTCOGPVTKCUIGPGTQUCUSWGRQTUWC
XG\FGRGPFGOFCCORNKCQFCECTICVTKDWVTKCPQSWGUGTGHGTGCQUTGUWNVCFQU
isto , vinculam-se e decorrem, de um imediato aumento nos resultados da
EQDTCPCPQOTKVQCVGUGFQOCKUFQOGUOQPCKOCIGOFG,QCSWKO
(CNEQ&GXGUGGPHTGPVCTQRTQDNGOCUGOOGKCURCNCXTCUCPGUVGUKCQWCECT
na recorrente advertncia de Roberto Mangabeira Unger (pensador brasileiro
SWGNGEKQPCPQU'UVCFQU7PKFQUSWGPQUETKVKECRGNCHCNVCFGKOCIKPCQGRQT
PQUUCTGXGTPEKCGRTQUVTCQRCTCEQOQRCUUCFQ
0GUUG EQPVGZVQ C EQPUQNKFCQ FQ KPUVKVWVQ FC VTCPUCQ VTKDWVTKC SWG TGUGTXC
GURCQRCTCQFKNQIQGCQDVGPQFGUQNWGUEQPUGPUWCKURCTGEGUGTWOCDQCQRQ
RCTCFKOKPWKTQITCWFGNKVKIKQUKFCFGUECNEQOKPOGTCUXCPVCIGPUGOTGNCQCQ
OQFGNQCVWCNOGPVGRTCVKECFQVCKUEQOQVTCPURCTPEKCEGNGTKFCFGFGUDWTQETCVK\CQ
GGEKPEKCPCUTGNCGUGPVTGQ(KUEQGQEQPVTKDWKPVG
A busca de um direito tributrio participativo, em que o contribuinte no seja
XKUVQEQOQOGTQUWLGKVQRCUUKXQFCQDTKICQVTKDWVTKCRCTGEGUGTWOECOKPJQ
KPVGTGUUCPVGRCTCUWRGTCTQUFGUCQUSWGUGRGOCFOKPKUVTCQVTKDWVTKC
5QDTGQUDGPGHEKQUFCKPUVCWTCQFGWOCCFOKPKUVTCQEQQTFGPCVKXCGOSWGJ
OCKQTITCWFGRCTVKEKRCQRQNVKECFQEKFCFQPCEQPFWQFCUEQKUCURDNKECU
Moreira Neto (2000, p. 42-43) pondera:
# EQPUGPUWCNKFCFG RGNC XKC FC RCTVKEKRCQ RQNVKEC XGO OQFKECPFQ C
CVWCQ FQ 'UVCFQ PC NGIKUNCQ PC CFOKPKUVTCQ G PC LWTKUFKQ OCU C
#FOKPKUVTCQ2DNKECQECORQOCKUCDGTVQGOCKUFKXGTUKECFQRCTCOGFTCT
QEQPUGPUQVCPVQEQOQOVQFQFGFGEKUQEQOQFGQRGTCQ
%QOQ UG GZRU C RCTVKT FC FKEQVQOKC KORTKQEQPUGPUQ C CFOKPKUVTCQ
RDNKEC CFOKVG UGT GZGTEKFC VCPVQ RGNC XKC FC UWDQTFKPCQ SWCPVQ FC
EQQTFGPCQ ECDGPFQ CQ NGIKUNCFQT QRVCT EQPUKFGTCPFQ ETKVTKQU EQOQ
eficincia, custo, garantias dos administrados, necessidade de emprego
GZCWUVKXQFCEQGTQGQWVTQU
##FOKPKUVTCQ2DNKECUWDQTFKPCVKXCWPKNCVGTCNJKGTCTSWK\CFCGNKPGCT
UGPFQ UWC OCPKHGUVCQ VTCFKEKQPCN G RTCVKECOGPVG GUIQVCFC GPSWCPVQ C
#FOKPKUVTCQ 2DNKEC EQQTFGPCVKXC OWNVKNCVGTCN GSWKQTFKPCFC G TCFKCN
CRTGUGPVCPFQOCPKHGUVCGUUGORTGPQXCUGGORNGPCGZRCPUQ
&G OQFQ GURGEKCN QU VKRQU FG CVWCQ EQPUGPUWCN EQDTGO WOC GZVGPUC
ICOC SWG C NGIKUNCQ RQFG CDTKT CQ 'UVCFQCFOKPKUVTCFQT FGUFG C HQTOC
FGKPVGTXGPGUKPVGITCVKXCUUECNK\CFQTCUQWEQTTGVKXCUHQTOCFGRCEVQU
como os contratos e acordos.
UWTRTGGPFGPVGOGPVGTKECCLWUVKECQFCRTGHGTPEKCRGNCXKCFCEQQTFGPCQ
PC#FOKPKUVTCQ2DNKEC
274
1o RGNQ RQVGPEKCN ETKCVKXQ G QRGTCVKXQ FQU GPVGU FC EQPUVGNCQ UQEKCN
EQNCDQTCQ
2oRGNQRQVGPEKCNETKCVKXQGQRGTCVKXQFQURTRTKQUGPVGUFCEQPUVGNCQGUVCVCN
EQQRGTCQ
3oRGNCTGFWQFGEWUVQURCTCQ'UVCFQGUQEKGFCFG
GEQPQOKEKFCFG
4oRGNCUKORNKECQFCOSWKPCIGUVQTCFQ'UVCFQ
TCEKQPCNKFCFG
5oRGNQTGHQTQFCOSWKPCTGIWNCFQTCFQ'UVCFQ
RWDNKEK\CQ
6oRGNCTGPQXCQFCUOQFCNKFCFGUFGRTGUVCQFGUGTXKQUCECTIQFQ'UVCFQ
OQFGTPK\CQ
7o pelo atendimento s demandas reprimidas aps o fracasso dos modelos de
Estado monoclasse do Welfare StateGFQ5QEKCNKUVC
GEKPEKC
8oRGNCTCEKQPCNK\CQFCCVTKDWKQFGEQORGVPEKCCQ'UVCFQ
UWDUKFKCTKGFCFG
e
9o RGNC TCEKQPCNK\CQ FC FKUVTKDWKQ FG EQORGVPEKCU FGPVTQ FQ 'UVCFQ
(subsidiariedade).
2QTOECDGEQNCEKQPCTNKQFG)QFQ[
RSWGEQPENWKSWGCVTCPUCQ
tributria sinal de maturidade democrtica. Verbis:
#VTCPUCQVTKDWVTKCKFGKCSWGOCVK\CWOCPQXCTGNCQGPVTGQ(KUEQGQ
EQPVTKDWKPVGGZEGQGPQTGITC0QFKUETKEKQPTKCEQPVCEQONKOKVGUG
RCTOGVTQU0QOGECPKUOQFGKPFWQPGICVKXCPQUGPVKFQFGSWGTGFW\KTKC
o montante voluntariamente recolhido, porque, simplesmente, aplica-se a
UKVWCGUGURGEKCNUUKOCUFGNKECFCUGSWGGZKIGOUQNWGUSWGRTGUVKIKCOC
UQNWQGQEQPUGPUQ#VTCPUCQVTKDWVTKCUKPCNFGOCVWTKFCFGFGOQETVKEC
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 255-281, dez. 2012
275
'OUWOCRCTGEGSWGQUDGPGHEKQUFCVTCPUCQVTKDWVTKCUWRGTCOQURQUUXGKU
RTGLW\QUSWGCCFQQFGUUCOGFKFCCECTTGVCT1EGTVQSWGQOQFGNQCVWCNFUKPCKU
FGHCNPEKCTGXGNCPFQUGKPECRC\FGTGUQNXGTQITCPFGXQNWOGFGEQPVTQXTUKCUUECKU
que vo parar nos tribunais administrativos e judiciais e demoram longos anos at
EJGICTCWOTGUWNVCFQPCNOWKVCUXG\GUKPUCVKUHCVTKQRCTCCODCUCURCTVGU(C\UG
OKUVGTRQTVCPVQDWUECTCEQPUVTWQFGWOPQXQRCTCFKIOCPCTGNCQGPVTG(KUEQ
GEQPVTKDWKPVGEQOOCKQTRCTVKEKRCQFQEKFCFQPCEQPFWQFCEQKUCRDNKEC
0GUUGEQPVGZVQCVTCPUCQVTKDWVTKCCRTGUGPVCUGEQOQWOCCNVGTPCVKXCXKXGNG
EQPUGPVPGCEQOQQTFGPCOGPVQLWTFKEQDTCUKNGKTQTWOQCFQQFGWOFKTGKVQ
VTKDWVTKQOCKUCPCFQEQOCUCURKTCGUEQNGVKXCU
9 CONCLUSO
1OQFGNQVTCFKEKQPCNFGTGUQNWQFGEQPVTQXTUKCUVTKDWVTKCUFGOQPUVTCUKPCKUFG
falncia. A experincia revela que o velho sistema baseado em um Estado imprio,
que se limita a ditar regras, no capaz de resolver a contento os problemas
UECKUVGPFQCKPFCEQOQEQPUGSWPEKCKPFGUGLCFCQCDCTTQVCOGPVQFCGUVTWVWTC
administrativa e judiciria, com o prolongamento de discusses tributrias durante
NQPIQUCPQU6CNEQPUVCVCQFGKPUWEKPEKCFQOQFGNQGZKIGCVQOCFCFGOGFKFCU
KOGFKCVCU ' C TGURQUVC RCTC VCN FGUCQ PQ RQFG UGT DWUECFC UKORNGUOGPVG PQ
aparelhamento estatal.
0GUUGEQPVGZVQQKPUVKVWVQFCVTCPUCQVTKDWVTKCGZUWTIGEQOQWOCCNVGTPCVKXC
vivel para desafogar a estrutura contenciosa do Estado. Baseada no consenso, prope
WOCOCKQTRCTVKEKRCQFQEQPVTKDWKPVGPCEQPFWQFCCFOKPKUVTCQUECN
4GIKUVTGUGSWGCQEQPVTTKQFQSWGUGRQFGTKCKPKEKCNOGPVGRGPUCTCVTCPUCQ
tributria no incompatvel com o princpio da indisponibilidade do crdito
VTKDWVTKQPGOEQOCOKVKICFCFKUETKEKQPCTKGFCFGFCCFOKPKUVTCQSWGFGXGEQDTCT
os tributos mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Isso porque o
'UVCFQNGIKUNCFQTPCEQPFKQFGIGUVQTFCEQKUCRDNKECRQFGCDTKTOQFGRCTVG
FQETFKVQUECNDGORDNKEQFQOKPKCNECUQGPVGPFCSWGGUUCOGFKFCCNECPCT
um interesse pblico primrio. Ao Estado administrador caber agir dentro
FQURCTOGVTQUZCFQUGONGKUGORTGVGPFQGOXKUVCCEQPUGEWQFQKPVGTGUUG
RDNKEQ#PCNEQOQXKUVQOWKVCUXG\GUCTGCNK\CQFQKPVGTGUUGRDNKEQFGRGPFG
GZCVCOGPVGFCFKURQUKQFGFKTGKVQURCVTKOQPKCKUFQ'UVCFQ
#NOFKUUQQUDGPGHEKQUSWGCVTCPUCQVTKDWVTKCRTQOGVGRTQRQTEKQPCTVCKUEQOQ
CFKOKPWKQFCNKVKIKQUKFCFGUECNQFGUCHQICOGPVQFQUVTKDWPCKUCFOKPKUVTCVKXQU
GLWFKEKCKUGQKPETGOGPVQFCGEKPEKCCFOKPKUVTCVKXCEQOEQPUGSWPEKCUFKTGVCU
PCSWCNKFCFGFQUGTXKQRDNKEQRTGUVCFQRCTGEGOUWRGTCTQUGXGPVWCKURTGLW\QU
SWGCEQPUQNKFCQFGUUCOGFKFCRQUUCQECUKQPCT0GUUGUGPVKFQCNKUECDGNGODTCT
CNKQFG/CEJCFQ
R
276
'OCNIWOCUUKVWCGUOCKUEQPXGPKGPVGRCTCQKPVGTGUUGRDNKEQVTCPUKIKTG
extinguir o litgio do que levar este at a ltima instncia, com a possibilidade
FGTGUVCTC(C\GPFC2DNKECCPCNXGPEKFC&CCRQUUKDKNKFCFGFGVTCPUCQ
Em casos estabelecidos na lei, naturalmente, e realizada pela autoridade qual
CNGKCVTKDWKWGURGEKCNEQORGVPEKCRCTCGUUGO
277
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AAAAAA5WRGTKQT6TKDWPCNFG,WUVKC4GEWTUQ'URGEKCNP414GNCVQT
Ministro Luiz Fux. rgo julgador: Primeira Turma. Data do Julgamento:
&CVCFC2WDNKECQ(QPVGDJ, 25/04/2005, p. 224.
AAAAAA 5WRGTKQT 6TKDWPCN FG ,WUVKC 4GEWTUQ 'URGEKCN P 52 4GNCVQT
Ministro Garcia Vieira. rgo Julgador: Primeira Turma. Data do Julgamento:
&CVCFC2WDNKECQ(QPVGDJ, 05/04/1999, p. 96.
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 14. ed. So Paulo:
Saraiva, 2002.
278
279
517<#%CTNQU#NDGTVQ5QDTCNFG&CVTCPUCQGFCKPFKURQPKDKNKFCFGFQKPVGTGUUG
pblico. Revista Jam Jurdica. Salvador, ano VI, n. 5, 2001.
644'5 *GNGPQ 6CXGKTC 6TCPUCQ CTDKVTCIGO G EQPEKNKCQ LWFKEKCN EQOQ
OGFKFCUCNVGTPCVKXCURCTCTGUQNWQFGEQPKVQUGPVTGCFOKPKUVTCQGEQPVTKDWKPVGU
UKORNKECQGGEKPEKCCFOKPKUVTCVKXCRevista Frum de Direito Tributrio,
Belo Horizonte, ano 1, n. 2, 2003.
281
Resumo
A transparncia na gesto pblica tema que
tem adquirido grande relevncia no Brasil, assim
como os investimentos em obras pblicas, em
virtude do incremento no nvel de investimentos
verificados nos anos recentes. Este trabalho tem
como objetivo avaliar os instrumentos atualmente
existentes relacionados transparncia na aplicao
de recursos em obras pblicas e verificar se sua
utilizao tem resultado na gesto transparente
desses recursos. Para isso, verificou-se o nvel de
atendimento desses dispositivos, por meio de um
projeto piloto, com dados obtidos de fiscalizaes
realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio
6%7PQ/KPKUVTKQFC+PVGITCQ0CEKQPCN
/+
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
&PQEUG%QORCPJKCFQ&GUGPXQNXKOGPVQFQU8CNGU
FQ5Q(TCPEKUEQGFQ2CTPCDC
%QFGXCUHTGNCVKXQU
aos exerccios de 2008, 2009 e 2010. Tambm foi
desenvolvida metodologia visando a estabelecer um
ndice de transparncia com foco na transparncia
de obras pblicas. Os resultados obtidos indicam
que a gesto desses recursos no tem sido feita de
maneira transparente, luz dos dispositivos legais
estudados, assim como demonstra que existe espao
para que esses rgos e entidades ampliem seu nvel
de transparncia, com a utilizao de instrumentos
adicionais, a exemplo dos portais na internet,
como forma de fortalecer o controle, em especial o
controle social.
Palavras-chave
Transparncia. Obras pblicas. Controle externo.
Controle social.
Abstract
The transparency in public management is topic
that is getting great importance in Brazil, as well
as investment in public works, due to the increase
Keywords
Transparency. Public works. Governance. Social
control.
1 INTRODUO
A transparncia na gesto pblica
um tema que adquiriu grande
importncia no Brasil, em parte aps
Q RTQEGUUQ FG TGFGOQETCVK\CQ %QO
CRTQOWNICQFC%QPUVKVWKQ(GFGTCN
de 1988 (CF/1988), houve um inegvel
CWOGPVQ FC RCTVKEKRCQ FQU EKFCFQU
PCKORNGOGPVCQFGRQNVKECURDNKECUG
VCODOQHQTVCNGEKOGPVQFCUKPUVKVWKGU
de controle. Segundo Mendes (2009),
o princpio da transparncia guarda
GUVTGKVC NKICQ EQO Q HQTVCNGEKOGPVQ
democrtico. Esse princpio opera em
OQ FWRNC Q CEGUUQ U KPHQTOCGU
governamentais que proporciona o
princpio da transparncia fortalece a
283
2 REFERENCIAL TERICO
Nas obras de direito constitucional e administrativo, o tema transparncia est
muitas vezes associado ao princpio da publicidade, previsto no art. 37, caput, da
%QPUVKVWKQFC4GRDNKEC'PVTGVCPVQCNIWPUCWVQTGUCGZGORNQFG*QOGTEJGT
(2009), defendem que a publicidade apenas um dos aspectos da transparncia,
SWGRQUUWKWOGURGEVTQOCKUCORNQLWUVCOGPVGRQTUWCNKICQKPVTPUGECEQOC
democracia. O autor destaca ainda que comum que o termo publicidade remeta
EQPFKQFGGEEKCFGCVQUCFOKPKUVTCVKXQU
0QJRWDNKECGUSWGVTCVGOGURGEKECOGPVGFCVTCPURCTPEKCPCCRNKECQFG
recursos em obras pblicas. Os trabalhos relacionados s obras pblicas abordam,
RTKPEKRCNOGPVGSWGUVGUCHGVCU.GKP
.GKFG.KEKVCGUG%QPVTCVQU
#FOKPKUVTCVKXQU G CQ TGURGEVKXQ RTQEGFKOGPVQ NKEKVCVTKQ QTCOGPVQ G RTQLGVQ
DUKEQ +UUQ RQTSWG QU RTKPEKRCKU RTQDNGOCU TGNCEKQPCFQU UECNK\CQ FG QDTCU
RDNKECU GUVQ CUUQEKCFQU CQU UGWU RTGQU
UQDTGRTGQ G UWRGTHCVWTCOGPVQ U
FGEKPEKCUFGRTQLGVQUGTGUVTKQFCEQORGVKVKXKFCFGPQUEGTVCOGUNKEKVCVTKQU
284
285
'URGEKECOGPVGPQVQECPVGCRNKECQFGTGEWTUQUGOQDTCURDNKECUQCTV
KPEKUQ ::+ FC %QPUVKVWKQ (GFGTCN GUVCDGNGEG SWG CU QDTCU UGTQ EQPVTCVCFCU
OGFKCPVGRTQEGUUQFGNKEKVCQRDNKECICTCPVKFCCKUQPQOKCCVQFQUQUEQPEQTTGPVGU
GRGTOKVKFCUCRGPCUCUGZKIPEKCUFGSWCNKECQVEPKECGGEQPOKECKPFKURGPUXGKU
CQEWORTKOGPVQFCUQDTKICGU2QTUWCXG\RCTCCKPUVCNCQFGQDTCQWCVKXKFCFG
RQVGPEKCNOGPVGECWUCFQTCFGUKIPKECVKXCFGITCFCQFQOGKQCODKGPVGQRQFGT
pblico exigir estudo prvio de impacto ambiental, a que dar-se- publicidade,
EQPUQCPVGQCTVho, inciso IV, do diploma constitucional.
# GEEKC FGUUGU FKURQUKVKXQU TGNCEKQPCFQU EQPVTCVCQ FG QDTCU RDNKECU G CQ
controle ambiental, depender tambm da transparncia que se dar aos processos
FGNKEKVCQGFGNKEGPEKCOGPVQCODKGPVCNRGTOKVKPFQQUEQPVTQNGUKPVGTPQGZVGTPQ
e social e a garantia de que os rgos e as entidades pblicas estejam agindo em
estrita consonncia com preceitos constitucionais. Como se ver adiante, normas
infraconstitucionais e legais disciplinaram os referidos dispositivos, abrangendo
VTCVCOGPVQGURGEEQVTCPURCTPEKCFGUUGUCVQURQTOGKQFCUWCRWDNKEKFCFGFC
TGCNK\CQFGCWFKPEKCURDNKECURGNCRQUUKDKNKFCFGFGKORWIPCQFQUCVQUQWFC
TGCNK\CQFGTGRTGUGPVCGUGFGPPEKCUCEGTECFGUVGU
2.2 NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS E OS
INSTRUMENTOS DE TRANSPARNCIA
#RU C RTQOWNICQ FC %QPUVKVWKQ %KFCF QWVTQ OCTEQ KORQTVCPVG PC
transparncia na gesto pblica foi a Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF), que estabelece que a responsabilidade na gesto
UECNRTGUUWRGCCQRNCPGLCFCGVTCPURCTGPVGGKORGCQDTKICVQTKGFCFGFGSWGQU
TIQUGQUGPVGUGUVCVCKUFKXWNIWGOCORNCOGPVGQURNCPQUQUQTCOGPVQUGCUNGKU
FGFKTGVTK\GUQTCOGPVTKCUCURTGUVCGUFGEQPVCUGQTGURGEVKXQRCTGEGTRTXKQ
CUUKOEQOQQUTGUWNVCFQUFCCRTGEKCQFCUEQPVCULWNICFCUQWVQOCFCUQTGNCVTKQ
TGUWOKFQFCGZGEWQQTCOGPVTKCQTGNCVTKQFGIGUVQUECNQEWORTKOGPVQ
FCUOGVCUUECKUGFCURQNVKECUOQPGVTKCETGFKVEKCGECODKCNFGPVTGQWVTQUCVQU
Essa lei dispe que a transparncia ser assegurada tambm mediante: a) incentivo
RCTVKEKRCQ RQRWNCT G TGCNK\CQ FG CWFKPEKCU RDNKECU FWTCPVG QU RTQEGUUQU
FG GNCDQTCQ G FKUEWUUQ FQU RNCPQU FC NGK FG FKTGVTK\GU QTCOGPVTKCU G FQU
QTCOGPVQUDNKDGTCQCQRNGPQEQPJGEKOGPVQGCEQORCPJCOGPVQFCUQEKGFCFG
GOVGORQTGCNFGKPHQTOCGURQTOGPQTK\CFCUUQDTGCGZGEWQQTCOGPVTKCG
PCPEGKTCGOOGKQUGNGVTPKEQUFGCEGUUQRDNKEQECFQQFGUKUVGOCKPVGITCFQ
FGCFOKPKUVTCQPCPEGKTCGEQPVTQNGSWGCVGPFCCRCFTQOPKOQFGSWCNKFCFGG
CRCFTGUOPKOQUFGKPHQTOCGUCEGTECFGFGURGUCUGTGEGKVCU
Alm da LRF, outras normas estabelecem a obrigatoriedade de os rgos e as
GPVKFCFGURDNKECUFKURQPKDKNK\CTGOKPHQTOCGUUQEKGFCFGRQTOGKQFCRWDNKECQ
FG KPHQTOCGU GO RGTKFKEQU RTQOQQ FG CWFKPEKCU RDNKECU TGCNK\CQ FG
286
EJCOCOGPVQURDNKEQUGFKXWNICQFGKPHQTOCGUGORQTVCKUPCKPVGTPGVETKCFQU
GURGEKECOGPVGRCTCGUUGO&GPVTGGUUCUPQTOCUCNIWOCUVOTGNGXCPVGKPVGTGUUG
na gesto de obras pblicas, dentre as quais se destacam a Lei n. 8.666/1993, as leis
FG FKTGVTK\GU QTCOGPVTKCU GFKVCFCU CPWCNOGPVG G C .GK P
2QNVKEC
Nacional de Meio Ambiente).
O art. 3oFC.GKPGUVCDGNGEGSWGCNKEKVCQUGTRTQEGUUCFCGLWNICFC
em estrita conformidade com uma srie de princpios bsicos, dentre os quais o da
publicidade. Nesse sentido, uma srie de atos administrativos deve ser publicada, a
GZGORNQFQURTGQUFGCVCUFGTGIKUVTQFGRTGQU
CTVhoTGNCQFGEQORTCU
CTVCXKUQUFQUGFKVCKUFCUEQPEQTTPEKCUFCUVQOCFCUFGRTGQUFQUEQPEWTUQU
e dos leiles (art. 21) e resumo dos instrumentos de contratos e seus respectivos
aditamentos (art. 61).
1WVTQUFKURQUKVKXQUXKUCOCQDVGTWOCOCKQTRCTVKEKRCQFCUQEKGFCFGGOGURGEKCN
CRTGXKUQFGCWFKPEKCRDNKECTGNCVKXCUNKEKVCGUQWCQEQPLWPVQFGNKEKVCGU
simultneas ou sucessivas superiores ao montante de R$ 150 milhes, nos termos
do art. 39, e o procedimento de licenciamento ambiental, que tambm contempla a
TGCNK\CQFGCWFKPEKCRDNKECQSWCNCRGUCTFGPQGUVCTRTGXKUVQGZRNKEKVCOGPVGPQ
VGZVQFGUUCNGKEQPFKQRTXKCQDTKICVTKCCUGTTGCNK\CFCRGNQIGUVQTFGEQTTGPVGFC
KPVGTRTGVCQUKUVGOVKECFQUCTVUoKPEKUQ+:GKPEKUQ8++FC.GKP
com o art. 10 da Lei n. 6.938/1981 e com os arts. 2oGKPEKUQ8FC4GUQNWQ
n. 237/1997 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama).
Segundo Justen Filho (2010), a audincia pblica como instrumento de publicidade
VKNPQEQPVTQNGFCNGICNKFCFGGFCEQPXGPKPEKCFCUNKEKVCGUGFCUEQPVTCVCGU
CFOKPKUVTCVKXCU1CWVQTGZRGCKPFCSWGUWCPCNKFCFGCUUGIWTCTCVTCPURCTPEKC
da atividade administrativa, permitindo-se ampla discusso do administrador com
CEQOWPKFCFG2QTOPQJPCNGKRTGXKUQFGUWDQTFKPCQFCCFOKPKUVTCQ
CRTQXCQ FQU RTGUGPVGU TGWPKQ RDNKEC 0GUUG OGUOQ UGPVKFQ Q #ETFQ
n. 1.100/2005-TCU-1a Cmara.
1CTVhoFC.GKFG.KEKVCGUG%QPVTCVQU#FOKPKUVTCVKXQUXGFCCWVKNK\CQ
de qualquer elemento, critrio ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que
possa, ainda que indiretamente, elidir o princpio da igualdade entre os licitantes.
Nesse caso, quanto maior o acesso da sociedade aos procedimentos licitatrios,
OCKQTCRQUUKDKNKFCFGFGCVGPVCVKXCFGWVKNK\CQFGUUGUHCVQTGUXKTCUGTKPKDKFCRQT
meio do controle social.
#.GKFG.KEKVCGUVCODOGUVCDGNGEGSWGQRTQLGVQDUKEQFGXGTEQPVGORNCTQ
QTCOGPVQFGVCNJCFQFQEWUVQINQDCNFCQDTCHWPFCOGPVCFQGOSWCPVKVCVKXQUFG
UGTXKQUGHQTPGEKOGPVQURTQRTKCOGPVGCXCNKCFQU
CTVoKPEKUQ+:CNPGCHG
SWGCUQDTCUUQOGPVGRQFGTQUGTNKEKVCFCUSWCPFQGZKUVKTQTCOGPVQFGVCNJCFQGO
RNCPKNJCUSWGGZRTGUUGOCEQORQUKQFGVQFQUQUUGWUEWUVQUWPKVTKQU
CTVo,
ho, inciso II).
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 283-309, dez. 2012
287
6CKUFKURQUKVKXQURQUUKDKNKVCOCGNCDQTCQFCURTQRQUVCUPCPEGKTCUFQUNKEKVCPVGUG
CCPNKUGFGUUCURTQRQUVCURGNCCFOKPKUVTCQDGOEQOQCCXCNKCQFQUEWUVQUFCU
obras pelos rgos de controle e pela sociedade. A inexistncia do detalhamento
dos custos campo frtil para a ocorrncia de outras irregularidades, a exemplo de
UQDTGRTGQUWRGTHCVWTCOGPVQGFGUGSWKNDTKQGEQPOKEQPCPEGKTQFQEQPVTCVQ
GOFGUHCXQTFCCFOKPKUVTCQ
1WVTQTGSWKUKVQRCTCUGRTQOQXGTCNKEKVCQFGQDTCURDNKECUSWGQRTQFWVQFGNC
esperado esteja contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual quando sua
GZGEWQWNVTCRCUUCTWOGZGTEEKQPCPEGKTQ6TCVCUGFGOCVTKCFGVTCPURCTPEKC
RQKU QU RNCPQU G QU QTCOGPVQU RDNKEQU UQ GO UWC GUUPEKC KPUVTWOGPVQU FG
transparncia.
A Lei n. 8.666/1993 estabelece ainda que qualquer cidado poder requerer
CFOKPKUVTCQ RDNKEC QU SWCPVKVCVKXQU FCU QDTCU G FQU RTGQU WPKVTKQU FG
determinada obra executada (art. 7o h o), bem como ser parte legtima para
KORWIPCTQGFKVCNFGNKEKVCQ
CTVho), ou para representar aos tribunais de
EQPVCUGTIQUFQUKUVGOCFGEQPVTQNGKPVGTPQEQPVTCKTTGIWNCTKFCFGUPCCRNKECQFC
.GKFG.KEKVCGU
CTVho). Tais dispositivos constituem-se medidas de controle
UQEKCNEWLCGEEKCFGRGPFGFCVTCPURCTPEKCFCUCGUTGNCEKQPCFCUUNKEKVCGUG
CQUEQPVTCVQURTQOQXKFQURGNCCFOKPKUVTCQGRGNQKPVGTGUUGFQEKFCFQGO\GNCT
pelo bom cumprimento das polticas pblicas.
#NGIKUNCQCODKGPVCNRTGXCORNKVWFGFGCEGUUQUKPHQTOCGUTGNCEKQPCFCUCQ
OGKQCODKGPVGQSWGEQPVGORNCCGZGEWQFGQDTCURDNKECURQKUGOIGTCNVCKU
empreendimentos so causadores de impactos ambientais, notadamente as obras
de infraestrutura.
Machado (2010) destaca entre os princpios gerais do direito ambiental os da
KPHQTOCQGFCRCTVKEKRCQ1RTKOGKTQGUVRTGXKUVQGOWOCUTKGFGFGENCTCGU
GEQPXGPGUKPVGTPCEKQPCKUUQDTGQOGKQCODKGPVGGXKUCCRGTOKVKTSWGCURGUUQCU
VQOGORQUKQQWUGRTQPWPEKGOUQDTGCOCVTKCKPHQTOCFCKPENWUKXGRQFGPFQ
CIKTFKCPVGFCCFOKPKUVTCQRDNKECGFQ2QFGT,WFKEKTKQ1UGIWPFQECTCEVGTK\C
UGRGNCETKCQFGECPCKUFGRCTVKEKRCQFCUQEKGFCFGPCHQTOWNCQFGRQNVKECU
RDNKECUDGOEQOQPCUECNK\CQFCUCGUFQ'UVCFQ
1 TGHGTKFQ CWVQT GZRG SWG C FKXWNICQ RTXKC FG RTQLGVQU SWG RQUUCO VTC\GT
FCPQUCODKGPVCKUXCNQTK\CFCEQOQGEKGPVGVEPKECCODKGPVCNTGUUCNVCPFQSWG
GUUCRWDNKEKFCFGPQTGVKTCQRQFGTFGFGEKUQFCCFOKPKUVTCQOCURGTOKVGSWG
ela tome suas decises avaliando as alternativas, uma vez que possibilita conhecer
as opinies daqueles que sero afetados pelo projeto.
O art. 10 da Lei n. 6.938/1981 incluiu, dentre os instrumentos da poltica ambiental,
Q NKEGPEKCOGPVQ CODKGPVCN #UUKO C EQPUVTWQ C KPUVCNCQ C CORNKCQ G Q
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
288
289
ITCXGU#TGNCQCVWCNK\CFCFGQDTCUGUGTXKQUEQO+)2QW+)4UGTFKXWNICFC
na internet pela CMO.
#.&1VCODOGUVCDGNGEGSWGQUTIQUGCUGPVKFCFGUKPVGITCPVGUFQUQTCOGPVQU
UECN FC UGIWTKFCFG UQEKCN G FG KPXGUVKOGPVQ FGXGTQ FKURQPKDKNK\CT PQ 5KUVGOC
+PVGITCFQFG#FOKPKUVTCQFG5GTXKQU)GTCKU
5KCUI2) e no Sistema de Gesto de
Convnios e Contratos de Repasse (Siconv3KPHQTOCGUTGHGTGPVGUCQUEQPVTCVQU
GCQUEQPXPKQU
QWKPUVTWOGPVQUEQPIPGTGUTOCFQU
%QPUQCPVGQCTVFC.&1QEWUVQINQDCNFGQDTCUGUGTXKQUFGGPIGPJCTKC
EQPVTCVCFQU G GZGEWVCFQU EQO TGEWTUQU FQU QTCOGPVQU FC 7PKQ UGT QDVKFQ
WVKNK\CPFQUGEQORQUKGUFGEWUVQUWPKVTKQURTGXKUVCUPQRTQLGVQOGPQTGUQW
iguais mediana de seus correspondentes no Sinapi,4GRCTCQECUQFGQDTCUGUGTXKQU
rodovirios, no Sicro.5#GZKUVPEKCFGUKUVGOCUTGHGTGPEKCKUFGRTGQUFGCEGUUQNKXTG
CQRDNKEQEQPFKQPGEGUUTKCRCTCRQUUKDKNKVCTCCXCNKCQFQURTGQUFGQDTCU
pblicas no s pelos rgos de controle, mas tambm pela sociedade.
1WVTCUPQTOCUFGFGUVCSWGTGNCEKQPCFCUVTCPURCTPEKCPCCRNKECQFGTGEWTUQU
em obras pblicas so aquelas atinentes transferncia voluntria de recursos
GPVTGTIQUGGPVKFCFGUFCCFOKPKUVTCQRDNKECHGFGTCNEQOTIQUQWGPVKFCFGU
RDNKECUQWRTKXCFCUUGOPUNWETCVKXQUCGZGORNQFQUEQPXPKQUFQUEQPVTCVQUFG
repasse e dos termos de parceria, uma vez que os respectivos recursos podem estar
XKPEWNCFQUGZGEWQFGQDTCURDNKECU#URTKPEKRCKUPQTOCUSWGTGIGOCOCVTKC
so o Decreto Federal n. 6.170/2007 e a Portaria Interministerial n. 507/2011.6
'URGEKECOGPVGPQVQECPVGVTCPURCTPEKCFGUUGUKPUVTWOGPVQUQ&GETGVQ(GFGTCN
PFKURGSWGCUGPVKFCFGURTKXCFCUUGOPUNWETCVKXQUSWGRTGVGPFCO
EGNGDTCTEQPXPKQQWEQPVTCVQFGTGRCUUGEQOTIQUGGPVKFCFGUFCCFOKPKUVTCQ
pblica federal devero realizar cadastro prvio no Siconv. Tambm estabelece
SWGCEGNGDTCQFGEQPXPKQQWEQPVTCVQFGTGRCUUGEQOGPVKFCFGURTKXCFCUUGO
PUNWETCVKXQUUGTRTGEGFKFCFGEJCOCOGPVQRDNKEQCUGTTGCNK\CFQRGNQTIQQW
pela entidade concedente, ao qual dar-se- publicidade, inclusive ao seu resultado,
GURGEKCNOGPVGRQTKPVGTOFKQFCFKXWNICQPCRTKOGKTCRIKPCFQUVKQQEKCNFQ
rgo ou da entidade concedente, bem como no Portal dos Convnios.
2 O Siasg um conjunto informatizado de ferramentas para operacionalizar internamente o funcionamento
UKUVOKEQ FCU CVKXKFCFGU KPGTGPVGU CQ 5KUVGOC FG 5GTXKQU )GTCKU
5KUI SWCKU UGLCO IGUVQ FG OCVGTKCKU
GFKHKECGURDNKECUXGEWNQUQHKEKCKUEQOWPKECGUCFOKPKUVTCVKXCUNKEKVCGUGEQPVTCVQUFQSWCNQ/KPKUVTKQ
FQ2NCPGLCOGPVQ1TCOGPVQG)GUVQ
/RQITIQEGPVTCNPQTOCVKXQ
3 O Siconv um sistema de gesto de instrumentos de transferncias voluntrias do governo federal, em plataforma
YGDPQSWCNUQTGIKUVTCFQUCEGNGDTCQCNKDGTCQFGTGEWTUQUQCEQORCPJCOGPVQFCGZGEWQGCRTGUVCQ
de contas de convnios, contratos de repasse e termos de parceria. O sistema aberto ao pblico.
5KPCRKQ5KUVGOC0CEKQPCNFG2GUSWKUCFG%WUVQUGPFKEGUFC%QPUVTWQ%KXKNOCPVKFQGFKXWNICFQPC
internet, pela Caixa Econmica Federal e pelo IBGE, disponibilizado em http://www1.caixa.gov.br/gov/
gov_social/municipal/programa_des_urbano/SINAPI/index.asp.
5 Sicro o Sistema de Custos de Obras Rodovirias, elaborado e mantido pelo Dnit, disponibilizado em http://
www.dnit.gov.br/servicos/Sicro.
2QTVCTKCGZRGFKFCEQPLWPVCOGPVGRGNQU/KPKUVTKQUFC(C\GPFCFQ2NCPGLCOGPVQ1TCOGPVQG)GUVQGRGNQ
chefe da Controladoria-Geral da Unio.
290
291
KPKEKCNGCVWCNRGTEGPVWCNGZGEWVCFQHQVQITCCUFGPVTGQWVTCU0GUUCECVGIQTKC
cita-se o sistema Geoobras,9 desenvolvido pelo Tribunal de Contas do Estado de
Mato Grosso (TCE/MT), o Sistema Integrado de Controle de Obras Pblicas
(Sicop),10 software desenvolvido pelo governo do Estado de Santa Catarina, e o
portal Obrasnet,11 desenvolvido pelo Mpog em parceria com a Caixa Econmica
(GFGTCNSWGFKURQPKDKNK\CKPHQTOCGUUQDTGRTQLGVQUEQOTGEWTUQUFQQTCOGPVQ
geral da Unio.
'ZKUVGOVCODORQTVCKUGURGEEQURCTCCUQDTCUTGNCEKQPCFCU%QRCFQ/WPFQ
FG1IQXGTPQHGFGTCNNCPQWQ2QTVCNFC6TCPURCTPEKCFC%QRC12 Esse site
possibilita consultar os investimentos por tema, por cidade-sede e fazer o download
FCDCUGFGFCFQU'ZKUVGVCODOQRQTVCNFGUECNK\CQFGUUGGXGPVQ13 mantido pelo
6%7EQOTGURQPUCDKNKFCFGRGNCKPUGTQFGFCFQUEQORCTVKNJCFCEQOVTKDWPCKU
de contas estaduais e municipais. No siteUQFKURQPKDKNK\CFCUKPHQTOCGUTGNCVKXCU
CQCPFCOGPVQFCQDTCDGOEQOQQUTGNCVTKQUFGUECNK\CQRTQOQXKFCRGNQU
VTKDWPCKUFGEQPVCUPQUSWCKURQUUXGNQDVGTUGKPHQTOCGUFKXGTUCUCGZGORNQFG
EQPVTCVQUCEJCFQUFGCWFKVQTKCGTGIKUVTQUHQVQITEQU0COGUOCNKPJCFQ2QTVCN
8
9
10
11
12
13
292
FC6TCPURCTPEKCFC%QRCQIQXGTPQHGFGTCNNCPQWQ2QTVCNFC6TCPURCTPEKCFQU
Jogos Rio 2016.14
2.4 O DEVER DE PRESTAR CONTAS,
O PROCESSO DE CONTAS E AS FISCALIZAES
EMPREENDIDAS PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS
O dever de prestar contas, no que tange gesto de recursos pblicos, est
GZRTGUUCOGPVGEQPUKIPCFQPQCTVRCTITCHQPKEQFC%QPUVKVWKQ(GFGTCNFG
6CNQDTKICQEQPUVKVWKPWUFGSWCNSWGTRGUUQCHUKECQWLWTFKECRDNKEC
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma
QDTKICGUFGPCVWTG\CRGEWPKTKC
O raciocnio extrado desse dispositivo que onde houver bens e recursos pblicos
GZKUVGUWLGKQCQEQPVTQNGGEQPUGSWGPVGOGPVGQDTKICVQTKGFCFGFGRTGUVCTEQPVCU
UQEKGFCFG6CNQDTKICQFGEQTTGFQTGIKOGFGOQETVKEQGFQRTKPERKQTGRWDNKECPQ
A referida carta consignou ao TCU, em seu art. 71, inciso I, a competncia para
julgar as contas dos administradores e dos demais responsveis por dinheiros, bens
GXCNQTGURDNKEQUFCCFOKPKUVTCQFKTGVCGKPFKTGVCKPENWFCUCUHWPFCGUGCU
sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo
ao errio. Tal matria disciplinada pela Lei n. 8.443/1992 e regulamentada pela
+PUVTWQ0QTOCVKXC6%7P
5GIWPFQGUUCKPUVTWQPQTOCVKXCRTQEGUUQFGEQPVCUQRTQEGUUQFGVTCDCNJQFQ
controle externo destinado a avaliar e a julgar o desempenho e a conformidade da
IGUVQ FCU RGUUQCU CDTCPIKFCU RGNC LWTKUFKQ FQ 6%7 &GUUC FGPKQ GZVTCKUG
que, em consonncia com o texto constitucional, a competncia de julgamento das
contas pelo TCU no se limita apenas aos aspectos de conformidade, mas adentra
PCCXCNKCQFQFGUGORGPJQFCCVWCQFQUIGUVQTGURDNKEQU
&GCEQTFQEQOC+PUVTWQ0QTOCVKXC6%7PCCXCNKCQFGFGUGORGPJQ
ECTCEVGTK\CUGRGNCCPNKUGFCGEEKCFCGEKPEKCFCGHGVKXKFCFGGFCGEQPQOKEKFCFG
FC IGUVQ GO TGNCQ C RCFTGU CFOKPKUVTCVKXQU G IGTGPEKCKU GZRTGUUQU GO OGVCU
G TGUWNVCFQU PGIQEKCFQU EQO C CFOKPKUVTCQ UWRGTKQT QW FGHKPKFQU PCU NGKU
QTCOGPVTKCUGFCECRCEKFCFGFQUEQPVTQNGUKPVGTPQUFGOKPKOK\CTTKUEQUGGXKVCT
HCNJCUGKTTGIWNCTKFCFGU2QTUWCXG\CCXCNKCQFGEQPHQTOKFCFGEQORTGGPFGCPNKUG
FCNGICNKFCFGFCNGIKVKOKFCFGGFCGEQPQOKEKFCFGFCIGUVQGOTGNCQCRCFTGU
normativos e operacionais, expressos nas normas e nos regulamentos aplicveis, e
FCECRCEKFCFGFQUEQPVTQNGUKPVGTPQUFGKFGPVKECTGEQTTKIKTHCNJCUGKTTGIWNCTKFCFGU
14 Disponvel em: <http://www.portaltransparencia.gov.br/rio2016/>.
293
Desse modo, com fundamento em sua competncia para julgar as contas dos
administradores de bens e dos demais responsveis por dinheiros, bens e valores
RDNKEQUHGFGTCKUQ6%7RQFGXGTKECTQEWORTKOGPVQFQUPQTOCVKXQUTGNCVKXQU
VTCPURCTPEKC FC IGUVQ RDNKEC VCPVQ GO TGNCQ C CURGEVQU FG EQPHQTOKFCFG
avaliando-se a aderncia dos responsveis a essas normas, quanto no tocante ao
desempenho, na medida em que o descumprimento sistemtico desses normativos
evidenciaria a ausncia de transparncia dos responsveis pelas unidades
LWTKUFKEKQPCFCUGOCHTQPVCUFKURQUKGUEQPUVKVWEKQPCKUNGICKUGTGIWNCOGPVCTGU
com prejuzo ao controle estatal e, principalmente, ao controle social, que no
FKURGFCUOGUOCURTGTTQICVKXCUGOGECPKUOQUFGQDVGPQFGKPHQTOCGUSWGQU
rgos de controle.
Alm dos processos de contas, os tribunais de contas possuem competncias
EQPUVKVWEKQPCKUGNGICKURCTCTGCNK\CQFGUECNK\CGUPCUWPKFCFGULWTKUFKEKQPCFCU
nas quais tambm so avaliados aspectos relativos conformidade e ao
FGUGORGPJQ'URGEKECOGPVGPQECUQFGQDTCURDNKECUGUUCUCXCNKCGUUQHGKVCU
RTGFQOKPCPVGOGPVGRQTOGKQFGUECNK\CGUEWLQRTQEGUUQFGVTCDCNJQFKHGTG
daquele realizado no mbito dos processos de contas.
#TGCNK\CQFGCWFKVQTKCUGKPURGGUFGPCVWTG\CEQPVDKNPCPEGKTCQTCOGPVTKC
operacional e patrimonial pelo TCU est prevista no art. 71, inciso IV, da
%QPUVKVWKQ(GFGTCNFG2QTUWCXG\CUECNK\CQFCCRNKECQFGSWCKUSWGT
recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congneres encontra amparo no inciso VI desse mesmo artigo. Tais
FKURQUKVKXQUHWPFCOGPVCOCEQORGVPEKCFQ6%7RCTCUECNK\CTCVQUEQPVTCVQUG
quaisquer instrumentos relativos transferncia voluntria de recursos da Unio, o
SWGCDTCPIGCUECNK\CQFGQDTCUGZGEWVCFCUEQOTGEWTUQUHGFGTCKU'UUCCXCNKCQ
pode se dar sobre o aspecto da conformidade ou do desempenho, ou de ambos.
&GCEQTFQEQOQCTVFC.GKPRCTCCUUGIWTCTCGEEKCFQEQPVTQNG
GRCTCKPUVTWKTQLWNICOGPVQFCUEQPVCUQ6TKDWPCNGHGVWCTCUECNK\CQFQUCVQU
de que resulte receita ou despesa. Segundo o roteiro de auditoria de conformidade
FQ6%7CUEQPENWUGUFGWOCUECNK\CQFGXGOKPFKECTQKORCEVQFQUCEJCFQU
PCUEQPVCUFQUTIQUGPVKFCFGUUECNK\CFQU+UUQFGOQPUVTCCKPVGTHCEGGZKUVGPVG
GPVTGQURTQEGUUQUFGEQPVCUGQUFGUECNK\CQ
0CUUECNK\CGUFGQDTCURDNKECUGZGTEKFCURGNQ6%7UQGZGEWVCFQURTQEGFKOGPVQU
TGNCEKQPCFQUCXCNKCQFCVTCPURCTPEKCPCCRNKECQFGTGEWTUQUGOQDTCURDNKECU
UQD Q CURGEVQ FC XGTKECQ FG EQPHQTOKFCFG GO GURGEKCN TGNCEKQPCFQU U NGKU
QTCOGPVTKCU NGIKUNCQ CODKGPVCN U PQTOCU FG VTCPUHGTPEKC FG TGEWTUQU
mediante convnio ou aos instrumentos congneres, regularidade do procedimento
NKEKVCVTKQ G FQU EQPVTCVQU CFOKPKUVTCVKXQU 1 TGUWNVCFQ FGUUCU XGTKECGU RQFG
ser utilizado de forma sistematizada, de modo que permita seu uso como critrio
FGCXCNKCQFCIGUVQFQUTIQUGPVKFCFGULWTKUFKEKQPCFQUPQRTQEGUUQCPWCNFG
VQOCFCRTGUVCQFGEQPVCU
294
3 DESENVOLVIMENTO DO NDICE DE
TRANSPARNCIA DE OBRAS PBLICAS
Como tratado anteriormente, existe uma srie de normativos relacionados
transparncia de recursos aplicados em obras pblicas. Em uma anlise
de conformidade, o desrespeito a qualquer desses regulamentos resultaria,
consequentemente, em irregularidade, por se tratar de prtica de ato de gesto ilegal.
Por sua vez, o descumprimento dessas normas, reiterada e sistematicamente, poderia
levar concluso de que, quanto aos aspectos operacionais, os responsveis pelos
rgos/entidades jurisdicionados estariam afrontando o princpio da transparncia,
FKEWNVCPFQQEQPVTQNGFGUWCIGUVQ
KPVGTPQGZVGTPQGUQEKCNGGXGPVWCNOGPVG
VTC\GPFQRTGLW\QGEKPEKCGGHGVKXKFCFGFCURQNVKECURDNKECU+UUQRQTSWGC
CHGTKQFCGEKPEKCTGSWGTQRNGPQEQPJGEKOGPVQFQUTGEWTUQUFGURGPFKFQUGFQU
TGUWNVCFQUQDVKFQURGNQCFOKPKUVTCFQTRDNKEQ6CODOEQOTGNCQGHGVKXKFCFG
PGEGUUTKQEQPJGEGTQUGHGKVQUFCURQNVKECUUQDTGCRQRWNCQCNXQQSWGQEQTTG
OGFKCPVGQEQPJGEKOGPVQFQUFCFQUGFCUKPHQTOCGURTQFW\KFQUGFKURQPKDKNK\CFQU
pelos responsveis pelas polticas pblicas.
0GUUG UGPVKFQ KORQTVCPVG SWG C CXCNKCQ FCU EQPVCU FCU QDTCU FQU TIQU
FQU RTQITCOCU G FCU RQNVKECU RDNKECU EQPVGORNG VCODO WOC CXCNKCQ FC
VTCPURCTPEKCFCEQPCDKNKFCFGFCKPVGITKFCFGFCCVWCNKFCFGGFCSWCNKFCFGFCU
KPHQTOCGUHQTPGEKFCU
Entretanto, embora a relevncia desse tema seja evidente, especialmente para
EQPVTKDWKT EQO Q HQTVCNGEKOGPVQ FQ EQPVTQNG UQEKCN C GNCDQTCQ FG WO PFKEG
de transparncia, com dados quantitativos, utilizando inferncias estatsticas,
GPEQPVTCTKCITCPFGFKEWNFCFGRGNQHCVQFGCUCOQUVTCURTQXGPKGPVGUFCUUECNK\CGU
UGTGOOWKVQRGSWGPCUGOTGNCQCQWPKXGTUQFGQDTCUGEQPVTCVQUFCCFOKPKUVTCQ
RDNKEC&GUUGOQFQCCXCNKCQFCTGNGXPEKCFCCOQUVTCGRQTEQPUGIWKPVGC
WVKNK\CQFGWOOQFGNQGUVCVUVKEQFGFKUVTKDWKQSWGTGRTGUGPVCUUGCRQRWNCQ
em anlise restaria prejudicada. Soma-se a isso o fato de a amostragem utilizada
pelo TCU no ser aleatria, mas sim baseada em critrios estabelecidos em lei e
nas normas de auditoria, tais quais: histrico de irregularidades, materialidade,
TGNGXPEKCTKUEQTGIKQPCNK\CQFQICUVQ
'UUCNKOKVCQPQKORGFGCTGCNK\CQFGWOCCXCNKCQSWCNKVCVKXCEQPUKFGTCPFQ
GZENWUKXCOGPVGQUFCFQUEQPUVCPVGUFCUQDTCUUECNK\CFCURGNQ6%7+UUQRQTSWGC
UGNGQFGQDTCUUECNK\CFCURGNQ6%7NGXCGOEQPUKFGTCQEQOQWOFQUETKVTKQU
CU FQVCGU QTCOGPVTKCU EQPUVCPVGU FC .1# %QO KUUQ FG OCPGKTC IGTCN CU
QDTCUUGNGEKQPCFCUGPSWCFTCOUGPCEQPEGKVWCQFGQDTCUFGITCPFGXWNVQ0GUUG
EQPVGZVQEQPUVCVCFQSWGQUTIQUGCUGPVKFCFGURDNKECUPQOQDKNK\COGUHQTQU
FGVTCPURCTPEKCRCTCUGWURTKPEKRCKURTQLGVQUPQFGUGGURGTCTSWGQHCCORCTC
os projetos menos relevantes.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 283-309, dez. 2012
295
Objeto (prioritrio)
PT
Convnio ou instrumento congnere
Obra, complexo de obras, contrato (a depender do caso concreto)
Edital ou contrato
(QPVGGNCDQTCQFQCWVQT
&GPKFQKUUQQWVTCSWGUVQSWGXGOVQPCCTGRTGUGPVCVKXKFCFGFGECFCTGC
7OGORTGGPFKOGPVQUECNK\CFQGOIGTCNGUVCUUQEKCFQCWO26GCWOPKEQ
procedimento de licenciamento ambiental, porm pode conter vrios contratos,
QUSWCKUVCODORQFGOVGTUKFQQDLGVQFGNKEKVCGUFKUVKPVCU'OVGUGQ26VGTKC
WORGUQUWRGTKQTCQFGWOPKEQEQPVTCVQQWNKEKVCQ
1WVTQ OQFQ FG VTCVCT C TGRTGUGPVCVKXKFCFG UGTKC RQT OGKQ FC ENCUUKECQ FCU
irregularidades adotadas pelo TCU (IG-P, IG-R, IG-C15 e OI16). Assim, as reas que
15 &GCEQTFQEQOQCTVho, inciso VI, da Lei n. 12.465/2011 (LDO/2012), classifica-se como indcios de
KTTGIWNCTKFCFGUITCXGUSWGPQRTGLWFKSWGOCEQPVKPWKFCFG
+)%CSWGNGUKPFEKQUSWGGODQTCIGTGOEKVCQ
QWCWFKPEKCFQTGURQPUXGNPQCVGPFCOEQPEGKVWCQFG+)2QW+)4
16 # ENCUUKHKECQ 1+ UKIPKHKEC QWVTCU KTTGIWNCTKFCFGU CFQVCFC RCTC QU CEJCFQU FG CWFKVQTKC FGEQTTGPVGU FG
KTTGIWNCTKFCFGUHQTOCKUSWGPQGPUGLGOCTGCNK\CQFGCWFKPEKCFQTGURQPUXGN
296
denotam achados mais relevantes teriam um peso maior, a exemplo dos contratos
GFCUNKEKVCGUPQVQECPVGCWUPEKCFGFGVCNJCOGPVQFQUQTCOGPVQUQWFCTGC
FGOGKQCODKGPVGSWCPVQCWUPEKCFGNKEGPCCODKGPVCN
JECUQUGOSWGGUUC
KTTGIWNCTKFCFGENCUUKECFCEQOQ+)2
0Q GUEQRQ FGUVG VTCDCNJQ QRVQWUG RGNC CFQQ FG RTQEGFKOGPVQ UKORNKECFQ
atribuindo para todos os objetos a mesma representatividade, ou seja, o peso
RQPFGTCQFGECFCTGCUGTRTQRQTEKQPCNCQPOGTQFGQDLGVQUUECNK\CFQUPQ
UGNGXCPFQGOEQPUKFGTCQCENCUUKECQFCKTTGIWNCTKFCFG
2QTORTQRGUGUGRCTCTCCXCNKCQFQUSWGUKVQUTGNCEKQPCFQUCQUCURGEVQUNGICKU
daqueles relativos aos instrumentos de transparncia no previstos em lei. Isso
RQTSWGCWVKNK\CQRGNQUTIQUGRGNCUGPVKFCFGUFQUCURGEVQUEQORWNUTKCUGPFQ
UWCKPQDUGTXPEKCWOCKTTGIWNCTKFCFG#CFQQFQUKPUVTWOGPVQUFGVTCPURCTPEKC
uma vez que no so obrigatrios, pode constituir boa prtica de gesto. Ademais,
se forem considerados em conjunto, os efeitos positivos daqueles no previstos
em lei poderiam, falsamente, anular os efeitos da inobservncia das normas pelos
rgos/entidades. Assim, sero propostos dois ndices independentes: o primeiro
com base nos aspectos legais, e o segundo com base em instrumentos adicionais de
transparncia.
3.1 NDICE RELATIVO AOS QUESITOS LEGAIS (NDICE I)
2QTFGPKQCWPKFCFGCFQVCFCUGTQRGTEGPVWCN5GTCVTKDWFQQXCNQTFG
aos rgos/entidades em que no se encontre qualquer irregularidade. medida que
CEJCFQUFGCWFKVQTKCTGNCEKQPCFQUFGEKPEKCFGVTCPURCTPEKCHQTGOCRQPVCFQU
QRGTEGPVWCNFGETGUEGTRTQRQTEKQPCNOGPVGSWCPVKFCFGFGQDLGVQUUECNK\CFQU
#HQTOWNCQRTQRQUVCRCTCQPFKEGTGNCVKXQCQUSWGUKVQUNGICKUCUGIWKPVG
(1)
onde:
+PFKEGTGNCVKXQCQUSWGUKVQUNGICKU
:aRCTEGNCFQPFKEGTGNCVKXQCQQTCOGPVQRDNKEQ
:bRCTEGNCFQPFKEGTGNCVKXQUVTCPUHGTPEKCUXQNWPVTKCUFGTGEWTUQU
:cRCTEGNCFQPFKEGTGNCVKXQCQOGKQCODKGPVG
:dRCTEGNCFQPFKEGTGNCVKXQUNKEKVCGU
:e = parcela do ndice relativo aos contratos.
Cada parcela representada por dois fatores:
Xn = Xn x X'n
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 283-309, dez. 2012
(2)
297
onde:
PKPFKECCTGC
QTCOGPVQRDNKEQVTCPUHGTPEKCFGTGEWTUQUOGKQCODKGPVG
NKEKVCGUQWEQPVTCVQU
-HCVQTFGRQPFGTCQFGECFCTGC
:RCTEGNCSWGEQPUKFGTCQGHGKVQFQUQOCVTKQFGCEJCFQUFGFGVGTOKPCFCTGC
GOTGNCQSWCPVKFCFGVQVCNRQUUXGNFGCEJCFQUFCTGC
1HCVQTFGRQPFGTCQ-UGTXGRCTCRGTOKVKTCCPNKUGEQPLWPVCFGVQFCUCUTGCU
UGPFQQDVKFQRQTOGKQFCUGIWKPVGGSWCQ
Nn
Kn =
e
i = a Ni
(3)
onde:
NnSWCPVKFCFGFGQDLGVQUXGTKECFQUGOFGVGTOKPCFCTGC
NiUQOCVTKQFGQDLGVQUXGTKECFQUPCCWFKVQTKC
2QTUWCXG\:QDVKFQRGNCUGIWKPVGGSWCQ
An
X'n =
Qn x Nn
(4)
onde:
AnSWCPVKFCFGFGCEJCFQUFGFGVGTOKPCFCTGC
Qn = quantidade de quesitos (procedimento ou possvel achado de auditoria)
CRNKECFQUGOFGVGTOKPCFCTGC
NnSWCPVKFCFGFGQDLGVQUXGTKECFQUGOFGVGTOKPCFCTGC
%QORKNCPFQUGCUGSWCGUGRTQOQXGPFQUGCUUKORNKECGURQUUXGKUVGOUG
Nn
A A A
A A
I' = 1
[a + b + c + d+ e ]
e
i = a Ni Qa Qb Qc Qd Qe
(5)
onde:
+PFKEGTGNCVKXQCQUSWGUKVQUNGICKU
#SWCPVKFCFGFGCEJCFQUFGFGVGTOKPCFCTGC
Q = quantidade de quesitos (procedimento ou possvel achado de auditoria) aplicados
GOFGVGTOKPCFCTGC
NiUQOCVTKQFGQDLGVQUXGTKECFQU
298
CRCTEGNCFQPFKEGTGNCVKXQCQQTCOGPVQRDNKEQ
DRCTEGNCFQPFKEGTGNCVKXQUVTCPUHGTPEKCUXQNWPVTKCUFGTGEWTUQU
ERCTEGNCFQPFKEGTGNCVKXQCQOGKQCODKGPVG
FRCTEGNCFQPFKEGTGNCVKXQUNKEKVCGU
e = parcela do ndice relativo aos contratos.
3.2 NDICE RELATIVO AOS INSTRUMENTOS DE
TRANSPARNCIA ADICIONAIS (NDICE II)
O estabelecimento de um ndice com base nos instrumentos de transparncia
adicionais matria subjetiva, pois os critrios a serem escolhidos so bastante
CORNQUGFGRGPFGOFQQDLGVKXQSWGUGRTGVGPFGCNECPCT2CTCQUPUFGUVGVTCDCNJQ
QRVQWUGRQTRTQRQTWOPFKEGDCUGCFQPCUKPHQTOCGUGPEQPVTCFCUPQURQTVCKUFC
KPVGTPGVFQUTIQUGFCUGPVKFCFGUCXCNKCFQURQKUGUUGECPCNFGKPHQTOCQQSWG
possibilita amplo acesso aos interessados. Os dados requeridos relacionam-se com
QDTCURDNKECUGCDTCPIGOCUGVCRCUFQRTQLGVQ
CRCTVKTFCXKCDKNKFCFGNKEKVCQ
EQPVTCVCQGGZGEWQ
(QTCOGUEQNJKFQUETKVTKQUFKUVTKDWFQUGOSWCVTQTGCUCKPHQTOCGUCEGTEC
FQU GORTGGPFKOGPVQU D KPHQTOCGU UQDTG NKEKVCGU E UKUVGOCU FG EWUVQU
F CEQORCPJCOGPVQ FG QDTCU 2TQEWTQWUG GXKVCT C UGNGQ FG RCTOGVTQU EWLC
FKURQPKDKNK\CQLGUVGLCRTGXKUVCPQUITCPFGUUKUVGOCUIGTGPEKCKUFQIQXGTPQHGFGTCN
CGZGORNQFQ5KCUIGFQ%QORTCUPGVRQTUGGPVGPFGTSWGCCXCNKCQLGUVCTKC
EQORTGGPFKFCPQQWVTQPFKEGCRTGUGPVCFQ'PVTGVCPVQCUKPHQTOCGUTGNCVKXCUCQU
CXKUQUFGNKEKVCQCQUGFKVCKUGCQUEQPVTCVQUHQTCOOCPVKFCUEQOQETKVTKQRQKU
UWCFKURQPKDKNK\CQPQsiteGURGEEQFQTIQGPVKFCFGEQPUVKVWKENCTCCORNKCQ
da transparncia.
0Q 3WCFTQ CRTGUGPVCOUG QU RCTOGVTQU CFQVCFQU G QU ETKVTKQU FG CXCNKCQ
UGNGEKQPCFQU#FKURQPKDKNK\CQFGVQFCUGUUCUKPHQTOCGUGOWOPKEQsite, com
CEGUUQKTTGUVTKVQCSWCNSWGTRGUUQCEQPVTKDWKTKCRCTCQEQPVTQNGUQEKCN+PHQTOCGU
CTGURGKVQFGGUVWFQURTQLGVQUNKEGPCUQTCOGPVQDCUGFQEWOGPVQUEQPUVCPVGU
FQ RTQEGFKOGPVQ NKEKVCVTKQ
TGNCVTKQU RCTGEGTGU KORWIPCGU CVCU GVE
G RTKPEKRCNOGPVG QU RTGQU EQPVTCVCFQU UQ FG FKHEKN QDVGPQ PC KPVGTPGV
Editais e contratos so mais acessveis, principalmente nos grandes portais do
governo federal.
299
&KXWNICQFG
NKEKVCGU
Sistema referencial
de custos prprio
Sistema de
acompanhamento
de obras
Parmetros
Critrios de avaliao
Sntese do empreendimento
+PHQTOCGUVEPKECUTGUWOQUGVE
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
.KEGPCUQWVQTICUCNXCTU
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
Avisos
+PHQTOCGU
Editais
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
Anexos do edital
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
Projeto bsico
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
1TCOGPVQDCUG
UKPVVKEQ
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
1TCOGPVQDCUG
EQORQUKGU
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
Procedimento licitatrio
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
questionamento, atas, relatrios,
TGEWTUQUKORWIPCGURCTGEGTGU
Existncia
n/a
Acesso ao pblico
Sinttico
Analtico
#VWCNK\CQ
&KURQPKDKNK\CQFGRTGQU
atualizados (pesquisa de mercado)
Existncia
n/a
#VWCNK\CQ
Periodicidade
Contratos e aditivos
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
2TGQUEQPVTCVCFQU
&KURQPKDKNK\CQFCRNCPKNJC
FQUUGTXKQUEQPVTCVCFQUEQOQU
TGURGEVKXQURTGQU
(QPVGGNCDQTCQFQCWVQT
Assim como no ndice referente aos quesitos legais, no sero adotados pesos
diferenciados para cada um dos parmetros avaliados. A nota mxima atribuda
UGT RCTC Q TIQGPVKFCFG SWG UCVKU\GT VQFQU QU RCTOGVTQU GNGPECFQU
#RQPVWCQOZKOCFGECFCETKVTKQFGCXCNKCQSWGEQTTGURQPFGC
300
301
SWGPQUGZGTEEKQURQUVGTKQTGUEQOQEQPUGSWPEKCFCUFGVGTOKPCGUGFQUCNGTVCU
GOCPCFQURGNQ6%7CUUKOEQOQCCRNKECQFGUCPGUQEQTTGUUGWOFGETUEKOQ
UKIPKECVKXQFGUUCUQEQTTPEKCUQSWGPQHQKQDUGTXCFQ
0Q3WCFTQCRTGUGPVCUGCUKUVGOCVK\CQFQUCEJCFQUFGCWFKVQTKCGOCPNKUG
1U CEJCFQU FG PCVWTG\C UGOGNJCPVG TGNCVKXQU CQ FGVCNJCOGPVQ KPUWEKGPVG FQ
QTCOGPVQFCNKEKVCQQWFQEQPVTCVQHQTCOCITGICFQU
Do exame desse quadro, percebe-se que a maior quantidade de ocorrncias decorre de
KTTGIWNCTKFCFGUTGNCVKXCUCFGEKPEKCUPQQTCOGPVQCUSWCKUTGRTGUGPVCO
Quadro 3 Consolidao das irregularidades relativas aos exerccios de 2008,
2009 e 2010
rea
Ocorrncias
1TCOGPVQRDNKEQ
Meio ambiente
Meio ambiente
.KEKVCQ
#WUPEKCFG2TQITCOCFG6TCDCNJQGURGEEQRCTCCQDTC
#WUPEKCFGNKEGPCUCODKGPVCKUFGODKVQGUVCFWCNGNQECN
1DTCGOCPFCOGPVQEQO.KEGPC2TXKCQWFG+PUVCNCQXGPEKFCU
(CNJCUTGNCVKXCURWDNKEKFCFGFQGFKVCNFGNKEKVCQ
1
1
1
2
C1QTCOGPVQPQCEQORCPJCFQFCUEQORQUKGUFGVQFQU
QU EWUVQU WPKVTKQU FG UGWU UGTXKQU PQ GFKVCNEQPVTCVQCFKVKXQ
QWDRTGUGPCPQQTCOGPVQFCNKEKVCQFQUKVGPUOQDKNK\CQ
FGUOQDKNK\CQ G OCPWVGPQ G CFOKPKUVTCQ FG GUETKVTKQ
FCU QDTCU EQOQ FGURGUCU KPFKTGVCU QW E HCNVC FG FGVCNJCOGPVQ
1TCOGPVQ
FCU EQORQUKGU FQU EWUVQU WPKVTKQU FG UGTXKQU PC RNCPKNJC
NKEKVCQEQPVTCVQ
QTCOGPVTKCFCNKEKVCQQWFFGEKPEKCPCCRTGUGPVCQFCU
KPHQTOCGU EQPUVCPVGU FC RNCPKNJC QTCOGPVTKC FQ GFKVCN
EQPVTCVQCFKVKXQQWGKVGPUKPUVCNCQOCPWVGPQFGECPVGKTQU
GOQDKNK\CQFGUOQDKNK\CQPQUGGPEQPVTCOFGVCNJCFQUPQ
custo direto da obra.
11
Contrato
17
(QPVGGNCDQTCQFQCWVQT
0Q3WCFTQCRTGUGPVCUGQTGUWOQFCCRNKECQFQPFKEG+19
302
rea
ndice I
1TCOGPVQ2DNKEQ
Transferncia de recursos
Meio ambiente
.KEKVCQEQPVTCVQ
ndice I
1TCOGPVQ2DNKEQ
Transferncia de recursos
Meio ambiente
.KEKVCQEQPVTCVQ
ndice I
1TCOGPVQ2DNKEQ
Transferncia de recursos
Meio ambiente
.KEKVCQEQPVTCVQ
(QPVGGNCDQTCQFQCWVQT
Codevasf
MI
Dnocs
rgo/entidade
3
3
8
11
100,00%
0
0
0
0
1
2
1
8
3
3
8
11
3
3
8
11
96,95%
0
0
1
6
100,00%
0
0
0
0
99,35%
3
1
3
15
2
0
1
4
3
3
8
11
3
3
8
11
98,35%
0
0
0
2
93,05%
0
0
0
13
98,30%
2
0
2
7
3
0
1
13
5
0
5
8
0
0
1
2
3
3
8
11
4
0
4
6
0
0
0
1
3
3
8
11
6
0
6
7
1
0
0
3
3
3
8
11
96,81%
Objetos
Achados
Quesito
Objetos
Achados
Quesito
2010
Objetos
2009
Achados
2008
Quesito
303
No que concerne ao ndice relativo aos aspectos legais (ndice I), o MI atingiu o
ndice de 100% nos exerccios de 2008 e 2009, o que indica que no foi registrada
PGPJWOCKTTGIWNCTKFCFGPQVQECPVGFGEKPEKCFGVTCPURCTPEKC1OGUOQPQ
ocorreu com os demais rgos. Porm, no exerccio de 2010, o MI apresentou os
piores ndices, em virtude de achado relacionado ausncia de detalhamento das
EQORQUKGUFGEWUVQUFGEQPVTCVQUQTKIKPCFQUFGWORTQEGFKOGPVQNKEKVCVTKQ
ocorrido em 2007, cujas irregularidades foram apontadas no exerccio de 2010.
Entretanto, nos editais posteriores analisados pelo Tribunal, a partir do exerccio de
PQHQKEQPUVCVCFCFGEKPEKCFGVTCPURCTPEKC#UUKOGUUGTGUWNVCFQGODQTC
PGICVKXQTGGVGCRTVKECFGCVQFGIGUVQKNGICNSWGRQFGVGTUKFQEQTTKIKFCRGNQ
/+GOUWCUPQXCUNKEKVCGU
Uma anlise pouco cuidadosa dos dados constantes do Quadro 4 pode levar falsa
concluso de que os rgos e as entidades analisados possuem padres elevados de
transparncia. Entretanto, da forma como o ndice foi formulado, valores inferiores
a 100% no so desejveis, uma vez que representam a inobservncia das normas que
regem a matria. Desse modo, qualquer valor inferior a 100% constitui ilegalidade
GRQTUWCXG\RQFGUWLGKVCTQUTGURQPUXGKUCRNKECQFGUCPGURGNCRTVKECFG
ato de gesto ilegal.
0QCPGZQ#CRTGUGPVCUGCCRNKECQFQPFKEG++1UTGUWNVCFQUHQTCOQURGTEGPVWCKU
de 52,82%, 40,92% e 30,58% para Codevasf, MI e Dnocs, respectivamente. Observase que o melhor resultado foi o da Codevasf, que se deve principalmente ao fato
de essa entidade divulgar todos os documentos dos procedimentos licitatrios em
seu site
GFKVCNCPGZQURTQLGVQUQTCOGPVQEQORQUKGUFGRTGQUWPKVTKQUCVCU
SWGUVKQPCOGPVQU KORWIPCGU TGNCVTKQU TGEWTUQU RCTGEGTGU GVE OGFKFC FG
transparncia que poucos rgos atualmente adotam.
1/+RQTUWCXG\UCKWUGOGNJQTPQUETKVTKQUTGNCEKQPCFQUFKXWNICQFGGUVWFQU
RCTGEGTGUNKEGPCUGQWVTQUTGNCVKXQUCQ2TQLGVQFG+PVGITCQFQ4KQ5Q(TCPEKUEQ
com as Bacias do Nordeste Setentrional (Pisf). Ressalte-se que enquanto todas as
UECNK\CGUGZCOKPCFCUFQ/+UGTGHGTGOCWOPKEQGORTGGPFKOGPVQQ2KUHQ
&PQEUGC%QFGXCUHRQUUWGOWOPOGTQOCKQTFGGORTGGPFKOGPVQUUECNK\CFQU
resultando em uma gesto documental mais complexa (programas de trabalho,
NKEGPCUQWVQTICURTQEGFKOGPVQUFGNKEGPEKCOGPVQCODKGPVCKUFKUVKPVQU
'O TGNCQ CQ PFKEG ++ Q TGUWNVCFQ FGOQPUVTC SWG QU TIQU G CU GPVKFCFGU
CPCNKUCFQURQFGOOGNJQTCTCFKURQPKDKNK\CQFGKPHQTOCGUUQEKGFCFGVQTPCPFQ
OCKU NGIVKOQ Q RTQEGFKOGPVQ FG HQTOWNCQ G GZGEWQ FG RQNVKECU RDNKECU G
fortalecendo o controle social em benefcio de toda a sociedade.
304
6 CONCLUSO
Da anlise empreendida pode-se concluir que a gesto dos recursos aplicados em
QDTCURDNKECUPQHGKVCFGHQTOCVTCPURCTGPVG8GTKEQWUGSWGQUTIQUGCU
entidades sequer cumprem os normativos que estabelecem a obrigatoriedade de
FGVCNJCOGPVQ FQU QTCOGPVQU RTGXKCOGPVG TGCNK\CQ FG NKEKVCQ Q RTXKQ
licenciamento ambiental, o cadastro dos contratos no Siasg e outros dispositivos.
0QSWGUGTGHGTGFKURQPKDKNK\CQFGKPHQTOCGUPCKPVGTPGVXGTKEQWUGSWG
esses rgos e entidades esto longe de possibilitar o amplo acesso dos cidados s
KPHQTOCGUTGCNOGPVGKORQTVCPVGURCTCHQTVCNGEGTQEQPVTQNGUQEKCNCKPFCKPEKRKGPVG
PQ$TCUKN+UUQRQTSWGCFKXWNICQFCUKPHQTOCGUGZKUVGPVGUPQUITCPFGURQTVCKU
FQIQXGTPQHGFGTCNPQUWEKGPVGRCTCCVKPIKTGUUGQDLGVKXQPGEGUUTKQFKXWNICT
QU QTCOGPVQU CU EQORQUKGU FG RTGQU WPKVTKQU QU RTGQU EQPVTCVCFQU QU
RTQLGVQUGQWVTQUFQEWOGPVQUTGNGXCPVGUFCUNKEKVCGUTGNCVKXCUUQDTCUFGITCPFG
vulto executadas no Brasil.
&GUUGOQFQEQPENWKUGSWGQUFCFQUFKURQPKDKNK\CFQURGNCUKPUVKVWKGURDNKECUCQ
OGPQUCSWGNGUGZCOKPCFQUPGUVGVTCDCNJQPQUQUWEKGPVGURCTCSWGCUQEKGFCFG
avalie se a gesto dos recursos aplicados em obras pblicas realizada de forma regular
GGEKGPVG2CTCSWGGUUGQDLGVKXQUGLCCNECPCFQFGXGOUGCORNKCTCUKPHQTOCGU
disponibilizadas, especialmente no que concerne s obras de grande vulto.
3WCPVQCQUQDLGVKXQUGURGEEQUFGUVGVTCDCNJQEQPENWKUGSWGCUKPUVKVWKGURDNKECU
examinadas no atingiram o nvel de 100% do ndice desenvolvido, percentual que
representaria o pleno atendimento dos normativos que atualmente regem essa
matria. As principais irregularidades em obras pblicas referem-se a problemas de
RTQLGVQGCQFGVCNJCOGPVQFQUQTCOGPVQUUGPFQGUVGNVKOQRQTXG\GUCUUQEKCFQ
QEQTTPEKCFGUQDTGRTGQUWRGTHCVWTCOGPVQGFGUGSWKNDTKQGEQPOKEQPCPEGKTQ
GOFGUHCXQTFCCFOKPKUVTCQ
Foi tambm desenvolvido um ndice de transparncia que permitiu comparar os
TGUWNVCFQUFCUVTUKPUVKVWKGUCRUUWCRCFTQPK\CQWOCXG\SWGCUCOQUVTCUGTCO
FKUVKPVCU
SWCPVKFCFGFGUECNK\CGUEQPVTCVQUGQWVTQU'PVTGVCPVQQTGHGTKFQ
PFKEGCQCFQVCTRQPFGTCQDCUGCFCWPKECOGPVGPCSWCPVKFCFGFGQDLGVQUGCQ
atribuir o mesmo peso para todos os quesitos avaliados, distorceu os resultados, na
OGFKFCGOSWGUWIGTGRQTGZGORNQSWGCWVKNK\CQFGQTCOGPVQUPQFGVCNJCFQU
QWCKPGZKUVPEKCFGNKEGPCCODKGPVCNVOCOGUOCTGNGXPEKCSWGCCWUPEKCFC
RWDNKECQFGWOCXKUQFGGFKVCNPQ&KTKQ1EKCNFC7PKQ. Logo, essa questo
dos pesos dos quesitos avaliados merece uma discusso mais ampla, o que no foi
objeto proposto neste trabalho.
3WCPVQ RTQRQUKQ FG PQXQU KPUVTWOGPVQU FG VTCPURCTPEKC C ETKCQ FG WO
RQTVCNEQOKPHQTOCGUGURGEECURCTCQDTCUFGITCPFGXWNVQGOCODKGPVGYGD
EQOCEGUUQNKXTGGSWGFKURQPKDKNK\CUUGCUKPHQTOCGUTGNCVKXCUCGUVWFQURTQLGVQU
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 283-309, dez. 2012
305
NKEGPCURCTGEGTGUVEPKEQUNKEKVCGUQTCOGPVQUEQORQUKGUFGEWUVQUEQPVTCVQU
RTGQUEQPVTCVCFQUUGTKCKPUVTWOGPVQCORNKCFQTFCVTCPURCTPEKCPCCRNKECQFG
recursos em obras pblicas.
2QTOPQQDUVCPVGGUVGVTCDCNJQVGTCVKPIKFQQUQDLGVKXQUUWIGTGUG
i) individualizar os achados de auditoria constantes do roteiro de auditoria de
QDTCUFQ6%7TGNCEKQPCFQUEQOCVTCPURCTPEKCPCCRNKECQFGTGEWTUQUGO
QDTCURDNKECURGTOKVKPFQCGZVTCQKOGFKCVCFGKPHQTOCGUIGTGPEKCKUCEGTEC
FGUUGVGOC
ii) em futuros estudos, avaliar a possibilidade de estabelecer pesos diferenciados
RCTC QU VKRQU FG CEJCFQU TGNCVKXQU VTCPURCTPEKC PC CRNKECQ FG TGEWTUQU
GO QDTCU RDNKECU WVKNK\CPFQ ETKVTKQU FG TGNGXPEKC DGO EQOQ C TGNCQ
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para obras de grande vulto, em ambiente web, com acesso livre, que disponibilize
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CRNKECQFGTGEWTUQUGOQDTCURDNKECUCGZGORNQFQ5KCUIGFQ5KEQPX
306
REFERNCIAS
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$4#5+.%QPUGNJQ0CEKQPCNFG/GKQ#ODKGPVG4GUQNWQPFGFGFG\GODTQFG
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AAAAAA %QPUGNJQ 0CEKQPCN FG /GKQ #ODKGPVG 4GUQNWQ P FG FG
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AAAAAA.GK%QORNGOGPVCTPFGFGOCKQFG'UVCDGNGEGPQTOCUFGPCPCU
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AAAAAA.GKPFGFGLWPJQFG4GIWNCOGPVCQCTVKPEKUQ::+FC
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FCFQUGKPHQTOCGUGZKUVGPVGUPQUTIQUGGPVKFCFGUKPVGITCPVGUFQ5KUPCOCDirio
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8 abr. 2008.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 12, p. 283-309, dez. 2012
307
308
MI
(%)
Dnocs
(%)
Codevasf
(%)
+PHQTOCGUVEPKECUTGUWOQUGVE
5,56
5,56
5,56
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
viabilidade, EIA, Rima, projetos
bsico e executivo
1,001
0,00
0,00
.KEGPCUQWVQTICU
alvars
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
e dos pareceres que o subsidiaram
5,56
0,00
0,00
Avisos
+PHQTOCGU
5,56
5,56
5,56
Editais
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
5,56
5,56
5,56
Anexos do edital
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
5,56
0,00
5,56
Projeto bsico
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
0,00
0,00
5,56
&KURQPKDKNK\CQFQQTCOGPVQ
sinttico
5,56
0,00
5,56
&KURQPKDKNK\CQFCUEQORQUKGU
FGRTGQUWPKVTKQU
5,56
0,00
5,56
Procedimento
licitatrio
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
questionamento, atas, relatrios,
TGEWTUQUKORWIPCGURCTGEGTGU
1,002
0,00
5,56
Existncia
n/a
0,00
5,56
5,56
Disponibiliza o acesso
livre na internet
Sinttico
0,00
5,56
0,00
Analtico
0,00
0,00
0,00
#VWCNK\CQ
&KURQPKDKNK\CQFGRTGQU
atualizados (pesquisa de mercado)
0,00
2,783
0,00
Existncia
&KURQPKDKNK\CQFGCEGUUQNKXTGPC
internet
0,00
0,00
0,00
Periodicidade
0,00
0,00
0,00
&KURQPKDKNK\CQFQUFQEWOGPVQU
0,00
0,00
2,784
0,00
0,00
0,00
40,92
30,58
52,82
rea
Parmetros
Sntese do
empreendimento
+PHQTOCGU
acerca dos
Estudos e projetos
empreendimentos
&KXWNICQFG
NKEKVCGU
1TCOGPVQDCUG
Sistema
referencial de
custos prprio
#VWCNK\CQ
Sistema de
acompanhamento Contratos e aditivos
de obras
2TGQUEQPVTCVCFQU
TOTAL
(QPVGGNCDQTCQFQCWVQT
Notas:
1 Recebeu apenas 1/5 da nota, pois disponibiliza apenas o Rima na internet.
2 Recebeu apenas 1/5 da nota, pois disponibiliza apenas os questionamentos e suas respostas.
3 4GEGDGWCRGPCUFCPQVCRQKUCCVWCNK\CQVGORGTKQFKEKFCFGGPQFKURQPKDKNK\CQUETKVTKQUGQURTQEGFKOGPVQU
WVKNK\CFQURCTCPUFGCVWCNK\CQ
4 4GEGDGW FC PQVC RQKU GODQTC FKURQPKDKNK\G KPHQTOCGU CEGTEC FQ EQPVTCVQ PQ FKURQPKDKNK\C QU TGURGEVKXQU
termos e seus aditivos.
309