Polfticas Publicas no Brasil

FUNDA<;:AO OSWALDO CRUZ

Presidente

Paulo Marchion Buss

Vice-Presidente de Ensina,
Informac:;ao e Comunicac;ao
Maria do Carmo Lea!

EDlTORA FIOCRUZ
Diretora

Mana do Carma Leal

Editor Executivo
Joao Carlos Canossa Mendes

Editores Cientificos
Nisia Trindade Uma
Ricardo Ventura SantOJ
Conselho Editorial
Carlos E. A. Coimbra Jr.
Gerson Oliveira Penna
Gilberto Hochman
Ugia Vieira do Silva
Maria Ced/ia de Souza Minqyo
Maria Elizabeth Lopes Moreira
Pedro Lagerblad de Oliveira
Ricardo Llurenfo de Oliveira

Politicas Publicas no Brasil

Gilberto Hochman
Marta Arretche
Eduardo MarQues
Organizadores

1a Reimpressao

EDITORA

tj
F10Cr:l:UZ

Copyright 2007 dos autores

Todos as direitos desta edi~ao reservados

t<UNDAC;Ao OSWALDO CRUZ / EDITOR..\

ISBN, 978-85-7541-124-7
1a edic;ao: 2007
1a reimpressao: 2008
Capa, projeto grafieD
Carlota Rios
Editorac;ao eletronica
Car/ota Rios e Ramon Carlos de Moraes
Copidesque e revis5es
Fernanda Veneu e Irene Ernest Dias.

Catalogac;:iio na fonte
Centro de Informalfao Cientifica eTecnol6gica
Biblioteca da Escola Nacional de Saude Publica Sergio Acouca
A774p

Hochman, Gilberta (mg.)

Politicas publicas no Brasil. / organizado por Gilberta
Hochman, Marta Arcetche e Eduardo Marques. - Rio de
Janeiro: Editoca FlO CRUZ, 2007
398p., tab., graf.
1. Politicas P6blicas-Brasil. 2. PoHtica de Saude.
3. Descentralizac;ao. 4. Desenvolvimento Economico.
5. Direitos Civis. 6. Reforma dos Servilfos de Saude.
7. Programas de Imunizalfao. 8. Malaria-prevenlfao &
controle-Brasil. 9. Variola-prevenlfao & controle-Brasil.
I. Arretche, Marta (mg.). II. Marques, Eduardo (mg.).
III. Titulo.
CDD - 20.ed. - 361.610981

2008
EDiTORA FIOCRUZ
Av. Brasil, 4036 - Terreo - sala 112 - Manguinhos
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Tek (21) 3882-9039 I 3882-9041
TelefaX' (21) 3882-9006
e-mail: editora@fiocfUz.br
http://www.fiocruz.br

"

Autores

Ana Claudia N. Capella

Daniel Arias VazQuez

Doutora em ciencias socials pela Universi-

Mestre em economia social e do trabalho

pelo Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp),
e doutorando em desenvolvimento economico (IE/Unicamp). Pesquisador do
Centro de Estudos da Metr6pole/Centro
Brasileiro de AnaJise e Planejamento
(CEM/Cebrap), Sao Paulo, e professor da
Universidade Cat6lica de Santos.

dade Federal de Sao Carlos (UFSCar), pro~

fessora do Departamento de Administral;ao Publica cia Universidade Estadual
Paulista (Unesp), Araraquara.

Carlos Aurelio Pimenta de Faria

Doutar em cic~ncia politica pelo Instituto
Universitirio de Pesquisas do Rio de Janeiro (luperj), professor e pesquisador do
Programa de P6s-Gradua~aoem Ciencias
Sociais cia Pontificia Universidade Cat6lica
de I\linas Gerais (pUC I\linas), Belo Hori~
zante.

Celina Souza
Ph.D. em ciencia politica pela London
School ofEconomics and Political Science
(LSE), pesquisadora do Centro de Recur~
50S Hwnanos cia Universidade Federal cia
Bahia (CRH/UFBA), Salvador.

Cristina Almeida Cunha Filgueiras

Doutora em sociologia pela Ecole de
Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris,
professora e pesquisadora do Programa de
P6s-Graduas:ao em Ciencias Sociais cia
Pontificia Universidade Cat6lica de :Minas
Gerais (pUC 1.1i.nas), Belo Honzonte.

David S. Brown
Ph.D. em ciencia politica, professor da
University of Colorado at Boulder, EUA.

Eduardo MarQues (organizador)

Doutor em ciencias sociais pela Universi~
dade Estadual de Campinas (Unicamp),
professor do Departamento de Cienaa
Politica da Universidade de Sao Paulo (USP),
pesquisador e diretor do Centro de Estudos cia Metr6pole/Centro Brasileiro de
Amilise e Planejamento (CEM/Cebrap),
Sao Paulo.

George Avelino
Ph.D. em ciencia politica pela Stanford
University, professor da Fundac;:ao Getulio
Vargas, Sao Paulo.

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i

)!

"

T
Gilberto Hochman (organizador)

Sonia Miriam Draibe

Dauta! em ciencia politica peIo Instituto

Universitario de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), pesquisador e professor cia Casa
de Oswaldo Cruz/Funda~aoOswaldo Cruz
(COC/Fiocruz), Rio deJaneiro.

Livre-docente pela Universidade Estadual

de Campinas (Unicamp), doutora em ciencia politica pela Universidade de Sao Paulo
(USP), professora adjWlta do Instituto de
Econonlla e pesquisadora senior do Nucleo de Estudos de Politicas Publicas da
Unicamp (Nepp/Unicamp).

Gilmar Rodrigues
Mestre em sociologia politica e douto-

rando em sociologia politica pela Uni-

Soraya Vargas Cortes

versidade Federal de Santa Catarina

(UFSC), pesquisador do Nudeo
Interdisciplinar de PoHticas Publicas
(Nipp/UFSC), Florian6polis.

Ph.D. em politica social pela London School

ofEcononllcs and Political Sci~ce (LSE),
professora do Departamento e Programa
de P6s-Gradua<;ao em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Marta Arretche (organizadora)

(UFRGS), Porto Alegre.

Doutora em ciencias sociais pda Universidade Estadual de Campmas (Unicamp),

professora do Departamento de Ciencia
Politica da Universidade de Sao Paulo (USP)
e pesquisadora do Centro de Estudos cia
Metr6pale/Centro Brasileiro de Aml.lise e
Planejamento (CEM/Cebrap). Sao Paulo.

Doutora em ciencias humanas - sociologia e politica pela Universidade Federal de

!vfinas Gerais (UFMG), professora e pesquisadora da Escola de Govemo cia FWlda<;ao Joao Pinheiro, Belo Horizonte.

Rafael de Paula Santos Cortez

Wendy A. Hunter

Mestre em ci&ncia politica e doutorando em

ciencia politica pe1a Universidade de Sao
Paulo (USP).

Ph.D. em ciencia politica, professora da

University of Texas, at Austin, EUA.

Telma Maria

Gon~alves

Menicucci

Sidney lard da Silva

Dauta! em ciencia politica pela Universidade de Sao Paulo (USP) e professor adjunto do Centro de Engenharia, Mode1agem e Ciencias Sociais Aplicadas cia Universidade Federal do ABC (Cecs/UFABC).
Santo Andre.

-~~---

.>

SUMARIO

PREFACIO

APRESENTA~AO

11

!NTRODU~Ao

13

PARTE

I -

CONCEITOS

1. Estado de Bem-Estar, Desenvolvimento Econom1co e

Cidaclania: algumas li<;:oes da literatura contempod.nea

27

Silnia M. Draibe
2. Estado da Arte da Pesquisa em Politicas Publicas

65

Celina Souza
3. Perspectivas Te6ricas sobre
de Politicas Publicas

Processo de Formula<;ao

87

Ana Cldudia N. Capella

PARTE

II - PROCESSOS

DECISORIOS

4. Viabilizando a Participa~iio em Conselhos de Politica

Publica Municipais: arcabou<;o institueional, organiza<;ao
do movimento popular e po/if)! communities

125

Soraya Vargas Cilrtes

5. Intera<;ao Sindicalismo-Governo na Reforma

Previdenciaria Brasileira
Sidney Jard do Silva e Rafael Cortez
6. Condicionantes Locais cla Descentralizac;ao das Politicas
de Saude

145

173

Marta Arretche e Eduardo Marques

L
,

PARTE

III -

CONDICIONANTES E EFEITOS DAS POLiTICAS PUBLICAS

7. Intemacionaliza'i=ao Economica, Democratizas:ao e Gastos

Sociais na America Latina, 1980-1999

207

George Ave/ino, David S. Brown e Wentij A. Hunter

8. Desigualdades Interestaduais no Financiamento na Educas:ao:
o caso do Fundef

245

Danie/Arias Vazquez
9. Democracia e Partidos Politicos: as gastos publicos municipais
como instrumento de analise politico-ideologica

275

Gilmar Rodrigues
PARTE

IV -

IMPLEMENTA~Ao E AVALIA~Ao

10. A Implementa~ao da Reforma Sanitaria: a

urna politica
Tefma Menicucci

forma~ao

de

11. As Politicas dos Sistemas de Avalia~ao da Educa~ao Basica

do Chile e do Brasil
Car/os Aurelio Pimcnta de Faria e Cristina Almeida Cunha Fi/guciras
12. Agenda Internacional e Politicas Nacionais: urna compara~ao
hist6rica entre programas de erradicac;ao da mahiria e da
variola no Brasil
Gilberto Hochman

303

327

369

r
PREFACIO

A area de estudos de politicas publicas, no Brasil, nasce com a transi<;iio do

autoritarismo para a democracia, entte

final dos anos 1970 e a primeira metade

dos 1980. Este tambem urn momento importante no processo de iustitucionaliza<;iio

das

cimcias soeiais, com a c:riac;:ao de urn verdadeiro sistema de p6s-graduac;ao e a

funda~ao

da Associa~ao Nacional de P6s-Gradua~aoe Pesquisa em Ciendas Sociais

(Anpocs), em 1977. Os dois processos deram a area suas fei~i5es especificas. Os

desafios cia democratizas:ao definiram a agenda de pesquisas, que se desenvolveu em

estteita liga~ao com as atividades de p6s-gradua~ao e ganhou densidade academica

com os debates promovidos por associa~i5es cientificas e, em especial, pdo Grupo
de Trabalbo de Politicas PUblicas.
Antes de tudo isso, por cetta, as politicas de governo ja despertavam a aten~ao

de analistas dentto e fora do mundo academico, ciando origem a estudos que

hoje consideramos c1issicos. Marcantes para definir as formas de pensar a decisao

e a a<;:ao govemamentais, eram, porem, obras isoladas que naa se multiplicaram a

ponto de constituir uma area de estuda Isto s6 ocorreu quando cia confluencia cIa
democratizac;ao com a institucionalizac;:ao academica das ciencias sociais.

Os

teffi3S

que definiram a substaneia cia area saltaram cia agenda politica

para a mesa de ttabalho dos pesquisadores. Unificava-os a preocupa~ao domin3nte com a reforma. Nos arros 1980, reforma do sistema de protec;:ao social
herdado do autoritarismo ou das politicas individuais que

constituiam -

politicas de saude, educac:;:ao, previdenda, assistencia social, habita<;ao, saneamento ou de enfrentamento da criminalidade. Reformas econ6micas e da
distribuic:;:ao de responsabilidades e capaeidades entre as esferas de governo, na
decada seguinte. Em essenda, buscava-se entender sentido, as possibilidades
e obstaculos as inidativas de mudan<;a, inscritas na nova Constituic:;:ao au
simplesmente resultantes da dedsao dos governos.

L
.'

r
A proximidade entre
nao

estudo das politicas publicas e a agenda politica

e uma idiossincrasia brasileira, nero urn sintoma de juventude cia area no

pais. Constitui tra~o mais ou menos universal deste campo de estudo, no qual

e forte

a orientac;ao para a pesquisa aplicada. Talvez de forma aincla mais

intensa e visivel do que em Qutras areas das eieneias sociais, neste caso

e tenue

a fronteira que separa a analise positiva do juizo normativo e cia prescric;ao.

Traduzir problemas canclentes de uma sociedade em problemas de pesquisa, estabelecer com clareza a distinc;ao entre importancia ptarica de uma
ques6io e sua relevancia para

conhecimento e coloear sob contrale valores e

prefereneias do pesquisador nao sao operac;6es simples. Mas sem elas

e im-

passivel constituir uma area de conhecimento digna deste nome,

No caso do estudo das politicas publicas, que se desenvolveu tao vinculado

ao debate sobre as reformas, 0 surgimento de grupos e nucleos de pesquisa vinculados a programas de p6s-gradua'i=ao e a inscri'i=ao da area nas associa'i=0es cientificas
foram fundamentais para que adquirisse densidade academica. Em especial, destaque-se 0 GT da Anpocs, provavelmente 0 forum multidisciplinar de discussao da
produ'i=ao academica em politicas publicas mais antigo, dina.rruco e plural.
A existencia de uma trama institucional razoavelmente diversificada, que
incluiu tambem organismos governamentais voltados

a pesquisa em politicas

publicas, permitiu a apropria'i=ao madura de abordagens, teorias e modelos de

explica'i=ao vigentes em escala intemaeional; a circula'i=ao de ideias e achados
de pesquisa; a defini'i=ao de criterios de excelencia mais ou menos compartilhados;
o estabelecimento de redes informais; 0 treinamento de jovens pesquisadores.
Este livro, publicado por iniciativa dos professores Marta Arretche, Eduardo
J\1arques e Gilberto Hochman, constitui mostra representativa e reveladora da densidade alcan~ada pdos estudos sobre politicas publicas no Brasil, de sua diversidade
tematica e de abordagens, e do rico dillogo que estabelecem com a experiencia
concreta de reforma das politicas, nos Ultimos vinte anos. Mais do que uma simples
colemnea de artigos, ele reline textos que conversam entre s~ trazem conhecimento
novo sobre politicas espedficas ou sobre condicionantes mais gerais cia a<;ao governamental e, sobretudo, sugerem novos temas ou novos angwos de visao.

Maria Herminia Tavares de Almeida

Professora titular do Departamento de Ciencia
Politica da Universidade de Sao Paulo

10

APRESENTA<;:Ao

Este livro

e dedicado inteiramente ao

campo das amilises de politicas

publicas no Brasil. A ideia inicial que perseguimos ao longo de 2006 foi oferecer ao leita! wn livro que reUn1sse trabalhos e autores que 0 instigassem a
reflettr sabre as multiplas dimensoes e os variaclos teffias referentes
publicas e ao mesmo tempo espelhasse

as politicas

estado cla arte deste campo e pudesse

se constituir como uma referenda, e mesmo urn livro-texto, para profissionais,

professores e estudantes das areas de ciencia politica, eieneias sociais e humaniclades e saucle coletiva. Descle

inkia, a Editora Fiocruz, por meia de seus

editores cientificos, Nisia Trindacle Lima e Ricardo Ventura Santos, acolheu

nossa proposta e fomeceu supotte a urn empreendimento acadernico e editorial que se sabia complexo e trabalhoso.
Decidimos reumr alguns dos principais trabalhos apresentados de 2001 a
2006 no Grupo de Trabalho de Politicas Publicas da Associa~iio N acional de
Pesquisa e P6s-Graduac;ao em Ciencias Sociais (Anpocs) nos seus encontros
naeionais, que tern sido urn forum sistematico de debate academico. Nesta
selec;ao estao incluidos trabalhos de autores de varias gerac;6es, institui<;oes,
ternas e abordagens. Sabemos que toda sele<;ao

eincompleta e que a prodm:;ao

brasileira nesta area cresce em tamanho e qualidade em diversos foruns. Nossa

escolha recaiu sabre 12 artigos que consideramos dos melhores e mais significativos trabalhos apresentados no GT. Parte dos artigos e inedita ou circulou
de forma mms restrita.
Por meia de inumeras trocas de correios eletrorucos e algumas reunioes
durante seminatios nacionais, selecionamos textos ja publicados, no Brasil e no
exterior. Para alguns autores, solicitamos atualizac;oes e adaptac;oes; para
tros encomendamos a traduc;ao para

II

Oll-

portugues e tambem selecionamos

alguns textos ineditos que passaram por leituras e revisoes dos organizadores.
Desse modo registramos

nosso agradecimento aos colegas que nos ultimos

meses se dispuseram, com entusiasmo, a participar deste projeto.

A inten<;ao de reunir estes artigos em forma de livro foi dar sentido coletivo a essa produc;:ao e promover

acesso mais amplo a urn conjunto de

contribuic;:oes te6ricas e empiricas sobre politicas publicas que, a nosso ver,

demonstra

grau de amadurecimento crescente da disciplina no pais e indica

caminhos por onde ela esta se desenvolvendo.

produ~ao

E, portanto, urn panorama da

em politicas publicas que nao esgota a agenda de pesquisa e as

possibilidades da area, mas, certamente, contribuira para

desenvolvimento

do campo de analise de politicas publicas no Brasil.

o livro tambem e resultado do esforc;:o e apoio de inumeros colegas que

nesta decada tern se dedicado a organiza<;ao institucional e academica do campo, seja na Anpocs au na Associa~ao Brasileira de Ciencia Politica CABCP). Em
primeiro lugar, destacamos e agradecemos aos demais co-organizadores do
GT desde 2001: Soraya Vargas Cortes, Washington Bonflm e Celina de Souza.
Gostariamos de registrar nosso agradecimento ao apoio que

GT Politicas

Publicas e a area receberam de Argelina Cheibub Figueiredo, Elisa Pereira

Reis, Maria Herminia Tavares de Almeida e Sonia M. Draibe. Por ultimo,
esperamos que urn projeto editorial que envolveu intensarnente tantas pessoas
e instituic;:oes resulte nao apenas num livro, mas tambern na ampliac;:ao da rede
de pesquisadores interessados no tema, no estreitamento de relac;:oes
institucionais e profissionais, em novos projetos e iniciativas e,

que e melhor,

em bons amigos.

Os organizadnres

12

INTRODU<;:Ao

o estudo do Estado esteve sempre no centro das preocupa<;6es das analises sabre a Brasil. Ate a inicio dos anos 1980, a agenda da pesquisa sobre

Estaclo em eiencias sociais no Brasil esteve concentrada oa analise de suas

macrocaracteristicas e de seu pape! no desenvolvimento cla oa<;3.o, de uma
ordem poUtiea moclema e de urn capitalismo de base nacional, ainda que com
caractertsticas perifericas no sistema mundial. Os trabaIhos chissicos de Olivei-

ra Viana, Vitor Nunes Leal e Raimunclo Faoro, assim como as de Luciano

Martins, Bresser Pereira e Fernando Henrique Cardoso - ja nos aoas 1970 sao revelaclores de uma agenda de pesquisa em que

estudo do funciona-

mento do aparelho estatal estava orientaclo a interpretar suas bases sociais e

suas rela<;6es com

sistema politico, clando relativamente menor enfase

as

caractensticas das politicas desenvolvidas. 0 referencial analitico para os estudos

das ac;oes do Estado, assUn como as dimensoes explicativas das amilises, eram
entao de natureza macrossociol6gica e fortemente influenciados pelo marxismo
e por ocientac;oes estrumralistas.

o final dos anos 1970 e os anos 1980 marcaram 0

iuioo efetivo dos eslu-

dos de politicas publicas no Brasil, com a publica~ao de trabalhos seminais sobre

a formac;ao hist6rica das policies, entendidas em si mesmas como objeto de analise. Diversos trabalhos convergiram para esquadrinhar criticamente as politicas

publicas - e, em particular, as politicas sociais -, exammando desenbos de politica e suas relac;5es com a cidadania, a cultura politica, os padroes de financiamento

estatal etc. 0 legado de politicas de Vargas e dos govemos militates nas mais
variadas areas - como industrializac;ao e desenvolvimento, saude, previdencia,
habitac;ao e planejamento urbano, entre outras - passaram a ser objeto de estudo
dos cientistas sociais, com objetivos ao mesmo tempo politicos e academicos.

13

~-------------,

1
I

Nesse periodo, realizaram-se analises que nao apenas investigaram as

caractensticas gerais das politicas no pais, como tambem trouxerarn luz aos
atores, interesses e processos presentes em cacla politica setarial, construinclo
urn corpo de conhecimentos substancial sobre
~ao

padrao brasileiro de produ-

de politicas publicas.
Nas analises do final dos anos 1970 e dos anos 1980, a

sobre as especificidades do Estado brasileiro

bases sociais e de

sellS

interpreta~ao

particularmente de suas

fundamentos doutrinarios - permanece aiocia uma

pergunta central oa literatura nacional. Assim, analises que investigaram a

natureza cia ac;:ao social do Estaclo no Brasil e a concepc;:ao de cidadania a
eia associada, bern como as bases societais de seu padrao de intervenc;:ao o corporativismo, a forma<;ao e

papel das burocraeias, os movimentos

sociais, os grupos de interesses - foram tremendamente influentes na prodw;ao academica das ciencias sociais. Aleffi russo, os trabalhos seminais de
Wanderley Guilherme dos Santos e Sonia Draibe apresentaram

a comuni-

dade de ciencias sociais uma agenda de pesquisa em que a analise das

caracteristicas institueionais das politicas era uma variavel-chave para
entendimento das relac;oes entre

Estado e seus cidadaos.

Assim, as caracteristicas das politicas setoriais entraram para a agenda de

pesquisas em politicas publicas, em urn esfor<;o de abrir a 'caixa-preta' do
funcionamento do Estado brasileiro, pelo exame das caracteristicas institucionais
de suas politicas, tendo a estrutura interna do Estado, de suas bases sociais e de
seus fundamentos doutrimirios como variaveis explicativas centrais.
A centralidade das caracteristicas institucionais das politicas na agenda de
pesquisa da comunidade de ciencias sociais foi tambem afetada pela agenda
politica do pais. 0 processo de redemocratiza<;ao, nos anos 80, e a preocupa<;ao em "reformar

Estado" no sentido de democratizar

acesso a servi<;os

e it participa~ao politica deram impulso a urna grande qnantidade de trabalhos

que centraram seu esfor<;o analitico no exame de politicas setoriais, nao apenas
para interpreta-las, mas, sobretudo, para propor alternativas de desenho
institucional. Datam desse periodo uma enorme quantidade de trabalhos em
que a descentraliza<;ao e a participa<;ao eram encaradas como a forma
institucional "superior" para 0 enfrentamento da entao chamada "divida social"
do Estado brasileiro para com seus cidadaos.

14

Nos anos 1990, ocorreu urn novo deslocamento na agenda de pesquisa

em politicas publicas no Brasil. Sob influencia da literatura sobre processo
decis6rio - e, mais particularmente, da literatura neo-institucionalista em suas
varias vertentes -, a anilise da produs:ao de politicas publicas passa a ser examinada dominantemente pelo angulo de suas relas:6es com as instituis:6es politicas. Sua capacidade de afetar as estrategias dos atores e as decis6es tomadas
- sob a forma de desenhos de politicas - passaram a ser a variavel explicativa
central. Em associas:ao com as deslocamentos na agenda politica nacional-em especial, a reforma do Estado -, a forma de governo (presidencialista) e a
forma de Estado (federativa) ganharam grande centralidade nas interpretas:6es sobre as reconfiguras:6es de politicas espedficas.
Adicionalmente, as preferencias normativas da comunidade de ciencias
sociais por formas mais inclusivas de participas:ao politica adensaram uma
agenda de pesquisa que huscou interpretar as politicas estatais sob a 6tica de
seu potencial de transformac;:ao da cultura politica e das relac;6es entre

Esta-

do e os cidadaos. Nesse contexto, ganhatam destaque, no Brasil, as analises

mais voltadas para as transformac;:6es, tais como a descentralizac;:ao, as reformas de politicas espedficas,
de

participa~ao politica

poder local, a emergencia de novos formatos

etc.

Nessa agenda de pesquisa, 0 desenho das politicas, seus mecanismos concretos de operac;:ao e seu impacto sobre a ordem social foram examinados
como expressao de processos politicos referentes it natureza das instituic;:6es
politicas brasileiras, da cultura politica nacional, das possibilidades de mudanc;a
na otdem social e politica brasileiras, bern como das relac;:6es entre atores
politicos e

Estado. As arenas decis6rias, suas tegras e sua capacidade de

afetar as estrategias e a forc;:a relativas dos atores sociais ganharam grande

relevancia na analise dos processos de formulas:ao de politicas. Nos atlos recentes, os estudos sobre

Legislativo como arena relevante de analise tiveram

urn grande desenvolvimento, sendo que

papel das ideias permaneceu relati-

vamente subdesenvolvido.

trabalho realizado por departamentos de ciencia politica e sociologia e

pot ins tituic;:6es academicas e govemamentais, associado ao esforc;:o desenvolvida no interior do Grupo de Trabalho de Politicas Publicas da Anpocs, e
tambem da Associa~ao Brasileira de Ciencia Politica (ABCP), visou explicita-

15

r
mente a enfrentar as desafios te6ricos e metodo16gicos dos estudos em politicas publicas no Brasil. Embora a tatefa seja certamente aberta e de longo
praza, nossa avalia<;ao

e que avan<;os considedveis faram obtidos.

Neste livro, pretende-se apresentar it comunidade de ciencias soc:iais wna

parte dessa produ~ao recente, ainda que nao

fa~a justi~a a qualidade

e quantidade

de excelentes trabalhos que circularam nesses espa<;os de discussao. Reunidos em

quatro partes, os artigos induidos nesta coletanea pretendem dar conta da diversidade de enfoques e de agendas de pesquisa. Embora seja desnecessano lembrar que tacia sele<;ao

einevitavehnente incompleta, acreditamos que a que ofe-

recernos ao leitar representa bastante fiehnente as dire<;6es que esta tomando

campo de politicas publicas no Brasil nas areas de ciencias sociais.

Na primeira parte, "Conceitos", estao incluidas contribui<;6es conceituais
e de resenha da literatura. Sao enfocadas as literaturas sobre forma<;ao da
agenda e

processo de decisao, assim como a tematica mais recorrentemente

tratada nas analises sobre politicas publicas no Brasil, que diz respeito ao sistema de protes:ao social no Brasil e na America Latina.
Na segunda parte, "Processos decis6rios", apresentam-se estudos
empiricos sobre os condicionantes institucionais do desenho de politicas publicas setoriais. Ainda que as politicas setoriais examinadas, bern como as instituis:oes politicas que explicam os resultados encontrados, sejam diferentes,
estes artigos tern em comum a preocupa<;ao analitica de explicar decisoes e
desenhos de politicas com base em configuras:oes institucionais espedficas.
A terceira parte, "Condicionantes e efeitos das politicas publicas", inclui
analises empiricas que tomaram como objeto central

gasto publico. Sua

contribuis:ao consiste em examinar as determinantes politicas do gasto ou,

altemativamente.

impacto de estrategias de gasto sobre

desempenho das

politicas publicas. Estao presentes contribuis:oes sobre os principais

condicionantes dos gastos sociais, realizando comparas:oes intemaeionais e
nacionais e envolvendo diferentes unidades federativas brasileiras.
A quarta e Ultima parte "Implementas:ao e avalias:ao". apresenta contribuis:oes sobre implementas:ao e avalias:ao de politicas, areas de estudo que tem
crescido bastante em periodo recente no pais. Reune trabalhos empiricos que
assumem que a avalia<;ao e/ou implementas:ao constituem Eases independentes
do ciclo de uma politica,

que requer abordagens analiticas espedficas.

16

A primeira set;ao se inicia com

trabalho de Sonia Draibe, "Estado de

bem-estar, desenvolvimento economico e cidadania: algumas lic;oes da litera-

tura contemporanea". A autora apresenta a trajet6ria cla literatura comparada

sabre as sistemas de protec;ao social. Apas resenhar as contribuic;oes que
enfatizararn as determinantes economicos e societais deste fenomeno, bern
como as trabalhos chissicos sobre as sistemas de prote<;ao social, Draibe se
detem sobre as debates recentes, que enfatizaram as especificidades dos Estados de bem-estar mecliterraneos e do Leste Asiatica, bern como as principais
contribui<;6es dos trahalhos contempoclneos sobre familia e genera. 0 conjunto dessas questoes nos auxilia a localizar as transformac;oes recentes pelas
quais passaram as sistemas de protec;ao, em especial na America Latina.

trabalho de Celina Souza, "Estado da arte da pesquisa em politicas

publicas", resenha as principais

cas publicas, acompanhando

contribui~6es da

literatura de analise de politi-

surgimento da disciplina, definindo os seus

prineipais conceitos e discutindo as rela<;5es entre 0 campo de conhecimento e

a literatura neo-institucionalista, que tem recebido tanta aten<;ao recentemente.
Dada a pequena consolida~ao da literatura da area em lingua portuguesa,

artigo contribui significativamente para a sistematiza<;ao da pesquisa em estudos futuros.

Em seguida, Ana Chiudia Capella, em HPerspectivas teo.ricas sobre 0 processo de formula<;ao de politicas publicas", resenha a literatura que trata de
forma<;ao de agenda, com especial destaque para os modelos dos fluxos
multiplos (multiple streams) de John Kingdon e do equilibrio pontual (punctuated

equilibrium) de Frank R. Baumgartner e Bryan Jones, l assim como as principais

criticas a esses trabalhos.
condi<;oes necessarias

primeiro modelo se concentra na explica<;ao das

a entrada de urn tema na agenda de govemo, dando

continuidade ao "modelo da lata do fum", de March e Olsen e explicitando-o.

A critica ao modelo 0 trata como excessivamente aberto e tendendo a explica<;5es ad hoc.

segundo modelo tenta dar conta simultaneamente do

incrementalismo que marca grande parte das decisoes politicas e dos momen1

A expressao punt'lUdled equdibrium c traduzida par alguns autores como equilibria intercompido e
por outcos como equilibria pontuado. Dentre as trabalhos incluidos neste livco, Celina Souza
utiliza a primeira expressaa e Ana Claudia Capella, a segunda. Como a questao nao envolve
meramente a traduyao do ingles, mas 0 canceito considerado, optamos por manter as diferentes
traduyoes, apos consulta as autoras.

17

tos de intensa mudan~a que caracterizam pontos espedficos de sua trajet6ria.

A analogia neste caso

e com a biologia e as processos evolutivos, associados,

segundo as teorias contemporaneas da evoluc;:ao, a processos similares a curvas em S, associando longas estabilidades com
das no tempo. 0 processo de

produ~ao

mudan~as intensas

concentra-

das politicas seria dividido entre os

subsistemas espeeializados, encarregados da opera<;ao e dos detalhes das a<;oes

govemamentais, e as lideran<;as politicas mais centrais; seria ainda influeneiado
pela

assoeia~ao de

contextos institucionais com ideias sobre as politicas (ima-

gens), tanto no sentido de informa<;oes empiricas quanto dos apelos emotivos

assoeiados as ideias (tone).
As lutas politicas nesse caso se conforrnam tambern como lutas pela
forrna<;ao das "irnagens das politicas", em que a importaneia dos empreendedares de poHticas na promo<;ao de associa<;oes entre problemas e solm;oes, tal
como em Kingdon, tern relevancia explicativa central.
A segunda se<;ao se inieia com
a

participa~ao

trabalho de Soraya Cortes, "Viabilizando

em conselhos de politica publica municipais: arcabou<;o

institucional, organiza<;ao do rnovimento popular e polity communities". Trata-se

de urn estudo empirico sobre os conselhos municipais cla regiao de Porto
Alegre (RS), que investiga seu funcionamento, buscando identificar os fatores que afetam a

participa~ao

popular. A

contribui~ao

deste trabalho consis-

te em testar as proposi<;oes explicativasde diferentes correntes te6ricas e

integra-las em uma explica<;ao que combina e articula diferentes variaveis
institueionais e soeietais. A autora afirma que a dissemina<;ao dos conselhos
foi promovida pelos processos de

descentraliza~ao, que

condieionaram a

transferencia de recurs os financeiros para os niveis subnacionais de governo

a cria<;ao desses foruns.
No entanto, sua existencia nao e sinonimo de
aconte<;a,

participa~ao.

Para que esta

e necessaria a combina<;ao favoravel de diferentes fatores, quais se-

jam: caracteristicas institueionais espedficas da area de politica de publica em

questao; a capaeidade organizativa dos movimentos popular e sindical e de
grupos de interesses de usuarios na eidade; posi<;oes favoraveis das autoridades munieipais em relac;ao a

partieipa~ao;

a natureza da poliry communiry em

cada area, identificada principalmente pelo tipo de relac;ao existente entre profissionais e lideranc;as populares.

18

------

-----

trabalho de Sidney da Silva e Rafael Cortez,

"Intera~ao sindicalismo-

governo na reforma previdenchlria brasileira", analisa a interac;:ao estrategica

entre setores do sindicalismo e

Executivo federal no processo de tramita<;ao

legislativa de uma das mais importantes iniciativas recentes de reforma de

politicas, que esta no centro cia agenda de reformas do Estarlo brasileito.

Tomanclo como ohjeto a reforma cia previdencia no governo Fernando
Henrique Cardoso, os autores investigam as rela<;oes entre a deeisao ftnal e a
interac;ao das estrategias dos atores envolvidos, em especial

sindicalismo,

com as regras do processo decis6rio. Demonstram como a limitada capacida-

de de influencia dos sindicalistas na arena legislativa brasileira limitou a capaeidade das centrais sindicais de desenvolverem estratf~gias bem-suceclidas de
veto

a proposta de reforma previdenciaria de Fernando Henrique.

Na verdade, as regras do processo decis6rio favoreceram

Executivo

federal, permitindo a aprovac;:ao de sua proposta. Urn elemento aclicional,

segundo os autores, foi a aprovac;:ao da emenda constitucional que permitiu a
reeleic;:ao do presidente concomitantemente ao processo de tramita<;ao da reforma previdenciaria. Esta alterou
mentou

calculo politico dos parlamentares e au-

cacife politico do Executivo. Dado

que processou a reforma -

Formato da arena decis6ria

Congresso Nacional -, os atores sinclieais nao

conseguiram fazer transformar seus interesses e a sua capacidade de pressao

em capacidade de afetar negativamente a proposta de reforma do presidente.
Marta Arretche e Eduardo Marques, no artigo "Conclicionantes loeais da
descentraliza<;ao das politicas de saude", tomam como objeto a municipalizac;:ao
da politica de saude no final dos anos 1990, medindo seu alcance em termos
de capacidade de produ<;ao de servic;:os, bern como na redu<;ao de suas desigualdades horizontais. 0 artigo testa a hip6tese de que sistemas de politicas
coordenados nacionahnente tenderiam a reduzir as desigualdades entre as unidades subnacionais.
Como

e amplamente

conhecido, a implanta<;ao do Sistema Unico de

Saude (SUS) no pais significou a descentraliza~ao de atividades diretas de prestac;:ao de servi<;os mantendo urn grau elevado de coordena<;ao das politicas no
govemo federal. Essa eoordena<;ao foi conseguida atraves das regras de distribuicyao de recurs os federais. Os autores utilizam wn am.plo conjunto de informac;:6es relativas

aprestac;:ao de servi<;:os para avaliar se a introdu<;ao da Norma

19

.'

Operacional Basica 98 levou

mente,

amunicipalizac;:ao das capacidades e, altemativa-

a equalizac;ao dos servic;:os prestados.

as resultados sugerem urn aumento da participac;ao dos munidpios na

prestac;:ao dos servic;os ambulatoriais na grande maioria dos estados, assim
como urn aurnento da presenc;a dos munidpios tambem na prestac;ao de servic;os hospitalares, embora nesse caso a presenc;a do setor privado ainda continuasse amplamente predominante.
A desigualdade entre munidpios, entretanto, nao sofreu reduc;:ao significativa. Se isso nao representa urn problema em si para a politica, orientada principalmente para promover a descentralizac;:ao de responsabilidades, demonstra
uma limitac;:ao do efeito do conjunto de incentivos const:roido para a promoc;:ao
de urna maior igualdade entre entes federados.
A terceira parte inclui contribuic;oes que avaliam os condicionantes e efeitos do gasto social. No primeiro trabalho, "Internacionalizac;:ao econ6mica,
democratizac;ao e gastos sociais na America Latina, 1980-1999", de George
Avelino, David S. Brown e Wendy A. Hunter, avalia-se

impacto dos proces-

sos recentes de abertura econ6mica e democratizac;:ao sobre a estpltura de

gastos de paises latino-americanos. Utilizando medidas de abertura financeira
e dos regimes politicos - classificados pela presenc;a ou nao de abertura

corttestac;ao -, os autores avaliam a dinanUca dos gastos sociais em geral e em

educac;ao, saude e previdencia, em particular.
Embora a

utiliza~iio

de medidas diferentes de abertura leve a resultados

distintos, a democracia tern efeito positivos sobre os gastos sociais e, ao contra-rio do que expressa urna parte importante do debate politico, a abertura
financeira nao os impacta negativamente. A observac;ao das informac;:oes de
gasto desagregadas sugere ainda que a abertura comercial impacta favoravelmente os gastos previdenciarios e em educac;:ao e que as relac;:oes entre abertura, democracia e gastos sao mais complexas do que considerado usualmente
pelo debate em torno do tema.
a impacto do Fundo de Manutenc;ao e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valoriza~iio do Magisterio (Funde!) sobre as desigualdades
no fmanciamento da educac;:ao e analisado pot Daniel Arias Vazquez. Diferentemente dos demais trabalhos desta parte, a contribuic;ao de Arias esta na
analise dos efeitos de desenhos especHicos de regulac;ao das fmanc;as publicas,

20

r
ao 1nves de suas causas. 0 autor analisa os efeitos do Fundef, entre 1998 e
2006, na

promo~ao

de eqilidade no gasto em

educa~ao.

Como se sabe, urn dos objetivos do Fundef era recluzu: as desigualdades,

por meia de urn fundo que capturava parte das receitas estacluais e municipais
e as distribuia segundo

numero de matriculas oferecidas por estaclos e mu-

nidpios, no interior carla estado. A politica definia ainda urn minima nacional
de gasto por alunG, senda 0 governo federal responsavel peia complementa~ao
dos valores, quando os patamares de gasto de urn dado Fundef fossem infenores ao mimmo.

o autor demonstra que, apesar de ter ocorrido converge-ncia nos valores

anuais de investimento por alune dentro dos estados, as baixos valores estabelecidos como minimos nacionais reduziram

impacto de

equaliza~ao entre

unidacles estacluais. Issa ocorreu por uma interpreta<;:ao minimalista por parte
do Ministerio da Educa<;:ao, com rela<;:ao

a defmis:ao deste minimo, por razoes

fiscais, tanto no segundo governo Fernando Henrique Cardoso quanto no

primeiro governo Lula. Durante

primeiro, entretanto, as desigualdades entre

estados tenderam a aumentar e no segundo tenderam a se reduzir, embora

nao como efeito do aumento dos repasses do governo federal.

trabalho de Gilmar Rodrigues, "Democracia e partidos politicos: os

gastos publicos munieipais como instrumento de analise politico-ideoI6gica",

avalia

comportamento do gasto publico nos municipios do estado de Santa

Catarina ao longo de duas gestaes de 1993 a 2000. 0 autor pretende avaliar a

existeneia de padroes diferentes de gas to por funs:ao em administras:oes de
direita, centro e esquerda, considerando

partido a que pertence

prefeito

municipal, assim como os comportamentos de gasto de diferentes partidos

analisados separadamente.

autor nao encontra diferens:as entre os pedis de gasto de administra-

<;:oes posicionadas ideologicamente de forma distinta, embora os gastos tenham apresentado grande regularidade e seguido urn perfJ.1 clclico. Os partidos politicos apresentam comportamentos diferentes, embora esses nao sejam estaveis entre as duas gestoes, impedindo a delimitas:ao de preferencias
alocativas partidarias.
A quarta e Ultima ses:ao do livro, por fun, apresenta contribuis:oes associadas

a analise da implementas:ao e a avalia<;ao de politicas. A ses:ao se inicia pelo

21

II

trabalho de Telma Menicucci, ''A implementa<;ao cia reforma sanitaria: a orma<;ao de uma politica", que analisa a implementa<;ao cia politica de reforma
do seta! Saude no Brasil dos anos 1990, problematizando anaIises anteriores
que interpretam

avan<;o do seta! privado no periodo como sinOnllnO de

fracasso da politica de reforma, tal como colocada no final da decada de 1980

e consagrada na Constitui<;ao de 1988.
Assim como no caso de Vazquez,

pano de fundo do trabalho

e0

contexto de reestruturac;ao do padrao de financiamento das politicas do

Estado brasileiro na decada e as restri<;6es orlYamentarias que caractenzaram
o momenta de intenso ajuste fiscal. Nesse caso, entretanto,

que esta em

foeo sao os atores politicos mobilizados no processo, associados a constru<toes cognitivas e percep<;6es sobre igualdade e sabre os seus direitos especifieamente.
A autora destaca intensamente a importineia dos legados anteriores, nao
apenas em termos de politicas, mas tambem considerando a distribuis:ao de
beneficios as categorias e atores mais bem organizados.
ganha especial relevancia

E nesse sentido que

acesso dos atores mais organizados aos pIanos

privados de assisteneia no interior do modelo dual de assisteneia medica, que

constitui um dos mais importantes legados para a compreensao de nosso
sistema de saude. Essa situas:ao teria refors:ado

carater hibrido de nosso

sistema pela erosao do apoio de amplas categorias (prineipalmente de funeionarios publicos) a constituis:ao de urn sistema publico. Essa caractenstica dual

e refors:ada pelas

perceps:oes dos usuarios sobre as redes publica e privada.

em especial de quem usa e nao usa

servis:os publicos (e tende mais

freqiientemente a considera-los de pior qualidade).

Por outro lado, ao analisar

equacionamento da questao fmanceira do

setor na decada de 1990, a autora sugere ter ocorrido par parte de atores
importantes. notadamente das areas fiscais e da Presideneia da Republica, uma
redus:ao das politicas realizada via estrangulamento financeiro, diante dos altos
custos politicos de redm;ao explicita no contexto da decada. No bojo desta
estrategia, uma parcela significativa das politicas teria sido repass ada para as
escalas inferiores da federas:ao, inclusive em termos de responsabilidades financeiras. A auseneia de apoio mais amplo de atores organizados importantes
tornou essa trajet6ria politica possivel.

22

Em seguida, Carlos Aurelio Pimenta de Faria e Cristina Filgueiras analisam

a avalia<;ao de politicas do Clille e do Brasil no arrigo "As politicas dos sistemas
de avalia<;ao cia educa<;ao basica do Chile e do Brasil". Os autores investigam de
forma comparada as politicas de avalia<;iio cia educa<;ao no Chile e no Brasil em

periodo recente e trac:;:am urn amplo panorama do surgimento cia avalia<;ao e

das suas caracteristicas, considerando diferentes objetivos. Em seguida, discutem
a constituic;ao dos sistemas e a utiliza<;ao de seliS resultados nas dernais politicas
de educa<;ao nos dais paises. As politicas foram implementadas em conjunturas
politicas e com ftnalidades distintas nos dais paises.

No caso do Chile,

sistema f01 pensado no interior de

estrat<~gias

mercantilizantes do setar Educa<;ao. Seus resultados tambem tern implicac;6es

mwto diferentes, seuda apropriados de forma mais intensa e mais publica no
Chile e quase tneramente ritualistica no caso brasileiro, embora nao seja desprezivel

sobre

setor Educas:ao e sobre os principais gestores.

efeito de responsabilizas:ao que a divulgas:ao de resultados pode ter

Par fun, Gilberta Hochman, em ''Agenda intemacional e politicas nacionais:

luna comparas:ao hist6rica entre os programas de erradicas:ao da ma.lfu:ia e cia variola

no Brasil", aborda, do ponto de vista hist6rico, questoes cada vez mais centrais e
contempocineas que versam sobre as possibilidades e desafios de politicas domesticas autonomas em wn mundo cada vez mais interdependente. 0 objetivo geral e
contrastar determinadas respostas politicas e institucionais do Estado brasileiro em
sua longa, complexa e variada relas:ao com agencias intemacionais envolvidas com a
saude, e suas recomendas:oes, t1naneiamento e as:oes. 0 contraste se da entre programas nacionais (contra a malaria e contra a variola) que tiveram objetivos semelliantes
(erradicar essas doen<;as), interagiram com as agencias da saude intemacional (OMS)

e tiveram resultados bastante cliversos em termos de objetivos alcans:ados.

A analise sugere que as politicas estatais de saude no Brasil pas-II Guerra
Mundial devem ser compreendidas pela sua dinamica interna, mas tambem
como condicionadas por essas interas:oes. A perspectiva histarica e considerada crucial para a comprecnsao e a comparas:ao entre esses dois programas e a
agenda intemacional.
Esperamos que este livro contribua para
politicas publicas, estimule

desenvolvimento da area de

debate te6rico e metodolagico e incentive novas

agendas e objetos de investigas:ao.

23

------------

"

Parte I

Conceitos

Estado de Bem-Estar,
Desenvolvimento Economico e
Cidadania: algumas 1i~6es da
literatura contempodlnea*
Sonia M. Draibe

Apresenta-se, aqui, urn panorama cia literatura contemporanea sobre Estacios de bem-estar social, na perspectiva cia analise hist6rica e comparada e
do ponto de vista de sua potencial contribui~ao para futuros estudos sabre a
realidacle latino-americana. Como se sabe, a literatura acaclemica

e bastante

controversa a respeito do tema cia protec;ao social nos paises latino-americanos.

Existe ou tena existido na America Latina alga que pudessemos definir como
Estaclo de bem-estar social ou como sistema nacional de protec;a.o social? Em

caso aftrmativo, de que tipo ou regime de bem-estar se trataria? E ainda,

como tratar as marcaclas diferen<;as entre os paises? Estas, que parecem tet
sido as quest6es polates dos primeiros estudos na regiao, encontram-se atualmente sobrecleterminaclas por outros dois conjuntos de interrogantes e desafios intelectuais: as reformas recentes por que passaram os sistemas de politicas
sociais da regiao, e as indaga~oes sobre alternativas futuras.
Como interpretar as mudant;as recentes? 0 que ocorreu com os sistemas
de politicas sociais, ap6s 25 anos, aproximadamente, de restrit;oes fiscais, aumento de demandas e reformas institucionais de cliversas orientat;oes e matizes?
Houve mudant;a de regimes? Nossos sistemas de protet;ao social tomaram-se

Originalmente apresentado como paper no XXX Encontro Anual da Anpocs, GT 19 - Politicas

Publicas, Sessao 1 - Reformas lnstitucionais e Politicas Sociais, realizado em Caxambu em 24-28 de
outubro de 2006. 0 trabalho resume ensaio de mesmo titulo, escrito em colabora"ao com
Manuel Riesen e publicado em Draibe & Riesco, 2006.

27

- - - - - - - - - - - - -_ _

POlhlCAS PUBLICAS NO BRASil

socialmente mais inclusivos, ou experimentaram nada mais que os conhecidos

processos de retrenchment pr6prios da gestao neoliberal?
Par outro lado, que futuro projetam nossos sistemas de politicas socials?

Ja sao muitos os sinais, captados aqui e ali, que indicam urn certo esgotamento
do ciclo recente de transformac;6es impulsionadas peIo paradigma neoliberal
marcado peIo baixo ereseimento e peIo desemprego cronico; pelo aumento
da desigualdade e pela incapacidade de redu~ao significativa da pobreza; pela
imposic;ao e/au crenc;a em urn unico ou poucos modelos de reformas de
programas sociais (pr6-mercado). Estariamos vivendo urn novo momento
de escolhas, de decisoes a respeito de outros modelos e alternativas? Esse foi,
alias,

lema do recente foro ''As Americas em uma Encruzilhada",l segundo

o qual a regiao pareceria encontrar-se, uma vez mals, em urn momento de

eleic;oes e decisoes cruciais a respeito de urn novo modelo de desenvolvllnento,
que venha a equacionar de modo mais progressista a relac;ao entre crescimento
eeonomico, progresso social e democraeia.
Estaria emergindo, na regiao, urn novo circulo virtuoso entre crescimento
economico, welfare State e democracia, uma nova onda de poHtica
desenvolvimentista progressista, enflm, urn novo desenvolvimentismo, presidido por urn Estaclo neodesenvolvimentista de bem-estar? Se assim fosse, que
papel desempenhariam as politicas sociais na nova etapa? Com que paclroes
de protec;ao social conviveria a regiao, consideranclo as instituic;oes herdadas e
os desafios de uma nova artieulac;ao do crescimento econ8mieo e a estruturac;ao
democratica das nossas sociedades, nas condic;6es enos limites hoje impostos
pela

globaliza~ao?

As perguntas sao ambiciosas e dificilmente seriam bern respondidas no

ambito deste trabalho. Nao se trata disso, e sim de apresentar, por meio delas,
quadros teoricos e perspectivas analiticas pOlleo utilizados na regiao,

e verda-

de, mas certamente indispensaveis ao tratamento dos temas que motivam este
artigo.

E0

easo dos eixos analiticos por meio dos quais a literatura contempo-

ranea foi examinada e resenhada: a analise integrada da economia e da politiea

social; os padroes e tipos de Estados de bem-estar social; as dimensoes de
genero e familia na estrururac;ao e nas variac;oes dos regimes de bem-estar.
Forum "As Americas em uma Encruzilhada: pela reinsen;:ao do trabalho digno na agenda do
desenvolvimento". Serie do Foro "Globalizas;ao e Desem'olvimento" do Carnegie Council,
realizado em Bogota, Colombia, 26-27 set. 2005. Ver <w\vw.carnegiecouncii.org>.

28

Estado de Bem-Eslar, Desenvolvimenlo Econ6mlco e Cidadanla

A Analise Integrada da Economia e da Polftica Social

E longa a tradi~ao da analise integrada da economia e da politica social.

Constituiu

eixo analitico das grandes vertentes cia moderna soeiologia histo-

rica e dos estudos do desenvolvimento economico, de Marx a Weber, a

Durkheim e a Polanyi. No campo da teoria economica, ela pode ser identificada

nos postulados do pensamento neochissico, que relaciona a politica social a
seus efeitos redistributivos e de inversao em capital humano. Seguramente, sua
formula<;ao mais sofisticada encontra-se no pensamento keynesiano, que captOll

com precisao 0 drculo virtuoso com que

economico e 0 social se inscre-

vern na dinanuca de crescimento econ6mico e desenvolvimento social, visivel

no capitalisrno regulado do p6s-guerra. Por distintas que sejam, correntes intelectuais como as mencionadas,

all~m

de remeter

a questao da eqilidade,

nao

perderam de vista a rela<;ao entre as modemas institui<;6es da politica social e 0

processo de desenvolvimento e moderniza<;ao capitalistas.
Diferentemente, durante as Ultimas decadas, assistimos ao predominio do
ttatamento dissociado da economia e da politica social, com claro prejuizo de urna
e outra, mais ainda quando orientado, como
abstratas, de forte vies

quantitativista. 2

Mas

0 fo~

pelas correntes formalistas e

atual ressurgirnento dos estudos sa-

bre desenvolvimento econ6mico parece abrir wn novo e valioso curso de investiga~oes,

no qual a politica social pensada no quadro mms amplo de rela~o entre

Estado, desenvolvimento econ6mico e sistemas de prote<;io 'social' e, mais ainda,

a dinanuca e examinada a partir dos efeitos dos sistemas de politicas sociais sobre
o crescimento econ6rnico, e nao somente ao contci.rio, como tradicionalmente se
postulou (Mkandawire, 2002). Mms que as bases matetiais do progresso social,
enfatizam-se as capacidades dos sistemas de politica social em promover e facilitar
o crescimento econ6mico, simultaneamente ao desenvolvimento social. Aqui tambern, como se.ria de esperar, variam muito as vertentes e perspectivas analiticas.
Para as objetivos deste trabalho, mais que realizar exegeses de conceitos e autores,
e interessante registrar a evolu<;ao desta linha de estudos, resgatando certos conceitos e rela<;6es que se incorporaram ao debate e
2

alinguagem das politicas sociais.

Entre os fatares que podem explicar tal evolw;aa, alem desse predominio, tern sido forte a
fragmentaqao e especializaqaa das disciplinas. No casu da palitica social, verifica-se predominancia das analises administrativas e organizacionais de programas sociais individuais, mats que dos
sistetruls de poHticas sociais, e quase sempre sob a prisma unilateral da efidcia economica e da
avaliaqao de resultados.

29

.'

POlITICAS PU811CAS NO BRASil

Provavelmente, coube ao sistema das Na'roes Unidas e suas agencias

credito maior de retomar, reconceituar e disseminar ativamente tal enfoque,

sob a conhecida tese de que a politica social constitui condi'rao do desenvolvimento econ6mico. Formulada ha mais de quarenta anos sob

conceito "de-

senvolvimento social", a tese ganhou amplitude e complexidade, impregnada

mais recentemente pelos principios dos direitos sociais e dos direitos humanos, e fertilizada ainda pelos novos conceitos de "desenvolvimento humano",
"investimento nas pessoas", "indusao social" e, de modo mais amplo, "coesao social".3

No plano conceitual, 0 enfoque integrado ganhou centralidade em outras

matrizes anaIiticas: a "inser'rao produtiva"4 como altemativa 6ti.ma de desenho
dos programas sociais e, por outra parte,

"desenvolvimentismo" como atri-

buto de certos tipos de Estado de bem-estar. Em torno de um suposto comum - as rela'roes mutuamente dinamicas entre poIiticas sociais e economicas
- confluem aqui concep'r0es bern distintas, desde as que pensam a politica
social como subordinada

a poIitica economica ate as comprometidas com 0

desenvolvimento efetivo e centrado nas pessoas; desde posturas que

vaIori~

zarn poIiticas macroeconomicas promotoras do emprego e da renda ate as

que preferem programas sociais que promovem a incorpora'r30 economica
das pessoas e ao mesmo tempo geram positivas taxas de retorno na economia

(Midgley, 1995,2003; Sherraden, 1991; Midgley & Sherraden, 2000).

Foi Gunnar Myrdall quem explicitou originalmente tal conceito de desenvolvimento social
quando coordenou, em 1966, no Conselho Economico e Social das Nac;:6es Unidas, 0 grupo de
especialistas encarregado de elaborar a estudo sabre a estrategia unificada de desenvolvimento
social e economico, orientada por quatm principios nonnativos basicos: a) que nenhum segmento da populac;:ao seja deixado a margem do desenvolvimento e das transfonnac;:oes sociais; b) que
o crescimento seja objeto da mobilizac;:ao de arnplas camadas da populac;:ao e que se assegure sua
participac;:ao no pmcesso do desenvolvimento; c) que a eqiiidade social seja considerada igualmente importante no plano etico e no da eficiencia economica, e d) que se conf11'a alta prioridade
ao desenvolvimento das potencialidades humanas, especialmente das crian9\s, evitando-se a
desnutric;:ao precoce, ofertando-se servic;:os de saude e garantindo-se a igualdade de oportunida~
des (Kwon, 2003). Desde entao, tal perspectiva evoluiu com exito, transforrnando-se em referencia estrategica de outras agencias multilaterais, como 0 demonstra a succssao de eventos intemacionais tais como: a Declarac;:ao Mundial sobre a Protec;:ao das Crianc;:as (1990); a Cupula de
Desenvolvimento Social de Copenhague (1995); as Metas do Milenio; a Carta de Lisboa de 2000, da
Uniao Europeia; a Carta Social de Islamabad (2004) (Midgley, 1995; Draibe, 2004; Giiendell &
Barahona, 2005).
Em ingles, 0 tenno produclitism tern sido usado com variadas conotac;:oes, desde as visoes ortodoxas que valorizam 0 crescimento como objetivo primeiro, passando ainda pelos que 0 utilizarn
critica ou pejorativamente para se refemem aquela mesma conccpc;:ao. Usamos aqui a expressao
"inserc;:ao pmdutiva" para nos refenrmos ao produclivisl we!fan Slale, conscientes, entretanto, da
distancia que separa as dois conceitos.

30

Estado de Bem-Estar, Deserwolvimenlo Econ8mlco e Cidadania

A concepc;ao do "bem-estar mediante a inserc:.;:ao produtiva" apresenta-se

sob as mais cliferentes versoes, manifestas, pot exemplo, em lemas como "betnestar produtivo" ou "bem-estar pelo trabalho" ou ainda

"novo bem-estar

social" (productivistwelfare, workfare orwelfare to work, new welfarism) (Taylor-Gooby,

1998, 2001),

"bem-estar social positivo" (positive welfare) (Giddens, 1998) ou

"bem-estar social ativo" (active welfare) (Vandenbroucke, 2005). E tem sido

freqiientemente associada aos partidos social-democratas europeus dos anos

1990, em especial "tercetta via" e a suas propostas de run Estado de bem-estar

ativo (adive welfare State), entenclido como aquele que enfatiza a redu~iio dos
riscos sociais mediante a educac;ao e a capacitac;ao, com

objetivo de trans-

formar os eidadaos de meros receptores passivos de beneficios socials em

pessoas independentes, ativas, co-produtoras cla sua propria prote<;ao social.

Tal como outras correntes, esta concep<;ao valoriza
social que contribui para ampliar

tipo de politica

crescimento economico e a participa<;ao

das pessoas na gera<;ao da propria renda. Entretanto, sua mais alta ambi<;ao a de instituir urn novo modelo de welfare State - foi criticada exatamente por
reduzir

bem-estar a pouco mais que algumas regras morais e normas de

conduta, com forte desprezo das questoes de justi<;a social, universalidade e

igualdade, com

que, em Ultima inscincia, encob.ri.t:ia sob roupagens da p6s-

modernidade urn real ataque ao Estado de bem-estar (Sabel & Zeitlin, 2003). 5 E
de se notar que, mesmo nao tendo alcan<;ado objetivos tao ambiciosos, a perspectiva disseminou-se amplamente, orientando reformas ou inova<;oes de programas sociais no mundo todo, e sob governos das mais variadas orienta<;6es. 6
No plano conceitual,
contribui~iio

e de ampla difusao e

de nao menor influencia a

de Amartya Sen. Concebido tambem no campo da teoria do

capital humano, mas em clara divergencia com concep<;oes

do crescimento e de seus efeitos sociais e ambientais,

POllCO

criticas

enfoque integrado, em

Sen, concebe a politica social como inversao em capital humano, ern capital
Exemplos de tal orientaltao podem ser encontrados em conhecidos slogan;, utilizados par Blair,
Clinton, Giddens e outros, tais como: "Nao mais direitos sem responsabilidades!"; "Que 0
trabalho pague1"; "Trabalho para os que podem; proteltao para os que nao podem!"; "Acabar com
o bem-estar social tal como 0 conhecemos.I"; "Menos para as pais, mais para os ftlhosJ" etc. (Sabel
& Zeitlin, 2003).
A experiencia latino-americana recente registra incontaveis exemplos de orientalt0es deste tipo,
em programas educacionais, de capacitaltao ou ainda as que favorecem 0 emprego produtivo e 0
auto-emprego, como as de microempresas ou microcredito.

31

f
POllTICAS PUBLlC,",S NO BRASIL

social, ou nas capacidades humanas, mediante programas soeiais orientaclos a

ampliar as capacidades das pessoas para participar com liberdade do processo produtivo (Sen, 1999; Taylor-Gooby, 1998, 2001; Holliday, 2000; Giddens,
1998). Nesse plano, aproxima-se da perspectiva dos direitos humanos e ate
mesmo a fundamenta. 7
A analise integrada, em suas recentes e variaclas versoes, avanc;:ou e amadureceu atraves de amplo debate sobre as relac;6es entre a economia e a polirica social, especialmente sobre as aspectos cambiantes e desafiantes do crescimenta econ6mico nas condic;6es atuais cla globalizac;ao, confrontaclos com as

potencialidades e limites da politica social (Esping-Andersen, 2002). Alem das

incontestaveis virtudes cia articula<;ao e integrac;:ao propriamente ditas, aquela
perspectiva recolocou, e com legitimidade.

'tema do desenvolvimento eco-

n6mico' no proprio dominio cla politica social. Pot Dutro lado, revalorizou a
'dimensao sistemica cla politica social', ou seja, sao as sistemas de politicas
sociais ou, mais especificamente,

Estado de bem-estar os focos a partir dos

quais se elaboram as analises, sempre e quando se trata de pensar articuladamente

desenvolvimento econ6mico e a politica social. Isto porque, muito

mais que a fragmentada visao de urn ou outro programa social,

ea perspecti-

va do sistema de prote<;ao social como urn todo a que permite examinar, no

tempo, os efeitos din3.micos da politica social, simetricamente
dinamica com que usualmente se examina

desenvolvimento econ6mico.

Por tudo isso, e qui<;a com maior importancia,

valve urn ineludivel chamado

a abordagem

enfoque integrado en-

a 'perspectiva hist6rica

de lange prazo'. Ao

relacionar sistemas de politica social e desenvolvimento econ6mico, imediatamente se impoem questoes a respeito do crescimento econ6mico, de suas
fases, de suas qualidades, de seus requerimentos e efeitos no emprego e no
bem-estar das pessoas, seus exitos passados, suas perspectivas futuras etc. Urn
tal chamada

a visao

hist6rica de longa dura<;ao se revela com claridade na

perspectiva 'desenvolvimentista' com que recentemente tern sido analisados

certos tipos de Estados de bem-estar, comentada a seguir.
Referencia especial cabe fa perspectiva dos direitos humanos, especialmente impulsionada por
prindpios da democracia e da eqiiidade social, enfoque que nas palavras de Giiendell e Barahona
(2005: 4), logrou reunir "tres coisas que normalmente estiveram separadas: 0 acesso fa riqueza, isto
e, 0 problema das necessidades; 0 acesso fa liberdade como autonomia, isto e, 0 problema do
exerdcio das capacidades, e 0 acesso ao poder, que alude ao problema da participas:ao social e
poHtica".

32

.'

Estado de Bem-Eslar, Desenvolvlmento Ecollomico e Cidadania

A Analise Historica Com parada dos Tipos e Regimes de BemEstar Social

Visto de outro angulo,

desenvolvimentismo como atributo de certos

tipos de Estado de bem-estar remete ao plano anaHtico da analise hist6rica e

dos regimes de bem-estar. Como se sabe,

Estado de bem-estar, por muito

tempo e em born numero de estudos, foi postulado como uma instituiC;ao

exclusiva dos paises desenvolvidos, quem sabe tao-somente de alguns paises
europeus ou, de modo ainda mais restrito, como uma criatura propria da
social-democracia europeia. Tal nao e a compreensao que se pode derivar do
desenvolvimenta atual das teorias e conceitos sabre a we!fare State, em perspectiva comparada.
Ja a analise hist6rica e integrada, mencionada na sec;ao anterior, abre espac;a
para a compreensao dos processos de emergencia e conftgurac;ao de distintos
Estados de bem-estar em paises e regioes que se modemizaram tardiamente.
Mas sao os recentes estudos sobre "regimes de bem-estar" e as categorias tea-

ricas de nivel intermediario em que se baseiam (middle-range categories) as que

permitem examinar sob novos conceitos as experiencias tardias de transic;ao

modemidade urbano-industrial, sob instituic;oes tambem modemas, como as

da protec;ao social.

Em Busca de Categorias Intermediarias: a enfoQue dos regimes de

bem-estar
Os estudos comparados de Estados de bem-estar desenvolveram-se
notavelmente nos ultimos 15 anos, aproximadamente, e em geral sob a perspectiva do assim chamado "enfoque dos regimes de bem-estar", ou mais
amplamente

"enfoque comparativo de nivel intermediario" (Esping-

Andersen, 1990; Gough, 1999; Pierson, 2003). Alem de introduzir certa ruptura
com tradic;oes ate

enta~

dominantes, esta vertente de estudos ampliou consi-

deravelmente as possibilidades de exame, sob novas categorias, das experiencias de paises em desenvolvimento, que transitaram mars tardiamente para a

modernidade.
Nao e novo

reconhecimento de que 0 Estado de bem-estar se manifes-

tou de distintas formas nos paises desenvolvidos, mas foi reconhecidamente

trabalho de Esping-Andersen, no inicio dos anos 1990, que inaugurou a nova

33

.'

POlfTICAS PUBLICAS NO BRASIL

gera~ao

de estudos comparados internacionais sabre tal Estado, apoiados di-

teta ou indiretamente oa sua tipologia dos tres "regimes de bem-estar", sob os

quais tetia se manifestado
liberal",8

welfare State nos paises desenvolvidos:

"regime

"regime conservador-corporarivo"9 e 0 "regime social-democrata".l0

Tributario cia longa tradic;ao cla sociologia hist6rica comparada em politica

social, 11 0 "enfoque dos regimes de bem-estar" estabeleceu inquestionavehnente
as termos contempod.neos cia investigac;ao comparada neste campo
(Orloff, 2003; Amenta, 2003; Skocpol, 2003). Mediante intensos debate e
desenvolvimento intelectuais (Abrahamson, 1999; Powell & Barrientos, 2002),
abriu feeunda senda de estudos sabre as moclernos sistemas de protec;ao
social em paises e regi6es que se modernizaram mais tardiamente. como
Japao e outros paises do Leste Asiatico e, em menor meclida, tambem os
paises latino-americanos (Draibe, 1989; Barrientos, 2001; Filgueira, 2005). AiI'm
de resultados substantivos, registraram-se importantes avanc:;:os nos pIanos
te6rico e metodol6gico, que nos interessa destacar.
Como se sabe, foram tres os criterios utilizados por Esping-Andersen
para identificar e clistinguir os regimes: a relac:;:ao publico-privado na provisao
social,

grau de "desmercantilizac:;:ao"12 (de-commodification) dos bens e servic:;:os

sociais e seus "efeitos na estratificac:;:ao social". Mais tarde, agregou outro crite-

Cujos atributos sao principalmente as seguintes: 0 mereado como locus de uma soIldariedade de
base individual; a predomimincia do mercado na provisao social, da qual participam com menos
peso a familia e 0 Estado. Neste regime se enquadrariam paises como os Estados Unidos, 0
Canada, a Australia, a Nova ZeI:india, a Irlanda e 0 Reino Unida.
Fundado em uma soIldariedade de base familiar, caracteriza-se par uma provisao social na qual a
familia desempenha papel central em relm;:ao au carater marginal do mercado e ii ac;:ao subsidiaria
do Estado, tendo ainda por refercncias 0 slallls, 0 merito e a sam;:iio de atores coletivos e
corporativos diferenciados. Paises como Alemanha, ItaIla, Franc;:a e outros da Europa continental
exemplificariam este regime.
10

II

12

Fundado em uma solidariedade de base universal, sendo 0 Estado 0 seu locus principal, e
caracterizado por uma composilfiio da provisao social na qual 0 Estado desempenha papd central
em relalfao as posilfoes marginais da familia e do mercado. Aqui se classificam tipicamente as
paises nordicos, Suecia, Dinamarca, Noruega e Finhindia (Esping-Andersen, 1990, 1999).
Iniciada com 0 pioneiro trabalho de Titmus de 1958 e ampliada por estudos como os de Marshall
(1964), Briggs (1961), Rimlinger (1971), Hecla (1974), Wilenski (1975) e, ja na segunda onda de
im'estigac;:oes dos anos 1980, pelos trabalhos, entrc outros, de Flora (1986), Flora e Heidenheimer
(1986), Alber (1986), Ferrera (1984) e Ascoli (1984).

De-commodijication foi aqui livremente traduzida par desmemmtilizafiio. Gutra cara do direito social
da cidadania, 0 conceito designa 0 grau em que 0 Estado de bem-estar dcbilita 0 vinculo
monerario, garantindo 0 direito independentemente da participalfao no mercado (e das rendas ai
auferidas). Bens e servilfos sociais perderiam, sob tal mecanismo, parcial au totalmente, seu
carater de mercadoria (Esping-Andersen, 1999).

34

r
Estado de Bem-Estar. Desenvolvimento Econ6mlco e Cidadania

rio, a saber,

grau de

"desfamiliariza~ao" (defamiiiarisation).lJ

Elaboraey6es

posteriores deste autor (Esping-Andersen, 1999) e de outros ampharam tais

criterios, permitindo-nos hoje af1.rmar que urn regime de bem-estar social

corresponde

as seguintes caractensticas e processos:

Urn dado pamao de provisao social, mais precisamente "aD modo

combinaclo e interdependente como
distribuido entre

Estado,

bem-estar

e produzido

mereado e a familia" (Esping-Andersen,

1999: 35). Freqiientemente, soma-se urn quarto componente,

genericamente referida como "terceiro setar" (ou seta! voluntario, ou
a comunidade ou as organizac:;:6es cla "socieclacle civil", au enfim as
organizac;6es naG governamentais, as ONGs).

Certo moclelo au estrutura do sistema publico de politicas soctals

(Gough, 1999), em geral eomposto pelos programas de prevideneia
social, pelos servi<;os de educa<;ao, saude (mais ou menos universais);
assistencia social e prog1:amas (evenruais) de transferencias monetarias a
grupos sociais determinados.
Urn modelo ou tipo predominante de familia, segundo caractensticas
da estrutura familiar de poder e da divisao sexual de trabalho
prevaleeente (Sainsbury, 1999).
Como resultado daquelas composi<;6es e das institui<;6es que lhes dao
corpo, corresponde tambem a certos graus de independencia ou
autonomia do bem-estar das familias e pessoas em relat;ao ao mercado
de trabalho (de-commodifit-ation) e em rela~ao aos sistemas domestieos de
enidados e

prote~ao

(defamiliarisation) (Esping-Andersen, 1999).

Urn modelo dominante de solidariedade (individual, ou baseado no mento

ou universal) e

efeito resultante em termos do grau de estratificat;ao

social, isto e, em como e em que extensao

sistema de politicas sociais

traduz, refort;a ou reduz as desigualdades, os interesses e

poder na

sociedade (Esping-Andersen, 1990, 1999; Gough, 1999)-"

II

14

Tmduzido tambem com certa liberdade como "desfamiliarizal(ao", 0 conceito de tkftmiliarizalion

expressa 0 grau de reduI(ao da dependencia do individuo em relas:ao a farru1ia ou, mversamente,
a aumento da capacidade de comando do indivfduo sabre recursos econ6micas, independentemente das reciprocidades familiares au conjugais (Esping~Andersen, 1999).
Gough (1999) didaticamente registra que em termos esping-andersianos, urn regime de bem-estar
poderia ser equacionado como wt!!are regime = wt!!are mix + 1W!!are oulfomes + Jlratifimlion ifftrlJ.

35

"

POLinCAS PUBUCAS NO BR...SIl

Expressando todo 0 anterior, corresponde tambem a urn dado modelo

de financiamento: solidario ou nao; voluntario ou compuls6rio; de base
contributiva ou fiscal (ou diferentes compositroes destas formas de
flnanciamento).
Caracteristicas e tratr0s culturais, sistemas de valores, credos e regulatr0es
religiosas, em especial referidos

a esfera familiar da reprodw;ao social

(as atividades de cuidados domesticos), it estrutura familiar de poder e

a situatrao da mulher na sociedade, relativa ao trabalho remunerado e

nao remunerado (Castles, 1993; Sainsbury, 1999; Walby, 2001).
Ideias, interesses e fortras politicas dominantes na sociedade nas distintas
etapas de emergencia, desenvolvimento e mudantras dos sistemas
nacionals de protetrao social.
Condicionantes historicos e institucionais peculiares, segundo a
compreensao de que 0 regime e condicionado pela trajet6ria (path-

dependent), isto e, por estruturas institucionais e capacidades estatais

preteritas (policy feedback), refletindo em cada momenta do tempo 0
poder relativo, as preferencias e as decisoes de diferentes grupos de
interesse e coalizoes politicas.
Influencias, efeitos e impactos do sistema intemacional, seja mediante
processos de difusao e aprendizagem institucional, seja mediante impulsos,
incentivos ou vetos que favorecem ou inibem, nos paises individuaImente,
o desenvolvimento, as orientatroes e as mudantras de seus sistemas de
politicas socials.

sistema internacional opera entao como janela de

oportunidade para tais processos (Esping-Andersen, 1990, 1999; Pierson,

1994; Gough, 2003; Pierson, 2003; Sabel & Zeitlin, 2000).
Este complexo e variado conjunto de dimensoes e processos arnplia consideravelmente a abrangencia da tipologia original, uma prova a mais da vitalidade intelectual do enfoque dos regimes. Porero, tal enfoque nao esteve nero
esta isento das necessarias limitatr0es pr6prias de toda tipologia (powell &
Barrientos, 2004; Gough, 2000; Orloff, 2003). Do ponto de vista da
metodologia comparativa, os argumentos criticos frequentemente se referem
ao formalismo das defmitr6es, que dificultaria classificar as casos "dificeis" au
36

Estado de Bem-Estar, Oesenvolvirnento Economico e Cidadania

"mistos" (Theret, 1998, 2002);15 ao fato de se tratar de uma metodologia

estatica de comparac;ao,

pOlleD

senslvel a movimentos, mutac;6es, ca.mbios de

mode!o e de seus atributos (Esping-Andersen, 1999; Gough, 1999; Pierson,

2003; Orloff, Clemens & Adams, 2003).16 Por sua vez, as teoricas feministas, que
cornentaremos mais adiante, criticaram a inadequada ou ausente considerac;ao

do pape! estruturante da familia, da dimensao de genera e da divisao sexual do

trabalho na configura<;ao dos regimes (Orloff, 1993,2003; Skocpol, 1992; Lewis,
1997; O'Connor, Orloff & Shaver, 1999; Esping-Andersen, 1999).17 Finalmente, ebastante generalizada a critica a"inaplicabilidade" destes conceitos, justificada
por razoes distintas: as peculiaridades au 0 "excepcionalismo" do caso conside-

rado (Skocpol, 1992; Orloff, 2003; Esping-Andersen, 1997; Miyamoto, 2003);

insuficiente grau de desenvolvimento socioecon6mico do caso a considerar,

OU,

enfim, insuficieneias ou limites dos pr6prios conceitos de regimes, por exces-

sivas ou por insuficientes raizes hist6ricas. 18

Com excec;ao cia critica feminista, taclos os argumentos se referem, em

ultima instancia, as possibilidades e limites do uso das categorias de EspingAndersen com respeito a paises ou regioes distintos dos originalmente considerados pelo autor,

que, portanto, remete

problema ao estatuto te6rico e

a abrangeneia das categorias de regime. Afmal, sao aqueles tres regimes uma
mera constrm,;:ao ideal, de valor heuristico, com

auxilio da qual poderiam ser

apreendidas e estudadas as mais distintas realidades? Ou cada um deles se

refere a configura<,;:oes hist6ricas concretas, cujas caractertsticas comuns foram
captadas e generalizadas a urn determinado nivel?

IS

16

Nao por acaso, tern sido diffeil para 0 autor, e para outros que 0 tentaram, estudar as rcformas
recentes dos Estados de bem-estar segundo a mcsma metodologia dos regimes e as classifica<;:oes
correspondentes dos paises.

17

Sensivd i cntica, Esping-Andersen (1999) reformulou parcialmente sua matriz analitica, atribuindo um maior peso ao corte de genera e i economia domesticalfamiliar como esfera da reprodu<;::\0 social, juntamente com as outras institui<;:6es da poJ{tica social.

18

Theret ressalta ser esta uma dificuldade inerente i metodologia de d,uten, construidos mediante
alguns grandes tipos de equivalencia que se sup6em representativos do con junto de paises,
devendo cada pais ser classificado em uma e somente uma das classes estabelecidas. Razao pela
qual emerge imediatamente 0 problema dos casas de dificil classifica~ao nos regimes de EspingAndersen, como seria 0 casu do Reino Unido e do Japa.o (Theret, 1998, 2002).

A critica, curiosamente, aponta excessos, mas tambem carencias de "historicidade", isto e, tanto
um suposto "eurocentrismo" na caracteriza<;ao dos regimes como, pcln cantriirio, a ausencia de
variaveis historicas tais como tra<;:os culturais ou tradi<;:6es familiares, gue distinguiriam paises e
grupos de paises ainda na regiiio europeia.

37

POllTKi\S PUBlIei\S NO BRi\Sll

Muito frequentemente,

OS

tipos elaborados por Esping-Andersen sao

tornados como conceitos tipico-ideais, meros instrumentos destinados

acom-

parac;:ao, operando como referentes ou descritores de configurac;:oes possiveis

do Estado de bem-estar, ou como

prisma que ilumina e ressalta aspectos

distinguiveis dos mesmos (Ebbinghaus & Manow, 2001; Sainsbury, 1999). Como
tal, foram utilizados em incontaveis estudos de paises distintos dos da Europa,
inclusive na America Latina (Draibe, 1989).
Entretanto, construc;:oes te6ricas como a de Esping-Andersen e outros
autores (Castles, 1993; Therbom, 2002, 2004a, 2004b; Gough, 1999, 2000)
admitem uma compreensao mais complexa e sofisticada, com maior poder
explicativo. Elaboradas em um n1vel teorico intermediario de

abstra~ao

(midd/e

range theory), tais categorias nao se confundem nem com categorias gerais e
mais abstratas (par exemplo, a de Estado de bem-estar em geral) nem com
conceitos particulares, referidos a casos ou situac;:oes concretas (por exemplo,
o Estado de bem-estar frances). Ao contrano, construidos no espac;:o da tensa
relac;:ao entre teoria e hist6ria, entre categorias gerais (abstratas) e 0 ruvel empirico,
conceitos intermediarios como os de regime, ao mesmo tempo que retem os
atributos gerais de urn fenomeno dado, captam e retem, por generalizac;:ao,
atributos pr6prios de urn conjunto dado de casos particulares. Se este e seu
estatuto te6rico, pode-se conduit que os tipos ou modelos elaborados com tal
instrumental nao constituem modelos tipo-ideais, disponiveis para uma generalizada aplicac;:ao. 19
Precisamente por tais razoes,

enfoque de regimes de bem-estar social

contribuiu decisivamente para que fossem evitados os dois riscos mais comuns em materia de comparac;:ao hist6rica, a generalizac;:ao indevida e
historicismo.

20

Como poderia ser utilizaclo em situac;:6es distintas daquelas so-

bre as quais foram construidas as tipologias?

19

20

as eriterios e 0 processo de elaboralTao de Esping-Andersen nao dao margem a duvidas, ja que

envolvem eomponentes mst6ricos tais como valores e determinalT6es de trajet6rias (palh-dtpmdtnl).
Sao, nesse sentido, conceitos carregados de "mstoricidade" e, portanto, nao podem e nao devem
ser estendidos a outras experieneias, pelo menos ate que seu estudo e eonfrontal}=ao com as
originais 0 autorizassem. Nao por aeaso, 0 autor foi sempre cauteloso ao dassificar, por exemplo,
o Japao em qualquer dos tres regimes, optando por identifica-Io como tipo "misto".
0 primeiro risco se refere a postulal}=ao de leis gerais, ou de unico caminho, ou etapas
desenvolvimento necessariamente seguidas por todos os paises. 0 risco contrano diz respeito
"histoncismo" como particularizal}=ao ou redw;:ao indevida, que considera a hist6ria particular
cada pais como caso Unico, excepcional, irreduttvel e resistente a analises mediante categorias
mais alto grau de generalizal}=ao.

de
ao
de
de

38

........_--------------------~._._-_

...

"

_.

Estado de Bem-Estar. Desenvolvimenlo Econ6m1co e Cid<ldanla

Estado de Bem-Estar Mediterraneo e 0 Estado

Desenvolvimentista de Bem-Estar do leste Asiatico: pondo iJ prova
o enfoQue dos regimes?

A complexidade e a diversidade dos criterios e dimensoes sugerem que

conceito de regime de bem-estar, em Esping-Andersen e outros, envolve as

peculiares fundamentos soeiopoliticos e as estruturas de valores de uma

50-

cieclacle dada. De nenhum modo a difereneiac;ao de regimes se reduziria a

uma meta combinac;ao de tipos de politicas sociais, que pudessem set medidos
com

'metro do mais au menos', com

quantitativas. Por outro lado,

regime

auxilio de umas poucas variaveis

e uma constrw;:ao historica, que traz

consigo, nas suas instituic;6es e farmas, a hist6ria passada de embates entre

classes, grupos sociais, coalizoes politicas. movidos cada qual por seus sistemas
de interesses e valores, atuando segundo suas distintas capacidades de apropriac;:ao de por<;:oes do bem-estar gerado e institueionalizado, em uma dada

sociedade (Davis, 2001).

Como ja referido, dois sao os argumentos mais frequentemente utilizados, quando se postula a impossibilidade de "aplicar" ou usar os paradigmas

de bem-estar social (yvelfare paradigm) em

situa~oes

distintas daquelas sabre as

quais foram construidos: a especificidade, de urn lado, e

insufieiente grau de

desenvolvimento soeioeconomico, por outro. 0 argumento da especificidade

au do "excepcionalismo" (Skocpol, 1992; Orloff, 2003) ou ainda do "caso

linico" (Esping-Andersen, 1997; Miyamoto, 2003) envolve duas dimensoes:
de urn lado, as supostamente irredutiveis particularidades das situa<;:oes hist6ricas em rela<;:ao as quais se objeta, e por isso mesmo, a aplica<;:ao dos conceitos;

de outra, as particularidades (que nao se repetem) do ponto de partida sabre

os quais estariam baseados os conceitos e as tipologias de Esping-Andersen,
ou seja, as democracias industriais ocidentais. 21 Naa eraro que "casas dificeis",
isto

e,

que nao se adaptam mruto bern aos regimes ou tipos, tenham sido

classificados

enta~

como "casas mistos". Tambem nao

e raro

que sejam

invocadas categorias descritivas, quase sempre de muito baixo poder analitico,

entre as quais podem ser citadas as categorias de "dualidade" (Skocpol, 1992),

21

0 argumento da especifieidade ou do "excepcional" pode abarcar poueos ou muitos dos fatores

e dimensocs indicados nos criterios de elaboralYiio dos regimes. Estados Unidos. os paises
mediternineos, os paises do Leste Asiatico, os paises latino-americanos foram, todos des, em
algum momento, vistos como "excepcionais".

39

POlfTICAS PUBLICAS NO BRASIL

de "hibridismo" (Esping-Andersen, 1997) au ainda a "via media" (Moreno &

Sarasa, 1992; Moreno, 2000a, 2000b), destinadas a caracterizar paises a grupos
de paises que, supoe-se, apresentam simultaneamente caractensticas de duas

ou mais classes originais. 22

Por sua vez,

argumento do grau de desenvolvimento pastula a

inaplicabilidade dos tipos ou paradigmas, devido, em Ultima instaneia, ao insuficiente nivel de desenvolvimento cia sociedade, cia economia ou do proprio
sistema de protes:ao social, comparado ao "desenvolvimento 6rimo" alcan<;ado nos regimes originais. Sao recorrentes as referencias mediante as quais ganha carpo 0 argumento: "desenvolvimento embriomlrio", "incompleto", "baixa
extensao do assalariamento", "altos graus de exclusao social", ccbaixa cobertura dos programas sociais" etc.

IS80

mesmo quando as evidencias empiricas e

as compara<;oes hist6ricas tenham demonstrado nao haver correla<;ao estreita

entre graus de moderniza<;ao (graus de industrializa<;ao, urbaniza<;ao etc.) e
a emergencia e a expansao do Estado de bem-estar social, indicando ademais a
impord.ncia dos pre-requisitos internos, dos fatores politicos e dos mecarusmos intemacionais de difusao na "antecipa<;ao" de tal emergencia. 23
Resistindo aos dois tipos de argumentos, varios autores trataram de explorar a possibilidade de constru<;ao de novas categorias de regimes e ou
de tipos de Estados de bem-estar, mais sensiveis as peculiaridades hist6ricas
de paises e regioes nao bern enquadrados nas classifica<;oes estabelecidas, como

ea
n

Zl

caso dos paises do sui da Europa e do Leste Asiatica.

a caracteriza~ao que fez Theda Skoepol da dualidade do sistema de protetyao social dos
Estados Unidos (the two-frock .rysfem), por apresentar simultaneamente caracteristicas de urn Estado
de bem-estar do tipo patriarcal, que protege 0 homem - pro,'edor -, e do tipo matemalista, que
protege a mullier enquanto mae. Esping-Andersen (1997) chamou a aten~ao para a singularidade
do caso japones, qualificando-o como "hibrido" por combinar caracteristicas dos regimes liberal
e conservador. Luis Moreno denomina '~.ia media" 0 Estado de bem-estar espanhol, que incorporaria elementos tanto das tradis:6es bismarckianas como da trarutyao beveridgeana (Moreno, 2000a,
2000b).

E chissica

A!em da nao-correlas:ao entre nive!/duratyao da industrializas:ao e extensao do Estado de bemestar, as evidencias indicam maior relas:ao com a urbanii'.a~ao que com a industrializatyao, assinalando, por exemplo, que, na Europa, sua emergencia se deu antes na Alemanha de Bismarck,
menos industrializada na epoca que a Inglaterra e os Estados Unidos. Na America Latina, surge ja
nos primeiros momentos da industrializa~ao, antes, portanto, das fases em que surgiu nos paises
europeus ou nos Estados Unidos. Emerge mais tardiamente no Japao do que em outros paises
menos industrializados do Leste Asiatico (Pierson, 2003; Kuhnle & Hart, 2003). Antecipatyao de
demandas e respostas a deficits de legitimatyao sao argumentos comumente utilizados pur autores
que enfatizam a interven.io de fatores politicos na precoce emergencia dos modernos sistemas
de politicas sociais.

40

Estado de Bem-Estar. Desenvolvimento Economico e Cidadania

Tratanda das casas das paises mediterraneas, Castles (1993) desenvolveu

a noc;:ao de "familia de paises", por meia cla qual buscou enquadrar os paises
sul-europeus, dotados de caracteristicas que os distinguiriam de Qlltras "familias", em particular pelos seus peculiares condicionantes hist6rico-culturais, refericlos especialmente a seus sistemas de valores,

as suas tradi<;oes familiares e

religiosas, alero das pertinentes as politicas e as institui<;oes. Fat com tal pers-

pectiva ampla que os sistemas de prote<;ao social de paises como Portugal,

Espanha, Italia e Grecia foram, descle entaD, qualificados e classificaclos como
urn tipo ou regime particular, referida por meia de conceitos como "modelo
de bem-estar social do suI" (Fertera, 1996, 1997, 2000), "Estado ou regime de
bem-estar mediterranea" (Ferrera, 1996, 1997; Moreno, 2000.), ''via media"
de desenvolvimento do bem-estar" (Moreno & Sarasa, 1992; Moreno, 2000b).

Hi aqui urn claro esfor<;o para it alem do entendimento destes casos taosomente como subtipos dos regimes previamente definidos. ou entao como
formas ainda nao desenvolvidas, attasadas ou incipientes dos mesmos (Rhodes,
1997; Flaquer, 2000). Ao cantrario,

regime de bem-estar do suI da Europa

constituiria, para os autores citados, uma configura'1ao historica propria, legitimamente identificada por caracteristicas rustoricas e culturais comuns, as quais
constituiriam, portanto, as fundamentos de urn quarto tipo ou regime, que se
agregaria aos antenormente elaborados por Esping-Andersen.
Mais que agregar dimensoes criterios de Esping-Andersen, a marca
metodologica dos autores foi identificar, nos quatro paises, caracteristicas principais e predominantes, que redef11lem 0 conjunto dos componentes e processos de seus sistemas de bem-estar, diferenciando-os dos outtos regimes. Sao
as seguintes as caracteristicas apontadas: "a dualidade da sociedade, em rela'1ao

a prote'1ao

social'\~4 "0

(familismo)";2~"a

decisivo papel da familia na provisao social

peculiar estrutura da provisao social"26 e a "significativa pre-

2~

Dadas a grande extensao da economia informal e, mais rccentemente, do desemprego, os sistemas

de prates:iio social dos paises do sui da Europa tendem a cobeir apenas uma parte da populas:iio,
segmentada entao entre prateg1dos e nao protegidos.

2S

Referida como "familismo", a caractenstica indica 0 pape! desempenhado pe!a familia no bemestar de seus membros, par meio de transferencias intrafamiliares de natureza material e imaterial,
especialmente das atividades de cuidados prestadas pdas mulheres. 0 alto valor conferido a
familia e 0 baixo grau de individualizas:ao de seus membras expressariam tal caractenstica.

26

Referencia a composis:ao especffica da provisao social, que combina beneficios ocupacionais a

urn programa uni\'ersal de saude (aIem da educas:ao basica) e a ausencia de programa..~ de assistencia social e apoio familiar, sempre em estruturas organizacionais marcadas por forte fragmentas:ao.
41

,.

POlinc.. s PllBliCAS NO BRASil

sen<;:a de mecanismos politicos discricionarios na distribui<;:ao dos benefieios

sociais"27(Casdes, 1993; Ferrera, 1996, 1997; Flaquer, 2000).
Ferrera (1996, 1997, 2000) e Rhodes (1997) qualificam ainda

modelo

mediterd.neo com base nas seguintes caracteristicas: alta fragmenta<;:ao

corporativa do sistema de seguridade social, internamente polarizado e bastante generoso com grupos privilegiados (funcionarios publicos, por exempIo); reduzida presen<;:a do Estado e conflitiva a<;:ao de atores e institui<.;:6es;
forte influencia cla Igreja cat6lica; persistencia do clientelismo e de "maquinas
de patronagem" na distribui<;:ao seletiva das transferencias monetarias; urn sistema universalista (nao-corporativista) de saude; gestao burocratica pOlleD eficiente, burocratizacla e politizada.
Como se pode supor,

ha dissenso entre os autores sobre varios aspectos

tais como a inclusao ou nao da Grecia; a diferenciat;ao interna entre os paises,

os ibericos de urn lado, Italia e Grecia de outro; a homogeneidade de criterios
etc. (perrera, 2005; Ebbinghaus & Marrow, 2001).'8 Por outro lado, as elaborat;oes sao ainda embrionarias, requerendo amplas e profundas investigat;6es
hist6ricas. Entretanto, a tradit;ao dos estudos "mediterraneos" sobre

Estado

de bem-estar parece nao s6 ter se afirmado, como suas contribuit;oes

metodol6gicas ja se mostram bastante uteis.
Os paises do leste e do suI da Asia - cujos estudos sobre

welfm" State

foram postergados por muito tempo em razao das fortes diferen<;as com os
paises ocidentais - constituem hoje outro estimulante laborat6rio no qual vem
sendo testadas a for<;a e as debilidades dos regimes de bem-estar social, como
instrumental para a analise comparativa. Os estudos sobre seus sistemas de
bem-estar multiplicaram-se notavelmente, na ultima decada,29 ampliando-se
significativamente

conhecimento sobre cada pais, regiao e sub-regi6es. Alem

27

Refercncia a caracteristicas politicas da dinamica daqueles sistemas, tais como 0 corporativismo,

o clientelismo e as "maquinas de patronagem", controladas por partidos politicos.

25

Para Maurizio Ferrera, 0 sui da Europa nao conforma uma regiao homogcnea, e dificilmcnte os
quatro paises podem ser classificados em uma mesma familia de nas:ocs, dadas as suas diferens:as.
Ainda assim, havcria cntre cies suficientes evidencias de similaridadcs e experiencias compartiIhadas, que justificariam sua aproximas:ao, nas analises comparadas especialmentc sobre os Estados de bem-estar (Ferrera, 2005).

29

Segundo os analistas, os estudos foram motivados sobrerudo pelo cxtraordinario crescimento

econ8mico do Japao e dos NICs (New!y Industrialized CO/mtnes) do pas-guerra em diante; pela
particular combinas:ao de dinamismo econ8mico e coesao social; pelos resultados sociais importantes (em especial em educas:ao, saude, alem dos baixos nlveis de criminalidade) e por urn baixo
nh'ci do gasto social (Goodman, White & Kwon, 1998).

42

r
Estado de Bem-Eslar, Desenvolvlmento Economico e Cidadanla

de abordar as particularidades culturais, tais estudos destacaram, naquelas experiencias, a peculiar rela<;ao entre desenvolvimento economico e politica social,
rela<;ao retratacla por muitos como a "dimensao desenvolvimentista" dos
Estados de bem-estaraliconstruidos (Esping-Andersen, 1997; Goodman, White
& Kwon, 1998; Gough, 1999, 2000; Kuhnle, 2002; Holliday, 2000; Kwon,

1997, 1999,2002,2003; Aspalter, 2001; Cbang, 2002; Peng & Wong, 2002;
Uzuhashi, 2003; Miyamoto, 2003; Kim, 2005; Kuhnle, 2002; Davis, 2001).
Com pequenas cliferenc;:as, as autores tendem a concordat serem as seguintes as atributos hasieos de seus sistemas de protec;:ao social: a predominancia dos objetivos do crescimento econ6mico sabre as sociais, rettatada
nos modestos niveis do gasto social (Kwon, 2003; Peng & Wong, 2002);

pape1 relativamente reduzido do Estaclo na provisao social, senda maio! a

participac;:ao cia familia, das empresas e das organizac;:5es ftlantr6picas (Kwon,

1999,2002,2003); os reduzidos direitos sociais universais e

direcionamento

cia protes:ao social apenas aos trabalhadores assalariados dos setores publico e
privado; e finalmente a posi<;ao central cia familia como valor e referencia,
promovendo a independeneia dos seus membros em rela<;ao ao Estado. 30
Entre tais caracteristicas, destaca-se a especificidacle cia articula<;:ao entre
politica econ6mica e politica social, mais precisamente a incorporac;ao cia politica social

a estrategia estatal de desenvolvimento econ6mico, tendente a ca-

nalizar recursos cia seguridade social para as investimentos em infra-esttutura

(Goodman & White, 1998; Kwon, 2003). Dadas estas peculiaridades comuns,
grande parte dos autates considera

sistema de prote<;ao social do Leste Asia-

tico como urn quarto ou l:juinto tipo ou regime de bem-estar, qualificando-o

por exemplo como "Estado produtivista de bem-estar" (Holliday, 2000), ou
"Estado desenvolvimentista de bem-estar" (developmental welfare State) (Gough,
1999,2000; Kuhnle, 2002; Cbang, 2002; Kwon, 2002).

Aleffi dos positivos avan<;os do conhecimento, as dois grupos de estudos

aqui comentados vern desenvolvendo metodologias e conceitos especiahnente

}() Os primeiros estudos desenvolvcram-se com uma visao positiva do orientalismo, enfatizando as
tradicionais virtudes do "sistema confuciano de bem-estar" Qones, 1993) - relativas ao papel da
familia e da ftlantrupia privada, sempre com 0 objetivo de evitar a dependencia do Estado - e, no
plano dos valores, os prindpios de solidariedade nao igualitaria, da subsidiariedade, da hierarquia
e da ordem. Na segunda metade dos anos 1990, uma nova onda de estudos, em dialogo mais
proximo com 0 enfoque dos regimes e em pcrspectiva mais critica quanto as 'vantagens' do
confucionismo, orientou-se por analises mais integradas das variaveis culturais, economicas,
sociais, poHticas e institucionais.

43

PoL(ncAs PUPlICAS NO BRASIL

interessantes para investigas:oes similares em outros paises e regioes, especialmente para

estudo do Estado de bem-estar na America Latina. 31 Entretanto,

a dimensao hist6rica e temporal nao parece esgotar-se no enfoque dos regimes, c1aramente limitado quando se trata de captar caractensticas da din3.mica
do Estado de bem-estar social, na sua relas:ao com a estrutura social. Enfrentar tal desafio pareceria ser

passo intelectual de autores que buscam em

renovadas versoes das teorias da modemizas:ao e do desenvolvimento

trumental analitico adequado para

ins-

tratamento hist6rico e integrado dos pro-

cessos de transformas:ao economica e desenvolvimento social das sociedades

modernas.

Raizes Historicas dos Tipos e Regimes de Bem-Estar: distintas

rotas da modernidade
Tal como aqui e entendido,

Estado de bem-estar e urn fenomeno

hist6rico moderno, isto e, as instituis:oes da politica social acompanharam

processo de desenvolvimento e modernizas:ao capitalistas em sentido preciso.

Ao provocar a migras:ao de grandes massas humanas do campo para as cidades, tal processo introduz desequilibrios e mesmo destruis:ao das comunidades
locais, de seus sistemas culturais e familiares, de seus tradicionais mecanismos
de prote<;ao social.
Mas tal processo traz tambem consigo formas institucionais novas que, a
longo prazo, evitam ou reduzem a anomia em sociedades que se modernizam.
Tipicas da segunda metade do seculo passado, as instituis:oes do moderno
sistema de protes:ao social constituem em paises de desenvolvimento tardio

principal instrumento de compensas:ao ou reequilibrio, ja que seus sistemas de

seguridade social, educas:ao e outros servis:os sociais viabilizam

transito e a

incorporas:ao das massas rnrais na vida urbana na condis:ao salarial

Como compreender tal processo e, mais ainda, como capturar as diferentes situas:oes hist6ricas, sem cair nos conhecidos desvios e generalizas:oes

31

Em outros trabalhos, buscamos demonstrar, par exemplo, a fertilidade anaHtica do conceito de

Estada desenvalyimentista de bem-estar social, retomando 0 debate latino-americana sabre 0
tema e propondo 0 conceito de Estado latino-americana desenvolyimentista de bem-estar social
como 0 conceito-cha\'e para captar, ao longo do seculo XX, as especificidades dos sistemas de
protes:ao social da regiao, obviamente com a de\,ida atenl;:ao para as diferenps que guardam entre
si (ver Draibe & Riesco, 2007).

44

,
!

,;
r

Estado de Bern-Estar. Desellvolvimento Econ6mico e (idadania

mecanicistas cla classica teoria cia modernizac;:ao32

OU

nas suas virias traduc;:6es

quantitativistas?3.' Incorporando a critica a tal teoria, 0 ressurgimento contemporaneo cla problematica cia modernidade34 caloca em outros termos a investiga<;ao historica sobre

Estado de bem-estar, tratando de identificar desde

suas origens as variadas totas seguidas por grupos de paises na sua transis:ao
para a modernidade.
Garan Therborn, no seu ambicioso estudo European Modernity and Beyond:

the trajectory of European societIes 1945-2000 (fherborn, 1995), examina as raizes

das caractensticas regionais em quatro diferentes totas de transic;:ao, segundo as
concli'10es e temporalidades com que cada regiao se incorporou ao processo
geral de moderniza<;ao capitalista (fherborn, 1995, 2004b): a "rota europeia
end6gena",3S as "sociedades de colonos nos Novas Mundos" (em suas vertentes de "co16nias de genoddio e colonias de assentamento''),36 a "zona colonial da Africa e da maior parte da Asia"37 e os "paises de modernizacyao reativa,
induzida desde

exterior".3B

Elaboradas segundo criterios pr6prios da dinamica hist6rica, as rotas remetem as configuracyoes hist6rico-institucionais presentes no ponto de partida
}2

33

34

35

36

37

38

Resumidamente, 0 nuc1eo de tal teoria e 0 processo de mudanii=a de urn a outro modelo de

sociedade, ao longo do qual sociedades "agricolas tradicionais" - marcadas por estrutura social
pouco complcxa e pouco alterada no tempo, nas quais predominam a familia estendida e relayoes
primarias entre as pessoas - se transformam em "sociedades urbano-industriais" - de estrutura
social diversificada e complexa, na qual predominam a familia nuclear e relaii=0es sccundarias,
mediadas par instituiii=0es, sociedades que se destacam ainda pelo seu dinamismo, ista e, por
estarem frequentemcnte submetidas as inovalYoes e a mudanii=a. Em coerencia com tais postulados, 0 Estado de bem-estar social tendeu a ser analisado segundo a "logica da convergencia",
como se guardasse relaii=0es quase automaticas com os processos sociais maiores, a urbanizaii=ao, a
industrializaii=ao, a transiii=ao dcmognifica, a estruturaii=ao de classes, 0 regime salarial e a nova
institucionalidade do Estado que os acompanham (Amenta, 2003).
Com base em supostos gerais e nas abstraii=0es da teona da modernizaii=ao, nada mais natural que
'medir' as diferenii=as de niveis de desenvolvimento entre paises mediante algumas variaveis
socioeconomicas e com 0 auxilio do 'metro' do continuo tradicional-moderno, mral-urbano ou
outros.
Referimo-nos especificamente as teorizaii=0es no campo da historia economica e social, particulannente aD debate sobre a "histona global" e 0 entrelaii=amcnto de distintos processDs e tempos
de modernizaqiio (Chakrabarty, 2000; Therborn, 2004a, 2004b; Costa, 2005).
Na qual as forii=as da modemidade e da antimodernidade eram ambas internas, mobilizadas pelos
processos da industrializaqao, urbanizac;:ao, a transic;:ao demognifica, a secularizaii=ao, alem das
novas instituic;:oes da democracia parlamentar, da centralizaii=iio e da intervem;:ao estatais.
Na qual as forqas da modernizac;:ao atuam simultaneamente contra as populaqoes incligenas locais e
contra 0 tra.wcionalismo de seus paises de origem. Aqui se incluem as Americas do Norte e do Sui.

A qual a modernidade chegou de fora, em geml pela ponta do fuzil, mas logo se voltou contra as
conquistadores coloniais.
Paises cujas elites, desafiadas e ameac;:adas por potencias imperiais extemas, importaram seletivamente os modclos de modernidade do exterior (por exemplo, 0 Japao).

45

POLITICAS PUOtiCAS NO BRASIL

do processo de modernizac;ao, quando se embatem forc;as pro e contra a

modemidade. Ai tambem se enraizam caracteristicas distintivas dos futuros
sistemas de bem-estar. De particular utilidade e a sugestao do autor sobre

entrelac;amento entre instituic;6es tradicionais de protec;ao social e as novas

instituic;oes que comec;am a se construir, com a modernizac;ao. Entre as primeiras, destaca e explora, com ricas sugestoes, os tradicionais sistemas de
regulac;ao familiar e demogd.fica, confrontados com os sistemas e tradic;oes
que trazem consigo os "modemos".
As interessantes elaborac;oes de Therbom foram exploradas com relativo
exito por Ian Gough (1999,2000), que tratou de estabeleeer rela~oes entre os
padroes de modernizac;ao e as atuais configurac;6es dos Estados de bem-estar.
Do mesmo modo, Draibe e Riesco (2007) exploraram esta vertente em relac;ao

aAmerica Latina.
As Dimensoes de Familia e Genera do Estada de Bem-Estar:
desenvalvimentas te6ricas recentes
Sabidamente, genero e familia sao dimensoes constitutivas do Estado de

bem-estar. Definem suas estruturas, interferem em seus efeitos e impactos e, ao

mesmo tempo, sao afetadas por eles. De urn ponto de vista dinamico, e importante reconhecer que mudanc;as nas estruturas das familias e na situac;ao social da
mulher acompanham de petto as mudanc;as nas estruturas e din:lmicas do Estado
de bem-estar. Pot outro lado, do ponto de vista comparativo, as variedades de
tipos e regimes de Estado de bem-estar tendem a refletir tambem as variac;oes
das estruturas familiares e da situac;ao social das mulheres.

E nesta

perspectiva que se examinam, nesta sec;ao, as contribuic;6es da

produc;ao te6rica contemporanea para a analise comparada dos regimes de

bem-estar.

Familia. Genero e Estado de Bem-Estar: dimens6es e conceitos

Familia e genero se assentam em uma base conceitual comum, com relac;ao aos sistemas de politicas sociais: a esfera domestica da reproduc;ao social e
a divisao sexual do trabalho que a fundamenta. Em termos contemporaneos,
tal porc;ao da reproduc;ao social abarcaria as atividades de procriac;ao, a alimentac;ao, os cuidados de protec;ao fisica dos membros dependentes, crian-

1~

46

_ _

Estado de Bem-Estar. Desenvolvimento Econ6mlco e Cidadania

s:as, idosos, portadores de defieiencias,

388m

como

acesso a recursos e ati-

vas sociais, econ6micos e simb6licos, internos e externos

ainstitui~ao familiar.

Para facilitar a referencia fututa, denominaremos cuidados domesticos a este

conjunto de tarefas e atividades.

papel cia familia

Oa

provisao social f01 enfatizado ja nas primeiras levas

de estudos comparaclos sabre

welfare State, em especial nas abordagens fun-

daclas oa sociologia hist6rica e nas varias versoes das chissicas tearias cla moderniza<;:ao. Muito resumidamente, pode-se aftrmar serern dois as argumentos prineipais:

reconhecimento de que, descle tempos imemoriais, a familia

cumpre fun<;oes cruaais oa reprodu<;ao, desenvolvimento e socializa,!ao de

seus membros e, em segundo lugar,

entendimento de que

longo ciclo

hist6rico de transi,!:lo das sociedades tradicionais as sociedades modernas e

contempor:ineas registra significativas mudan,!as na por<;:lo da reprodmyao
social que se mantem sob responsabilidade familiar. Redu,!oes em tal participa,!:lo se dariam na medida em que fossem sendo transferidas a outras institui'!oes cia sociedade as fun,!oes e tarefas antes realizadas exclusivamente no espa<;0 familiar ou na comunidade de entorno (Gough, 1979; Flora &

Heidemheimer, 1981; Flora, 1986; Therborn, 1985).

Mais tardio foi

reconhecimento do papel constitutivo da rela,!:lo de

genero nas estruturas e efeitos do Estado de bem-estar, processo intelectual

que resultou, alias, cia critica feminista a teoriza,!:lo dos "regimes de bemestar" de Esping-Andersen (Skocpol, 1992; Lewis, 1992; Sainsbury, 1994, 1999;
Orloff, 1993, 1996; Orloff, Clemens & Adams, 2003)." Muito sinteticamente,
sao os seguintes os argumentos manejados pelas teor:icas feministas, nas suas
leituras e narrativas criticas sobre as tipologias dominantes.
Do ponto de vista da provisao social, os sistemas de prote<;ao social se
erigem sabre uma dada divisao sexual do trabalho, que reflete, na realidade, a
estrutura de poder predominante nas familias. 0 patriarcado, ou a familia
patriarcal, constitui

modelo tipico de familia, fundado na superioridade hie-

rarquica do homem sobre a mulher e refor,!ado ainda pela legisla,!:lo e pelas

tradic;oes relativas ao matrimonio.

39

Orloff (1996) e Walby (2001) minimizam tal crftica, recordando que, embora nao central, a
dimensao de genero sob a forma familia ocupaya importante espalt0 nas tipologias de EspingAnderson, em especial na sua caracterizaltao dos regimes liberal e conseryador.

47

..

POL!TICAS PUBLICAS NO BRASIL

Em tal estrutura de poder e divisao sexual do trabalho, a posl<;ao

social da mulher tende a se fixar sob

primado de dois principios:

"principio da manuten<;ao", ou seja, a regra pela qual cabe ao homem (por

isso mesmo,

homem provedor) a responsabilidade pela manuten<;ao da

mulher e da familia, e
regra pela qual cabe

"principio dos cuidados domesticos", isto e, a

amulber a responsabilidade pelas atividades de cuidados

dos filhos, esposo, membros mais velhos, dependentes e/ou enfermos

etc. (Sainsbury, 1999). Ora, se se considera que, em termos da economia
capitalista, as atividades de cuidado domestico constituem trabalho nao
remunerado, pode-se conduir que sob as institui<;oes capitalistas da prote<;ao social, isto

e, sob 0

Estado de bem-estar, a oferta de bens e servi<;os

sociais se ap6ia em uma dada composi<;ao de trabalho remunerado e trabalho nao remunerado,40 cabendo preponderantemente

a mulher a realiza-

<;ao deste ultimo.

Como pensar, nestas condi<;oes, a evolu<;ao do Estado de bem-estar e,
sobretudo, suas varia<;oes nacionais? 0 processo de elabora<;ao das tipologias
chissicas de Estado de bem-estar, segundo a argumenta<;ao das teoricas feministas, privilegiou a rela<;ao Estado-mercado, as dimensoes economicas,
institucionais e politicas e, especialmente no caso de Esping-Andersen, os processos de estratifica<;ao social e desmercantiliza<;ao dos bens e servi<;os sociais.
Ao deixar de lade as dimensoes familiares e de genero, tal elabora<;ao teria
tambem deixado de considerar fatores explicativos cruciais para

entendi-

mento tanto da evo]u,ao e mudan,a do welfare State ao longo do tempo,

quanto da sua varia<;ao nas distintas experiencias nacionais. Fatores como os
valores etico-culturais e ideologicos; as representa<;6es sociais de feminilidade/
masculinidade e maternidade; as estruturas de obriga<;oes e deveres para com
os membros mais velhos e menores; a desigual distribui<;ao sexual do tempo
de trabalho, todos eles se traduziram e se materializaram, no plano das politicas sociais, nas desigualdades entre homens e mulheres quanto aos direitos e ao
acesso aos programas e benef'icios sociais, enfim, na defini<;ao da propria cidadauia (Orloff, 1996). Em razao de limita,Des intelectuais como estas, as referidas tipologias puderam captar, no melhor dos casos, urn tipo tinico de Estado

.w

Alem dos bens e sen'is:os da oferta publica universal.

48

l_~~~---------

Estado de Bem-Estar. Desenvolvimento Econ6mico e Cidadania

de bem-estar,

tipo do homem provedor/mulher cuidadora, revelando-se

teoricamente insensiveis a outros modelos, as mudan<;as nos padroes predotninantes, assim como aos processos geradores de mudan<;asY
Partindo de tal constata<;ao, a vertente fetninista de estudos sobre 0 Estado de bem-estar deu lugar a uma volumosa e bern rnsseminada prodm;ao
intelectual, ainda que heterogenea, rnvidida em incontaveis correntes e orienta<;6es.

E tambem indiscut1vel 0

exlto com que impactou as teoriza<;6es previas

que, explicita ou implicitamente, passaram a incorporar as dimensoes de genero e familia em suas formula<;oes. 42
Para a analise comparada dos Estados de bem-estar, a contribuic;ao dos
estudos feministas e defmitiva. Afastando-se de posic;oes simplistas, negativas
e mecanicistas que cventuahnente marcaram as primeiras ondas de estudos
feministas sobre

tema, a literatura contempodnea defende com argumentos

convincentes que:
As relac;oes entre genero e familia, de urn lado, e instituic;oes da politica
social, de outro, sao biunivocas. as efeitos e impactos sao mutuos e
asslln devem ser analisados:1-3
As mulheres se relacionam com

0 E~tado

sob distintos perfis e uma

multiplicidade de relac;oes: como cidadas, como esposas dependentes

de marido, como maes, viuvas, mulheres sos com responsabilidade de
chefia de familia, trabalhadoras assalariadas, clientes e/ou consumidoras
(Sainsbury, 1996). Dinamicamente, agem como atores, agentes

eJ au

sujeitos da a,ao social (Orloff, Clemens & Adams, 2003; Korpi, 2000).
Igualdade e identidade polarizam as demandas das mulheres por
reconhecimento e direitos, projetando uma matriz de tensao ou
contradic;ao nem sempre passiveis de soluc;ao (Pateman, 1988;
41

42

~3

Lewis (1992) argumenta que a desigual divisao sexual do trabalho remunerado e nao remunerado
fompe com as fronteiras da "mercantiliza<;:ao" e "desmercantiliza<;:iio". Segundo a autora, do
ponto de vista da mulher, a cidadania wcial e a autonomia se apoiariam em processos distintos,
entre eles a "desfamiliariza<;:ao" das atividades de cuidados domesticos.
Bern conhecida foi a realfao de Esping-Andersen as criticas das feministas. Em trabalho posterior,
o autor incorporou, ao !ado da desmercantilizalfao, os graus de desfamiliariza<;:ao como atributos
distintivos dos regimes (Esping-Andersen, 1999).
Leis relativas ao matrimonio, a poHtica familiar e as instituilfoes da politica social produzem
efeitos na situalfiio da mullier, nas relalfoes e papeis de genero, mas as efeitos do Estado podem
ser tanto negativos como positivos, em relatyao a emancipalfao feminina (Sainsbury, 1996).

49

POLiTiCAS PUBLICAS NO BRASIL

Sainsbury, 1996; Orloff, Clemens & Adams, 2003)." Se as mulheres

querem ser reconheeidas como eida&is, portadoras de direitos iguais
aos dos homens, demand am tambem, e cada vez mais,

reconhecimento da diferenc;a, ou seja, da sua identidade especifica,

especialmente dos seus direitos reprodutivos como maes.
Em relac;ao ao trabalho, as mulheres se encontram em uma desigual e
contradit6ria situac;ao: os trabalhos de cuidado sao reali7.ados praticamente
so por elas, sem remunerac;ao; no mercado de trabalho sofrem
discrimina~aode

salmo e de posi~6es. A distribui~ao do tempo de trabalho

entre trabalho nao remunerado (cuidados domesticos) e trabalho

remunerado tende a ser tensa, mas nao deftnitivamente contradit6ria,
dependendo de politicas de concilia~ao por parte do Estado. 45
As politicas sociais para as mulheres e as familias obedecem a duas
vertentes: as que enfatizam a equidade, favorecendo a participac;ao
da mulher no mercado de trabalho em condic;oes idealmente iguais

as

do homem, e as que enfatizam a diferenc;a, favorecendo a

permaneneia da mulher junto

a familia

e no desempenho dos

cuidados domesticos. Medidas coneiliat6rias podem minimizar a

contradic;ao entre as dais tipOS.46
Entre as estrategias de conciliac;ao, esta reconhecimento do trabalho
de cuidados como trabalho decente (Standing & Daly, 2001), como
intera~ao

humana de qualidade (Williams, 2003), que requer

remunerac;ao e/ou apoio em programas como

de renda minima

universal (Fraser, 1994).

4-t

~.\

46

A tensao (ou 0 TVoILrtoflum[i'r dilemma, segundo Carole Pateman) assim se expressaria: ou a mulher
se iguala ao homem, como cidada plena, 0 que de fato nao se pode lograr nas estruturas patriarcais
da familia e sob a norma salarial "masculina", ou se}.,'lJe a cargo do trabalho domestico, que nao
conta para a cidadania e ademais a manlem marginalizada no rnercado de trabalho (Pateman, 1988).
A transferencia para a esfera publica de parte dos trabalhos de cuidados domesticos, simultaneamente a urn maior equilfbrio na distribui~ao dcssas ati"idades no interior da faJTlllia, pareceria ser
a alternatiYa que permitiria ir alem da dicotomia igualdade-diferen~a (Korpi, 2000), junto com
politicas de mercado de trabalho facilitadoras cia concjlia~ao entre trabalho remunerado e cuidados domesticos.
Politicas que fayorecem a participa~ao da mulher no mercado de trabalho (politicas de
"desfamiliariza~ao") e politicas que fayorecem a permancncia da mulher nos cuidados domesticos (politicas conseryadoras pr6-famflia) produzem impactos distintos seJ,'lll1do os tipos, a composi~ao e os ciclos das familia:;: segundo a condi~ao de esposa, yillYa ou s6 da mulher; segundo
a chefia das familias; a presen~a e idade dos filhos etc. (1-lillar, 1996; Misra & 1Ioller, 2004).

50

Eslado de Bem-Eslar. Desenvolvimento Economico e Cldadanla

Provavelmente,

I
i"

mais ambicioso objetivo dos estuclos feministas f01

de fundar em seus conceitos e categorias espedficas uma nova tipologia de

Estaclos au regimes de bem-estar. Se, a principia, se tratava de identificar tra<;08

ou varia<;oes dentro dos regimes gerais - por meia de conceitos tais como

patriarcado, maternalismo,47 ou uma combina<;ao destes _,48 posl<;6es contempod-neas bern mais radicais tratam, no limite, de substituir as tipologias criticadas

por novas, fundadas em categorias de genero. 49 Certamente, as teorizalfoes

sobre os regimes de bem-estar na 6tica de genera naG lograram se constituir
em alternativas consistentes as tipologias que criticavam, limita<;ao alias admitida par varias teoricas feministas (Orloff, 2003; Sainsbury, 1999; Walby, 2001),

E dificilmente poderiam se-lo, enquanto mantivessem lange de suas considerac;oes as relac;oes Estado-mercado,

as processos de

mercantiliza~ao e

trabalho assalariado, a estrutura social,

estratificac;ao social, ou seja, as relac;6es

estruturantes e determinantes nao somente cia economia, mas em geral cla

sociabilidade capitalist3, terreno social no qual se armaram e se redefmiram as
estruturas do Estado de bem-estar. Levacla a suas Ultimas conseqiiencias, tal
separac;ao apontaria, na verdade, para a impossibilidade de qualquer dialogo

com as tipologias de regime de bem-estar, altemativa alias defendida por corteutes feministas radicals, de orientac;ao culturalista extremacla.
47

De modo pioneiro, a tradic:;:ao nordica de estudos feministas elaborou dais modelos ideal-tipicos
opostos, diferenciados segundo seus efeitos negativos ou positivos sobre a posil;ao da muther
em termos de beneficios sociais: 0 Estado de bem-estar patriarcal e 0 Estado de bem~estar
favoravcl as mulheres (Larsen, 1996). Com 0 foco em objetivos e estrategias, os modelos arquetipicos
mae-esposa e de igualdade de sexo sao de usa generalizado (Daune-Richard, 2001). Eiriin Larsen
(1996) faz uma boa resenha da evolul;ao historica dos estudos feministas sobre ideologia e
politicas maternaJistas. De especial interesse e 0 seu resumo da interpretal;ao maternalista do
Estado de bem-estar elaborada por Theda Skocpol, e 0 debate que gerou no meio academico
feminista, em especial sua discussiio com Linda Gordon.

48

0 trabalho de Skocpol foi pioneiro na demonstral;ao da dualidade do sistema estadunidense de

protet;ao (the two-t;ers ou the two-track system) e de que tal estilo de poHticas resultou do ativismo
exitoso de mulhcres reformistas, mobilizadas por valores do maternalisrno e demandas de
cidadania baseada em suas capacidades como maes responsaveis pelo cuidado de seus filhos,
enfatizando, portanto, as diferent;as mills que a igualdade com 0 homem. Por outro lado, a autora
enfatiza que jamais se materializou nos Estados Unidos urn Estado de bem-estar puramente
matemalista (Skocpol, 1992; Orloff, 1996).

49

Criticando 0 procedimento de meramente adicionar dimensocs de gblero as tipologias correntes, Lewis e Ostner (1991) definem 0 regime de bem-estar, em geral, como 0 "modelo do homem
provedor" (MHP), que diferenciam em seguida em forte (MHPf-<), moderado (MHPM) e debil
(MHPD), de acordo com 0 "grau de incidencia" dos atributos do mode1o em cada pais. Com base
em investigat;oes empiricas, Lewis (1992) classificou a Irlanda e 0 Reino Unido como MI-IP Forte,
a Frant;a como MHP Moderado e a Succia como MHP Debi!. Em trabalho posterior, a mesma
autora (I,ewis, 1997) propos 0 conceito de "regime de cuidados domesticos", afirmando a
centralidade do trabalho domestico nao rcrnunerado na identifica<;ao das \'ariat;6es do Estado de
bcm-estar.

51

POLlTICAS PUBliCAS NO BRASil

Mais recentemente, a possibilidade, mesmo que dificil, de iutegrar categorias

de genero aos tipos de regimes de bem-estar foi explorada de modo des tacado
par Ann Schola Orloff (1993,1996). Considerando de iuicio a tripla base da
provisao social -

Estado,

mercado e a familia -, a autora propoe quatro

criterios para a identifica<;:ao das "16gicas de genero" nos distintos regimes de

bem-estar: a situa<;:ao do trabalho nao remunerado; a diferencia<;:ao e a desigualdade de genera na
direitos;

estratifica~ao

social, gerada par

diferen~as no

plano dos

acesso ao mercado de trabalho remunerado e a capacidade de formar

e manter autonomarnente a familia. 50 Altemativas conceituahnente sofisticadas

foram tambem buscadas por autores que tentarn integrar de modo sistematico as
dimensoes de genero e as categorias gerais dos regimes, valendo-se de outras
categorias de nivel intermediirio, como a de genderpoliry regime. 51 Diane Sainsbury
(1994, 1999) distingue ttes tipos-ideais de poliey gender regimes: a do homem pravedor,

dos papeis separados por genero e a do individuo provedor-cuidador. 52

A alta capacidade analitica dos conceitos pode ser comprovada na competente

identifica<;:ao de diferen<;:as significativas entre paises anteriormente classificados
pelas tipologias correntes em run mesmo regime de bem-estar social, como era
a caso dos paises nordicos (Sainsbury, 1999).53
10

II

12

13

Este ultimo criterio - capacidade de fonnar e manter autonomamente a familia - parece particulannente interessante por sugerir a possibilidade de se estimar 0 grau de indepcndencia do chefe
da familia, mulher ou homem, independentemente das variadas formas que podem fundamentar
tal independcncia: trabalho remunerado, transferencias monetarias baseadas em direitos, ou
outras.

0 poliq J',ertder regime se defme pelo conjunto dos seguintes atributos diferenciais: a divisao sexual
do trabalho (homem provedor/mulher cuidadora); igualdade ou diferen'ra de genera na defini~iio do ertfiflemenf; 0 recipiente do beneficia (se 0 chefe da familia, ou 0 homem prmTedor, ou a
mulher cuidadora, au cada urn dos individuos, sejam as dependentes, sejam os autonomos);
regras e incentivos fiscais (base matrimonial ou individual da taxa~iio de impastos, com ou sem
dedu'r0es dos gastos familiares); politicas salariais e de emprego; esfera publica/privada dos
servi~os de cuidados; remunera~ao ou nao das atividades de cuidados etc. (Sainsbury, 1999).
Em Sainsbury (1999), 0 male breadwinner regime se baseia em uma estrita divisao sexual do trabalho,
no modelo do homem pro\'edor e no principio da manuten~ao. Ja 0 regime de papcis separados
por genera se ap6ia igualmente na estrita divisao sexual do trabalho, mas se organiza segundo as
dois principios, 0 de manuten~ao e 0 de cuidados, reconhecendo, neste ultimo, os direitos da
mulher como cuidadora (direitos reprodutivos e de mies). Diferentemente, 0 regime do indi\'iduo provedor-cuidador se apoiaria em fun~oes compartilhadas por homens e mulhcrcs tanto
como provedores quanto como cuidadores, e em iguais direitos fundados em sua condi~ao de
cidadao. Em trabalho anterior, a autom trabalhou apenas com 0 primeira e 0 ultimo dos modelos
referidos (Sainsbury, 1994).

0 instrumental dos pofit)' J',etlder rq:imes permitiu a Sainsbury (1999) identificar importantes diferen~as de genera entre os palses escandinayos (Suecia, Dinamarca, Noruega e FinLindia) - qualificados, todos eles, entretanto, como regimes social-democratas de bem-estar, segundo a tipologia de
Esping-Andersen.

52

Estado de Bem-Eslar, Desenvolvimento Economico e Cidadania

f
r

mente a explorar, em maior profundidade, as rela<;oes entre Estaclo de bem-

estar e os gender regimes, concluinclo em geral que as dimensoes de genera

Vale mencionar aincia Qutras correntes feministas que se declicaram exata-

recortam ou fragmentam as varios tipos ou regimes de bem-estar. Em Qutras

palavras, as 16gicas de genera (ou os regimes de bem-estar de genera) nem
sempre coineidem com os tipos ou regimes gerais de bem-estar, meSilla quando estes tenham sido requalificados na perspectiva de genera, nos moldes de
Esping-Andersen (pdos graus de desfamiliariza~ao).
Entretanto, aftrmam, a distribui<;ao dos atributos de urn ou Dutro padrio
nao

e absolutamente aleat6ria, obedecenclo antes a certas padroes de coeren-

cia, daclas a base empirica e certas defmi<;oes comuns as duas conftgura<;oes, a

de regime de bem-estar e a de regime de genero. Coerencias que podem ser
identificadas, ainda que nao simultaneamente, nos varios pIanos da cultura, dos
valores, da ideologia, assim como nas pr6prias politicas publicas ou ainda nos
efeitos cruzados entre atributos do regime de bem-estar, tradi<;oes e politicas
familiares, padroes e rela<;oes de genero etc.
Por exemplo, Walby (2001) caracteriza

regime de genero mediante a

trama de atributos relacionados a emprego, trabalho nao remunerado, Estado,

violencia masculina, sexualidade e, especialmente, as caractensticas culturais,
entre elas as ideologias relacionadas a familia e genero. Ora, estas naG sao,
afmal, as mesmas caractensticas que tambem e simultaneamente distinguem os
regimes de bem-estar? Pois entao, ainda que nao se esgotem urn no outro,
as regimes de bem-estar e os regimes de genero se intetpenetram. Para Sainsbury

(1999), tal interpenetra~ao real, ocorrendo principahnente por meio dos prindpios de clireitos que defmem os regimes de bem-estar - as prindpios de
manuten<;ao; cuidados domesticos; necessidade; trabalho/situa<;ao profissional; cidadania/resiclencia -, assim como as efeitos que produzem sobre as
rela<;oes de genero e as estruturas de demanda que engendram (Sainsbury,
1999).

Rea~oes

segundo

que autorizam a autora a aflrmar que

policy gender regime varia

regime de bem-estar e ainda segundo a distancia que urn determi-

nado pais guarda em rela<;ao ao regime sob

qual se classifica.

As tipifica<;oes de genero, como 16gicas ou como regimes, enfrentam

tambem as conhecidas limita<;oes do formalismo e das generaliza<;oes idealtipicas. Enfrentam com dificuldacles os casos espedficos, discordantes ou de-

53

..

PoLfnCAS PU5UC,o.,S NO BRASil

rivados, e ademais se mostram insuficientes quando se trata de entender, nos

estudos comparados, as relac;oes causais -

potgue das diferenc;as, para dize-

10 rapidamente -, ou quando se trata de explicar a mudanc;a entre regimes ou

no interior de urn mesma regime.

A busca das raizes hist6ricas das diferenc;as de genera e familia nos sistemas de politicas sociais, conjuntamente com a investiga<;ao dos fatares dinamicas que impulsionam as mudan<;as, abriram uma nova frente de pesquisa
historica para as estudos comparaclos dos regimes de bem-estar. Curiosamente, foram em parte as estudos feministas, e suas fecundas contribui<;oes,
que motivaram as novas linhas de investigac;ao, apoiadas tambem, diga-se de
passagem, nas tradi<;oes de estudos hist6ricos comparados em antropologia,

demografia e sociologia.

Sistemas de Famflias e Tipos de Estado de Bem-Estar: ralzes

hist6ricas dos sistemas de prote~ao social

conhecimento acumulado pelos estudos de genero e outros mostrou,

entre outras coisas, que a familia

e parte insepara.vel das estruturas do Estado

de bem-estar. Que os sistemas familiares sao complexos, envolvem aspectos

econ6micos, morais, culturais, religiosos, todos eles com fortes correspondencias em regras, normas e institui<;oes que presidem a estrutura<;ao familiar.
Por isso mesmo, mudan<;as nas estruturas familiares tendem a ser lentas, quase
seculares.

E de

esperar, portanto, que

conhecimento sobre os Estados de

bem-estar indague tambem sobre suas mais remotas raizes, suas configura<;oes socioculturais originais, entre elas a institui<;ao familiar.

Esta e, aparentemente, a agenda de Therborn (2002, 2004a, 2004b), quando busca conhecer distintas configura<;oes hist6ricas das familias, ou os sistemas familiares, como os denomina, tal como se apresentavam no inkio do
processo de moderniza<;ao, para em seguida examinar seus ciclos de mudan<;as ao longo do seculo

xx.

Sua metodologia54 the permite identificar cinco

sistemas familiares e dois sistemas intersticiais, a saber: "a familia crista europeia",

Inspirado na amilise institucionalista, a autor privilegia tres dimcns6es para a identifica~ao dol'
sistemas de familias: 0 pader familiar interno (0 patriarcado e mas varia~6es), a regulas:au da
ordem sexual (0 matrimonio, a coabitalYiio e as limites entre sexualidade marital e nao marital) e
o comportamento da fccundidade (Therborn, 2004b).

54

..

Estado de Bem-Estar, Desenvolvimenlo Economico e Cidadania

propria cia Europa e dos assentamentos europeus de ultramar;55 "a familia

islamica" da Asia Ocidental e da Africa do Norte;" "a familia hinduista" da
Asia do Sul;57 "a familia confuciana" cla Asia Oriental- Japaa, Coreia, Vietna,
China58 e

"0

conjunto familiar cia Africa Subsaariana".59 Classifica aincla dois

sistemas intersticiais. que resultam cla interac;ao de dois ou mais dos anteriores:
I

"a fanulia do Sudeste Asiatica" (Sri Lanka, Filipinas, Myanmar, Tailandia, Malasia,

Indonesia, Vietna do Sul)60 e

"0

modelo familiar crioulo", das Americas 61

(Therborn, 2004b).
Os sistemas familiares guardam relac;ao com as rotas de moderniza<;ao; por Dutro lado, as relac;oes intergeneracionais das Earoilias costumarn

localizar-se no centro do embate entre moclernidade e antimodernidacle

(Therborn, 2002).
Para os estudos comparados sobre

Estado de bem-estar. a linha de

investiga<;ao aberta por Therborn parece vital. Inscritos na tradi<;ao das

analises integradas e historicas da sociedade, conceitos como
5.\

;7

.\R

;9

60

I
61

das rotas da

Caracteri:.:ada pela rq,'lIlalf:1O laica (ou semilaica) das relalf<Jcs familiares; matrimonio contratual,
monogamico, com line escolha do par; pare!ltesco bilateral; ausencia de obrigalfao com os
ancestrais; a\'alialfao moral negaciva da sexualidade como tal (l'herborn, 2004b).
Caracterinda pela regulalfao por meio de lei sagrada das relalfoes de familia; matrimonio contratual,
poligamia masculina delimitada, superioridade masculina (pertencimento patrilinear dos filhos,
divorcio por reptldio da mulher); prote.io das mulheres (capacidade legal, direitos de propriedade e heranlfa das filhas); sexualidade regulada pela ordem marital (com varialfoes segundo as
correntes do islamismo) (l'herborn, 2004b).
Caracteri:.:ada pela regulalfao par lei sagrada das relalfoes de fanulia (hinduismo); matrimonio por
lei sagrada, indissoluvel c monogamico, obedecendo a acordos por rcgras de endogamia de casta
e exogamia de linhagem; familia patriarca] de estrutura patrilinear extensa, incluindo os filhos
casados, com propriedade comum (Therborn, 2004b) .
Caracterizada por regulalfao par lei sagrada das relalfoes de familia (confucionismo); matrimonio
contratual, dissoh.lvel (par acordo mutuo ou par iniciativa do csposo); familia patriarcal, de
linhagem patrilinear extensa (China) ou troncal Oapao), organizada por fortes relalfoes
intergeracionais, veneralf:1O dos anciiios, valor das obrigalfoes familiares e visao instrumental
masculina da sexualidade (fherborn, 2004b).
Conjuntos de fanulias regulados por sistemas e normas; matrimtmio por aliant;as com pagamentos de bens pela noiva; poligamia em grande escala, fecundidade valorizada; herant;a entre gerat;6es e membras do mesmo sexo; culto aos anciaos e ancestrais. (Variantes: 0 subsistema da Costa
Ocidental, com not3.\'el autonomia socioeconomica intramarital da mulher, e 0 do Sudeste e
Centro-Oeste mUlfulmano, estritamente patriarca1. Entre os dais, se locali7.a a area matrilinear da
Africa Central) (Therborn, 2004b).
Caracterizada pelo pluralismo reJigioso; matrimonio regulado par regras f1exlveis de selelf:lo do
par e de divorcio; estrutura familiar patriarcal; lalfos de parentesco bilateral (I'herbo[J1, 2004b).
Caracterizado por resultar da interpenetralf:lO entre 0 patriarcado europeu cristiio dos coloru7.adares e as estruturas familiares das duas classes dominadas, os indigenas c os escravos negros
(variantes indo-crioula e afro-crioula); marcado pela dualidade de regras matrimoruais, por forte
proporlfao de pares informais e acentuada proporlfao de filhos fora do casamento (Therborn,
2004b).

55

POLfTICAS PU811CAS NO BRASIL

modemizac;ao e
em parte,

de sistemas familiares contribuem para superar, pelo menos

formalismo das tipologias de regimes, oferecendo ainda uma

interessante altemativa
Com respeito

acompreensao de suas origens e din:imica.

a America Latina, as

investigac;oes do autor constituem

ainda importante ponto de partida para a caracterizac;ao das estruturas familiares

(fherborn, 2004a, 2004b, 2002).

Observa~6es

Finais

Mais que conclusoes, estas notas finais chamam a atenc;ao para 0 objetivo do
trabalho aqui apresentado: estimular e promover estudos futuros sobre os Estados de bem-estar social na America Latina. convenientemente em investigac;oes
enraizadas em terreno conceitual amplo e comum, ou seja, no campo cia analise
intemacional comparada sobre as formas e tipos de Estados de bem-estar.

Ninguem desconhece as grandes dificuldades que enfrenta urn tal tratamento do tema. Entretanto. como pretendemos ter demonstrado ao longo
do texto,

desenvolvimento recente das teorias sobre tipos e regimes de Es-

tados de bem-estar possibilita precisamente resgatar os trac;os espedficos com

que emergem as modemas instituic;oes cia protec;ao social em diferentes regioes
do mundo, e em distintos momentos das suas hist6rias modernas.
Ao relacionar os distintos regimes de bem-estar com os padroes de modernizac;ao e de desenvolvimento economico, a literatura contemporanea estimula

confronto de conceitos e tipologias gerais com as determinac;oes e

circunstancias hist6ricas especificas. Resultados favoraveis parecem ja ter sido

verificados nos estudos, aqui comentados, que trabalharam conceitos promissores como os de Estado de bem-estar mediterraneo ou, no caso dos paises
do Leste Asiatico, de Estado desenvolvimentista de bem-estar. Como
enfatizamos, as distintas orientac;oes analiticas comentadas apelam a perspectiva hist6rica e de longa durac;ao, tendo por eixo privilegiado a amilise integrada
da economia e da politica social, de modo a resgatar os Estados de bem-estar
social em sua dinamica hist6rica e vinculada aos processos de desenvolvimento economico e modernizac;ao das estruturas sociais. A rustoricidade das categorias de regimes de bem-estar tende a ampliar-se, em tal perspectiva, ao
remeter por definic;ao as circunstancias concretas e especificas dos distintos
processos e rotas de modernidade, mediante os quais podem afinal ser
S6

Estado de Bem-Eslar. Desenvolvimento Econ8mlco e Cldadania

,f

identificaclas rafzes particulates das moclemas estmturas e instituic;6es cia polirica social.

as estudos de genera e familia sabre os Estaclos de bem-estar avanc;am

oa mesma direc;ao. Precisamente,

complexo e softsticado carpo conceitual

desenvolvido pelos estudos feministas amplia consideravelmente as capacidades analiticas referentes as dimensoes estruturantes dos sistemas de protec;ao
social: os sistemas familiares e

pape! cla mulher oa provisao social; os siste-

mas de valores e as regulac;6es que estruturam

poder oa familia e organizam

os comportamentos matrimoniais e demogd.ficos. Aqui tambem os novas

desenvolvimentos concei~ais vern gerando urn ferti! terrena que permite cap-

turat, com precisao, as caractertsticas espedficas e as varia<;oes hist6ricas com

que emergem, se desenvolvem e mudam os sistemas de protes:ao social.
Dito de outro modo, todo

anterior constituiu urn conjunto estimulante

de temas e sugestoes metodol6gicas de inegavel utilidade. Longe de sugerir

qualquer inadequada 'aplicas:ao' de conceitos,

tado da arte foi

objetivo deste balan<;o au es-

de explorar as potencialidades analiticas abertas pela literatu-

ra contemporanea, tratando de identificar conceitos e matrizes analiticas que

venham a permitir uma proficua re1eitura dos variados sistemas latino-americanos de bem-estar.

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64

Estado da Arte da PesQuisa

em Polfticas Publicas*

Celina Souza

As Ultimas decadas registraram

ressurgimento cla importancia do campo

de conhecimento denominado politicas publicas, assim como das instituic:;:6es,

regras e modelos que regem sua decisao, elaborac:;:ao, implement3i13o e avalia<;:10. Varias fatares contribuiram para a maior visibilidade dessa area em paises

como

Brasil, 0 primeiro foi a ado<;ao de politicas restritivas de gasto, que

passaram a dominar a agenda cia maioria dos paises, em especial as em desen-

volvimento. A partir dessas politicas, a conhecimento sobre

implement3'i-"ao e

desenho, a

processo decis6rio das politicas publicas ganhou maior

importancia e visibilidacle. 0 segundo fatar

e que novas vlsoes sobre 0

papel

dos govemos substituiram as politicas keynesianas do pDs-guerra por politicas

restritivas de gas to.
Assim, alguns govemos passaram a conclicionar suas politicas publicas ao
cwnprimento do ajuste fiscal e do equilibrio ors:amentirio entre receita e despesa,
restringindo, de certa forma. a intervens:ao do Estado na economia e transformando as politicas sociais de universais em focalizadas. Essa agenda passou a
dominar coras:oes e mentes a partir dos anos 80, em especial em paises com
longas e recorrentes trajet6rias inflaciomirias como os da America Latina..

o terceiro fator, mais diretamente relacionado aos paises em desenvolvimento e de democracia recente ou red~m-democratizados.e que na maioria

i
I

Versiia revista e ampliada de dais artigos publicados anteriormente. Ver Souza (2003, 2006).

65

Pol!T1CAS PUBLICAS NO BRASil

desses paises, em especial os da America Latina, ainda nao se conseguiu formar coalizoes politicas capazes de equacionar, minimamente, a questao de
como desenhar politicas publicas capazes de impulsionar

desenvolvimento

econ6mico e de promover a indusao social de grande parte de sua populac;ao.

Respostas a esse desafio nao sao Eiceis, nero claras ou consensuais. Elas dependem de muitos fatores externos e internos. No entanto,

desenho das politi-

cas publicas e as regras que regem suas decisoes, elaborac;ao e implementac;ao,

assim como seus processos, tambem influenciam os resultados dos conflitos
inerentes as decisoes sobre politica publica. Esses fatores contribuiram, assim,
para que a area de politicas publicas passasse a receber grande atenc;ao, tanto
em estudos academicos como em trabalhos tecnicos.
Este artigo trata dos principais conceitos e modelos de analise de politicas
publicas, buscando sintetizar 0 estado da arte da area, ou seja, mapear como a
literatura classica e a mais recente tratarn

tema. Busca-se, tambern, construir

algumas pontes entre as diferentes vertentes das teorias neo-institueionalistas e

a analise de politicas publicas. 0 objetivo do artigo e modesto: tentar minimizar
a lacuna da ainda escassa traduc;ao para a lingua portuguesa da literatura sobre
politicas publicas e, ao rever as principais formulac;oes te6ricas e conceituais
mais pr6ximas da literatura especifica sobre politicas publicas e da literatura
neo-institucionalista, contribuir para seu teste empirico nas pesquisas sobre

politicas publicas brasileiras.

o texto esta dividido em tres partes. Na primeira, se mapeia 0

surgimento

da area e se introduzem os principais conceitos, modelos analiticos e tipologias

passiveis de aplicac;ao nos estudos sobre politicas publicas. Na segunda, apresentam-se as principais distinc;oes entre politica publica e politica social. Na
terceira, discutem-se as possibilidades de aplicac;ao da literatura neoinstitueionalista a analise de pollticas publicas.

Como e Por Que Surgiu a Area de Politicas Publicas?

Entender a origem e a ontologia de uma area do conhecimento e importante para melhor compreender seus desdobramentos, sua trajet6ria e suas
perspectivas. A politica publica como area de conhecimento e disciplina academica nasce nos Estados Unidos, rompendo ou pulando as etapas seguidas
pela tradic;ao europeia de estudos e pesquisas nessa area, que se concentravam,

...

66

r
I

[slado dOl Arte dOl PesQuisa em Polflici!s

entaa, mais na analise sabre

dOB

Public3s

Estaclo e suas instituic;6es do que na prodm;ao

governos.
Assim, na Europa, a area de politica publica vai surgir como urn desclo-

bramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre

Estaclo e de uma das mais importantes instituic;oes do Estaclo -

pape! do

govemo -,

produtor, por excelencia, de politicas publicas. Nos Estados Unidos, ao contra.rio, a area surge no munclo acadermco sem estabelecer relac;6es com as
bases te6ricas sabre

estudos sabre a ac;ao

dOB

pape! do Estado, passando direto para a enfase nos

governos.

pressuposto analitico que regeu a constitui<;ao e a consolidac;:ao

e0

de que, em democracias estaveis, aquila

governo faz ou deixa de fazer

e passive! de ser (a) formulado eientifica-

estudos sabre politicas publicas

que

dOB

mente e (b) analisado por pesquisadores independentes l

as 'Pais' Fundadores da Area de Polfticas Publicas

Considera-se que a area de politicas publicas contou com quatro grandes
'pais' fundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Laswell
(1936) introduz a expressao policy analysis (analise de politica publica), ainda nos
anos 30, como forma de conciliar conhecimento cientifico e academico com
a prodwyao empirica dos governos e tambem como forma de estabelecer

diaIogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo.

Simon (1957) introduziu 0 conceito de raeionalidade limitada dos decisores
publicos (policy makers), argumentando, todavia, que essa limita~ao poderia

Set

minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos

decisores publicos e sempre limitada por problemas tais como informa4Yao
incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisao, auto-interesse dos
decisores etc., mas a racionalidade, segundo ele, pode ser maximizada ate urn
ponto satisfatorio pela cria~ao de estruturas (conjunto de regras e incentivos)
que enquadrem

comportamento dos atores e modelem esse comportamen-

to na direc;ao de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de

maximiza4Yao de interesses pr6prios.

Para uma sintese da trajet6r:ia da area de politicas publicas, inclusive sua insen;:iio academica, vee
Parsons (1997).

67

Lindblom (1959, 1979) questionou a enfase no racionalismo de Laswell e

Simon e propos a incorporas:ao de Qutras vanaveis

a formulal;;ao e a analise de

politicas publicas, tais como as rela<;6es de poder e a integra<;ao entre as diferentes

Eases do processo deeis6rio,

qual nao tern necessariamente urn tim ou urn prin-

cipia. Dai porque as politicas publicas precisariam incorporar Qutros dementos

sua formula<;ao e

papel das

elei~aes,

a sua analise aU:m das questoes de racionalidade, tais como 0

das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse.

Easton (1965) contribuiu para a area aD defmir a politica publica como

urn sistema, ou seja, como uma rela<;ao entre formula<;ao, resultados e

am-

biente. Segundo ele, politicas publicas recebem inputs dos partidos, da midia e
dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos.

a Que Sao Polfticas Publicas

Nao existe uma {mica, nem melbar, defmi<;ao sabre

que seja politica

publica. Mead (1995) a defme como urn campo dentro do estudo da politica
que analisa

govemo it luz de grandes questaes publicas e Lynn (1980) como

urn conjunto de a<;oes do governo que irao produzir efeitos espedficos. Peters
(1986) segue

mesmo veio: politica publica

e a soma das atividades dos go-

vemos, que agem cliretamente ou pot delegali=ao, e que influenciam a vida dos
cidaditos. Dye (1984) sintetiza a

defmi~ito

de politica publica como

"0

que

govetno escolhe fazer ou nao fazer". A definiyao mais conhecida continua

sendo a de Laswell, ou seja, deeis5es e anaJises sobre politica publica implicam responder as seguintes quest5es: quem ganha
diferen~a faz.

J:i a defini~ao mais

(2004: 13): politica publica

classica

e "uma

que, por que e que

e atribuida a Lowi apud Rezende

regra formulada por alguma autoridade

governamental que exptessa uma intenli=ao de influenciar, alterar, regular,

comportamento individual ou coletivo atraves do uso de sanli=5es positivas

ou negativas".
Muitas

defltl.i~aes

enfatizam

papel da politica publica na

solu~ao

de

problemas. enticos dessas defmili=5es, que superestimam aspectos racionais e

procedimentais das politicas publicas, argumentam que elas ignoram a essencia

Hi mais de quarenta anos, Bachrach e Baratz (1962) demonstraram gue mio fazer nada em rdas:ao
a urn problema tambem e uma forma de polftica publica.

68

Estado da Arle da PesQ.ulsa em Pollticas Publicas

da polltica publica, i8to

centrarem

e, 0 embate em totno de ideias e interesses. Por con-

foco no papel dos govemos, essas deftni<;oes deixam de laclo

seu aspecto conflituoso e as limites que cercam as decisoes dos governos.

Deixam tambem de fora possibilidades de

coopera~ao

que podem ocorrer

entre os governos e Qutras institui<;6es e grupos sociais.

No entanto, defini<;6es de politicas publicas, mesmo as minimalistas, guiam

o nosso olhar para 0 locus oode as embates em tomo de interesses. preferencias

e ideias se desenvolvem, i8to

e, os governos. Apesar de aptar por abordagens

diferentes, as defini<;6es de politicas publicas assumem. em geral, uma visao

holistica do tema, uma perspectiva de que

todD

e mais importante do que a

soma das partes e que individuos, institui<;oes, interac;6es, ideologia e interesses

contam, mesmo que existam diferenc;as sobre a importancia relativa desses
fatores.
A politica publica em geral e a politica social. em particular, sao campos
multidisciplinares, mas cada qual adota urn foco diferente, a que sera discutido
adiante. Par isso, urna teoria gera! da politica publica implica a busca par sintetizar teorias constroidas no campo da soeiologia, da eie:neia politica e da economia. Politicas publicas repercutem na economia e na soeiedade, dai porque
qualquer teoria da politica publica precisa tambem explicar as

inter-rela~6es

entre Estado, politica, economia e soeiedade.

Essa e tambem a razao pela qual pesquisadores de tantas disciplinas economia, eieneia politica, soeiologia, antropologia, geografia, planejamento.
gestao e eieneias soeiais aplicadas - partilham urn interesse comum na area e
tern contribuido para avanc;os te6ricos e empiricos.
Pode-se, entao, resumir politica publica como
que busca, ao mesmo tempo, colocar

campo do conhecimento

'governo em aC;ao' e/ou analisar essa

aC;ao (variavel independente) e. quando necessario, propor mudanc;as no rumo

au curso dessas

a~6es

(variavel dependente). A

formu!a~ao

de politicas publi-

cas constitui-se no estagio em que governos democraticos traduzem seus

prop6sitos e plataformas e1eitorais em programas e ac;6es, que produzirao
resultados ou mudanc;as no mundo real.
Se admitirmos que a politica publica

e urn campo holistico, isto -e, uma

area que situa diversas unidades em totalidades organizadas, isso tern duas
implicac;6es. A primeira

e que, como referido anteriormente, a area torna-se

69

POlITICA5 PUBLlCA5 NO BRA51l

ten-it6rio de varias disciplinas, teorias e modelos analiticos. Assim, apesar de

possuir suas pr6prias modelagens, teorias e metodos, a politica publica, embora
tenha nascido como uma subarea da ciencia politica, a ela nao mais se resume,
podendo tamb&n ser objeto analitico de outras areas do conhecimento, inclusive
da econometria, ja bastante influente em uma das subareas da politica publica, a
da avalias:ao, que tambem vern recebendo influencia de tecnicas quantitativas.
A segunda implicas:ao e que

carater holistico da area nao significa que

ela cares:a de coerencia te6rica e metodol6gica, mas sim que comporta varios
'olhares'. Par Ultimo, politicas publicas, depois de desenhadas e formuladas, se
desdobram em pIanos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de
informas:ao e grupos de pesquisa. 3 Quando postas em as:ao, ficam submetidas
a sistemas de acompanhamento e avalias:ao.

Polftica Publica e Politica Social

Poucas vezes temos clareza de que existem distinc;:6es importantes entre
os estudos sobre politica publica e aqueles sobre politica social. Sabemos, como
ja referido, que ambos comp6em urn campo multidisciplinar, mas seus objetivos e focos sao diferentes. Estudos sobre politicas publicas buscam explicar
a natureza da politica analisada e seus processos. As primeiras pesquisas academicas sobre politica social discutiram

Estado do bem-estar social, sua

ori~

gem e conseqiiencias e, diferentemente da politica publica propriamente dita,

sua origem esta mais na academia europeia do que na norte-americana. A
partir dos estudos pioneiros sobre

Estado do bem-estar, pesquisas sobre

politicas sociais expandiram-se rapidamente. Essas pesquisas abrangem, na atualidade, principalmente as seguintes areas: politica e gestao de servic;:os sociais,
principalmente saude e educac;:ao no caso brasileiro; problemas sociais diversos, mas, no caso brasileiro, pesquisas sobre seguranc;:a publica estao rapidamente ganhando espac;:o na agenda; estuclos relacionados com grupos
minoritarios e excluidos - rac;:a, genero, pobreza, desigualdade social, todos
tambem bastante estudados no Brasil. Estudos sabre politica social tern sido
particu1armente abundantes e sao, provavelmente, os que mais tern recebido
atenc;:ao academica no Brasil, assim como sao, tambem, os mais disseminados.
Muitas vezes, a polftica publica tambem requer a aprovalj3.o de nova legislalj3.o.

70

Estado da Arte da PesQuisa em Polfticas Publicas

que distingue urna pesquisa em politica publica de uma em politica

social? Existem importantes diferenc;as, notadamente nos seus focos. Enquanto estudos em politicas publicas concentram-se no processo e em responder
quest6es como "por que" e "como", os estudos em politicas sociais tomam

processo apenas como 'pano de fundo' e se concentram nas consequencias da

politica, ou seja,

que a politica faz ou fez.

Essa aparentemente simples distinc;ao tern, no entanto, implicac;6es na

agenda de pesquisa. Estudos sobre politica publica nao focalizam necessarialnente 0 conteudo substantivo da politica, dai porque nao assume impordincia
fundamental

objeto da politica publica, dado que qualquer produ,ao do

govemo em qualquer arealsetor pode ser tomada como ilustrac;ao do processo. Estudos sobre politica social, ao contrino, sao demarcados pelo objeto
da politica publica, focalizando, sempre, as quest6es que a politica busca "resolver", os problemas da area e seus resultados.

Pape! dos Governos

Debates sobre politicas publicas implicam responder

a questao sobre a

espac;o que cabe aos governos na definic;ao e implementac;ao de politicas publicas. Nao se defende aqui que

Estado (ou os governos que decidem e

implementam politicas publicas au outras instituic;oes que participam do processo decis6rio) reflete tao-somente as pressoes dos grupos de interesse, como
diria a versao mais simplificada do pluralismo.
Tampouco se defende que

Estado opta sempre por politicas defmidas

exclusivamente por aqueles que estao no poder, como nas versoes tambem
simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepc;oes estruturalistas e funcionalistas
do Estado.
No processo de definic;ao de politicas publicas, soeiedades e Estados
complexos como as constituidos no mundo modemo estao mais pr6ximos
da perspectiva teorica daqueles que defendem que existe uma "autonomia
relativa do Estado", a que faz com que este tenha urn espac;o proprio de
atuac;ao, emhora permeivel a influencias externas e intemas (Evans, Rueschmeyer
& Skocpol, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as

quais, por sua vez, criam as condic;oes para a implementac;ao de objetivos de

71

1
POLITICAS PUBLICAS NO BRASil

politicas publicas. A margem dessa autonomia e

desenvolvimento dessas

capacidades dependem, obviamente, de muitos fatares e dos diferentes momentos hist6ricos de cada pais.
Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que naG as governos se envolvem oa formula<;ao de politicas publicas e no seu processo, tais
como os grupos de interesse e as movimentos sociais, cada qual com maior
Oll

menor influencia a depender do tipo de politica formulada e das coalizoes

que integram

governo, e apesar de uma cetta literatura argumentar que

papel dos governos tem sido encolhido por fenomenos como a globaliza,ao,
a diminui<;ao cia capacidade dos governos de intervir, formular politicas publicas e de governar naG esta empiricamente comprovada. Visoes menos
ideologizadas defendem que apesar da existencia de limita,oes e constrangimentns, estes nao inibem a capacidade das instihli<;6es govemamentais de governar a socied.de (peters, 1998), apesar de tornarem a ativid.de de governar
e de formular politicas publicas mais complexa.

Modelos de

Formula~ao

e Analise de Polfticas Publicas 4

Dentro do campo especifico da politica publica, alguns modelos

explicativos foram desenvolvidos para se entender mellior como e por que

govemo faz ou deixa de fazer alguma a<;ao que repercutira. na vida dos cidadaos. Muitos foram os modelos desenvolvidas, e aqui serao mapeados apenas
os prtneipais.

Tipo da Polftica Publica

Theodor Lowi (1964, 1972) desenvolveu talvez mais conhecida tipologia

sobre politica publica, .Iaborada por meio de uma maxima: a politica publica
faz a politica. Com essa maxima, Lowi quis dizer que cada tipo de politica
publica vai encontrar diferentes farmas de apoia e de rejei<;ao e que disputas
em tarno de sua decisao passam por arenas diferenciadas.

Para maiores detalhes sabre diversos moddos analiticas, ver Goodin & Klingemann (1998), em
especial 0 capitulo 7, Pan;ons (1997), Sabatier (1999) e Theodoulou & Cahn (1995). Varios sitios
disponibili7.am cstudos empiricas sobre politicas publicas, com destague para <http://
www.policylibrary.com> .

72

Est<ldo da Arte da PeSQuisa em Pollticas Publlcas

Para Lowi, a politica publica pode assumir quatro [ormatos. 0 primeiro

e0

das politicas distributivas, decisoes tomadas pelo governo que

desconsideram a questao dos recursos limitados. gerando impactos mais

individuais do que universals, ao privilegiar certos grupos sociais ou regioes

em dettimento do todo. 0 segundo

e0

das politicas regulat6rias. mais visi-

veis ao publico, envolvendo burocracia. politicos e grupos de interesse. 0

terceiro

e0

das politicas redistributivas, que atinge maior numero de pessoas

e impoe perdas concretas e a curto praza para certos grupos sociais e ganhos
incertos e futuro para Qutros. Sao, em geral, as politicas sociais universais,

o sistema tribut<irio,

sistema prevideneiirio e sao as de mais dificil encami-

nhamento. 0 quarto e

das politicas constitutivas, que lidam com proce-

dimentos. Cada uma dessas poHticas publicas vai gerar pontos ou grupos
de vetos e de apoios diferentes, processando-se dentro do sistema politico de
forma tambern diferen teo
Incrementalismo
A visao da politica publica como urn processo incremental foi desenvolvida par Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavsky (1992).
Com base em pesquisas empiricas, os autores argumentaram que os recursos governamentais para urn programa, orgao ou uma dada politica publica
nao partem do zero, e sim de decisoes marginais e incrementais que
desconsideram mudan<,;:as politicas ou mudan<,;:as substantivas nos programas governamentais. Assim, as decisoes dos governos seriam apenas
incrementais e pouco substantivas.
A visao incrementalista da politica publica perdeu parte do seu poder
explicativo com as profundas reformas ocorridas em v:irios paises provocadas
peIo ajuste fiscal. No entanto, os que trabalham nos govemos e os que pesquisam
os or<,;:amentos publicos conhecem bern a for<,;:a do incrementalismo, que mantern intactos estruturas govemamentais e recursos para politicas publicas que
deixaram de estar na agenda dos governos. Mas e do incrementalismo
que vern a visao de que deeisoes tomadas no passado constrangem decisoes
futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas politicas publicas ou de reverter a rota das politicas atuais.

73

1
POlITICAS PUBLICAS NO BRASil

o Cicio da

Politica Publica

Esta tipologia ve a politica publica como urn cicio deliberativo, farmada

por varios estagios e constituindo urn processo dinamico e de aprendizado. 0

cido da politica publica constituido dos seguintes estagios: definiqao de agenda,

identifica~ao

de alternativas,

avalia~ao

das op<;:6es, sele<;ao das opc:;:oes,

implementa<;ao e avalia<;:ao.

Esta abordagem enfatiza sobremodo a defmiqao de agenda (agenda set/iny)

e pergunta por que algumas questoes eottam na agenda politica enquanto

Qli-

tras sao ignoradas. Algumas vertentes do ciclo cia politica publica focalizam
mais as participantes do processo decis6rio e Qutras

processo de formula-

qao da politica publica. Cada participante e cada processo podem atuar como
urn incentivo ou como urn ponto de veto.

A pergunta de como

os governos

defmem suas agendas, sao dadas tres tipos de respostas. A primeira focaliza as
problemas, is to

e, problemas

entram na agenda quando assumimos que de-

vemos fazer algo sobre eles. 0 reconheeimento e a definiiYao dos problemas

afetam os resultados da agenda. A segunda res posta focaliza a poHtica propriamente dita, ou seja, como se constr6i a conseieneia coletiva sobre a necessidade de se enfrentar urn dado problema. Essa construiYao se faria via
processo eleitoral, via mudaniYas nos partidos que governam ou via mudaniYas nas ideologias (ou na forma de ver

mundo), aliados

a foriYa ou fraqueza

dos grupos de interesse. Segundo esta visao, a construiYao de uma consciencia

coletiva sobre determinado problema

e fator

poderoso e determinante na

definiqao da agenda.
consenso

0 ponto de partida da politica publica e dado pela politica, 0

econstruido mais por barganha do que por persuasao, ao passo que,

quando

ponto de partida da politica publica encontta-se no problema a ser

Quando

enfrentado, da-se

processo conttario, ou seja, a persuasao

e a forma para a

consttuiYao do consenso.
A terceira resposta focaliza os partieipantes, que sao classificados como
visiveis, ou seja, politicos, midia, partidos, grupos de pressao etc., e invisivcis,
tais como academicos e burocraeia. Segundo esta perspectiva, os participantes
visiveis definem a agenda e os mvislveis as alternativas.

74

l
I

Estado da Arle da PesQuisa em Polit1cas Publicas

I,
f

o
o

Modelo Garbage Can

modelo garbage can ou "lata de lixo" f01 desenvolvido por Cohen,

March e Olsen (197ZJ, argumentando que escolhas de politicas publicas sao

feitas como se as alternattvas esttvessem em uma lata de lixo. Ou seja, existem
varios problemas e pOlleas soluc;oes. As soluc;:oes naG seriam detidamente ana-

lisadas e dependeriam do leque de solu~6es que os decisores (policy makers) tem

no momenta. Segundo esse modelo, as organizac;6es sao forroas anarquicas
que comp6em urn conjunto de ideias com pOllea

consistt~ncia.

As organiza-

c;:6es constroem as preferencias para a solUl;ao dos problemas - ac;:ao -, e naG

as prefereneias constroem a ac;:ao. A compreensao do problema e das soluc;:6es

elimitada e as organizac;6es operam em urn sistema de tentativa e etta.

Em sintese,

modelo advoga que

solu~6es procuram

por problemas. As

escolhas compoem urn garbage can no qual varios tipos de problemas e solu'1oes sao colocados pelos participantes

a medida que aparecem. Essa aborda-

gem foi aplicada por Kingdon (1984), combinando tambem elementos do

cicio da politica publica, em especial a fase de
settin~,

constituindo

defini~ao

de agenda (agenda

que se classifica como urn outro modelo,

de multiple

streams, ou "mUltiplas correntes".5

Coalizao de Defesa

modelo da coalizao de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-

Smith (1993), discorda da visao da politica publica trazida pelo cicio da politica
e pelo garbage can pela sua escassa capacidade explicativa sabre por que
mudan'1as ocorrem nas politicas publicas. Segundo esses autores, a politica
publica deveria set concebida como urn conjunto de subsistemas relativamente estaveis, que se articulam com os acontecimentos extemos, as quais dao as
parametros para os constrangimentos e os recursos de cada politica publica.
Contrariando

modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith defen-

dem que cren'1as, valores e ideias sao importantes dimensoes do processo de

formula'1ao de politicas publicas, em geral ignorados nos modelos anteriores.
Assim, cada subsistema que integra uma politica publica e composto por urn

>

0 modelo analitico de Kingdon vern sendo testado no Brasil em algumas teses de doutorado. Ver,
por cxemplo, Capella (2006) e Pinto (2004).

75

POLITICAS PUBLICAS NO BRASil

numero de coalizoes de defesa que se distinguem pelos seus valores, cren<;as e

ideias e pelos recurs os de que dispoem. 6
Arenas Sociais

o modelo de arenas sociais ve a politica publica como uma iniciativa dos

chamados empreendedores politicos ou de politicas publicas. 1sso porque,
para que uma determinada circunstancia ou evento se transforme em urn problema, e preciso que as pessoas se conven<;am de que algo precisa ser feito.

quando os poliry makers do governo passam a prestar atenlfao em algumas

questoes e a ignorar outras.
Existiriam tres principais mecanismos para chamar a aten<;ao dos
decisores e formuladores de politicas publicas: (a)

divulga~ao

de indicadores

que desnudam a dimensao do problema; (b) eventos tais como desastres ou

repeti~ao continuada

do mesmo problema; (c)ftedback, ou

informa~oes que

mostram as falhas da politica atual ou seus resultados mediocres. Esses empreendedores constituem a poliry communi!], comunidade de especialistas, pessoas dispostas a investir recursos variados esperando urn retorno futuro
dado por uma politica publica que favore<;a suas demandas. Eles sao cruciais
para a sobrevivencia e

sucesso de uma ideia e para colocar

problema na

agenda publica.
Esses empreendedores podem constituir, e em geral constituem, redes
sociais.7 Redes envolvern contatos, vinculos e conexoes que relacionam os agentes
entre S1 e nao se reduzem as propriedades dos agentes individuais. As institui<;oes, a estrutura social e as caracteristicas de individuos e grupos sao cristaliza<;6es dos movimentos, trocas e "encontros" entre as entidades nas mUltiplas e intercambiantes redes que se ligam ou se superpoem. 0 foco esta no
conjunto de rela<;6es, vinculos e trocas entre entidades e individuos, e nao
nas suas caracteristicas.
Este metodo e referencial teorico parte do estudo de situa<;oes concretas
para investigar a integra<;3.o entre as esttuturas presentes e as a<;oes, estrategias,
constrangimentos, identidades e valores. As redes constrangem as a<;5es e as
Esse rnodelo {oi aplicada por Bueno (2005).
A literatura internacional sabre redes sociais
literatura em partugues, ver Marques (2000).

e ampla e

76

diversiflcada. Para uma revisiia dessa

Estado da Arle da PesQulsa em Polflicas Publicas

estrategias, mas tambem as constroem e reconstroem continuamente. A forc:;:a

deste mode!o est,,- na possibilidade de

investiga~ao dos

rela~oes

padroes das

entre inmviduos e gropOS.8

Modelo do 'EQuilibrio Interrompido'

mode!o do "equilibrio interrompido" (punctuated equilibrium) foi e!a-

borado por Baumgartner e Jones (1993) com base em

no~oes

de biologia e

computas:ao. Da biologia veio a oo<;ao de equilibria interrompido, isto

e, a

politica publica se caracteriza por 10ngos periodos de estabilidade, interrompidos por periodos de instabilidade, que geram mudan~as nas politicas
anteriates. Da computa<;ao e dos trabalhos de Simon, vern a oo<;ao de que
os seres humanos tern capaeidade limitada de processar informac:;:ao, ciai
porque as questoes se processam paralelamente e naG de forma serial, ou
seja, uma de cada vez.
Os subsistemas de uma poHtica publica permitem ao sistema politico-

decisorio processar as questoes de forma paralela. ou seja. fazendo mudan~as

a partir da experiencia de

implementa~ao e

de

avalia~ao, e

somente

em periodos de instabilidade ocorre uma mudan~a serial mais profunda.

Este modelo. segundo os autores, permite entender por que um sistema
politico pode tanto agir de forma incremental, 1sto

quo, como passar por fases de

Fundamental ao modelo

ea

mudan~as

constru~ao

e,

mantendo

status

mais radicais nas politicas publicas.

de wna imagem sobre determinada

decisao ou politica publica (policy image), e a midia teria pape! preponderante

nessa constru~ao.9

Marques (2000) analisa a fonnular;ao de politicas na area de saneamento basico na Regiao Metropolitana do Rio de Janeiro por meio do modelo das redes sociais. Sua pesquisa mostra que, ao
contnirio do paddo norte-americano de lobbic.r ou do corporatiYismo social-democrata europeu,
a intermediar;ao de interesses ocoree aqui de forma disseminada par inumeros e diversos contatos pessoais entre as integrantes do goyemo e as interesses privados, intermediada por uma po'i~y
<,ommllni!J. Tambern a papel desempenhado par urn grupo de medicos sanitaristas que se organizou em tomo da refonna do sistema de saude publica no Brasil, no sentido da sua universalizar;ao
e descentrali7.ar;ao, e urn born exemplo das possibilidades explicatiYas deste modelo.

Pesquisa reali7.ada par Fucks (1998) testa este modelo analisando a inserr;ao da terruitica ambiental
no Rio de Janeiro.

77

POlITICAS PUBLICAS NO BRASIL

Modelos Influenciados pelo 'Gerencialismo Publico' e pelo Ajuste

Fiscal 'o

A partir da influencia do que se conveneionou chamar de "gerencialismo

publico" (public management; e da politica fiscal restritiva de gasto adotada por
varios governos, novos formatos foram introduzidos nas politicas publicas,
todos voltados para a busca de eficiencia. Assim, a eficiencia passou a ser vista
como

principal objetivo de qualquer politica publica, aliada a importancia

do fator credibilidade e a

delega~ao

das politicas publicas para

iostitui~aes

com "independencia" politica. Esses novos formatos, que estao guiando

desenho das politicas publicas mais recentes, ronda sao pouco incorporados
nas pesquisas empiricas. 11
A enfase na eficieneia nasceu da premissa de que as politicas publicas e
suas institui<;oes estavam fortemente influeneiadas por formatos redistributivos
ou clistributivos, na linguagem de Lowi, desprezando-se a questao da sua efieiencia. As razoes para tal reconhecimento estao na crise fiscal e ideo16gica do
Estado e no declinio do sonho pluralista que caracterizou a visao norte-americana sobre politicas publicas em decadas passadas. 12

primeiro graode ataque as possibilidades das

a~aes

coletivas, e onde deci-

saes sobre politicas publicas podem ser situadas, veio de Olson (1965), ao afirmar
que interesses comuns, os quais, em principio, guiariam

processo deeis6rio que

afetam os individuos, nao resultam necessariamente em a<;ao coletiva e sim em.free

riding, pois os interesses de POllCOS tern mais chances de se organizarem do que os

interesses difusos de muitos. Existe, segundo Olson, urn interesse publico que nao
e a soma dos interesses dos grupos. Assim, a ''boa'' politica publica nao poderia
resultar da disputa entre grupos, mas de urna anillse racional.
10

11

12

Alem da influencia do gerencialismo publico e do ajuste fiscal, os ultimos an os tern sido

marcados tambem pdo que "em sendo chamado do juristocracia, au seja, a transfcn~ncia para os
judiciarios e pela via constitucional de parcela consideravel de decisao sabre guestoes antes a
cargo das instituilJoes representativas. Argumenta-se que mudan<;:as sociais e a defesa de direitos
de"cm ser libcradas do jogo politico e da tirania da maioria clas instituilJoes representativas. Assim,
cortcs judiciais nacionais e intcrnacionais passaram a tomar decisoes subre poHticas publicas
porgue tais politicas estiio, muitas vezes, constitucionalizadas. ]a cxiste vasta literatura sobre essa
nova tendencia (ver, entre outros, Hirschi, 2004).
Uma excelJao e 0 trabalhu Reundc (2004), que analisou a ultima reforma admioistrativa federal
tentada 00 Brasil e suas cootradilJoes. Reforma administrati,'a, embora oao seja oenhuma no"idade, e parte crucial do busca da eficieocia do "gereocialismo publico".
Na versao mais idealizada da pluralismo, a politica publica rcsultaria do equilibrio alcanpdo na
luta entre grupos de interesse concorreotes.

78

Eslado da Arte oa PesQuisa em Politlcas Publicas

Como conseqiiencla, embora indireta, do influente trabalho de Olson,

passou-se a enfatizar questoes como efieiencia e racionalidade das politicas

publicas, que seriam alcan<;adas por novas politicas voltadas, por exemplo,
para a desregulamenta<;ao, privatiza<;ao e para reformas no sistema social, as
quais, aftrma-se, poderiam diminuiriam as riscos cia

acrao coletiva.

elemento credibilidade das politicas publicas tambern ganhou impor-

tancia, ou seja, a prevalencia de regras pre-anunciadas sena tnais eficiente do que

o poder discricionario de politicos e burocratas contido nas politicas publicas. 0
fator credibilidade passou a set fundamental para politicas como a monetiria,
mas tambem influenciou 0 novo desenho das politicas publicas em vartas outras
areas. A credibilidade baseia-se na existencia de regras c1aras em conttaposic;ao a
discricionariedade dos decisores publicos (politicos e burocratas), a quallevaria

a1nconsis tencia. AhSm do mais. a discricionariedade gera altos custos de transac;ao. Assim, a discricionariedade, de acordo com essa visao, seria minimizada ou
eliminada, delegando poder a

institui~6es

bern desenhadas e "independentes"

do jogo politico e fora da intluencia dos eiclos eleitorais.

A delegaC;ao para orgaos "independentes" nacionais. mas tambem internacionais, passou a ser outro elemento importante no desenho das politicas
publicas. Mas por que politicos (governantes e parlamentares) abririam mao
do seu poder, delegando-o para agencias sobre as quais mio tern controle? A
resposta estaria na credibilidade desses orgaos "independentes" devido a experiencia tecnica de seus membros e para que as reg1:as nao fossem, aqui tambern, submetidas as incertezas dos cic10s eleitorais, mantendo sua continuidadc
e coerencia. 13
Concorrendo com a influeneia do "novo gerencialismo publico" nas politicas publicas, existe uma tentativa, em varios paises do mundo em desenvolvimento, de adotar politicas publicas de carater participativo. Irnpulsionadas,
par urn lado, pelas propostas dos organismos rnultilaterais e, por outro, por
mandamentos constitucionais e pelos compromissos assumidos par alguns

1.1

Exemplus da influencia dess-a nova vis-ao subre as puliticas publicas ja sao abundantes, destacando-se a relevancia assumida pela Organiza<;:au Mundial do Comerciu (Ol\.fC) e pclas organiza<;:6es
nao govemamentais (ONGs), assim como a defesa de mandata pur tempo determinado para os
diretorcs das agcncias de rcgula<;:ao c a defe"a da independencia operacional ou autonomia dos
bancos centrai:;.

79

"

PollTlCA5 PUBUCA5 NO BRA51l

partidos politicos. varias experiencias foram implementadas visando

a mser-

iY30 de grupos sociais e/ou de interesses na formulaiY3o e acompanhamento

de paliticas publicas, principalmente nas paliticas saciais. No Brasil, sao exemplos dessa tentativa os diversos conselhos comunitanos voltados para as politicas sociais, assim como

oriYamento participativo. Foruns decisorios como

conselhos comunitanos e oriYamento participativo seriam os equivalentes politicos da eficiencia.

Apesar da aceitaiY30 de varias teses do "novo gerencialismo publico" e da
experimentaiYao de delegaiYao de poder para grupos sociais comunitarios e/
ou que representam grupos de interesse, os govemos continuam tamando
decisoes sobre situaiYoes-problema e desenhando politicas para enfrenta-Ias,
mesmo que delegando parte de sua responsabilidade para outras insdmcias,
inclusive nao governamentais.
Das cliversas def11liiYoes e modelos sobre politicas publicas, podemos extrait e sintetizar seus elementos principais:
A palitica publica permite distinguir entre a que a gaverna pretende
fazer e a que, de fata, faz.
A politica publica envolve varios atores e niveis de decisao. embora seja
materializada nos governos. e nao necessariamente se restringe a
participantes formais, ja que os informais sao tambem importantes.
A politica publica e abrangente e nao se limita a leis e regras.
A politica publica e uma aiYao intencional, com objetivos a serem
a1can~adas.

A politica publica, embora tenha impactos a curto prazo, e uma politica

de langa prazo.
A politica publica envolve processos subseqiientes ap6s sua decisao e
proposiiYao, ou seja, implica tambem implementaiY3o, eXeCUiYao
e avaliaiYao.
Estudos sobre politica publica propriamente dita focalizam processos,
atores e a constnIiYao de regras, clistinguindo-se dos estudos sabre politica
social, cujo foco esta nas conseqiiencias e nos resultados da politica.

80

Eslado da Arle da PesQuisa em Polftlcas Publicas

o Pape! das

Instituic;6es/Regras na Decisao e Formulac;ao de

Polfticas Publicas

Nao so a prodw;ao desenvolvida dentro da moldura teorica espedfica da

politica publica e utilizada nos diferentes estudos sabre

tema.

debate

sobre politicas publicas tambem tern sido influenciado pelas premissas advindas
de outros campos teoricos, em especial do chamado neo-institucionalismo,
qual enfatiza a importancia crucial das
mula~ao

implementa~ao

Uma grande
racional, com

institui~oes/regras para

a decisao, for-

de politicas publicas.

contribui~ao a

esse debate foi dada pela teoria da escolha

questionamento de dois mitos. 0 primeiro e

de que, con-

forme mencionado anteriormente, interesses individuais agregados gerariam

a~ao

coletiva (Olson, 1965).

segundo e

de que a

necessariamente bens coletivos (Arrow, 1951).

blicas sao, em uma democracia, questoes de
bens coletivos e, na

formula~ao da

a~ao

Defmi~6es

a~ao

coletiva produz

sobre politicas pu-

coletiva e de

distribui~ao

escolha racional, requerem

de

desenho de

incentivos seletivos, na expressao de Olson, para diminuir sua captura por

grupos ou interesses personalistas. 14
Outtos ramos da teoria neo-institucionalista, como
hist6rico e

estruturalista, tambem contribuem para

institucionalismo

debate sobre

papel

das institui~oes na modelagem das preferencias dos decisores. Para essas variantes do neo-institucionalismo, as institui~oes moldam as deftni<;oes dos decisores,
mas a

a~ao

racional daqueles que decidem nao se restringe apenas ao atendi-

mento dos seus auto-interesses. A

~oes

a~ao

racional tambern depende das percep-

subjetivas sobre altemativas, suas conseqiiencias e avalia<;oes dos seus

possiveis resultados. Sem negar a existencia do calculo racional e auto-interessado dos decisores, esses ramas do neo-institucionalismo aftrmam que
culo esttategico dos decisores ocorre dentro de uma
das regras, papeis, identidades e ideias. 's

14

15

concep~ao mais

cal-

ampla

Para uma revisiio dessa literatura, ver, entre outros, Levi (1997), e para uma discussiio da aplica1i=iio
de tipologias na analise de poHticas publicas tomando como refen~ncia a teoria da escolha
racional, ver, entre outros, Ostrom (1999).

0 institucionalismo historico vem dedicando espa1i=0 cada vez maior it importancia das ideias na
formula1i=iio de politicas publicas, em especial nas suas mudan1i=as. Para uma analise da introdu1i=iio,
na Grii-Bretanha, das ideias monetanstas em substitui1i=iio as keynesianas, ver Hall (1998).

81

.'

P01ITICAS PllBlICAS NO BRASil

Portanto, a visao mais comum da teoria da escolha racional, de que

processo decis6rio sobre politicas publicas resulta apenas de barganhas negociadas entre individuos que perseguem seu auto-interesse, e contestada peIa
visao de que interesses (ou preferencias) sao mobilizados nao s6 pelo autointeresse, mas tambem por processos institucionais de socializac;ao, por novas
ideias e por processos gerados pela hist6ria de cada pais. Os decisores agem e
se organizam de acordo com regras e pd.ticas socialmente construidas, conhecidas antecipadamente e aceitas (March & Olsen, 1995). Tais visoes sobre

processo politico sao fundamentais para entendermos melhor as mudanc;as

nas politicas publicas em situac;oes de relativa estabilidade.

Ja a teona da escolha publica (public choice) adota urn vies normativamente

cctico quanto

a capacidade do governo de formnlar politicas publicas devido a

situac;oes como auto-interesse, informaC;ao incompleta, racionalidade limitada e

captura das agencias governamentais por interesses particularistas. Essa teoria e,
provavelmente, a que demonstra mais mal-estar e desconfianc;a na capacidade
dos mecamsmos politicos de decisao, defendendo a superioridade das decisoes
tomadas peIo mercado vis-a-vis as tomadas pelos politicos e pela burocracia.
Aprofundando urn pouco mais as contribuic;oes do chamado neoinstitucionalismo para a area de politicas publicas, sabemos que, de acordo
com os varios ramos dessa teoria, instituic;oes sao regras formais e informais
que moldam

comportamento dos atores. Como as instituic;oes intluenciam

os resultados das politicas pUblicas e qual a importancia das variaveis

institucionais para explicar resultados de politicas publicas?
A resposta esta na presunC;ao de que as instituic;oes tornam

curso de

certas politicas mais f:iceis do que outras. Ademais, as instituic;oes e suas regras
redefinem as aIternativas politicas e mudam a posic;ao relativa dos atores. Em
geral, instituic;oes sao associadas a inercia, mas muita politica publica e forrnulada e implementada.
Assim, a teoria neo-institucionalista nos ajuda a entender que nao sao s6
as individuos ou grupos que tern forc;a relevante influenciam as politicas publicas, mas tambem as regras formais e informais que regem as instituic;oes.
Outra importante contribuiC;ao das teorias neo-institucionalistas para

campo das politicas publicas esta na capacidade dessas teonas de incorporar

as analises sobre politicas pUblicas, notadamente a analise da sua natureza e do
82

Estado da Arle da PeSQulsa em Pol1t1cas Publicas

seu processo, a importancia das instituic;oes, dado que, como lembra Melo
(2002), a literatura modelada pelo tefetencial te6rico ttadicional da politica
publica faz tabula rasa das

institui~oes.

A contribuic;ao do neo-institucionalismo e importante porque a luta pelo

poder e por recursos entre grupos sociais e 0 cerne da formulac;ao de politicas
publicas. Essa luta e meruada por instituic;oes politicas e econ6micas que levam
as politicas publicas para certa

dire~ao

e privilegiam alguns grupos em detri-

menta de outros, embora as instituic;oes sozinhas nao desempenham todos os

papeis - ha tambem interesses, como nos ruz a teoria da escolha racional,
ideias, como enfatizam 0 institucionalismo hist6rico e 0 estrutural, e a hist6ria,
como aftrma

institucionalismo hist6rico.

A despeito das contribuic;oes das diversas vertentes da teoria neoinstitucionalista para a analise de politicas publicas, deve-se lembrar que, como
ocorre com qualquer referencial te6rico,

e preciso ter clareza sabre quando e

como utiliza-la. 1sso porque, como ja argumentado anteriormente (Souza, 2003),

analisar politicas publicas significa, muitas vezes, estudar 0 "governo em ac;ao",
razao pela qual nem sempre os pressupostos neo-mstitucionalistas se adaptarn
a essa analise.
Ademais, as procedimentos metodol6gicos construidos pelas diversas
vertentes neo-institucionalistas, em especial a da escolha racional, sao marcados pela simplicidade analitica, pela elegancia, no sentido que a matematica da
a essa palavra, e pela parcimonia,
politicas publicas.

que nem sempre e aplid.vel

a analise de

16

Considera<;6es Finais
Procurei, aqui, contribuu: para os estudos academicos em politicas publicas, campo do conhecimento que busca integrar quatro elementos: a pr6pria
politica publica (policy), a politica (politics), a sociedade politica (polity) e as instituic;oes que regem as decisoes, as desenhos e a implementac;ao das politicas
publicas, focalizando seja seu processo, seja seus resultados.

16

Sabre as problemas e as possibilidades teoricas e empiricas da pesquisa em politicas publicas no

Brasil, Yet Faria (2003), Figueiredo & Figueiredo (1986), Melo (1999), Reis (2003) e Souza (2003).

83

"

POlfTICAS P(IEllICAS NO BRASIL

Disso pode-se concluir que

principal foca analitica da politica publica

est. na identifica~ao do tipo de problema que a politica publica visa a corrigir,

na chegada desse problema ao sistema politica Ipolities) e a sociedade politica

(polity), no ptocesso petcotrido ness as duas arenas, e nas institui<;5es/regras

que ido modelar a decisao e a

implementa~ao

da politica publica.

a entenclimento dos modelos e das teorias tesumidos aqui pode petmitiJ:

ao analista melhor compreender

problema para

qual a politica publica foi

desenhada, seus possiveis conflitos, a trajet6ria seguida e

papel dos individuos,

gropos e institui<;5es que estao envolvidos na decisao e que serao POt ela

afetados.

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86

Perspectivas Te6ricas sobre 0

Processo de Formulac;:ao de
Politicas Publicas*
Ana Claudia N. Capella

Este trabalho tern como objetivo apresentar e discutir moclelos teoricos

que auxiliem na c01npreensao do processo de formula<;ao de politicas publicas.
A analise privilegiad.

processo de formac;:ao cia agenda de politicas

governamentais (agenda-settini). procurando investigar de que forma uma questao especifica se tarna importante em urn detertninaclo momenta, chamando
a aten<rao do govemo e passando a integrar sua agenda.
Dois modelos, em especial, desenvolvidos na area de politicas publicas,
destacam-se por sua capaeidade de exphcar como as agendas govemamentais
sao formuladas e alteradas: 0 Modelo de Multiplos Fluxos (Multiple St,mms Model),
desenvolvido por John Kingdon (2003), e

Modelo de EquiHbrio Pontuado

(Pumtuated Equiiibrium Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones (1993).

Esses modelos representam importantes ferramentas na analise de processos de formula<;ao de politicas e de mudan<;a na agenda governamental,
reservando grande destaque

a dinamica das ideias no processo politico.

Modelo de Multiple Streams

Em Agendas, Alternatives and Public Poiities, Kingdon (2003) procura responder

a seguinte questao: par que alguns problemas se tornam importantes

para um governo? Como uma ideia se insere no conjunto de preocupa<;6es

Artigo publicado na Reds/a Brasi/eira de ltifomJarou Bih/iognijitaS em Ciemias Sodais (BIB), 61, 2006.

87

.'

POllnCAS PUBllCAS NO BRASil

dos formuladores de politicas, transformando-se em uma politica publica?

Kingdon considera as politicas publicas como urn conjunto formado por
quatro processos:

estabelecimento de uma agenda de politicas publicas; a

consideral;;ao das alternativas para a formulal;;ao de politicas publicas, com base

nas quais as escolhas serao realizadas; a escolha dominante entre

conjunto de

alternativas disponiveis e, fmalmente, a implemental;;ao da decisao. Em seu modelo de multiple streams,

autor preocupa-se especificamente com os dois pri-

meiros processos, chamados estagios pre-decis6rios: a formal;;ao da agenda

(agenda-settiniJ e as .lternativas para. formula~ao d.s politicas lpolicyJormulation).

A seguir, procuraremos apresentar e analisar

modelo de Kingdon, des-

tacando suas bases te6ricas, beneficios potenciais para a compreensao dos

processos de formal;;ao da agenda governamental, bern como as principais
criticas direcionadas ao modelo.
Dinamica do Modelo: os tres f1uxos

lnicialmente formulado para analisar as politicas publicas nas areas de

saude e transportes do governo federal norte-americano, 0 modelo de Kingdon
tornou-se referencia para os estudos voltados

a analise da formulal;;ao de po-

liticas govemamentais (Zahariadis, 1999). Com base em urn corpo extenso de

dados empiricos, obtidos em sua maior parte por meio de entrevistas com
altos funcionarios publicos,

modelo preocupa-se com os estagios pre-

decis6rios da formulal;;ao de politicas. A agenda governamental, para Kingdon,

e defmida como

conjunto de assuntos sobre os quais

governo e pessoas

ligadas a de concentram sua atenl;;ao em urn determinado momento. 1

Uma questao passa a fazer parte da 'agenda governamental' quando desperta a atenl;;ao e

interesse dos formuladores de politicas. No entanto, em

virtude da complexidade e do volume de questoes que se apresentam a esses

formuladores, apenas algumas delas sao realmente consideradas em urn determinado momento. Estas compoem a 'agenda decisional': urn subconjunto
da agenda governamental que contempla questoes prontas para uma decisao ativa dos formuladores de politicas, ou seja, prestes a se tornarem pollticas
Na definir;ao orig;nal de Kingdon (2003: 3), "The agenda, as I r'Ona:il'C rf it, is tlx list rf suo/eets orproblems
to which gOl'Cmmenta! qfJidals, and people oNtside rf gOl'Cmment doselY associated with those qfJidals, are Jx!yiflg some
serioNs attention at o'!y gil'efI time".

88

Perspectivas Teoricas sabre 0 Processo de

Farmula~ao

de Pollt1cas Publicas

(policies). 2 Essa diferencia<;ao faz-se necessaria, segundo 0 autor, porque ambas

as agendas sao afetadas por processos diferentes. Existem ainda agendas
especializadas - como aquelas espedficas da area de saude, transportes e educa<;ao -, que reletem a natureza setorial d~ formula<;ao de politicas publicas.
Para compreender como algumas quest6es passam a ser efetivamente
consideradas pelos formuladores de politicas, Kingdon (2003) caracteriza

govemo federal norte-americano como uma "anarquia organizada',/ na qual

tres luxus decis6rios (streams) seguem seu curso de forma relativamente independente, permeando toda a organiza<;ao. Em momentos cnticos esses luxos
convergem, e eprecisamente nessas ocasi6es que sao produzidas mudan<;as na
agenda. Assim, para

modelo de Kingdon, a mudan<;a da agenda

da convergencia entre

ttes fluxos:

e0

resultado

problemas (problems), solu<;6es ou alterna-

tivas Ipolicies) e politica.lpolities).

No primeiro luxo,

modelo busca analisar de que forma as quest6es

sao reconhecidas como problemas e por que determinados problemas passam a ocupar a agenda governamental. Considerando que as pessoas nao
podem prestar aten<;ao a todos os problemas durante todo

tempo, Kingdon

parte do pressuposto de que esses individuos concentrarao sua aten<;ao em

alguns deles, ignorando outros.
Para entender 0 processo de sele<;ao, Kingdon estabelece uma importante
difereneia<;ao entre problemas e quest6es (conditions). Vma questao, para 0 autor,

e uma situa<;ao social percebida, mas que nao desperta necessariamente

uma a<;ao em contrapartida. Esse tipo de questao configura-se como problema apenas quando os formuladores de politicas acrerntam que devem fazer
algo a respeito. Dado

grande volume de decisoes e a incapacidade de lidar

com todas as quest6es ao mesmo tempo, a aten<;ao dos formulaclores de

politicas depende da forma como eles as percebem e as interpretam e, mais
importante, da forma como elas sao definidas como problemas.
No original, "We should also dislinguish be/ween Ihe got'ernmenlal agenda, lhe lisl 0/ subjedS lhat are getting
allenlion, and Ihe decision agenda, Ihe list 0/ sulieds wilhin got'ernmental agenda that are up for an actit'e
~dROff' (Kingdon, 2003: ~.

a processo de agenda-setting de Kingdon tern suas raizes no "modelo da lata do lixo" (garbage can
model). Este modelo foi desenvolvido para a amilise de organiza~6es que se configuram como
"anarquias organizadas", operando em condi~6es de grande incerteza e ambiguidade (como
universidades e governos nacionais), nas quais estao presentes tres caractedsticas principais:
participa<;:ao fluida, preferencias problematicas e tecnologia pouco clara. Sobre a modelo de
garbage am e a ideia de "anarquias organi7.adas", ver March, Olsen & Cohen (1972).
89

POLfTICA5 POEllICA5 NO BRA51l

As questoes transformam-se em problemas ao chamar a atenc;ao dos

participantes de urn processo decisorio, despertando a necessidade de ac;ao
por meio de tres mecanismos basicos: indicadores; eventos, crises e simbolos;
e feedback das ac;oes governamentais. Quando indicadores - custos de run prog1:ama, taxas de mortalidade infantil, varia<;oes na folba de pagamento de servidores, evolu<;ao do deficit publico, por exemplo - sao reunidos e apontam
para a existencia de uma questao, esta pode ser percebida como problematica
pelos formuladores de politicas.
Indicadores, no entanto, nao determinam per si a existencia concreta de
urn problema, antes sao interpretayoes que auxiliam a demonstrar a existencia
de uma questa-o. Assim, contribuem para a transformac;ao de questoes em
problemas, principalmente quando revelam dados quantitativos, capazes de
demonstrar a existencia de uma situa<;ao que precisa de atenyao.

o segwldo grupo de mecamsmos compreende eventos ifomsing events), crises e

simbolos. Muitas vezes, urn problema nao chama a atenc;ao apenas por meio de
indicadores, mas por causa de eventos de grande magnitude, como crises, desastres ou simbolos que concentram a aten<;ao em run determinado assunto. Esses
eventos, no entanto, raramente sao capazes de elevar urn assunto aagenda, e geralmente atuam no sentido de refor<;ar a percep<;ao preexistente de urn problema.
Finalmente,

terce1ro grupo consiste no feedback sobre programas em

desenvolvimento no governo. 0 monitoramento dos gastos,

menta das atividades de implementa<;ao,

acompanha-

cumprimento (au nao) de metas,

possiveis reclama<;oes de servidores au dos cidadaos e a surgimento de conseqiiencias nao antecipadas sao mecanismos que podem trazer as problemas
para

centro das aten<;oes dos formuladores de politicas.

Mesmo que indicadores, eventos, simbolos ou feedbacks sinalizem questoes espedficas, esses elementos nao transformam as questoes automaticamente em problemas. Essencial para 0 entenclimento do modelo

ecompreen-

der que problemas sao constru<;oes sociais, envolvendo interpreta<;ao:

"Problemas nao sao meramente as questoes ou os eventos externos: hi tam-

bern urn elemento interpretativo que envolve percep<;iio" (Kingdon, 2003:

109-110).' Portanto, as questaes podem se destacar entre as formuladores de
No original: "Problems are flOt simp!>' Ibe conditions or external fI'f:IJts Ihemsekes: Ihere h also a perceptual,
interpre/a/il'e element'. Esta e todas as traduqaes que se seguem sao de minha autoria.

9_0

.'

Perspectivas Teoricas sabre a Pracessa de

Formu'a~lia de

PollUcas Publlcas

politicas, transformando-se em problemas, para posteriormente

alcan~ar

agenda governamental.
Do ponto de vista da estrategia politica, a

defmi~ao

do problema e fun-

damental. A forma como urn problema e defmido, articulado, concentrando

a atens:ao dos formuladores de politica, pode determinar

sucesso de uma

quescio no processo altamente competitivo de agenda-setting.

No segundo fluxo
solu~aes

~ polity

stream

temos um conjunto de altemativas e

(poliry alternatives) disponiveis para as problemas, ou "what to do ideal'.'

Kingdon (2003) considera que as ide;as geradas nesse fluxo nao estao necessariamente relacionadas

a perceps:ao de problemas espedficos. Como aftrma

autor: ''As pessoas nao necessariamente resolvem problemas. (...) Em vez disso, elas gerahnente criam solus:6es e, entao, procuram problemas para os quais
possam apresentar suas

solu~aes"

(Kingdon, 2003: 32).6 Assim, as questaes

presentes na agenda govemamental (que atrai a atenl;;ao das pessoas dentro e

fora do governo) nao sao geradas aos pares, com problemas e solus:oes.
A gera~ao de alternativas e salu~aes e explicada polo modolo de multiple

streams em analogia ao processo biol6gico de seles:ao natural. Da mesma forma como moleculas flutuam no que os bi6logos chamam de "caldo primitivo",

autor entende que as ideias a respeito de solul;;oes sao geradas em

comunidades (poliry communities) e flutuam em urn "caldo primitivo de politicas" (polity primeval soup). Neste "caldo", algumas ideias sobrevivem intactas,
outras se confrontam e se combinam em novas propostas, outras ainda sao
descartadas. Nesse processo competitivo de seles:ao, as ideias que se mostram
viaveis do ponto de vista tecmco e as que tem custos toleraveis gera1mente
sobrevivem, assim como aquelas que representam valores compartilhados
contarn com a aceitas:ao do publico em geral e com a receptividade dos
farmwadares de politicas. Como resultada fmal, partindo de urn grande
mero de ideias possiveis, urn pequeno conjunto de propostas

e levado

nuao

topo do "caldo primitivo de politicas", altemativas que emergem para a efetiva consideras:ao dos participantes do processo decis6rio.

s
6

0 fluxo de politicas govemamentais e onde sao desenvolvidas diversas altemativas, ou solw;:oes.

Empregaremos esses tennos como sinonimos, seguindo a utilizac:;:ao de Kingdon.

No original: "people do not necessarilY so/t'e probltms. (".J Instead, what thq often do is .f!Jnerate soll/tions, and then
look for problems to which to hook their soiHtionl'.
91

.'

"[
I

POLfTICAS PUBLICAS NO BRASil

As comunidades geradoras de altemativas (poliry communities) sao compostas por especialistas - pesquisadores, assessores parlamentares, academicos,
fundonanos publicos, analistas pertencentes a grupos de interesses, entre

Qll-

tros - que compartilham uma preocupac;:ao em relac;:ao a uma area (poliry area).

e percebida como
e rapidamente difundida, ampliando a consciencia dos atores sobre

No processo de selec;:ao descrito, quando uma proposta

viavel, eia

uma determmada ideia. Issa nao significa que taclos os especialistas de uma
comunidacle compartilhem as mesmas crenc;:as: algumas comunidades sao extremamente fragmentadas, abrigando pontcs de vista bastante diversificados.
A difusao das ideias tampouco se cia de forma automatica, uma vez que
comunidades bem estruturadas apresentam tendencia a resistirem as novas ideias.
A difusao e descrita pelo autor como run processo no qual individuos que
defendem runa ideia procuram leva-la a diferentes farons, na tentativa de sensibilizar nao apenas as comunidades de politicas (policy communities), mas tambem 0
publico em geral, vinculando a audiencia as propostas e construindo progressivamente sua aceitas:ao. Dessa forma, as ideias sao difundidas, basieamente, por
meio da persuasao. A importancia desse processo de difusao - chamada de

soften up pelo autor - vern da constatas:ao de que, sem essa sensibilizas:ao, as

propostas nao setao seriamente consideradas quando apresentadas.
Com

processo de difusao ocorre uma especie de efeito muitiplicador

(bandwagon), em que as ide;as se espalham e ganham cada vez mais adeptos.

Assim,

fluxo de politicas (policy stream) produz uma lista restrita de propostas,

reunindo algumas ideias que sobreviveram ao processo de seles:ao. Tais ideias

nao representam, necessariamente, uma visao consensual de uma comunidade
politica a respeito de uma proposta, mas sim

reconhecimento, pela comuni-

dade, de que algumas propostas sao relevantes dentro do enorme conjunto de

propostas potencialmente possiveis.
Kingdon assegura as ideias um papel importante em seu modelo, argumentando que elas sao freqiientemente mais importantes na escolha de uma
alternativa do que a influencia de grupos de pressao, por exemplo, e chama a
aten<rao dos cientistas politicos para essa dimensao do processo decisario:
Cientistas politicos estao acostumados a conceitos como poder, influencia, pressao e estrategia. No entanto, se tentarmos compreender as
politicas publicas somente em termos desses conceitos, deixamos de
92

Perspectivas Teoricas sobre 0 Processo de

Formula~ao

de polrt!cas Publlcas

entender mwta coisa. As ideias, longe de serem meras desculpas ou

racionalizas:oes, sao partes integrais do processo decis6rio dentro e em
torno do governo. (Kingdon, 2003: 125)'
Abordagens que, como

modelo de multiple streams, destacam a

centralidade das ideias, das interpreta<;6es e da argumenta<;ao no processo de

formula<;ao das politicas constituem urn desafio

a analise traclicional sobre a

formula<;ao de politicas publicas, auxiliando na compreensao da dimensao

simb6lica desse processo,8
Finalmente,

terceiro luxo e composto pela dimensao da politica "pro-

priamente dita" (po/dies stream). Independentemente do reconhecimento de urn

problema ou das altemativas disponiveis,

luxo politico segue sua pr6pria

dinamica e regras. Diferentemente do luxo de alternativas (poliry stream), em

que

consenso e construido com base na persuasao e clifusao das ideias, no

luxo politico (politics stream) as coalizoes sao construidas em urn processo de

barganha e

negocia~ao

politica.

Nesse luxo, tres elementos exercem inluencia sobre a agenda governamentaL 0 primeiro e chamado par Kingdon de "clima" ou "humor" nacional

(national mood) e e caracterizado por uma situa<;ao na qual diversas pessoas compartilham as mesmas quest6es durante urn determinado periodo de tempo. 0
"hwnor nacional" possibihta algo semelhante ao "solo fertil" para algwnas ideias
"germinarem", ajudando a explicar por que algwnas questoes chegam aagenda,
ao passo que outras sao descartadas. A percep~ao, pdos participantes do processo decis6rio, de urn humor favoravel cria incentivos para a promos:ao de
algumas questoes e, em contrapartida, pode tambem desestimular outras ideias.

segundo elemento do fluxo politico

e composto pelas for~as politi-

cas organizadas, exercidas principalmente pelos grupos de pressao. 0 apoio

ou a oposic;ao dessas for<;as a uma determinada quesUio sinaliza consenso
No original: "Politka/ scienlists are atcustomed to sud; conceplJ' (1,j pOJWr, influen(t, pressure and strategy. If we If)'
10 undersland public poliry sok/y in terns 0/ tbese mnfepts, bOlWt"er, JW miss a greal deaL 'fbe content 0/ tbe ideas
tbemseltr:s, far from being mere smokescfI!e1Is or rationalizalions, afl! inlegral pariS 0/ decision making in and around
gOl'emmulf" .
Essas abordagens, que incluem as modelos de agmda-seuiflg que utilizamos ncste estudo, procuram mostrar que a processo de formula<;:ao de politicas esta mais proximo do campo das ideias,
da argumenta<;:ao e da discussao do que de teenicas formais de solu<;:ao de problemas. Uma
reflexao aprofundada sabre esse tema e desenvolvida par Majone (1989). Faria (2003) denomina
tills abordagens como perspectivas "pos-positivislas", destacando a fato de a prodw:;:ao academica
brasileira nao incorporar, ainda, essa orienta<;:ao em suas an:ilises.

93

POLITICAS PUBLICAS NO BRASil

ou conflito em uma arena politica, permitindo aos formuladores de politicas

avaliarem se

ambiente e propicio ou nao a uma proposta. Quando gropos

de interesses e outras forc;as organizadas estao em consenso em relac;ao a uma

proposta,

ambiente e altamente propicio para uma mudanc;a nessa direc;ao.

Mas quando existe conflito em urn grupo, os defensores de uma proposta

analisam

equilibrio das forc;as em jogo, procurando detectar setores favora-

veis ou contrarios

a emergencia de uma questao na agenda. A percepc;ao de

que uma proposta nao conta com apoio de alguns setores nao implica necessariamente

abandono de sua defesa, mas indica que havera custos durante

o processo.
Finalmente,o terceiro fator a afetar a agenda sao as mudanc;as dentro
do proprio governo: mudanc;a de pessoas em posic;6es

estratc~gieas

no

interior da estrutura governamental (turnover); mudanc;as de gestao; mudanc;as na composic;ao do Congresso; mudanc;as na chefia de 6rgaos e de
empresas publicas. Esses acontecimentos podem exercer grande influencia
sobre a agenda governamental ao desencadearem mudanc;as que
potencializam a introduc;ao de novos itens na agenda, ao mesmo tempo
que podem tambem bloquear a entrada ou restringir a permanencia de
outras quest6es. 0 inicio de urn novo governo e, segundo Kingdon,

momento mais propicio para mudanc;as na agenda.

Outro tipo de mudanc;a dentro do governo, com efeitos importantes
sobre a agenda, e a mudanc;a de competencia sobre uma determinada questao.
Cada setor dentro do governo, sejam agencias administrativas, sejam comites
parlamentares, reivindica autoridade para atuar no seu campo de atividade.
Muitas vezes uma questao envolve areas distintas, gerando disputas sabre sua
eompetencia. Essas disputas podem levat a urna situa~1io de imobilidade govemamental, mas tambem

a inclusao de questoes na agenda. Parlamentares,

POt exemplo, podem disputar os eteditos POt urn ptojeto com impaeto popular e, nessa disputa,

assunto pode se tomar proeminente e ganhar espac;o

na agenda. Por outro lado, algumas questoes podem ser sistematicamente ignoradas devido

a sua localizac;ao na estmtura administrativa. Pesquisando a

area de saude dentro do governo norte-americano, Kingdon percebeu que

muitas quest6es faziam parte de agendas especializadas sem, no entanto, integrarem a agenda de decisao mais ampla do setor. Isto acontecia porque

94

Perspectivas Te6rkas sobre 0 Processo de Formulac;3o de Politicas Publicas

conjunto de especialistas preocupados com essas questoes estava reduzido a

uma area espedfica dentro da estrutura do Poder Executivo, restringindo
a difusao desses assuntos para outras comunidades.
Grupos de pressao, a opiniao publica, as pressoes do Legislativo e das
agencias administrativas, os movimentos sociais,

outros fatores, determinam

mudan~a

clima politico para a

processo e1eitoral, entre

da agenda gover-

namental, podendo tanto favorecer uma mudanc;:a, como restringi-Ia. Entre os

elementos considerados no fluxo politico, Kingdon destaca as mudanc;:as no
clima nacional (national mood) e as mudanc;:as dentro do governo (turnover) como
os maiores propulsores de transformac;:oes na agenda governamental.
Em determinadas circunstancias, estes tres fluxos - problemas,

solu~oes e

dinam1ca politica - sao reunidos, gerando uma oportunidade de mudanc;:a na

agenda. Nesse momento, urn problema e reconhecido, uma soluc;:ao esta disponfvel e as

condi~oes

pollticas tornam

momento propicio para a mudanc;:a,

permitindo a convergencia entre os tres fluxos e possibilitando que questoes

ascendam

a agenda.

As circunstancias que possibilitam a convergencia dos fluxos - denominadas por Kingdon (2003: 165) como poliry wendows - sao influendadas, sobretudo, peio fluxo de problemas (problems stream) e peio fluxo politico (politics stream).
De acordo com

autor, uma oportunidade para a mudanc;:a surge quando

urn novo problema consegue atratt a aten<;ao do govemo (por meio de inclicadores, eventos ou feedback), ou quando mudanc;:as sao introduzidas na dinamica politica (principalmente mudan~as no clima nacional e mudanc;:as dentro
do govemo). 0 fluxo de

solu~6es

(poliry stream) nao exerce influencia direta

sobre a agenda: as propostas, as altemativas e as soluc;:oes e1aboradas nas comunidades (poliry communities) chegam a agenda apenas quando problemas percebidos, ou demandas politicas, criam oportunidades para essas ideias.
Assim, ao tomarem consciencia de urn problema, os formuladores de
politicas acionam a polif] stream em busca de alternativas que apontem soluc;:oes
para

problema percebido. Da mesma forma, ao encampar determ.inadas

questoes em suas propostas de governo, politicos buscam alternativas nas polif]

communities. Portanto, embora a mudanc;:a na agenda seja resultado da convergencia dos tres fluxos, a oportunidade para que esta

mudan~a

se processe e

gerada peio fluxo de problemas e pelo fluxo politico e dos eventos que
95

POliTICAS PUBllCAS NO BRASil

transcorrem no interior desse processo. Por outro lado, a rede de solw;oes,

embora nao exerc;a influencia sobre a formaC;ao da agenda govemamental, e
fundamental para que runa questiio ji presente nessa agenda tenha acesso it agenda
decisional.
Mudanc;as na agenda acontecem, portanto, quando os tres fluxos sao unidos, processo denominado por Kingdon (2003: 172) como coupling. 0 coupling,
ou a junc;ao dos fluxos, por sua vez, ocorre em momentos em que as po/iry

windows se encontram abertas. Vimos que essas janelas se abrem, sobretudo, a

partir dos fluxos de problemas e poJiticas. No seu interior, alguns eventos acontecern de forma peri6dica e previsivel, como em situac;oes de mudanc;as no
govemo (transic;ao administrativa. mudanc;as no Congresso, mudanc;as na presidencia de estatais) e em algumas fases do cicIo orc;arnentano (mornentos de
inc1usao de propostas, por exemplo). Outros eventos - ou janelas - se desenvolvern de maneira imprevisivel. Assim, a oportunidade de mudanc;a na agenda
pode se dar tanto de forma programada como de maneira nao-previsivel.
Uma caractenstica da oportunidade de mudanc;a - abertura das janelas no modelo de Kingdon e seu

car~iter transit6rio.

Provocadas por eventos pro-

gramados ou nao, as oportunidades de acesso de urna questao

a agenda nao

perduram por longos periodos. Da mesma forma que as "janelas" se abrem,

elas tambem se [echam. A oportunidade de

mudan~a na

agenda cessa quando

urn dos fluxos se desarticula com relac;ao aos demais.

Tomando a fluxo politico, por exemplo. cia rnesrna forma como mudanc;as de governo (turnover) edam oportunidades para

acesso de uma

questao it agenda, novas mudanc;as, como processos de reorganizac;ao ministerial e institucional, podem "fechar a jane1a" para uma ideia. De forma
semelhante, quando hi uma

percep~ao de

que urn problema [oi resolvido, a

atenc;ao dos formuladores de politicas se volta para outros assuntos. No

fluxo de soluc;oes, quando as alternativas nao surtern efeitos, levando os
formuladores de politicas a julgar inuteis seus esforc;os, tambern h<i grandes
possibilidades de a janela se [echar.
Aftrmamos que a junc;ao dos fluxos - coupling - ocorre em momentos em
que as janelas (poliry windows) se encontram abertas. H<i ainda urn outro componente fundamental, sem
~as

qual esses momentos nao promovem mudan-

na agenda: a atua~ao dos policy entrepreneurs. Kingdon (2003: 179) destaca

96

i
L

---~

Perspectivas Te6rlcas sobre

Processo de Formula\iao de PoHticas pLiblicas

a importancia de inclividuos (empreendedores de politicas) qne, tal como empreendedores de neg6cios, "estao dispostos a investir seus recurs os - tempo,
energia, reputa<;ao, dinheiro - para promover uma posi<;ao em troca da anteeipa<;ao de ganhos futuros na forma de beneficios materiais, orientados para
suas metas ou solidirios".9
Esses individuos, dispostos a investir em uma ideia, podem estar no

go~

verno (no Poder Executivo, ocupando altos pastos ou em fun<;oes burocriticas; no Congresso, como parlamentares ou assessores), ou fora dele (em grupos de interesse, na comunidade acadenllca, na mfdia).

empreendedor e

individuo especialista em uma determinada ques-

tao, geralmente com habilidade em representar ideias de outros individuos e

grnpos; ou ainda que desfruta de uma posi,ao de autondade dentro do processo decis6rio, caractenstica que faz com que

processo de formula<;ao de

politicas seja receptivo a suas ideias. Os empreendedores sao negociadores

hibeis e mantem conexoes politicas; sao persistentes na defesa de suas ideias,
levando suas concep<;oes de problemas e propostas a diferentes f6runs. Conseguem, alem elisso, "amarrar" os tres fluxos, sempre atentos

a abertura de

janelas: "0 empreendedor de politicas que esta pronto nao perde oportunidades", aftrma Kingdon (2003: 182).10 Quando as janelas se abrem, os empreendedores entram em a<;ao. Caso contd.rio, esses atores deverao aguardar pela
pr6xima oportunidade e, entao, promover a conexao entre problemas, solu,6es e clima politico.
Assim, os po/icy entrepreneurs desempenham um papel fundamental, unindo
solu<;6es a problemas; propostas a momentos politicos; eventos politicos a
problemas. Sem urn empreendedor, a liga<;ao entre os fluxos pode nao acontecer: ideias nao sao defenelidas; problemas nao encontram solu<;oes; momentos politicos favora.veis

a mudan<;a sao perdidos por falta de propostas.

Na Figura 1, apresenta-se urn esquema do modelo de multiple streams, no

qual os tres fluxos sao reunidos pelos empreendedores de politicas em momentos em que as oportunidades de mudan<;a se apresentam.

10

No original: "are IMlling to im'(Jt their resounn - time, energy, reputation, money - to promote aposition in TetJlffl
jar antl~ipatedjJltJlTe gain in the form l!f material, pmposire or solidary henifitl'.
No original: "the poli~)' entreprenmr who is reat!y tides whotet'(r t"Ome.f alon;t'.

97

"

POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil

Figura 1 - 0 modelo de Kingdon

PROBLEM STREAM

Indicadorcs
Crises
Evcntos focalizadores
Feedback de ar;:6es

POUI1C/JL S1REAM

POVCY STREAM
(Fluxo de solw;oes)

(Fluxo de problemas)

.--.

(Fluxo politico)

.--.

Viabilidade tecnica
Acei[g~iio pda
comunidadc
Custos toleravcis

"Hwnor nacional"
Forr;:as politicas
organizadas
Mudan~as no govcrno

i
I

'I
I
I
,,I

OPORTUNIDADE DE MUDANGA
(WindowJ)

1-

Convergencia dos fluxos (coupling) pelos

empreendcdores (policy enlrrprennm)

1
AGENDA-SETIING
Accsso de wna qucstiio
a agenda

Atores no Processo de
Politicas Publicas

Defini~ao

da Agenda e

Formula~ao

de

Por que algumas questoes sao bem-sucedidas no processo ate a agenda

govemamental? Ate agora vimos que

modelo de multiple streams responde a

esta questao analisando a conluencia entre

luxo de problemas (problems

stream) e 0 fluxo de politicas (political stream). E por que algumas

)

"

bern maior aten<;ao do que outras? Kingdon explica a

com base na dinamica do luxo de

solu~oes

gera~ao

solu~6es

rece-

de altemativas

e altemativas (poliry stream), par

meio do processo de difusao e "amaciamento" (sqften up) das ideias junto as

comunidades de politicas (poli,) communities) e ao publico em gera!. Mas b:i
ainda urn terceiro fator que contribui decisivamente para a chegada de uma
questao na agenda e para a constrm;ao de alternativas: os atores envolvidos
nesse processo.
Central no modelo de Kingdon e a ideia de que alguns atores sao inluentes na definic;ao cia agenda govemamental, ao passo que outros exercem maior
influencia na defmi~ao das altemativas (decision agmda). 0 primeiro grupo de
98

Perspectivas Teoric3s sobre 0 Processo de

Formul3~ao de

Polftic3s PLiblic3s

participantes e composto por "atores visiveis'. que recebem consideravel aten<;3.0 da imprensa e do publico; no segundo grnpo estao os "participantes invisiveis". que formam as comunidades nas quais as ideias sao geradas e postas em
circulaqao (po/iry communities).
Com rela<;ao

a deftniC;ao da agenda, a influencia presidencial recebe espe-

cial destaque no modelo: "Nenhum outro ator no sistema politico tern a capacidade do presidente para estabelecer agendas em uma dada area de politicas
para aqueles que lidam com elas" (Kingdon, 2003: 23)." Por manejar recursos
institucionais (principalmente 0 poder de veto e

poder de nomear pessoas

para cargos-chave do processo decis6rio), recursos organizacionais e recursos

de comando da atenqao publica,

presidente e considerado por Kingdon

ator mais forte na deftni<;ao da agenda. No entanto, embora ele possa influenciar e mesmo determinar as questoes presentes na agenda, nao the e reservado
o controle sabre as altemativas a serem consideradas, que se concentram nas
maDS de especialistas. Portanto, embora fundamental ao modelo, este ator nao
tern condiq6es de determinar

resultado final de urna politica.

Tambem influenciam a agenda os inmviduos nomeados pelo presidente

nos altos escaloes da burocracia govemamental, como ministros e secretwosexecutivos de ministerios. Alem de insemem novas ideias na agenda, esses
atores podem ajudar a focalizar uma questao ja existente. A alta administra<;ao,
de uma forma geral, e central no processo de agenda-setting, embora, de forma
semelhante a atuac;ao presidencial, tenha menor controle sobre

processo de

seleqao de alternativas e de irnplementaqao.

Alem dos atores que fazem parte da administraqao, atores do Poder Legislativo tambem exercem influencia sobre a agenda govemamental.

E0

caso

de senadores e deputados, uns dos poucos atores que, segundo Kingdon,

alem de exercerem grande influencia sobre a agenda, tambern contribuem
para a geraqao de alternativas. Isso e possivel porque os parlamentares dispoem de recursos, como autoridade legal para a produC;ao de leis essenciais a
grande maioria das rnudanc;as. Alent <lisso, eles estao freqiientemente expostos
aos outros participantes e acobertura midiatica por meio de seus <liscursos nas
tribunas. de suas participac;oes em grupos e comiss6es intemas e da <livulgac;ao
II

No original: "No otlxr Jingle actor in tlx political !yslem has qHite IIx capabilitJ
in gjt't1l po/iry areas for 01/ who deal with those polidtl'.

99

0/ the prrJidenl to .reI agendas

POliTICA5 P(IBllCA5 NO BRA51l

de textos e notas em que justificam sua atuac;ao. Gutro recurso disponivel aos
atores do Poder Legislativo e

acesso a informac;6es de carater mais genera-

lista, ao contrario de burocratas, academ1cos, consultores e outros atores que

lidam basicamente com informac;6es espedalizadas, tecnicas e freqiientemente
detalhadas.
Gutra explicac;ao para a grande influencia desses atores reside em sua
estabilidade. Embora a

mudan~a

nos quadros do Legislativo seja canstante,

Kingdon afltma que a alternancia desses individuos e comparativamente menor do que entre aqueles que fazem parte dos altos esca16es da burocracia
governamental, como ministros de Estado, por exemplo. Dessa forma,
papel do Congresso

e central para a

processo de forma~ao da agenda, seja

porque os parlamentares buscam satisfazer seus eleitores, seja porque buscam

prestigio e diferenciac;ao entre os demais congressistas, seja ainda porque defendem quest6es reladonadas a seus posicionamentos politico-partidarios.
Outro gropo de atores influente

e composto pelos participantes do pro-

cesso eleitoral, prindpahnente partidos politicos e campaigners. Partidos podem

elevar uma questao

a agenda govemamental por meio de seus programas de

governo; no entanto, em suas anaIises, Kingdon (2003: 64) observa que nem
sempre a plataforma eleitoral diredona as ac;oes de urn partido quando ele
assume

poder: "A plataforma

e urn dos muitos foruns nos quais defensores

da mudanc;a nas politicas buscam conquistar audienda".12 Gutra forma importante pela qual os partidos podem fazer quest6es ascender a agenda governamental esta relacionada

a influenda de sua lideranc;a no Congresso. AIem

dos partidos, os campaigners podem influenciar a agenda. A coalizao construida

durante a campanha e urn elemento importante na deftnic;ao da agenda de urn
novo govemo:
Como forma de atrair grupos e individuos durante uma eampanha,
candidatos a presidencia prometem a<;oes em muitas frentes politicas.
Vma vez eleitos, e possive! que essas promessas possaro afetar diretamente as agendas da nova administrac;ao, porque presidentes e seus
aliados mais pr6ximos acreditam em suas metas politieas estabe1ecidas
e querem ve-Ias promovidas. Mas hi tambem peIo menos uma troea
implicita envolvida - 0 apoio ao eandidato em troea da ac;ao sobre a
12

No original: "Ralber, lhe platform is one

heariNg".

if fIla'!)' fomms

ill whkh adwca(es for poliry c!Jange affemp( (0 gain a

100

..

Perspectivas Teoricas sobre 0 Processo de

Formula~ao

de Potiticas Publicas

promessa. Politicos podem se sentir fon;ados a cwnprir com sua parte

da barganha, e aqueles que lhe dao suporte desejam que mantenham
suas promessas. (Klngdon, 2003: 62)13
As promessas feitas

a coalizao de apoio, da mesma forma que os progra-

mas de governo, podem influenciar a agenda governamental. porem nao asseguram que mudans:as sejam promovidas. Para que as promessas se tornern
as:oes concretas, cabe ao partido, ao assumir 0 poder, levar as questoes oriundas desses fomns

a agenda.

Alem dos individuos participantes do processo deitoral, as grupos de

interesse sao considerados pelo modelo atores importantes na formas:ao cia
agenda governamental. Tais grupos podem se constituir de diversas formas:
como grupos centrados em industrias e negocios, categorias profissionais, grupas de interesse publico e lobistas. Alguns desses grupos afetam a agenda
governamental de forma positiva, influenciando mudans:as nas a<;oes governamentais; outros atuam de forma negativa, restringindo as a<;oes: "Na
verdade, muitas das atividades dos gmpos de interesse nesses processos
consistem nao apenas em a<;oes positivas, mas em obstru'Yao negativa"
(Kingdon, 2003: 49).14
Apesar dessas possibilidades,

modelo considera ser dificil relaeionar a

emergencia de uma questao na agenda exclusivamente pela a<;ao - positiva ou

negativa - dos grupos de interesse. As questoes freqiientemente emergem par
meio de urn complexo conjunto de fatores, envolvendo, tambem, a partieipa'Yao de outros atores.
Finalmente,

ultimo ator visivel analisado no modelo e a midia. Embora

reconhes:a que grande parte dos estudos sobre agenda-setting considere a rnidia
urn instrurnento poderoso na formula'Yao da agenda, Kingdon afttma nao ter
confttmado essa expectativa em suas analises:

13

14

No original: "As a part if attrading groups and indit'iduals during a campaign, pmidential candidates promise
adion on mat[)' poury fronts. Once in rffia:, it is possibk tbat tbm promises mtber dired!y tiffid tlx agl!1ldas 0/ new
administmtions, partly because presidenls and tbeir dose aides beliett ill tbeir stated poltiy goals and wanl to see Ibem
adwnced. Bllt tbere is also at least an impltdt e_\:rlJange int'Olt'l!d - JlIpport Jor tbe candidate in return for adion 011
tbe promise. Politirians mqy fie! (onstmined to deliltr on theirpart if Ibe bargain, and supporters al/empt to bold tmm
to tbeir promisd'.
No original: "Adualfy, mu.lJ
rat/Jer if ne/!,atil'l! blocking'.

if interest /!,roup

adi!'i!) in tIJm prorems consists not

if posilil'/! promotion,

but

101

POlITlC ...$ PUBLICA') NO BRJlSIL

Apesar das boas razoes para acreditar que a midia teria run impacto
substancial na agenda governamental, flOSSOS indicadores revelaram-se
desapontadores. Os meiDs de comuruca<;:ao de massa foram apontados
como importantes em apenas 26% das entrevistas, bern menos do que os
grupos de interesse (84%) au pesquisadores (66%). (Kingdon, 2003: 58)"
Uma das

explica~6es apresentadas

par Kingdon para tais resultados

e que

a midia transmite aD publico as quest6es apenas depois de a agenda set formada. Segundo de, a midia enfatiza urn assunto par urn peciodo limitado de

tempo, selecionanclo

que parece set interessante para public3iS3.0 e, passado

algum tempo, des carta esta questao e desloca

Eoco de aten<;ao para outras,

consideradas mais importantes. 0 processo pre-decisional na forma<;ao cia

agenda nao apresenta quest6es interessantes para a midia, a que acontece geralmente apenas apos a final do processo de

formula~ao das

politicas.

Dessa forma, a midia pode destacar alguns pontos de uma agenda ja

estabelecida, nao tendo efeito direto sobre sua formulac;ao: ''A midia informa
o que acontece no governo, em vez de ter urn impacto independente sobre as
agendas govemamentais" (Kingdon, 2003: 59).16 Ainda que com menor im-

pacto sobre a formulac;ao da agenda governamental do que inicialmente esperado pelo autor,

modelo assegura aos meios de comunicac;ao urn papel

importante, prineipahnente na circulac;ao das ideias dentro das poliry communities.

A focalizac;ao de uma questilo pela midia impressa e televisiva pode auxiliar na
canalizac;ao da atenc;ao de cliversos atores em relac;ao a ela.
G mesmo

e valida para publica~6es especializadas Gomais destinados

servidores, revistas academicas, entre outros) que circulam entre os participantes

das po/icy communities. Kingdon nota ainda que a importancia da midia, como

agente focalizador, varia de acordo com

tipo de participante no processo de

formulac;ao da agenda. Para os atores que tern poder de deeisao dentro

da estrnrnra govemamental, a influeneia da mfdia e menor, quando comparados aos atores que preeisam ganhar a atenc;ao dos formuladores ou que tern
menor acesso a estes.

15

16

No original: "DeJj/e good muons for htuning Jlml media should hot'e a substan/inl impact on lhe got'emmmlal
agenda, our standard indicalor! Imn alii 10 ht disappointing. Mass mtdia JIlt" disCNssed as being important in only
26 pm-el1l 0/ the inlemews, far jeJlltr than interesl groups (84 perrent) or mearrbm (66 pm-entJ'.
No original: "Tbe media reporl what is going on in got'emmenl, !?Y latgt, ra/her lhan hating an indpendenl impad
on gOt'trnmenlal agendal'.
102

Perspectivas Te6ric3S sobre 0 Processo de Formul31;;ao de Politic3s Pliblic3s

Alem disso, se a analise de Kingdon nao encontra elementos para afttmar

que a midia afeta diretamente a agenda governamental, ainda assim ha estudos
que corroboram a hip6tese de a midia influenciar a opiniao publica. Sendo
assim, a midia exerce urn efeito, mesmo que indireto, sobre os participantes do
processo decis6rio. Uma opiniao publica negativa, por exemplo, pode fazer
com que os atores do Poder Legislativo deixem de defender urna determinada
questao. Mesmo que nao desempenhe urn papel preponderante no processo
de agenda-setting, a midia tern enorme importancia ao amplificar questoes re1acionadas

a agenda ja estabelecida, por vezes acelerando seu desenvolvimento

ou arnpliando seu impacto. Dessa forma, como aferido em suas entrevistas, a

midia nao cria quest6es, mas pode auxiliar a destaca-las: ''A midia pode ajudar
a dar forma a urna questao e estrutura-la, mas nao pode criar uma questio"
(Kingdon, 2003: 60).17
Estes atores -

presidente, individuos por ele nomeados para altos pos-

tos na burocracia governamental, atores do Poder Legislativo, grupos de interesse, participantes do processo eleitoral, midia e opiniao publica - sao chamados de atores visiveis, por receberem aten<;ao da imprensa e do publico e
exercerem influencia, em maior ou menor grau, sobre a agenda governamental. Gutro grupo - os participantes invisiveis - tern influencia predominante
sobre a gera<;ao das alternativas e solu<;6es. Esse grupo e composto por servidores publicos, analistas de grupos de interesse, assessores parlamentares, academicos, pesquisadores e consultores.
as servidores publicos exercem maior influencia sobre a gera<;ao de alternativas e sobre

processo de implementa<;ao de politicas do que com

rela<;ao ao processo de formula<;ao da agenda governamental. A pesquisa de

Kingdon atribui esse fato, em parte, a forte hierarquia organizacional que favoreee urn modelo eentralizador de agenda-setting. A formula<;ao da agenda parte
da cUpula organizaeional, perpassando os diversos niveis hierarquicos, nos quais
os servidores - principalmente os de linha -, concentra-se mais na proposi<;ao
de solu<;6es e alternativas e na administra<;ao de politicas ja existentes do que na
sua formula<;ao. Um secretano executivo, nomeado para urn ministeno, por
exemplo, ocupa uma posi<;ao de grande influencia na formulac;ao da agenda,

17

No original: "Media I.un help shape an issue and help strudure it, but they cant treate an issue".

103

POlITICAS PUBLICAS NO BRASil

mas consulta os funcionanos de carreira com relac.;:ao as altemativas disponiveis para uma politica e solicita seu apoio para elaborar as propostas de ac.;:ao,
urna vez que os burocratas de carreira sao especialistas nos meandros tecnicos
e administrativos daquele ministerio. Muitos funcionarios publicos, por outro
lado, desenvolvem as pr6prias propostas e esperam por uma oportunidade
para apresenta-Ias.
Academicos. pesquisadores e consultores formam

segundo grupo de

atores invisiveis, e sua atuac.;:ao e mais freqiiente na elaborac;ao de alternativas.

Uma vez que uma questao ascende a agenda governamental, os formuladores
de politicas voltam-se para comunidades que podem ser relevantes na proposic;ao de soluc;6es para os problemas. Assim, ideias geradas na comunidade
academica sao disseminadas entre os atores influentes no processo de agenda-

setting. Esse grupo e chamado a opinar em comiss6es especiais no Congresso

e em grupos de altos funcionarios do Poder Executivo; consultorias tambem
difundem ideias entre os formuladores de politicas governamentais.
Assessores parlamentares e assessores da presidencia, da mesma forma,
atuam em maior grau na gerac;ao das alternativas. Tambem os analistas de
grupos de interesse desenvolvem estudos. gerando soluc;oes muitas vezes it
espera de oportunidades politicas para serem apresentadas.
Em surna, os atores "visiveis" tern uma atuac;ao mais influente na defmi~ao

da agenda, participando intensamente dos fluxos de problemas e de poli-

tica. os quais, como vimos, sao responsaveis pela criac.;:ao das oportunidades
de acesso

a agenda governamental. Os participantes "invisiveis", por sua vez,

sao determinantes na escolha de alternativas, atuando principalmente sobre a

agenda de decisao.

Analise Crflica do Modelo

I,

Algumas das mais significativas alterac;6es introduzidas no modelo de

Multiple Streams [oram desenvolvidas por Zahariadis (1995, 1999). Em sua

analise sobre
1995),

processo de privatizac;ao na Inglaterra e na Franc;a (Zahariadis,

autor propoe tres

don instrumentaliza
Zahariadis amplia
segundo lugar,

adapta~oes

ao modelo original. Enquanto King-

modelo para a analise dos processos pre-decisionais,

alcance do modelo ate a fase de implementac;ao. Em

autor aplica

modelo para
104

estudo comparativo de politi-

Perspectivas Te6r1cas sobre

Processo de Formula(,;lio de Polftlcas Publicas

cas publicas, estudando e relacionando politicas semelhantes em paises distintos. E, fmalmente, a terceira alterac;ao consiste na mudanc;a da unidade de
anilise. 0 modelo de multiple streams toma como unidade de analise toda a
extensao do govemo federal e analisa diversas questoes que circulam por entre
a estrutura de governo. Zahariadis focaliza uma uruca questao - a privatizac;ao
- e sua movimentac;ao no processo decis6rio. Vma ultima alterac;ao, de car~iter
metodol6gico, promovida pelo autor, consistiu na combinac;ao das tres variaveis do fluxo politico - humor nacional, grupos de interesse e mudanc;as no
governo (turnover) - em uma unica variavel, a qual nomeou "ideologia".
Essas considerac;oes nao alteram a 16gica fundamental do modelo de
I<ingdon, que nao compreende

desenvolvimento de politicas como urn

processo de est.igios sequenciais e ordenados, no qual urn problema e inicialmente percebido, soluc;6es sao desenvolvidas sob medida para aquele problema, sendo entao implementadas. 0 modelo focaliza a dinamica das ideias:
desenvolvimento de politicas

e visto como uma disputa sobre defini<;6es de

problemas e gera<;ao de alternativas. Rompendo com esquemas interpretativos deterministas,

agenda depende da

modelo asswne uma 16gica contingencial. A mudan<;a na

combina~iio entre

problemas,

solu~6es

concli~6es

poli-

ticas. A existencia de urn problema nao determina a ado<;ao de uma soIuc;ao

espedfica e nao cria por S1 s6 urn ambiente politico favoravel para a mudanc;a.
Tomando esta perspectiva, uma das maiores vantagens do modelo

e permitir

lidar com condi<;6es de ambigiiidade e incerteza, fatores que seriam tratados

como anomalias pelas abordagens racionalistas de formula<;ao de politicas:

o modelo de multiplos fluxos descreve uma situa<;ao que as teorias da

escollia tradicionais e normativas condenam como pato16gica e geralmente tratam como aberra<;ao (...). Complexidade, fluidez e falta de
clareza sao caracteriza<;6es apropriadas da formulac;ao de politicas no
nivel nacional. (Zahariaclis, 1999: 98) 18
Essas mesmas caracteristicas sao bastante criticadas por diversos autores.
Vma das crittcas mats frequentes com rela<;ao ao modelo propos to por
Kingdon dirige-se

18

a sua estrutura. Alguns autores aftrmam que 0

modelo

No original: "It [multiple Jtream.r) describes a silualion tbattradilional normatire tbeories rf cboite condemn as
patbological and usua~1y treat as an abermtion f...J. Complc<ifJ', jlHidiry, and juz:;jneJJ are parlicularlY appropriate
characterizations rf poliry-making at tbe nationallere!'.

105

,.

l,,
POllTlCAS PUBLlCAS NO BRASil

muito fluido em sua estrutura e operacionaliza<;ao (Sabatier, 1997), e que em-

prega um rllvel de

abstnl~ao

muito elev.do (Mucciaroui, 1992). A estrutura

fluida do modelo, que naG estabelece rela<;6es med.nicas entre problemas e

alternativas, deriva das caracteristicas cia ideia de garbage can. que se prop6e a
trabalhar numa 16gica bastante diferente do determinisrno presente nas abordagens de sistemas fechados.1 9 Kingdon responde

as criticas aftrmando haver

uma estrutura no modelo de j!f1rbage can, seuda esta, no eutanto, bastante diferente das teoriza<;6es convencionais:

Vma razao pela qual alguns leitores julgam difIcil avaliar a estrutura nos
modelos lata de lixo e que, nestes modelos, a estrutura nao e familiar. As
classes no maoosmo, pot exemplo, ou a hierarquia burocritica, ou a
ordem constitucional, sao estruturas muito mais familiares. Mas isso
nao significa que 0 tipo de modelo desenvolvido neste livro nao tenha
estrutura; e apenas urn tipo de estrutura nao familiar e nao ortodoxa.
(Kingdon, 2003: 223)'"
A ausencia de esttutura serla responsavel, de acordo com Mucciaroni

(1992), por um tipo de

explica~ao

que caminha por entre uma sucessao de

eventos fortuitos e aleat6rios, alem de tamar

modelo mviavel para a previsao

de mudan<;as na agenda: "A questao aqui e que, para desenvolver explica<;oes

significativas e preyer mudan<;as na agenda, precisamos ir alem da formula<;ao

abstrata presente no 'modelo da lata de lixo'" (Mucciaroui, 1992: 464-465).21

II

Enquanto Mucciarom recomenda a cria<;ao de variaveis intermedianas para complementar as vari:iveis apresentadas par Kingdon - problemas, solu<;oes e
politica - "muito abrangentes e amplas", segundo ele, e assim habilitar a
modelo para preyer mudan<;as na agenda, Sabatier prop6e
mento de urn modelo explicito de a<;ao individual:

19

20

21

22

Ii

12

desenvolvi-

"Os fatores causais nao

0 mudelo de garbage filII e tambem criticado por muitos autorcs, tendo sido apontado como uma
"teoria do cans" (Lane, 1993) au como uma abordagem "fatalista" (I-load, 1998).
No original: "Olle reasOIl Ibal some readmjil1d il diflicu/llo appretiale Ihe slmdure il1 somelblil/!, like Ibe garbage
am model is Ibal ils J/mdure if 1l01j(ltJllliar. A j\far.>.7:r/'J!)'/e elm., J/rm1ure, fOr illJlmltl:, or a bureuf/l7"dlit hiemrdl)',
or a coJ/JliI1lliol1a/ order ii all more;amiliar. Bill Ibal doem ~ mean Ibal Ihe .fOrl rf model dele/aped in lhis book ImJ
110 J/mdure; ,I} jllJ"l all miami/iar tl!l 11lIorll)O{/o_.... Jorl rf Jimdllre".
No original: "Tbe pOlil1 /Jere ir Iballo dele/op meal1ingful e>..p/analiol1f aNd predid agenda ..hange, olle !leeds 10 t,o
/Jqond Ibe a!J.(lmd jO,mHlaliol1 0/ /!,tlrb(1J!l am model'.
Sabre essa questao especifica do model a de a~ao individual, Kingdon (2003) afirma que a mullip/e
.rlreamJ nao tern como objetivo principal explicar de que forma os individuos tomam :mas dccisoes
finais, mas apenas entender por que se preocupam com algumas questoes e nao com outraS.

106

Perspectivas Te6ricas sabre

Processo de Formula.;ao de Polftlcas Plibllcas

sao determinados em parte porque nao hi urn modelo claro do individuo"

(Sabatier, 1997: 7).23
Quanto

a estrutura, embora 0

modelo reserve espac;o para eventos aei-

dentais, essa caractenstica nao reflete sua essencia. Hi certo padrao na din:imica
interna de cada urn dos fluxos, nao sendo estes totalmente aleatorios. No
fluxo de problemas, por exemplo, nem todos os problemas sao iguahnente
passiveis de chamar a atenc;ao dos formuladores de politicas. Para que urn
problema seja entendido como tal, virnos que a modelo define alguns prerequisitos, como indicadores, eventos focalizadores e feedback, caso contrario
esses problemas nao passarao de questoes.
Da mesma forma, no fluxo de alternativas (poliry stream), nem todas as
propostas sao iguahnente possiveis. Propostas viiveis do ponto de vista tecnico, congruentes com os valores compartilhados pela comunidade, pelo publico
mais geral e peIos politicos, por exemplo, tem maiores chances de sobreviver.
Finahnente, no fluxo politico, nem todos os eventos sao iguahnente provaveis.
Algumas mudanc;as no "humor naeional" sao mais provaveis do que outras
em um determinado contexto, da mesma forma que determinadas mudanc;as
nas forc;as politicas organizadas e dentro do govemo sao mais bem aceitas e
mais provaveis do que outras. Podemos pensar nessas condic;oes como variaveis intermediarias, agindo dentro de cada fluxo.
Quando observamos

mecanismo pelo qual os fluxos sao reunidos

plinjJ, tambem podemos perceber que

(cou~

modelo nao e exclusivamente aleato-

rio. Algumas possibilidades de junc;ao dos fluxos sao mais provaveis do que
outras. Dependendo do momento em que uma ques60 chega a urn determinado fluxo, temos maiores ou menores chances de convergencia. Vma oportunidade pode surgir enquanto uma soluc;ao nao esta disponivel na poliry stream
e, neste caso, a janela (poliry window) se fecha sem a junc;ao dos tres fluxos. Ou,
por outro lado, uma solu<;:ao pode estar disponivel na poliry stream sem encontrar condic;oes politicas favoraveis. Novamente, as possibilidades de mudanc;as sao limitadas. Dessa forma, "nem tudo pode interagir com tudo", segundo
Kingdon (2003: 207).24

23

No original: "The mum/ dn"l'ers are Imdmpecified, ;1/ part bemuse there are

24

No original: "btuytbing mfll10t interad with etu)'thil1g else""

107

110

dear models if the

;"di~idua!'.

POlITICAS PUIlLICAS NO BRASil

Respondendo as criticas sobre a estrutura de seu modelo, Kingdon aflrrna: "Na minha visao,

modelo (...) e esttumrado, mas ha tambem espac;o

para uma aleatoriedade residual, como acontece no mundo real" (Kingdon,

2003: 222).25 Esta "aleatoriedade residual" garante que

modelo assuma

processo de formulac;ao de politicas como algo imprevisivel (mesmo que nao

completamente). Assim,

modelo procura fornecer ferramentas para a

COffi-

preensao e 0 entendimento desse processo, mais do que se concentrar na previsao de eventos fumros. Compreender por que algumas questoes chegam a
agenda enquanto outras sao negligenciadas e mais importante para

modelo

de multiple streams do que preyer mudanc;as na agenda. Assim como entender

por que algumas altemativas recebem mais atensao do que outras tambem e
mais importante do que preyer quais serao as altemativas disponiveis ou quais
delas serao fmalmente adotadas.
Zahariadis, no entanto, assinala que

modelo tambem pode prever mu-

dansas na agenda, levando em considerasao os eventos que se desenrolam no

interior de cada fluxo e da participaSao dos atores no processo de agenda-setting.

o modelo te6nco preve, por exemplo, que a ideologia dos partidos politicos
sera urn fator importante na elevac;ao de quest6es para 0 tapa da agenda
do governo (...). E preve que burocratas tenderao a escollier solU<roes em
vez de manipular a agenda govemamental. (Zahariadis, 1999: 87)"
Outro ponto controverso reside na interdependencia dos fluxos. 0 modelo baseia-se em tres fluxos independentes, que perpassam todo
decis6rio.

E central no modeIo a independencia dos

fluxos,

sis tema

que significa que

cada urn segue sua dinamica propria em relasao aos demais. SolUl;:oes nao dependem de problemas para serem desenvolvidas; a din:imica politica segue seu
proprio curso, independentemente das solusoes produzidas peIos especialistas.
Apenas em mornentos cclticos, os poliry entrepreneurs conectam problemas a solus6es, e estes ao contexto politico, unindo, portanto, os fluxos (coupliniJ.
Embora os fluxos sejam independentes, des parecern se coneetar mesrna
antes desses momentos criticos. Entre os eriterios de sobrevivencia das ideias
2, No original: "In my fiew, Ihe modd (...) is slmdHred, bul Ihere also is room for residHal randnmntJ"s, as is fme rj
Ihe real world'.
26

No original: "The lens predif/J, for example, I/Jal Ibe ideology if polilical par/ies will be an imporlanf)tldor ill
raising issues 10 lhe lOp t?! Ibe gorernmenf's agenda (. ..J. And il predi.1s fhal bllmmcrals will be ",ore like.!y to Jhdp'
alternalil'e sollllions fhan 10 manipulale fhe gOl'ernJlltnf's agmdd'.

108

PerspecU'I<ls Te6ric<ls sobre

Processo de Formula/.;iio de Polfticas Publicas

nas comunidades (policy (ommunities), par exempla, figura a antecipal'aa, pe1as

especialistas, de aceitas:ao politica,

que revela a1gum grau de conexao entre

fluxa politico (politics stream) e a de salul'0es e altemativas (policy stream). Mudans:as de pessoas-chave no govemo e mudans:as do "humor nacional" (political

stream) podem estar relacionadas a preocupac;:oes com urn problema espedfico.

Mucciaroni (1992: 473-474) sustenta que a manutenl'aa da ideia de independencia dos fluxos deve ser abandonada em beneficio de uma visao de
interdependencia dos fluxos,

que, segundo ele, contribuiria para reduzir

carater aleat6rio do modelo e tormi-Io mais estrategico e intencional. Dessa

forma, sugere que

modelo procure mostrar como os eventos em urn fluxo

influenciam os acontecimentos nos demais fluxos, investigando convergencias

durante

processo e nao apenas no estagio [mal da formac;:ao da agenda.

Par autra lado, Zahariadis afirma que a vantagem da independfficia das fluxas
e fundamental para preservar a logica do made1a de garbage <'an e assim manter
uma perspectiva diferenciada com relac;:ao aos modelos racionalistas: "A vantagem
da independencia e que ela passibilita aas pesquisadares revelar a racionalidade,
mais do que assumi-Ia, isto e, nao se supoe que soluc;:6es sejam sempre desenvolvidas em respasta a problemas clararnente defiuidas" (Zahariadis, 1999: 82).27
Em suas reflexoes mais recentes,28 Kingdon rediscute a ideia de independencia dos fluxos inicialmente proposta. Mantem-se fiel ao modelo de garbage

can, mas aceita a hip6tese da existencia de conexoes entre os fluxos em momentos diferentes daqueles em que as janelas (polif') windows) se abrem e se
opera a uniaa das fluxas oupliniJ, tal como sugerida par Zahariadis (1999).
Penso que uma correc;:ao (...) e razoavel. Existem ligas:6es entre os fluxos em outros momentos que nao apenas na abertura de jane1as ou nas
convergencias finais. (...) As convergencias sao empreendidas sempre,
nao somente perto do momento final. Mas a independencia dos fluxos
e ainda evidente no mundo real e ainda e uti! para a constnu;ao de
tearias. (Kingdon, 2003: 229)'"
n
28

29

No original: "The adt'aJllage of independence is thaI il enables researchers 10 Ullcol'er ralher Ihan assume
rali01lalt!)'; Ihal ij~ one does 1101 a,;l'ume fhat soluliom arr alM!)'J dereloped in rr.oponse trl dearlY defined problem.?'.
A scgunda edi~ao de Agendas, Altematil'(s, and Public Polides, lan'rada em 2003, e <.jue utilizamos neste
estudo, traz urn capitulo adicional, no <.jual Kingdon apresenta suas reflcx6es posteriores a
primeira edilYao, de 1984.
No original: "I Ihink that one ammdment (. ..) is reasonable: Tben are ,rome links betJU:m tbese streams at times
otber tban the Opefl windows and tbe /inol mJljJlings. (...) CouplingI' arr attempted o/tetl, and 1/otjust dose to tbe time
iffinal madmenl. But the ifldependence if the streams is still noticeable til the real world, and postulating that
independmcf} ill building tbeon"es still bas its IHe'?',

109

"

POlITICAS PUBLICAS NO BRASil

Alem dessa pondera~ao, Kingdon tambem, recentemente, passou a reconhecer a importancia das
embora nao proponha

institui~6es

no processo de

altera~6es substantivas

formula~ao de

politicas,

ao modelo a esse respeito. Essa

questao ja havia sido levantada por Mucciaroni (1992), que chamou a aten<;ao
para a necessidade de incorporar a dimensao institucional no modelo de

agenda-setting proposto por Kingdon:

Mesmo supondo que exista urn processo que lembre 0 modelo da lata do
/ixo, ainda precisaremos investigar especificamente quais os upos de estruturas .institucionais que facilitam ou limitam os diversos problemas e
solus:6es em seu caminho ate a agenda (...) deve haver uma capacidade
institucional pre~existente que sirva como base para os esfon;:os dos reformadores quando as variaveis situacionais (problemas, soluc;oes e condi<;6es politicas) forem favoniveis a suas idfus. (Mucciaroni, 1992: 467)30
Embora Kingdon nao se aprofunde na reflexao sobre as instituic;oes,
urn outro modelo de agenda-setting, tambern desenvolvido no campo das
politicas publicas, pode lan<;ar luzes sobre esta questao. 0 modelo do equilibrio pontuado (Punctuated Equilibrium Model), de Baumgartner e Jones (1993),
que consideraremos a seguir, traz
entre a

formula~ao

proposi~6es

importantes sobre a rela<;:ao

da agenda e a dinamica institucional, complementando

as ideias de Kingdon.

Baumgartner e Jones e a Modelo do Puncluated EQuilibrium

Com este modelo, os autores procuraram criar urn mecarusmo que permitisse a analise tanto de periodos de estabilidade, como aqueles em que ocorrem mudan~as rapidas no processo de formula~ao de politicas publicas: 31 ''.>\
teoria do equiifbn'o pontuado procura explicar uma
30

31

I:

observa~ao simples:

os pro-

No original: "Eretl if JW asJllme Ibe exislem-e 0/ a prtAUS lhal re.rembles garba/!,e am mode!, we sllli need 10 Irate
Of/I .rpetfftcally wbal kinds 0/ i,ulilulional slf1iclmu /tldlilale or t"Onsfrain !'tlTious problems and solutions Jrom
nathing lhe agenda (...) Ihm had 10 be a pre-e_\."isliltg inslitulional capatifY lhal underpinned Ibe ifforis 0/ reformm
when lhe silualionall'lmables (probkms, soIUlio}/s, and polilical t"Ondilions) were Jal'Orable Jor pusbing their idea...
fOTward'.
0 termo "equilibria pontuado" e tornado emprcstado, pelos autores, da teoria da evolw;ao. No
modelo de Darwin, a diferenciat;ao entre as especies e compreendida como urn processo
lento, com cvolw;oes graduais. No inicio dos anos 70, dois paleonttllogos, Stephen Gould e
Niles Eldredge, sugeriram uma nova abordagem - pum1ualed equilibrium Iheory - na gual introduzem a ideia de que mudant;as poderiam acontecer de forma rapida em determinados pedocios
geologicos, com extint;oes de especies em pequenas populat;ocs e substituit;ao destas especies
por outras.

' '0

~----

Perspectiv3s Teoric3S sabre a Processo de

Formula~ao

de Politicas Piiblicas

cessos politicos sao muitas vezes guiados por uma 16gica de estabilidade e
incrementalismo, mas as vezes produzem tambem mudanc;:as em grande escalan
(Baumgartner & Jones, 1999: 97).32
Nesse modelo, longos periodos de estabilidade, em que as mudans:as se
processam de forma lenta, incremental e linear, sao interrompidos por momentos de rapida

mudan~a

(punctuations). Essa idea

e aplieada as agendas que mu-

dam de forma rapida devido ao que os autores ehamam de feedback positivo:

algumas quest6es se tomam importantes, atraindo outras que se difundem como
urn efeito cascata (bandwagon), tal como descreve Kingdon no processo de difusao das ideias dentro das poliry tvmmunities. Quando isso acontece, algumas ideias
tomam-se populares e se disseminam, tomando

lugar antes ocupado por

antigas propostas e abrindo espac;:o para novos movimentos politicos.

Tal difusao de politicas pode ser descrita como uma curva de crescimento, ou uma curva em forma de S. No inicio, a adoc;:ao da politica e
lenta e depois muito dpida e novamente leota a medida que 0 ponto de
saturac;:ao e atingido. Durante a primeira fase, enquanto as ideias sao
testadas e descartadas, a adot;ao pode ser bastante lenta. Em seguida,
enquanto as ideias se difundem rapidamente, inicia-se para alguns programas uma fase de reat;aO positiva. Por fun, restabelece-se a reac;ao
negativa no ponto de saturac;ao. (Baumgartner & Jones, 1993: 17)33
Desenvolvido originalmente para a analise do processo politico norteamericano, esse modelo procura explicar de que forma se alternam momentos
de tapida mudant;a e estabilidade, tomando como base dois eixos: estroturas
institucionais e processo de agenda-setting.
Considerando que os individuos operam com raeionalidade limitada, para
lidar com a multiplieidade de quest6es politicas, os governos delegam autoridade para agentes governamentais, em subsistemas politicos. Esses subsistemas
processam as quest6es de forma parale1a, enquanto as lideres governamentais
(macrossistema) ocupam-se de quest6es proeminentes de forma serial. Assim,
segundo Baumgartner e Jones (1993), algumas quest6es permanecem nos
)2

No original: "P1f1Idlla/ed-eqllilibrillm /lito/)' .reeks to c.:plaill a simpk obsen-ation: politi(alproaJ"Ses are ofietr dril'en
Ingli' rif .r/abi/i.ty and in(1l!metrtalism, bllt Otwsiolla(1y tl"!}' aLlY) prodllce laf}!,e-smle deparlll1l!S from tlx past'.

!?y a
VI

No original: "SII(h policy dijfllJiotl am be described by a /ogisti(growth mnt, or atl S-shaped (um. Polt~)' aduptioll
is xloJJJ at jirst, thm ttl]' rapid, thm .r/ow again as tlx satllmtion point is reat/Jed. During tbe )irst phase, aduptiOtI
mf!)' be trry slow as ideas are tried out and dixmrdd Theil a positilt jeedback pbase taku plate .for some progmms,
as tlJey rapidly dlJfifSe. Filla/b', fJega/ire .feedback is treHab/is/ied as the saturation poillt is trafhed'.
III

"

1
I

POLITICAS PUBLICAS NO BRASil

subsistemas, farmadas por comunidades de espeeialistas (a semelhan<;a das

po/iry communities), ao passo que outras acabam pot integrar

promovendo mudan<;as na agenda. Quando urn subsistema

urn limeD interesse, os autores

macrossistema,

e dominaclo por

caracterizam como monop6lio de politicas

(policy monopoly), no qual os participantes do processo decisorio compartilham

as ideias sobre uma determinacla questao: "Toclo interesse, todo grupo, todo
empreendedor de politicas tern urn interesse basieD em estabelecer urn monopolio - monopolio sobre

entendimento politico relativo a politica de inte-

resse, e urn arranjo institucional que reforee tal entendimento" (Baumgartner

& Jones, 1993: 6).34

Duas caracteristicas fundamentais deftnem e constituem os monop6tios,

tal como mencionaclo pelos autores no trecho anterior: estrutura institueional
definida, peIa qual

acesso ao processo decls6r:io e permitido (ou restringi-

do); e uma ideia fortemente assoeiada cum a instituic;:ao e com os valores

politicos da comunidade. Assim, a chave para a compreensao dos periodos
de estabilidade e mudanc;:a, segundo Baumgartner e Jones, reside na forma
como uma questao e definida, considerando que essa definic;ao se desenvolve
dentro de urn contexto institueional que pode favorecer determinadas visoes
politicas em detrimento de outras.
Para instrumentalizar a analise, os autores criaram

conceito de poliry

image: "A forma como uma politica e compreendida e discutida

e sua

ima-

gem" (Baumgartner & Jones, 1993: 25)." As policy images sao ideias que sustentam
os arranjos institucionais, permitindo que 0 entendimento acerca da politica seja
comunicado de forma simples e direta entre os membros de uma comunidade,
e contribuindo para a disseminac;:ao das questoes, processo fundamental para a
mudanc;a rapida e

acesso de urna questao ao macrossistema. "A criac;ao e a

manutenc;:ao de urn monop6lio de politicas est:a intimamente ligadas com a criac;ao

e a manutenqao de runa imagem de apoio" (Baumgartner & Jones, 1993: 26)36

)~

3.\

36

No original: "EI~ry inleresl, el'elJ' group, eltlJ' pO"~Y mlreprmeur I}(ll a primary inleresl in eSlablishing a monopolY
- a monopolY Ofl polilital underslandings fOfleemifl[, Ibe poli~y 0/ inlere,f/, and dll inslilulional affaflgemenl Ibal
reiifort'es Ibal undenlanding'.
No original: "How a polil;)' is underslood and disfJIssed is ils policy image".
No original: "Tbe malion and mainlmanee
mainlmante 0/ a supporting polil;y image".

0/ a poliry

monopolY is inlimale(y linked wilb Ihe malion and

112

.'

Perspectivas Te6rlcas sobre 0 Processo de Formulal$i'io de Polfticas Publicas

1sso significa que quando urna imagem e amplamente aceita,

monop6lio se

mantern. Por outro lado, quando ha divergencias em relac;ao ao entendimento

de uma politica, defensores de uma ideia focalizam determinadas imagens
ao passo que seus oponentes podem se concentrar em urn conjunto diferente
de imagens,

que pode levar ao colapso do monop6lio.

As poliry images sao desenvolvidas com base em dois componentes: informac;oes empiricas e apelos emotivos (tone). 0 tone e considerado pelos autores
urn fator critico no desenvolvimento das questoes, urna vez que mudanc;as
rapidas no campo dos "apelos emotivos" da imagem podem influenciar a
mobilizac;ao em tomo de uma ideia. A imagem criada em torno da potencia
norte-americana e urn exemplo desse tipo de situac;:ao: enquanto predominava
uma imagem associada a progresso economico e cientifico, existia urn poliry

monopolY; no entanto, a partir do momento em que ameac;as de seguranc;a e

degradac;ao ambiental a transformaram, houve, pois, urn esgotamento do
monop6lio. Novas imagens podem atraiJ: novos participantes (ou afasd.-los),
bern como criar oportunidades para promover determinadas questoes (ou
desencorajar outras).
Da mesma forma que Kingdon (2003), Baumgartner e Jones (1993)
entendem que questoes politicas e sociais nao se transformam, necessaria e
automaticamente, em problemas. Para que urn problema chame a atenc;ao do
governo,

e precise que urna imagem, ou urn consenso em tome de wna politica,

efetue a ligac;ao entre

problema e urna possivel soluc;ao. A criac;ao de uma

imagem e considerada urn componente estrategico na mobilizac;ao da atenc;:ao

do macrossistema em torno de uma questao. Quando ha consenso de que
questoes indesejadas sao causadas por elementos como catastrofes naturais,
por exemplo, nao se espera a atuac;ao governamental. No entanto, se as mesmas questoes sao atribuidas

a negligencia governamental, cria-se uma deman-

da pela intervenc;ao estatal, e a questao passa a ter grandes chances de emergir

na agenda. Assim, a imagem de uma politica intervem fortemente na transformac;ao de questoes em problemas.
A disputa para a criaC;ao de consenso em torno de uma politica - ou da

poliry image -

econsiderada pelos autores urn elemento crucial na luta politica.

Os formuladores empenham-se na constru<;ao de imagens calculando os

ganhos advindos da consolidac;ao de urn determinado entendimento. No

l
,

113

POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil

entanto, eles nao tern controle sobre os impactos dessas imagens no sistema
politico, nem sobre as possiveis solw;oes que podem ser apresentadas para
os problemas.
as divers os estudos de caso desenvolvidos por Baumgartner e Jones
(1993) corrabaram a ideia de Kingdon (2003) de que

salu~aes

e problemas

percorrem caminhos diferentes. Os autores mostram tambem que a focaliza<;ao de urn problema nao garante que uma solu<;ao espedfica seja selecionada:
a conexao entre solu<;oes e problemas preeisa ser assegurada por urn polif)!

entrepreneur para que, dessa forma, mudan<;as sejam produzidas na agenda.

Nesse processo, os autores chamam a aten<;ao novamente para a importancia
da argumenta<;ao e da cria<;ao de urn novo entendimento sobre uma questao:
A formulac;:ao de politicas e fortemente influenciada nao apenas pela
mudam;:a nas defini<;oes de quais questoes sociais sao sujeitas a uma
resposta do governo (...) mas tambem, e ao mesmo tempo, pela mudan~
c;:a nas defmi<;oes de quais seriam as soluc;:oes mais efetivas para urn
dado problema publico. (Baumgartner & Jones, 1993: 29)31
A policy image e central, partanta, naa s6 para a definil'aa de problemas
mas tambem para a selec;ao de solu<;6es no modelo proposto pelos autores,
devendo, assim, ser considerada no contexto institucional em que e des envolvida. A autoridade para decidir sobre as questoes pertence as instituic;oes,

que os autores chamam de poliry venue: "As arenas politicas sao locais institucionais em que as decisoes oficiais sobre uma determinada ques6i.o sao tomadas"
(Baumgatner & Jones, 1993: 32).38 Algumas questaes estaa assaciadas

acam-

peteneia de uma unica institui<;ao, ao passo que outras podem estar submetidas
a varias competencias ao mesma tempo. Alem disso, os autores mostram que,
no sistema de governo norte-americano, as mudanc;:as na defmiC;ao das

COffi-

peteneias para lidar com urna quesdo sao bastante freqiientes e envolvem
tambem os mveis federativos. Dadas essas caracteristicas, ao mesma tempo
que os formuladores de politicas procuram assegurar urn entendimento comum sobre as questoes com as quais estao lidando, procuram tambem influ37

38

No original: "Po/il)'making i.J slrong/y /iif/uwced nOI 0119' Il)' cIJanj!,ing definilions 0/ whal soda/ tot/dilions an
suijecl 10 a J,0l'effl"JefII respolIJe (...) bul a/so and al Ihe same time by hanginj!, dejiniliollJ of /IJ!Jal w{m/d be mO.fl
e[feclil'e J'o/ulion 10 a gil'e!I public problem".
No original: "Po/il)' I'e!lUU are Ihe inslilulioNal/oealionJ where aJtlhorilalire dedsiof/x arr made tol/reming 10 a
giun is.flle''.

-114-~

Perspectivas Te6ricas sobre 0 Processo de Formulal,;30 de Polftlcas Publlcas

enciar as instituic;oes que tern autoridade sobre essas questoes. Enquanto uma
instituic;ao pode ser refrataria aos argumentos desenvolvidos para dar suporte
a uma politica, outra pode aceitar a imagem. A busca de arenas favoraveis
para a difusao de problemas e solUl;aes (venue shopping) e a

cria~ao

de policy

images estao, portanto, fortemente vmculadas.

Assim, nos subsistemas, prevalecem mudanc;as lentas, graduais e incrementais,
configurando uma situa~ao de equilibrio, refor~ada pda constitui~ao de um monop6lio de politicas, uma imagem compartilhada eftedback negativo (questaes que
nao se difundem para alem dos limites deste subsistema). As decisaes, em muitos
subsistemas, sao dominadas por urn nlimero pequeno de participantes que compartilham urn entendimento comurn sobre urna quesriio e criam monopolios,
limitando

acesso de novos atores e restringindo

surgimento de novas ideias.

Subsistemas sao caracterizados pela estabilidade, e propostas de mudanc;as sao

desencorajadas pelo ftedback negativo - pouco ganho dos atores politicos em relac;ao aos investimentos -, resultando em equilibrio e mudanc;a incremental.
Em alguns "momentos cnticos",

equilibrio pode ser pontuado por

periodos de rapida mudanc;a. Esses momentos tern inicio quando a atenc;ao a

uma questao rompe os limites do subsistema e chega ao macrossistema politico (ou a agenda governamental, no modelo de Kingdon).

Mudan~as na

per-

cepc;ao das questoes (que as transformam em problemas), em eventos que

focalizem atenc;ao ifocusing events) ou na opiniao publica, por exemplo, podem
levar uma questao de urn subsistema para

macrossistema. Ao contrario dos

subsistemas, os macrossistemas politicos caracterizam-se por intensas e rapidas mudanc;as, diversos entendimentos sobre uma mesma politica (diferentes

policy images) e ftedback positivo: "A macropolitica

e a politica da pontua~ao -

politica de mudanc;as em larga escala, das imagens que competem, da manipula~ao politica e da rea~ao positiva" (Baumgartner & Jones, 1999:

Quando uma questao ascende ao macrossistema,

102)."

subsistema, por sua

a mudanc;a, ja que a atenc;ao dos lideres governamentais e do publico pode levar a introduc;ao de novas ideias e de novos atores

vez, torna-se propenso

naquele subsistema. Alem disso, os "momentos criticos" podem estabelecer

novas pofiry images e reorganizac;oes mstitucionais (novas pofif)! venues) que rees39

N a original: "Ma,ropolittcJ iJ the politi(J 0/ plmduation - tbe politics

imaj!,ts, political manipulation, and pOJilire feedback".

0/ large-st'ak

cbange, competing poli~y

I IS

"

POlITICAS PUBLICAS NO BRASil

truturam

subsistema. Essas novas ideias e

institui~oes

tendem a permanecer

no tempo (policy legacy), criando um novo estado de equilibrio no subsistema

que, apas urn periodo. tende a voltar

a estabilidade.

Temos, assim. no modelo de equilibrio pontuado, uma

para a estabilidade como para a
mesmo tempo,

mudan~a

explica~ao

tanto

no sistema politico, que enfatiza. ao

processo de agenda-setting e a dinam1ca institueional na qual as

ideias sao geradas e difuudidas.

Similaridades e Diferen~as entre os Modelos

Tanto

modelo de multiple streams como

de punctuated equilibrium com-

partilham muitas caractensticas com relac;:ao ao processo de agenda-setting. Ambos

entendem que a definic;ao de uma quesdo, expressa numa imagem ou simbo10. e central ao estudo da formac;ao da agenda. Com 0 conceito de polilJ' image,

Baumgartner e Jones (1993) enfatizam a

defmi~ao

da questao como a

for~a

que impulsiona a mobilizac;ao de atores previamente inrnferentes, ocasionando mudan<;a da agenda. A manipulac;ao das imagens. com efeitos diretos sobre a mobiliza<;ao de inrnviduos e grupos, liga

equilibrio dos subsistemas as

mudan<;as repentinas no macrossistema. Kingdon (2003), por outro lado. enfatiza as estrategias dos poliry entrepreneurs na tentativa de chamar a atenc;ao de
inrnviduos influentes no governo e nas comunidades em geral.
Kingdon (2003) denomina "eventos focalizadores" (jOcusing events) as imagens relaeionadas a uma politica. Fazem parte desses eventos crises. desastres,
simbolos e a experiencia pessoal dos formuladores de politicas. Baumgartner
e Jones (1993) destacam os componentes empiricos e valorativos (tone) desses
eventos. 0 processo de argumenta<;ao, a cria<;ao de hist6rias causais e a utiliza<;ao de numeros e estatisticas sao eitados como formas de representar problemas e, mais tarde. liga-Ios a solu<;oes.
Tal elo tambem e analisado pe10s dois modelos, que consideram nao
haver necessariamente urn vinculo entre esses dois momentos. Vimos que,
para Kingdon. a abertura de uma "jane1a" cria possibilidades de junc;ao dos
fluxos de problemas, solu~6es e politicas. 0 punctuated equilibrium model relacio-

a sua imagem e a seu contexto institueional.

Essas duas caf'acteristicas sao entao ligadas a soluc;ao, em urn processo aparenna a deftniC;ao de urn problema

temente menos fluido do que

imaginado por Kingdon.

116

J......

.J

Perspectivas Te6ricas sobre 0 Processo de Formulac;ao de Po]ilicas Publicas

Com rela<;ao

a participa<;ao dos

atores no processo de agenda-setting, os

modelos reservarn grande influencia ao papel desempenhado pelo presidente,

urna vez que este ator tern

a sua disposic;:ao recursos institucionais, organiza-

cionais e de atenc;:ao publica. 0 modelo de multiple streams, como vimos, considera

presidente

ator de maior influencia sobre a formac;:ao da agenda.

Baumgartner e Jones, embora mms preocupados em mostrar a forma pela

qual arenas institueionais se relacionam a imagens, sendo a estrutura do Poder
Executivo apenas uma, entre as diversas arenas existentes, tambem at1rmam
presidente como

ator de maior prepondedncia sobre

processo de agenda-

setting. "Nenhurn outro ator pode foewar a atenc;:ao de forma mais clara, ou
mudar as motivac;:6es de urn grande numero de atores, como

presidente"

(Baumgartner & Jones, 1993: 241).'"

Mudanqas no govemo sao vistas por Kingdon (2003) como fatores que
influenciam, no fluxo politico, a mudan<;a na agenda governamental. A elei<;ao
de novos membros para

Congresso e para os cargos e1etivos do Poder

Exeeutivo, bern como a nomea<;ao de altos funcionarios e assessores nessas

duas esferas criam eondic;:6es para que algumas questoes cheguem

a agenda,

restringindo, em consequencia, a entrada de outras. A visao de cic10s politicos

como e1emento cntico no processo de agenda-setting nao e compartilhada por
Baumgartner e Jones (1993). Embora os estudos conduzidos por esses autores apontem, em alguma medida, para a ideia de cic10s politicos, 0 modelo
rejeita essa ideia, devido ao "legado institucional" do processo de agenda-setting.
Na rnedida em que os subsistemas sao eriados, novas institui<;6es tambern 0 sao, e estas estruturarao a futura formula<;ao de politicas e a
influencia de grupos externos. Essas mudan<;as institucionais guardam
pouca semelhan<;a com aquelas existentes ha uma au duas gera<;oes,
porque cada urna delas envolve a definiqao de questoes politicas (...).
Urn modelo de equilibrio pontuado do sistema politico difere drastieamente do tipo de dinimica de equilibria implicito em qualquer discussao de cidos. (Baumgartner & Jones, 1993: 244-245)41

40

No original: "No other single ador tan fO/,"tIS attention as dearly, or change the motimtions of J"udJ great number
as the presidm/'.

if" those adors,

41

No original: "As sub9'stems are mated, new institufiorls are treafed tbat strudure future poliqmakinj!, and tbe
injlufnt"e if" oulJide groups. '[bue institutiorlal ..bangu need bear no resemblant"e to t!Jose tbaf e.\.7fted a genemtion or
two prel7'ousfy because eacb im.'oln:s a fresh tkfinition if"politital issues (...). A pundHated equilibrium model if" tbe
politital !lstem differs dmmatiml/y from tbe (}pe if" qynamic equilibrium model implidl in at!] dirmSfl01J if" qck.f'.

117

POllnc"s PUBUCAS NO

BRASIL

Alelli das ffiudan<;as no governo, a questao cia autoridade ou cia compe-

tellcta sobre uma politica

e Dutro fator influente no fluxo politico, segundo 0

modolo de multiple streams. Uma

mudan~a

bre uma politica pode levar a uma

mas Kingdon (2003) avalia que essas

na

situa~ao

delimita~ao da

competencia so-

de imobilidade governamental,

altera~aes

levam

a inclusao de questaes

na agenda prineipalmente quando tratam de uma questao com grande apolo

popular. N esse caso, a competi<;ao sobre as competencias retoma outras for-

<;as

ja

em a<;:ao. Vimos que a questao cla competencia tambem

e critica

no

modolo de Baumgartner e Jones (1993), embora, diferentemente de Kingdon,

os autores enfatizem

aspecto institucional (poliry venues) na mudan'i=a cia ima-

gem de uma questao.

Alguns atores desempenham papeis muito diferentes nos modelos em
analise. Os grupos de interesse, pot exemplo, sao consideraclos por Kingdon
(2003) um dos atores mais importantes fora da estrutura governamental. No
entanto, sua atua<;ao se cla mais no sentido de bloquear questoes do que de
leva-las

a agenda. Mesmo que atuem de forma positiva, Kingdon aErma ser

dificil relacionar a emergencia de uma questao na agenda exclusivamente

a~ao

dos grupos de interesse. Baumgartner e Jones (1993), por outro lado,

acreditam que os grupos de interesse desempenham papel importante na

definic;ao de questoes, espeeiahnente quando elas afetam a opiniao publica;
determinam os termos do debate e as po/if] venues. Analisando as politicas de
pesticidas e tabaco, por exemplo, os autores concluiram que grupos
de interesse mobilizados formaram uma coalizao de defesa (advocacy

coalition) em torno dessa questa:o, atraindo novos atores e pressionando

por mudanc;as na a&enda: "A mobilizac;ao de grupos de interesse des empenha urn papel importante na determinac;ao da imagem, nas arenas enos
resultados" (Baumgartner & Jones, 1993: 184)."
A midia

e outro

ator que recebe enfases diferentes nos dois modelos

analisados. Enquanto para Kingdon os meios de comunicac;ao geralmente retratam questoes que ja estao presentes na agenda governamental, nao tendo
grande influencia em sua estruturac;ao, Baumgartner e Jones enfatizam a capaeidade da midia para direcionar a atenc;ao para diferentes aspectos de uma
H

No original: "Mobilization
and oulwmeJ'.

0/ internt J!,TOUPS appears to play an important TOle in delerminingpoliry imageJ,

118

l'tlllNJ

Perspectivas Te6ricas sobre 0 Processo de

Formula~ao

de Pollticas Publicas

mesma questio ao longo do tempo, e tam bern para desviar a atenc;:ao dos
individuos de uma questao para outra. E mudanc;:as na atenc;:ao tambem podem contribuir para conectar as diferentes poliry venues:
Muitas vezes, as arenas sao fortemente articuladas, e mudanc;:as na atenc;:ao em uma delas sao rapidamente seguidas por mudanc;:as nas demais.
A midia ajuda a unit todas as outras arenas, porque e urn meio de
comunicac;:ao privilegiado, a forma pela qual atores desarticulados conferem a atuac;:ao dos demais e consideram a opiniao publica. Essas
caracteristicas ajudam a explicar por que os empreendedores de politicas tem incentivos para influenciar 0 que e apresentado na midia.
(Baumgartner & Jones, 1993: 107)43
As principais caracteristicas de ambos os modelos de agenda-setting que
fundamentam nosso estudo estao smtetizaclas no Quadro 1, a seguir.

Quadro 1 - Agenda-setting. Os modelos de Kingdon e Baumgartner & Jones

KINGDON
MULTIPLE .l"1Rr::.AMS AIODEL

SOLUc;:OES

~H

BAUMGARTNER &JONES
PUNCTUATED EQUIUBRlUM AloDEL

Nao h:i vinculo causal entre problemas e

solul;OcS.

Nao h:i vinculo causal entre

problemas e solus:oes.

Questoes nao se aansformam em

problemas auromaticamente: problemas
sao constrUl;:oes que envolvem
interpretas:ao sobre a dimimica social.

Questaes nao se transformam em

problemas automaticamente:
problemas sao consauldos tpo/iry
images) e difundidos.

DefJnis:ao de problemas c fundamental

para atrair a aten<;ao dos formuladores de
poUlicas.

Defmis:ao de problemas e essencial

para mobilizar a atens:ao em torno
de unla quesrao.

Problemas sao representada> por meio

de indicadores, eventos, crises e
simbolos que re1acionam qucstaes a
problemas.

Problemas sao represeotados por

mcio de componentes empiricos e
valorarivos (lone): mimeros,
estatisticas, argumentas:ao, hist6rias
causais.

Niio sao desenvolvidas necessariamente

para resolver run problema.

Nao sao desenvolvidas

necessariamenre para resolver run
problema.

Geradas nas comunidades (po/icy

conlfmmilies), difundem-se e espalham-se
(bandwagon) no processo de amaciamento
(.roflen liP).

Geradas nos subsistemas, difundemse e espalham-se rapldamente

(bandwagon).

Solus:oes tecnicamente vi:ivds, que

representam valores compartilhados,
conram com consentimento publico, e a
receptividade dos formuladores de
politicas com maiores chances de chegar
Ii. agenda.

Solw;:oes que tem imagens

fonemente vmculadas a runa
instituis:ao e representam valores
politicos (po/icy imagei) [em maiores
chances de chegar ao
macrossistema.
---

No original: "Vell/leJ are rfim ligbll}' linked, and j"bifh if! allmlion in one are like!y qukk!JjOlIoJJ.'fd by sb!ftj" in
othen 'J~Je media help link all Ibe ollJer ttll11e.r logelher, for Ihry are Ibe pniileged metJIlJ qf COII'fJlUtiitalion, tbe wqy
,?y whicb digoifJled aefors keep labJ on ead} olher and 01/ what lhe)' conJider Ibe public mood', TIJese features help 10
explain wl!/ poliO' entrepreneJIrs baIt Slid) incmtiltJ to ilif/liCtltt what is pre.ret/led in llJe medid'.
119

POlITtCA'> PUBLICA'> NO BRA'>ll

Quadro 1-Agenda-setting. as modelos de Kingdon e Baumgartner & Jones (cont)

BAUMGARTNER &JONES
PUNCfUATED nQUIIJBRIUM MODEL

KINGDON
MULTIPLE S7REAAfSMoDEL

contexto politico cria 0 "solo ferril"

para problemas e soluc;:oes.

DINAl\lJC.A pOL1TIcoINSTITUCIONAT.

"etima nacional", forc;:as politicas

organizadas e mudanr,;as 00 goveroo sao
fatores que afetam a agenda.
Ideias, e nao apenas poder, influencia,
pressao e estrategia sao fundamentals no
jogo politico.

o presidente exerce influencia decisiva

sobre a agenda. Alta burocracia e
I.egislativo tambem afetam a agenda.
ATORES

Grupos de interesse atuam mais 00

sentido de bloquear questoes do que de
leva-las a agenda.
A midia retrata quesroes ja presentes na
agenda, nao influenciando sua formar,;ao.

ML'DAI':t,:A
NAAGENDA

Oportunidades de mudanr,;a (windowi)

possibilitam ao empreendedor (po'ity
entreprrmeui) efetuar a convergencia de
problemas, soluc;:oes e dinarruca politica
(wHP/inj), mudaodo a agenda.

contexto politico e institucional

exerce influencia sobre a definic;:ao
de problemas e soluc;:oes.
Imageos sustentarn arranjos
institucionais (polity venuei],
incentivando ou restringindo a
mudanr,;a na agenda.

Disputa em tomo dapo'i,) imagee

fundamental na luta politica.

presidenre exerce influencia

decisiva sobre a agenda.

Grupos de interesse desempenham

papd importante na definir,;ao das
questoes.
A midla direciona a atenc;:ao dos
individuos, sendo fundamental a
formar,;iio da agenda.
Momentos criticos, em que uma
questiio chega ao macrossistema,
favoreeem cipidas mudanr,;as
(pflnctuations) em subsistemas
anteriormente estaveis. Polity
entrepreneurs, imagens compartilhadas
(po/ity image) e a questao institucional
sao fundamentals nesse processo.

Considera~6es Finais

as modelos analisados neste estudo apresentam, como Vlmos, muitas

similaridades, complementando-se em alguns pontos como, por exemplo, na
analise da clinamica institucional destacada por Baumgartner e Jones (1993) e
ausente no modelo de Kingdon (2003). Ambos tratam do processo decisorio
numa perspectiva que podemos chamar de "pos-positivista" (Faria, 2003),
enfatizando ideias. tratadas de forma independente (sem rela<;ao de causa e
efeito), que movem solu<;oes e problemas.

E importante

tambem

fato de

que esses dois modelos abordam tanto a a<;ao individual - na figura dos poliO'

entrepreneurs - como a estrutura (sistema politico e subsistemas de comunidades), permitindo vislumbrar restri<;oes e oportunidades de mudan<;a.
As diferen<;as residem nas enfases que os modelos depositam em determinadas caracteristicas do processo,

""'"--

que pode estar relacionado

120

a metodo-

.1

Perspectivas Teoric3S sabre a Processa de Formulac;ao de Politicas Ptibl1cas

logia aplicada pelos autores na condu~ao de seus estudos. Enquanto Kingdon

buscou coletar dados principalmente por meio de entrevistas com a elite govemamental, e tambem mediante estudos de caso em periodos de quatro
anos, Baumgartner e Jones codifiearam eentenas de artigos publieados pela
midia e por audiencias no Congresso relaeionadas as politieas em estudo em
urn periodo de quarenta a eem anos.
Esperamas que esses modelos passam estimular novos estudos sobre a
formula~ao

de politicas publicas e

processo de agenda-setting. 0 modo como

os problemas sao eoneeituados no proeesso de formulas:ao de politieas e as

maneiras pelas quais as alternativas sao apresentadas e selecionadas sao questoes fundamentais para a eompreensao da dinamica da as:ao estatal. Focallzar
a formas:ao da agenda de urn governo, compreender como questoes se tornam relevantes num determinado momento, mobilizando esfors:os e recursos, sao tambem questoes importantes, porem ainda poueo exploradas pela
prOdUl;aO academiea em ciencias sociais no Brasil.

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Politics. Chicago: University of Chicago Press, 1993.
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P. A. Theories of the Policy Process. Oxford: Westview Press, 1999.
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das principais vertentes analiticas recentes. Revista Brasileira de Ciencias Sociais,
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MUCCIARONI, G. The garbage can model and the study of policy making: a
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121

"

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France. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1995.
ZAHARIADIS, N. Ambignity, time and multiple streams. SABATIER, P. A. (Ed.)
Theories of the Policy Process: Oxford: Westview Press, 1999.

122

.'

Parte II
Processos Decisorios

"

Viabilizando a Participa<;;ao em
Conselhos de Politica Publica
Municipais: arcabou<;;o
institucional. organiza<;;ao do
movimento popular e

policy communities
Sor'!j'3 J,1]rg3s Corles

Ate

inicio dos anos 1990, eram recorrentes, na literatura

intemaciona~

afttma<;6es sobre a quase impossibilidade de eriar canais participativDs nos

chamados paises em desenvolvimento em geral e na America Latina em par-

ticular, devido as caractensticas de suas institui<;5es politicas e de seus atores

politicos. Supunha-se que as institui<;oes estartam dominadas por pactos e acertos

informais elitisras e pela fraqueza da sociedade civil (Grindle & Thomas, 1991;
Midgley, 1986; Ugalde, 1985).
Contrariando tais suposi<;6es, varios autores tern chamado aten<;ao para a
cria<;ao de mecanismos participativDs em diversas areas e niveis cia administra~ao

publica no Brasil (Bulh6es, 2002; Carvalho, 1998; Cortes, 1995, 1998;

Dagnino, 2002; Raicheles, 2000; Santos Jr., 2001; Tatagiba, 2002; Valla, 1998).
Dentre esses, destacam-se os conselhos de politicas publicas, nas areas de saude,
trabalho e emprego,

assist<~neia social,

desenvolvimento rural, educa<;ao, meio

ambiente, planejamento e gestao urbana, entorpecentes, e os conselhos de direitos da crian<;a e do adolescente, do negro, da mulher, dos portadores de
deficieneias, do idoso.
Existem tambem as experiencias de or<;amento participativo promovidas
por administra<;6es municipais, particularmente nas cidades governadas por

partidos de esquerda (Dias, 2002; Souza, 2001). Algumas experiencias de or<;amento participativo tern tido sucesso, considerando a sua longevidade e a

adesao crescente de participantes as suas atividades (Schneider & Goldfrank,

12S

"

POlinCAS PUBUCAS NO BRASIL

2002; Silva, 2001; Souza, 2001). Menos estudados, no entanto, tern sido os
conselhos de politicas publicas e de direitos, constituidos em praticamente
todos os municipios do pais. 0 fenomeno sociopolitico chama a aten'i=ao pelo
ineditismo, magnitude e longevidade.
A Constituiqiio Federal de 1988 (Brasil, 1988) e emendas constitucionais
(Brasil, 1998, 2000a, 2000b) estabelecem que deva haver participaqiio de trabalhadores, de aposentados, de empregadores, da comunidade, da popula'i=ao, da sociedade civil e de usmirios em 6rgaos gestores e consultivos nas mais
diversas areas de politicas publicas. A legislaqiio complementar as disposiqoes
constitucionais e a normatiza'i=ao produzida pelos organismos federais responsaveis pela implementaqiio de politicas publicas tern regulamentado 0 modo
de funcionamento de mecanismos e de f6mns participativos.
Paralelamente, tern havido processos de descentraliza'i=ao em diversas
areas de politica social, entre as quais se destacam a saude, a assistencia social,
a educa'i=ao fundamental, a qualifica'i=ao profissional e

desenvolvimento

rural e urbano (Arretche, 2000; Bulhoes, 2002; Melo, 1996; Speroto, 2000;
Souza, 1996). Vma caracteristica comum a esses processos tern sido
conclicionar a transferencia de recursas financeiros da esfera federal para as
subnacionais de govemo

a cria'i=ao de f6mns participativos em nivel federal,

estadual e municipal da administraqiio publica. Devido a implementaqiio de

politicas descentralizadoras,

municipio tern participado crescentemente

de decisoes sobre politicas publicas. Assim, criam-se condi'i=oes para que os

conselhos municipais, vinculados

a gestao, passem a se envolver nesse pro-

cesso decis6rio.
Nesse cas 0, dirigentes municipais tornam-se os gestores e provedores de
bens e servi'i=os publicos au, pelo menos, participam no financiamento e na
regula'i=ao da oferta de benefIcios, bens e servi'i=os financiados com recursos
publicos, em seus territ6rios. Para que

municipio se habilite a receber recur-

sos fmanceiros advindos da esfera federal,

e exigida a cria'i=aO de conselhos

organizados de acordo com as determina'i=oes legais - federais, estaduais e

municipais - e regulamentac;:oes administrativas. As tiltimas geralmente sao
emitidas pelo ministerio e secretarias estaduais ou municipais, da area de polirica publica a que se vincula

conselho, e complernentadas por normas

estabelecidas pelo proprio forum.

126

Vlabil1zando a Participa~ao em Conselhos de Polftica Publica Municipals

A maior parte dos conselhos tern atribui<toes relativas a planejamento e

fiscaliza<tao da aplica<tao de recursos financeiros transferidos da esfera de governo federal ou estadual e relacionadas ao monitoramento da implementa<tao
de pollticas.
Focalizam-se, neste trabalho, os conselhos municipais de politicas publicas. Eles se constituem em foruns institucionalizados, similares aos encontrados na Inglaterra, Italla, Estados Unidos ou Canada (Cortes, 1996), e nao em
"experiencias de participa<tao" em projetos ou programas isolados, usualmente analisados pela literatura internacional sobre erradica<tao da pobreza e sobre
desenvolvimento (Choguill, 1996; McGee e Norton, 2002; Paul, 1987). Entretanto, eles apresentam uma vitalidade, em termos de envolvimento de participantes, e um myel de dissemina<tao peIo pais e pelas cliversas areas de politica
social que nao encontram paralelo nesses paises.
A novidade que representam esses espa<tos publicos e institucionalizados
de

participa~ao polltica

tern estimulado

exame tanto do papd que des de-

sempenham no contexto do processo decisao politica que ocorre junto a diferentes mveis administrativos e orgaos do Poder Executivo federal, estadual,
municipal e distrital, quanto de suas vinculas:oes com a capacidade organizativa
do movimento sindical e popular no pais (Bulboes, 2002; Carvalheiro et aI.,
1992; Cortes, 2001; Tatagiba, 2002; Santos Jr., 2001). Pesquisas e avalia~oes
sobre os conselhos tem suscitado indagas:oes sobre as condis:6es que
viabilizariam

exito da participa<tao nesses foruns.

A existencia de espas:os publicos institucionalizados de participa<tao econdis:ao necessaria para que participantes se envolvam em suas atividades. A constituis:ao de canais participativos, entretanto, nao

egarantia suficiente para que

as participantes preferenciais - na maioria dos casos, representantes dos movimentos popular e sinclical e de grupos de interesses de usmirios - participem
de fato no processo decisao politica de determinada area cia administras:ao
publica. Eles podem escolher nao se envolver, au seu envolvimento pode
redundar em manipulas:ao, consulta ou somente no acesso a informas:6es
(Amesteli, 1969; Choguill, 1996; Paul, 1987).
Se os canais participativos funcionarem regularmente, e os participantes
escolherem se envolver em suas atividades, a constancia desse envolvimento
vai depender da capacidade de

organiza~ao dos

127

grupos sociais dos quais esses

POLiTiCAS PUBLICAS NO BRASIL

participantes sao onundos. Como os participantes preferenciais dos conselhos

municipais de politica publica, no Brasil, sao ativistas dos movimentos popular
e sindical ou lideranc;as de usminos de servic;os espeeificos, sua participaC;ao
requer a existencia de organizac;oes que possam representar de forma consistente seus interesses (Marmor, 1983).
No entanto, mesmo que tais condic;oes existam - canais participativos
abertos e sociedade civil organizada e atuante -, pode-se indagar sobre

porque de ativistas desses movimentos optarem por participar ali e nao em

outras arenas publicas ou ocultas para influenciar processos e resultados politicos.
Uma razao pode ser a atrac;ao que passam a ter esses farons, em urn
contexto de crescimento da import:1ncia relativa dos municipios como
financiadores e gestores de politicas publicas (Melo, 1996; Sperotto, 2000).

gestor publico municipal a ser influenciado podera. ter recursos politicos e de

governo para implementar decisoes neles tomadas.
A posic;ao favoravel ou nao das autoridades municipais sobre participac;ao pode tambem ser urn fator determinante do exito de process os
participativos. Delas depende, em grande parte,

sucesso do funcionamento

desses foruns, viabilizado ou obstaculizado pelo tipo de acesso dos participantes

a infra-estrutura

de apoio e

a pauta

de questoes a serem decididas no myel

municipal da administrac;ao publica. Mais decisiva sera, entretanto, a existencia de

runa policy community Gordan & Richardson, 1982) formada por profissionais
reformistas interessados em construir canais participativos e em estabelecer alianc;as com lideranc;as populares, as quais, por sua vez, podem considerar que,
fortalecidas pela alianc;a formada, tern oportunidades maiores de influenciar a
formula~iio

ea

implementa~iio

de politicas.

Examinam-se, aqui, os principais condicionantes da natureza de processos participativos em conselhos municipais de politicas publicas. 1 Destacam-se
como fatores muito influentes sabre a processo participativo em conselhas
municipais: (1) estrutura institucional da area de politica publica em qne se

I
I

A mesma perspectiva de analise [oi utilizada na pesquisa "Conselhos municipais de poHticas

publicas e direitos na Regiao Metropolitana de Porto Alegre", financiada pela FundaC;ao de
Amparo a Pesquisa do Estado do Rio Grande do SuI (Fapergs), Edital 09/2001 - Proade2, que
integrava 0 projeto "Metr6pole, desigualdades socioespaciais c govcmanc;a urbana: Rio de Janeiro, Sao Paulo, Bela J-Iorizonte e Porto Alegre", desem'olvido sob a coordcnac;iio do Qbser\,at6rio
de PoHticas Urbanas e Gestiio Municipal.

128

i_ _- !

Viabllizando a Partjeipa.;ao em COllselhos de Polltica Publ1ca Municipals

localizam; (2) organiza<;ao do movimento popular e sindical e dos grupos de

interesses de usmirios no municipio; (3) posicyoes das autoridades municipais
em rela<;ao

aparticipa<;ao; (4) natureza da policy network setorial, que pode com-

portar a existencia de poliO' community oa qual se aliam profissionais cla area e

lideran<;as populares. Eles comp6em urn quadro de elementos estruturais caractertsticas institucionais e padroes historicamente consolidaclos de
portamento politico - e de

aerao coletiva -

COffi-

de diversos grupos de interesses e

atores institueionais atuanda isolaclamente ou em articula<;ao - visando it mu-

a manutenerao de canais de acesso a deeisoes que sao tomaclas no

dan<;:a ou

mvel municipal da administra<;ao publica de cada area.

Caracterfsticas Institucionais e Organiza~ao Popular

lnfluenciando a Participa~ao em Conselhos Municipais
As caractertsticas institucionais evidenciam-se nas determinac;oes legais,
nas normas administrativas editaclas em cada area de politica publica enos
padr6es hist6ricos de

organiza~ao

politico-administrativa e de rela<;aes dos

gestores publicos com os diversos gropos sociais cujos interesses estao afetos

aarea. Politicas publicas -

especialmente as politicas sociais - tern importancia

diferenciada, no contexto geral da administra<;ao govemamental, tendo em

vista a parcela da popula<;ao para a qual a provisao - de beneficios, bens e
servi<;os - se destina e

modo como ela e ftnanciada, produzida e distribuida.

A provisao pode ser concebida como de acesso universal ou focalizada e,

no ultimo caso, pode ser direcionada para grupos sociais que dispoem de
recursos politicos distintos. Tende a ser maior a import:1ncia relat1va de areas
como saude ou educa<;ao fundamental, cujos beneficiarios potenciais sao todos
os cidadaos, em detr1mento daquelas que focalizam clientelas espedficas. Entretanto, se

grupo focalizado dispoe de recursos organizativos significativos, as

a<;oes a ele destinadas tambem podem assumir importancia relat1va maior.

Ea

caso, por- exemplo, de trabalhadores representados pelo movimento

sindical em rela<;ao aos "desamparados" (Brasil. 1988), para os quais se destinam as a<;oes da assistencia social. A importancia relativa de cada area pode ser
avaliada na compara<;ao com as demais areas. no que tange aos recursos financwos a ela destinados,

a repercussao

das a<;oes promovidas na midia e ao

status politico dos individuos escolhidos pelos partidos para dirigir os 6rgaos

129

.'

POliTlc... s PUBUCAS NO BRASil

publicos respansaveis pela gestaa (Walt, 1994). Casa ativistas de argaruza<;oes

da sociedade civil optem por participar de conselhos, eles podem avaliar os
custos e as vantagens de seu envolvimento em arenas mais ou menos relevantes para a atuac;ao politica, tendo em vista a importancia relativa de cada area.
Tambem influem sobre a conformaC;ao dos foruns, e sobre a possibilidade de ocorrer participac;ao, 0 tipo de provisao oferecida, considerando 0 modo
como ela e financiada, produzida e distribuida. Considerando que os responsaveis diretos pela provisao podem ser instituic;oes govemamentais ou privadas, e particularmente relevante entender a natureza das relac;oes entre 0 poder
publico e interesses privados. Alem de identificar os atores estatais que serao
os principais responsaveis por tais relac;oes - federais, estaduais ou municipais,
localizados em que orgaos e em qual nivel hierarquico -,
conta

modo como ocorrem a regulaC;ao e

e preciso levar em

ftnanciamento da provisao.

Diferem milito, por exemplo, os contextos politicos em que se inserem

conselhos de saude e do trabalho. Nos primeiros. caso tenha havido
municipalizac;ao plena do sistema de saude,

gestor municipal se defrontara

com prestadores publicos e privados de servic;os de saude - geralmente serviC;OS financiados com recursos publicos -, com entidades assoeiativas sindicais,
de portadores de patologias, de profissionais e trabalhadores da saude e do
movimento popular. Dentre os profissionais da saude, destacam-se os medicos, que pouco participam de conselhos, mas cujas organizac;oes gremiais tern
grande influencia sobre decisoes politicas na area da saude.
Nos conselhos do trabalho, os gestores municipais detem poucos recursos politicos para controlar a dinamica do mercado que afeta as condic;6es
de ocupac;:ao da forc;a de trabalho. Mesmo quando as decisoes a serem
tomadas sao afetas estritamente as verbas destinadas a qualifica<;ao profissional, os principais atores governamentais serao os gestores estaduais que
administram as recursas da Funda de Amp.ra aa Trabalhadar (FAT) destinados aos pIanos estaduais de qualifica<;ao. N esse caso. os atores nao governamentais com maior influencia sao representantes de entidades patronais e
de trabalhadores. decidindo sobre recursos financeiros a serem des tinados a
uma miriade de estabelecimentos de ensino publicos e privados e de instituic;6es cuja clientela pode vir a ser beneficiada.

130

Viabilizando a

Parlicipa~iio

em Conselhos de Polflica Publica Municipals

Esses estabelecimentos e instituic;:oes buscam fazer representar seus interesses de modo aberto nos conselhos ou por meio de pressoes mais au menDs explicitas exercidas diretamente sobre gestores publicos. As entidades patronais e de trabalhadores, embora presentes nesses f6mns, em gera!, direcionam
sua ac;:ao politica para outros canais, publicos au ocultos, nos quais se decide
sobre recursos financeiros rnaiores ou cujas decisoes produzem mudanc;:as em
politicas estruturantes clas rela~6es entre capital e trabalho no pais.
As caractensticas institucionais defmem os usuarios ou beneficiarios de
bens e servic;:os a serem considerados como participantes prefereneiais dos
conselhos. Independentemente da area de politica publica em que se localiza 0
f6mm, esses participantes terao em comum

fato de representarem os inte-

resses dos grupos sociais tradicionahnente excluidos ou com pouca ascendencia sobre os processos de decisao politica. Entretanto, as normas que regulam
o funcionamento dos conselhos preveem que entre os seus membros haja
tambem representantes: govemamentais; de instituic;:oes produtoras ou provedoras de benefIcios, bens e servic;:os, publicas au privadas, que na maior parte
dos casos recebem recursos financeiros publicos au isenc;:oes fiscais; de profissionais ou de trabalhadores da area; patronais, no caso espedfico das comissoes de emprego ou conselhos de trabalho.
A proporc;:ao da representac;:ao de usuarios ou beneficiatios de servic;:os e
bens nesses f6mns em relac;:ao aos demais participantes varia bastante. Enquanto na area da saude os representantes de usuarios devem compor metade
do conselho, nas areas de assistencia social e de desenvolvimento rural eles
compoem, junto com outros representantes,
civil, que deve ser paritario em relac;:ao

grupo denominado sociedade

a representac;:ao de 6rgaos publicos.

Nos conselhos de trabalho a composic;:ao e tripartite: trabalhadores, patroes e

governo.
Se por urn lado pode-se considerar como fatores inluentes sobre processos participativos municipais as caracteristicas institucionais e as transformac;:oes recentes nas estruturas politico-adrninistrativas dos 6rgaos que
implementam as politicas de protec;:ao social no Brasil, par outro e a capacidade organizativa dos grupos sociais que seriam os participantes preferenciais
desses processos que pode assegurar que a envolvimento de seus representantes venha a ser legitimo, autonomo e continuado.
131

"

POLfTICAS PUBLICAS NO BRASil

Embora, durante os anos 1980, tenha havido intensa

mobiliza~ao da

so-

ciedade civil no Brasil, atualmente a capacidade organizativa varia de acordo

com a regia.o do pais, com

estado e com as caracteristicas demognificas,

econ6micas e politicas das cidades. A for~a de institui~oes politicas e dos movimentos popular e sindical em cidades grandes, por exemplo, tende a tornar
viavel a participa<;ao de gropos de pressao, determinando 0 tipo de envolvimento
que pode ocorrer em conselhos (Carvalheiro et aI., 1992; Ibam et aI., 1993;
L'Abbate, 1990; Martes, 1990). Clientelismo e patemalismo ainda sao caracter1sticas marcantes nas rela<;:oes entre govemo e grupos de interesse no Brasil,
especialmente nas pequenas cidades com economia baseada na produ~ao
agropecuaria (Carvalheiro at al., 1992) que nao contam com sindicalismo rural
ou movimento dos sem terra atuante. Embora os conselhos possam colaborar para a

consolida~ao

de formas mais democra.tlcas de

representa~ao de

interesses, eles tern seu funcionamento limitado e condicionado pela realidadc

concreta das institui<;oes e da cultura politica dos munidpios brasileiros. Aleffi
disso, mesmo que

forum partieipativo se torne a principal arena do processo

de deeisao politica na area, sua influeneia vai depender da importancia relativa

dessa area na estrategia politica dos governos (Walt, 1994).
Mesmo levando em conta tais

restri~oes,

pode estar havendo a

forma~ao

gradual de urn novo tipo de relaeionamento politico na gestao publica no

Brasil, no qual os interesses dos setores populares sao representados formal e
publicamente. Em cidades grandes e em munidpios onde os movimentos
popular e sindical sao mais organizados, tern havido envolvimento constante
de representantes dos setores populares nos espa<;os politicos publicos dos
conselhos (Carvalheiro et al., 1992).
Desde a segunda metade dos atlas 1980, cresceu gradualmente a importancia da esfera municipal de governo (Arretche, 2000; Melo, 1996;

SOUl a,

1996). Esses faruns passam, em muitos casos, a deter poder para estabelecer
diretrizes politicas e planejar e supervisionar

usa dos recursos financeiros

transferidos do nivel federal para a esfera municipal de governo. Os conselhos

munieipais tornaram-se elementos-chave no contexto da

descentraliza~ao, ao

mesmo tempo que os governos municipais ampliavam seu papd politico..As

lideran~as

dos movimentos popular e sindical passaram a perceber esscs faruns

como espa<;os de tomada de decisoes, sobre as quais eles poderiam influir ou,
132

Viablllzando a Partlcipar;ao em Conselhos de Polit1ca Publica Municipals

pelo menos, como locais onde eles poderiam articular forc;as e amealhar
aliados, visando a ampliar sua influencia.
No entanto, a forc;a dos movimentos popular e sinclical

e que poded.

garantir a ocorrencia ou nao de participac;ao de representantes legitimos e

autonomos dos setores populares nos conselhos. Mais que isso, e principalmente

padrao de organizac;ao dos movimentos sociais urbanos sinclicais ou

rurais que influencia

modo como os usuarios se envolvem nas atividades

dos conselhos. Nas cidades grandes, se

padfio de organizac;ao for mais

centralizado, a tendencia eque os representantes dos usmirios, consumidores ou

beneficiarios se envolvam cliretamente nas atividades dos conselhos municipais.
Se 0 padfio de organizac;ao for mais descentralizado, os representantes usuanos
chegam ao conselho municipal por intermedio de organizac;oes locais, tais como
os conselhos locais ou regionais das diversas areas de politica publica, clubes de
maes, associac;oes comunitanas ou de moradores (Cortes, 1995).
A importancia dos movimentos sociais urbanos, especialmente nas cidades maiores, e decisiva porque a representac;ao do movimento sindical nos
conselhos tern sido minoritaria, excec;ao feita

a sua participac;ao nos conselhos

do trabalho e de desenvolvimento rural. Em cidades pequenas, nas quais os

sindicatos de trabalhadores rurais sao fortes, eles se constituem na principal
base de sustentac;ao para a participac;ao continuada de seus representantes em
conselhos municipais.

Geslores Municipais e PO/icy Communities Influenciando a

Parlicipa~ao em Conselhos Municipais
A decisao politica em sociedades complexas, dotadas de orgatUzac;oes
estatais grandes, segmentadas e sofisticadas, nao ocorre em urn lugar central
claramente definido, e os atores sociais coletivas e inclividuais influentes sao
multiplos. Entretanto, existe uma hierarquia entre des. Profissionais, servidores
publicos localizados em pastos de comando, ministros, secretarios e mais recentemente policy mmmunities (Dunleavy, 1981;Jordan, 1990) sao muito influentes em processo de tomada de decisoes que ocorre em urn contexto de poli0'

networks (Gales, 2001; Heclo, 1978; Smith, 1991) nas quais esses atores se confrontam, articulam e constroem consensos provis6rios au estrategicos para a
formula~ao

implementa~ao

de politicas.
133

POLITICA5 PUBLlCA5 NO BRA51l

Profissionais em organizac;:oes govemamentais modemas sao atores centrais no processo de decisao politica, que podem influenciar a formulac;:ao e
implementa,ao de politicas em suas areas especificas de governo (Fielding &
Porhvood, 1980; Johnson, 1982).
as servidores publicos podem ser considerados como atores que exercem considera.vel influencia na formulac;:ao e execuc;:ao de politicas sociais. Lee
e Mills (1985) observam que a imagem deles de agentes impessoais, cumpridores
de ordens e politicamente neutros nao corresponde

a realidade. Eles efetiva-

mente podem tomar decisoes, pois detem informac;:oes e os meios essenciais

para a implementac;:ao de politicas. Burocracias estatais 2 sao fundamentahnente
organizac;:oes hied.rquicas, e 0 poder de cada servidor aumenta na medida em
que ele assume cargos de maior importancia.
A ascendencia potitica dos servidores com cargos de chefia ou assessoria sobre
o funcionamento do governo

e particularmente forte nos Estados Unidos e em

paises latino-americanos, se comparacla ados paises europeus. Nos primeiros, a

margem de a,ao para os servidores de carreira epequena (Walt, 1994). No Brasil, os
servidores de baixo escalio nao lidam normahnente com areas sensiveis como a que
envolve a re1ac;:ao entre governo e socieclade civil no ambito dos conselhos.

e observar a atitude daqueles que detem cargos

de direc;:ao na gestao publica em relac;:ao a participac;:ao de usuarios. DepenImportante, no entanto,

dendo de suas preferencias politicas-ideol6gicas, des podem promover diferentes tipos de participac;:ao. A posic;:ao das autoridades municipais pode ser
considerada como decisiva, pois, muitas vezes, elas dirigem
mo que nao

f6rum e, mes-

fac;:am como gestores municipais, influenciam diretamente: na

formac;:ao da agenda de discussao; na decisao sobre a infra-estrutura de apoio

a ser colocada a disposic;:ao do conselho e na sua dinam1ca de funcionamento;
na possibilidade de fazer cwnprir as decis6es ali tomadas; na possibilidade de
pressionar os gestores estaduais, federais e provedores de servic;:os, beneficios
e bens para

cumprimento dessas decisoes.

Varios autores discutiram seu papd nas burocracias estatais (Downs, 1967; Dunleavy, 1991; Lee &
Mills, 1985; Mills, 1956; Niskanen, 1978). 0 conceito de burocracia e usado por vezes para se
referir as chefJas, aos servidores em geral, tanto os que prestam servi'ros au produzem bens,
quanto aqueles que desempenham fun'roes administrativas. Embora 0 bJlrtrJJI rnonoHtico nao
exista (Downs, 1967), dentro de certos limites "a influencia dos servidores publicos sabre a
poHtica do bureau c sempre e fortemente hienirguico-estruturada, com aqueles mais proximos
do topo sendo tambem as mais influentes" (Dunleavy, 1991: 174). Tradw;ao livre.

134

1_ _

Viabilizando a Parlicipal,;3.o em Conselhos de Polftica Publica Municipals

Alem disso. se houver descentraliza<;:ao na area. mais importante se tornara

o seu papel nos conselhos e na gestao publica, ao passo que

das autoridades

federais e estaduais declinara. Nas areas da saude e da assisteneia social, por

exemplo, havendo municipaliza<;:ao, estarao sob seu comando todos os servi<;os do municipio financiados com recursos publicos.
Saliente-se que os individuos que ocupam cargos de dire<;ao na administra<;ao do municipio exercem papeis politicos variados. Sua posi<;ao na gestao
publica lhes atribui a condi<;:ao de dirigente municipal, mas a sua trajetaria
pessoal pode caracteriza-Ios como membros ativos de organiza<;oes e grupos
de interesses - formalmente estruturados ou difusos - que representam urna
categoria profissional, ou como integrantes de uma poliry communi!)! tentando
influeneiar

processo de decisao que tern lugar no setor publico.

o conceito se refere a urn nu.mero relativamente estavel de membros que

compartilham valores e visao sobre os resultados desejaveis da politica setorial.
As deeisoes sao tomadas dentro dessas lvmmunities em processos fechados para
outras lvmmunities e para

publico em geral (Richardson, 2000; Rodes, 1986).

Policy mmmunities [azern parte do processo politico de policy networks (Hay

& Richards, 2000; Heclo, 1978), nas quais se estabelecern relayoes entre espe-

cialistas, grupos de interesse e

governo ou se<;oes do govemo (Marshall,

1988; Smith, 1991). As policy networks incluern urna grande variedade de centros
de decisao politica e de atores. os quais se movem para dentro e para fora das
arenas politicas, e tern visoes diferentes sobre quais deveriam ser os resultados
dessas politicas (Smith, 1991).
Como

processo de tomada de decisao se toma muito segmentado e as

politicas sao elaboradas por uma miriade de organiza<;5es interconectadas e

interpenetradas Gordan & Richardson, 1982), as policy communities vern substituindo 0 centro politico tradicional- os congressos e a dire<;ao dos ministerios
- como fonte substancial de decisoes. Nelas, sobressaem-se academicos, profissionais e grupos de interesse, os quais, em conexao com servidores em altos
cargos na burocracia dos ministerios ou secretarias, influeneiam 0 processo de
tomada de decisao em areas especificas do governo.
Faruns participativos. criados na decada de 1970 em varios paises, e, no
Brasil, nos anos 1980 e 90, vern a se constituir em novo espa<;o de tomacla de
decisoes e, em alguns casos. de articula<;ao poHtica de polity communities
135

"

POLiTICAS PU6L1CAS NO BRASil

reformadoras (Carapinheiro & Corles, 2000). Nos paises centrais da econo-

mia mundial, criticavam-se fortemente as limites das farmas de

politica traclicionais das democracias liberais. No Brasil,

representa~ao

processo de consti-

tuicyao de instituicy6es liberal-democraticas ocorreu em paralelo

aincorporac;ao

de demandas dos movimentos sociais por melhores condic;6es de vida, de

morarua e acesso a servi<;os, expressas em manifestacy6es como ocupac;ao
de predios publicos, passealas e bloqueio de vias. as faruos participativos
tornaram-se urn expediente oportuno para dar vazao a press6es, incorporar
novas demandas e seclimentar alianc;as entre reformistas e setores populares.

o interesse de parcela dos movimentos popular e sindical em reivinclicar

a amplia<;ao do acesso e melhoria cla qualidade dos beneficios, bens e servic;os
financiados com recursos publicos nao seria traduzido, automaticamente, na
canaliza<;ao de demandas para os consellios municipais.
Mesmo reconhecendo sua importaneia crescente, espeeialmente nas areas
em que houve descentraliza<;ao, lideres dos movimentos popular e sindical
poderiam priorizar a pressao direta sobre gestores publicos ao inves da

parti~

eipa<;ao em conselhos. Para que os consellios se tornassem urn locus relevante

para onde fossem canalizadas demandas de usuarios e beneficiarios de servi<;os e bens, era necessario existir uma elite de reformadores estimulando

envolvimento de lideran<;as populares e sindicais nas atividades desses f6runs.

Nas areas em que profissionais reformadores .atuaram nesta dire<;ao,

envolvimento dessas lideran<;as foi maior. Nesse caso, formou-se uma po/iry

tommunniry reformadora, composta por profissionais e lideran<;as populares e

sindicais e de gropos de interesses de usuarios, que compartilhava no<;oes sobre quais deveriam ser os resultados das politicas e preconizava a constitui<;ao
de f6runs e mecanismos partieipativos.
Mellior exemplo disso

e a area da saude. Por um lado, profissionais arti-

cularam-se com lideran<;as dos movimentos popular e sindical - como ocorreu no Distrilo de Saude Quatro, em PorIa Alegre (Corles, 1995), na Zona
Lesle de Sao Paulo Oacobi, 1993; MarIes, 1990) au em Ronda AlIa, no Rio
Grande do SuI (Corles, 1995) - onde ja existia inlensa

mobiliza~ao popular

em tomo das questoes de saude, logo canalizada para os conselhos de saude.

Par outro lado, em localidades onde lambem hav;a

mobiliza~ao popular,

mas a questao saude nao era tratada como prioridade pelos movimentos so136

Viabilizafldo a Parlicipa.;ao em COflselhos de Politica Publica Munlclpais

dais locais,

encorajamento dos profissionais da saude publica foi decisivo

para 0 envolvimento de liderans:as populares com as questoes de saude (Cortes,

1995). Sem de, a

mobiliza~ao

em tomo dos problemas de saude poderia ter

sido menos intensa e a as:ao politica dos setores populares nao teria convergido
necessariamente para os conselhos de saude.
A contrapartida para as liderans:as dos movimentos sociais urbanos e do
movimento sindical foi

aumento de sua influenda politica sobre

processo

de tomada de deeisoes. Atraves do acesso direto as autoridades publicas nos

conselhos, eles exerciam pressao pela melhoria da qualidade dos servis:os e
bens oferecidos as populas:oes pobres que representam. Ao mesmo tempo,
eles refors:avam a sua posis:ao de liderans:a dentro das suas organizas:oes.

Considera\;oes Finais
A crias:ao de diversos rnecanismos participativos, no Brasil, ao longo
da ultima decada e no inicio do presente seculo, contrariou aftrmas:ao recorrente na literatura internacional de que caracterfsticas das instituis:oes e
os padroes de as:ao politica de atores sociais latino-americanos impediriam a
existencia de canais institucionalizados de representas:ao de interesses
societais. Funcionando com relativa regularidade em praticamente todas as
localidades do pais, os conse1hos de politicas publicas sao, provavelrnente,
os mecanismos de participas:ao mais disseminados nos diversos niveis da
administras:ao publica brasileira. Em grande parte, isso foi resultado de
indus:ao promovida por processos de descentralizas:ao que condicionavam
a transferencia de recursos ftnanceiros federais para os niveis subnacionais
de governo

a crias:ao desses

foruns.

No entanto, a existencia dos conselhos nao signiftca que eles sejam exitosos
como promotores da participas:ao. Representantes do movimento popular e
sindical e de grupos de interesses de usmirios podem optar por partieipar por
meio de outros canais. Alem disso, mesmo que tOll1em parte das atividades
dos f6runs, podem nao participar de fato no processo decisao politica de
determmada area da

administra~ao publica.

Isso porque, par urn lado, as prin-

cipais decisoes da area podem nao ser tomadas ali e, por outro, esses representantes podem ter sua as:ao nos conselhos obstaculizada por outros atores que
detem maiores recursos de poder.
137

POlITICA5 PllBLlCA5 NO BRASil

Mesmo assitn, tem-se constatado que, em alguns casos e em certas conjunturas, os conselhos tern propiciado a participac;ao de novos atores no processo de decisao politica sobre politicas publicas. Para que isso acontec;a,

necessario que haja uma combinac;ao de fatores relativos a: caracteristicas

institucionais da area de politica de publica; capacidade organizativa dos movimentos popular e sindical e de grupos de interesses de usmirios na cidade;
posic;oes das autoridades municipais em relac;ao a participac;ao; a natureza da

policy tommunity em cada area, identificada principalmente pelo tipo de

rela~ao

existente entre profissionais e lideranc;as populares.

Nos conselhos municipais,

interesse de ativistas do movimento popular

e sindical e de grupos de interesses de usmirios em participar e a possibilidade

de que haja participac;ao saO dependentes das caractensticas institucionais da
area de politica publica em que se localizam. Sao condicionantes decisivos do
modo como os conselhos municipais atuam: as regras legais e as normas administrativas de cada area de politica publica; os padroes historieos de organizac;ao politico-administrativa e de flllanciamento, provisao e distribuic;ao de
bens e servic;os e de relac;oes dos gestores publicos com os diversos grupos
sociais cujos interesses cstao afetos a area; a existencia de descentralizac;ao na
area e, neste caso, a natureza do processo descentralizador.
Por outro lado, e a capacidade organizativa dos grupos sociais que seriam
os participantes preferenciais desses foruns que pode assegurar que a
envolvimento de seus representantes venha a ser legitimo, autonomo e continuado. No Brasil, as capacidades organizativas diferem bastante conforme a
regiao do pais, as caracteristicas demograficas, economicas e politicas das cidades e a tipo de participante preferencial em cada area de politica publica. Ha
enormes variac;oes entre

modo de funcionamento de conselhos, conforme

a cidade em que se localizam e os tipos de grupos de interesse que mobilizanl.

Mesmo considerando que os conselhos possam favorecer a consolidac;ao de
formas mais democraticas de representac;ao de interesses, eles tern seu funcionamento condicionado pela natureza das instituic;:oes e da vida politica dos
municipios brasileiros.
Caracteristicas institucionais e padroes historicamente consolidados de
comportamento politico, relacionados as capacidades organizativas da sociedade civil, oferecern as condic;oes necessarias para que possa Dcorrer partici-

138

I- - - - - - j

Yiabilizando a

Participa~ao

em Conselhos de Polltlca Publica Munlclpais

pac;ao nos conselhos municipais. Mas e a ac;ao de diversos atores societais e

estatais e de polity communities que viabiliza a partieipac;ao. Sao esses atores que
analisam, interpretam as regras institucionais explicitas e implieitas que existem
em cada area de politica publica e na vida politica de cada cidade, decidindo
como agtr.
Dentre os atores que atuam nas diversas areas de politicas publicas, profissionais, servidores publicos localizados em postos de comando, ministros,
secretarios e mais recentemente polity communities destacam-se como muito influentes no processo deeis6rio. Nos conselhos municipais, servidores publicos
localizados em postos de comando e secretarios municipais, dependendo de
suas preferencias politico-ideol6gicas, podem favorecer ou obstaculizar a partieipac;ao. Se houver descentralizac;ao na area,

papel desses dirigentes nos

conselhos e na area de politica publica se tomara mais decisivo ainda.

Atualmente, as decisoes politicas nao ocorrem em lugares centrais claramente deftnidos, mas em urn contexto de polity networks, no qual podem se
formar polity communities, compostas por atores sociais que compartilham valores e visao sobre os resultados desejaveis da politica setorial.
A consolidac;ao de conselhos municipais de politicas publicas teve maior
sucesso nas areas em que se formou uma poliry community, integrada por uma
elite de reformadores em alianc;a com lideranc;as do movimento popular e
sindical e de grupos de interesses de usmirios. Uderes dos movimentos popular e sindical poderiam optar por pressionar diretamente gestores publicos, ao
inves de participar em conselhos. Nos munidpios em que profissionais
reformadores estimularam

envolvimento nas atividades desses f6runs,

envolvimento dessas lideranc;as foi maior.

A analise de conselhos de politicas publicas municipais pode enfalizar
diferentes aspectos. Pode focalizar

papel do conselho no contexto da area

de poHtica publica em que se localiza ou ainda examinar os processos

participativos no interior dos f6runs. A enfase explicativa pode ser colocada
nas dimensoes institucionais ou na dinamica de ac;ao dos atores envolvidos.
Entretanto, a compreensao do modo com esses conselhos funcionam
nao pode deixar de considerar que eles diferem muito, dependendo da cidade
em que se encontram e, principalmente, da area de politica publica a que se
vinculam.

papel que desempenham nas diversas areas de politica publica e

139

"

POLITICAS P(UlliCAS NO BRASil

as possibilidades de maior ou menor participa<;ao de atores sociais no processo

de decisao que tern lugar nesses f6mns somente serao compreendidos se tais
diferen<;as forem consideradas e examinadas.
Espera-se que este artigo contribua para estimular a realiza<;ao de pesquisas comparativas entre conselhos de divers as areas de politicas publicas, praticamente inexistentes ate aqui. Ao nao se restringir a descrever casos, como e
frequente, este esfor<;o pode colaborar para

avan<;a te6rico no entendimento

do fenomeno e para a elabora<;ao de generaliza<;6es fundamentadas sabre a

tematica.

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143

---- - - - - - - - - - - - - -

Interac;ao Sindicalismo-Governo
na Reforma Previdenciaria Brasileira

Sidneylard da Silva
RaliJel Cortez

Uma das principais contribui<;oes cla abordagem institucionalista para a

analise das ffiudan<;as de politicas publicas tern sido demonstrar que estas
mudan<;:as nao dependem exclusivamente das preferencias dos grupos sociais.
Se nas analises pluralistas

peso dos atores politicos no processo declsorio

decorrente dos recursos organizacionais e do poder de pressao desses atores,

independentemente das regras que estruturam a escolha publica,

Eoco

institucionalista, por sua vez, concentra-se no impacto das regras do jogo que
conformam

processo decisorio (Almeida, 1998).

Nessa perspectiva, a natureza do arcabow;o instituc:ional fundamental para

permitir a interac;:ao social e condicionar as resultados otiundos de tal interac;:ao.

Segundo North (1996: 6), "0 principal papel das institui<;6es em urna sociedade e
reduzir a incerteza estabelecendo uma escivel (nao necessariamente eficiente) estrutum para as interac;oes humanas". 0 mecarusmo que garantiria 0 desempenho das
instituic;6es seriam as restric;6es as opc;oes disponiveis pelo atores.
Procuramos demonstrar, aqui, como as restric;6es institucionais
condicionaram a capacidade das organizac;oes trabalhistas, particularmente a
Central Urnca dos Trabalhadores (CUT), no processo decisorio da reforma
previdenciaria proposta pelo governo Fernando Henrique Cardoso (19952002), uma politica que teve

Congresso como principal arena de decisao.

Esta discussao poded. contribuir para e1ucidar e aprofundar

bordao

institucionalista que as "instituic;oes contam", pois se trata de uma politica que

145

"

POlITICA5 PUBLlCA5 NO BRA51l

mexe com interesses consolidados de grupos organizados. Alem disso, poderemos entender melbor os determinantes do sucesso desses atores sociais no
processo de policymaking.
Os modelos teoricos encontrados na literatura sobre estudos legislativos
fazem a contraposi<;ao entre processo decisorio descentralizado, isto

e, siste-

mas nos quais as comiss6es legislativas sao os atores preponderantes na defini<;ao da agenda, e sistemas centralizados, nos quais a agenda

e defmida por urn

agente central, representante da maiona, seja ela do plenano ou do partido

',I

majoritario (Krehbiel, 1991).

Nos sistemas descentralizados, a influencia dos grupos sociais nas atividades
dos parlamentares sena mais acentuada. Nesses casos, as comissoes senam atores autonomos na defmi<;ao dos temas passiveis de modifica<;ao, funcionando
como instancias de veto. 0 processo de auto-sele<;ao na composi<;ao das comissoes, pot sua vez, permitiria, aos legisladores, construir sua tela<;ao com os eleitores

amargem da atua<;ao partidaria. as parlamentares escolberiam a comissao

que serviria aos interesses de sua base eleitoral, construindo seu vinculo pessoal.
Nesses casos, os lideres partidarios e

Executivo nao tetiam os insml-

mentos necessanos para recompensarem

comportamento partidario dos

parlamentares. Em outras palavras, faltariam mecanismos que garantissem tanto

a coesao (por meio do controle da agenda) como a disciplina (controle dos
beneficios intralegislativos) dos parlamentares. Esse contato direto entre legisladores e grupos sociais totnaria mais forte

peso dos fatores sociais no

processo de tomada de decisao.

Nos sistemas politicos marcados pela centraliza<;ao do processo decis6rio,
o controle do timing e conteudo do processo decis6rio estana nas maos dos
lideres partidarios que definiriam os projetos de lei a alterar, bern como
momento de faze-Io. Nessa perspectiva,

espa<;o para a atua<;ao individual dos

parlamentares sena irris6rio. 0 trabalbo das comissoes - espa<;o para atua<;ao

dos parlamentares com expertise e com la<;os diretos com grupos sociais - sena
esvaziado, havendo, assim, run isolamento entre atividade parlamentar e os grupos de pressao. Essa seria a explica<;ao do comportamento disciplinado dos
parlamentares que seguiriam a lideran<;a parlamentar, a despeito de seus interesses particulares, no intuito de conseguir impor sua marca na politica (Cox, 1987;
Figueiredo & Limongi, 1999; Cheibub & Limongi, 2002).
146

lntera~ao

Sindicallsmo-Governo na Reforma Prevldenciaria Brasilelra

Contudo, os modelos te6ricos existentes apresentam urn limite analitico

para

entendimento da forma<;:ao da agenda em sistemas presidencialistas,

particularmente, nos regimes em que

Neste caso,

Executivo possui poderes legislativos.

Executivo pode unilateralmente iniciar

processo de altera<;ao

no status quo.
De acordo com Moe e Howell (1999: 863),

chefe do Executivo possui

importantes mecanismos de influencia na defini<;ao da agenda legislativa. 0

presidente funcionaria como "ponto focal" das a<;oes dos parlamentares, uma
vez que a natureza fragmentada do Legislativo dificultaria a coordena<;ao da
diversidade de interesses dos legisladores. 0 presidente tambem influenciaria a
agenda legislativa, dada sua posi,iio de destaque diante da opiniiio publica.
No sistema politico brasileiro,

pape1 de legislador do Executivo e

ainda mais acentuado. De acordo com a literatura,

presidente e

princi-

pallegislador na democracia brasileira. Como veremos posteriormente,

sucesso dos grupos de pressao na questao previdenciaria esta intimamente

relacionado com a posi<;ao dos atores sociais em rela<;ao

a posi<;ao

do

Executivo.
Assim, para alem do estudo da intera<;ao entre os poderes Executivo e
Legislativo, objeto de extensos trabalhos encontrados na literatura (Figueiredo
& Limongi, 1994, 1999; Santos, 2003), este trabalho tern como objetivo de-

monstrar que as reg1:as do processo decis6rio e

poderes tambem determinam

padrao da rela<;ao entre os

grau de influencia dos grupos sociais organi-

zados na produ,iio de politicas publicas (Immergut, 1996; Tsebelis, 1997).

Nossa proposta e verificar, a partir do caso brasileiro, em que medida as
regras do processo decisorio ajudam a entender a natureza da intera<;ao
sindicalismo-governo nos processos de reforma dos sistemas previdenciarios.

argumento central e que a capacidade dos grupos organizados em influen-

ciar

processo de produ<;ao de politicas decorre das

re~as

institucionais,

bem como a capacidade do movimento sindical em resolver seus dilemas de

a<;ao coletiva.
A escolha da questao previdenciaria esta relacionada a motivos analiticos.
Trata-se de uma politica do tipo blame-avoidance (pierson, 1996), ou seja, politicas relacionadas com a reestrutura<;ao de direitos adquiridos e que portanto,
possuem custo politico elevado para os tomadores de decisoes. Nesses casos,
147

.'

POlITICAS PUBLICAS NO BRASlt

os atores politicos procuram formas de diluir esse custo politico, por meio da
manipulac;3.o de questoes regimentais do processo decisorio (Figueiredo &
Limongi, 1999). Assim, podemos demonstrar que decis6es politicas sao tomadas mesmo em urn contexto marcado pela diversidade de preferencias,
A outra raz3.o

e que

a questao previdenciaria afeta os interesses de

gropos organizados importantes, isto

e, com estrutura

organizacional ne-

cessaria para pressionar os tomadores de decis3.o, tal como previsto nos

modelos pluralistas. Dessa maneira, poderemos investigar como uma organizac;ao social pode influenciar na produc;3.o de politicas publicas dadas
as regras decisorias vigentes,

trabalho esta dividido em tres sec;oes. A primeira descreve a tentativa

de acordo entre governo e sindicatos na construc;3.o do projeto de reforma da

previdencia. A segunda descreve

processo de tramitac;3.o da Proposta de

Emenda Constitucional (PEC), mostrando como 0 Executivo instrumentalizou

os procedimentos internos com

intuito de blindar

ceme de sua proposta

das pressoes do movimento sindical Por f1m, apresentaremos urn resumo

dos nossos achados.

Urn Acordo (Quase) Hist6rico

Em janeiro de 1996, diante das dificuldades encontradas para fazer avan~ar 0

tramite legislativo da PEC 33/95, Fernando Henrique Cardoso decidiu

convocar as centrais sindicais para negoeiar os parametros basicos da reforma

da previdencia (Silva, 2001).
A abertura das negoeiac;oes ocorreu apos a ocupac;ao, por duas vezes
consecutivas, da sessao plemiria da Comissao Especial da Reforma da Previdencia (Cesp) por militantes da Central Unica dos Trabalhadores (CUT) e da
For~a

Sindical (FS). A

interrup~ao

dos trabalhos foi respaldada nao apenas

pelos deputados da oposic;ao, como por titulares da Cesp que pertenciam

propria base govemista, entre os quais

presidente da comissao e

proprio

relator da reforma da prevideneia.

Em seguida,

lideran~as

partidarias do Partido do Movirnento Demo-

cratico Brasileiro (pMDB) e do Partido da Frente Liberal (PFL), principais

partidos da base governista, decidiram suspender a discussao da reforma da
prevideneia na Cesp. Na ocasiao,

lider do PMDB na Camara, deputado

148

Inleral;;ao Sindicalismo-Governo na Reforma Prevldenciaria Brasileira

Wchel Temer, declarou que

acordado e atender mais

HE

preciso fazer uma repactua~ao do que foi

reivinelica~6es

dos setores sociais" (f'olha de S.Paulo,

16 dez. 1995, p. 1-8).

primeiro encontro reunindo representantes do govemo e das centrais

sindicais acarreu em 11 de janeiro de 1996. A principal divergencia fai em ramo

da propasta de

substitui~aa

da apasentadaria par tempo de

servi~a

pela apa-

sentadoria por tempo de contribuic;ao: 35 anos para homens e 30 anos para as

mulheres. A principio, apenas a FS concordou com essa proposta.

A CUT e a Central Geral de Trabalhadares (CGT) defenderam a manuten~ao

da aposentadoria por tempo de

servi~o,

com

argumento de que os

trabalhadores mais pobres ingressavam no mercado de trabalho precocementeo Esses trabalhadores teriam a trajet6ria profissional marcada por grandes
periodos no desemprego e subemprego,

que elificultaria a contribuic;ao para

o sistema previdenciario.
No decorrer da
flexibilizaram suas

negocia~ao,

posi~6es.

representantes do governo e das centrais

De urn lado,

governo aceitou abandonar as

propastas de limite de idade para a setar privada (60 anas),

urufica~iia

das

criterios de concessao de beneficios (homens e mulheres) e im da aposentadoria especial para os professores. De outro,

presidente da CUT, Vicente

Paulo da Silva (Vicentinho), comprometeu-se a defender os termos do acordo junto a suas bases, inclusive a aposentadoria por tempo de contribui~ao, ate
entao ponto de maior resistencia no interior da central.
No dia 15 de janeiro, quatro elias ap6s

inieio das negociac;6es, os minis-

tras Paulo Paiva (Trabalha) e Reinhold Stephanes (previdencia) e as presidentes

das tres maiares centrais do pais - Carunde Pegada (CGT), Vicentinha (CUT)
e Luiz Antorua de Medeiros (FS) - camprometeram-se a formalizar a acarda
em cerim6nia com a presenc;a do presidente da Republica.
Reproduzimos a seguir, no Quadro 1, os principais pontos do acorclo
anunciaclo por representantes do governo e clas centrais sindicais:

149

"

POlITlc,o,s PUBLlC,o,S NO BRASil

Quadro 1 - Resultado da reuniiio do govemo e centrais sindicais

Proposta inicial do govetno

Resultado da oegociac:;:ao

Aposentadoria especial

Fim da aposentadoria especial.

Apenas para ttabalhadores que

exercem atividades consideradas
penosas, perigosas ou insalubres,
desde que efetivamente expostos
ao risco ou agente nocivo.

Aposentadoria especial
de professores

Fim da aposentadoria especial

de professores aos trinta anos
(homens) e 25 (mulheres).

Aposentadoria especial nos termos

atuais para professores de 1 e 2
graus. Professores universitarios
perdem esse beneficio.

Aposentadoria
proporeional

Fim da aposentadoria
proporeional.

60 anos de idade para homens c 55

para mulheres. Tempo minimo de
contribwl;iio de vinte anos.

Aposentadoria integral
dos servidores publicos

Fim da aposentadoria integral

dos servidores publicos,
estabelecendo os novos valores
com base na media dos Ultimos
dez anos.

Contribwl;iio de trinta anos

(mulheres) e 35 anos (homens), deL::
anos de exmfeio da fun,ao. Idade I
minima de 50 anos (mulher) e 55
anos (homens).

Limite de idade

Redul;3.0 de cinco anos nesses

Limites iguais de idade au
tempo de servil;o/contribui<;iio limites para as mulheres.
para homens e mulheres.

Trabalhadores rurais

Retirava da Constitui<;3.o a atual Assegura aos rurais urn beneficio

defmil;3.0 sobre a previdencia
de carater previdenciario e
dos trabalhadores rurais.
contributivo. Mantida a
aposentadoria por limite de idade
(60 anos para hornens e 55 anos
para mulheres).

Aposentadoria por
tempo de servil;o

Fim da aposentadoria pot

tempo de servi<;o e a institu.i<;iio
da aposentadoria pot tempo de
contribwl;ao, aumentando a
tempo para quarenta anos
(homens) e 35 anos (mulheres).

Ado<;iio do termo da
aposentadoria par tempo de
contribui<;3.o. A comprova<;ao da
efetiva contribw<;iio se dara par
mcio da carteira de trabalho ou
outras formas de comprovac:;:ao.

Teto de beneficios

Teto de beneficio fixado em

lei complementar.

Teto de dez vezes 0 piso

(correspondente ao salado
minimo).

Gestao

(l

Cabe ao Poder Executivo

Gestiio publica aut6noma, com
definir as politicas para 0 setor. participa<;ao de empresarios,
governo e trabalhadores (ativos e
inativos).

Fontes: Jornal ria ApeoeJp, 212, jan. 1996, p. 8; 1-'iJ/ba de .f.Pafllo, 20 jan. 1996, p. 1-4.

150

Inlerat;ao Sindkalismo-Governo na Reforma Previdenciaria Brasileira

lnicia-se, entaD, urn periodo de intenso debate no interior do sindicalismo

cutista e cia esquerda brasileira como urn todD. As correntes minoritarias oa
direc;ao cutista af11'maram que Vicentinho naG tinha legitimidade para realizar

urn acorclo de tal envergadura ~ sem antes consultar os sindicatos filiados - e

rejeitaram os termos cia negociac;ao.

acordo tambem nao foi bem recebido pelos principais partidos de

oposi,ao do pais - Partido Comunista do Brasil (pC do B), Partido DemoW!tico Trabalhista (pDT) e Partido dos Trabalhadores (PT) -, tradicionais
aliados do sindicalismo cutista.
Os particlos de oposi<;:ao alegavam que, ao concordat com a mudanc;a do
criteria de tempo de servi'i=o para tempo de contribuic;ao, as centrais estavam
defendendo os interesses dos trabalhaclores organizados em detrimento dos
trabalhaclores naG organizados, os quais nao teriam condis:5es de contribuir
de forma sistematica para a previdencia.

o presidente da CUT tambem deveria superar a resistencia dos servidores publicos. Uma tarefa dificil, ja que, desde
Henrique Cardoso,
teve

inicio do governo Fernando

discurso oposicionista cia CUT em rela<;ao as reformas

funcionalismo como urn dos seus principais atores.

Ap6s anuncio do acordo da reforma da previdencia, 17 entidades representativas de servidores publicos, reunidas em plenaria nacional, aprovaram
uma mo<;ao pela retirada da CUT das negocia<;oes em torno desta pauta.
Nessa mesma plenaria, foi apresentada e derrotada uma proposta de substitui,ao do presidente da Centra1l.?olha de S.Paulo, 22 jan. 1996, p. 1-8).
No mesmo periodo foram registrados varios ineidentes envolvendo clirigentes sindicais do setor publico e
com

presidente da CUT Em uma das reunioes

governo em Brasilia, Vicentinho e

deputado federal Jose Genoino

(pT/SP) foram vaiados e agredidos por militantes sindicais do funcionalismo

publico.
Diante da forte resistencia das correntes internas, dos partidos de oposi<;ao e dos servidores publicos,

presidente da CUT sofreu seu primeiro reyeS

no processo de negocias:ao da reforma prevideneiaria: a dire<;ao da central

rejeitou os termos do acordo ftrmado com

governo. No entanto, ao con-

trario do que desejavam os grupos minoritarios, Vicentinho conseguiu 0 apoio

i

da dire<;ao cutista para continuar negociando.

151

"

POlITICAS PUBLICAS NO BRASil

Em reuniio ampliada da

Dire~io

N acional da CUT, realizada em 4 de

fevereiro de 1996, os representantes da corrente majoritaria votaram pela continuidade das negociac;:6es, tendo como prioridade tres pontos: manutenc;:ao
da aposentadoria proporcional, flm de limite de idade para a aposentadoria
integral dos servidores publicos e manutenc;:ao da aposentadoria especial para
os professores universitartos.
Dessas tres demandas,
gral representava

flm do limite de idade para aposentadoria

inte~

principal empecilho para a conclusao do acordo. Essa

medida era de fundamental importancia na proposta do governo, pois a principal fonte de desequilibrio das contas previdenciarias advinha do regime proprio dos servidores; porem, clificilmente seria aprovada pela

clire~io

da CUT,

ja que os dirigentes sindica1s do setor publico eram majoricirios na Executiva

Nacional.
Perante

impasse, governo e centrais decidiram levar a discussao dos

pontos pendentes ao relator da Cesp, deputado Euler Ribeiro (pMDB-AM),

o qual, em Ultima instancia, negociaria quais itens deveriam ser incluidos ou
excluidos no substitutivo a ser apresentado ao plenario da Camara. Para contornar as criticas dos partidos de oposic;:ao, especiahnente do PT, Vicentinho
tambem reivindicou a inclusao das lideranc;:as partidarias nas negociac;:6es.
A partir de entao, a concretizac;:ao do acordo dependeria da capacidade
das organizac;:6es sindicais incluirem suas demandas no proprio substitutivo a
ser apresentado pela Cesp.
Nas negociac;:6es com

relator da reforma, a CUT aceitou abrir mao da

aposentadoria especial dos professores universitarios, em troca da manutenc;:ao da aposentadoria proporcional. No caso espedfico dos servidores publicos, a aposentadoria proporcional estaria condicionada

a exigencia de dez

anos de tempo de servic;:o.

Com esse acordo, ficaria pendente apenas a deftnic;:ao sobre a idade minima exigida para a aposentadoria integral do funcionalismo. Entretanto, durante a leitura do parecer elaborado pelo deputado Euler Ribeiro (pMDB/AM),
o entao ministro da Previdencia, Reinhold Stephanes, se opos

a manutenc;:ao

da aposentadoria proporcional para os servidores, alegando que essa medida

iria de encontro

a proposta de eliminar as

publico.
152

aposentadorias precoces no setor

Interat;;iio Sindicalismo-Governo na Reforma Previdenciilria Braslleira

A divergencia em rela,ao a aposentadoria (proporcional e integral) dos

servidores selou

destino das negocia<;:6es da reforma da previdencia. Diante

do impasse, em 6 de mar<;:o de 1996, pouco mais de urn mes apos

do "acordo historico", alegando que

anuncio

parecer do deputado Euler Ribeiro

(pMDB/AM) nao contemplava os termos do acordo acertado com

no, Vicentinho anunciou que a CUT nao apoiaria

gover-

substitutivo a ser apresen-

tado no plenario da Camara dos Deputados.

o Tramite Legislativo da Reforma

Ha relativo consenso na produ<;:ao academica de que a reforma
previdenciaria foi a que exibiu maior incidencia de conflitos abertos entre Executivo, Legislativo e grupos de interesse. Conforme observa Melo (2002a),

processo decisorio da reforma da previdencia foi marcado tanto pelas politicas de imposi<;ao de perdas concentradas como pelas tentativas de dissimula,ao de responsabilidades por parte dos poderes Executivo e Legislativo.

primeiro reves sofrido pelo governo Fernando Henrique no tramite

legislativo da reforma previdenciaria foi

desmembramento da PEC 21/95.

A Comissao de Constimi,ao e Justi,a e de Reda,ao (CCJR) dividiu a proposta

do Executivo em quatro emendas distintas. A justificativa para a divisao foi
fato de que

texto original referia-se a distintos artigos da Constitui<;:ao.

A CCJR recusou pontos importantes que estavam "embutidos" na emenda

original, entre eles:

poder exclusivo do presidente da Republica de propor

leis sobre formas de fmanciamento do sistema de seguridade social; a quebra

do sigilo bancario e fiscal dos acusados de sonega<;:ao

a previdencia; 0

fun da

isen<;:ao para entidades ftlantropicas e a proibi<;ao de recursos referentes ao

principio de direito adquirido.

desmembramento da PEC 21/95 constituiu uma solu,ao intermedia-

ria para nao rejeitar globalmente a proposta do Executivo. A alternativa mais

radical seria declarar a inconstitucionalidade do projeto. Referindo-se ao artificio utilizado pela base governista para admitir a "constitucionalidade parcial"
cia emenda,

ex-presidente da Comissao Especial de Reforma da Previden-

cia (Cesp), deputado J air Soares, fez a seguinte declara,ao:

153

"

POl!TICAS PUBLICAS NO BRASil

Quando essa proposta chegou na Comissao de Constituic;ao e Justic;a, 0

que deveria ter sido feito era 0 que sempre fez a CCJ: devolver, porque
era inconstitucional, porque tratava da previdencia, da saude, do sigilo
band.rio e tratava tambem dos aposentados. 0 que e1es fizeram? Eles
dividiram em quatro partes para tormi-Ia constitucional e ali ficou s6 a
previdencia, que deu a PEC 33/95. A da saude des retiraram na calada
da noite e as outras nao prosperaram ate porque eram inconstituciooais. (Entrevista concedida aos autores, 2004)
A decisao de desmembrar a emenda recebeu 24 votos favoraveis e 22
contrarios. Entre os 24 deputados que votaram peIo desmembramento, dez
pertenciam a

oposi~ao

(cinco do PT, tres do PDT, urn do PSB e urn do PC

do B), quatro a base do governo (tres do PMDB e urn do PFL) e dez a

pequenos partidos considerados independentes (cinco do PPR, tres do PP, urn
do bloco PL/PSD/PSC e urn do PMN).
Depois de aprovado

desmembramento do projeto original, a PEC

33/95 foi encaminhada para a Cesp. Por se tratar de emenda constitucional,

projeto de reforma previdenciaria exigia a
poraria especial para sua

aprecia~ao,

constitui~ao

de uma comissao tem-

a qual, como ocorre nas comissoes per-

manentes, deveria ser composta levando em

considera~ao

os criterios de

proporcionalidade partidaria.
Entre os trinta deputados que faziam parte cia Cesp, cinco eram sindicalistas:
quatro da

oposi~iio

e urn da

situa~iio.

Portanto, a possibilidade de a bancada

sindical constituir urn ator politico importante no interior da Cesp dependia

quase que exclusivamente do grau de coesao (au dispersao) da base govemista;
por si s6s, as deputados sindicalistas nao tinham poder para bloquear a aprecia~iio

legislativa da reforma.
Assim, as principais negociayoes da reforma da previdencia - no ambito

da comissao tematica - nao se deram entre

governo Fernando Henrique e

bancada de deputados sindicalistas, mas sim entre

genea base de

sustenta~ao, que

se negava a votar

Executivo e a sua hetero-

parecer apresentado pelo

deputado Euler Ribeiro (pMDB/AM) (Coelbo, 1999).

Diante das dificuldades para superar a falta de coesiio da sua base parlamentar no interior da comissao especial, a altemativa encontrada peio govemo
Fernando Henrique Cardoso foi dissolver a Cesp e enviar a materia para aprecia~iio

direta do pleniirio da Camara.

154

Intera~ao Sindicalismo-Governo nil Rerorma Previdenciaria Brasileira

Esta medida foi possivel gra<;as a uma a<;ao conjunta do Executivo, das
lideran~as

da base governista e do presidente da Camara dos Deputados. Devido

it pressao da

Executivo,

lideran~a

do PFL por uma parecer favoravel ao projeto do

deputado Jair Soares (PFL/RS) apresentou sua renuncia it presi-

dencia da Cesp. Imediatamente, alegando esgotamento do prazo regimental,

o presidente da Camara, deputado Luis Eduardo Magalhaes (PFL/BA), dissolveu a comissao e remeteu

projeto para vota<;ao em plenario.

A decisao foi contestada por partidos da

governista. Na ocasiao,

oposi~ao

e da propria base

deputado Prisco Viana (PPB/BA) questionou a legi-

timidade da medida. alegando que nao se poderia aplicar urn preceito "do rito
ordimirio ou comum para os projetos em geral" a uma comissao especial.

deputado tambem observou

"carater discriminat6rio" da medida,

visto que havia outras comissoes especiais com prazo esgotado. Por Ultimo, res-

saltou que

proprio Executivo havia prejudicado

andamento dos trabalhos

na Cesp, ao tentar negociar urn projeto alternativo com as centrais sindicais.

Contudo. a "manobra governista" nao obteve

dia 6 de

mar~o

de 1996,

resultado esperado. No

substitutivo do deputado Euler Ribeiro foi derro-

tado por 294 votos a favor e 190 votos contra (eram necessarios 308 votos
para ser aprovado em primeiro turoo). Mais uma vez. a dissidencia na base
aliada foi importante para a derrota do Executivo: 38 votos contrarios do

PMDB, nove votos do PSDB e sete votos do PFL. Tambem foram registrados
27 votos contrarios do PPB, partido que atuava na esfera da base governista.

A derrota do substitutivo foi comemorada pelas centrais. No mesmo dia

em que

projeto foi derrotado Vicentinho manifestou seu desejo de retomar

as negocia<;oes com

governo: "Negociou-se. houve urn entendimento, mas

o relator Euler Ribeiro, achando que a gente nao sabe ler, mudou
Acho que agora teremos condi<;oes de aprofundar

nao se mude

texto. (...)

debate e lutar para que

que foi acordado" (Folha de S.Paulo, 07 mar. 1996, p. 1-12).

No entanto,

apelo de Vicentinho nao foi ouvido pelo governo. Ap6s

a derrota do Substitutivo Euler Ribeiro, a Presidencia da Camara designou

um novo relator para a materia,

deputado Michel Temer (PMDB/SP), e

Executivo concentrou suas for<;as em superar a falta de coesao dos partidos aliados. A retomada da

negocia~ao

bilateral com as centrais sindicais

estava descartada.
155

"

POlITICAS PUBLICAS NO BRASIL

deputado Michel Temer (PMDB/SP) apresentou uma emenda

aglutinativa substitutiva para ser apreciada pelo plenario da Camara dos Deputados. Em 21 de mar<;:o de 1996, a nova estrategia governista apresentou
seus primeiros resultados positivos. Levada

a vota<;:ao em primeiro turno, a

emenda aglutinativa recebeu 351 votos favoraveis e 139 contrarios (duas

absten\'oes).
Ao contd.rio do que ocorreu na vota<;:ao passada,

Executivo logrou

uma maior coesao de sua base de sustenta<;:ao na Camara. 0 numero de deputados da base governista que votou contra a reforma (ou se absteve) caiu de
95 para 39, au seja, 56 dissidentes mudaram de posi\'iio. No total, as votos
contrarios

a emenda cairam de 190 para 139.

N a vota\'iio do Substitutivo Euler Ribeiro, dos 190 deputados que votaram contra
tao

Ja

parecer apoiado pelo Executivo, 88 pertenciam a base governis-

na vota<;:ao da Emenda Michel Temer

numero de governistas que

votaram contra caiu para 38. A mesma tendencia se repetiu com

numero de

absten<;:6es na base governista: sete na vota<;:ao do Substitutivo Euler Ribeiro e

apenas urn na vota<;:ao da Emenda Michel Temer.
A reversao dos votos contrarios foi verificada em todos os partidos da
base governista: no P:MDB, a dissidencia caiu de 38 para 15 deputados, no
PSDB, de nove para oito; no PTB, de sete para dois; e no PFl.., de sete para
urn. No PPB, a dissidencia caiu de 27 para 19.
Neste ultimo caso, cumpre observar que uma das principais exigencias
das lideran<;:as politicas do PPB, para orientar 0 voto favora.vel ao substitutivo,
foi a "integra<;:ao formal" do partido

a base governista mediante a concessao

de urn minis teno.

A Greve de lunho de 1996

Poucos meses antes cla vota<;:ao da reforma cia previdencia em segundo
turno, Vicentinho propos a realiza<;:ao de uma greve geral contra "a politica
economica do governo FHC". Seria a primeira e unica greve geral realizacla
nos dois mandatos do governo Fernando Henrique Cardoso.
A principio, a proposta de Vicentinho foi recebicla com ceticismo ate
mesmo pelos dirigentes cutistas: "Os objetivos nao estao daros:
ou uma greve para abrir negocia<;:6es com
156

eurn protesto

governo?", questionou a entaa

Interal$30 Sindicalismo-Governo na Reforma Prevfdenciaria 8rasileira

presidente do Sindicato dos Band.rios de Sao Paulo, Osasco e Regiao, Ricardo

Berzoini (Folha de S.Paulo, 09 maio 1996, p. 2-8).
Em relllliao conjunta da CGT, CUT e FS, representantes das tres centrais
reconheceram as dificuldades para a realizac;ao de urn movimento unificado. 0
apoio da FS as reformas era

principal obstaculo para a unificac;ao: "Nao

cairemos na mesma vala comum da CUT, que so faz greve contra alguma coisa.
Queremos propor urna saida para conter 0 desemprego, 0 que passa, necessanamente, pelas reformas, inclusive a administrativa", declarou 0 presidente da Central, Luiz Antonio de Medeiros (J'olha de S.Paulo, 10 maio 1996, p. 2-5).
No decorrer das discussoes, os sindicalis tas chegaram a urn generico
acordo sobre as "bandeiras" da paralisac;ao: emprego, terra, crescimento
econ6mico, salario e aposentadoria. A generalidade das reivindicac;oes revelava a dificuldade encontrada para unificar
mais concretos, como era

movimento em torno de temas

caso das privatizac;oes, reforma da previdencia

e reforma administrativa.
Ao comentar a omissao das reformas entre as principais bandeiras do
movimento,

enta~

presidente do Sindicato dos Metallirgicos de Sao Paulo,

Paulo Pereira da Silva (paulinho) afttmou: "1sso mio impede que, durante a
convocac;ao da greve, nos falemos em defesa da reforma administrativa". Par
sua vez,

entao secretario-geral da CUT, Joao Vaccari Neto, advertia: "Que-

remos construir uma greve mais ampla possivel, mas vamos tentar urn acordo
para que a Forc;a Sindical nao fale em reformas para convocar a greve, pois a
CUT e contra algumas delas" (Folha de S.Paulo, 18 maio 1996, p. 1-9).

impacto negativo das divergencias em relac;ao as reformas sobre

sucesso do movimento tomou-se uma das preocupac;oes centrais dos sindicalistas: "Sera que a sociedade vai entrar em uma greve na qual urn dos setores
defende as reformas de FHC e outro defende outras reformas?", questionou
Ricardo Berzoini, do Sindicato dos Bancarios de Sao Paulo, Osasco e Regia.o

(Folha de S.Paulo, 18 maio 1996, p. 1-9).

Nao obstante as divergencias, as centrais chegaram a urn acordo sobre a
data da greve geral (21 de junho de 1996) e

lema da

mobiliza~ao:

"0 Brasil

vai parar para que todos trabalhem". 0 simbolo da campanha seria urna mao
espalmada, em referencia as promessas do entao candidato Fernando Henrique
Cardoso na

elei~ao

presidencial de 1994: politica de

157

gera~ao

de empregos;

PolfTlCi\S PUBllCi\5 NO BRASIL

aumento do poder aquisitivo dos sahirios; reforma agniria; aposentadoria cligna; garantia dos direitos soeiais dos trabalhadores.
Assim como ocorreu durante a greve do setor publico de 1995,
no condenou a greve geral de 1996 como urn "movimento politico".

goverentao

ministro do Trabalho, Paulo Paiva, veio a publico dizer que nao havia motivo
para a greve pois, segundo ele, "urna greve geral so acontece quando ha uma
grave crise institucional ou urna grande crise economica. Nao

nosso caso"

(Folha de S.Paulo, 20 jun. 1996, p. 1-7)

Pesquisa do Instituto Gallup, encomendada pe/a CUT, reve/ou que 72%
dos trabalhadores das regi5es metropolitanas de Belo Horizonte, Curitiba,
Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Sao Paulo e Salvador apoiavam

movi-

mento.' 0 apoio majoritario dos trabalhadores paulistas foi conflrmado por

pesquisa Datafolha, realizada em 12 de junho, segundo a qual 63% dos entrevistados apoiavam a paralisa<;ao.
No entanto, essa mesma pesquisa revelava que a maioria dos trabalhadores (57%) nao preten<lia aderir a

mobiliza~ao.

Alem <lisso, metade dos traba-

lhadores entrevistados considerava que a greve nao era urn instmmento de

pressao eficaz. Em smtese, constatou-se uma grande clistancia entre 0 apoio ao
movimento e a efetiva clisposi<;ao dos trabalhadores aderirem it. greve geral.
Como ja previsto, a adesao

a greve

foi parcial. Segundo as centrais,

objetivo de paralisar metade da "base" dos sindicatos afiliados havia sido

atingido,

que significava a adesao de 19% cia Popula<;ao Econonllcamente

Ativa (PEA). No entanto,

PEA) nao aderiu it

fato e que a maioria dos trabalhadores (80% da

paralisa~ao.

desfecho do movimento foi ainda mais conturbado que

seu inieio,

com as centrais culpando-se mutuamente pela baixa adesao dos trabalhadores:

'~guns

dirigentes sindicais Ca1ram no canto de sereia dos empresarios da

Fiesp, que falaram em greve geral mas agora ameac;am descontar

domingo.

Nao yOU dizer quem sao esses dirigentes pois nao quero quebrar a unidade da
greve", declarou Vicentinho. 2

A pesquisa foi realizada entre 27 c 31 de maio, com 4.155 trabalhadores do mercado formal.
Vicentinho rcferia-se a frustrada tentativa da CGT e da FS de incluir urn setor do empresariado na
greve geraL (Fo/ha de S.Pau/o, 19 jun. 1996, p. 1-6).

158

Intera~ao

Sindicalismo-Governo na Rerorma Previdencl,hla Braslleira

o governo utilizou a baixa adesao a greve como mais urn sinal de que a
politica econ6mica estava no caminho certo: "A greve nao emplacou porque

ji hi sinais de crescimento econ6mico e de aquecimento do indice de emprego", declarou 0 entao ministro de Assuntos Politicos, Luiz Carlos Santos (Folha de S.Paulo, 23 jun. 1996, p.1-2).
Do ponto de vista quantitativo, e dificil avaliar

grau de sucesso ou fra-

casso da paralisa<;ao. Ambos os lados, governo e sindicalistas, declararam vitoria. De urn lado, as centrais comemoraram a mobiliza<;ao de 12 milhoes de
trabalhadores; de outro,

governo sentiu-se fortalecido porque a maioria nao

aderiu ao movimento.
No entanto, cumpre observar que, tirando a vitoria autoproclamada,

movimento sindical nao obteve conquista significativa alguma em fun<;ao da

greve. Ap6s a paralisac;:ao,

governo manteve as diretrizes basicas de sua

politica econ6mica e deu prosseguimento

aestrategia de centralizar no Con-

gresso os principais esfor<;os para dar continuidade a sua agenda de reformas estruturais.

o Resgate do Projeto Original

Entre

primeiro e

segundo turnos da vota<;ao da reforma da previ-

deneia na Cfunara dos Depurndos, na aprecia<;ao dos Desrnques para Votac;:ao em

Separado (DVS),

parecer apresentado pelo depntado Michel Temer (pMDB/SP)

foi submetido a uma serie de altera<;oes que desagradaram

Executivo. 3

Reproduzimos a seguir as principais diferen<;as entre

projeto original

enviado pelo governo Fernando Henrique Cardoso e

substitutivo aprovado

na Camara dos Deputados, tal como foram relataclas pelo senaclor Beni Veras
(PSDB/CE):
1) Nao houve desconstitucionalizac;:ao do tema.
2) Nao foi acatada a proposta de
sobre previdencia social.

federaliza~ao da

competencia de legislar

3) Nao extinguiu as aposentadorias especiais nem a aposentadoria

proporcional por tempo de servi~o.
o segundo turoo de votat;ao da reforma da prcvidencia na Camara dos Deputados ocorreu em 17
de julho de 1996, quando a emenda aglutinativa apresentada pelo deputado 1-fiche1 Temer (pMDB/
SP) recebeu 318 yatas fayonlveis e 136 contcirios. Foram registradas sete abstem;6es (Brasil, 1996).

159

POLITICAS PUBLICAS NO BRASil

4) Manteve a integralidade da remunera<;ao para efeito de aposentadoria

e pensao dos servidores publicos e conservou a vincula<;ao entre os
valores dos proventos e a remunera<;ao dos correspondentes servidores
ativos.
5) Estabeleceu urn prazo de dois anos como periodo no qual teriam vigencia
as regras de transi<;ao.
6) Os diversos regimes teriam regras uniformes, mas respeitando-se as
suas peculiaridades. (Veras, 1998)

Senado constituiu a instancia na qual

Executivo recuperou parte de

sua proposta original. Desfrutando de folgada maioria (69 dos 81 senadores)

e maior coesao de sua base parlamentar.

Cardoso nao teve problemas para aprovar

governo Fernando Henrique

0

Substitutivo Beni Veras na

Camara Revisora.
No entanto. a aprova<;ao do substitutivo instaurou urn novo impasse no
tranUte legislativo da reforma previdenciaria. Alem de introduzir novos pontos no projeto original,

Substitutivo Belli Veras reintroduziu pontos que ja

haviam sido derrotados na Camara dos Deputados: idade minima; contribui<;3.0 dos inativos; federaliza<;ao da capacidade de legislar sobre previdencia
social; fun da aposentadoria proporcional etc.
As centrais sindicais repudiaram

projeto aprovado no Senado. Enquan-

to a CGT e a FS restringiam suas criticas aos pontos que atingiam de forma

negativa os trabalhadores do setor privado, a CUT apresentou uma critica
global ao substitutivo:
A Executiva Nacional da CUT manifesta seu mais veemente repudio a
aprova<;ao do Projeto de Reforma da Previdencia, em primeiro turno,
peIo Senado Federal, no ultimo rna 24 de setembro e reafirma as delibera<;6es do 6 Concut de declarar 'guerra' as politicas neoliberais do
governo de FHC. na luta em defesa dos direitos dos que trabalham
neste pais, especialmente a luta contra esta Reforma da Previdencia,
que nao tern outro objetivo senao excluir direitos dos trabalhadores,
manter privilegios e inviabilizar definitivarnente a Previdencia Publica
no Brasil. (CUT, 1997)
No entanto, a rea<;ao contraria do sindicalismo nao era a principal preocupa<;ao do Executivo no tcimite legislativo da reforma previdenciaria. Desde a
rnalograda tentativa de acordo, estava claro que os ganhos ern negociar com
160

Intera~ao

Sindicalismo-Governo na Rerorma Previdenclarla Brasileira

as centrais eram reduzidos. Por outro lado, desde a greve geral de junho,
bern estava claro que

tam~

poder de mobiliza<;ao dos sindicatos era limitado.

Finalmente, como ja observamos no inicio deste trabalho, a bancada de deputados sindicalistas, por si s6, nao tinha poder para bloquear (total ou parcialmente)

tramite legislativo da reforma da previdencia no Congresso.

A principal preocupa<;ao do Executivo era superar as possiveis dificuldades que

projeto de reforma da previdencia enfrentaria na sua propria base

de sustenta<;ao parlamentar. Isto porque, devido as altera<;oes introduzidas no

Senado,

substitutivo deveria retornar a Camara como urn novo projeto.

A materia foi novamente enviada para aprecia<;ao cia CCJR, e urna nova
comissao especial foi formada para analisar
de

enta~,

substitutivo do Senado. A partir

a principal preocupa<;ao da base governista era evitar a introdu<;ao de

modifica<;oes no novo projeto,

qual ja era considerado a "reforma possivel".

Cumpre observar que a volta do projeto de reforma da previdencia para

a Camara dos Deputados ocorreu logo ap6s uma importante mudan<;a
institucional nas regras do jogo politico: a aprova<;ao da emenda da reelei<;ao
apresentada pelo deputado Mendon~a Filho (PFL/PE).
Foi intenso

trabalho do Executivo para aprovar a emenda que possibi-

litaria a reelei<;ao do presidente Fernando Henrique Cardoso nas elei<;6es de

1998. 0 principal tronfo do governo era a ideia de que continuidade administrativa era de fundamental importancia para a manuten<;ao do programa de
estabiliza~ao economica

(Kinzo & Silva, 1998).

No final de 1996, a emenda da reelei<;ao foi aprovada na comissao

legislativa encarregada de analisar a materia. Em janeiro de 1997, 0 Executivo
logrou aprovar a emenda em primeiro turno, com 337 votos favoraveis. Urn
mes depois foi aprovada em segundo turno, com 368 votos favoraveis. Finalmente, em maio do mesmo ano, a proposta foi aprovada pelo Senado por 63
votos favoraveis e seis contrarios.
Essa mudan<;a nas regras do jogo teve implica<;oes positivas no relaciona~
mento do Executivo com sua base de sustenta<;ao no Congresso. A partir de
entao, as discussoes sobre as reformas deveriam levar em conta as estrategias
eleitorais da base governista para manter

161

poder politico.

PoLlnCAS PUBLICAS NO BRASIL

Nessa nova conjuntura,

Executivo logt:ou manter a unidade de sua base

parlamentar no interior cla nova comissao especial farmada para analisar

projeto de reforma da previdencia enviado pelo Senado. A proposta recebeu

o apoio de 22 deputados dos 24 membros que compunham a base governista
na Cesp. Afora os deputados cia oposic;ao, votaram contra a proposta gover-

nista apenas os deputados Arnaldo Faria de Sa (PPB/SP) e Jair Soares (PPB/

RS). 0 deputado Alexandre Cardoso (PSB/RJ) absteve-se (Didrio do Camara

dos Deputados, 02 dez. 1998, p. 27.820).

Contudo, cumpre registrar que houve uma mudan<;a significativa na corn-

posi<;ao cla nova Cesp. Enquanto os names indicaclos pela oposic;:ao permaneceram praticamente inalterados, os names indicaclos peIa base govemista
mudaram quase que completamente. Este fato indica que as lideran<;as parti-

darias cia base aliada foram mais cuidadosas na indicac;ao dos membros cia
corrussao.

Entre os deputados que participaram cia primeira comissao tematica da

reforma da previdencia, apenas tres nomes da base governista foram indica-

dos para integrar a segunda comissao: Arnaldo Faria de Sa (PPB/SP), Jair

Soares (PPB/RS) e Mario Cavallazzi (PPB/SC).
No que se refere aos partidos que nao integravam a base do governo,
apenas urn dos seis nomes indicados para compor a segunda comissao nao

havia parricipado da primeira,

pre ainda observar que
duas vagas na nova

deputado Matheus Sclunidt (pDT/RJ). Cum-

bloco de oposi~ao (pC do B, PDT, PSB e PT) perdeu

composi~ao

da Cesp: urna vaga do PDT e outra do PT.

Portanto, e possivel notar duas mudan<;as importantes na segunda comissao tematica da reforma da previdencia: primeiro, wna significativa altera<;ao
na composi<;ao da base governista; segundo, a redu<;ao da ja pequena bancada

de

oposi~ao.

Outta altera~ao de fundamental imporcincia foi a indica~ao do presidente e

do relator da nova Cesp. Conforme observamos anteriormente, na primeira
comissao os cargos de presidente e relator foram entregues a dois criticos da

reforma, os deputados Jair Soares (PFL/RS) e Euler Ribeiro (pMDB/AM).

Na nova comissao esses cargos foram entregues a dois parlamentares fieis
orienta<;ao govemista: a presidencia ficou com

(PFL/BA) e a relatoria com

deputado Jose Louren<;o

deputado Amaldo Madeira (PSDB/SP).

162

Intera~ao

Sindicallsmo-Governo na Reforma

Previdenci~rla

Brasileira

Considerando que os depulados que participaram da primeira Cesp nao

chegaram a emitir urn parecer sobre
uma justificativa plausivel para a

projeto de reforma da previdencia,

substitui~ao

dos depulados da base governis-

ta que participaram dessa comissao seria a resistencia desses deputados

apro-

posta reformista apoiada pelo Executivo. Entretanto, quando analisamos

comportamento dos deputados da base govemista que integraram a primei1:a

e a segunda Cesp, verificamos que nao ha urna diferens:a significativa no que se
refere

avotas:ao dos substitutivos da reforma previdenciaria.

Na

vota~ao

do Substitutivo Euler Ribeiro, os deputados da base aliada

que integraram a primeira Cesp apresentaram

seguinte padrao de volos: 15

votos favoraveis, seis votos contrarios e uma absten<;ao. Na votas:ao do primeiro turno do Substitutivo Michel Temer. esses mesmos deputados votaram
da seguinte maneira: 16 a favor, quatro contra e uma abstens:ao (uma ausencia). Finalmente, na votas:ao do segundo turno do mesmo substitutivo. 0 resultado foi: 16 votos favodveis, dois votos contrarios e urna abstens:ao (tres
ausencias).4

Ja entre os deputados da base governista que inlegram a segunda Cesp, 0

padrao de votos em

rela~ao

ao Substitutivo Euler Ribeiro foi

seguinte: 17

votos favoraveis, urn contnirio e uma abstens:ao (cinco ausencias). Esses mesmos deputados votaram da seguinte forma no primeiro turno do Substitutivo
Michel Temer: 16 a favor, urn contra e uma abstens:ao (seis ausencias). Finalmente, no segundo turno do Substitutivo Michel Temer esses deputados votaram da seguinte maneira: 13 votos favoraveis, um voto contdrio e uma abstens:ao (nove ausencias).
Somando as tres votas:oes, constatamos que governo logrou entre os
deputados da sua base que participaram da primeira Cesp 47 votos favoraveis, 12 contrarios e tres abstens:oes (quatro ausencias). Ja entre os deputados
que participaram da segunda comissao

governo reuniu 46 votos favodveis,

tres contrarios e tres abstens:oes (vinte ausencias).

Como

e possivel constatar. no que se refere a votas:ao dos substitutivos

da reforma da previdencia, nao ha urna diferens:a significativa no ntimero de

votos favoraveis recebidos pelo Executivo: 47 entre os integrantes da primei1:a
AS oito votos restnntes pertenciam aus deputados da oposityao, induindo, neste casu, wn voto do PL.

163

POllTICAS PUBLICAS NO BRASil

Cesp e 46 entre as integrantes da segunda. No entanto, registra-se uma diferen<;a importante no que se refere aos votos contrarios: 12 entre os integrantes
da primeira comissao e tres entre os integrantes da segunda comissao.

A pergunta que emerge da analise desses dados

e: par que a "base aliada"

nao se limitou a trocar apenas os nomes daqueles deputados que votaram

contra

Executivo?

As razoes que levaram a base governista a mudar completamente a composi<;ao da segunda Cesp learn rnms claras quando analisamos a posi<;ao dos
deputados de ambas as comissoes na vota<;ao dos destaques da reforma da
previdencia. s Ver quadro a seguir.

Quadro 2 - Destaques para vota<;iio em separado - Integrantes da primeira Cesp

Deputado

Augusto Viveiros
Cesar Bandeira
Fatima Rlaes
Rodrigues Palma
lidia Quinan
Antonio Kandir
Marcia Marinho
Mario Caval1azzi
Lapnvita Vieira
Renato Johnsson
Jair Soares
Vicente Casclone
Jose Ndemir
Rita Camata
PirnenteGomes
Arnaldo Faria de Sa
Prisco Viana
Luiz Buaiz
Jair MenegueHi
Jose Augusto
Cidinha Campo
Euripides Miranda
Alexandre Cardoso
Jandira Feghali
Eduardo Jorge
Marisa Serrano
Remi Trmta
Euler Ribeiro
Jair Siqueira
Eduardo Mascarenhas

Partido

DVS7
Idade minima
(privado)

DVS9
Pe&igio
(proporcional)

DVS1
Idade minima
(publico)

PFL
PFL

SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM

SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM

SIM

SIM

SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM

PSDB
FTB

PMDB
PSDB
PSDB

PPB
PPB

PSDB

PPB

FTB

PMDB
PMDB
PPS
PPB
PPB
PL
PT

PPS
PDT
PDT
PSB
PCdoB
PT
PSDB
PSDB

PFL

SIM

SIM

NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo

NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo

UCENC;:A
UCENC;:A
AUSENTE
AUSENTE

UCENC;:A
AUSENTE
AUSENTE
ABSTENc;:Ao

NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
SIM
SIM

SIM

DVS2
Comribui<;ao
(Servidor Inativo)*

SIM
SIM
SIM
SIM
ABSTENc,:Ao

SIM
AUSENTE

SIM

NAo

SIM

NAo
AUSENTE
NAo

NAo
NAo
NAo
NAo

NAo
NAo
NAo

NAo
NAo
NAo
NAo

NAo
ABSTENc;:Ao

SIM
SIM

PFL
PSDB

* Da parcc\a da remunera<;iio acima de RS 1.200,00.

Fonte: Dial' (1998).

Devido ao grande numeru de DVSs apresentados no tnimite legislativo da reforma da prc\-id2'ncia, neste trabalho consideramos apenas os de$taques selecionados pelo Departamento Intersindical
de Assessoria Parlamentar (Diap, 1998) para avaliar as posi~6e$ dos deputados em \-ota<;oc~ Jc
interesse das entidades sindicais ftliadas a esse orgao.

164

Inleral$ao Sindicalismo-Governo na Reforma Prevldenclarla Brasileira

A maioria dos integrantes da primeira Cesp votou contra ou esteve ausente em quatro vota<;:6es importantes da reforma da previdencia: 1) idade de

transiqao (53/48 anos); II) pedagio de 40% para aposentadoria proporcional;

III) idade minima para as servidores (60/55 anos); e IV) contribuiqao dos
inativos. 6

o maior numero de votos desfavoraveis ao governo, entre os integrantes

da primeira Cesp, foi relativo

a idade minima para

servidores publicos: 15

contrarios e 13 favoraveis. Na vota<;:ao da idade de transi<;:ao e do pedagio de

40%,

governo recebeu 14 votos contrarios e dez favoraveis. Finalmente, na

vota<;:ao da contribui<;:ao dos inativos

governo recebeu 14 contrarios e nove

favora.veis.
Metade dos votos contd-nos recebidos nesses destaques parriu da propria base governista. No caso das vota<;:6es da idade minima para os servidores e da contribui<;:ao dos inarivos, os votos contrarios da situa<;:ao superaram
os votos contrarios da oposi<;:ao.
Ao contrario dos integrantes da primeira Cesp, as integrantes da segunda
comissao revelaram uma fidelidade quase total ao Executivo. Apenas dois
deputados da base governista votaram contra

governo em todos esses des-

taques: Arnalda Faria de Sa (PPB/SP) e Jair Soares (PPB/RS).

Portanto, ainda que nao se diferenciassem tanto no tocante ao projeto de
reforma da previdencia como wn todo, nao ha duvidas de que, no que se
refere aos pontos mais polemicos da reforma, os deputados escolhidos para
compor a segunda Cesp eram muito mais fieis ao governo do que os deputa-

dos escolhidos para compor a primeira Cesp (Quadro 3).

Em plemirio u governo foi derrotado apenas na

165

\'ota~ao

da contribuiyao dos inatiYos.

POliTlc,o,s PUBlIC,o,S NO BR,o,Sll

Quadro 3 - Destaques para votaqao em separado - Integrantes da segunda Cesp

Deputado

Partido

DVS7

DVS9

Idade minima
(privado)

Pedagio
(proporcional)

SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM

SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM

DVSl
DVS2
Idacle minima
Contribui~ao
(PUblico)
(Servidor Inativo)*
-

Aldir Cabral
Jose Loureno;o
Magno Bacel ar
Messias Gois
Osorio Adriano
Roberto Jefferson
Armando Abflio
Dardsio Perondi
Djalma de A. Cesa r
Etvalda G. de Menezes
Ronaldo Perirn
Sandro Mabel
Antonio C. Pannunzio
Arnaldo Madeira
Edson Silva
Marconi Perillo
Nelson Otoch
Zulaie Cobra
Gerson Peres
Mirio Cavalli.zzi
Roberto Campos
Jose Carlos Vieira
Arnaldo Faria de Sa
Jair Soares
Luiz Buaiz
Jair Meneguelli
Matheus Schmidt
Alexandre Cardoso
Jandira Feghali
Eduardo Jorge

PFL

PFL
PFL
PFL
PFL

PTB
PMDB
PMDB
PMDB
PMDB
PMDB
PMDB

PSDB
PSDB
PSDB
PSDB
PSDB
PSDB

31M

SIM
SIM
SIM
SIM

PPB
PPB
PPB
PFL
PPB
PPB
PL
PT
PDT
PSB

PCdoB
PT

NAo
NAo
NAO
NAO
NAO
NAo
NAo
NAO

NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo

UCENc;A

UCENC;:A

SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM

SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM

NAo

SIM

SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM

NAo
NAO
NAO
NAo
NAo
NAO
NAO
NAO

NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo
NAo

AUSENTE

* Da parcela da remlllleraltao acima de R$ 1.200,00.

Fonte: Diap (1998).

Diversos estudiosos tern dernonstrado que

sistema de comissoes nao

representa uma instaneia de veto no Legislativo brasileiro. Figueiredo e Limongi

(1994), por exemplo, registram que as comissaes nao podem ser consideradas
pontos de veto porque

Colegio de Lideres conta com instrumentos

institucionais (solieitac;ao de urgencia) para retirar a materia da apreciaC;ao dessas comissoes e envia-Ias diretamente para

plenirio.

Na mesma linha de argumentac;ao, Carlos Pereira e Bernardo Mueller observam que a existencia e

funcionamento do sistema das comissoes estao

subordinados as preferencias do Executivo: "se as comissoes estao prestando

algum papel no processo legislativo, este naa pode ser contrano aos interesses
0 Executivo tern diversos meios de contornar as comissoes,

do Executivo, pois

forqa-las a cooperar ou punir seus desvios" (pereira & Mueller, 2000: 46).
166

Intera~ao Sindicalismo-Governo na Reforma Prevldenci<lria Brasileira

N ossa investigac;ao sobre

tramite legislativo do projeto de reforma

previdenciaria nas duas comissoes especiais formadas para analisar essa materia confirma a preeminencia do Executivo no processo legislativo brasiletto.
Em pelo menos duas ocasioes, com

apoio das lideranc;as partidarias da

base governista e do presidente da Camara,

superou

governo Fernando Henrique

potencial ponto de veto representado pelas comissoes legislativas:

primeiro, ao retirar

Substitutivo Euler Ribeiro do interior da Cesp e

encaminha-Io para apreciac;ao do plenario; segundo, ao garantir a indicac;ao de

parlamentares fiBs
de apreciar

aorientac;ao governista na composic;ao da Cesp encarregada

Substitutivo Beni Veras.

A passagem do projeto para a Plenario da Camara debilitou ainda mais

os ja escassos recursos disponiveis para a bancada sindical influenciar 0 tr:lm.ite
legislativo da reforma previdenciaria. A bancada de deputados sindicalistas
representava apenas 7,4% do total da Camara dos Deputados - em numeros
absolutos, 38 deputados num universo de 513.
Mesmo considerando todo

bloco de oposic;ao, do qual a grande maio-

ria dos deputados sindicalistas fazia parte,

Executivo ainda contava com

folgada maioria para aprovar a projeto de reforma da previdencia no plenario da Camara. No ultimo ano do primeiro mandata do governo Fernando
Henrique, a bloco governista (pFL, PMDB, PPB, PSDB, PTE) reunia 393
deputados (76,6% do total), enquanto a bloco de

oposi~ao

somava 95 legisla-

dares (18,51%)7
Com essa folgada maioria, com excec;ao do Substitutivo Euler RibeiJ:o,

governo Fernando Henrique logrou aprovar, em primeiro e segundo turno,

com maioria qualificada (3/5 da Casal, todos as substitutivos da reforma da
previdencia apreciados pdo plenario da Camara (Tabda 1).

Das 25 cadeinls restanks, dez pertenciam ao PL e 15 a pequenos partidos. No periodo 1995-1998,

05 partidos da base aliada reuniam, em media, 396 parlamentares (J7% da Camara) 0 que garantia
a aprova"ao de qualquer alteral;iio constitucional (Nicolau, 2000).
167

POLfTICAS PUBLICAS NO BRASil

Tabela 1 - Reforma da Prevideneia - Votaqao dos substitutivos

Substutivo
Euler
06.03.9

Substutivo
Michel
21.03.9

Substutivo
Michel
17.07.9

Substutivo
Belli
11.02.9

Substutivo
Belli
03.06.9

Siln

294

351

318

346

331

Nao

190

139

136

151

137

492

492

461

500

471

Abstefi/;6es
Total

Fonte: Diano do (".amortJ dos DepNlados, 07 mar. 1996, 22 mar. 1996, 18 jul. 1996, 12 fev. 1998,05 jun. 1998.

Entre a derrota do Substitutivo Euler Ribeiro e a aprovaqao do Substitutivo

Beni Veras, nao houve nenhuma mudanc;a significativa no contexto sindical
brasileiro. 0 que mudou foi a disposiC;ao do governo Fernando Henrique de
incluir as entidades sindicais no processo decis6rio da reforma da previdencia.

sindicalismo nao possuia vinculo com

partido no governo, nem

tampouco poder de veto no tramite legislativo da reforma da previdencia.

Assim, tao logo

Executivo conseguiu superar a falta de coesao da base

governista, as oportunidacies para as centrais sindicais participarem do processo decis6rio tornaram-se cada vez menores.
Entre as prineipais mudanqas promovidas pela Emenda Constitueional20/98,!
podemos citar: substituic;ao do criterio de tempo de servic;o por tempo de
contribuiC;ao; ftm cia aposentadoria proporcional; fun dos regimes especiais
(aeronautas, jomalistas, professores universitanos etc.); paridade entre contribuic;ao
de empregados e empregadores nos fundos de pensao das empresas estalais.
No caso do Regime Proprio de Previdencia Social, ainda podemos destacar: limite de idade de 60 anos para os homens e 55 anos para as mulheres;
carencia de dez anos de permanencia no servic;o publico e cinco anos no
cargo; estabelecimento de teto maximo de beneficios; proibic;ao de acumulac;ao de aposentadorias e remunerac;ao no servic;o publico.
As principais derrotas sofridas pelo Executivo referem-se

a nao institui-

c;ao da idade minima para aposentadoria dos trabalhadores do setor privado

e ao nao estabelecimento da contribuiC;ao dos inativos do servic;o publico.
Neste ultimo caso,

governo ainda logrou aprovar urn projeto de lei deter-

minando a contribuiqao; entretanto,

Supremo Tribunal Federal (STF) julgou

essa meclida inconstitucional (Melo, 2002b).

168

lnterat;ao Slndicalismo-Governo na Reforma Previdenciaria Brasileira

Excluidas do processo decis6rio, nenhuma das centrais manifestou seu

apaia

a emenda promulgada pda Cangressa Nacianal em

15 de dezembra

de 1998. Para a FS, a refarma penalizava as trabalhadares do selar privada e

mantinha as privilegias das traballiadares do selar publico. Para a CUT, a
reforma nao resolvia os principais problemas do sistema previdenciario, nem
tampouco atendia aos interesses dos trabalhadores.
Considera~6es

Finais

Procuramos demonstrar que as regras institucionais, ao restringirem

nUmero de atores em jogo no processo de formulayao de politica, bern como

a leque de altemativas desses atores, sao capazes de tornar minimamente estavel

processo decis6rio, mesmo em quest6es marcadas pela diversidade de

preferencias. Grosso modo, a analise da questio previdenciaria mostrou que a

relayao entre os poderes nessa area espedfica segue

padrao mais geral da

relayao entre os poderes, isto e, de predominancia do Executivo.

No que diz respeito

a re1ayao com 0

Legislativo,

e certo que 0

Executivo

encontrou dificuldades para manter a coesao da coalizao govemista no estagio

inicial de tramitayao do projeto de reforma da previdencia. No entanto, no
decorrer do debate parlamentar,

que vimos foi a conformayao da base

aliada as "regras do jogo" vigentes no processo de produyao de politicas.

A estrategia do Executivo se apoiou em dois lances:

esvaziamento

da primeira comissao especial cia previdencia e a modificayao na composic;:ao da base aliada da segunda comissao. Como vimos, na segunda comissao tematica

governo procurou minimizar

peso dos parlamentares

vinculados a grupos sociais (sindicatos, associac;:6es de servidores publicos, organizac;:6es de idosos).

A nosso ver, caracteristicas intrinsecas ao processo decis6rio brasileiro,
notadamente a centralizac;:ao do processo legislativo, permitiram ao governo
Fernando Henrique superar os potenciais pontos de veto a sua proposta de
reforma previdenciaria, nao obstante a inicial falta de coesao de sua base
de sustentac;:ao no Congresso. Essas mesmas caractertsticas limitaram a capacidade dos grupos de interesses, notadamente das centrais sindicais, de intluenciar

processo decis6rio da reforma da previdencia.

169

POliTICJ\5 PUPUCJ\5 NO BRASIL

sindicalismo brasileiro lanc;:ou mao dos tradicionais recurs os de poder

para introduzir suas demandas no debate da reforma previdenciaria: ameac;:as

de greve, paralisac;:oes, marchas, lobbies etc. No entanto, faltou-Ihe poder
institucional para transformar suas reivindicac;:oes em politica publica efetiva.
Em sintese, na principal arena decis6ria do processo reformista, qual seja,
a arena legislativa, os representantes do sindicalismo (bancada de deputados

sindicalistas) nao possuiam poder para impedir a

avan~o

da reforma da pre-

videncia proposta peIo governo Fernando Henrique Cardoso.

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edi~oes.

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171

edi~oes.

Condicionantes Locais da
Descentraliza~ao das
Polfticas de Saude*

Marta Arretche
Eduardo MarQues

Este

e urn

trabalho sabre desenhos institueionais e seus resultados

redistributivos, que toma como objeto de amilise a descentraliza<;ao cla politica

de saude no Brasil.
Politicas organizadas de forma a prover bens e/ou servi<;os publicos de
modo descentralizado podem assumir uma diversidade de formatas
institucionais. No desenho institucional das politicas, variam significativamente
a extensao cla autoridade do governo central e, por consequencia,

espa<;o de

autonomia dos governos locais, quer entre paises, quer entre politicas de urn
mesma pais.

Federa<;oes como a Alemanha, Australia, Be1gica, Canada e Estados Unidos apresentam razmlvel grau de varia<;ao em seus sistemas nacionais de saude
no tocante

adistribuic;:ao de func;:oes entre governo federal, estados e munici-

pios; aos formatos institucionais atraves dos quais as decisoes sao tomadas e
aos mecanismos de coordenac;:ao das relac;:6es entre os diferentes nlveis de
governo (Banting & Corbett, 2003). Em paises latino-americanos como Colombia, Chile e Bolivia, que implementaram abrangentes programas de
descentralizac;:ao da saude,

espac;:o de decisao dos governos locais variou

significativamente entre os paises e ao longo do tempo (Bossert, 2000).

Este trabalho foi aprcsentado no XXVI Encontro Anual da Anpocs no GT de Politicas Publicas,
em 2002. Uma \'ersau preliminar foi publicada na rc\'ista (""AldemoJ CRH, 39: 55-81, 2004.
173

POLlTICAS PUBLICAS NO BRASil

Alem dis SO, a analise de sistemas descentralizados mostra que a desempenho dos governos locais e, em grande parte, resultado do desenho
institucional dos sistemas nacionais. Bossert (1996) demonstra como as
ac;6es dos governos locais dependem da extensao e forma em que suas
decisoes sao reguladas pela autoridade central. Banting e Cobbert (2003)
demonstram que paises federativos que alcanc;aram reduzir significativamente as diferenc;as regionais no acesso aos serviC;os de saude sao aqueles
que concentraram autoridade no governo federal e desenvolveram
abrangentes sistemas de transferencias inter-regionais, assim como federac;6es que concentraram autoridade no governo federal e instituiram mecanismos efetivos de coordenac;ao intergovernamental foram mais efetivas
em suas estrategias de redu<;ao de custos. Tendler (1998) mostra que

desempenho dos governos locais na politica de saude no ceara dependeu

em grande parte da natureza dos incentivos derivados de regras
estabelecidas peIo governo estadual.

Pretendemos, aqui, testae empiricamente essas proposic;6es, tomando como

objeto a politica de saude no Brasil. 0 modelo de descentraliza<;ao do SLS
caracteriza-se por concentrar autoridade no govemo federal, asslln como por
fmaneiar a politica de saude por meio de urn abrangente sistema de transferencias inter-regionais. Alem disso, a extensao das transferencias inter-regionais no
ambito do sistema de saude

e significativa no Brasil. Mais que 1SS0: 0

sistema

nacional de saude pretendeu acentuar seu carater redistributivo com a introdu<;ao do Piso da Aten<;ao Basica (PAB), na Norma Operacional Basica 98 (NOB
98), que

e urn mecanismo de transferencias federais para os programas muni-

cipais de saude, calculado em termos per capita.

Pretendernos, portanto, examinar a extensao em que urn sistema descentralizado, cujo desenho institucional concentra autoridade no governo central
para implementar politicas com finalidades redistributivas, logra reduzir as
diferenc;as regionais no acesso aos serviC;os publicos. Para isso, testaremos inicialmente a extensao do processo de descentralizaC;ao da politica de salldc no
Brasil, para em seguida testar a extensao da equalizac;ao na provisao de servic;os de saude.

174

l_--

j,

.'

Condicionantes LOCOlis dOl DescentrOllizOl~ao dOlS Politkas de Silude

Metodologia
Para realizar nossa analise, montamos urn banco de dados sobre politicas
de saude e sobre os munidpios que as implementam. Esse banco
de informac;oes de tres ordens sobre a politica de saude e

e composto

que denomina-

mos variaveis estruturais: dados fiscais, porte populacional, estado da federac;ao e localizac;ao na rede urbana. As primeiJ:as informac;oes foram obtidas

diretamente do site do Banco de Dados do Sistema Unico de Saude (Datasus)

ou do Ministerio da Saude (estas ultimas repassadas originalmente para pesquisa desenvolvida pdo Nucleo de Estudos de Politicas Publicas da Uuiversidade de Campinas (Nepp/Unicamp).
As informac;oes obtidas junto ao Datasus incluem:

(a)

Rede ambulatorial: muuicipal, estadual, privada e outtos (em numeros

absolutos e a proporc;ao dos servic;os municipais) para os anos de
1998, 1999 e 2000.

(b)

Produ~ao

(c)

Leitos em unidades hospitalares: do municipio, estado, setor privado

e outros (em numeros absolutos e a proporc;ao dos servic;os
municipais) para os anos de 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 e 2000.

(d)

Hospitais: munieipais, estaduais, privados e outros (em numeros

absolutos e a proporc;ao dos servic;os municipais) para os anos de
1995,1996,1997,1998,1999 e 2000.

(e)

Internac;oes hospitalares: em unidades municipais, estaduais, privadas

e outras (em numeros absolutos e a proporc;ao dos servic;os
municipais) para os anos de 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 e 2000.

de servi~os ambulatoriais: municipal, estadual, privada e

outros (em numeros absolutos e a proporc;ao dos servic;os municipais)
para os anos de 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 e 2000.

Alem dessas, utilizamos as seguintes informac;oes do :tv1inisterio da Saucle:

(a)

Repasses do PAB para os municipios em 1997.

(b)

Repasses dos componentes fixo e variavel do PAB por programa

em 1998 e 1999: farmacia basica; agentes comunitarios de saude/
saude cla familia; combate as carencias nutricionais e vigilaneia sanitaria).

(c)

Consultas basicas em 1997, 1998 e 1999.

(d)

Visitas domiciliares em 1997, 1998 e 1999.

175

POlfTICAS PUnLiCAS NO BRASil

(e)

Proceclimentos odontol6gicos coletivos em 1997, 1998 e 1999.

(f)

Unidades ambulatoriais com

percentagem) em 1999.

(g)

Cobertura vacinal dos menores de 1 ano de idade pela 3' dose da vacina
triplice bacteriana - difteria, tetano e coqueluche (DTP) em 1999.

(Ii)

Repasses da Autoriza~ao de Interna~ao Hospitalar (AIH) em 1997,

1998 e 1999 (em reais); repasses Sistema de Informa~6es
Ambulatoriais (SIA) em 1997, 1998 e 1999 (em reais).

,\

m
\1

servi~os de nebuliza~ao e inala~ao

(em

Repasses federais para gastos em alta complexidade nos

municipios e em unidades sob gestio do municipio em 1997,
1998 e 1999 (em reais).

Utilizamos tambem

informa~6es

relativas

a concli~ao de habilita~ao na

qual foram enquadrados os municipios segundo a NOB 93, mas essas infor-

I,

ma~oes

nao se mostraram consistentes.

Uma variavel aclicional sobre saude utilizada cliz respeito

aexistencia de

cursos de meclicina e da area da saude no municipio, em especial se

curso e

oferecido em uma unidade de ensino publico municipal.

conjunto de informa<;6es fiscais f01 obtido nos sites do Instituto de

Pesquisa Economica Aplicada (Ipea), da Secretaria do Tesouro Nacional, alem

de repassados pelo Nepp, tendo sido tratados originahnente por invesriga~ao
sobre a clinamica fiscal desenvolvida pelo Instituto de Economia da Unicamp.
Essas

informa~6es

incluem:
or~amentaria

(a)

Total da receita

municipal.

(Ii)

Recursos or~amentarios oriundos do Imposto Predial e Territorial

Urbano (IPTU), do Impasto sobre servi~os (ISS), do Fundo de
Participa~ao dos Municipios (FPM) e da cota-parte municipal do
Imposto sobre Circula~ao de Mercadorias (ICMS).

(c)

Gastos com pessoal e com transferencias a pessoas (que incluem os

gastos de pensao e previdencia municipais).

As variaveis de ordem locacional foram obtidas no Datasus, no Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatistica (lBGE) e no Ipea e incluem:

176

Condicionantes locals da

Descenlraliza~ao das

Polilicas de 5aude

(a)

A popula~ao do municipio em 1996, 1997, 1998, 1999 e 2000 (exceto

1996, todas em proje~ao calculada, pelo MS e incluidas no Datasus).

(b)

0 grau de

(c)

0 indice de Desenvolvimento Humano (IDH) par mUnlciplo

calculado pelo Ipea.

urbaniza~ao.

U tilizamos tambem uma classificac;ao dos munidpios por tipo (porte e

localiza~ao

da tede urbana) calculada pelo Nlicleo de Estudos Urbanos

e Regionais da Unicamp (Nesur/Unicamp), mas, nao tendo obtido resultados

consistentes, acabamos por nao utilizar as informac;oes.
Integramos ao banco inicialmente uma serie de informac;oes da Base de
Informa~6es

Municipais Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica (EIM/

lBGE), mas esses dados nao se mostraram consistentes e nao foram utilizados
na amilise.
Por flm, foram consideradas como variavels estruturais as localizac;oes
dos munidpios por estado e por regiao.
Considerando a existencia ou nao de dados perdidos, a presenc;a de discrepancias (apos analise de consistencia por estado e por ano) e a sua distribuic;ao
estatistica, escolhemos as vartaveis a serem utilizadas na analise, dentre as listadas.
A considerac;ao da disponibilidade e confiabilidade de todas as vartaveis
para os munidpios nos deixou com 5.373 munidpios. A distribuic;ao dos munidpios retirados da analise e re1ativamente uniforme pe1as regioes e estados em
termos proporcionais, nao representando a introduc;ao de vies na analise.
Algumas variaveis, especialmente as re1ativas as ac;oes de saude ao longo
do tempo, foram usadas para trac;ar urn perfu da dinamica do setor em penodo recente (utilizadas ao longo do texto principal). Outras variaveis foram
objeto da analise de caracterizac;ao dos tipos de munidpios em saude, ou dos
cenarios da dinamica das politicas de saude do ponto de vista municipal. Com
vistas

a realizac;ao

desta classificac;ao, realizamos sondagens preliminares em

analise fatorial, que permitiram eliminar variaveis que apresentavam

comunalidade muito baixa ou quase nada acrescentavam

a explicac;ao

varianeia total. Mantiveram-se na analise as seguintes variaveis:

participac;ao municipal nas internac;oes em 2000;

patticipa~ao

municipal nos hospitais em 2000;

177

da

POLlTI(:AS PUBLICAS NO BRASil

intemac;:oes por habitante em 2000;

procedimentos ambulatoriais por habitante em 2000;
consultas basicas por habitante em 1999;
repasses do PAB por habitante em 1999;
procedimentos odontol6gicos por habitante em 1999;
visitas domiciliares por habitante em 1999;
propor~ao

do PAB variavel sobre

PAB total em 1999;

repasse variavel do PAB por habitante em 1999;

indice de capacidade de arrecada~ao- (ISS+IPTU)/rec. or~. em 1995;
receita orc;:amentaria por habitante em 1995;

participa~ao

municipal na rede ambulatorial em 2000;

participa~ao municipal na produ~ao ambulatorial em 2000;

unidades com inalac;:ao sobre

total de unidades basicas;

transfereneias federais para pagamento de AlHs e SlAs por habitante

em 1999;
transferencias federais para pagamento de servic;:os de alta complexidade
por habitante no municipio em 1999;
numero de cursos de medicina no municipio.

Modelo Brasileiro de

Descentraliza~ao

A Constituic;:ao de 1988 estabeleceu que

da Saude

SUS deveria ser urn sistema

descentralizado e hierarquizado, cabendo ao municipio a responsabilidadc de

prestar atendimento

a populac;:ao, e a Uniao e aos estados, a coopera<;ao tccni-

ca e financeira necessaria ao desempenho desta func;:ao. A Lei n. 8080/90 nao

apenas reforc;:ou a atribuic;:ao municipal de planejamento e execuc;:ao dos senric;:os de saude, como ampliou a func;:ao da Uniao de alocar e recursos e regular
o desempenho das

a~6es

municipais e estaduais (Costa, Silva & Ribeiro, 1999).

Em conjunto, a regra constitucional e a da Lei Organica da Saude estabeleceram a distribuic;:ao de func;:6es entre os niveis de governo no SUS. No modelo
brasileiro,

governo federal esta encarregado das func;oes de financiamento,

formulac;:ao da poHtica nacional de saude e coordenac;ao das ayoes

intergovernamentais. Este modelo de distribuic;:ao de func;:6es - que, repetimos,
nao

e0

unico adotado entre paises federativos - tern como consequencia

178

l"'-

...
.

Condicionantes Loc<lls d<l Descenlr<lllza~~o d<ls Politic<ls de S<lUde

que

governo federal ~ no nosso caso, ei Ministerio da Saude - esta encarre-

gado de tomar as decisoes mais importantes da politica nacional de saude

(Arretche, 2000, 2002).
A

concentra~ao

clas

fun~6es

de financiamento no govemo federal significa

que as politicas dos govemos locais sao fortemente dependentes das transferencias desse ministerio. Alem elisso, a estrategia de construir urn sistema descentralizado por meio de portarias editadas pelo Ministerio da Saude - as NOBs (Lncchese, 1996,2001; Carvalho, 2001; Goulart, 2001; Levcovitz, Lima & Machado, 2001) implica que nesse ruvel de governo esci concentrada a autoriclade
para formular as regras que definem as as:oes de saude de estados e municipios.
A extensao das transferencias inter-regionais no ambito do sistema de
saude, por sua vez, e significativa no Brasil. De urn lado, este e fmanciado
basicamente com recursos ors:amentarios, cuja base de arrecadas:ao e diretamente proporcional ao nivel de riqueza das regioes brasileiras. De outro, desde
1998 as transferencias federais automaticas para financiar a atens:ao basica dos
munidpios sao calculadas em termos per capita.
Essa regra veio substituir 0 sistema de transferencias para a saude vigente ate
entao, que remunerava estados e munidpios de acordo com a produs:ao de
servis:os medico-assistenciais. Esse mecanismo gerava fortes incentivos

maximizas:ao dos procedimentos medico-assistenciais, bern como reiterava as

desigualdades existentes, na medida em que premiava as esferas mais bern equipadas. As regras para as transferencias federais direcionadas ao pagamento dos
procedimentos hospitalares, entretanto, nao foram modificadas, isto

e, perma-

neceram sendo calculadas com base nos volumes de procedimentos realizados.

Resultados
Foi Municipalizada a Provisao de

Servi~os

de Saude?

Sim e nao. Nossa analise indica que, no ana 2000, a participas:ao municipal na produs:ao de servis:os de atens:ao basica ja estava quase que inteiramente municipalizada, ao passo que a participas:ao municipal na produc;:ao de
servi<;os hospitalares era bastante reduzida.
A analise da

descentraliza~ao

da politica de saude deve ser desdobrada

em duas dimensoes: os servic;:os basicos de aten<;ao

hospitalares. Esta distin<;ao

a saude

e os servic;:os

e necessaria devido ao desenho institucional da

179

POlinCA5 P(JPUCA5 NO BRA51l

politica de saude no Brasil - herdada do modelo adotado durante

militar -,

regime

qual, por sua vez, condieionou a estrategia de descentralizac;:ao.

irnplanta~ao

do segura publico de saude, por intermedio do sistema

Instituto Nacional de Previdencia Social (INPS)/ Instituto Nacional de Assistencia Medica da Previdencia Social (Inamps), praduziu uma divisao de tarefas
entre os provedores de servic;:os, na qual os servic;:os basicos de atenc;:ao it
saude eram realizados basicamente por provedores publicos e os servic;:os
complexos, atendimentos hospitalares de media e alta complexidade, eram
realizados basicamente por provedores privados. Essa divisao basica permaneceu e foi reiterada por ocasiao do processo de reformas que, a partir do
final dos arros 80, visou it universalizac;:ao e adescentralizac;:ao, condicionando
as regras federais que onentaram

processo de descentralizac;:ao.

Entre 1995 e 2000, cresceu muito significativamente a partieipac;:ao dos

munidpios brasileiros na produc;:ao de servic;:os ambulatoriais. Em 1995, estes
ofereeiam em media 65% do total da produc;:ao ambulatorial no pais, ao passo
que, em 2000, esta partieipac;:ao era de 89%. Mais significativo ainda

e0

com-

portamento do desvio-padriio, que caiu de 38% em 1995 para 19% em 2000.

Essa elevada participac;:ao na produc;:ao expressa a capacidade instalada nos mu-

nicipios. Em 1998, a media da participa~ao municipal no total da rede ambulatorial

do pais era de 79%, passando para 84% em 2000. Essa

eleva~ao da

media foi

acompanhada de uma reduc;:ao dos respectivos desvios-padrao: de 27%

em

1998 para 21 % em 2000 (ver tabelas 1 e 2 e g<aicos 1 e 2).

Tabela 1 -

Participa~ao

municipal no total da

Media

pradu~ao

ambulatorial, 1995-2000

Desvio-padrao

1995

5.364

64,80

38,00

1996

5.361

67,23

37,19

1997

5.362

78,57

29,76

1998

5.364

83,85

24,29

1999

5.364

87,55

20,47

2000

5.364

88,77

18,75

180

Condicionantes Locais da Descentraliza<;:ao das Politicas de Saude

Tabela 2 -

Participa~ao

municipal na rede ambulatorial total, 1998-2000

Desvio-padriio

Media

1998

5.364

79,09

27,32

1999

5.364

83,12

22,63

2000

5.364

84,23

21,49

Em outras palavras, em 2000, os munidpios ja eram de lange os maiores

provedores de servi<;os ambulatoriais, detendo em merua 84%

do total da

capaeidade mstalada para a produ<;ao dos servi<;os de aten<;ao basica. Alem

russo, ao longo da segunda metade dos anos 90, ocorreu uma nitida tendeneia
de redu<;ao das ruferen<;as entre eles no tocante a Esses indicadores.

Grafico 1 -

Participa~ao

municipal na

produ~ao

ambulatorial - Media dos

municipios no estado, 1995-2000

100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00

.-.}<;------cc-----co,C<"--.-.---

'~----7/1';.1-

~N~' _'~'
-_"'_"_'

95

96

'_ _

97

~""_-_-_-_-:--=_ _~_---I
98

Anos

181

99

2000

POliTIC's PUBUCAS NO BRASil

Grafico 2 - Participa<;ao mtmicipal na produ<;ao ambulatorial - Desvios-padrao

da distribui<;ao dos mtmicipios no estado, 1995-2000

o peso da rede publica muuicipal para a provisao de servi<;os de aten<;ao

basica e expressao de urn processo de

municipaliza~ao ocorrido

inicio dos anos 90. Janos anos 80, a provisao desses

servi~os era

a partir do

essencialmen-

te realizada por prestadores publicos, mas os govemos estaduais tinham wna

larga participa<;ao nessa rede (ver Tabela 3).

Tabela 3 - Estabelecimentos de

aten~ao basica

asaude* por esfera administra-

tiva, 1989-1992
Federal
N

Estadual
%

Privado

Municipal
%

N'

Total

1989

989

5,2

9.312

49,0

8.359

44,0

336

1,8

18.996

1992

933

4,0

5.679

24,3

16.319

69,9

388

1,6

23.319

Fonte: Ccnsos Demogcificos IBGE e website do Datasus.

aten~iio basica it saude: pastas de saude + ccntros de saude.

* Estabelecimentos de

Trajet6ria muito eliferente ocorreu com os

servi~os hospitalares.

meiro lugar, em cerca de 2500 munidpios nao ha

Em pri-

interna~5es registradas

hospitais municipais. Alem elisso, em 1995 a meelia das

interna~5es

em

em hospi-

tais municipais era de 23%, ao passo que esta havia se elevado para apenas

30% em 2000, sendo que

desvio-padrao entre os 3.318 municipios com

182

Condicionantes Locais da

Descenlraliza~ao

das Polfllcas de Saude

registro de interna<;oes elevou-se de 400/0 para 440/0. Em outras palavras, a

media de intema<;oes em hospitais municipais cresceu muito ligeiramente no
periodo 1995-2000 e, alem disso, a varia<;ao entre os munieipios neste indica-

dor aumentou (ver Tabela 4).

Tabela 4 - Participa<;ao dos hospitais municipais no total de intema<;6es, 1995-2000

Media

1995

3.267

0,23

0,40

1996

3.275

0,22

0,40

1997

3.297

0,24

0,41

1998

3.263

0,26

0,42

1999

3.386

0,28

0,43

2000

3.318

0,30

0,44

Desvio-padrao

Essa participa<;ao na produ<;ao de servi<;os hospitalares e expressao do

peso dos hospitais municipais no total da rede prestadora conveniada ao SUS.
as numeros absoluto e relativo de hospitais municipais duplicaram ao longo
da decada de 90: de 823 para 1.643,

que representou uma eleva<;ao em sua

partieipa<;ao relativa no total de estabelecimentos hospitalares: de 130/0 para

25% (ver Tabela 5).
Entre os provedores publicos de servi<;os hospitalares, os municipios sao
isoladamente e de longe os maiores provedores, dado que

governo federal

e os governos estaduais restringiram sua participas:ao absoluta e relativa. Entretanto, os hospitais privados e ftlantr6picos continuam sendo os maiores
prestadores de servis:os de media e alta complexidade do SUS, pois em con-

junto respondiam, em 2001, par 61,8% da rede (ver Tabela 5).

183

PoL!TICAS PU811CAS NO BRASil

Tabela 5 - Hospitais do SUS por tipo e regiao, 1992-2001

Nordeste

Norte

1992 2001 1992

2001

Sui

Sudeste
1992

2001

1992

Centro-Oeste

2001

1992

2001

Brasil
1992

2001

Ntimero
Federal
Estadual
Municipal

41

15

48

10

45

19

141

45

191

151

387

314

113

134

23

24

23

24

737

647

57

156

331

795

240

316

100

155

95

221

823

1643

111

143

676

709

925

548

704

489

400

401

2816

2290

Filantropico

23

40

314

369

606

810

394

423

72

89

1409

1731

Universitario

34

40

49

58

13

37

10

103

149

Sindicato

510 1.790 2.239 1.979 1.885 1.240 1.129

595

745 6.030 6.508

Privada

Total

426

%
Federal
Estadual

2,9

2,7

0,4

2,3

1,0

0,5

0,1

0,2

0,0

2,3

0,7

44,8 29,6

21,6

14,0

5,7

7,1

1,9

2,1

3,9

3,2

12,2

9,9

9,6

Municipal

13,4 30,6

18,5

35,5

12,1

16,8

8,1

13,7

16,0

29,7

13,6

25,2

Privada

26,1

28,0

37,8

31,7

46,7

29,1

56,8

43,3

67,2

53,8

46,7

35,2

Filantr6pico

5,4

7,8

17,5

16,5

30,6

43,0

31,8

37,5

12,1

11,9

23,4

26,6

Universitario

0,7

0,8

1,9

1,8

2,5

3,1

1,0

3,3

0,7

1,3

1,7

2,3

Sindicato

0,0

0,2

0,0

0,1

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Total

100

100

100

100

100

10O

100

100

100

100

100

100

RegHio/
Brasil

7,1

7,8

29,7

34,4

32,8

29,0

20,6

17,3

9,9

11,4 100,0 100,0

Fonte: Censos Demograficos IBGE e webJite do Datasus.

Entretanto, dada a estrategia de descentralizac;ao da politica de saude no

Brasil, a questao primordial nao diz respeito amunicipaliza~ao cia rede hospitalar
ou da provisao de servic;os hospitalares, mas

amunicipalizac;ao da autoridade para

gerir a rede hospitalar. Com efeito, historicamente a provisao publica de servic;os

hospitalares no Brasil dependeu da rede privada 1 e, alem elisso, nao esteve entre
os objetivos da reforma estatizar a produc;ao de servic;os hospitalares.
A estrategia brasileira de descentralizac;ao consistiu em transferir aos munieipios a autoridade para contratar, auditar e pagar os provedores privados
de servic;os hospitalares, ainda que contando com recursos transferidos do
governo federaL
Em 1988, 81% dos hospitais no Brasil eram priyados (IBGE/AMS).
184

Condicionantes Locais da Descentralizal;ao das Politicas de Saude

Em maio de 2002, 5.537 dos 5.560 municipios - 99,6% do total - e 12

estados estavam habilitados na NOB96. Dos municipios, 564 estavam habilitados na Gestao Plena do Sistema Municipal, e 4.973 na Gestao Plena da
Atenc;ao Basica. 2 Isso significa que apenas 10% dos munidpios que aderiram a
NOB96 estavam habilitados a desempenhar as atividades de gestao da rede
hospitalar privada, e que em 90% dos munidpios brasileiros

govemo esta-

dual ainda exercia essa func;ao.

Portanto,

balanqo dos resultados da descentralizaqao da politica de salide

indica que ocotreu municipalizac;ao cia provisao cia atenc;ao basica, mas nao ocorreu descentralizac;ao nem cia provisao, nem cia gestio dos servic;os hospitalares.
A Municipaliza~ao Produziu EQualiza~ao no Acesso aos Servi~os?

Nossa analise indica que desde a implantaqao, em 1998, do PAB -

sistema de transferencias federais pelo qual os munidpios recebem urn montante de recursos calculados em termos per capita para executar programas de
atenc;ao basica -, aumentou a acesso aos servi<;os de atenc;ao basica, mas a
desigualdade entre os municipios nao diminuiu. Entre 1997 e 2000,

nlimero

medio per capita de proceclimentos ambulatoriais totais passou de 7,5 % para

9%, mas

desvio-padrao permaneceu em 4,5% (ver Tabela 6).

Tabela 6 - Procedimentos ambulatoriais por habitante. Brasil, 1997-2000

N de municipios

Media

Desvio-padrao

1997

4.824

7,48

4,55

1998

5.347

6,98

3,88

1999

5.361

8,04

4,04

2000

5.363

8,91

4,52

Dois outros indicadores de atenc;ao basica

a saude apontam na mesma

direqao. A media de consultas basicas no pais entre 1997 e 1999 elevou-se de

modo insignificante - de 1,3 para 1,4 por habitante -, asslln como
Consulta

a Secretaria de

A&<;istcncia

a Saude,

do Ministerio da Saudc.
185

desvio-

PQllncAs PUBUCAS NO BRASil

paclrao reduziu-se ligeiramente - de 0,9 para 0,8 (ver Tabela 7). Entretanto,
desvio-padrao esta muito proximo

a media

nacional,

que indica elevada

dispersao entre os munidpios. As visitas domiciliares, que praticamente nao

existiam em 1997, saltaram para urna media de 1,2 por habitante em 1999,
por efeito da irnplanta~ao dos Programas de Saude da Familia e de Agentes
Comunitarios de Saude; entretanto, 0 desvio-padrao em 2000 era superior a
media (ver Tabela 7), indicando que esses procedimentos passaram a existir,
mas sua oferta permanece concentrada em uma minoria de municipios.

Tabela 7 - Procedimentos selecionados de aten~o basica it saude. Brasil, 1997-1999

N de municipios
Consulta basica por

Media Desvio-padrao

5.364

1,28

0,88

5.364

1,27

0,78

5.364

1,39

0,79

5.364

0,00

0,03

5.364

0,25

0,43

5.364

1,17

1,98

habitante em 1997
Consulta basica por

habitante em 1998
Consulta basica por

habitante em 1999
Visitas domiciliares por

habitante em 1997
Visitas domiciliares por

habitante em 1998
Visitas domiciliares por

habitante em 1999

comportamento das intemac;6es hospitalares, por sua vez, nao sofreu

altera~ao

alguma entre 1996 e 2000. Observe-se, na Tabela 8, que a media de

internac;6es hospitalares per capita permanece a mesma, assim como seu desvio-padrao, que e quase igual

a media.

Portanto, nao aumentou

volume

medio de produc;ao, assim como esta permanece concentrada em uma minoria de municipios, a despeito cia elevac;ao do numero de hospitais municipais,
como vinIos anteriormente.

186

Condicionantes locais da Descentraliza..ao das Pol!tlcas de Saude

Tabela 8 - Numero medio de interna<;oes per capita. Brasil, 1996-2000

N de municipios

Media de internal'0es Desvio-padrao

1996

3.553

0,08

0,06

1997

3.553

0,08

0,05

1998

3.586

0,08

0,05

1999

3.586

0,08

0,05

2000

3.586

0,07

0,05

A manutenl'ao dos patamares e da distribui<;ao intermunicipal da produ<;ao de servi<;os hospitalares e derivada do fato de que nao se alteraram as
regras das transferencias para 0 pagamento destes servi<;os, diferentemente do
que ocorreu com as transferencias relacionadas

aaten<;ao basica. As primeiras

continuam operando sob a forma de reembolso por servi<;os prestados, mecanismo que concentra os recursos naqueles munidpios que ja disp6em de
capacidade instalada.
Observe-se, na Tabela 9, que a media per capita das transferencias federais
aos munidpios para gastos com servi<;os hospitalares e ambulatoriais elevouse ligeiramente entre 1997 e 1999, com razoavel eleva<;ao de seu desvio-padrao,

qual, por sua vez, esta muito proximo ou igual

a media.

0 gasto

medio per capita em servil'0s hospitalares de alta complexidade quase que dobrou, mas seu desvio-padrao e seis vezes superior

a media. Em outras pala-

vras, elevaram-se as transferencias federais para reembolso dos provedores de

servi<;os hospitalares - e muito significativamente para pagamentos dos servi<;os de alta complexidade. Entretanto, a produ<;ao de servi<;os nao se elevou e
a concentra<;ao da provisao permaneceu inalterada, sendo que, no que diz
respeito aos servi<;os de alta complexidade, a eleva<;ao do gasto derivou do
aumento da provisao em alguns munidpios lideres nos quais esta concentrada
a oferta.

187

.r'

P01[T1CAS PUBLICAS NO BRASil

TabeIa 9 - Gasto federal per capita nos munidpios em servis:os de saude se1ecionados, 1996-2000
N de
munidpios

Media per capita

de gasto
Desvio-padriio
(R$ 1,00)

Transferencias federais para alta

complexidade em 1997

5.364

0,53

3,42

Transferencias federais para alta

complexidade em 1998

5.364

0,60

3,81

Transferencias federais para alta

camplexidade em 1999

5.364

0,96

6,36

Transferencias federais em AIHs e

SIAs em 1997

5.364

24,22

21,85

Transferencias federais em AIHs e

SIAs em 1998

5.364

23,29

21,31

Transferencias federais em AIHs e

SIAs em 1999

5.364

25,46

25,49

A preservas:ao - ou ate mesma acentuac;:ao - das desigualdades

intermunicipais na provisao de servis:os hospitalares e facihnente explicada,
como ja vimos, peIo carater nao-redistributivo das regras para as transfereneias
federais. Entretanto, no caso da atenc;:ao basica, e necessario examinar com
mais cuidado a razao pela qual a concentrac;:ao da autoridade na esfera federal,
combinada

a orientac;:ao redistributiva das

transferencias inter-regionais, nao

produziu reduc;:ao das desigualdades intermunicipais na provisao dos servic;:os.

Poder-se-ia argumentar que essas evidencias nao sao ainda suficientes para
negar a proposi~ao de Banting e Corbett (2003), pois nao est. devidamente
examinada a variave1 "tempo necessario

a produc;:ao

de resultados

equalizadores", is to e, a partir de que estagio de implantac;:ao de politicas

redistributivas os resultados equalizadores seriam alcanc;:ados. Dado

carater

recente cia implantac;:ao do PAB, seria ingenue esperar resultados significativos.

Entretanto, a extensao da municipalizac;:ao dos servi<;os de atenc;:ao basica (tabelas 1,2 e 3 e Gd.fico 1), bern como a elevac;:ao na media de produc;:ao destes
servi~os (fabela

6) indicam urna altera~ao significativa dos padroes previos. 0

fato de que esses resultados estejam associados

188

a manutenc;:ao

do desvio-

Condicionantes Locals da

Descenlraliza~ao

das Polilicas de Saude

padrao da meelia de prodm;ao (fabela 6) inelicam que nao hi uma tendencia

equalizadora em curso.
Parece-nos que a
regras que orientaram

explica~ao
0

mais plausivel para aquele resultado esta nas

processo de descentraliza<;:ao. Isto e, a manuten~ao de

desigualdades entre os munidpios na produ~ao dos servi<;:os de aten<;:ao basica

pode antes conftrmar do que contrariar a proposi~ao de Banting e Corbett
(2003). Em sistemas, como

SUS, em que a provisao de

servi~os

e feita com

base na delega~ao, os agentes encarregados da execu~aa - no casu do SUS. os

munidpios - tern suas pr6prias agendas, as quais podem diferir das prioridades
pactuadas nacionalmente. Dado que tern conttale sobre a execuc;ao dos servic;os.
os agentes podem implementar ac;oes compat::iveis com suas pr6prias preferencias. Nessas

condi~oes,

sistemas de avaliac;ao, controle, auditagem e

rnonitoramento do desempenho dos agentes assumem re1evancia estrategica

(ehai, 1995; Hurley et al., 1995).
Nao ha duvida de que

sistema de auditagem e monitorarnenta do

Ministerio da Saude fez grandes progressos nos anos 90, mas trata-se de perguntar

que tern sido objeto da avaliac;ao de desempenho dos gestores locais.

Barros (2001) considera que tern sido minimizadas as exigencias com

relac;ao a resultados,

que permite aos gestores locais

usa de artificios para

adequar a aplica<;:ao dos recursos as suas necessidades. Neste caso, a desjgualdade de resultado seria conseqiiencia de uma adaptac;ao 6tima dos munidpios
ao conteudo do sistema de avalia<;ao federal. Melhor e1izendo, ao privilegiar
regras que produzissern a adesao dos munidpios ao SUS, no contexto de
constru<;:ao do sistema descentralizado, exigencias orientadas a reduzir a desigualdade no acesso aos servic;os estiveram em segundo plano na escala de
prioridades,

que explica a preserva<;ao da designaldade.

Como se Distribuem as Municfpios Brasileiros na Provisao de

Servi~os de Saude?
Se os munidpios brasileiros 'estao'3 profundamente desiguais na provisao de servic;os de saude, e possivel aftrmar que existam grupos de munidpios
assemelhados por caracteristicas particulares?
3

No tocante a cstas dimensoes, seria pouco preciso aftrmar que os munidpios sejam caractcrizados de modo mais permanente par qualquer atributo.
189

POLiTlCAS PU811CAS NO BRASil

Para responder a essa pergunta, as variaveis dependentes e independentes

do estudo - apresentadas na Metodologia - foram submetidas a analise fatorial
(metodo de componentes principais com rota<;ao varimax), sendo conservados cinco fatores, que explicaram 670/0 da van:1ncia total. A analise das cargas
fatoriais permitiu caracteriza-Ios como:
(a)

Fator hospitalar.

(b)

Fator de

(c)

Fator de incentivo para

(d)

Fator de

municipaliza~ao da aten~ao

(e)

Fator de

servi~os

servi~os

de

aten~ao basica.
0

PAB variavel.
basica.

de alta complexidade.

As cargas fatoriais dos fatores rotados sao apresentadas na Tabela 10, a

segutt.

fator 1 expressa a oferta de servi<;os hospitalares no municipio, bern

como a participa<;ao municipal em sua oferta no ana 2000. Mostra que ha

correla<;oes elevadas entre a participa<;ao dos hospitais municipais nas intema<;oes
eo numero de interna<;oes por habitante. Em conjunto, este fator revela que a
existencia de hospitais municipais varia juntamente com

numero per capita

de 1nterna<;oes hospitalares. Em outras palavras, se, como vUnos, houve uma

pequena eleva~ao na oferta de interna~6es por habitante no pais (rabela 8),
esta foi 'puxada' pela

amplia~ao

da oferta municipal.

Observe-se que este fator nao apresenta correla<;ao com os repasses federais referentes as AIHs e SIAs. Isso ocone porque as transferencias referentes as SIAs referem-se a procedimentos ambulatoriais,

que significa que a

presen<;a dos dois tipos de transferencias em urn mesmo indicador reduz

indice de correla<;ao.

190

Condicionantes locais da Descentralizar;ao das Polfticas de $aude

Tabeia 10 - Cargas dos fatores e vanavels

Fatores
Servit;os
Incentivo Municipaliza"ao
Servit;os de
Hospitalar
para 0 PAB
da atenyao
de alta
atenyao basica
variavel
basica
complexidade
Participayw municipal nas interna"oes
em 2000

,950

Participar;ao municipal nos hospitais

em 2000

,902

Internar;6es par habitante em 2000

,897

Procedimentos ambulatoriais por

habitanre em 2000

,796

Consultas basicas por habitante em

1999

,748

Repasse tho do PAB por habitantc

em 1999

,740

Procedimentos odonto16gicos por

habitantc em 1999

,468

Visitas domiciliares pot habitante em

1999

,408

-,284

Parte variavcl do PAB

,912

Rcpasse variivel por habitantc em 1999

,881

indice de capacidade de arrecadat;io

em 1997 - (lSS+lPTIJ)/(recutsos
oryamentirios)

-,647

Receita ort;amentiria por habitante em

1997

-,4Q3

,347

,331

Participayao municipal na rede

ambulatorial em 2000

,823

Participat;io municipal na produr;ao

arnbulatorial em 2000

,781

Unidadcs com inalar;io/total de

unidades bisicas

,477

Media e alta complexidade por

habitantc (AIH/SAI) em 1999

,427

-,454

,368

Alta complexidade no municipio por

habitante em 1999

,829

N" de cursos de medicina no municipio

,811

Obs.: Omitidos os coeficientes infcriores a 0,25.

segundo fator expressa a oferta de servi<;os de aten<;ao basica no mu-

nicipio. As correla<;6es sao elevadas com a produ<;ao per capita de servi<;os

ambulatoriais e com a oferta de consultas basicas por habitante, inclicando que
estas estao diretamente correlacionadas com

componente ftxo do PAB - as

transferencias federais destinadas a induzir a oferta de servi<;os de aten<;ao

basica pelos municipios. Este fator apresenta ainda uma importante corre1a<;ao
191

POlfTlCAS PUBUCAS NO BRASil

- embora a taxas menos elevadas - com a oferta per capita de atendimentos

odontol6gicos e visitas domiciliares.
Observe-se que este fator
que expressa a
dos

servi~os

participa~ao

edistinto do quarto fator, apresentado a seguir,

servi~os.

municipal na oferta desses

hospitalares, a oferta de

servi~os

de

aten~ao

Ao contrario

basica nao varia

juntamente com a municipaliza~ao.

terceiro fator expressa a

disposi~ao

municipal para buscar receber

componente variavel do PAB. Dado que esta apresenta uma

vada e negativa com a capacidade de

arrecada~ao e

correla~ao ele-

de gasto per capita, isto

significa que munidpios que se capacitam para receber a parte variavel do

PAB sao predominantemente aqueles que tern mais haixa capacidade trihutaria e de gas to.

o quarto fator expressa a municipaliza~ao da aten~ao hasica. Refere-se as

variaveis que indicam elevada

participa~ao

na rede e na

produ~ao

de

servi~os

ambulatoriais, bern como servi~os mais avan~ados de aten~ao hasica, tais como
uma expressiva quantidade de unidades de saude com

inala~ao

em

rela~ao ao

total de unidades de saude instaladas. Este fator tamhem se correlaciona com

a receita or<;amentaria per capita.
Par f1111, 0 quinto fator expressa a presen<;a de

servi~os

de alta complexi-

dade, evidenciados pelo elevado valor per capita das transferencias federais
para este tipo de serviyos. Este fator se correlaciona de forma mais fraca com
as transferencias referentes as AIHs e SIAs, devido, mais uma vez, a presen~a
de

informa~oes

referentes a procedimentos ambulatoriais neste indicador.

Expressa ainda elevada

correla~ao

que indica que a oferta de

relacionada
mentos na

com a presen<;a de cursos de medicina,

servi~os

de alta complexidade esta diretamente

aoferta de profissionais da area medica e, mais que isso, a investiprodu~ao de

conhecimento medico e na

constitui~ao de

uma co-

munidade local de profissionais da saude, realizados no passado.

Distribui~ao

dos Fatores no Universo

Esses cinco fatores foram entao submetidos

aanalise de cluster, resultando

em cinco agrupamentos de munidpios, conforme apresentado na Tabela 11.

192

\,

Condlclonantes Locals da Descentraliza..ao das Polfticas de Saude

Tabela 11 - Centros fmais dos grupos e distribui<;ao dos clusters no un1verso

Clusters

Hospitalar

-,10765

-,35258

-,22826

,23240

-,11437

Atens:ao basica

1,49271

-,18906

-,01186

-,43887

,31410

PAB variavel

,34349

-,24742

-,46061

,03764

-,56534

Municipalizas:ao

,30697

-1,09365

-,06395

,51629

-,90280
3,33456
105

Alta complexidade
NUmero de casos

-,12728

-,14296

11,37674

-,10075

976

1486

23

2773

Na Tabela 12, apresentam-se as caractensticas dos grupos de acordo

com a clistribui<;ao dos fatores. Nela, revelam-se os resultados da compara<;ao
no universo de munidpios, isto e, traduzem-se em termos de "alto", "medio"
e "baixo" os valores numericos apresentados na Tabela 11, quando comparados com os demais munidpios do universo.

Tabela 12 - Clusters de municipios e distribui<;ao dos fatores

Grupos

Fator
Hospitalar

Fator
Servis:os de
atens:ao
basica

Fator
Incentivo
aoPAB
variavel

Fator
Municipalizac;ao

Fator Alta
complexidade

Media

Alto

Alto

Alto

Baixo

976

Baixo

Baixo

Media

Baixo

Baixo

1.486

Baixo

Baixo

Baixo

Media

Alto

23

Alto

Baixo

Media

Alto

Baixo

2.773

Media

Media

Baixo

Baixo

Media

105

Numero
de
casos

o primeiro grupo, que reune 976 munidpios, apresenta elevada capacidade per capita de oferta de servi<;os ambulatoriais, de consultas basicas e de
procedimentos odontol6gicos, assim como elevada participa<;ao municipal na
oferta destes servi<;os. Nao sao municipios que apresentam elevada produ<;ao
de servi<;os hospitalares, muito menos contam com servi<;os de alta complexidade. Fmanciam a oferta de servi<;os com transferencias federais (a componente

fixa e vari'vel do PAB), pais contam com relarivamente baixa capacidade de

193

POlfTiCAS PU811CAS NO BRASil

arrecada<;ao e de gasto. Tendem a ser os munidpios que mais rigorosamente

cumprem os objetivos esperados do SUS.

segundo grupo reline 1.486 munidpios que, em termos relatiYos,

apresentam a menor capacidade de oferta de servi<;os hospitalares, baixa

capaeidade de oferta per capita de servi<;os de aten<;ao basica e baixa participa<;ao municipal na oferta destes servi<;os, embora apresentem media capacidade de captar as transferencias federais para a salide. Pode-se levantar a
hip6tese de que estes sejam aqueles munidpios que apreenderam as inccntiYos
financeiros envolvidos nas regras de opera<;ao do SUS e adotaram mna cstratt~gia

para obter

maximo de recursos federais com

minimo de esfon;:o

para a produ<;ao de servi<;os.

terceiro grupo, que reune apenas 23 munidpios, refere-se aqueles que

se constituem em centros de referencia para a oferta de servi<;os de alta

complexidade, mas apresentam mais baixa capacidade per capita de aEena
de servi<;os hospitalares e de aten<;ao basica, assim como mais baixa participa<;ao municipal na oferta destes servi<;os. Trata-se de munidpios com
popula<;ao superior a quinhentos mil habitantes, onde est:lo concentrados os
investimentos privados em equipamentos de salide,

que tendc a rcduzir a

participa<;ao relativa da rede municipal.

o quarto grupo reune os 2.773 munidpios que tern a mais clevada participa<;ao municipal na oferta de servi<;os hospitalares e de aten<;ao basica, embora nao contem com servi<;os hospitalares de alta complexidadc c aprescntem a mais baixa oferta per t'apita de servi<;os ambulatoriais. Tendem a ser os
munidpios que concentram seus esfor<;os na oferta de servi<;os hospitalares,
em detrimento do volume per capita de servi<;os de aten<;ao basica.
Finalmente,

quinto grupo reline os 105 munidpios que contam com

servi<;os hospitalares de alta complexidade, assim como uma rede hospitalar

com expressiva capacidade de oferta de servi<;os, na qual os hospitais mUt11Clpais tern uma participa<;ao importante. Esses municipios apresentam ainda
expressiva capacidade de oferta de servi<;os ambulatoriais, ainda que, dada a
complexidade da rede instalada, a partieipa<;ao municipal em sua aEerta seja
relativamente menor, quando comparada com os demais grupos.

194

.'

Condicionantes Locals dOl Descentralizat;ao das Politicas de Sat'ide

A Distribui~ao Regional dos Grupos

A distribui<;ao dos gropos entre os estados brasileiros esta apresentada na
Tabela 13 e resumida na Tabela 14.

Tabela 13 -

Distribui~ao

dos clusters de municipios par estado

Grupo

UF

AC

2
1

N de casas

%
AL

N de casas

AM

N de casas

5,9%

N de casas

CE

N de casas

ES

N de casas

GO

N de casas

%
MA

N de casas

MS
MT

N" de casas

PA

5,0%

1,0%

35,70/0

15

111

3,7%

27,2%

18
9,8%

3
3,9%

70

9
4,3%

283
34,4%

100,0%

12,7%

55

1,8%

100,0%

14
100,0%

57,1%

1
,2%

280
68,6%

1
,2%

105

58

57,1%

27

1
1,3%

3
1,6%

77
100,0%

148

56
26,7%

174

3
,4%

184
100,0%

46

62,4%

408
100,0%

59,70/0

42

21,2%

101

17,7 %

19,4%

17
100,0%

69,3%

31,5%

35,10/0

46

1
,4%

237
100,0%

144

210

68,6%

,5 %

100,0%

342

20

822

41,6%

2,4%

100,0%

24

50

76

1,3%

31,6%

65,8%

1,3%

100,0%

51

70

40,50/0

3,2%

N de casas

7,1 %

N de casas

2
11,8%

N" de casas

MG

14
82,4%

85,50/0

N" de casas

BA

47

AP

25
24,8%

Total

3
2,2%

47
35,1 %

195

55,60/0

1
,8%

61,9%

100,0%

83
,7%

126
134
100,0%

POllTICAS PU811CAS NO BRASil

Tabela 13 -

Distribui~ao

dos clusters de municipios par estado (cant.)

Grupo

UF
1

PB
PE

N de casas

PI

N de casas

PR

N de casas

RJ

N de casas

%
RN

N de casas

RO
RR

3,2%

33,9%

61,50/0

14
7,7%

SC

41

17,3%

18,6 %

173

99

15
16,5%

35
21,1%

SE

N de casas

SP

N de casas

TO

N de casas

%
Brasil

24,9%

N de casas

63,2%

22
7,6%

18
24,3%

139
22,6%

,50/0

29,0%

2,0%

100,0%

25

16

91

27,5%

209

3
,7%

132

17,6%

166

60,2%

,6%

100,0%

38

52

73,10/0

100,0%

13

38,5%

7,7%

100,0%

225
50,2%

1
,3 %

12

43,9%

56,8%

195

9
1,5%

247
40,2%

80

31,6%

8,8%

58,8%

1486
27,70/0

448
100,0%

289

2,4%

100,0%

74

2,7%

100,0%

25

615

4,1%

100,0%

136

127

12

976

8
1,8%

42

16,2%

23
,4%

100,0%

100

43

18,2%

220
397

31,7%

2
8

9,6%

45,7%

183
100,0%

100,0%

1,1 %

46,7%

1
,5%

,9%

53,8%

100,0%

115

0,7%

218

30

1,4%

139

34
37,4%

141
77,0%

18,1%

17,3%

N de casas

N de casas

,5%

38

43,60/0

26
14,2%

N de casas

134

%
RS

74

N de casas

Total

N de casas

2773
51,7%

,7%

100,0%

105

5363

2,0%

100,0%

196

_------4

Condicionantes Locais

da~Qe.scentrallza~30

das Polftlcas de Saude

Na Tabola 14, estao listados as estados que apresentam polo menos 15%
de seus munidpios em cada grupo. 0 destaque em negrito indica
reune

grupo que

maior nUmero de munidpios em cada estado. Isso significa que,grosso

modo, esse grupo caracteriza

estado, na medida em que suas caracteristicas

estao presentes na maior parte de seus munidpios. Em alguns estados, a participa<;:ao relativa dos munidpios em cada grupo esm tao proxima que os munidpios
estao quase perfeitamente distribuidos em dois grupos. Nesses casos, a estado
foi destacado em negrito nos dois grupos, como nos casas do Rio Grande do
Sui e de Santa Catarina. 0 cluster 3 nao encontra predominancia em nenhum
estado, nao apenas por expressar uma situa~ao bastante espedfica em termos de
provisao dos

Tabola 14 -

servi~os,

mas tambem pelo seu pequeno nUmero de casas.

Distribui~ao

dos clusters de municipios par estado

Grupo

Estado

AL, AP, MG, MT, PI, PR, RJ, RO, RN, SE, SP, TO

AC, AM, BA, CE, ES, GO, MA, MG, PA, PB, PI, PR, RJ, RN, RR,
RS, SC, SE, SP

AL, AP, BA, CE, ES, GO, MA, MG, MS, MT, PA, PB, PE, PI,
PR, RJ, RN, RO, RR, RS, SC, SE, SP, TO

RJ
Observe-se que a maioria dos estados, independentemente de sua distri-

bui<;ao regional, caracteriza-se por ter a maior parte de seus munidpios no

grupo 4, aquele cuja principal caracteristica e a elevada taxa de municipaliza~ao
dos servi~os de aten~ao basica, bern como a presen~a de munidpios lideres
que e1evam a oferta de servi~os hospitalares e municipais. Essa distribui~ao
apenas confu:ma
aten~ao

achado inicial de que a municipaliza<;:ao dos servi~os de

basica generalizou-se no pais, e que a oferta de servi<;os hospitalares

esta concentrada em munidpios lideres.

Observe-se, entretanto, que

segundo principal grupo indica que um

razoavel numero de estados tern pelo menos 15% de seus munidpios apre197

POliTICAS PUBLICAS NO BRASil

sentando

OS

piores indicadores relativos em todos

OS

fatores, isto

e, munieipios

que apreenderam as regras do SUS e produzem servic;os de modo a maximizar

seus ganhos fiscais com

menor esforc;o relativo, quando comparados aos

demais. Observe-se ainda que os estados das regioes SuI e Norte estao caracterizados por este tipo de estrategia municipal.
Observe-se ainda que apenas os estados do Parana e do Rio de Janeiro
estao caracterizados por municipios que mais claramente desempenham suas
func;6es na area da saude de acordo com os objetivos preconizados pelo
projeto do SUS (cluster 1), isto e, apresentam elevadas taxas de prodw;ao de
servic;os ambulatoriais, assUn como uma presenc;a expressiva da rede municipal na provisao de servic;os de atenc;ao basica e hospitalares.

Distribui~ao

dos Grupos por Tamanho de Municipio

Examinamos a possibilidade - recorrente no senso comum - de que

tamanho populacional dos municipios pudesse interferir em seu desempenho

na politica de saude. Para tal, examinamos inieialmente sua distribuic;ao por
classe de tamanho (fabela 15).

Tabela 15 -

Distribui~ao

dos municipios brasileitos por tamanho populacionai

Tarnanho de municipio
- de 10 mil
10 mil a
hab
100 mil hab

% da UF

AL

% da UP
N

AM

% da UF

AP

da UF
N

% da UF

hab

17

47,1%

100,O~/o

32

67
66,3 %

31,7%
10
18,2%

N
%

BA

500 mil a
1 tnilhiio hab

52,9 %

AC

100 ITIil a
500 mil hab

Total

+ de 1 milhao

1,0%

1,8%

60
14,70/0

101
100,oofo

1,0%

44
80,00/0

64,3%

28,6%
336
82,4%

14

7.1

100,0(>0

11

2,7%

SS
100,0 %

,2%

408
lOO,()0/o

198

-- ------- -

Condicionanles Locais da

Descenlraliza~ao

das Polflicas de Saude

Ta bela 15 - Dis tribui~ao dos munidplos brasileiros por tamanho

populacional (conL)
Tamanho de municipio

cE

- de 10 mil
10 mil a
hab
100 mil hab
N

% da UF

ES

% da UF

GO

% da UP

MA

% da UP

MG

% da UP

MS

% da UF

MT

%daUF

PA

% da UF

PB

% da UF

PI'

% cia UF

Pl

% cia UF

PR

% cia UP

RJ

% cia UP

RN

% cia UF

RO

% cia UP

31
16,8%

18
23,4%

157
66,2%

67
31,9 %

494
60,1 %

148
80,4%

306
37,2%

44
57,9 %

66

57

16,4%

139
63,8%

23
12,6%

171
77,7 %

184

,5o/l,

100,0 %

45,2%

4
4

822
100,0/',

76
100,0%

126

2,4%

100,0%

134

4,50/0

,7;{,

100,0%

2
,9 %

218

,5%

100,0%

183

,50/0

,5'Yo

100,0%

8
4,4%

220

,5 %

,5%

10
2,5 %

12

59

16

13,2/',

64,8 %

17,6 %

112

S2

31,3%

1
,1%

1,3%

171

67,5%

43,1 %

215
54,2%

210
100,0%

,1 %

1,3%

47
21,4%

20

237
100,00/0

,5%

2,4%

150
82,0%

1
,4%

1,9%

76
34,9%

100,0%

1,7%

105
78,4%

77

9,1%

138
65,7%

39,5 %

22

75
31,6%

Total

500 mil a
+ de 1 milhao
hab
1 rnilhao hab

2,2 %

S2
67,5%

30

52,4%

100 mil a
500 mil hab

1
,3%
3

3,3%

1
,6 %

,6%

100,0%
397
100,0%

91

1,1 %

100,00/0
166
100,0 %

20

31

52

38,5 %

59,6 %

1,9 %

100,00/0

199

POlfTlCAS PUBUCAS NO BRASlt

Distribui~ao

Tabela 15 -

dos munidpios brasileiros por tamanho

populacional (cont.)
Tamanho de municipio
-de 10 mil
10 mil a
hab
100 mil hab
RR

RS

SC

13
100,0%

290

141

16

448

64,7 0/0

31,5 0/0

3,6 0/0

,2 %

100,0 %

184

96

289
100,0%

63,7%

33,20/0

3,10/0

32

40

74

43,20/0

54,1 0/0

2,7 0/0

100,0 %

278

278

53

615

45,20/0

45,2%

8,6 %

,8 0/0

,20/0

100,0%

0/0 da UP

TO

1
7,7 0/0

% da UF

SP

3
23,1 0/0

0/0 da UP

SE

115

19

84,60/0

14,0 %

%da UP
N

0/0 da UP

11

0/0 da UF

Total

+ de 1 milhao
500 mil a
hab
1 rnilhao hab

69,2 0/0

0/0 da UF

100 mil a
500 mil hab

136

1,5%

100,0%

2.605

2547

184

16

11

5.363

48,60/0

47,50/0

3,40/0

,30/0

,2 0/0

100,0%

Observe-se que 96% dos munidpios brasileiros tern populas:ao inferior a

cern mil habitantes, sendo que 49% tern menos de dez mil habitantes. Apenas
211 municipios tern

popula~ao

Extremamente importante, contudo, para

forma~6es

superior a cern mil habitantes.

0

trazidas pela Tabela 16, que examina a

nosso problema sao as indistribui~ao

dos fatores por

c1asse de tamanho de municipio.

200

Condicionantes Locais da Descentralizal;;ao das Polflicas de Saude

rabela 16 - Distribuiqao dos fatores par classe de tamanho de munidpio

Tam.nha papoladonal
-10 mil hab

Fator

Media

Hospitalar

-,1118628

1,00677244

Servic;os de atenc;ao basica

,1022259

1,07077192

Incentivo PAB variavel

,0055696

1,09086240

Municipalizac;ao da atenc;ao

,3784313

,89332196

-,1551671

,28335566

,1195685

1,00684776

-,1035788

,91995239

,0500232

,89721012

Municipalizac;ao da atenc;ao

-,3358366

,94945090

Alta complexidade

-,0436086

,64717884

-,0715407

,59415226

,0040275

,66774815

Incentivo PAB variavel

-,6834627

,73955687

Municipalizac;ao da atenc;ao

-,6198852

,82534507

Alta complexidade

1,8801603

2,90981960

,0933311

,46581659

Servic;os de atenc;ao basica

-,2025703

,44161127

Incentivo PAB variavel

-,6200138

,74435818

Municipalizac;ao da atenc;ao

-,1968496

,87866510

Alta complexidade

3,6774559

3,59080336

Hospitalar

-,2966106

,22038759

Servic;os de atenc;ao basica

-,7566872

,84125321

Incentivo PAB variave1

-,3838234

,46302139

Municipalizac;ao da atenc;ao

-,3084706

1,55397947

Alta complexidade

9,6597060

6,04933721

Alta complexidade

Desvio-padra.o

Valid N (listwise)
10 mil a 100 mil hab

Hospitalar
Servic;os de atenc;ao basica
Incentivo PAB variavel

Valid N (/istwise)
100 mil a 500 mil hab

Hospitalar
Servic;os de atenc;ao basica

Valid N (listwise)
500 mil a 1 milhao hab

Hospitalar

Valid N (lis/wise)

+ 1 milhao hab

Valid N (bstwise)

201

POLITICAS PllBlICAS NO BRASil

fator hospitalar, que expressa 0 numero per mpita de intemac;6es hospi-

talares e a participac;ao dos hospitais municipais nestas internac;oes, tern media

negativa nos municipios com populac;ao inferior a quinhentos mil habitantes,
asslln como nos munidpios com mais de wn milhao de habitantes. Entretanto, em todas as classes de munidpios,

desvio-paddo da media e muitas

vezes superior. 1sso indica que municipios de mesmo porte nao apresentam
urn padrao caractenstico de oferta de interna<;:oes hospitalares.
A media do fator produc;ao per capita de serviC;os de atenc;ao basica cai
medida que

tamanho populacional dos municipios aumenta, confirmando

o senso comum de que a oferta de serviC;os ambulatoriais e mais elevaua nos

lnunicipios menores. Entretanto, novamente,
muito superior
habitantes,

a media e, no

desvio-paddo das medias

caso dos munidpios com menos de dez mil

valor do desvio-padrao revela que a media de produyao de

servic;os do grupo, na verdade, nao expressa nenhum comportamento tfpico.

Embora a media do fator municipalizac;ao dos servic;os de atenc;:ao basica
seja mais elevada nos munidpios com populac;ao inferior a dez mil habitantes
e negativa nas demais classes de munidpios, em todos os grupos
padriio da media do grupo e novamente muitas vezes superior

ueS\'10-

a media.

Isto

indica, mais uma vez, que este fator nao se distribui de lnodo uniforme quando organizado por classe de tamanho de munidpios.
Ate mesmo

fator presenc;a de servic;::os de alta complexidade - que

apresenta valores positivos e crescentes it medida que aumcnta

tamanho do::-

municipios de mais de cern mil habitantes - apresenta em todas as classes de

municipios urn desvio-paddo igual ou superior it sua rcspectiva media.
Portanto,

tamanho do municipio nao e urn ind1cador capaz de expre:=;-

sar a distribui<;ao do comportamento dos municipios brasileiros no que diz

respeito as estrategias de oferta de serviC;os de saude,

Conclusiies
Com base na analise da politica de saude no Brasil, este trabalho nao
confirmou a hip6tese de que sistemas nacionais de provisao de scnric:;os pllblicos caracterizados pela concentrac;ao de autoridade no governo central e pela
orientac;ao redistributiva das transferencias inter-regionais tendam a produzir
reduc;ao das desigualdades na provisao de servic;os.
202

.'

Condiclonantes locais da

Descentrallza~ao

das PolfUcas de Saude

No Brasil, esse sistema permitiu a generalizac:;:ao da transferencia das func;oes de oferta de servic:;:os hasicos de saude para os munidpios, mas nao
produziu nem equalizaC;ao nos padroes de oferta destes servic:;:os nem tendencias visiveis nessa dire<;ao.

e suficiente para negar a hip6tese do

sistema desse tipo. Se acrescentarmos a

Essa constatac:;:ao, entretanto, nao

potencial impacto redistributivo de

analise a vari<ive1 "regras que orientam as transferencias federais", ohservamos

que, no Brasil, estas estiveram mais orientadas para a promoc:;:ao da
descentraliza~ao

do que para a

promo~ao

da

redu~ao

de desigualdades. Tra-

balhos futuros devem procurar explorar com mais precisao esta hip6tese.

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204

Parte III
Condicionantes e Efeitos das Politicas Publicas

I
I

Internacionalizac;;ao Economica.
Democratizac;;ao e Gastos Sociais
na America Latina. 1980-1999*

GeollJe Ave/ina
David 5. Brown
Wen& A. Hunter"

Estudos empiricos mcdindo

impacto cia globaliza<;ao nos gastos

SOClalS

tern apareeido nas mais importantes revistas academicas. Este estudo busca melhorar as trabalhos anteriores, empregando wna medida de abertura financeira
mais sofisticada e compreensiva; utilizando uma medida de abertura comercial

mais eficiente, baseada no Poder de Paridade de Compra (PPC), e confiando em

dados de gastos sociais que sao mais completos do que aqueles utilizados por
estudos anteriores na America Latina. Nossas estimativas sugerem que vanos padroes empiricos reportados em trabalhos anteriores devem ser revistos.
Nossos principais resultados sao basicamente tres, e podem set resumidos cia seguinte forma. Primeiro, a abertura comercial tern associa<;ao positiva
com educa<;ao e com gastos com a prevideneia social. Segundo, a abertura
financei1:a nao restringe os gastos para programas soeiais. Finalmente, a democraeia tern associa\Yao forte e positiva com gastos soeiais, particularmente com
os itens que impulsionam a forma\yao de capital humano.
A integra\yao internaeional de mercados para bens e servic;:os nas duas
ultimas decadas

e sem precedentes. Inc1uida em urn contexto mais amplo de

Originalmente publicado na AnmiflJf/ jounm! rif Po!ilica!StieJIce, 49(3): 625-641, 2005, com 0 titulo
"The effects of capital mobility, trade openness, and democracy on social spending in r.atin
America, 1980-1999".
Os autores agradecem os comentarios de Steve Chan, Stephan Haggard, Eckard Janeba, Robert
Kaufman, Dayid Leblang, Keith 1laskus, Jorge Oliyeira Pires, Dennis Quinn, Nita Rudra, Evelyne
Huber, Kurt Weyland. Agradecimentos especiais sao endefC(;:ados a Raul Madrid e Ahmed Mushfiq
Mobarak. Agradecem tambem 0 apoio recebido do GV-Pesl.Juisa (FGV-Eaesp).

207

POlfTJCAS PUBLICAS NO BRASil

integra~ao intemacional,
mudan~a

na

orienta~ao

a America Latina tern passado pela mais dramatica

de sua politica econ6mica desde a Segunda Guerra

Munclial; poucas regioes tern passado por wn processo de

econ6mica de forma tao rapida e generalizada. Como a

transforma~ao

integra~ao

econ6mica

afetou as politicas de bem-estar social dos govemos latino-amertcanos? Ela os

for~ou

a reduzir gastos em programas sociais para poderem competir na

economia munclial? Ou os induziu a prover redes de

aqueles lesados pela
Latina teria

for~ado

competi~ao

economica? A

seguran~a

democratiza~ao

social para
na America

os govemos a gastar mais em programas sociais em eco-

nomias relativamente abertas?

Este estudo investiga
globaliza~ao

economica e

impacto de dois enormes desenvolvimentos -

democratiza~ao

- nos gastos sociais na America

Latina. Examinando multiplas faces da globaliza<;ao, ele mede a aberhlra financeira e comercial de uma forma nova e mais eficiente. Ele vai alem da
esfera economica e investiga uma variavel politica central:

tipo de regime

politico. Ja que programas sociais variam bastante em termos do tipo de clicntela beneficiaria,

estudo tambem desagrega gastos em categorias especificas

(por exemplo, saude, educa~ao, previdencia social) para determinar se os efeitos da globaliza<;ao e do tipo de regime variam par programa. Finalmente, a
estudo utiliza dados de gastos que maximizam a cobertura temporal e a
comparabilidade entre os paises latino-americanos.
Varios padroes empiricos surgem das nossas analises. Primeiro, a uciliza~ao

de medidas diferentes da abertura comercial produz resultados radical-

mente diferentes: resultados empiricos anteriores baseados na taxa de conversao

de d.mbio sao revertidos quando e usada uma medida baseada no PPC.
Segundo, a democracia tern uma corrdac;ao forte e positiva com gastos sociais.
Terceiro, a abertura financeira nao limita os gastos governamentais em programas SOClalS.
Finalmente, a abertura comercial tern urn forte impacto positivo nos re-

aeducac;ao e aprevidencia social, ao passo que impacto

e determinado pelo aumento dos gastos com a educac;:ao. Pa-

cursos direcionados
da democracia

droes observados nos dados desagregados sugerem que a relayao entre

globalizac;ao, democracia e gastos sociais
cido no debate

compensa~ao-eficiencia.

208

e mais complexa do que e reconhe-

Inlernacionaliz,:u:;ao Eton6mica. Democraliz3l<aO e Gastos Sociais ..

Por exemplo, apesar de a abertura comercial resultar em acrescimos no

gasto social agregado, grande parte do efeito resulta de gastos com educac:;ao.
Ao fives de set compensat6rio, como as resultados agregados sugerem, gastar em educac:;ao pode ser uma forma de melhorar a eficiencia, ao suprir os
empregadores com trabalhadores mms produtivos. Nossos resultados indicam que compensa<;:ao e efieiencia nao sao "respostas que se excluem mutuamente": ambas as dioamicas podem oeotrer simultaneamente.
A primeira sec:;ao situa a arua! analise dentro de trabalhos te6ricos e empiricos
anteriates; a segunda sec:;a.o descreve os daclos e
Depois apresentamos os resultados e suas

modelo que utilizamos.

interpreta~oes. A se~ao

fmal iden-

tifica algumas quest6es importantes que nao foram respondidas e pedem

pesquisas futuras.

Contexto Empfrico e Te6rico

Uma literatura substancial e crescente fala sobre a
globaliza~ao,politica domestica

intera~ao

entre

e variaveis relacionadas prote<;ao social (Adseci

& Boix, 2002; Cameron, 1978; Esping-Anderson, 1996; Garrett, 1998; Hicks
& Swank, 1992; Huber, 1999; Huber & Stephens, 2001; Iversen & Cusack,

2000; Katzenstein, 1985; Kaufman & Segura, 2001; Pierson, 2001; Rodrik,
1997,1999; Rudra, 2002; Rudra & Haggard, 2001; Swank, 2002). Uma parte
central dessa literatura

e0

debate sobre se os governos devem responder

globaliza<;ao com uma politica social orientada para

corte de gastos (eficien-

cia) ou para a prote~iio do bem-estar das pessoas (compensa~iio).l

Os defensores da hip6tese cla eficiencia argumentam que a competi<;ao
internacional amea<;a os gastos em programas sociais. Servi<;os sociais - fmanciados em parte pelos impostos sobre

lucro das empresas, sobre a folha de

pagamento e sobre a contribui<;ao dos empregadores - aumentam

custo da

mao-de-obra, gerando aumento de pre<;os sobre bens e servi<;os, afetando a

habilidade das ftrmas domesticas para competir no mercado internacional.
Mercados de capital move! oferecern altemativas de fonte de capital aos
governos, oferecendo a op<;ao de "adquirir" dividas para pagar servi<;os sociais.
Uma mudantya na abordagem dessa questiio e proposta por Adseni e Boix (2002), ao argumentarem
que a abertura comercial e 0 tamanho do setor publico sao resultados de dccisoes que consideram estes dois aspectos simultaneamente.

209

POLiTICAS PUBUCAS NO BRASIL

Com emprestimos govemamentais crescentes, as taxas de juros mais altas podem

resultar em declinio ern investimentos. Obrigados a escolher entre manter
emprestimas com juros cada vez mais altos, aumentar impastos, ou cortar
gastos com programas sociais, os governos escolhem
Com a crescente mobilidade do capital,

ultimo.

comportatnento dos governos

e julgado por investidores internacionais que normalmente evitam investir em

paises que gastam mais do que tern. A fuga de capitais e uma dura limitac;ao
para politicos que preferem aumentar gastos com programas saciais.
Resumindo, a ideia de eficiencia se ap6ia no fato de que a busca por
competitividade internacional impoe grandes restric;oes aos gastos publicos e
deixa os governos com poucas escolhas a nao ser cortar gastos sociais.
A abordagern da compensac;ao, ernbora reconhec;a as restric;oes impostas
pela integrac;ao economica. da maior importancia as demandas por protec;ao
e

a capacidade do

Estado em responde-las. De acordo com a hip6tese da

compensac;ao, oficiais do governo entendem que instabilidade e

desconten-

tamento social provocados pela crescente exposic;ao ao rnercado internacional

podem par em perigo

modelo economico liberal e seus cargos no governo.

Conseqiientemente, eles protegem interesses domesticos por meio do fortaleeimento de mecanismos de seguro social.
Alem de avaliar as hip6teses de eficieneia e compensac;ao, os academieos
tern examinado a influencia direta e indireta da democracia em gastos sociais

I1

(Adsera & Boix, 2002; Kaufman & Segura, 2001; Rudra & Haggard, 2001).
Sujeitos a pressoes eleitorais e de grupos interessados, os governos dernocraricos podern deslocar maiores verbas para programas sociais do que aqueles
vinculados a regimes autoritarios. Os efeitos da demoeracia podem ser evidentes apenas quando os paises atravessam liberac;ao financeira e econ6mica.
Portanto, a dernocracia pode ser wna variavel independente e/au urn fator
interventor enquanto os paises se integram economicamente.
A maioria dos estudos que examinarn os efeitos da globalizac;ao na protec;ao social tern focado en1 paises da Organizac;ao para a Cooperac;ao e

Desenvolvimento Econ6mico (OCDE) (por exemp1o, Cameron, 1978; EspingAnderson, 1996; Garrett, 1998; Hicks & Swank, 1992; Katzenstein, 1985; Pierson,
2001; Swank, 2002). Os resultados da maioria dessas analises empiricas tem
dernonstrado pOlleo apoio a hip6tese da eficieneia e niveis vanaveis de apoio
210

l_ _- -

Internacionaliz,l(;ao Econ&mlca.

ahip6tese cia compensas:ao.

Democratiza~ao

e Gaslos Sociais..

Existe urn forte consenso entre os estudos para a

Europa Ocidental de que a abertura comercial nas primeiras decadas do seculo

XX serviu para expandir a seguridade social.
Mats recentemente, outros trabalhos ressaltararn a capacidade de resisteneta dos gastos governamentais e dos esquemas de protec;:ao (apesar de
normalmente em forma reestruturada) dentro das

na~6es

da OCDE (por

exemplo, Garrett, 1998; Hicks, 1999; Pierson, 2001; Swank, 1998).

E impor-

tante notar, contudo, que muitos analistas que sugerem a pers.ist<~ncia dos Estados

de bem-estar enfatizam a importancia dos particlos de esquerda, dos sindicatos de trabalhadores centralizados e outras forroas de organiza<;ao social capazes de contrabalanc:;ar as pressoes criadas peIo mercado aberto de bens e
capitais. Essas experiencias das democracias altamente industrializadas podem
ser observadas na America Latina?
Inumeros fatores que diferenciam a America Latina da Europa Ocidental
podem ter efeito na habilidade e/ou inclina~ao de governos da America Latina

a globalizas:ao com

aurnento da protes:ao social.

maior relevancia nesse contexto e

tipo de regime. Apesar de a maioria dos

em responder

fator de

paises da OCDE ter gozado de democraeia ininterrupta no periodo p6sguerra, grande parte da America Latina passou as mesrnas decadas sob regimes autoritarios. 3 Existem boas razoes para acreditar que a ausencia de uma
politica aberta e competitiva reduziria a probabilidade de cidadaos exigirem (e
os governos criarem) politicas compensat6rias.
A segunda grande
res e

a orientas:ao

diferen~a diz

respeito as

organiza~6es

dos trabalhado-

politica dos partidos. Partidos soeial-democratas fortes e

movimentos trabalhistas bern organizados formaram a base de apoio para a

prote~ao

social na Europa Ocidental. Juntos, eles ajudaram a expandir 0 Estado

de bern estar social e a proteger direitos conquistados mais tarde (Cameron,

1978; Garrett, 1998; Hicks, 1999; Katzenstein, 1985; Rueschemeyer, Stephens
& Stephens, 1992). Devido em parte a urn grande setor informal, as unioes

trabalhistas e partidos politicos com tendeneias social-democraticas da America

Exceli=0cs parciais incluern Kurzer (1993), Scharpf (1991) e Rudrik (1997).

Urn aspecto interessante, ressaltado por Adsera e Hoix (2002), e que a policica excludente sq:,TUida
pe10s govemos fascistas da Espanha e Portugal permiciu, a estes govemos, evitar ter de enfrentar
as custos sociais do livre comercio.

21 1

POLITICAS PUBLICAS NO BRASil

Latina sao fracos, privando, assim, os cidadaos de dois meios importantes

para defender as politicas sociais dos cortes oryamentarios.
Qutro fator que diferencia a America Latina de casos da OCDE e

pape! das organizac;6es financeiras internacionais. a rapido e dramacico processo de estabilizaC;ao e ajustes no despertar da crise da clivida da America
Latina - e

papel ativo do Fundo Monetario Internacional (FMI) - e sem

precedentes no mundo desenvolvido. As prescric;6es para a estabilidade fiscal

do PMI induem a reduc;ao ou eliminac;ao de beneficios considerados marginms para a produtividade economica, todos contribuindo para uma reduc;ao
nos gastos sociais. 4
Finahnente, a fraqueza comparativa dos estados latino-americanos pode
tornar as redes sociais vulneraveis

a reduc;ao de gastos. Governos da America

Latina sao notaveis por suas falta de habilidade em completar a maioria das
tarefas essenciais - a comec;ar pela coleta de impastos - necessarias para manter
urn Estado de bem-estar generoso (Huber, 1999). 0 Estado, na maioria dos
paises latino-americanos, mesmo nunca tendo sido tao forte quanta na Europa
Ocidental, foi enfraquecido pelas crises econ6naicas das decadas de 1980 e 90.
Existem, contudo, algumas raz6es para se acreditar que os governos da
America Latina podem responder com certa sensibilidade a algumas das mais
problematicas consequencias sociais cia globalizaC;ao. Governos eleitos, que
assumiram ap6s longos periodos de regime autoritarios, costumam ter grandes
expectativas por parte cia populac;ao e poucas bases institucionalizadas para
amortece-Ios de exigencias imediatas que, se nao cumpridas, podem ter conseqiiencias negativas para a estabilidade social em urn momenta cdtico de
transic;ao politica. as segmentos de classe media, assim como os pobres,

50-

frem com a reestruturac;ao economica e podem reforc;ar a preocupac;ao dos

governantes. A classe media, bern representada nas urnas eleitorais e em grupos de influencia, tambem e crucial para a formac;ao da opiniao publica. A
disseminac;ao dos programas de emergencia social, tais como
N acional de Solidariedad (Pranasol) no Mexico e

Programa

Fondo N acoinal de

Compensaci6n y Desarrollo Social (Foncodes) no Peru, sugerem que

05

go-

vernos da regiao estiveram preocupados em aumentar seu apoio politico.

Veja Deacon (1999) para uma lista de prescris;oes do FMI com relas;ao as politicas sociais
palses-membros que recorriam a emprestimos.

do~

212

Internaciollaliza~ao

Economica.

Democraliza~ao

e Gastos Sociais ..

AS estudos empiricos dos efeitos da globalizaerao nos gastos sociais em

paises menos desenvolvidos tern produzido resultados diferentes. Alguns estudos documentam uma relaerao quase sempre positiva entre varios indices de
globaliza~aoeconomica

e gastos govemamentais (Garrett, 2001; Rodrik, 1998).

Porem, muitos desses estudos examinam indicadores muito agregados

dos gastos governamentais, e nao os gastos sociais per se (por exemplo, Garrett,
2001). Outros nao analisam as possiveis efeitos de variaveis politicas (Rodrik,
1998, par exemplo).
as estudos que apresentam conclusoes menos uniformemente positivas
tendem a distinguir dentre as tipos de

integra~ao

economica (par exemplo,

comercial versus mercados de capital) e os tipos de gasto (por exemplo, gastos

sociais versus gastos govemamentais em geral). Muitos tambem analisam

pa-

pel das variaveis politicas, como a organizaerao dos trabalhadores e os efeitos

dos regimes politicos.
Rudra (2002) acredita que as paises em desenvolvimento tem mais probabilidade do que as paises da OCDE de reduzir as gastos soeiais no contexto de
integraerao economica crescente, e atribui isto ao fato de os trabalhadores nos
primeiros terem menos capacidade de barganha. Em circunstancias similares,
paises em desenvolvimento mais democraticos e aqueles com orgaruzaeroes
trabalhistas mais fortes tem maior probabilidade de proverem

prote~ao social

(Rudra &Haggard, 2001). Focando especificamente na America Latina,

Kaufman e Segura (2001: 554) concluem que "a abertura comercial tem um
efeito consistentemente negativo em gastos sociais agregados e que isso e reforc;ado pela abertura financeira". Alem elisso, "nem governos com base popular
nem as democracias gastarn mais ou menos do que govemos conservadares ou
regimes autocraticos".
Os resultados diversas gerados par trabalhos anteriores podem simplesmente advir de questoes de mensurac;ao das variaveis. Primeiro, os dados sobre gastos sociais no mundo em desenvolvimento variam muito em qualidade.
Fontes anteriores nao dao conta de diferentes categorizaeroes ou metodos de
contabilidade dos governas.
As medidas que utilizamos foram construidas explicitamente pelo prop6sito de fazer

compara~6es

entre paises. Medidas de mobilidade de capitais

tambem diferem entre os varios estudos. Para que possamos camparar nos213

PoL!ncA5 PUBLlCA5 NO BRA51l

sos resultados com aqueles previamente encontrados nos paises da OCDE,

adotamos uma medida tradicionalmente utilizada de mobilidade de capitais
estabelecida par Quinn (1997).
Finalmente, as medidas de abertura comercial anteriores sao baseadas
em taxas de conversao de cambio. Embora as medidas baseadas nessas
taxas sejam menos problematicas quando se comparam as economias europeias, a sua utiliza~ao quando se comparam as economias mais heterogeneas
do mundo em desenvolvimento e mais problematica. Para resolver este problema, empregamos uma medida de abertura comercial baseada no Poder
de Patidade de Compra (PPC). Com essas melhotias, nos testamos as
seguintes hip6teses:
Hl: Os govemos latino-americanos em economias abertas gas tam mais
em programas sociais do que governos em economias relativamente
mais fechadas.
H2: As democracias na America Latina gastam mais em programas sociais
do que os regimes autoritarios.
Alem de examinar os gastos sociais em termos agregados, os trabalhos
anteriores investigam os impactos variantes que a

globaliza~ao

e a democracia

tern nos itens mais importantes dos gastos sociais: saude, educa~ao e previdencia social. Nossas expectativas nesse sentido sao derivadas do trabalho de
Kaufman e Segura (2001). Esses autotes argumentam que a tamanho telativamente limitado da populac;ao sendo beneficiada pela previdencia social toma
estes gastos vulneraveis

a retra~ao em uma era de globaliza~ao e competi~ao

eleitoral.
Diferen~as

observadas em gastos com saude,

educa~ao

e previdencia

social sao baseadas, segundo os mesmos autores, no tamanho da

servida. 0 maior numero de pessoas beneficiadas pe1a

educa~ao

popula~ao

e saude au-

menta a probabilidade de resposta ao governo positiva nessas areas.

A 16gica subjacente a esses argumentos pode ser encontrada em outro
lugar (Lake & Baum, 2001). No entanto, esta intetpretac;ao eproblematica em
alguns aspectos. Primeiro, ela confunde as pressoes da democracia com abertura comercial. Ao aftrmar que gastos em cada area serao rigorosamente proporcionais ao eleitorado beneficiado, Kaufman e Segura implicitamente se
baseiam na democracia (0 tipo de regime) para explicar a rela~ao entre abertura
214

Inlernaciona!iza\;30 Econ6mica. Democratlza\;30 e Gastos Socia is ...

comercial e gastos sociais. Uma vez que eles incluem

tipo de regime como

variavel independente, os efeitos de abertura comercial devem ser considerados

independentemente do tipo de regime.
Nossas expectativas teoricas tanto para resultados agregados quanta
desagregados diferern das de Kaufman e Segura baseadas nessa distin<;ao.
Enquanto as cxpectativas teoricas deles derivam do nurnero de beneficiarios
afetados pelos gastos em cada categoria, nos argumentamos que grupos de
pressao importantes (lobbies cia previdencia social, uniao dos professores e
profissionais cia sallde) tern conseguido influenciar a politica governamental
em varios tipos de regime. Por exemplo, enquanto eles acreditam que a previdencia social seja vulnecavel a cortes em uma economia aberta, nos achamos
ser possivel que grupos importantes, embora relativamente pequenos, sejam
compensados pelas perdas acarretadas pela aberturta da economia.
Em rela,iio ao tipo de regime, Kaufman e Segura (2001: 583-584) afJrmatn que a democraeia nao resulta em maiores gastos sociais agregados "porque estes medem programas agregados com efeitos sociais bern diferentes".
Na democraeia, programas que alcan<;am urn nurnero menor de pessoas serao cortados (por exernplo, prevideneia social), ao passo que programas com
alcance maior (por exernplo, educa<;ao e saude) serao expandidos. Consequenternente, a democracia nao tern efeito em termos agregados.
Entretanto, evidencias da America Latina sugerem que enquanto a in8uencia popular pode se expandir com a democratiza<;ao, isso raramente acontece
em detrimento de grupos de intcrcsses poderosos. Na verdade, as vezes esses
gropos organizados se beneficiarn mais com a ciernocracia do que grupos
maiores, mas scm organiza,iio (Huber, 1996; Madrid, 2003; Mesa-Lago, 1978;
Weyland, 1996). Consequentemente, em economias abertas, as democraeias
podem continuar gastando em programas dcstinados a grandes fatias da popula<;ao e ao mesmo tempo manter os interesscs de gropos numericamente
pequenos, mas com grande poder politico.
Reconhecendo que novos grupos POdClll entrar no sistema e reclamar recursos sem eliminar concorrentes fortes, invocamos a ainda forte metHora de Anderson (1967) da America Latina moderna como
"urn museu vivo". Em respeito aos dados desagregados, nos testamos as
seguintes hipoteses:
21S

POllncAs PUBLlCAS NO BRASil

H3: 0 impacto da

globaliza~ao

nos componentes de gastos sociais nao

segue uma logica relacionada ao numero de beneficiarios.

H4: As democracias compensam programas sociais com grande nu.mero
de beneficiarios sem cottar gastos em programas que beneficiam segmentos
numericamente pequenos, porem de grande importa.ncia politica no eleitorado.
Especifjca~ao

do Modelo

Nossa analise foca nos niveis de gastos SOCIalS e abertura comercial e

financeira, e nao em suas mudanl1as. Devido

alimital1ao de espa<;o, que impede

uma justificativa completa dessa escolha, indicamos aos leitores uma discussao
deste assunto feita por Huber e Stephens (2001).
Gutra vantagem desta visao e que nos nos mantemos proximos

amaioria

da literatura citada (Cameron, 1978; Garret, 1998; Hicks & Swank, 1992;
Katzenstein, 1985). Porem, como 0 processo de abertura econ6mica - especialmente quando este e rapido - pode afetar as prioridades sociais dos govemos,
nos tambem estimamos modelos baseados no modelo de correl1ao de erro

(Error Cormtion Model) empregado por Kaufman e Segura (Apendice B). 1sso
nos permite fazer conexoes com outras contribuil1oes recentes que exploram
o impacto das mudan<;as na abertura comercial e financeira (Adsed. & Boix,

2002; Kaufman & Segura, 2001).

Examinamos dados anuais de gastos sociais em 19 paises da America
Latina entre 1980 e 1999 5 Os dados foram compilados por pesquisadores
na Comissao Economica para a America Latina e

Caribe das Na<;:oes

Unidas. Os componentes dos gastos sociais agregados sao gastos publicos em educa<;:ao, saude e previdencia social. Esses dados tern algumas
vantagens unicas. Eles incluern todos os paises da America Latina, exceto
Cuba e

Haiti. Alem disso, durante a coleta dos dados, os estudos de cada

Os paises sao os seguintes: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Republica
Dominicana, Equador, EI Salyador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mexico, Nicaragua, Panama,
Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. A matriz completa dus dados, portanto, deveria incluir 380
observas;oes (19 paises multipJicados por 20 anos). Entretanto, a ausencia de algumas obsen'as;oes
implicou a amilise de urn conjunto menor de dados, dependendo da cobertura dos paises e anos
das variaveis empregadas.
Os dados foram coligidos par duas equipes de pcsquisadores. A primeira equipe coletou os
dados para a decada de 1980 e inicio da decada de 1990 (Cominetti & Ruiz, 1998). A segunda
equipe atualizou e ampliou a cobertura original e tern sido responsavel pelas informas;oes do
Panorama Jo.ia/ do America Latina, anuario publicado pela Cepal (Eclac/Cepal, 2001).
216

tI

I!

Inlern<lclon<lliz<I~ao [conl"lmic<l, Democf<lliz<lliao e G<lstos Socials ..

pais foram conduzidos com

prop6sito de produzir dados compad.veis

em gastos sociais.
Os dados formam urn painel simultaneamente transversal e temporal
(Times-Series Cross-Sectional - TSCS), no qual cada pais-ana representa uma
unica observa'i=ao.
Embora agregar os dados tenha

beneficio 6bvio de aumentar

numero de observa'i=oes, esse procedimento pode violar pelo menos duas

das suposi'i=oes basicas da estimativa por meio dos Minimos Quadrados
Ordinarios (MQO). Primeiro, a estrutura temporal dos dados aumenta a
chance de autocorrela'i=ao, violando a suposi'i=ao de que os erros independem
urn do outro. Segundo, a estrutura transversal dos dados aumenta a chance
de que a varia'i=ao nos erros possa diferir entre os paises e de que haja
processos espaciais que afetem paises diferentes simultaneamente (por exemplo, crises monetanas na Argentina afetam 0 Brasil). A consequencia dessas
viola'i=0es

e que

os estimadores produzidos por meio de MQO serao

ineficientes.
Para lidar com esses problemas, seguimos Beck e Katz (1995) e usamos
"erros-padrao em urn painel corrigido" (panel Corrected Standard Errors PCSE). A maioria dos trabalhos precedentes aborda a

autocorrela~ao

utilizan-

do uma variavel dependente defasada. Achen (2000) demonstra, contudo, que

este metodo pode levar os pesquisadores a erroneamente diminuir a importancia de variaveis, principalmente se elas nao variam drasticamente ao longo
do tempo.
Tanto Achen (2000) quanta Greene (1990) sugerem que as dados sejam transformados para evitar-se

problema da

autocorrela~ao sem

utiliza'i=ao de uma dependente variavel defasada. Como forma de demonstrar a solidez dos nossos resultados, estimamos e apresentamos ambos os
modelos. Para manter a consistencia com trabalhos precedentes, os resultados do texto sao baseados no modelo com a variavel dependente defasada. Os resultados correspondentes, utilizando-se da tecnica de estimativa
de Prais-Winten, estao apresentados no Apendice A. Da mesma forma
que as analises similares, incluimos urn conjunto de variaveis dicotomicas

(dummies) para os grupos de n " paises e "t" anos. Como base, empregaH

mos a seguinte equa'i=ao:

217

POLiTiCAS PUBLICAS NO BRASIL

01 + b Gasto sociali,l_l + b2 0/0 Popula<;ao com 65 anos

e mais..t + b3 Desemprego..1 + b Desenvolvimento ,t + bs Creseimento
economico jt + b6 Urbaniza<;ao it + b7 Democraciail + bsAbertura Hnanceirait +
bcf".&.
A bertura comercial.,t + b,o Infla<;ao. + E ',t
Gasto social,,1

Uj+

II

Nessa equa<;ao, os termos

e 0 representam pais e ano 'modelos', as b's

sao as estimativas de padmetro e

simbolos i e t representam
'Gastos sociais'

e representa

termo de erro. Por fun, os

pais e a ano de observa<;oes, respectivamente.

e a variavel dependente. Ela sera medida como percenta-

gem do Produto Intemo Bruto (PIB). Existe urn grande numero de maneiras
diferentes de se medir a compensa<;ao govemamental por meio dos gastos sociais: como percentagem do PIB, em termos per capita, e como percentagem dos
gastos publicos totais. Como forma de aumentar a compara<;ao com trabalhos
precedentes, todas as variaveis dependentes serao apresentadas como DID do PIB. 7
A globaliza<;ao consiste nas maiores 'abertura financeira' e 'ahertura
comercial'. Construimos nossa variavel de abertura financeira com base no
inmce sugerido por Quinn (1997) para a canta de capital, cuja cobertura
temporal foi estendida para todos as casos desse estudo. s 0 indiee sugerido por Quinn representa urn avan<;o com rela<;ao aos indices anteriores.
Primeiro, ele

e mais reHnado do que outros que se utilizam apenas de uma

variavel dicotomica para designar os paises com maior abertura financeira

(veja, por exemplo, Alesina, Grilli & Milesi-Ferreti, 1994), uma vez que
registra a intensidade com a qual paises ativamente implantam restri<;oes
Hnanceiras em suas contas de capital. Segundo, de permite compara<;oes
intra-regionais, ao contrario de outros indices (por exemplo, Morley, Machado & Pettinato, 1999).'
Para testar HOSSOS resultados, refizemos as mesmos modclos relatados a seguir utilizando 0 gasto
social com percentagem do gasto publico total. Embora a significado substantiyo dos resultados
mude com a nova yariavel dependente, elas apresentam as mesmos padroes.
Quinn fomece indices de abertura financeira para os atlas de 1958, 73, 82 e 88. Nossa varia\'e1 de
abertura financeira e composta par obse0::u;oes anuais para 19 paises latino-americanos entre
1980 e 1999.
Embora nossa analise seja restrita a America r,atina, a utiliza~ao do indice de Quinn nos permitini
comparar nossos resultados com os de outras regi6es. A correla~ao entre a indice de Quinn e
utilizado par l\lorley. l<.hchado e Petinatto (1999) [oi de 0,74. A utilizalYao do indicador utilizado
por Morley, Machado e Petinatto, no lugar do de Quinn, nas llossas estimatiYas. produziu resultados muito proximos dos que serao apresentados mais awante.
218

Inlernacionaliza~3o

Econllmica,

Democratiza~30

e Gaslos Socia is ...

Finalmente, este indicador e baseado em uma classificas:ao consistente de

restris:oes na conta de capital utilizada desde os primeiros relat6rios do FtvIT. lO
Nunca e demais lembrar que a consistencia e crucial quando se constr6i uma
medida quantitativa baseada em dados qualitativos (Quinn, 1997). A medida
resultante confere com nossas expectativas: a abertura financeira cresceu dramaticamente na America Latina durante os anos 1990, representando urn crescimento maior que urn desvio-padrao.
Vale mencionar que alguns especialistas acham necessario que se va alem
de medidas de politicas de abertura financeira e que se eXanUne a movimentas:ao do capital: a flutuas:ao do capital extemo ou investimentos extemos diretos como uma porcentagem do PIB. II Visoes contrarias a essa ressaltam 0 fato
de que uma gama de fatores, que nao as preferencias, intens:oes ou as:6es do
governo, pode afetar a mobilidade do capital, incluindo as politicas domesticas (Eichengreen, 2001) e

clima financeiro do mundo. De qualquer forma,

nossos resultados permaneceram os mesmos quando substituimos

indica-

dor de abertura fmanceira por urn referente aos fluxos de capitais no nosso
modelo basico.
A abertura comercial (Exporta<;6es

+ Importa<;6es /PIB) representa

outro componente da globalizas:ao. Embora as medidas anteriores de abertura

comercial tenham usado estimativas do PIB baseadas em taxas de cambio
reais no denominador,

usa de estimativas do PIB baseadas no Poder de

Paridade de Compra (pPC) permite urna tradu<;iio mais precisa cia irnportimcia
do comereio intemacional em relas:ao ao tamanho da economia.
Medidas utilizando a conversao das taxas de cambio sao exclusivamente
baseadas em bens e servis:os comercializaveis internacionalmente. Ignorar os
setores nao-comercializaveis (im6veis, servis:os ptiblicos, corridas de taxi e lUna
gama de outras atividades informais) - correspondentes

a fras:ao substancial

de muitas economias - pode levar a distors:6es, crianclo estimativas enganosas

de produs:ao economica.
Com base no que econorrllstas chamam de lei do pres:o timco) a possibilidade de arbitragem deveria empurrar os niveis de pres:o intemacionais em
10

II

Este aspecto c uma vantagem consideravel com relat;:ao ao indicador proposto par Brune e
colaboradores (2001).
Veja-se, par exempJo, Kray (1998) e Swank (1998).
219

r'

POllnCA5 PUBlICA5 NO BRA51l

dire'i=ao

aigualdade. Consequentemente, os pre'i=0s dos bens comercializados

apresentam varia'i=ao internacional muito menor do que ados bens nao

comercializaveis: 0 numerador (exporta'i=0es

importa'i=0es) nao sofre as

mesmas distor'i=0es.
Por exemplo, os bens produzidos no setor de serv1'i=0s de paises em desenvolvimento nao sao comparativamente caros, devido, em parte, ao baixo
pre~o

da mao-de-obra relativa ao capital. Como resultado, medidas de pro-

dU'i=aO economica baseadas em taxas de cambio irao subestimar 0 valor real

dos bens e servi'i=os produzidos no setor nao-comercializavel nos paises em
desenvolvimento e superestimar 0 tamanho relativo dos setores comereializaveis
nessas econonuas.
Para solucionar esse problema, nos constru1mos uma nova medida de
abertura comercial, substituindo a medida do PIB baseada na taxa de cam-

bio por uma baseada no ppc. A

utiliza~ao

de uma medida de abertura

comercial baseada no PPC e estimativa mais precisa dos niveis de comercio, os quais, por sua vez, se traduzem em uma medida muito mais estavel
da importancia do comereio internacional na economia dos paises: a varia'i=ao
no interior dos paises e reduzida de forma significativa nas economias
menores.
Considere-se, por exemplo, a Nicaragua, cuja economia em 1998 girava

em torno de U$ 9 bilhaes. De acordo com a medida baseada em taxas de

cambio, 0 setor comercial da Nicaragua vanou 97,30/0 em dez anos: de acordo
com a medida baseada nas taxas de cambio, entre 1987 e 1997

cial cresceu de 25,2% para 119,2%. Parte significativa da

pela

flutua~ao

setor comer-

varia~ao

e explicada

na taxa de cambio. A medida baseada no PPC registra com

mais credibilidade uma mudan'i=a na estrutura da economia - 0 setor comer-

cial cresce aproximadamente 13,7% (de 9,6% para 23,3%) durante

mesmo

periodo.
Para ilustrar a discrepancia potencial gerada pelas duas medidas, veja a
Tabela 1. Ela nao so ilustra as diferen'i=as dramaticas de varia'i=ao entre os dois
tipos de medidas, mas mostra tambem que as maiores diferen'i=as sao registradas
nas menores econonuas.

220

'~

Internacionalizaj;ao Economica, Democfatizaj;ao e Gaslos Socials ...

Tabela 1 -

Varia~ao

das medidas para abermra eomereial baseada em PPP e

cambio no interior dos paises

Varias:ao das medidas de abertura comercial no interior dos paises
Baseadas em PPP
Paises
Jamaica
Nicaragua
Panama
Honduras
Bolivia
Paraguai
El Salvador
Uruguai
Costa Rica
Equador
Rep. Dominicana
Guatemala
Chile
Peru
Venezuela
Colombia
Argentina
Mexico
Brasil

PIB em $
bilhoes
7
9
10
11
12
19
19
19
20
27
29
29
69
79
95
188
286
504
789

Variancia
118.5
21.6
58.9
23.2
5.6
31.1
20.7
23.6
63.1
38.2
20.5
8.8
37.8
14.9
139.7
5.5
14.8
81.8
4.1

Min
47.4
9.6
37.8
17.4
15.4
11.7
9.5
17.8
19.0
21.5
14.4
10.4
22.7
5.8
25.2
6.6
4.8
10.2
6.1

M"
81.2
23.3
66.4
33.5
25.3
30.4
25.4
32.6
44.0
40.6
35.6
21.0
47.4
17.6
62.9
13.5
16.3
39.9
13.0

Baseadas no cambio

Diferenp

Variancia Min

33.8
13.8
28.6
16.1
9.9
18.7
15.9
14.8
25.0
19.1
21.2
10.6
24.7
11.9
37.6
6.8
11.6
29,7
6.9

129.4
727.4
78.6
316.5
15.1
334.9
59.2
20.6
111.6
45.5
158.6
45.5
51.1
28.0
57.8
19.2
12.1
200.6
5.6

78.7
25.5
63.0
47.9
41.9
26.7
36.9
31.6
61.8
42.6
32.7
24.9
40.6
23.7
30.7
23.7
11.6
23.3
13.2

Max
121.6
119.2
99.1
100.5
58.5
87.0
67.4
49.3
97.6
62.9
78.0
47.1
67.1
41.8
59.6
37.2
23.3
63.5
22.2

Fonte: as medidas de PIB, baseadas em PPP, sao rcferentes ao ana de 1998 e foram retiradas do eDROM do WDI 2003.

uso de uma medida incorreta para a abertura comercial produz pelo

menos dois problemas correlacionados. Primeiro, dado que os paises mais

pobres gas tam menos em programas sociais, estimativas baseadas em comparac;:oes internacionais irao combinar estimativas infladas da abertura comercial
com baixo gasto social, gerando uma relac;:ao negativa enganosa entre a abertura comercial e 0 gasto social. Em segundo lugar, quando sao utilizadas tecnicas de estimac;:ao baseadas em variac;:6es no interior dos paises (efeitos fixos),
estimativas infladas da abertura comercial produzirao niveis exagerados de
variac;:ao nas menores econorruas.
No contexto da relac;:ao entre a abertura comercial e os gastos sociais na
America Latina,

emprego de estimativas mais estaveis de abertura comercial

produz resultados radicalmente diferentes. Todas as variaveis

adireita da equa-

c;:ao medem a produc;:ao econ6mica baseada no PPC. Para manter a consisten-

221

Diferen~a

42.8
93.7
36.1
52.6
16.7
60.4
30.5
17.7
35.7
20.4
45.3
22.2
26.5
18.1
28.9
13.6
11.8
40.2
9.0

POliTiCAS PUBliCAS NO BRASIL

cia nas medidas, convertemos tanto

numerador como

denominador da

dependente variavel em PPC"

Nossa medida para a 'democracia' consiste em ver a democratizac;ao
como urn processo que gera regras e instituic;6es politicas fundamentahnente
distintas das que as antecederam. Medimos os efeitos da democracia por meio
de wna variavel dicot6mica com valor urn para os regimes democraticos e
zero para a categoria residual de regimes autoritarios. A medida e a classifica~ao

foram extraidas de Alvarez e colaboradores (1996), que, baseados na de-

fmi~ao

de regime democratico minimalista de DaW (1971), focam a contesta~ao

como manifestac;ao institucional essencial para a democracia.

Para checar a estabilidade de nossos resultados a respeito da medida de
democracia, refizemos todas as regress6es utilizando uma variavel continua
derivada do banco de dados Polity Iv, de Gurr. De acordo com

procedi-

mento sugerido por Londregan e Poole (1990), que se tornou tradicional,

subtraimos

resultado da variavel Autoc de Gut! do resultado de Democ,

produzindo uma medida continua com amplitudes de -10 (0 mais autoritario)

ate 10 (0 mais democratico). A
tos nos resultados.

utiliza~ao

da medida de Gurr nao teve impac-

13

Alem de investigarmos

efeito independente da democracia, examtna-

mos a influencia da democracia como uma variavel interveniente, fazendo-a

interagir com a abertura comercial em nosso modelo basico (veja modelo 4,
na Tabela 2). Esse procedimento segue trabalhos precedentes que testam
se a democracia de fato interage com abertura comercial para compensar

12

Os fatores de com'ersao por meio do PPC foram criados especificamente para 0 dlculo do PIB.
Este e urn aspecto importante; pois os gastos sociais, por defini<yao, sao compostos apenas por
bens nao-comercia1izaveis, ao passo que 0 dlculo do PIB inclui tambem os bens comercializa\'eis.
Em consequencia, mesmo apos a conversao dos gastos sociais atraves do PPC, 0 verdadeiro peso
dos gastos sociais pode permanecer subestimado. Agradecemos a run parecerista anonimo por ter
chamado nossa aten"ao para este ponto. Ate onde sabemos, nao existe urn fator de conversiio
especifieo para os gastos sociais. Felizmente, como todas as nossas estimativas se utilizam de
modelos de efeito fixo, que se baseiam na varia"ao entre os paises, os problemas associados as
compara<yoes entre paises nao devem afctar nossos resultados. Alem disso, mesma se urn fator de
conversiio especifico para os gastos sociais existisse, a transforma<yao que de realinria nao teria
efeito na varia<yao no interior dos paises, uma vez que estariamos transformando tanto 0 numcradar quanto a denominador (gasto social e PIB) com base em fatores de eonversiio euja rela<yao
entre si deve variar poueo de ano para ano.

A substitui<yao da medida dicotomica fcita por Alvarez e colaboradores (1996) pela medida
continua extraida do Polity IV resultou em mudanps muito pequenas. 0 coeficiente para a
dcfini<yiio continua da democracia foi significante a 0,03% de confian<ya.

222

Internacionalila~lio

Economica.

Democraljza~lio

e Gaslos Sociais ..

eida&ios em economias sujeitas a elevados niveis de comercio (Adsed. & Boix,

2002; Garrett, 1998; Rudra & Haggard, 2001).
Concomitantemente com as variaveis de interesse - democracia, abertura
comercial e abertura f11lanceira -, inclu1mos algumas variaveis de controle tradicionalmente usadas em literatura sobre gastos sociais (veja Apendice D).
A primeira variavel de controle e demografica (% da populac;ao actina de
65 anos). Dada a preocupac;.ao com a atenc;ao

a saude

e as necessidades

de previdencia social, esperariamos uma relac;ao positiva entre a maior porcentagem de pessoas idosas e os gastos sociais.
A segunda varia.ve1 de controle e a taxa de desemprego. Apesar da existencia de poucos programas publicos de combate ao desemprego na America
Latina, a presenc;a de maior porcentagem de pessoas desempregadas deve estar
positivamente correlacionada com 0 crescimento de gastos sociais. Essa relac;ao
seria reflexo da pressao que Estados sofrem para manter uma variedade de
programas sociais diante dos deslocamentos causados pela baixa oferta de empregos. Dada a sua maior cobertura em relac;ao a fontes alternativas, os dados
foram extraidos de diversas edic;6es do relat6rio anual da Comisi6n Econamica
para America Latina y el Caribe (Cepal), Estudo Economi,v da Amencautina.
Levamos em conta tambem 0 'nivel de desenvolvimento econ6mico', definido como

logaritmo do produto interno bruto per capita, medido em dalares

PPP Essa variavel de controle leva em conta a lei de Wagner, a qual diz que 0 mvel
de gastos publicos sera positivamente correlacionado com os niveis de desenvolvimento economico. A taxa de crescimento anua! do PIB per capita e incluida para
controlar os efeitos da volatilidade cIa econ6mica nos gastos do governo.
Tambem controlamos pela <inflac;ao', que pode ter efeitos diretos ou indiretos nos gastos sociais. Inflac;ao alta pode indicar que 0 governo esta gastando
mms do que est3. arrecadando com os impostos. Com a subida da inflac;ao,
comumente sao feitas pressoes para que

governo reduza os gastos, e os

programas sociais geralmente estao entre os primeiros a serem cortados. A

inflac;ao tambern pode afetar a habilidade dos cidadaos em calcular valores
relativos, incluindo os gastos governamentais. Consequentemente, politicos tern
mais liberdade para manipular a distribnic;ao dos beneficios. Dado que a distribuic;ao da inflac;ao atraves cia America Latina apresenta-se desbalanceada variando de -2 ate 13.000 -, utilizamos
223

logaritrno da inflac;ao para que os

POliTlCAS PUBllCAS NO BRASil

metodos de estima<;ao lineares pudessem ser utilizados em nossa analise.

Por fim, controlamos a 'urbaniza<;ao', que esci fortemente associada com a
industrializa<;ao e com organiza<;ao dos trabalhadores. Urn setor industrial desenvolvido implica a presen<;a de sindicatos que podem realizar greves, protestar e
fazer hb0' por maiores beneficios e saLirios. 0 vies urbano que Bates (1981) observou na Africa pode tambem ser run fator relevante para se determinar

quanto

de pressao runa popula<;ao pode fazer sobre seus representantes eleitos.

Resultados
Medidas Agregadas
As regress6es expressas na Tabela 2 permitem tres importantes descobertas: (1) os regimes democraticos gastam mais em programas sociais do que
regimes autoritarios; (2) a abertura comercial, medida pela paridade de poder
de compra, tende a aumentar, ao inves de reduzir os gastos sociais; (3) a abertura ftnanceira tern pouca rela<;ao sistematica com os gastos sociais. 14

.,
Tabela 2 - Regress6es dos gastos socais com percentagem do PIB sobre a
abertura comercial, a abertura ftnanceira,

tipo de regime politico

e outras variaveis de controle

Varhivel dependente defasada

popula<;:ao urbana t

popula<;:ao 65 anos ou mais {

(3)

(4)

0.757***

0.777***

(0.043)

(0.044)

(0.045)

(0.046)

0.191***

0.175***

0.178***

0.169***

(0.051)

(0.049)

(0.049)

(0.049)

-0.218

0.396

0.393

0.657*

(0.333)

(0.351)

(0.337)

(0.365)

-1.164

-1.021

-1.570*

(0.757)

(0.847)

(0.862)

(0.947)

Crescimento anual do PIB per capita t

-0.010

-0.025

-0.032**

-0.023

(0.015)

(0.016)

(0.016)

(0.016)

Taxa de desemprego

0.032

0.051*

0.050*

0.049*

(0.026)

(0.028)

(0.029)

(0.028)

14

(2)
0.760***

-184

PIB per capita { (logaritmo)

(1)
0.726***

- de algum patS cspedfica,

- dependenam da mclusao au exclusaa
Para venficar se os resultados naa
retiramas urn pais cada vcz e recalculamos tadas as nossas equa<;oes. Os resultados rdatados oas
tabelas 2 e 3 pcrmaneceram consistentes atrayes de tada 0 procedimento.

224

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _J

Internaclona1iza~ao

Democraliza~ao

Economica.

e Gaslos Sociais..

Tabela 2 - Regressoes dos gastos socais com percentagem do PIB sobre a

abertura eomercial, a abertura financeira,

tipo de regime politico

e outras variaveis de controle (cont.)

(2)

(3)

(4)

-0.120

-0.250**

-0.277**

-0.245**

(0.119)

(0.118)

(0.119)

(0.119)

0.027**

0.030**

0.022

(0.013)

(0.013)

(0.016)

-0.098

-0.095

0.203

(1)
Taxa de inflal;;ao

Qogaritrno)

Abertura comercial

0.046***

(0.007)
Abertura comercial (PPP) t

Abertura financeira

Democracia

0.147

(0.117)

(0.110)

(0.113)

(0.162)

0.636***

0.575***

0.609***

1.793***

(0.173)

(0.187)

(0.189)

(0.508)

Servic:;o da divida externa t

0.009
(0.006)
-0.006

Democracia*abertura comercial (PPP) t

(0.011)
Democracia*mobilidade do capital t

-0.388**
(0.180)

Constante

1.940

-3.571

-5.111

-2.657

Observac:;6es

(9.644)

(10.800)

(10.832)

(10.997)

311

311

R-Quadrado

.97

311

311

.96

.96

.97

Panel-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parenteses; * significante a 10%; ** significante a 5%;
significante a 1%. Dummies para os paises e as anos foram incluidas em todas as regressoes, mas nao

***

foram reportadas por conveniencia da apresenta~ao dos resultados. Urn teste de significas:ao conjunta
revelou que as duas interas:oes no modelo (4) sao estatisticamente significantes a urn mvel de 0.2.

Os mesmos padroes observados com os dados em ruvel sao evidenciados pelas regress6es do ECM (Apendice B).
Primeiro, substituir medidas diferentes de abertura camercial produz diferentes estimativas:

coeficiente da variavel defasada para a abertura comercial

troea de sinal e se toma positivo e significante. Em segundo lugar, a primeira

diferen~a

da abertura comercial (mudan<;a)

225

e negativa, mas

insignifieante

POlITICAS PUBLICAS NO BRASil

quando baseada nas conversoes da taxa de ca.mbio. Mudar para uma medida
de abertura comercial baseada no PPC produz urn coeficiente positivo, mas
tambem insignificante. Finalmente,

coeficiente do termo defasado para a

democracia e positivo e fortemente significante, implicando que a democracia

tern urn efeito positivo a longo prazo sobre os gastos sociais. A vanavel para
a democracia medida em termos de mudan<;a tambem e positiva, porem nao
significante, implicando que os efeitos imediatos da democratiza<;ao seriam
relativamente pequenos.
Das estimativas reportadas na Tabela 2,
consistente foi

resultado mais forte e mais

coeficiente significante e positivo associado com a variavel

para a democracia. 15 0 coeficiente nao e apenas significativo, como tambem e

substantivamente importante. 0 coeficiente da variavel dicot6mica da democracia indica que a diferen<;a entre urn regime democdtico e autoritario e de
0,58 pontos percentuais da GDP no modelo basico (2).
Quanto maior a economia, mais substancial, em termos absolutos, se
torna essa diferen<;a de 0,5 ponto percentual. Para

pais medio da nossa

amostta (em que 10,4% do GDP sao alocados para as gastos sociais), a diferen<;a de 0,50/0 representa uma diferen<;a de 5% em gastos sociais. Na economia de U$ 1 trilhao do Brasil (dos quais 10,5% sao destinados a gastos sociais),
urn aumento de 5% e equivalente a U$ 5 bilhoes. 16 Na economia colombiana
de U$ 250 bilhees (10% destinados a gastos sociais), a aumento de 5% representa U$ 1,25 billiees.

L\

16

Estimamos moddos que incluiam as intera~6es entre a democracia e a integra<;ao econOnllca (as
aberturas comercial e financeira). 0 caeficiente para a intera~ao entre democracia e abertura
financeira e negatiyo e significante. A obsena~ao dos valares preyistos para os casos de regime
autoritario e democratico revdou que a diferen~a entre os dais tipas de regime e maior em ruveis
mais bai..'Xos de abertura fmanceira (as democracias gastam mais). Entretanto, us yalores preyistos
convergem nos ruveis mais altos de abertura financeira (as democracias reduzem us gastos sociais
reiatiYamente aos regimes autoritarios na medida em que a abertura comercial se intensifica). Esta
conyergencia implica que restri<;ocs importantes sao impostas quando os paises abrem sua conta
de capital, leyando os dois tipos de regime polftico a apresentarem ruveis similares de gasto social.
An:Uises adicionais sao necessarias para uma compreensao melhor sobre como a democracia
influencia a rela~ao entre a abcrtura financeira e os gastos sociais.
Estimativas mais recentes (WDl 2003, PIB em PPC) mostram que a economia brasileira
pouco maior do que urn trilhao de dalares.

226

e urn

lnternacionalizal,;ao Economica, Democratiza~ao e Gastos Socials ..

Saude.

Educa~ao e

Previdencia Social

A analise dos componentes de gastos separadamente pode iluminar os

resultados agregados. Anteriormente, nos notamos que, ao confunclirem os
efeitos do tipo de regime e abertura comercial ao derivarem suas hipoteses
sobre

impacto da integras:ao economica na saude, educas:ao e previdencia

social, Kaufman e Segura (2001) esperavam que a previdencia social pudesse

sofrer cortes em relas:ao it saude e a educas:ao.
De acordo com esses autores, a previdencia social sena vulneravel, dado
o seu pequeno gropo de beneficiarios. Nos acreditamos que esse grupo sem
grande importancia numerica, mas com grande importancia politica, pudesse
ter sucesso em obter algum tipo de compensas:ao.
As estimatvas apresentadas na Tabela 3, a seguir, indicam que, mantendo-se 0
tipo de regime constante, a abertura comerc:ial esta positivamente ligada com a
educas:ao e a previdenc:ia. Os gastos nessas duas areas parecem ser responsaveis
pelo coeficiente positivo produzido pelos dados agregados. A abertura financeira,
por sua vez, nao

efortemente assoc:iada com educas:ao, saude ou gastos soc:iais.

Tabela 3 - Regressoes dos (1) gastos em

educa~ao,

(2) em saude e (3) em

seguridade social (todos como percentagem do FIB) sobre a abertura comercial, a abertura ftnanceira,

tipo de regime politico e

outras variaveis de controle

(1)

Variavel dependente defasada

popula<;ao urbana

popula<;ao 65 anos ou mais

PIB per capitdt Oogarittno) t

Crescimento do PIB per capita t

(2)

(3)

0.645***

0.689***

0.691 ***

(0.041)

(0.078)

(0.047)

0.047**

0.005

0.046***

(0.022)

(0.013)

(0.014)

-0.269**

-0.109

0.752***

(0.133)

(0.088)

(0.161)

-0.148

0.603**

-0.821 **

(0.339)

(0.246)

(0.409)

-0.006

-0.009**

-0.019**

(0.006)

(0.005)

(0.008)

227

POLlTlCAS PUBllCAS NO BRASil

Tabela 3 - Regressoes dos (1) gastos em

educa~ao,

(2) em saude e (3) em

seguridade social (todos como percentagem do PIB) sabre a abertura comercial, a abertura financeira,

tipo de regime politico e

outras variaveis de controle (cont.)

(1)

(2)

(3)

0.016

0.011

0.043***

(0.010)

(0.010)

(0.014)

-0.125***

0.005

-0.078

(0.046)

(0.042)

(0.078)

Abertura corne:rcial (ern PPP) (

0.021***

-0.001

0.019***

(0.004)

(0.006)

(0.006)

Abertura ftnanceira (

-0.064

0.071

-0.080

(0.046)

(0.044)

(0.055)

0.355***

0.034

0.010

(0.078)

(0.056)

(0.112)

Constante

0.916

-3.845

-0.919

(3.699)

(2.862)

(3.572)

o bservac;6es

312

292

290

R-Quadrado

.92

.96

.98

Taxa de desernprego

Taxa de inflac;ao

(logaritm.o)

Dem.ocracia (

Panel-Correded Standard Errors (PCSE) entre parenteses; * significante a 10%; ** significante a 5%;
*** significante a 1%. Dummies para as paises e as anas foram induidas em todas as regressoes, seus

resultados nao sao apresentados por conveniencia da

apresenta~iio.

Em rela<;ao a demoeracia, nossas expectativas foram similares as de

Kaufman e Segura (2001), com uma pequena, porem importante,

distin~ao.

Apesar de argumentarmos que a democratiza<;ao pode beneficiar programas

que beneficiam os amplos segmentos da popula<;ao, isso raramente acarretara
custos para gropos de interesses politicamente fortes, porem representando
interesses mais restritos.
Nossos resultados inclicam que as democracias nao aumentam gastos na
previdencia social ou na saude, mas sim na educa<;ao. A variavel clicotomica
para a democracia tern urn coeficiente positivo e estatisticamente significativo
no caso dos gastos em educa<;ao. A democracia tern urna correlac;:ao negativa,
mas insignificante com os gastos em previdencia social, ou seja, ganhos na
educac;:ao nao parecern estar associados com perdas na previdencia.

228

i
{

Internacionalizat;aO Econ6mica, Oemocratlzat;ao e Gaslos Sociais..

A relac;ao entre democracia e gastos em saude e positiva, mas tambem

insignificante em niveis tradicionais. Entretanto,

sinal positivo sugere que pro-

cessos paralelos que ligam a democracia aos gastos em saude e educac,;:ao

podem estar acontecendo.
Resumindo, a intensificac;ao da exposic;ao da America Latina

a competi-

C;ao internacional nao afetou todos os programas sociais iguahnente. Na verdade, nossos resultados sugerem que politicos em economias abertas tanto
compensam certos grnpos (gastos com a previdencia) quanto se comprornetern com politicas que elevam

nivel da eficiencia em uma economia (gastos

com educac;ao). E mais: a democracia aurnenta as estimativas de investimento

em capital humano enquanto preserva os pagamentos da previdencia social.
Interpreta~ao

dos Resultados

que explica os padroes que observamos? Nos formulamos as explica-

c;oes a seguir com total consciencia de que elas devem ser consideradas plausiveis e nao defmitivas, ate que dados adicionais sejam reunidos e analisados.
Nossos resultados agregados sugerem que os politicos das economias
abertas da America Latina enfrentarn a integrac;ao economica com aumento
de gastos em programas sociais, e as democracias gas tam mais com

bern-

estar social. Os resultados desagregados, contudo, tanto complicam quanto

iluminam este retrato. A relac;ao positiva e estatisticamente significativa entre
abertma comercial e a previdencia social e uma de nossas mais importantes
descobertas, contrastando com a relac;ao negativa obtida por Kaufman e Se-

gura (2001).
Com toda a certeza, essa diferenc;a se da pelas medidas de abertura comercia! com base em PPC em oposic;ao aquelas baseadas nas taxas de cambio.
As transferencias realizadas peIos programas de previdencia social sao os componentes dos gastos sociais mais pertinentes para

debate entre eficiencia e

compensac;ao. Seja porque esses gastos tem custos Metos para os empregadores (nao facilmente repassados ao consumidor em uma economia aberta),
au porque a previdencia social caracteriza mais claramente urn isolamento das
forc;as de mercado do que gastos com educaC;ao e saude. Assim, como

explicado a seguir, este ultimo aspecto se mantem verdadeiro, mesmo com a

maior parte do financiamento da previdencia indo para pensoes por velhice,
229

POlITICAS PUEllICAS NO BRASil

ficando

OS

gastos com incapacidade para

seguro-desemprego com uma

trabalho, custos de demissao ou

participa~ao menor

nos gastos da previdencia

social.
A nossa explica~ao para as razoes de a previdencia social conseguir resis tir
a cortes

or~amentarios

beneficiarios. 0 acesso

foca

poder organizacional e

status dos sellS

a maioria dos sistemas de pensao da America Latina

tern sido privilegio da classe media e de trabalhadores do setor formal, cuia

capacidade de resistencia sem duvida ajuda na manuten~ao de seus "direitos",
Em todos os paises, exceto no Caribe e na America Central mais pobre, trabalhadores do setor formal privado compoem a maioria dos beneficiarios
dos sistemas da previdencia patrocinados pelo Estado. 0 aumento cia aberhlra comercial poe esses trabalhadores em risco.
Alem disso, a incerteza economica acarretada pela

liberaliza~ao

do co-

mercio pode induzir individuos potenciahnente afetados a buscar urn beneHcio por incapacidade para

trabalho ou uma aposentadoria precoce para

proteger seu futuro. Dados de divers os paises revelam impressionante relayao

entre

0 come~o

de uma crise economica e

aumento de pessoas se aposen-

tando por motivos de invalidez ou velhice. 17 Essa coincidencia nao pode ser
explicada com base em dados demograficos. Os coeficientes estimados tanto
para

PIB per capita como para

desemprego aumentam a credibilidade

dessa hipotese. Pioras na economia acompanhadas de taxas de desemprego

crescentes sao relacionadas com aumentos de gastos com a previdencia social.
Finalmente, a

liberaliza~ao

do comereio pode tambem estar corrclacionada

com outras politicas, como a privatiza~ao, que afetam trabalhadores publicos.

Na medida em que

comercio liberalizado e a privatizayao esrao

correlacionados - paises que liberalizam 0 comercio geralmente iniciam esfor~os

para a

privatiza~ao

-, nos podemos esperar que a previdencia social seja

urn mecanismo de aloear reeursos para aqueles traballiadores publicos dispensados. Portanto, as gastos da previdencia social gozarn de urn status 'protegido',
mesmo que custem millto aos empregadores, eontribuam poueo para a produtividade de urn pais e beneficiem apenas uma pequena parte da soeiedade,
11

Por exemplo, no caso do Mexico as tabelas apresentadas por Ulloa (1996) mostram e55a corrclaC;:;lo
Evidencias do Brasil tambem seguem 0 mesmo padriio (Brasil, 1997).

230

.'

Inlernacionaliza<;ao Economica, Democraliza<;ao e Gaslos Sociais ..

fatores ressaltados por Kaufman e Segura (2001) na explica<;iio que desenvolveram para resultados contrarios,
Enquanto os govemos que perseguem uma estrategia de abertura comercial protegem os gastos da previdencia, eles parecem rnotivados a aumentar
os gastos com a educac;ao tambem.

capital humano e urn componente importante de competitividade in-

temacional, como revela

sucesso econ6mico dos paises do leste da Asia no

periodo pbs-guerra, Ao aumentar

nivel dos trabalhadores qualificados, as

reformas de mercado tern aumentado os retornos para os investimentos em

capital humano e gerado interesse por parte dos representantes dos governos
mais esclarecidos e das elites de neg6cios em melhorar a qualidade do ensino

em seus paises (Birdsall, Londono & O'Connell, 1998; Gajardo, 1999). Politicos agora estao debatendo as cifras, os niveis e os tipos de ensino necessarios
para melhorar a competitividade internacional de suas economias.

elo positivo (mas insignificante) que nos encontramos entre a abertura

comercial e os gastos em saude pode ser parte de enfase mais ampla que paises
mais intemacionalizados economicamente estao colocando no desenvolvirnento
do capital humano, sugerindo que nem as perspectivas de compensac;ao, nem as
de eficiencia descrevem apropriadamente a dinimica em jogo.
Ao inves disso, as teorias sobre

crescimento endogeno podem estar

liderando a enfase no acumulo de capital humano. Os resultados mais fracos

para os gastos com saude comparados aos da educac;ao podem resultar da
percepc;ao de politicos de urn elo menos conhecido entre desempenho de
mercado e gastos com saude,

fardo financeiro mais alto e mais direto que os

gastos com saude impoem aos empregadores, e

fato de os indicadores de

saude basica serem superiores aos de educac;ao na regiao, deixando

setor

com uma necessidade menos urgente de reforma,18

A extensao que as economias abertas dao para 0 capital humano depende
em parte do contexto politico. A presenc;a de democracia aumenta os gastos
com a educac;ao, mas nao arunenta gastos com a saude ou a previdencia social.
Esta descoberta e a mais ponto de convergencia mais nirido entre
18

nosso

Enquanto que os paises da America Latina tern apresentado descmpcnho c1aramente inferior ao
de outros paises em desenyolvimcnto, 0 mesmo nao se aplica para a saude (Hirdall, Londono &
O'Connell, 1998).

231

POlITICAS PUBLICAS NO BRASIL

estudo e 0 de Kaufman e Segura (2001). 0 do democracia-educa~aoe suficientemente robusto para que ambos as estudos tenham obtido as mesmos resultados, apesar de medirem as influencias internacionais de maneiras diferentes.

que

e responsavel pela associac;:ao cia democracia com aumento nos

gastos em educa~ao? Uma interpreta~ao (enfalizada por Kaufman e Segura)

se ap6ia na conexao entre eleic;:5es competitivas e as tentativas de politicos de

atingir a maio! facia dos eleitores passivel, e projetos educacionais se encaixam

bern nesse perfIl (Ames, 1987; Brown, 2002; Brown & Hunter, 1999, 2004).
Em anos recentes, governos eleitos em contextos tao diferentes quanta 0 Peru
de Alberto Fujimori (1990-2000) e

Brasil de Fernando Henrique Cardoso

(1995-2002) usaram recurs os da educa~ao de maneitas estrategicas para melliorar sua popularidade. A demografia da America Latina - no caso, a alta
porcentagem de jovens na popula~ao - produz uma ampla base de apdo
para gastos com a educac;:ao. 19
Alem elisso, os eidadaos acreelitam que a qualidade da educa~ao publica e
problematica e tern necessidade urgente de reforma. Em pesquisa recente,
entrevistados na Bolivia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Paraguai e Venezuela colocaram a educac;:ao como a sua
principal preocupac;:ao,

a frente de saude publica, corrupc;:ao, terrorismo, crime

e outros males da sociedade. 20

aumento dos gastos com educac;:ao pode tambem refletit' as pressoes

de professores bern organizados por salanos mais altos. Sinelicatos de professores, frequentemente ligadas a partidos de esquerda, tendem a ser bastante
militantes, espeeialmente sob condic;oes democraticas. Dado que as gastos
com educac;ao sao concentrados nos sahirios,21 contextos politicos que contern oporrunidades para os sindicatos de promoverem protestos e outros
mecanismos de pres sao podem claramente criar condic;oes para maiores
alocac;oes de recursos para
19

20

21

setor da educac;ao.

Na America Latina, a percentagem media da populalYao com mais de 65 anos e de 4,9%. A mesma
media para a Europa durante 0 mesmo penodo (1980-1999) e de 11,5%
Veja Latinobar6metro. 1998. Opinion PJiblita Latinoamencana. A pergunta feita foi: "Da lista de
problemas que eu YOU mostrar, qual YOCe considera 0 mais importante?". As opc;:oes eram
educalYao, mercado de trabalho, crime e drogas, corruplYao, pobreza. infialYao, terrorismo, saude,
outros e nao sel.
Em cstudo do Banco Interamericano de Desenyolyimento (Inter-American Deyelopment Bank,
1998), a pagamento de sahirios era respons3.Yel par aproximadamente 90% do orlYamento total da
Educac;:iio em 15 dos 21 paises estudados.

232

lnternacionallza~lio

Economlca.

Democratiza~lio

e Gastos Socials...

Ate que a cobertura dos dados seja mais ampla e detalhada, nos somos
incapazes de separar os pesos relativos da dinam1ca eleitoral e dos sindicatos
no aumento dos gastos com educac;ao em governos democra:ticos. 22
Existem, porem, bases para pensar que a democracia pode aumentar os
gastos por causa da restric;ao eleitoral que ela imp6e aos govemantes. Se a
democracia ajudasse igualmente tanto os grandes segmentos do eleitorado
quanto os grupos numericamente pequenos - mas politicamente importantes -,
poderiamos esperar que ela elevasse os beneficios da previdencia social, mas
isso nao ocotre. Portanto, ate que mais evidencias estejam reunidas e impossivel determinar qual mecanismo e mais importante.
A educac;ao pode ser urn dos unicos setores em que os interesses de
empregadores, empregados e grandes segmentos da populac;ao convergem:
ao passo que os empregadores precisam de trabalhadores mais inovadores e
produtivos, os empregados sabem que 0 seu futuro (e

de seus fIlhos) depen-

de cada vez mais de adquirir conhecimentos e habilidades. 23 Logo, enquanto

os empregadores das economias passando por liberalizac;6es comerciais precisam gastar mais com previdencia de seus trabalhadores, isto pode ser contrabalanc;ado, pelo menos parcialmente, por meio de ganhos na prodUl;ao
decorrentes do aumento de recursos para

ensino publico.

Conclusao
Enquanto as criticas

a globalizac;ao crescem, este estudo investiga 0

im-

pacto da integrar;ao econ6mica na formar;ao da politica social na America

Latina. Ele questiona se essas mudanl.fas geram mais ou menos proter;ao social,
com base nos ruveis de gastos sociais. U sando dados de gastos sociais referentes ao periodo de 1980-1999, ele testa se a hip6tese da

compensa~ao ou

da

eficiencia descreve melhor os padr6es de gastos da regiao. Em comparar;ao

com a Europa Ocidental, os fatores que supostamente amenizam as consequencias adversas da globaliza<;ao para

bem-estar e explicam a variar;ao de gastos

sociais nesse contexto - no caso, sindicatos fortes, partidos social-democraticos e

Z2

2l

Veja Murillo (2002) sabre as questoes dos sindicatos dos professores no dia-a-dia da America
Latina.
As evidencias sugerem uma rela<;:ao crescente entre a educa<;:ao e as ruveis salariais na America
Latina. Veja Stallings & Perez (2000) para uma discussao deste aspecto.

233

--------------

POLITICAS P('BlIC.... S NO BRASil

Estados efetivos - nao parecem ser essenciais para

aumento de gastos sociais

na America Latina. Fatores e dinfmucas cliferentes parecem estar em jogo no

continente, fatores e clinamicas que tern sustentado, e ate aumentado, os gastos
SOCialS.

Como as paginas anteriores ja previram, a rust6ria e mais complicada do

que a simples conf1rmac;ao de uma hip6tese sobre a outra. 0 impacto da
abertura comercial sobre os gastos varia dramaticamente dependendo de como
a primeira vanitvel

e operacionalizada.

A abertura comercial (usando PPC)

tern urn impacto positivo (mas nem sempre estatisticamente significante) em

gastos agregados, e uma forte e significativa associac;ao com gastos com a
previdencia social e educac;ao. A abertura ftnanceira nao apresenta nenhuma
associac;ao sistematica - seja ela positiva ou negativa - com gastos sociais em
geral. As democracias gas tam mais com programas sociais, principalmente
por meio de alocac;ao de recursos para a educac;ao.
Em relac;ao aos ganhos que a previdencia social experimentou em economias abertas, nossa investigac;ao oferece pouco apoio para a hip6tese da eficiencia. Ao mesmo tempo, ela oferece uma nova fissura na perspectiva da compensac;ao: em economias abertas os politicos protegem os trabalhadores por
meio de beneficios da previdencia social e, ao mesmo tempo, se voltam para
o que pode ser considerado como preocupac;ao de

compensa~ao 'e'

eficiencia

ao investirem em capital humano.

Nossa

investiga~ao deixa

muitas questoes cmciais sem resposta, mas es-

peramos ter identificado importantes caminhos para pesquisas futuras. Urn

desses caminhos cliz respeito as conseqiiencias clistributivas das mudans:as em
aloca~oes de

recursos para

setor social geradas pela integra~ao economica e

a democratizac;ao. Que tipos de programas e pessoas sao beneficiados com

aumento dos gastos em certas areas? Pode ser, por exemplo, que na educac;ao
a parte mais importante seja destinada auniversidade, e nao a educas:ao primaria. Dentro da educac;ao primaria, podem existtt diferenc;as importantes entre
o financiamento de prograrnas destinados a melhorar

ensino e aquele de

programas destinados a angariar votos. Em universidades pubIicas, recursos

aplicados em programas desenhados explieitamente para aumentar a
competitividade internacional podem cliferir substancialmente de outros. Quanto
dos fundos - se

e que alguma parte - e destinado para treinar novos trabalha234

Internaclonalizac;:ao Economica. Democratizac;:ao e Gastos Sociais ..

dores ou para requalificar os que recentemente ficaram desempregados? Perguntas similares podem ser feitas sobre

desenvolvimento na saude enos

gas tos com a previdencia social.

avanc:,;:o do conhecimento se baseia, em parte, em ttabalhos quantitati-

vos mais detalhados. Dados mais refinados e mais comparaveis poderiam

ajudar os pesquisadores a entender melhor as mudanc:,;:as na politica social. Tais
dados estao muito mais disponiveis no oeste da Europa do que na America
Latina, especialmente no que diz respeito as associac:,;:oes de empresarios e aos

sinclicatos de trabalhadores (Huber, 2002).

N esse assunto, nos nos juntamos a Huber (2002), em seu peclido de que
haja mais coleta de dados para os paises da America Latina. No minima,
informac:,;:oes mais detalhadas e sistematicas sobre como 0 dinheiro e gasto nos
diversos ministerios (educac:,;:ao, saude, previdencia social) sao necessarias. 0
desenvolvimento de dados compad.veis sobre sindicatos e associac:,;:oes de
empresarios tambem e crucial para aprofundar nossa compreensao das 16gicas politicas subjacentes aos diferentes tipos de gastos sociais.
Estudos de casos especificos tambem sao vitais para revelar por que e
como os prograrnas da area social tern sido reestruturados nos anos recentes.
Assim como 0 creseimento de programas sociais focalizados e outtas inovac:,;:oes
sugerem, os gastos sociais tern sido redirecionados consideravelmente em alguns
paises. Entender as razoes de tais mudanc:,;:as, as din:imicas politicas (muitas vezes
complicadas) de suas instituic:,;:oes e seu impacto politico e econ6mico depende

de amitises quahtacivas detalhadas. 0 fururo est. aberto para que pesquisadores

quantitativos e qualitativos enfrentem estes e outtos desafios relacionados.

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239

y'

POllnct\5 PUBllCt\5 NO BRA51l

Apendice A
Regressoes utilizando

proceclimento Prais-Winsten dos gastos soCIalS,

em educas:ao. em sande e em previdencia social (expressos como % do PIB)

sobre a abertura comercial, a abertura fmanceira,

tipo de regime politico e

outras variaveis de controle

(4)

(5)

0.427***

0.090***

0.057**

0.116*H

(0.081)

(0.083)

(0.030)

(0.023)

(0.030)

-0.259

0.544

-0.812***

-0.092

1.739***
(0.280)

% populalYao urbana,

0.433***

% populalYiio 65 anos e mais ,

(0.562)

(0.583)

(0.203)

(0.151)

-2.082

-2.082

0.220

0.794**

-2.054**'"

(1.396)

(1.482)

(0.536)

(0.404)

(0.658)

0.005

-0.004

-0.003

-0.007*

0.005

(0.014)

(0.014)

(0.005)

(0.004)

(0.007)

0.133***

0.122***

0.025*

0.025*

0.126""'"'*

(0.035)

(0.037)

(0.014)

(0.013)

(0.020)

InflalYao ( Oogaritmo)

-0.364**

-0.561 ***

-0.215***

-0.052

-0.247**

(0.181)

(0.180)

(0.058)

(0.055)

(0.101)

Abertura comercial {

-0.059***

PIB per capita , Oogaritmo)

Crescimento do PIB per capita,

,.

(3)

(2)

(1)

Desemprego t

(0.011)
Abertura comerdal (PPP) ,
Abertura financeira,

-0.006

0.017**

-0.011

0.027***

(0.024)

(0.007)

(0.008)

(0.010)

0.045

-0.047

-0.096

0.042

-0.060

(0.163)

(0.168)

(0.064)

(0.062)

(0.088)

0.746**

0.756**

0.509***

0.154**

0.002

(0.301)

(0.294)

(0.094)

(0.074)

(0.146)

Constante

2.844

-4.790

1.139

-7.237*

-0.304

(13.717)

(14.765)

(4.698)

(4.241)

(5.851)

ObservalYoes

314

314

296

295

R-Quadrado

.85

.83

.77

.84

.92

Democracia (

Panel-Corrctted Standard Errors (PCSE) entre parentescs;

* significante

a 10%;

**

significance a

su (,;

*** significante a 1%. Dummies para os paises e as anos foram incluidas em rodas as regressors, seus

j
1

resultados nao sao apresentados par converuencia da apresentatyio. As regressoes Prais-Wisten fepttern as modelos reportados nas tabelas 2 e 3, a saber: (1) Regressao do gasto social com uma medida
de abertura comercial baseada na com-crsao cambial (fabela 2, modelo 1); (2) Reg-ressio do gasro
social com wna medida de abertura comercial baseada em PPP (fabela 2, modelo 2); (3) Rcgressiu
dos gastos em educas:ao (fabela 3, modelo 1); (4) Regressao dos gastos em saude (l'abela 3, modelo
2); e (5) Regrcssao dos gastos em previdencia social (fabela 3, modelo 3).

~-~

240

.'

Internacionallz:al;30 Economlca. Democratiz:al;3o e Gastos Sociais ..

Apendice B
Compara<;ao entre modelos de corre<;ao de etto com difetentes variaveis
para a abertura comercial (regress6es baseadas no modelo 2 da Tabela 2)
(1)
Variavel dependente t-t

-0.237***

(2)
-0.230***

(0.050)

(0.050)
0.150***

popula<;ao urbana <-1

0.137***
(0.052)

(0.052)

popuIa<;ao 65 anos e mais t-l

0.178

0.450

(0.367)

(0.382)

-1.715**

-1.871 ***

PIB per capita

I-I

(logaritrno)

(0.691)

(0.684)

Crescimento do PIB per capita t-l

0.003

-0.001

(0.014)

(0.014)

Desemprego t-l

-O.OlD

0.007

(0.026)

(0.030)

-0.197*

-0.195*

Infla<;ao <-t (logaritmo)

(0.118)

(0.117)

tl. Abertura comercial t-l

-0.014

0.003

(0.012)

(0.022)

Abertura comercial t-l

-0.014

0.048***

(0.009)

(0.013)

tl. Abertura financeira t-l

-0.0004

0.083

(0.180)

(0.169)

0.055

-0.156

Abertura financeira t-t

(0.106)

(0.116)

tl. Tipo de regime politico t_l

0.004

0.010

(0.294)

(0.292)

Regime politico t-l

0.453**

0.439**

(0.183)

(0.179)

Constante

7.710

4.730

(8.858)

(9.824)

Observac;6es

298

298

R-Quadrado

.24

.25

Pane/-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parenteses; * significante a 10%; ** significantc a 5%;
signiflCante a 1%. Nos dois modelos a variavel dependentc e a varialfao anual do gasto social
como % do PIB. (1) abertura comercial baseada na conversao cambial; (2) abertura comercial bascada
em PPP. Dummies para os paises e os anos foram incluidas em cada regressao, mas nao foram
reportadas par convenjencia na aprcsentas:ao dos resultados.

***

241

POLITICAS PUIIl!CAS NO BRASIL

Apendice C
Media dos gastos (como percentagem do PIB) para os gastos sociais, em
educac;ao, saude e previdencia social

Pais

Total

Educac;ao

Saude

Prcvidencia social

17.81

3.71

4.19

7.28

Bolivia

7.58

3.79

2.48

2.00

Brasil

10.52

1.14

2.34

6.18

Chile

16.21

3.54

2.54

7.45

Colombia

9.96

3.68

1.91

3.36

Costa Rica

17.13

4.46

5.47

4.20

5.42

1.96

1.14

0.54

Argentina

Republica Dominicana

10.02

4.19

1.79

2.50

El Salvador

5.98

2.72

1.66

1.27

Guatemala

4.70

1.79

1.05

1.40

Equador

., Honduras

7.57

4.21

2.34

0.34

Jamaica

9.67

4.83

2.47

0.72

Mexico

8.14

3.19

2.57

1.25

Nicanigua

11.03

4.76

4.37

0.00

Panama

17.84

5.08

6.33

4.96

Paraguai

4.77

2.09

0.73

1.77

Peru

4.58

2.33

0.97

1.03

18.23

2.76

2.76

12.36

9.63

4.25

1.53

2.41

10.40

3.37

2.57

3.55

Uruguai
Venezuela
Total

242

.'

Internacionaliz3l<aO Economica, Democratiz3l;3:0 e Gasfos Sociais..

Apendice 0
Estatisticas sumanas das variaveis independentes

Variaveis

Observa'10es

Media

Desvio-

padriio

Minima

Maximo

% populac;ao urbana

311

63,10

16,30

36,02

91.04

% popula<;:ao 65 anos e mais

311

4,90

2,23

2,61

12.55

PIB per capita (logaritmo)

311

8.34

0.45

7,18

9,39

Crescimento do PIB per capita

311

3,36

5,82

20.56

24,87

Desemprego

311

8,96

4,21

1.50

22.20

Infh:;ao (logaritmo)

311

1.36

0,74

0,94

4,07

4,75

73,77

Abertura comercial (PPP)

311

22,66

12,88

Ahertura comercial

311

50.57

22,75

12,35

119,97

Abertura fmanceira

311

2,62

0,91

0.50

4,00

Democracia

311

0,78

0.41

0,00

1.00

I
I
I

243

y'

Desigualdades Interestaduais no
Financiamento da Educal.;30:
o caso do Fundef

Daniel Arias VazQuez

financiamento de politicas publicas por meio cia constituic;ao de urn

fundo realiza-se pela destinac;ao de receitas espedficas que, por meio de legisAa~ao

federal, se vinculam

(Fundo de

Manuten~ao e

a realiza~ao de determinados objetivos. 0

Fundef

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Va-

loriza<;ao do Magisterio) tern como foco

fmanciamento do ensino

~nda

mental publico atraves cia constituic;ao de urn fundo de natureza conttibil,

cnado no ambito de cada estado pela Emenda Constitucional n. 14/1996,'
composto pela vinculac;:ao de recursos fiscais dos estados e munidpios.
Segundo

entao ministro da

Educa~ao

Paulo Renato Souza (1999),

Fundef e urn exemplo inovador de politica social que visa aos seguintes objetivos estrategicos:

promover a justic;:a social;

promover uma politica nacional de eqilidade;

promover a efetiva descentralizac;ao;

promover a melhoria cla qualidade cia educac;ao e a valorizac;ao do

magisterio.
Segundo

artigo 60 2 dos Atos das

Disposi~6e, Constitucionais

Tran-

,itonas (ADCT), as receitas do Fundef sao compostas por 15% dos seguintes
Os funclos estaduais foram implantados automaticamente no ana de 1998. 0 estado do Para
antecipou a implementat;ao do Fundef em julho de 1997. Essa antecipatyao era facultativa, segundo a Lei n. 9.424/96.

245

POllnc},s PUBlIC},S NO BRJ.SIL

impostos e transfetencias: Imposto sobre Circula<;ao de Mercadorias e Servi~os

(ICMS); Fundo de

Participa~ao

dos Estados e Municipios (FPE/FPM);

Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional as

exporta~oes

(IPI-

Exp); Ressarcimento pela Desonera<;ao das Exporta<;oes, de que trata a Lei

Complementar n. 87/96 (Lei Kandir).
Os recurs os que comp6em

Fundef destinam-se exclusivamente ao en-

sino fundamental da rede publica. Alem elisso, a legisla~ao que criou

Fundef

determina que, no minimo, 60% dos recursos do fundo devem set destinados

a remunera<;ao dos profissionais do magisterio, enquanto a outra parcela de,

no maximo, 400/0 deve ser aplicada nas despesas de manuten<;ao e desenvolvimento do ensino fundamentaF
Portanto, as receitas vinculadas

a composi<;ao do fundo sao de compe-

tencia fmanceira de estados e munidpios, instancias tesponsaveis constitucionalmente pela oferta deste ruvel de ensino. Por outro lado,

Fundef coloca

regras aos governos subnacionais para a aplica<;ao desses recursos, definidas

"

por legisla~ao federal, dentre elas a pr6pria Lei do Fundef (Brasil, 1996a) e a
Lei de Diretrizes e Bases da Educa~ao - LDB (Brasil, 1996b). Segundo Castro
(1998), a estrategia empregada pelo governo federal visa a consolidar um bloco de recursos e estabelecer regras, a flm de garantir

efetivo cumprimento

das disposi<;oes constitucionais pelos representantes das instancias govemamentais estaduais e municipais.
Alem disso,

novo fun do promoveu uma redistribui<;ao de recursos

entre estados e munidpios, visando a "assegurar recurs os proporcionais aoferta

de ensino fundamental em cada esfera de governo" (Vazquez, 2003: 42). Conforme

artigo 2 0 10 da Lei n. 9.424, que elispoe sobre

Fundef (Brasil,

1996a), a distribuic:;ao dos recursos do fundo entre os governos estaduais e

municipais dar-se-a na propor<;ao do numero de alunos matriculaclos anualInforma<y6es mais detalhadas sobre a utiliza<yao dos recursos do fundo estao em Vazquez (2003).
Outro ponto importante introduzido com 0 Fundef e a cria<yao de mecanismos de controle
social e de tnmsparencia na ftscaliza<yao do~ recursos do fundo. 0 artigo 4" da Lei 9.424/96
determina a institui<yao no ambito federal, estadual e municipal de Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef. A cria<yiio de conselhos contribui para a gestiio democratica de
politicas publicas, sendo 0 fortalecimento do controle social a melhor maneira de fiscalizar as
a<y6es da administra<yiio publica. Alem dos conselhos, a dispooibiliza<yao de uma coota unica e
espedfica para os recursos do fundo tern 0 intuito de dar maior Yisibilidade a gestiio das verbas
Yinculadas a educa<yao, facilitando a fiscaliza<yiio e 0 acesso as informa<;6es sobre os recursos
destinados ao seu financiamento. Uma analise sobre a composi<yiio e 0 pape! dos conselhos de
acompanhamento e controle social do Fundef esta em Davies (1999) e Koslinski (2000).

246

Desigualdades Interestaduais no Finarlciamenlo da

Edu(a~30

mente nas escolas cadastradas nas respectivas redes estaduais e municipais de

ensino fundamental regular.
Dessa forma, para carla aluno matriculado neste nivel de

enSinG,

sera

repassado urn valor media do gasto aluno/ano igual dentto de carla estado,
definido peia razao entre

total de recursos do Fundef estadual e

total do

nfunero de matriculas no ensino fundamental regular no estado. Com este

novo criteria de redistribui<;ao dos recursos v1nculados ao ensino fundamental,

Funclef representou uma minirreforma tributaria, pois introduziu nos

criterios cia partilha e de transferencias de parte dos recurs os de impostos uma

variavel educacional -

numero de alunos, equalizando

por aluno, no ambito da unidade da

federa~ao

valor a ser aplicado

(Negri, 1997).

Segundo 0 Balanfo 1998-2000 (Brasil/MEC, 2000), a introdu~ao do Fundef

estabelece urn unico valor por aluno/ano dentro de cada unidade federacla.
Isto significa que estados e rnunidpios passam a receber os recursos do fundo
de acordo com a oferta desse nivel de ensino. Assim,
estadual ou municipal passa a representar

aluno da rede publica

mesmo valor no repasse das ver-

bas do Fundef, independentemente da capacidade fiscal das esferas de governo ao qual esta vinculado
Consequentemente,

0
0

sistema de ensino fundamental.

Fundef consegue corrigir as desigualdades intra-

estaduais entre as redes munieipais e a redc estadual, com base no criterio de

redistribui<;ao dos recursos do fundo. Com as mudan<;as no fmaneiamento do
ensino fundamental introduzidas pelo Fundef,

volume de recursos disponi-

veis passa a set proporcional as matriculas oferecidas nas respectivas redes

estaduais e munieipais de ensino fundamental, ou seja, os repasses do fundo
sao condieionados a oferta desta politica publica em cada esfera de governo
(Vazquez, 2003).
A reclistribui~ao de recursos promovida pelo Fundef

principal insttu-

mento indutor do processo de descentraliza<;ao desse nive! de ensino, prineipalmente nos estados onde predominava a tede estadual de ensino. Segundo
Semeghini (2001: 10),
o contingente matriculado nas redes municipais de ensino fundamental
passou de 12,4 milh5es de alunos em 1997 para 16,7 milh5es em 2000
(acrescimo de 34,5%); ja as redes estaduais, que detinham 18 milh6es
de alunos em 1997, chegaram a 2000 com urn contingente de 15,8

247

POLlTICi\S PUBLlCi\S NO BRJ\Sll

milh6es. Assim, as redes municipais cresceram, absorvendo as matriculas novas (2 milhoes) e as matriculas estaduais (2,2 milhoes).
Esse comportamento demonstra que 0 Fundef consegue atingir urn dos
seus objetivos estrategicos: a efetiva descentraliza~3oo do ensmo fundamental.3

eStlmulo do Fundef

a descentraliza~ao

pode ser entendido de duas

formas: 0 mecanismo de f11laneiamento mtroduzido pelo Fundef elimina a

mcerteza quanto ao recebimento dos recursos vinculados

aoferta de mamcu-

las no ensino fundamental, pois 0 fundo garantiu recursos adicionais para financiar a

amplia~ao

da oferta deste nive! de ensino (Arretche, 2004); alem

disso, tambem se constata que a

descentraliza~3oo

e estimulada pelo

contingenciamento de recursos do Fundef, uma vez que os municipios contribuem obrigatoriamente para 0 fundo em raz300 da vinculal;;3oo das receitas e,
em contrapartida, s6 recebem recursos do fundo caso possuam mamculas na
rede municipal de ensmo fundamental, podendo nao receber nada (caso nao
haja oferta municipal) ou receber menos do que contribuiram, provocando
"

urna indu~ao da municipaliza~ao via restri~ao fiscal (Castro, 1998; Callegari &
Callegari, 1997).
A Emenda Constitucional n. 14/96, que criou

Fundef, tambem define

mais claramente a responsabilidade de cada esfera de governo na politica educacional. Em relal;;ao ao ensino fundamental, os estados e os munidpios sao os
responsaveis pela oferta deste nivel de ensino, em regimes de colaboral;;ao.
Diante disso, a implantal;;ao do Fundef representa urn mecanismo de regulal;;ao
federal, de iniciativa da Uni3oo, a qual cria uma obrigal;;ao constitucional para
obter

comportamento desejado por parte dos governos locais, dada sua

limitada capacidade institucional de afetar as escolhas dos governos locais nesta politica (Arretche, 2004).
Por sua vez, a: Uniao assume a funl;;ao redistributiva e supletiva, de forma
a garantir equalizal;;ao de oportunidades educacionais e padraa minima de
qualidade do ensino em todas as unidades federativas, mediante assistencia
tecnica e financeira aos estadas, ao Distrito Federal e aos municipios, conforme
No caso do ensmo fundamental, a descentralizaqao significa a transferencia da gestao do ensino
do governo estadual para 0 governo municipal. Com esse sentido, a municipalizaqao do ensino
e, entao, praticamente tomada como sinonimo da descentraliza<;:ao educacional. No entanto,
processo de municipaliza<;:ao do ensino fundamental esta fora do escopo deste trabalha. Essa
discussao esta presente em Arelara (1999) e Oliveira (1999).

248

Desigualdades Illterestaduais

110

Financiamento da Educa~ao

a Emenda Constitucional n. 14/1966 (art. 3). No entanto, esta mesma emenda reduz a partieipa<;ao da Uruao no fmanciamento do ensino fundamental,
pois antes de sua aprova<;ao
<;ao de 50%

texto constitucional obrigava, por lei, a aplica-

dos recursos federals destinados

a educa<;ao

analfabetismo e no ensino obrigat6no; de acordo com

na erradica<;ao do

novo texto constituci-

onal, a Uniao deve aplicar "na erradica<;ao do analfabetismo e na manuten<;ao e

no desenvolvimento do ensino fundamental nunca menos de 30% dos 18% de
recursos destinados a

educa~ao" (Constitui~ao

Federal, art. 60 ADCT 6).

Tendo em vista as responsabilidades constitueionais (supletiva e

redisttibutiva) da Uniao no financiamento da educa~ao fundamental, a legisla~ao

do Fundef preve a participa~ao do governo federal na complementa~ao

dos recursos do fundo, sempre que, nos estados e no Distrito Federal,

valor

medio do gasto aluno/ano for inferior ao valor minimo estabelecido nacionalmente por ato do presidente da Republica.
Assim, deve-se ressaltar que existem dois tipos de desigualdades no financiamento do ensino fundamental que devenam ser enfrentadas peIo Fundef,
porem as estrategias de corre<;ao destas sao distintas. De urn lado, as desigualdades intra-estaduals sao equacionadas por meio da redistribui<;ao de recursos
entre estados e munidpios promovida pelo fundo, a qual compatibiliza os
recursos disponiveis com a oferta do ensino fundamental de cada de esfera de
governo. 4 De outro, as desigualdades interestaduais sao enfrentadas pela
complementa<;ao de recursos federais aos fundos estaduals, a f1m de garantir
urn valor minimo nacional por meio de uma politica nacional de eqiiidade
proposta pelo Fundef.
Essa politica de

corre~ao das

desigualdades interestaduais do Fundef e

o principal objeto de analise deste trabalho. 0 artigo aborda os impactos

fiscais do fundo e os aspectos federativos ligados ao desenho do programa,
com

intuito de avaliar a capacidade do Fundef de promover uma politica

nacional de eqiiidade. Dessa maneira, pretende-se, em primeiro lugar, verificar a partieipa<;ao da Uniao no finaneiamento do fundo e, em segundo,
analisar a trajet6ria dos valores aluno/ano aplicados nas umdades federadas,
a f1m de venficar a importancia do Fundef para

equilibrio federativo no

financiamento da educa<;ao.
Este primeiro aspecto nao sera analisado neste trabalho. Ver Vazquez (2003).

249

r'

POLiHCAS PU811CAS NO BRASil

A Reduzida Participa~ao da Complementa~ao de Recursos da

Uniao: valor minima legal versus valor minima aplicado

o valor minimo aluno/ano estabelecido e

participa~ao

da

complementa~ao

fundamental para determi.11ar a

da Umao no financiamento do Fundef, sendo

este 0 fator principal na polirica de correc:;:ao das desigualdades interestaduais, wna

vez que 0 mecanismo do Fundef nao altera a base fiscal vinculada ao fundo, como
tambem nao promove a redistribuilYao de recursos entre as unidades federarivas.
Portanto, a complementac:;:ao da Uniao e 0 unico instrumento utilizado para a
polirica nacional de eqiiidade, a qual consritui um dos objerivos estrategicos do
fundo. A complementac:;:ao de recursos federais ocorre, segundo a Emenda Constitucional n. 14/96 (art. 60 ADCf, 3"), quando os recursos dos fundos estaduals
nao sao suficientes para aplicar 0 valor minimo definido nacionahnente.
Anuahnente, 0 valor minima aluno/ano e estabelecido por ate do presidente

cia Republica. Porem, a Lei n. 9.424/96, que dispGe sobre 0 Fundef, estabelece um
criterio para
"

caIculo do valor minima, a partir do qual a Uniao complementara

as funclos que nao alcanc:;:am este valor com as receitas provenientes dos impastos
e transferencias vinculadas ao Fundef. Este criterio esta disposto no art. 60 da Lei n.
9.424. Este arrigo especifica que 0 valor minimo anual por aluno nunca sera inferior

a razao entre a previsao cia receita total para

fundo e a matricula total do

ensino fundamental no ana anterior, acrescida do total estimado de novas matr1Clllas. Dessa forma,

estabelecimento do valor minima, par meio de ato do presi-

dente cia Republica, encontra-se vinrulado ao c:ilrulo definido na formula legal,

podendo fixar urn valor acima desta media, mas nunca aquem. s
Essa f6rmula expressa uma ideia de equalizac:;:ao, com urn valor minimo determinado pela media nacionaL Por meio da Lei n. 9.424/96 e da EC
n. 14/96, pode-se compreender

papel da Uniao, responsiivel pela fun<;ao

supleriva e redistributiva, na reduc:;:ao das diferenc:;:as entre os estados no financiamento do ensino publico fundamental.
De acordo com a EC n. 14/96, este criteria, baseado na formula matematica disposta no an, 6 da
Lei n. 9.424, deveria ter prevalecido por cinco anos, portanto ate 0 exeretcio de 2001. :\'os ',\!lOS
seguintes, 0 valor minimo deveria ter correspondido 010 custo aluno/ana qualidadc, que seria
definido com base em urn estudo tecnico, sob responsabilidade da Uniaa. Porcm, 0 fato de nita
se haver defmido estc padrao minimo de yualidade, contrariando determina<;ao lq.,r-al, nao afasta\:l
a obrigatoriedade da Uniiio de, no minimo, dar cumprimento ao criterio provis6rio ate gue fosse
definido 0 custo aluno qualidade. Cabe observar que 0 custo aluno qualidade oao foi definido
durante toda vigencia do Fundef (1996-2006).

250

Destgualdades Interestaduais no Financiamento da [duca~ao

Porem,

OS

valores minimos estabelecidos em todos os anos de funciona-

mento do Fundef (1998-2006) foram bern inferiores aos valores que deveriam
ter sido estipulados segundo a

le~

ou seja,

gasto minimo estabelecido foi

definido em urn valor bern abaixo do valor medio nacional, desrespeitando a

metodologia do d.lculo do valor minimo definido no artigo 6 da Lei n. 9.424.

A justificativa do Ministerio da Educa<;ao (MEC) para a nao observancia
do criterio de fixac;ao do valor minimo nacional foi elaborada em uma nota

tecuica (n. 5/99) da Secretaria Executiva do ministerio. De acordo com

MEC,

Fundef e uma composic;ao de muitos "fundos", criados no ambito

de cada estado e Distrito Federal, portanto "a rigor, s6 existe a vedac;ao legal

afixac;ao de urn valor minimo nacional inferior ao menor entre os 27 quocientes entre receita vinculada ao fundo e matricula total, preceito que jamais foi

descumprido" (Brasil/MEC, 1999).

Entretanto, essa interpretac;ao, levada ao limite, permitiria ao Poder Executivo federal fixar

valor minimo nacional igual ao menor entre os 27, resul-

tando que nao haveria necessidade de quaisquer recurs os para a complementac;ao

da Uruao. A interpretac;ao estaria, entao, em desacordo com

objetivo de

correc;ao das desigualdades interestaduais pretendido com a criac;ao do Fundef.

Alem elisso, esta justificativa do MEC e contraposta pelo Ministerio PUblico e por 6rgaos de controle interno e externo da Uniao (Tribunal de Contas
da Druao e Secretaria Federal de Controle), os quais entendem que

valor

medio nacional deve ser 0 referencial para a definic;ao do valor minimo nacio-

nal (Brasil/TCU, 2002).

Deve-se levar em conta que a elevac;ao do valor minimo aluno I ano implica

urna amplia<;ao do aporte de recursos fedetais destinados it complementa<;ao do

Fundef. 0 entio ministro da Educa<;ao Paulo Renato Souza (1997), em sua resposta ao Requerimento de Informa<;6es 1.022/97 do Senado Federal, aftrma que
adolar urn valor superior a R$ 315,00 em 1998 representaria urna complementa<;ao

de recursos, por parte da Uruao, acima de sua capaeidade orc;amenci.ria e financeira

e que

Poder Executivo esta assegurando a atualizac;ao desse valor, todavia cons-

eiente de que a necessidade de recursos nao e eliminada.

o proprio MEC, em documento elaborado ja no governo Lula (Brasil/

MEC, 2003: 15), admite que a fixa<;ao do valor minimo "se pautou nas proJec;oes do IYfinisterio da Fazenda, que considerou, dentre outros aspectos, a
251

POllnCAS PUBllCAS NO BRASil

politica de content;ao de despesas que norteia a atual politica econorruca"

Esse docurnento afirrna que a def1ni<;3D do valor minimo para

exerdcio de

2003 foi orientada por alguns fatores, entre eles a politica fiscal, a capacidade
fmanceira da Uniao e a disponibilidade

or~amentaria.

Dessa maneira, este trabalho parte do principio de que a principal razao para
o descurnprirnento da lei e, consequenternente, a reduzida participa<;ao da

a restri<;ao or<;arnenciria e financeira do go-

cornplernenta<;ao cia Unilio deve-se

verno federal. Esta situat;ao toma-se evidente no caso cia politica de correc;:ao das
desigualciades interestaduais do Fundef, tendo ern vista

aurnento de recurs os

federais necessanos ao financiamento do fundo, caso 0 valor minimo Fosse estabelecido ern urn patarnar superior ou correspondesse ao valor medio nacional.
A Tabela 1 contem os valores minimos fixados pelo Poder Executivo entre
1998 e 2006, em
do

compara~ao com

as estimativas do valor minimo legal, segun-

d.lculo previsto no art. 6 da Lei n. 9.424, mostrando tambem a

per capita entre

valor minimo legal e

diferen~a

valor minimo aplicado.

','

Tabela 1 - Valor minimo aplicado x valor minimo legal. Exerdcios 1998-2006

Previsao
inicial da
receita
vinculada an
Fundef (*)

Valor
minimo
fixado pelo
Exccutivo

Numero de alunos

5" a 8' series

l' a 4" series

e Educa<;:1io
Especial

Total

Estimativa do
valor minlmo
segundo 0 art. 6"
da Lei 9.424/96

l"a 4" 5" a 8"

series series

I" a 4"
series

Diferem;:a per
capita

5" a 8"
5' a 8'
series e I' a 4' series e
Educa- series Educa
<;:ao
<;:iio
Especial
Especial

1998

12.787.541,40

30.535.072

315,0

315,0

418,8

418,8

103,8

1999

13.553.352,20

315,0

315,0

418,6

2000

15.262.197,20

19.212.758

32.380.024
32.844.676

333,0

349,7

455,2

418,6
478,0

103,6
122,2

2001
2002

17.383.816,30
20.163.446,50

18545.196
18.048.609

14.103.461
14.298.366

32.152.070
31.980.507

644,4

167,1
206,3

17.682.141

522,1
613,7
733,8

159,1
195,7

23.993.423,30
28.620.321,72

381,2
438,1
4Q8,9

548,2

2003
2004

363,0
418,0
446,0

770~

287,8

17.186.616

14.046.986

31.233.602

564,6

592,9

896,2

941,0

331,5

301 /J
348,1

2005

31.483.507,20

16.984.223

14.158.399

651,6

13.954.984

682,6

716,7

1037,9
1192,1

386,3

16.645.283

988,5
1135,3

367,9

35.532.795,93

31.142.622
30.600.267

620,6

2006

452,7

475.3 - -

13.631.918
14.046.739

32.591.935

103,8
103,6
128,4

Fonte: Preyisiio da Recelta - 1998 (Rec. Realizada Smfi)/1999 a 2006 - Proposta Or<;:amencina cia Undo
lvfatrfculas - lI.-fEC/Censo Escolar. Elabora<;:ao: COFF/CD (com dados rcvistos e atualizados pelo autor).
(*) Valores nominais, em RS 1.000.
Obs.: em 2005 e 2006, houve difereneia<;:iio entre as matrteulas rurais e urbanas. Os \'alores ayui
apresentados referem-se a rede urbana, que representa mais de 80~'o do total. 0 yalor minima para as
matriculas rurais c 2% superior, considerando a diferen<;:a entre as series iniciais (lA a 4) e tinais (5"
a sa). No caso da Educa<;:iio Especial, 0 \Talor corresponde as series finais da zona rural

l__

252

"

Oesigualdades Interesladuais no Finandamenlo da Educal:;30

As estimativas do valor minima legal (fabela 1) foram calculadas com

base na formula do 1 do art. 6 da Lei n. 9.424. Para tanto, como previsiio
da receita total para

fundo, tomou-se aquela disposta na proposta oryamen-

taria entregue ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo. Assim como

para

numero de alunos foram utilizados os clados dos censos escolares do

ano anterior, seguindo a determinayao do texto legal.

A

evolu~iio

dos valores aluno/ano flXado e legal, bem como a

diferen~a

percentual entre eles e os percentuais de crescimento anual das receitas do Fundef

e do valor minimo fixado podem ser observadas no Grafico 1, a seguir.

Grafico 1 -

Diferen~a

entre a valor minima flXado e legal e as percentuais de

crescimento da receita do Fundef e de reajuste do valor minimo

fixado
80,0%

1.400,00

1 a 4a seriesvalorfixado

70,0%

1.200,00

~ 1a a 4a seriesvalor legal

60,0%

1.000,00

5a a sa series _
valor fixado

50,0%

800,00
40,0%

5a a sa series valor legal

---A.- Diferenca valor

600,00
30,0%

fixado e valor lega

1%)

400,00

-3

JQI:I~~tl~nI11tlNt=lItII+

200,00

20,0%

10.0%

0,00 . .LJ.JOL+....:...,....J..lO+__...C+OLJ.. .,...-'-'O+__UlC+OLJ.. .,.-Ua+ 0,0%

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Reajuste anual do
valor mfnimo fixado

1%)
.......-- Crese. receitas
Fundef (%)
_____ Valor fixadoNalor

109al(%)

Fonte: MEC, STN, COFF/CD. Elabarado pda autor com base nos dados da Tabela 1.

Conforme se pode observar na Tabela 1 e no Grafico 1, em todos os anos

de funcionamento do Fundef,

valor minimo aluno/ano foi determinado pelo

Poder Executivo, por meio de deere to, 6 em desacordo com a formula

Decreto n. 2.440, de 23.12.1997; Decreta n. 2.935, de 11.01.1999; Decreta n. 3.326, de 31.12.1999;
Decreto n. 3.742, de 01.02.2001; Decreto n. 4.t03, de 24.01.2002; Decreta n. 4.861, de 20.tO.2003;
Decreta n. 5.299, de 07.12.2004; Decreta n. 5.374, de 17.02.2005; Decreta n. 5.690, de 03.02.2006.

253

I
!

I
I

POLITICA5 PUBLlCA5 NO BRA5ll

estabelecida no art. 6 da Lei n. 9.424, ou seja, inferior

a media nacional. Em

1998, a valor estipulado foi de R$ 315,00, quando, segundo a legislaqao do

Fundef, deveria corresponder a R$ 418,80, sendo que a valor legal seria 33%
superior ao valor estipulado, que corresponde a diferenqa de R$ 103,8 per capita,
Para

ano de 1999, em virtude da previsao de arrecada<;ao mais cautelo-

sa e do aumento do numero das matriculas no ensino fundamental,

valor

legal per capita deveria ter sido fIxado em R$ 418,60, porem a governo federal
manteve a valor minima em R$ 315,00 (diferenqa de R$ 103,60 par aluno),
N esse ano, e importante destacar

crescimento do denominador da formula

de calculo do valor minima expressa no art, 6 da Lei n, 9,424/96, au seja, das

matriculas no eusino fundamental, cuja expansao foi de 6%, A ampliaqao da
oferta desse mvel de ensino fez com que a diferen<;a entre valor legal e ftxado
Fosse mantida, compensando

nao reajuste do valor minimo e 0 crescimento

da receita prevista do fundo que tambem foi em tomo de 60/0.

No exercicio de 2000, iniciou-se a diferencia<;ao do valor minimo estabe','

lecido que deveria haver desde

inieio do funcionamento do fundo: os valo-

res foram de R$ 333,00 para l' a 4' serie e R$ 349,65 para 5' a 8' series e
Educa<;ao Especial - este Ultimo valor e 50/0 superior ao primeiro. Portanto,
essa diferencia<;ao nao altera a analise referente

a diferen<;a percentual entre

valores [lXado polo governo federal e as valores segundo a Lei n, 9.424, as

quais deveriam ser 36,7% superior (R$ 455,20 e R$ 478,00, respectivamente),
Em 2001, as valores minimos foram determinados em R$ 363,00 e
R$ 381,15, respeitando a diferencia<;ao dos valores, porem, estes deveriam ser
43,8% superiores aos valores estipulados, A ampliaqao dessa diferenqa e explicada
pelo reajuste do valor minimo ter sido inferior ao crescimento das receitas
previstas do Fundef (9% e 14%, respectivamente), uma veZ que

numero de

matriculas no ensino fundamental inicia uma trajetoria decrescente a partir desse

ano. Em 2002, a diferen<;a percentual entre
estipulado e

valor minimo por aluno/ano

valor minimo legal salta para 46,8%, pois

crescimento das

receitas previstas e 1% superior ao reajuste do valor minimo fixado (16%

15%, na ordem),

ana de 2003 e marcado polo primeiro ana de mandata do presidente

Lula, que, embora tenha recebido urn or<;amento ja pronto, fixou os valores
minimos aluno/ano em R$ 446,00 e R$ 468,90 para as matriculas de l' a 4'
254

Desigualdades Interesladuals no Financiamenlo da duca~ao

sa a sa

senes e

series e Educa<;ao Especial, respectivamente, em desacordo

com legisla<;ao do Fundef, segundo a qual os valores deveriam corresponder

diferen~a 64,5%.

a R$ 733,80 e R$ 770,50, uma

A grande distimcia entre esses

valores se explica, de urn lado, pelo baixo percentual de reajuste do valor

minimo (7%) e, de outro, pela expansao das receitas previstas em 19%.

Ja em 2004, a valor minima estabelecido pelo govemo federal teve a

maior

reajuste de todo a peciodo de vigencia do Fundef, em tomo de 26,4%, superando a crescimento cias receitas previstas do fundo (19,3%). Assirn, a

diferen~a

entre valor minimo ftxado e legal cai, em termos percentuais, para 5S,7 %

Contudo, essa recupera<;ao do valor minimo ftxado nao teve continuidade

nos anos seguintes. Em 2005,

reajuste do valor minimo estabelecido pratica-

mente acompanhou a expansao das receitas previstas do fundo (ambas, em

torno de 10%).

Ja

em 2006, ultimo ana de funcionamento do Fundef,7 a

reajuste do valor minimo foi inferior ao crescimento das receitas previstas

(10% e 13%, nesta ordem).

"

Assim, nos dais ultimos anos do fundo houve

entre

valor minimo ftxado e

amplia~ao

da

diferen~a

valor legal definido na lei do Fundef, passan-

do, respectivamente, para 59,3% e 66,3%, sendo este ultimo a maior distancia
entre os dois valores em toda a vigencia do fundo.
Em suma, constatou-se que, em todo

periodo de vigencia do Fundef,

valor minimo fixado foi estabelecido em desacordo com

art. 6 da Lei

9.424/96 e, com exce~ao do ana de 2004, a reajuste deste valor foi inferior ao
crescimento das receitas do fundo. Nos tres primeiros anos de vigencia do
fundo,

valor minimo representava pouco mais de 75%

da media nacional;

em seguida, inicia-se uma trajet6ria decrescente dessa rela<;ao (exceto

exerd-

cia de 2004).
No ultimo ano do programa,
federal correspondia a 63%

valor minimo estipulado pelo govemo

do valor legal. Dessa forma, observou-se uma

defasagem do valor minimo aluno/ano durante

o qual e

funcionamento do Fundef,

elemento central da politica de corre<;ao das desigualdades interes-

taduais no financiamento do ensino fundamental.

Em 2007, cntrou em vigor 0 Fundcb (Fundo de ManutenlYao c Desenvolvimento da EducalYao
Basica e dc ValorizalYao dos Profissionais da EducalYao), 0 qual segue 0 desenho do Fundef,
ampliando este mecanismo de flnanciamento para toda a EducalYao Basica. A finalizalYao deste
trabalho ocorreu antcs da regulamentalYao desse novo fundo.

255

POLlTIC...S PU611CAS NO BRASil

Assim, resta saber: por que

valor minimo aluno/ano foi estabelecido

abaixo do valor legahnente defmido? Quais as razoes para tal defasagem neste
patamar minimo? Diversas respostas poderiam ser dadas. No entanto, todas
elas possuem, como pano de fundo, a crise fiscal do Estado brasileiro e a
politica de ajuste fiscal. Caso

valor anual minimo fosse estabelecido de acor-

do com a formula estabelecida no art. 60 da Lei n. 9.424 ou reajustado em

proporc;:ao superior ao crescimento das receitas do Fundef,

volume de re-

cursos federais destinados it complementac;:ao da Uniao ao fundo sena bern

superior as verbas efetivamente destinadas peIo govemo federal.
Nas tabelas 2 e 3 apresentam-se,respectivamente, os valores cia cornplementac;:ao

cia Uruao confonne os valores minimos estabdecidos peIo Poder ExecutN08 e os

valores minimos de acordo com a texto legal, para a periodo de 1998 a 2006.
Em 1998, com a

aplica~ao

do valor minima segundo a Lei n. 9.424, as

estados que necessitariam de complementac;:ao de recursos federais passariam de

seis para 16, sendo tres na regiao Norte (para, Rondonia e Tocantins), todos os
','

nove da regia.o Nordeste (Alagoas, Bahia, Ceara, l\1a.ranhao, Paraiba, Pernambuco,

Piaill, Rio Grande do Norte e Sergipe), dais na regiao Centro-Oeste (Goias e
Mato Grosso do Sui), um na regiao Sudeste (Minas Gerais) e um na regiao Sui
(parana), aumentando a valor total da
milhoes para R$ 1,9 bilMes, urna
No exerdcio de 1999,

complementa~ao da

diferen~a
0

Uniao de R$ 486,6

superior a R$ 1,5 bilboes (205%).

numero de estados que receberiam a

complernentac;:ao da Uniao aumentaria de oito para 11, sendo urn na regiao

Norte (Para), as nove da regiao Nordeste (Alagoas, Bahia, Ceara, Maranhao,
Paraiba, Pernambuco, Piaw, Rio Grande do Norte e Sergipe) e um na regiao
Centro-Oeste (Goias); a valor total da

complementa~aoda

Uniao passaria de

R$ 579,9 milhoes para R$ 1,85 bilhoes, um aumento de 119% (R$ 1,3 bilhoes).
Em 2000, os estados beneficiados passariam de cinco para 11, sendo urn
na regiao Norte (pad); na regiao Nordeste todos os estados teriam seus fundos complementados com recursos federais, exceto

Sergipe, totalizando

oito estados; ainda a estado de Goias (regiao Centro-Oeste) e a estado de

1vfinas Gerais (regiao Sudeste) receberiam recursos complementares do go8

Portaria de ajuste - 1998 a 2006, respectivamente: Portaria/MF n. 317, de 9.09.1999; Portaria/MF n.

353, de 29.09.2000; Portaria/MF n. 312, de 09.11.2001; Portaria/MF n. 239, de 01.08.2002; Portaria/
MF n. 400, de 20.12.2004 (ajustcs relati\'os aos exerdcios de 2002,2003 e 2004); Portaria/MF n. 41,
de 29.03.2005; Portaria/MF n. 40, de 03.03.2006.

l_~

256

--Desiguaidades Interestaduais no Financlamenfo da Educ;ll;ao

verno federal. Dessa forma, se a legisla<;ao do Fundef fosse cumprida,

volume total de recurs os federais oa complementa<;ao dos Unclos passaria de

R$ 485,4 milhoes a cerca de R$ 2 bilhoes; a cliferen<;a atinge mais de R$ 1,5

bilhoes, igual a 210% dos recursos federais complementados.
Os valores referentes aD exerdcio de 2001 revelam urn aumento do montante de recursos federais destinados

acomplementa<;ao do Fundef, que pas-

saria de R$ 391,6 milhoes para R$ 2,3 bilhoes,

que representa urna eleva<;ao

cla ordem de 3900/0. 0 oumero de estaclos beneficiados aumentaria de quatro

para nove:

exceto

Para na regiao Norte e aita estados oa regiao Nordeste (todas,

Sergipe).

Nos exerdcios de 2002 e 2003,

complementa<;ao cia

oumero de estados que receberiam a

Druao aumentaria de quatto para 14,

seoda dais oa re-

giao Norte (pari e Amazonas, mais Rondonia em 2003), todos os estados da

regiao Nordeste (exceto Sergipe em 2003), dois na regiao Centro-Oeste (Goias
e Mato Grosso do SuI) e
,. 2002,

estado de Minas Gerais na regiao Sudeste. Em

valor total da complementa<;ao da Uniao passaria de R$ 320,5 mi-

\hoes para R$ 3,5 bilhoes, um aumento de 943% (R$ 3,3 bilhoes). Para
de 2003,

ano

volume total de recursos federais na complementa<;ao dos fundos

passaria de R$ 335,7 milhoes para R$ 4,3 bilhoes, uma cliferen<;a de 1.068%.

Tabela 2 - Complementa<;ao da Uniao conforme valor minimo estabelecido

pelo Poder Executivo

UF

1998

AL

1999

2000

2002

2004

2003

143.942,51

46.413,08

33.519,08

2.871,49

MA

153.536,00

174.481,Q7

PA

112.454,10

116.501,09

PH
6.256,32

215.147,30

191.187,32

2006

Total
2790935

163.510,61

111.984,34

97.815,56

99.600,40

168.850,17

1%.793,53

145.084,85

188.869,29

239.485,50

10.373,57

236.591,81

202.478,93

1.656.171,14

94.230,33

61.601,81

46.826,56

50.870,62

155.452,70

127.887,86

111.221,31

877.04638

1.033.561,61

4.545,00

87.348,65

4.723,42

4.723,42

8.119,88

14.37620

24.054,34

24.276,77

28.315,67

19.652,49

16.629,99

24.578,12

36.111,70

20.411,82

486.656,35

579.988,96

485.454,98

391.558,45

320.525,74

362.133,60

559.884,30

395.265,05

Fonte: SIN, MEC e COFF/CD. Valores nominais, em R$ 1.000,00.

257

L....

2005

24.689,00

BA
CR

PR
,. PI
I
8R

2001

3.220,35

194.03090

313.700,24

3.895.167,66

,---~

.. ,~.,,,~

Tabela 3 - Estimativas da complementa~ao da Uniao conforme valor minimo - Lei n, 9A24/96

Estados

1999

1998
45.310,93

Ala2'Oas

66.211,07

2000
71.486,03

2001
94.136,69

Amazonas

2003

2004

2005

2006

Total

282.743,72

1.377.389,12

242.704,65

59.995,84

78.227,47

86.890,65

95.314,69

143.678,55

464.107,20

~
"

440.211,45

552.588,36

620.769,61

753.342,81

1.056.118,49

1.130.079,52

1.264.918,62

1.219.868,77

1.331.286,29

8.349.183,92

202.570,69

210.576,32

267.485,46

392.233,73

447.725,46

581.814,51

595.824,53

621.197,50

3.527.529,90

Goias

72.961,90

39.825,47

10.599,57

57.475,26

49.804,07

14.861,91

3.323,31

62.865,00

311.716,49

303.441,64

319.022,69

367.082,79

421.992,59

538.500,13

618.150,85

740.087,83

757.391,72

880.475,84

4.946.146,08

11.783,18

25.099,67

Minas Gerais

223.912,01

226.349,78

354.765,27

196.612,35

32.493,76

151.314,81

1.198.286,42

259.131,95

279.151,73

284.181,02

319.539,52

459.441,60

539.560,31

726.422,69

667.277,91

758.905,52

4.293.626,20

69.149,96

88.411,62

95.396,40

87.089,59

157.987,70

194.489,19

255.768,17

212.801,85

233.955,00

1.395.049,49

169.370,34

188.660,16

191.421,25

206.645,29

310.581,18

356.390,96

499.195,43

446.789,37

454.538,40

2.823.592,39

Piau!

89.540,65

90.335,11

116.361,85

138.040,49

197.781,27

236.052,39

264.159,27

226.826,08

240.839,76

1.599.936,87

Rio Grande do Norte

39.500,04

23.716,87

7.785,63

22.044,12

23.296,28

37.710,85

57.875,97

5.197,50

5.267,48

12.451,95

Paraiba

57.708,93

Pill

12.838,45

183.434,00

208.101,70

20.826,09

~.

156.645,21

Bahia

Mato Grosso do Sui

234.716,81

Ceara

Maranhao

'"

2002

'"~

00

Parana
Pernambuco

Rondonia

8.444,01

Serlrioe

9.008,30

Tocantins
TOTAL
Fonte:

-.

~iT:'\i.

865,77

865,77

2.333,21

8.444,01

17.539,05

46599,99
11.546,09

11.546,09
1.971.322,84 1.852,826,98 1.988.498,92 2.310.316,57

l\.tEC e OWF/cn

l-~~-

Val()re~ nominai~.

217.127,25

3.665.728,70

4.256.757,49 4.943.764,00

4.497.826,29

5.141.800,38 30.628.856,13

em R$ 1,()()(),()()

~-----~

Desigualdades Inleresladuals no Financiamenlo da

No ano de 2004,

nillnero de estados que receberam

[duca~ao

complementa~ao

da Uniao aumenta para seis, em virtude do reajuste superior a 25% no valor

minimo (fabela 1). Com isso,

montante de recursos federais no financia-

mento do fundo aumenta em cerca de 55%. No entanto, este valor ainda e

inferior ao valor legal,

qual elevaria a

complementa~ao

para cerca de R$ 4,9

bilhoes, beneficiando 13 fundos estaduais, os mesmos do ano anterior, com

exce~ao de

Ivfinas Gerais.

Em 2005, a numero de estados que receberiam a

complementa~ao

da

Uniao aumentaria de quatro para 12, sendo dois na regiao Norte (para e
Amazonas), todos os estados da regiao Nordeste (exceto Sergipe) e dois na
regiao Centro-Oeste (Goias). 0 valor total da
aumentaria mais de 1.037%
ano do fundo,

(diferen~a

volume total de recursos federais na

fundos foi de R$ 313,7 milh6es,

Uniao

superior a R$ 4,1 bilh6es). No ultimo

menor de todo

apenas dois estados (pad. e Maranhao). Caso

.~egundo

complementa~ao da

complementa~ao dos

periodo, beneficiando

valor minimo Fosse estipulado

art. 6 da Lei 9.424/96, a complementa~ao beneficiaria 11 estados

(os mesmos do ano anterior, com

exce~ao

do Rio Grande do Norte) com

montante superando R$ 5,1 bilhoes, mais de 15 vezes superior ao valor efetivamente repassado ao Fundef pelo governo federal.
Dessa maneira, se considerarmos

valor minimo legal, indicado na f6r-

mula prevista no artigo 6 da Lei n. 9.424/96, como senda

divida da Uniao relativa

a complementa~ao

valor media, a

de recursos federais ao Fundef

corresponde a cerca de R$ 26,1 bilhoes. Este valor acumulado em rela~ao aos

exerdcios de 1998 a 2006, ou aproximadamente R$ 31,8 bilh6es em valores
reais de dezembro de 2006,9 beneficiaria 17 das 27 unidades federarivas, em
diferentes
ren~a

propor~6es

(por exemplo, enquanto mais de 25% do total da dife-

seriam destinados ao estado cia Bahia, menos de 0,5% tria para Rondonia

ou Tocantins).10

Valores dcflacionados pdo Indice Nacional de Pre<;:o ao Consumidor (INPC/IB(;E), com base no
mes de dczembro de cada ano.
10

Cabe rcssaltar que as valores da complementat;:iio da Uniiio estimados podem ser alterados para
baixo au para cima, dependenda da arrecadat;:iio das rcceitas vinculadas ao fundo: se elas superarem as estimativas iniciais do OH;:amenta, 0 aporte dc recursas federais destinados ao fundo sera
menor, sendo a redproca tambem ycrdadeira.

259

POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil

Por Em, condui-se que a reduzida

participa~ao

da

complementa~ao da

Uniao e urna decorrencia direta do baixo valor minimo aluno/ano, estabelecido

em desacordo com a

legisla~ao

do Fundef e/ou com os baixos percentuais

fun~ao

de reajuste deste valor. Assim, tendo em vista a

redistributiva da Uniao

no financiamento do ensino fundamental, segundo determina a Constitui~ao

Federal (art. 221), qual a efetividade da politica nacional de eqUidade proposta
pelo Fundef? 0 Fundef consegue reduzir as desigualdades interestaduais no
financiamento do ensino fundamental? 0 Fundef representou urn
nificativo no equilibrio federativo em

rela~ao

avan~o

sig-

ao fmanciamento das politicas

publicas?

A Politica de
Fundef

Corre~ao das

Desigualdades Interestaduais do

As desigualdades interestaduais no financiamento do Fundef tem origem

no comportamento dos impostos e transferencias que compoem os fundos
estaduais, a partir das receitas vinculadas ao Fundef disponiveis em cada unidade federativa. Tendo em vista as diferentes capacidades de financiamento
dos fundos estaduais no plano nacional,

mecanismo do Fundef estabelece

urna politica de correc;ao dessas desigualdades por meio da participac;ao da

Umao no financiamento do programa," conforme visto anteriormente.
Nesta parte, pretende-se verificar a capacidade do Fundef em promover
redu~ao

urna

das desigualdades existentes entre os estados no fmaneiamento

do ensino publico fundamental, avaliando se

tante

avan~o

para

fundo representa urn impor-

equilibria federativa por meio do fmaneiamento da edu-

cac;ao fundamental.
Na Tabela 4, apresentam-se os valores medios aluno/ano aplicados por
unidades federativas e regioes. Em seguida, adotou-se a valor medio nacianal
igual a 100, a flm de verificar se os valores aplicados nas unidades da federa~aa

apraximaram-se da media nacional, ou se houve urn aumenta da distaneia

entre os valores aplicados por aluno matriculado no ensmo fundamental nas

II

Nao houve qualquer altera~ao nas regras dos tributos e transferencias que comp6em 0 Fundef,
nem tampauca qualquer redistribui~ao de recursos entre as unidades federadas. Ambas as medidas implicariam urn debate federativo bern mais profunda, 0 que provavelmente im'iabili7.aria a
aprovayao do fundo.

260

Desigualdades Interestaduais no Flnanciamento da Educat;30

cliferentes unidades federativas, ou seja, pretende-se verificar se

Fundef e

capaz de estabelecer uma tendeneia convergente do valor aluno/ano aplicado

nas unidades federadas em
Com

rela~ao ao

valor media naeional per capita.

intuito de conhecer os impactos da

implanta~ao

do Fundef, rea-

lizou-se uma simula~ao dos valores aluno/ano referentes aos anos de 1996 e
1997 - dois anos imediatamente anteriores
- para cada unidade federada.

12

aefetiva implementa~ao do fundo

Com isso, pretende-se avaliar os primeiros

impactos da introdu~ao do fundo e as resultados da politica de corre~ao das

desigualdades interestadua;s estabelecida pelo Fundef apos nove anos de seu
funcionamento (1998 a 2006).
A partir dos dados da Tabela 4, optou-se par separar a analise da trajetoria dos valores aluno/ano aplicados nos estados e regioes em tres partes. A
primeira refere-se ao periodo anterior ao Fundef (1996 e 1997), em que se
observa uma tendeneia clivergente em rela~ao a media naeional, pois

valor

-aluno/ano aplicado depenclia, exclusivamente, das receitas disponiveis dos

.,impostos e transfereneias vinculadas ao fmaneiamento do ensmo fundamental
em cada esfera de governo, ocorrendo grandes desequilibrios inclusive dentro
de cada estado (desigualdades intra-estaduais).
Com isso, as valores aluno/ano aplicados em cada unidade federativa
sao bastante desiguais. Alguns estados - tais como Roraima, Sao Paulo e Amapa
- possuem urn valor medio bern superior

a media naeional, com valores

aluno/ano correspondentes a 191%, 156% e 152% do valor media nacional

em 1996, que aumentaram para 197%, 164% e 152% da media nacional em
1997, respectivamente. Par outro lado, os valores per capita aplicados nos estados do Maranhao, Para e Bahia representam apenas 48%, 520/0 e 64% do valor
media nacional em 1996. Estes valores diminuem em 1997, representando
44%. 50% e 62%, respectivamente.
A segunda parte corresponde
~ao

amtroduyao do Fundef e refere-se a redu-

das desigualdades interestaduais em virtude da complementa~aoda Uniao,

beneficiando, com uma parcela aclieional de recursos, os estados oode as

12

Para isso partiu-se da razao entre 0 montante de recursos, resultante da simulacyao das receitas
vinculadas ao Fundef (caso houvesse a subvinculaqao dessas fontes para a financiamcnto do
fundo nesses dois anos), e as matriculas no eosmo fundamental dos censas realizados nos anos
imediatamente anteriores.

261

POl!TICA5 Plllll-ICAS NO BRASil

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Desigualdades lnterestaduais no Financiamento da Educ3.;ao

receitas vinculadas ao fundo foram insuficientes para garantir a aplica\.;ao de

urn valor minimo aluno/ano estabelecido nacionalmente. Da mesma forma, a
introdu\.;ao do Fundef elimina as desigualdades intra-estaduais, ao estabelecer
como criterio de redistribui\.;ao dos recursos do fundo

numero de matrieu-

las em cada esfera de governo.

Devido

a complementa<;ao da Uniao, os estados do Para, na regiao Nor-

te, Bahia, Ceara, Maranhao, Pernambuco e Piaui, na regiao Nordeste, tiveram

seus fundos complementados por recursos federais. Esta parcela nova de recursos destinada a esses estados permitiu urn aumento dos valores aluno/ana
aplicados superior ao crescimento do valor medio nacional em 1998. Em
1997, esses valores correspondiam a 50% da media naeional no Para, 62% na
Bahia, 63% no Ceara, 44%

no l\1aranhao, 71 % em Pernambuco e 620/0 no

Piaui. Com a introdu\.;ao do Fundef. esses estados passam a aplicar

valor

minimo nacional, alcan\.;ado devido aos recursos da complementa<;ao da Uniao,

sendo que

valor minimo correspondia a 72%

do valor medio nacional no

primeiro ana de funcionamento do Fundef.

A Tabela 5 eo Grafico 2, a seguir, mostram os valores aluno/ano (VAA)
minimo (menor valor aplicado pelos fundos estaduais), maximo (maior valor
aplicado) e

valor medio nacional no periodo analisado, apresentando os

seguintes indicadores das desigualdades interestaduais: razao entre minima e

valor medio, que mostra a quanto

primei1:o representa do segundo; razao

entre valor miximo e valor minimo, que indica quantas vezes

superior ao segundo; razao entre
te de varia<;ao).

desvio-paddo e

primeiro e

valor medio (coeficien-

qual representa uma medida de dispersao relativa, exprimin-

do a variabilidade em rela\.;ao

a media -

quanto maior este coefieiente, maior

a desigualdade.
Por meio desses indicadores, e possivel verificar que a introdu\.;ao do Fundef
em 1998 reduziu as desigualdades interestadums com complementa\.;ao de recursos da Uniao. elevando
rior representava 44,5%

patamar minimo do valor alWlO/ano, que no ano antedo valor medio (no estado do Maranhao, con forme

Tabela 4), para cerca de 72%. Em 1997,

maior valor .luno/ano fo; mais de

cinco vezes superior ao valor minimo; em 1998, esta rela\.;ao em para 3,8 vezes. Par
fim,

coeficiente de varia<;ao revela a queda da desigu.ldade em rela<;ao a media

nacion.l no primeiro ano de funcionamento do Fundef (fabela 5 e Grafico 2).

263

POLfTICAS PU8L1CAS NO BRASIL

Tabela 5 -

Evolu~ao

dos valores minimo, maximo e medio nacional por

aluno/ ana e indicadores de desigualdade entre as unidades

federadas, no peciodo 1996-2006
VAA
VAA
DesvioVAA media (3)
minima (1) maximo (2)
padrao (4)

Ana
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006

352,44
327,05
570,16
527,51
535,22
534,57
458,48
494,30
589,46
633,29
691,93

1.412,05
1.447,53
1.604,44
1.543,66
1.634,58
1.727,91
1.716,70
1.779,72
1.901,78
2.214,22
2.294,08

730,62
734,42
795,53
786,57
861,20
916,16
836,23
884,17
1.026,21
1.140,42
1.229,77

VAAmin.
(1)/

V media (2)

273,39
277,55
270,86
276,90
308,00
335,97
322,72
330,25
353,15
406,24
417,65

VAA max. (2)/

V min. (1)

Coef. de'
varia~J

5,01
5,43
3,81
3,93
4,05
4,23
4,74
4,60
4,23
4,50
4,32

48,2%
44,5%
71,7%
67,1%
62,1%
58,3%
54,8%
55,9%
57,4%
55,5%
56,3%

(4;3) .'l\
0,37427;
0,37791
0,3405 .....
0,3520 ...,.
0,3576
0,3667
0,3859
0,3735
0,3441
0,3562
0,3396

Fonte: I\tEC/~'TN. Elabora"ao do autor. Em valores reais de dez. 2006.

,.

Grafico 2 - Medidas de dispersao - Desigualdades interestaduais, 1996-2006

0,80

c-I~

0,70

0,60
0.5JJ

0,30

(eixo 1)
Desvio padcio
media
(eixo 2)

0,40

Valor maximo
valor minimo

0,20
1

0,10

0,00

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

----

Valor minimo
valormedio
(eixo 2)

2006

Fonte: J\1EC/S1N. Elabora"ao do autor.

Com isso, conc1ui-se que

impacto inicial do Fundef (introdw;ao do

valor minimo nacional) representou um avanc;:o na reduc;:ao das

desigualda~

des interestaduais no financiamento do ensino fundamental; verificou-se uma

convergencia dos valores aluno/ano aplicados nas unidades federadas em
264

Desigualdades Interestaduais no Financiamento da Educal,;ao

dire<;ao ao valor medio nacional, por meio da eleva<;ao do valor aluno/ano

de alguns estados, onde

valor aplicado era inferior ao minimo estabelecido

nacionalmente.
No entanto, conforme vis to na se<;ao anterior,

valor minimo aluno/ano

nacional foi estabelecido em urn patamar bern inferior ao do valor exigido

pela lei que estabelece

Fundef em todos aos anos de sua vigencia e nao foi

corrigido no mesmo ritmo do aumento das receitas fiscais que comp6em

fundo,

que implicou uma complementa<;ao de recursos federais bastante

incipiente e residual. Dessa maneira, qual a efetividade da politica nacional de

eqiiidade do Fundef nos anos seguintes a introdu~ao do programa?

A terceira parte analisa
2006),

peciodo apos a

introdu~ao

do Fundef (1998 a

qual pode ser subdividido em dois. 0 primeiro corresponde aos

primeiros cinco anos de funcionamento do fundo (1998 a 2002), em que

valor minimo aluno/ano passa de 72% do valor medio em 1998 para cerca
, de 55% em 2002. A defasagem do valor minimo reduz a
-'" Uniao, inclusive em valores nominais, e

complementa~ao

da

numero de estados contemplados

com esses recurs os federais, com exce<;ao do ano de 1999, quando ambos
crescem, apesar do reajuste zero no valor minimoY Em 2000, enquanto

valor minimo aplicado em cinco estados (para, Bahia, Ceara, Maranhao e

Piau!) correspondia a 62% do valor medio nacional, os estados de Roraima

e Sao Paulo aplicavam urn valor aluno/ano de 189% e 166% do valor medio nacional, respectivamente. Em 2001 e 2002, as diferen<;as aumentaram,
pois, de urn lado,

valor minimo representava respectivamente 59% e 56%

da media nacional, sendo que

fundo foi complementado em apenas qua-

tro estados (0 Ceara deixou de receber a

complementa~ao

da Uniao). De

outro lado, os estados de Roraima e Sao Paulo aplicaram valores que

correspondiam a 190%

e 164% da media nacional em 2001 e, respectiva-

mente, 209% e 171% em 2002.

Nota-se, na Tabela 5, que a desigualdade interestadual cresce a cada ano,
con forme

coeficiente de varia<;ao dos valores aluno/ano, cujo valor passa

de 0,34 para 0,39 em 2002, sendo este

maior indice de todo

peciodo

analisado (1996-2006), inclusive os anos anteriores ao Fundef. Essa trajetoria

II

lsto se explica peIo fraco desempenho da atividade economica naqueIe ana.

265

POLITICAS PUBLICAS NO BRASil

pode ser observada no Graftco 2, como tambem e possivel notar a defasagem do valor minimo em relacyao ao valor medio e a distancia entre as valores
minimo e maximo aplicados.
Dessa forma, conclui-se que, nos primeiros cinco anos de funcionamento
do Fundef, os estados mais pobres que aplicam

valor minimo tern seus valo-

res aluno/ano reduzidos, em funcyao dos reduzidos reajustes deste minima. POt
outro lado, nos estados onde os valores aluno/ano aplicados sao bastante altos,
estes valores sao elevados no mesmo ritmo do aumento das receitas vmculadas
ao Fundef, pois estes estados possuem maior capacidade fiscal referentc aos
impostos e transferencias que comp6em 0 fundo. Assim, e possivel aftrmar que
houve aumento das desigualdades interestaduais e que este padrao de desigualdade e superior ao periodo anterior

J:i

a introducyao do fun do.

no periodo 2003-2006, observou-se uma redu~ao das desigualdades

interestaduais. Segundo

indicador de dispersao dos valores da Tabela 5,

indice em 2003 era de 0,37 (inferior a 2002) e passa para 0,34 em 2006, igual
','

ao valor observado em 1998, apos

acordo com a Tabe1a 5,

impacto inicial do Funde. Ainda de

valor minimo correspondia a 55,9%

e passa para

56,3% da media nacional entre 2003 e 2006 (valor 1,5 p.p. maior que em
2002), sendo que a razao entre
reducyao. Entretanto,

valor maximo e minimo tambem teve uma

e possivel afirmar que essa reduc;ao das desigualdades se

a complementacyao de recursos da Uniiio?

deve

Para responder a essa questao, e necessario anal1sar cada ano separadamente.

Assim, em 2003 houve urn aumento nominal de apenas 7% no valor minimo
(Grafico 1), ao passo que a receita do fondo cresce 19% (Grafico 1). Em termos
reais,

valor minima teve queda de 5,4%, correspondendo a cerca de 57% da

media nacional (fabela 4), e a complementacyao da Uniao teve cresclmento

C1n

valores reais menor que 0,2% (fabela 2), beneficiando as mesmos quatro estados, au seja, praticamente nao houve alteracyao na participacyao da Undo no
financiamento dos fundos estaduais. As desigualdades interestaduais diminuem
levemente (0 coeficiente de dispersao cai de 0,386 para 0,374, redu~ao bern
inferior it registrada em 1998). No ent.nto, essa pequena redu~ao das desigualdades nao pode ser atribuida ao aumento do valor minimo e, par conseguinte,
cia complementacyao da Uniao, pois ambas foram bastante inferiores ao crescimento das receitas do Fundef como urn todo e continuaram bastante reduzidas.
266

l-

Desigualdades Inlerestaduais no Financlamento da Educa<;ao

Ja em 2004, houve urn awnento no valor minimo superior a 25%

1),0 que elevou a

complementa~io

valores reais. Alem disso, este foi

minimo foi maior que
que

(fabela

da Druio em cerca de 20% (fabela 2), em

tinico ano em que

reajuste do valor

crescimento da receita do fundo (Gd.fico 2), sendo

mesmo passou a representar cerca de 60% da media nacional (fabela 4).

Em rela<;:ao as desigualdades interestaduais dos valores medio aluno/ano

do Fundef, observou-se uma redu<;:ao da variabilidade dos valores aluno/
ano aplicados em rela<;:ao ao valor medio nacional, cujo indice foi a 0,34,
semelhante ao indice de 1998. Nesse sentido,
e

aumento do valor minimo

maior aporte de recursos federais revelaram-se mecanismos importan-

tes para a melhoria do equilibrio federativo no finaneiamento do ensino

fundamental.
Nos dois tiltimos anos do Fundef,

valor minuno foi reajustado na

mesma propor<;:ao do crescimento das receitas do fundo em 2005 e urn pou-

co inferior (2,9 p.p.) em 2006 (Grafico 2). Por sua vez, a

'~.

complementa~ao

da

Uniao decresceu, inclusive em valores nominais, nesses dais exercicios (fabela

2). No entanto, os valores minimos mantem seu valor em rela<;:ao a media
nacional, correspondem a cerca de 60% des ta nesses dois anos. Em re1a<;:ao as
desigualdades interestaduais, os resultados sao distintos nesses dais anos. Enquanta em 2005

coeficiente awnenta para 0,36, em 2006 este cai para 0,34,

identico ao indice de 1998, sendo que neste ultimo ana a complementa<;:ao da

Uniao foi a menor de todos os exerdcios, beneficiando apenas dais estados
(para e Macanhio). Assim, conc1ui-se que no periodo 2003-2006 a desigualdade interestadual no financiamento do ensino fundamental foi menor que no

I
I

periodo 1999-2002. No entanto, essa

redu~ao

nao pode ser atribnida

a atua-

<;:ao da Uniao na complementa<;:ao de recursos do Fundef, com exce<;:ao do

ano de 2004, em que a corre<;:ao do valor minimo e

aporte de recursos

federais tiveram expansao significativa. 14

Em suma,

estabe1ecimento de urn valor minimo e a complementa<;:ao

da Uniao, mecanismos da politica nacional de eqiiidade do Fundef, sao instruH

Entao, 0 que explica e~sa redm;ii.o ne~se~ ultimos quatro~ anos do fundo? Este trabalho nao
pretende dar uma respo~ta conclusi\'a, ma~ sim lcYantar uma hip(')tese de gue houye uma redw;iio
das de~igualdades na base fiscal do Fundef, ou ~eja, nos tributos que compoem 0 fundo, em
especial nesses ultimo~ dois anos. No entanto, esta hip6te~e deye ser te~tada em trabalho espedfico. Ainda como hip6tese a ser testada, sugere-se a inYestiga~iio no ICMS e no FPM.

267

POliTlCA5 PUBLlCA5 NO BRA5ll

mentos potencialmente importantes de equalizas:ao federativa no fmanciamento

do ensino fundamental, conforme foi possivel observar na introdu<fao do

programa em 1998 e no ana de 2004. Contudo, via de regra, a baixo valor

minima estabe!ecido (em desacordo com a art. 6 da Lei 9.424/96), sem
grandes reajustes e, por conseqiiencia, a baixa participas:ao da Druao no fmanciamento do Fundef impecliram resultados mais significativos em relas:ao ao

equilibria federattvo.
A fun de ampliar a analise das desigualdades interestadua;s apos a introdus:ao do fundo, pretende-se, neste momenta, verificar a capacidade do Fundef
de estabelecer uma tendencia convergente em relas:ao

amedia nacional dos

valores aluno/ano aplicados nas unidades da federas:ao. Com base nos resultados observados ap6s nove anos de funcionamento do programa (1998 a

2006 - Tabe!a 4), e passive! classificar as unidades federattvas em quatro grupas, de acordo com a valor aluno/ano aplicado (yAA) em re!a~ao a media
nacional:
10

Aqueles com VAA superior it media nacional.

2 - Aqueles com VAA inferior amedia nacional, porem nao contemplados

com a complementa<fao da Dniao.
3 - Aqueles com VAA pr6ximo a media nacional, isto e, entre 900/0 e
110% do valor media nacional.
4 - Aqueles com VAA igual ao valor minimo nacional, ou seja, estados
que receberam recurs os da complementa<fao da Druao.
Na analise desses grupos, observa-se que oito estados (Acre, Amapa,

Roraima, Espirito Santo, Rio de Janeiro, Sao Paulo, Rio Grande do SuI e Santa
Catarina) fazem parte do primeiro grupo no primeiro ana de funcionamento
do Fundef, quando os valores aluno/ano sao superiores

a media nacional.

Diferentemente da trajet6ria deste grupo, 0 valor aluno/ano aplicado no estado

do Rio de Janeiro se aproxima do valor medio nacional no periodo analisado;
assim, este estado deixa de integrar este gropo nos dois Ultimos anos do Fundef.

mesmo ja havia ocorrido em Santa Catarina apenas no ano de 2003.

Com rela<fao ao segundo grupo, sete estados pertenciam a ele no primeiro

ano do Fundef; entre estes, cinco estados (focantins, Rio Grande do Norte,
Goias, Minas Gerais e Parana) apresentam tendencias de aproximas:ao da media
268

Desigualdades Interestaduais no Financiamenlo da Educa..ao

naeional no periodo analisado, sendo que os estados do Tocantins e do Parana

passam para

terceiro gropo e, em seguida, para 0 primeiro gropo no perio-

do analisada.

terceiro grupo

e formado

pelos estados do Amazonas, Rondonia,

Sergipe, Mato Grosso e Mato Grosso do SuI no primeiro ano de funeionamento do Funde Todos e1es, exceto

primeiro, apresentam tendeneia de

crescimento em rela<;ao ao valor medio nacional, permanecendo neste grupo

ou avan<;ando para 0 Grupo 1. Ja no estado do Amazonas ocorre uma redu<;3.0 dos valores aplicados em compara<;ao ao valor medio nacional, passando
aa segundo grupa em 1999 e a partir de 2002.
No quarto grupo estao os estados que tiveram seus fundos
complementados por recursos federais. Em 1998, este grupo

e formado pe-

los estados do Para, Bahia, Ceara, Maranhao, Pernambuco e Piaui. Em 1999,

sao incorporados ao grupo os estados de Alagoas e Paraiba; em 2000,

>grupo se reduz para cinco estados (para, Bahia, Ceara, Maranhao e Piaut); nos
"exerdcios seguintes, 0 estado do Ceara deixa de pertencer ao grupo, restando
apenas quatra estadas entre 2001 e 2003. Em 2004, com a reajuste significacivo do valor minimo, a complementa<;ao da Dniao beneficiou novamente os
estados de Alagoas e Ceara. Em 2005,

nlimero de estados contemplados

volta a quatro e, em 2006, cai para apenas dois: Para e Maranhao.

Dessa maneira, observa-se urn grande contraste entre os estados pertencentes aas grupas 1 e 4. De um lada, a primeira grupa
valores aluno/ano bem superiores

e capaz

de aplicar

a media nacional; por outro lado, os esta-

dos pertencentes ao quarto gropo aplicam 0 valor minimo nacional estabe1ecido. 0 GrafiCD 3 representa a trajet6ria dos valores aluno/anD aplicados nos
estadas das grupas 1 e 4 (aqueles que pertenceram a estes grupas em tada a
periada analisada).15

1\

Grupo 1: Acre, Amapa, Roraima, Espirito Santo, Sao Paulo e Rio Grande do Sui; e Grupo 4: Pari,
Bahia, Maranhao e Piau!' No ana de 2006, as estados da Bahia e Piaui nao receberam a
complementa~ao da Uniao, poreffi optou-sc por analisa-los.

269

POliTiCAS PUBLICAS NO BRASil

Grafteo 3 - Evolm;ao dos valores aluno/ano dos gropos 1 e 4, em valores

reais de dez. 2006. 1996-2006
2.500,00,.

2.000,00
\1'

1.500,00

1':\

-o<-RR

---+- R\

1.000,00

.\1.-\
-I']

500,00

ES
SF

0,00

R.~

J..-.,=-="..,-==r-:=-=:c-r-====-======-=:-'
1996

1997

Fonte: l<.1EC/STN.

1998

1999

Elabora~iio

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

do autor.

Ap6s uma aprOloma<;ao em 1998, com a introdu<;ao do Fundef, obser

va-se a ampliac;ao das diferenc;as, com tendencia divergente ate

ana de 2002

(nesse ano, todos os estados tiveram uma queda real no valor aplicado, em
razao da crise eeonomiea). A partir de 2003, os estados do Grupo 4 apresentaram tendeneia creseente, todavia 0 mesmo oeorre com os estados do Gnlpo 1 e com a media nacional,

que nao permite uma aproximac;ao entre os

valores aplieados entre estas unidades federativas.

Assim, apesar do impacto positivo inicial,

Fundef nao eonsegue estabele-

eer, ap6s a sua introduc;ao em 1998, uma politiea de correc;ao das desigualdades
interestaduais, devido

a baixa participac;ao da

Uniao, que nao estabeleceu urn

valor minimo aluno/ana capaz de corrigir as desigualdades interestaduais,

gue

implicana neeessanamente mais recurs os federais no finaneiamento do ensino

fundamentaL

Conclus6es
No Brasil, a oferta de ensino fundamental e responsabilidade de cstados e
municipios, sendo que estas duas redes operam de modo inteiramcnte indcpendente. A Constituic;ao de 1988 ratifieou a vineulac;ao de 25% dos reeursos
270

Edu(a~ao

Desigualdades Inleresladuais no Financlamenlo da

disponiveis dessas esferas para 0 financiamento da educa'i=ao; com isso,

valor

aluno/ano aplicado, bern como os sahirios do magisterio e as condi'i=0es fisicas das escolas dependiam da capacidade de gasto de cada esfera de governo.
Dessa maneira,

quadro anterior a Emenda Constitucional n. 14 era marcado

por dois tipos de desigualdades: entre as redes de ensino dentro de uma mesrna unidade federada (intra-estaduais) e entre as redes estadua1s e municipais
dos diferentes estados (interestaduais).
A

cria~iio

do Fundef estabelece uma politica nacional de eqilidade; no

entanto, as estrategias definidas para a corre'i=ao das desigualdades sao distintas.

De urn lado, as desigualdades intra-estaduais foram equacionadas por meio
do criterio de redistribuic;:ao de recursos do Fundef entre os governos municipais e estaduais que considerou

ntimero de matriculas em cada rede,

disponibilizando urn valor tinicD per capita dentro de cada estado. Este mecan1smo provocou runa redistribui'i=ao de recursos entre essas esferas de governo,
adequando os recurs os provenientes do fundo a oferta do ensino fundamental.

}i em rela<;ao as desigualdades interestaduais, a politica de corre'i=ao estabelecida

peIo Fundef preve a participa'i=:lo da Dniao na complementa<;ao de recursos
aos fundos estaduais, onde nao Fosse alcan'i=ado run valor minimo estabelecido
nacionalmente.
Ambas as estrategias de corre'i=ao das desigualdades no financiamento do
ensino fundamental envolvem aspectos federativos. Dentro de cada estado,
observou-se uma redistribui'i=:lo de recurs os entre diferentes niveis de governo
(estados e munidpios) que disponibilizou receitas do fundo proporcionais a
oferta de matriculas de cada rede de ensino,

que resultou em amplia'i=ao da

oferta do ensino fundamental e em redu<;ao significativa das desigualdades

intra-estaduais (Vazquez, 2003).
No plano nacional, os resultados obtidos pelo Fundef nao tiveram

mesmo alcance, pois as desigualdades presentes na estrutura fiscal vinculada ao

fundo nao foram alteradas, pois isto exigiria uma reforma tributaria e/ou
uma rediscussao do federalismo fiscal brasileiro. Pelas mesmas razoes,

me-

canismo do Fundef nao previu a redistribui'i=ao dos recurs os do fundo no

plano nacional, ou seja, entre as unidades federadas. Com isso, a responsabilidade pela corre'i=ao das desigualdades interestaduais no financiamento do ensino
fundamental recai, exclusivamente, sobre a Dniao.
271

POlfTICAS PU8LICAS NO BRASIL

Este estudo demonstrou que, apesar da iniciativa de garantir urn valor

minimo aluno/ano, 0 que representa urn avan<;o em rela<;ao

asitua<;ao anterior

ao fundo, a reduzida participa<;ao da Uniao no finaneiamento do fundo impediu urn avan<;o significativo na politica de corre<;ao das desigualdades interestaduais proposta pelo Fundef ap6s sua introdu<;ao e durante a vigencia do
programa. 0 governo federal estabeleceu urn valor minimo bastante baixo
(em desacordo com a lei do Fundef e sem reajustes proporcionais ao crescimento da receita do fundo), reduzindo a participa<;ao da Uniao no financiamento do Fundef, inclusive em valores nominais, e diminuindo

nilmero de

estados que tiveram seus fundos complementados por recursos federais. Dessa forma,

baixo valor minimo e, por conseguinte, a reduzida participa<;:ao da

Uniao impediram que os estados com menor capacidade de gasto por aluno/
ana se aproximassem do valor medio naeional, ao passo que os estados com
maior capacidade fiscal tiveram urn crescimento do valor aluno/ano aplicado
proporcional
Caso

a evolu<;ao das receitas vinculadas ao fundo.

valor minimo nacional Fosse estabelecido de acordo com a legis-

la<;ao do Fundef (art. 6 da Lei n. 9.424/96), haveria uma equaliza<;ao minima

dos valores aluno/ano aplicados no ambito de cada unidade federada, com
base no valor medio naeional, possibilitando uma redu<;ao bastante significativa das desigualdades interestaduals no fmanciamento do ensino fundamental.
No entanto, urn valor minimo aluno/ano estabelecido de acordo com a formula apresentada no artigo 6 da Lei n. 9.424/96 ou em patamares superiores
aos valores minimos aplicados exigiria urn maior aporte de recursos federais
destinado ao ftnanciamento do programa.
Assim, a politica de corre<;:ao das desigualdades interestaduais proposta

pelo Fundef foi limitada pela restri<;ao or<;amentaria da Uniao, nao permitindo a aloca<;ao dos recursos Federals necessitios para a complementa<;:ao do
fundo, uma vez que wn valor aluno/ano maior implicaria
cursos federais destinados
sentido,

a complernenta<;:ao

aumento de re-

dos fundos estaduais. Nesse

Fundef e urn caso exemplar para compreender as restric;:oes impos-

tas, pela politica econom1ca vigente,

a efid.cia de desenhos

dos programas

sociais, uma veZ que os limites identificados no funcionamento do programa

sao, em grande medida, ligados ao seu processo de implementa<;:ao, mais precisamente aos contingenciamentos de recursos fiscais da Uruao.
272

Desigualdades Inleresladuais no Financlamento da Educat;ao

Em suma, como a
estaduais e

complementa~ao

de recursos federais aos fundos

elemento central da politica nacional de eqiiidade do Fundef,

conclui-se que, ap6s a sua

introdu~ao,

nao houve

avan~o

corre~ao

na

das

desigualdades interestaduais. Apesar de urn impacto inicial positivo devido a

introdu~ao

de um valor minimo nacional, nao houve

dade durante

redu~ao

dessa desigual-

pertodo de funcionamento do fundo (1998-2006), quando se

verificou uma tendencia divergente em

rela~ao

a media naeional, sendo que

apenas nos ultimos anos de funcionamento do Fundef e que

nivel de desi-

gualdade interestadual retorna ao patamar inieial do programa,

que, por sua

vez, nao pode ser atribuido as fun~6es supletiva e redistributiva da Uniao. Ao

contrario, ao descumprir a lei do Fundef e ao nao corrigir

Fundef acima do aumento das receitas do fundo (it

complementa~ao

valor minimo do

exce~ito

de 2004), a

de recursos da Uniao aos fundos estaduais tornou-se cada

vez mais residual e msuficiente para estabelecer uma verdadeira politica nacio-

nal de eqUidade.

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274

Democracia e Partidos
Politicos: os gastos publicos
municipais como instrumento de
analise politico-ideoI6gica*
Gilmar Rodrigues

Com a restaurac;ao de franquias democd.ticas no Brasil, em meados dos

anos 1980, ampliaram-se as

espa~os

para debates em torno do papel do Es-

tacla, suas competencias, seu fmanciamento e seus gastos. A confecc;ao dos

or<;amentos publicus totnou-se mais transparente, como conseqiiencia de urn
maior contrale por parte do Legislativo e dos tribunais de contas.
Nesse periodo, a no<;ao de cidadania avan<;:ou, e a destinac;ao dos recursos
governamentais passou a fazet parte cla agenda publica. Com

iS50,

os estudos

acaclemicos sabre on;amentos, receitas e despesas govemamentais tiveram urn

expressivo aumento e, conseqiientemente, maior espac;o em publica<;:oes cientificas, mais cobertura e divulga<;:ao pela midia, gerando mais informa<;oes
popula<;:ao sobre a

destina~ao

A partir de 1988, com a

e aplicac;ao dos recursos publicos.

aprova~ao

da Nova

Constitui~ao -

que eleva, de

fato, por meio de seu artigo 18,1 estados, Distrito Federal e munidpios a partes
integrantes e ativas da Federac;ao -, a autonomia poHtica, aclministrativa e
financeira clas unidades subnacionais ganha forc;a e notoriedacle com experiencias inovacloras de gestao publica em algumas

administra~oes municipais,

Este trabalho, modificado, faz parte de urn capitulo de minha disserta<;:ao de mestrado defendida no
Programa de P6s-GradlL.'l<;:ao em Sociologia Politica cia Universidade de Santa Catarina WPGSP/UFSq.
Versao preliminar foi apresentada no XXVII Encontro Anual da Anpocs, Ca..'Xambu, MG, 2006
I

artigo 18 da COl1stitui<;:ao Federal de 1988 diz que "1\ organiza<;:ao politico-administrativa da

Republica Federativa do Brasil compreende a Uruao, os Estados, 0 Distrito Federal e os Municipios, todos autooomos, nos termos desta Coostitui<;:ao" (Brasil, 1988).

275

Democracia e Partidos
Politicos: as gastos publicos
municipais como instrumento de
amilise polftico-ideoI6gica*
Gilmar Rodrigues

Com a restaura<;:ao de franquias democdticas no Brasil, em meados dos

anos 1980, ampliaram-se os

espa~os

para debates em torno do papel do Es-

tado, suas competencias, seu fmanciamento e seus gastos. A confecyao dos

oryamentos publicos tornau-se mais transparente, como conseqiiencia de urn
maior controle por parte do Legislativo e dos tribunais de contas.
Nesse penodo, a no<;ao de cidadania avan<fou, e a destina<;:ao dos recursos

governamentais passou a fazer parte cia agenda publica. Com 1550, os estudos
acaclerrtlcos sabre or<;amentos, receitas e despesas governamentais tiveram urn

expressivo aumento e, conseqiientemente, maior espa<;o em publica<;:oes cientificas, mais cobertura e divulga<;:ao pela midia, gerando mais informac;oes it
populac;ao sobre a destinac;ao e aplicac;ao dos recursos publicos.

A partir de 1988, com a aprovac;ao da Nova

Constitui~ao -

que eleva, de

fato, por meio de seu artigo 18,' estados, Distrito Federal e munidpios a partes
integrantes e ativas da Federac;ao -, a autonomia politica, administrativa e
flllanceira das unidades subnaeionais ganha forc;a e notoriedade com experiencias inovadoras de gestao ptlblica em algumas administrac;oes munieipais,
Este trabalho, modificado, faz parte de urn capitulo de minha dissertatriio de mestrado defendida no
Prugrama de P6s-Graduatrio em Sociulogia Politica d'l Uni\'ersidade de Santa Catarina (pPGSP/urS(}
Versao preliminar foi apresentad'l no XXVII Encontro Anual da Anpocs, Ca.xambu, MG, 2006

artigo 18 da Constituitrao Federal de 1988 diz que "A organjzatraO potitico-administrati\'a da

Republica Federatiya do Brasil compreende a Uniao, os Estados, 0 Distrito Federal e os Municipios, todas autonomos, nos termos desta Constituis:au" (Brasil, 1988).

275

POlITICAS PUBLICAS NO BRASIL

incluindo a participa<;:ao direta dos cidadaos nas decisoes sobre

uso dos

recursos publicos. Tal dispositivo, associado ao processo de descentraliza<;:ao,

"conferindo aos estados e munidpios ampla autonomia para legislar e arrecadar tributos pr6prios e para or<;:ar, gerir, despender e fiscalizar seus recursos,
aII'm de reformatar tributos e descentralizar receitas" (pnud, 1996: 57), foi
fundamental para as novas experiencias.
Embora essa autonomia seja questionada, ja que estados, munidpios e

Distrito Federal estao na dependencia fmanceira quase total da Uniao, nao

podemos negar os beneficios administrativos derivados de tais regras. Dados
publicados no Editorial do Cademo do Ceas (1997: 3) "revelam que a media das
receitas diretamente arrecadadas pelas prefeituras no Brasil alcan<;:a apenas 15%
dos recursos disponiveis, as 85% restantes sao oriundos de contribui<;:oes obrigat6rias e voluntarias dos governos estaduais e federal". Com isso, a Druao
mantem

poder politico e decis6rio das politicas publicas sob sua tutela.

Contudo, os investimentos dos governos subnacionais, principalmente em areas

sociais, sao pe<;:as fundamentais para entendermos e compreendermos a a<;:ao
politica no Brasil.
Buscamos, entao, comprovar com dados oficiais a interferencia politicoideol6gica na destina<;:ao dos gastos publicos municipais em Santa Catarina
durante duas gestoes administrativas. Para isso, testamos a hip6tese, ainda pouco examinada pela literatura, de que partidos de diferentes concepc;:6es ideol6gicas aplicam de formas distintas os recursos publicos.
Pa1:a tal, estruturamos nossa pesquisa em tres blocos distintos. No primeiro, descrevemos a metodologia utilizada no trabalho. No segundo momento,
agregamos as administra<;:oes publicas em gestoes de partidos de direita, de
centro e de esquerda,2 construindo assim urn perftl dos gastos publicos municipais e, consequentemente, das gestoes de blocos ideol6gicos.

Ja

na outra

parte desagregamos nossa analise, ficando somente os partidos isoladamente.

N esse caso, diferenciamos os partidos entre si. e nao a op<;:ao ideol6gica do
conjunto dos partidos.
Ao comparamos os gastos municipais com os partidos politicos no poder, levando sempre em considera<;:ao somente

partido a que

prefeito

Melo (2000) coosidera: PT, PDT, PSR, PC do R. PPS e PV como partidos de esquerda, PMDB e
PSDB como partidos de centro e PFL, PPE, Pm e PL como partidos de direita.

276

Democrada e Partidos Polftlcos

eleito pertencia, observamos que independentemente da ops:ao ideo16gicopartidaria, sendo

partido de direita, esquerda ou de centro, os gastos publi-

cos tiveram, de maneira geral, os mesmos comportamentos. Este fato nos fez
considerar que, independentemente da propensao politico-ideologica dos partidos que estao no poder, nao ha varias:oes significativas na destinas:ao dos
recursos publicos municipais.
Dessa maneira, tambem, nossa conclusao preliminar e a ideologia partidaria nao

e fator determinante para orientar a aplicas:ao dos gastos publicos

nos munidpios catarinenses, ou mesmo que tal ideologia nao tem fors:a suficiente para romper as barreiras estruturais do sistema organizativo e administrativo municipal.
Na outra parte do trabalho, consideramos somente as gestoes administrativas, tendo como elemento analitico os partidos politicos que estavam no
poder. Nesse caso, foi possivel observar que

movimento dos gastos publi-

cos continuava simetrico. Embora tenhamos encontrado diferens:as na alocaC;ao

dos recursos publicos pelos distintos partidos, nao foi possivel af1rmar que as
determinas:oes ideo16gicas foram responsaveis por tais varias:oes, uma vez que
a dinam1ca dos gastos foi uniforme, independentemente do partido politico
que estava

a frente da gestao municipal.

Metodologia
Buscamos, ao longo do trabalho, desenhar

perfil dos partidos politicos

no poder por meio da variavel 'gastos publicos munieipais por funs:ao de

govemo' durante duas gestaes govemamentais (1993-1996 e 1997-2000) em
Santa Catarina. N ossa ops:ao metodo16gica em considerar somente
politico ao qual

partido

prefeito eleito perteneia no ato de posse se fundamenta no

fato de que, a partir de 1996, tinhamos 257 municipios (de nm total de 293 em
todo

estado) catarinenses com menos de trinta mil habitantes. Isso represen-

tava 87,71% do total geral, segundo

Censo 2000 do lnstituto Brasileiro de

Geografia e Estatistica (lBGE). Esse patamar era muito parecido com

do

periodo anterior, em que, de um total de 260 munidpios, 229 contavam com

populas:ao inferior a trinta mil habitantes,
E
exerce

que representava 88,08% do total.

e exatamente nesses pequenos munidpios onde 0

0

Executivo municipal

seu maior poder. Assim, desconsideramos as coligas:oes partidarias

277

POLfllCAS PUBLICAS NO BRASil

que os eIegeram, devido ao fato de que a for<;a politica 'de fato' em municipios
desse porte esta concentrada e e exercida pelo titular do Executivo. A for<;a
politica da base de uma coliga<;ao cresce proporeionalmente ao tamanho
'populacional' dos municipios. Para Kerbauy (2002: 5),
a implementa<;ao de politicas publicas esta na percep<;ao de prefeitos e
presidentes de Camaras, majoritariamente, nas maos do Executivo, que
e 0 responsaveI nao apenas peIo or<;amento anual, como tambem pelo
plano plurianual de investimentos, pela lei de diretrizes or<;amentarias e
peIo plano de governo e que, portanto tern urn papeI institucional forte.
a Legislativo, assim como as secretarias municipais e os conselhos murucipais sao atores coadjuvantes neste processo devido ao poder de agenda
do Executivo e a possibilidade de controle do processo legislativo.
Nosso campo de analise dos gastos publicos municipais esta centrado nas
funl'oes de governo, descritas na Lei 4.320 de 17 de marI'o de 1964,' que as
definiu como: Legislativa; Jucliciaria; Administra<;ao e Planejamento; Agrieultura; Comuniea<;oes; Defesa Nacional e Seguran<;a Publica; Desenvolvimento
Regional; Educa<;ao e Cultura; Energia e Recursos rvlinerais; Habita<;:ao e

Ur~

banismo; Industria, Comereio e Servi<;os; ReIa<;oes Exteriores; Saude e Saneamento; Trabalho; Assistencia e Previdencia; Transporte.
Nao fizeram parte deste trabalho as fun<;oes cujos percentuais dos gastos
foram inferiores a 1% do total, pois, na maioria das vezes, as fun<;oes que se
encontram neste espa<;o sao da esfera do governo estadual, restando ao municipio somente urn papel complementar. Urn exemplo dessa situac;:ao esta na
fun<;ao Defesa Nacional e Seguran<;a Publica, que

e uma

politica tipiea de

responsabilidade dos governos estaduais e federal.

A fonte dos dados foi

Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina

(fCE/Sq. Os valores apresentados aqui foram corrigidos e atualizados ano a

ana em valores reais correspondentes ao mes de novembro de 2006 com
base no deflator IGP-DI (indice Geral de Prel'os) da Fundal'ao Getulio Vargas.
Os dados sobre as elei<;oes munieipais, com as respectivos partidos politicos
no poder, foram obtidos no Tribunal Regional Eleitoral

(fRE/sq.

A Lei n. 4,320 regulamenta tadas as contas publicas em niYel federal, estadual e municipal.

278

)'"

Democrac:ia e PaTtidos Polflic:os

Direita. Centro e ESQuerda:

diferen~as

au

semelhan~as?

No periodo estudado, ocorreram dois pleitos eleitorais: as

elei~6es

de

1992 e de 1996. Nosso campo de analise descritiva esta centrado em todos as

munidpios do estado de Santa Catarina. Na Tabela 1, observam-se
eleitoral com os partidos politicos e

resultado

nlimero de munidpios administrados

nos respectivos anos.

Tabela 1 - Partidos e numero de munidpios administrados, segundo resultados eleitorais em 1992 e 1996
Partidos

Eleic:;6es de 1992

Eleic:;6es de 1996

PMDB

109

127

PSDB

11

Total/Centro

111

138

PDS

60

PFL

61

52

PDC

PL

PTE

PRN
PPB

64

Total/Direita

133

119

PDT

15

29

PT

PPS

Total/Esquerda

16

36

Total Gem!

260

293

Fonte: j1te do TRE/SC.

Entendendo os prindpios legais advindos do processo de emancipa<;ao

politica e administrativa para os governos locais, que toma forma principalmente a partir da Constitui<;ao de 1988, os governantes locais criam formas e
constroem consciencias de seus limites e possibilidades de avan<;os nas gest6es
municipais. Os problemas enfrentados pelos governantes no sistema democratico sao resultados de fatores internos e contagiados pelos externos. Para
Bobbio (2000: 20), hi na demoeraeia uma "adapta,ao natural dos principios
abstratos a realidade ou de inevitavel contamina<;:ao da teoria quando for<;:ada
a submeter-se as exigencias da pdtica".
279

POlITICAS PUBLICAS NO BRASil

No sistema democritico contemporaneo, esse autor identifica duas normas para os mandatos: vinculados e imperativos. Os primeiros estariam em
total confronto com

modelo democd.tico atual, ja que os mandata.rios

deveriam perseguir interesses privados dos representados. A norma que

embasa

segundo pressup6e urn principio que constitui

fundamento da

representa<;ao poHtica. Aqui os mandatarios deveriam seguir os interesses

da nac;:ao, e par isso nao poderiam ficar vinculados aos representados que
os elegeram.
Aceitando os principios democraticos apontados pelo autor e os tipos de
mandatos, podemos considerar os gastos publicos como a representac;:ao desses modelos. Assim, os partidos politicos de direita estariam vinculaclos a grupos que os manteriam no poder,

mesmo ocorrendo com os de centro e as

de esquerda. Dessa forma as particlos estariam preservando as regras delnocraticas, e poderiam ficar

amerce de suas pr6prias ac;:6es. 0

realmente forte e que, neste caso,

que nos parece ser

embate politico nao estaria somente no

campo democratico, mas tambern nas ac;:oes, que poderiam ser ou nao democriticas, pois, no caso do "poder invis1vel" propalado peIo autor, as regras
c1aras da democracia ficam amerce das ac;:6es dos mandatarios.
Nosso primeiro graftco, referente ao ano de 1993, mostra a forma como
esses partidos retribuem a confianc;:a de seus representados por meio dos gastos. Neste caso, as curvas nos mostram que as distintas concepc;:oes ideol6gicas
no poder, representadas pelos partidos politicos, seguem urn mesmo eaminho, ou seja, no ana em que os gastos em determinadas func;:6es de governo
aumentam para os representantes da ideologia de direita,
para os partidos que representam

mesmo oeorre

centro e a esquerda. As linhas dos gnlfieos

parecem estar em consonancia, com movimentos combinados.

Ao analisarmos as func;:6es isolacias, notamos que ha tambem uma distribuic;:ao homogenea entre os partidos. Em algumas func;:oes das areas sociais, como
Educac;:ao e Cultura e Saude e Saneamento, foram as prefeitos cia direita e do
centro que mais investiram. Ja em areas como Administrac;:ao e Planejamento, as
partidos identificados com a esquerda foram os que mais desembolsaram recu[sos, e os de direita foram os que menos investiram nessa fun<;ao. Embora fossem
perceptiveis essas diferenc;:as, elas nao solidificaram uma tendencia, 0 que nos permite dizer que foram somente alterac;:6es pontuais, e nao sisterrucas.
280

Oemocracla e Partidos Polilicos

Salientamos que este proximo graftco expressa

mandato,

primeiro ano de urn

e utilizado pelos novos administradores publicos,

que geralmente

ao menos nos jargoes politicos, para "arrumar a casa", ja que se trabalha com
urn or<;amento aprovado pelos mandatarios anteriores. Mesmo assim, nesse
argumento, percebemos que os gastos se portaram de maneira muito semelhante, independentemente do partido politico no poder nesse ano.
Identifica~ao

Grifico 1 -

ideo16gica nos gastos do primeiro ana de governo

municipal, 1993

Identificas:ao ideo16gica(1993)
30

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--Esquerda

Direita

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Funli'oes de governo

o argumento anterior nao e valido para 0

segundo ana de gestao, repre-

sentado no Graftco 2. Nesse caso, ja com urn novo or<;amento, e conhecedores das entranhas administrativas, esperava-se algumas mudan<;as no padrao
de distribui<;ao dos gastos publicos, mas novamente os tipos de gastos mostraram-se similares para os tres grupos ideologicos analisados. Outro fator
semelhante foi

caso dos maiores e dos menores investimentos nas fun<;oes de

governo, em que as mesmos gropos estiveram presentes nas mesmas fun<;oes.

Lembramos aqui que esse foi urn ano de elei<;oes gerais no Brasil (presidente, govemadores, senadores e deputados federais e estaduais), e geralmente
281

POllTICAS PUEIlICAS NO BRASil

os munidpios sao pe<;as importantes no jogo politico. Mesmo assim, nao acot1teceram transforma<;6es importantes na clistribui<;ao dos gastos

mUniCipalS

que clistinguissem as preferencias ideo16gicas dos prefeitos.

Gd.fico 2 - Identifica<;ao ideo16gica nos gastos do segundo ano de governo

municipal, 1994
Identificac;:ao ideo16gica(1994)

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Fum;6es de governo
-------

terceiro ano de gesriio, aprcsentado no Graftco 3, quase se sobrepoc au

periodo anterior, lUna vez que nao acontecernm mudan<;as signiftcativas na composi<;ao dos gastos dos munidpios estudados. Embora haja lUna grande difcrcn<;a
entre

vollUne de recursos investidos peIos partidos ag1:egados em grllpos idcu-

16gicos - como foi

cliferen<;a entre

caso da fun<;ao Administra<;ao e Planejamento, em que a

maior e

menor investimento e de mais de dez pontus

percentuais, essa cliferen<;a tambem esta presente na fun<;ao Transporte.

282

Democracia e Partidos Politicos

Grafieo 3

Identifieac:;ao ideol6giea nos gastos do tereeiro ana de governo

municipal, 1995
Identificas:ao ideol6gica (1995)
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Dircita
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o Ultimo ano dessa primeira gestao analisada esm representado no Grafieo 4.

Como era urn ano eleitoral para os munidpios, em principio esperava-se urn
maior volume de gasto em determinadas func:;oes. No easo de partidos representantes da esquerda, esperava-se mais investimentos em areas sociais, ja que
suas bases eleitorais no estado eram formadas por movimentos sociais e sindicais que se caracterizaram por reivindicac:;5es nessas areas. De forma oposta,
os partidos representantes da direita poderiam investir mais em func:;6es-meio,
au estruturadoras, como

caso das func:;6es Administrac:;ao e Planejamento

e Transporte. Mas isso nao aeonteceu.

Os dados mostram

contrario do que esperavamos, com os represen-

tantes da esquerda investindo menos que os da direita em areas soeiais como

Saude e Saneamento e Educac:;ao e Cultura, e mais nas areas administrativas.
Embora tenham ocorrido tais diferen<;as no comportamento dos gastos,
nao

epossive! afirmar que as preferencias ideol6gicas distintas foram funda-

mentais na distinc:;ao das administra<;5es, ja que os movimentos continuam

smeronizados.

283

POl!TICAS P(rBlICAS NO BRASil

Grafico 4 -

Identifica~ao

ideol6gica nos gastos no Ultimo ano de govemo

municipal, 1996
Identifica~ao ideo16gica

,
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,
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n

"

(1996)

30

_ _ Centro

25
20

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15

- - ES<:juerda :

10
Direita

Fum;:oes de governo

Ao fmalizar esse primeiro ciclo de analise de uma gestao municipal

COffi-

pleta, nao percebemos diferens:as significativas entre as gestoes municipais de

direita, de centro ou de esquerda que justificassem as diferens:as ideologicas
entre esses grupos. Se existiram algumas diferens:as, estas foram carroidas pelas estruturas au se perderam na agregas:io dos dados.
Na segunda gestio analisada, a estabilidade monetaria derivada da eonsolida~ao

do Plano Real no governo Fernando Henrique Cardoso poderia ser

fator de diferencias:ao e hegemonia de urn projeto que estava representado

em todos os municipios. as proximos anos da serie apresentarao a gestio
municipal de 1997-2000, em que as bases legais da autonomia local estavam
solidas. Dessa maneira, esperamos que as diferens:as ideologieas estejam mais
visiveis no fluxo dos gastos.
No primeiro ana dessa nova fase, expresso no Grafieo 5, ha uma inversao de posis:oes entre os partidos de esquerda e os de direita no que se refere

a funs:io Administras:io e Planejamento. Ja os partidos de centro, nesse ano,

foram os que mais investiram em Educas:io e Cultura. as partidos de direita,
juntamente com os de esquerda, estiveram
Saude e Saneamento.
284

a frente no dispendio da func;:ao

Democraci<l e P<lrtidos Politicos

Graftco 5 -

Identiftca~ao

ideologica nos gastos do primeiro ana de govemo

municipal, 1997
Identifica~ao ideo16gica

-I

(1997)

--Centro

- - Esquerda

"

Direita

Funl)=oes de governo

Chegamos ao ano de 1998, no Graftco 6. Novamente ana de

gerais no pais, em que

elei~6es

e adotada, pela primeira vez ap6s a redemocratiza<;ao,

a reelei<;ao para os cargos executivos. As elei<;oes gerais desse ana mostram

novamente dois projetos de governo distintos, sendo
representando uma candidatura de centro-direita, e

primeiro de situa<;ao,

outro da oposi<;ao, com

uma candidatura de centro-esquerda.

As disputas pela Presidencia da Republica irnplicam muitos movirnentos
partidarios nos municipios. As distin<;oes dos projetos de governos poderiam
tambem estar representadas pelos gastos publicos, uma vez que os investimentos seriam canalizados para diferentes areas de interesses coorporativos.
Mas outra vez

comportamento dos investimentos manteve-se fiel aos anos

anteriores, sem altera<;oes significativas.

A unica mudan<;a foi a diminui<;ao no investimento na fun<;ao Trabalho,
que apareceu de forma
%

nao atingiu 1

POllCO

mais incisiva nos anos anteriores e nesse ano

dos gastos por nenhum dos grupos politicos.

285

POliTiCAS PUBLICAS NO BRASIL

Grafico 6 - IdentificalYao ideol6gica nos gastos do segundo ana de governo

municipal, 1998
Identificac;:ao ideoI6gica(1998)
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35
p

30

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25
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0

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funlfoes de governo

o penUltimo ana da serie analisada, apresentado no Grafico 7, aprescnta

uma tendencia similar a vista no Grafico 5 em relalYao as
~ao

e Planejamento e

Educa~ao

fun~oes

Administra-

e Cultura. No primeiro caso, as particlos de

esquerda eram as que mais gastavam e, nesse ano, foram os {II timos, ficando
as partidos de direita e centro, respectivamente, em sua frente. No segundo
caso, as partidos de centro perderam

posta de maiores 'gastadores' para os

partidos de esquerda.
Na funlYao Educac;ao e Cultura, esse foi

ano em que os particlos apre-

sentaram seus melhores desempenhos, ou seja, os maiores volumes de gas to,

chegando a mais de 35% no caso da esquerda, quase 33% para os partidos de
centro e aproximadamente 32% para os particlos de direita.
Embora tenham ocorrido essas pequenas mudanc;as pontuais, em termos
gerais os movimentos dos gastos municipais nao tiveram alterac;oes que nos
levem a conduit que as diferenc;as ideol6gicas entre os partidos politicos foram fundamentais nessas modificac;oes.

286

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Democracia e Partidos Politicos

Grafteo 7 - Identiftea<;ao ideo16giea nos gastos do tereeiro ano de govemo

municipal, 1999
Identifical;:ao ideo16gica(1999)
40

P
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35
_ _ Centro

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Funr;6cs de governo

Grafteo 8 represcnta tambem

ultimo ano de governo e de toda a

serie estudada. Nos anos anteriores, em nenhum momenta foi possivel observar alguma transforma<;ao que pudesse nos forneeer elementos suftcientes para
aftrmarmos que as diferen<;as ideo16gicas mostram-se eonsistentes nos gastos
dos munidpios. E nesse ultimo caso nao foi diferente, ja que, mais uma vez,
comportamento sincronizado dos gastos foi

287

que sobressaiu.

POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil

Grafico 8 - Identifica<;ao ideol6gica nos gastos do ultimo ana de govemo

municipal, 2000

Identifica~iio ideol6gica

(2000)

40 ~-~

35

--Centro

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- - Esquerda

Direita

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Fun~5es

Partidos Politicos:
publicos?

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de governo

Que nos diferencia em rela~ao aos gastos

A variavel 'Gastos publicos municipais' como instrumento de analise das

preferencias alocativas dos partidos politicos no poder nos mostrou que nao
houve diferen~as significativas entre as
esquerda na

destina~ao clos

op~6es

ideol6gicas de direita, centro ou

recursos.

Buscando maior consistc~ncia em nossas hip6teses, desagregamos os dados

para analisar cacla partido politico isoladamente, com a

inten~ao

de corrobo-

rar ou nao a af1tma~ao de que as ideologias partidarias interferem na dina-mica

dos gastos publicos. Para isso, mais uma vez utilizaremos as duas gest6es (19931996 e 1997-2000) como recorte analitico.
Esse novo contexto, representado primeiramente pelo Grafico 9, nos
mostra que, nas atividades-meio 0-dministra~ao e Planejamento e Legislativa),
a PPS foi a que mais gas tau e a PTB foi
menor nivel de gas to. Cabe ressaltar a grande
288

partido que ficou com a

diferen~a entre

esses gastos.

Democracia e Partidos Polfticos

N a primeira fun<;:ao, a diferen<;:a entre

maior e

menor gasto chegou a

aproximadamente 7 pontos percentuais e, na segunda fun<;:ao, essa diferen<;:a

chegou a mais de 13 pontos percentuais. Na

fun~ao Educa~ao e

Cultura, hou-

ve urna inversao na posi<;:ao desses dois partidos, mostrando agora

com urn ruvel de gasto de quase 39% e
POllCO

PPS com

PTB

menor investimento,

mais de 22%, uma cliferen<;:a considedvel com aproximadamente 17

pontos percentuais. Nas outras fun<;:oes, tambem aconteceram cliferen<;:as bastante significativas, como foi

caso da fun<;:ao Transporte, em que

chegou a quase 30% do gasto geral nessa

POllCO

fun~ao

enquanto

PRN

PSDB chegou a

mais de g%, ou seja, uma diferen<;:a entre ambos de 22 pontos percentuais.

Apesar dessas diferen<;:as, de maneira geral a tendeneia de crescimento ou

diminui~ao dos

gastos publicos foi sempre a mesma, independentemente do

partido politico no poder.

Grafico 9 - Gastos do primeiro ana de govemo municipal por partido do

prefeito, 1993

Gastos publicos munidpais (ana de 1993)

45

40

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Funo;:oes de governo

289

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POllTICAS PUBLICAS NO BRASIL

Para 0 ano de 1994, 0 Grifico 10 nos traz outros movimentos interessantes.

Nas fun<;oes burocritieas, houve urn grande incremento de gastos pdo PSDB,
que, no ano anterior, havia alcanc;ado poueo mais de 16% e nesse ano chegou
a mais de 48%

em Administrac;ao e Planejamento, ao passo que

PTB, no

mesmo periodo, diminuiu seu gasto em mais de 3 pontos pereentuais, saindo

de 11,45% em 1993 para 8,34% no ano seguinte. Outra
mos e Edueac;ao e Cultura, em que
passo que

fun~ao

que destaca-

PPS gastou poueo mais de 20%, ao

PTB chegou a quase 32%.

Em Saude e Saneamento, os gastos do PSDB foram os menores, com

poueo mais de 2%, enquanto

PTB ehegou a quase 12%

de investimento

nessas areas. Na func;ao Transporte, a cliferenc;a nos investirnentos entre 0 maior

e

menor (PTE e PSDB) chegou a quase 20 pontos percentuais,

Gd.fieo 10 - Gastos do segundo ano de govemo municipal pOl' partido do

prefeito, 1994

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Gastos publicos municipais (ano de t 994)

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Fum;5es de governo

o
como

Grafieo 11 mostra novamente que

PSDB consolida sua posl<;ao

partido que mais gasta em Administrac;ao e Planejamento chegando

nesse ana a 40,70%

do total de seus gastos;

PTE tambem se mantem

como a partido que menos gasta nessa func;ao. Chama-nos a atenc;ao a fun<;ao
290

Oemocracia e Partidos Politicos

Comunica<;ao, que nao havia aparecido ainda em toda a serie analisada. Nesse
ano, todos os partidos decicliram investir nessa area. 0 PTE chegou a gastar
quase 26% do total dos gastos nessa fun~ao, e a PSDB chegou a quase 13%. A
diferen<;a nessa fun<;ao entre os dois extremos chega a aproximadamente 25
pontos percenruais.
N ovamente ha uma consonancia na aloca<;ao dos recursos publicos entre
todos os partidos, a unica exce<;ao foi na fun<;ao Transporte,

que ja havia

ocorrido no ano anterior, pois enquanto os outros partidos mostram uma

tendeneia de aumento no gasto nessa area, PPS e PSDB vao na contramao
deste movimento, mostrando uma tendencia de queda nesses gastos.

Graftco 11 - Gastos do terceiro ano de governo municipal por partido do

prefeito, 1995

Gastos publicos municipais (ano de 1995)

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o Grafieo 12 representa 0 ultimo ano da primeira gestao analisada, e novamente nos chama a aten<;ao a fun<;ao Administra<;ao e Planejamento, com os
mesmos atores nas mesmas posi<;6es, com uma diferen<;a significativa entre
as gastos do PSDB, que foram de 44,90%, enquanto as do PTB foram de
9,72%, mostrando mais de 35 pontos percentuais. Mesmo em rela<;ao ao
291

POL[T1CAS PUBliCAS NO BRASIL

segundo maior 'gastador' nessa fun<;ao, que e 0 PPS, a diferen<;a chega a aproximadamente 15 pontos percentuais. De maneira gera1, a PTB foi a que menos gastou
nessa fun<;ao, enquanto

PSDB foi

que mais

gasto~

ficando em media com

38% do total dos gastos concentrado nessa fun~ao durante todo a periodo.
Em Educa<;ao e Cultura,

PTE foi disparado

que mais investiu, pas-

sando par dais anos dos 35% (embora no ana de 1995 a gasto desse partido
nessa area tenha ficado em poueo mais de 21 0/ 0), ao passo que

PPS nao

atingiu os 25 0/0 em nenhum ano dessa gestao. Em Transporte,

PPS e

PSDB foram, nos quatro anos, os partidos que menos investiram. Nessa fun~ao,
tambem as diferen<;as entre os maiores e os rnenores investidores chegaram a
mais de 20 pontos percentuais.
Mais uma vez

que constatamos, em principio, foram diferen<;as pontuais,

que nao fornecem elementos suficientes para aftrmarmos terem sido decorrentes das preferencias ideol6gicas dos particlos, ja que os movimentos segUlram sempre

mesrno caminho do perfeito sineronismo.

Grafico 12 - Gastos do ultimo ana de govemo municipal par partido do

prefeito, 1996
Gastos publicos municipais (ano de 1996)

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Funs:6es de governo
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292

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Democracia e Partldos Politicos

Grafico 13, sendo

primeiro da gestiio 1997-2000, mostra novamente

o grande investimento na func;:ao Administrac;:ao e Planejamento, tendo todos

os partidos destinando mais de 200/0 dos recursos para essa area. Nesse ano, a
diferenc;:a entre

maior e

menor ruvel de gasto ficou em tomo de 9 pontos

percentuais. Ja em Educa~ao e Cultura, somente

PPB nao alcan~ou 25% dos

gastos, ficando pouco abaixo desse patamar.

A func;:ao Industria, Comercio e Servic;:os, que teve pouca visibilidade
nesse ano, mostrou que

PTB 1nvestiu quase 5%

dos recursos nessa area,

enquanto os outros partidos ficaram com 1nvestimentos inferiores a 2%. Ja em

Assistencia e Prevideneia,

dos recursos, ao passo que

de Transporte

PT foi
0

partido que mais gastou, com quase 10%

PTB ficou com pouco mais de 2%. Para a area

PFL 1nvestiu quase 20% dos recursos, enquanto que

PPB

chegou a pouco menos de 12%. Nas demais func;:oes, nao aconteceram grandes disparidades no comportamento geral dos gastos,

que mostra uma con-

formidade nas ac;:oes partid:irias.

Grafico 13 - Gastos do primeiro ano de govemo municipal por partido do

prefeito, 1997

Gastos publicos municipais (ana de 1997)

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35

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Fun.yoes de governo

293

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PotiTICAS P(IBliCAS NO BRASIL

Neste Grafieo 14, destacamos a func;ao Educac;ao e Cultura, em que

todos os partidos investiram mais de 28%

dos gastos, destacando-se aqui as

administtac;oes do PT, com mais de 35%

durante

periodo, enquanto as

outras administtac;oes, em media, atingiram 29%. No restante das func;oes, a

comportamento foi eonstante para todas as gestoes, com a excec;ao da func;ao
Transporte, na qual houve uma tendeneia de aumento para todos os partidos
ao passo que, no caso das administrac;oes do PT, a tendeneia foi de queda.

Grafico 14 - Gastos do segundo ana de govemo municipal par partido do

prefeito, 1998

Gastos publicos municipais (ana de 1998)

40

35

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Funij:oes de gaverno

Para

ano de 1999, representado pelo Grafteo 15. novamente

maior

gasto encontra-se em Educac;ao e Cultura, com todas as administrac;oes gastando mais de 30% dos recursos. 0 destaque fica com as administrac;oes do
PT com run investimento de quase 38%. Em todas as funC;oes,

movimento

dos grafieos foi

investllncn-

mesmo. ou seja, quando urn partido aumenta

to em determinada func;ao, todos os outros

fazem tambem. 0 mesmo

ocotre quando ha uma queda nos ntveis de gasto.

294

~-----_ _J

Democracia e Partidos Politicos

Gd.fico 15 - Gastos do terceiro ana de govemo municipal por partido do

prefeito, 1999

Gastos publicos municipais (ana de 1999)

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Fum;6cs de governo
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Finalmente, a ultimo gd.fico sintetiza

que aconteceu durante as oito

anos pesquisados: a sincronia combinada nos movimentos cia aloca<;ao dos

recursos. Talvez este seja

exemplo mais completo de todo

ciclo: a grande

similaridade no destino do gas to, independentemente do partido politico que

esteja no poder municipal.

295

POlITICAS PUBLICAS NO BRASIL

Grafico 16 - Gastos do ultimo ana de governo municipal par partido do

prefeito, 2000

Gastos ptiblicos municipais (ano 2000)

40

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Funt;5es de govemo

Considera~6es Finais

o gasto publico realizado por uma dada escala de governo, em urn

conjunto fixo de politicas publicas, em urn dado ano fiscal, expressa
com re1ativa precisao as preferencias de gasto dos atores sociais. A
composic;ao e evolmrao cia distribuic;ao proporcional de recursos alocados por urn governo traduz 0 tipo e a natureza do paddo de preferencias alocativas de tal governo. (Rezende, 1997: 2)
Nessa aftrmac;ao,

autor busca conftrmar a hip6tese de que os gastos

mostram as preferencias de investimentos de urn determinado governo em

urn determinaclo tempo. Esse argumento. de fato, mostra as 'preferencias'.
mas eonstatamos que ele, de fato, no caso dos gastos municipais, espelha somente 'em parte' essa verdade, uma vez que somente 15% dos recursos disponiveis nos munidpios sao advindos da arrecada<;ao dos pr6prios munidpios.
Os 85% restantes sao contribui<;5es legais repassadas pelos estados e pela Druao.
Souza (1998), ao eitar Samuels, diz que 75% dos munidpios brasileiros arrecadam menos de 10% de seus recursos totais, e que quase 90% dos munidpios
296

....._ - - - - - - - - - - - - - - - - -

Democracia e Partldos Politicos

popula~ao

com

em torno de dez mil habitantes dependem totalmente das

transferencias constitucionais para sua sobrevivencia.

Partindo dessas
engessamento

constata~oes,

or~amend.rio

podemos

lan~ar

como hip6tese que

eurn dos fatores que fazem com que os graficos

revelem as mesmas trajet6rias de gas to, independentemente das

concep~oes

politico-ideologicas dos partidos politicos no poder municipal.

A nao-liberdade na

aplica~ao

dos recursos deve-se ao fato de que a

maioria dos recursos vindos da Uniao e dos estados chega com destinos
previamente deeididos, restando poueo a ser aplieado livremente. Podemos dizer que, embora os dados possam indicar as 'prefereneias' aloeativas
dos governos, esta hip6tese nao
catarinenses, ja que a margem

e confirmada pelo exame dos municipios

de mana bra na aloca~ao dos recurs os e

muito pequena.
Ora, se nao ha liberdade na
estruturais,

enta~ nao

aplica~ao

dos recursas, par razoes legais ou

sera possivel canalizar os gastos para determinadas areas

em que seja possivel demonstrar com precisao as prefereneias ideol6gicas de

quem esta no poder. As prefereneias ideol6gicas acabam sucumbindo em razao das estruturas administrativas.
A 'nossa' premissa inicial de que haveria

cliferen~as

entre os partidos de

esquerda em rela~ao aos de direita e de centro, em suas prefereneias por determinadas

fun~oes,

foi refutada pelas evidencias de que, embora haja

diferen~as

- em termos de valores nominais -, estas acabam sendo absorvidas pelo

volume geral de gas to, que varia no mesmo compasso.

E possivel

perceber

que os gastos aumentam ou diminuem de forma dclica. Dessa forma, entendemos que tais ciclos independem da

op~ao

ideologica representada pdo par-

tido politico que esta no poder.

As
~oes

diferen~as

entre os gastos dos diferentes partidos nas mesmas fun-

chega a atingir mais de 25 pontos percentuais em determinado periodo

e em dada

fun~ao

de governo. Mas esse fato, por si s6, nao

e suficiente para

conftrmar a hip6tese da importancia das preferencias ideol6gicas dos prefeitos sobre a

aloca~ao

dos recursos, uma vez que em nenhum momento

houve, de maneira explicita, urn maior ou menor investimento em determinada fun~ao de governo par determinado partido politico durante urn
periodo consecutivo, caracterizando uma consolida~ao na destinac:;ao dos
297

POlinCAS P(lBLlCAS NO BRASil

gastos. No ambito geral, percebemos uma alternancia nas proporyoes

de gastos, ora com urn partido investindo mais em dada area, ora com
outro partido ocupando esse lugar.
Sem run maior aprofundamento nas diferen<;as pontuais que os dacJos
revelaram, nao

e possive! aftrmar que

as diferen<;as ideol6gicas dirigem os

gastos para determinadas areas de a<;ao politica. Nesta linha de pensamento,

podemos entao afirmar que as preferencias alocativas independem das concep<;oes politico-ideol6gicas dos mandatarios municipais.
Nas administra<;6es publicas, todos as partidos acabam agindo de maneira semelhante. 0 "poder invisivel" pode ser maior que as concep<;6es, e a
democracia oferece instrumentos que "ajudam" a manter este dominio do
poder racional sobre os demais, "qualquer que seja a extra<;ao ideol6gica de
urn governante, a ele se colocarao os mesmos desaftos, com pequena margem
de manobra no que se refere as solm;6es propugnadas" (Santos, 1997: 1).
Assim, defendemos com certa seguran<;a que, independentemente da cor partidana, ftlosofia politica ou matnz te6rica, as diferen<;as ideol6gicas das administra<;6es publicas municipais em Santa Catarina nao podem ser conf1rmadas
au nao estao expressas em seus gastos.

Referencias
BOBBIO, N. 0 ruturo da Demo,rada. 7. ed. Sao Paulo: Paz e Terra, 2000.
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299

Parte IV
Implementa<;;ao e Avalia<;;ao

10

A Implementa<;;ao da Reforma
Sanitaria: a forma<;;ao de
uma poHtica

Telma Men/cucci

A literatura mais recente no campo cla analise de politicas publicas tern

chamado a aten<;ao para a centralidade dos problemas de implementa<;ao,
pondo em xeque a visao classica segundo a qual a implctnentac;:ao

e vista

como uma das fases do ciclo das politicas publicas na qual se executarn as
atividades necessarias ao cumprimento de metas definidas no processo de
formula<;ao. Nessa perspectiva, problemas na implementa<;ao sao considerados como "desvios de rota", sem que seja problematizada sua propria formula'i=ao. A critica a essa visao linear tern chamado a aten<;ao para
o aspecto processual do ciclo das politicas e sabre os efeitos
retroalimentadores cia implementa<;ao sabre a pr6pria formula<;ao, de tal
forma que

processo de forma<;ao de uma politica se da a partir da

intera<;ao entre formula<;ao, implementa<;ao e avalia<;ao (Pressman &

Wildavsky, 1984; Lipsky, 1980, Lindblon, 1980; Silva & Melo, 2000; Molina,
2002; Grindle & Thomas, 1991; Meny & Thoenig, 1992).
Nessa perspectiva, dado

carater autonomo do processo de

implementa<;ao, nao hi uma rela<;ao direta entre

conteudo das deeisoes

que configuraram uma determinada politica publica e os resultados da

implementa<;ao, que podem ser diferentes da concep<;ao original. Seu sucesso esta assoeiado

a capacidade de

obten<;ao de convergencia entre os

agentes implementadores em torno dos objetivos da politica e, particularmente, do suporte politico daqueles por ela afetados. Alem de ser urn
303

.'

POlfTICAS PUBLICAS NO BRASIL

processo de adapta<;ao em fun<;ao das mudanyas do contexto, a

implementayao envolve decisoes e, nesse sentido,

e urn processo que pode

criar novas politicas.

Este artigo procura interpretar 0 processo de implementayao cia reforma do
sistema de saude na decada de 90, quando se colocou a tarefa de transformar em
realidade os dispositivos formais/legais definidos na Constitui<;ao de 1988. Esta,
como se sabe, trouxe importantes inovayoes no campo da saude ao consagrar

direito asaude e ao definir principios e diretrizes para orientar a politica setorial, os

quais, formalmente, alteraram significativamente 0 padrao anterior, particularmente
ao garantir 0 acesso universal, igualicirio e gratuito as ay6es e serviyos de saude, que
pode ser considerado

objetivo fundamental da reforma da politica de saude.

Algumas anaIises identificam

fracasso do Sistema Unico de Saude

(SUS), expressao institucional da politica de saude, na medida em gue sua

implementayao se deu paralelamente a expansao e consolidayao do sistema
privado (ou supletivo) de assistencia a saude. Esse processo foi algumas
vezes visto como urn efeito inesperado do processo de expansao de cobertura da assistencia publica, configurando uma universalizayao excludente"
(Faveret & Oliveira, 1990; Mendes, 1993, 1996,2001; Draibe, 1999).
Na maioria dos estudos sobre a implementayao do SUS enfatiza-se a
questao do financiamento como urn ponto de estrangulamento, na medida
em que

subfinaneiamento do sistema de saude nao estaria garantindo a

implantayao dos prindpios constitueionais, de forma a permitir tanto

a universalizayao do acesso quanto a ampliayao da r.ede prestadora, esta
condi<;ao para aguela. Na medida em que a irnplanta<;ao do SUS coincide
com uma conjuntura de crise e reformas econ6micas, os efeitos das politicas
de ajuste dos anos 90 e 0 contexto nacional e internacional de reordenamento

I!,
I

do papel do Estado e de critica as politicas universalistas tendem a ser vistos

como responsaveis pelos estrangulamentos no processo de implementa<;ao
da politica constitucionalmente definida, e justificariam tanto

subfinanciamento quanta os incentivos a 'privatiza<;ao'. Neste ultimo caso,

o estabeleeimento da politica regulat6ria voltada para

segmento privado

da assisteneia a saude, ocorrido paralelamente ao processo de implementayao

do SUS, sinalizaria urn redirecionamento das atribui<;oes publicas no sentido

304

A Implementac;ao da Reforma Sanitaria

da privatizac;ao, refletindo a inflexao da agenda da saude, justifid.ve1 nos

termos do debate internacional que passou a enfatizar politicas voltadas para
o mercado, e levando a uma convergencia entre paises (Laurell, 1995;
Eibenschutz, 1995; Almeida, 1995, 1997; Viana, 1997).
Sem negar esses constrangimentos financeiros, politicos e ideol6gicos,
procura-se interpretar

processo de implementac;ao da reforma do sistema

de saude, problematizando essas explicac;oes e relativizando a influencia das

variaveis contextuais, que levaram

a configurac;ao

de uma nova agenda, e

enfatizando os efeitos institucionais de dependencia da trajet6ria da politica de

saude previa, particularmente seus efeitos politicos. 0 ponto de partida para a
construc;ao do argumento aqui desenvolvido e que, mais do que uma mera
traduc;ao pratica de decisoes, a implantac;ao da reforma se mostrou, de fato,
como urn processo de formulac;ao da politica de saude, cujo resultado sera. a
consolida~ao

de urn sistema hibrido - publico e privado -, apesar da deftni-

c;ao legal de urn sistema unico, publico, universal e gratuito. Nessa perspectiva,
a implementac;ao envolve decisoes que podem redirecionar a politica def111ida
formalmente, e nesse processo a questao da viabilidade politica e crucial, dado
que a sustentac;ao politica e a legitimidade da politica sao variaveis fundamentais para sua implementac;ao.
Para a analise do processo de implementac;ao da reforma da politica de
saude, parte-se do argumento de que a implantac;ao de uma politica exige
decisao e iniciativa governamental, e instrumentos para efetiva-Ia, entre os quais
a disponibilidade de recursos f111anceiros e suporte politico organizado, particularmente por parte dos grupos sociais afetados positivamente por ela. Tratou-se de analisar as possibilidades de atendimento dessas exigencias para a
implantac;ao do SUS, interpretando-as com base na confluencia dos efeitos da
trajet6ria da politica de saude com fatores conjunturais de natureza econ6mica
e politica, em contexto de reformas econ6micas e desfavorave1
da

atua~ao

a ampliac;ao

do Estado e de politicas universalistas. as efeitos de ftedback da

configurac;ao previa de uma determinada estrutura institucional para a assistencia

a saude se manifestam de varias maneiras, afetando a disposic;ao e a

capacidade governamental e conformando as preferencias e a interpretac;ao

da realidade dos atores que poderiam dar suporte politico mais ativo
planta~ao

a im-

da reforma.
305

.'

POLlTlCA5 P(lBLICA5 NO BRA51L

Expressando a trajet6ria da politica de sande e seus efeitos institucionais, a

implantac;ao da reforma sera urn processo cheio de contradic;oes, que, ao
mesmo tempo que

SUS de fato se institucionaliza e se toma uma realidade,

contando inclusive com

apoio de novas atores constituidos a partir dele, se

faz em condic;oes precanas e de forma incompleta, desvirtuando a concepc;ao

de seus formuladores. Na acomodac;ao entre as definic;oes legais que devem
ser implementadas e

legado institucional anterior, configura-se a politica de

saude amai.

o arrigo eestruturado da seguinte forma. Em primeiro lugar, sao analisadas

as condi~oes politicas de implementa~ao da reforma da politica de saude nos anos
90, considerando os efeitos institucionais das politicas previas, reforc;ados pela conjuntura de reconfigurac;ao da agenda nacional e intemacional. Em segundo lugar, e
analisada a questao do finaneiamento do SUS, qualificando a justificativa de ausen-

cia de recursos, vista aqui como expressao da ausencia de uma disposic;ao uniforme no ambito governamental de implementac;ao da reforma e nao apenas como
uma limitac;ao de recursos,

que pressuporia uma disposic;ao efetiva de materiali-

zar a assistencia asande universal. Em terceiro lugar, sao analisados outros legados
das politicas previas sobre a capacidade govemamental,

perfil dos usuanos e os

efeitos cognitivos, considerando-se seus efeitos sobre a sustentabilidade politica do

SUS, e particularmente sabre a

configura~:io

da rede prestadora de

servi~os.

Par

fun, sao sintetizadas as principais conclusoes.

Condi~6es

Polflicas de

lmplementa~ao

da Reforma

contexto politico nacional e intemacional nao se mostrou favoravel

implantac;ao do SUS. A configurac;ao conservadora dos governos que se sucederam no periodo da transic;ao democratica estava em perfeita sintonia com

ambiente internacional, marcado pela rediscussao do papel do Estado, que se

traduzia em propostas de novos modelos de politicas sociais.
A partir do questionamento da universalizac;ao de direitos, proliferaram
propostas de focalizac;ao do gasto publico nos setores mais pobres da populac;ao, deixando para

mercado a produc;ao de servic;os sociais destinados

aos setores mais favorecidos. Ao processo de democratizac;ao se seguiram,

em sintonia com

receituario intemacional, os de ajuste e estabilizac;ao eco-

nomica, acompanhados das reformas estruturais, em sentido inverso ao

306

A [mplementa~ao da Reforma Sanitaria

da amplia<;ao das atribui<;oes governamentais e dos direitos SOCialS recemconsagrados na Constitui<;ao de 1988.
A conjuntura de crise fiscal, associada ao fortalecimento de posi<;oes conservadoras e voltadas para

mercado, imp6s constrangimentos

a implanta-

<;ao do SUS, limitando a possibilidade de amplia<;ao dos servi<;os de saude,

necessaria para garantir a universaliza<;ao efetiva. Ao se traduzir na redu<;ao do
gasto publico, funcionou como freio objetivo e ideol6gico

a atua<;ao

redistributiva do Estado.
A regulamenta<;ao do texto constitucional foi retardada, havendo setores
contrarios

a implementa<;ao

do SUS dentro do proprio governo, alem de

divergencias intraburocraticas sobre a forma de sua operacionaliza<;ao. A aprova<;ao da Lei Organica da Saude ocorreu dois anos depois da promulga<;ao da
Constitui<;ao, e apenas em 1992

Executivo deu inieio ao processo de

operacionaliza<;ao do SUS. Na sua regulamenta<;ao, por meio de uma norma

operacional, foram estabelecidos mecamsmos que contrariavam dispositivos
constitucionais,

que evidencia a resistencia

areforma no ambito burocratico

(Carvalho, 1996; Gerschman, 1995, entre outros).

A reforma fora resultado da a<;ao politica decorrente da emergencia e
organiza<;ao de novos sujeitos politicos, que, aproveitando-se de urna conjuntura
favoravel de democratiza<;ao, foram

bem~sucedidos

no processo de transfor-

mar uma comunidade epistemica, organizada em tomo de uma concep<;ao de

saude, sociedade e atua<;ao do poder publico, em urn grupo de a<;ao politica,
capaz de definir urn objetivo institucional. Para isso, aglutinaram aliados e interesses, como membros da academia, do movimento medico, do movimento
popular, parlamentares etc., cuja heterogeneidade se evidenciou na implanta<;ao da reforma quando se atualizaram as divergencias de interesses que haviam sido escamoteadas em fun<;ao da agrega<;ao em tomo da retomada do
regime democratico e da refarma sanitaria como urn projeto etico de carater
coletivo. Particularmente, acirram-se as divergencias partidarias em decorrencia do fortalecimento e da diversifica<;ao das identidades partidarias propiciados pela democratiza<;ao e aprofunda-se

corporativismo entre

momento medico, que se distancia do projeto basico cia reforma no momenta

crucial de sua implementa<;ao (Gerschman, 1995). Por sua vez,
Popular de Saude (Mops) nao foi capaz de garantir

Movimento

apoio dos usuarios dos

307

..

POLiTiCAS PUBUCAS NO BRASil

servis:os de saude. Contribuiu para isso nao apenas sua fraca mobilizas:ao politica, mas a pr6pria caracteristica da reforma, cujos beneficios sao muito
dispersos e s6 perceptiveis a longo prazo pelo conjunto da populas:ao,

fez com que os responsaveis pe1a reforma nao pudessem contar com

apoio

que

mobilizado do publico-alvo da politica de saude.

Acresce-se a isso
apoio formal

fato de que alguns atores, apesar de manifestarem

a reforma

sanitaria, nao se constituiram de fato em seus

apoiadores efetivos, mergulhados nas contradis:oes entre a postura ideol6gica

igualitaria e a defesa de seus interesses corporativos. Entre esses, destaca-se

movimento sindical mais combativo, cujas categorias, em grande parte cobertas por pIanos privados de saude no ambito das empresas e institui<;oes publicas como efeito das politicas anteriores, nao seriam diretamente beneficiadas
com a implantas:ao do SUS e, nessa medida, nao tinham incentivos concretos
para apoiar de forma mais efetiva

sistema publico.

A proposta de urn sistema de saude igualitario chocou-se com

legado

hist6rico de uma sociedade marcada pela diferencias:ao e pela segmentas:ao no

pr6prio campo da atens:ao

a saude, no qual 0

processo de inclusao se deu pela

incorporas:ao de segmentos privilegiados dos trabalhadores assalariados. A

origem da assistencia asaude calcou-se na diferencias:ao no ambito da assistencia publica por meio dos Institutos de Aposentadorias e Pensaes (IAPs), ate os
anos 60, e, posteriormente, na distins:ao entre trabalhadores cobertos por pIanos privados no ambito das empresas e os cobertos pela assistencia publica.
Essa segmentas:ao nao favoreceu a constituis:ao de uma identidade coletiva e
de valores que enfatizassem a solidariedade e
dar suporte

igualitarismo que pudessem

a reforma, que, por seu carater redistributivo, demanclaria coali-

zoes mais amplas.

Como destaca Mendes (2001), as reformas sarutarias possuem urn forte
componente ideol6gico e expressam valores societais vigentes, que, grosso modo,
op6em-se entre valores individualistas e auto-interessados e valores solidaristas.
No caso brasileiro, a reforma foi de inspiras:ao claramente solidarista, mas nao
se pode dizer que esses valores estavam generalizados tanto na elite govemante
como na socieclade organizada. Ao contrario, como herans:a de politicas anteriores, haviam se desenvolvido praticas e, consequentemente, valores pouco
solidaristas, e nao se constituira uma demanda de atens:ao universal entre os
308

____________________.J.

Implementa~ao

da Reforma Sanitaria

segmentos organizados dos trabalhadores. Concomitantemente a implementa~ao

da reforma, a demanda por assistencia medica diferenciada da publica transformou-se em item da agenda de negociaio coletiva de diversas eategorias de ttabalhadores, conscituindo-se wn ''veto implicito" ao modelo publico e lUliversal e
fortaleeendo-se a assistencia diferenciada prestada pelas empresas (Costa, 1995).
Embora a postura oficial do movimento sindical mais combativo, representado pela Central Oniea dos Trabalhadores (CUT), seja de defesa do sistema publico e de direitos igualitarios, na pratica isso nao se traduz em uma
mobiliza<;ao efetiva pela coneretiza<;ao dos principios do SUS. A discussao da
saude no cotidiano dos sindicatos tern se centrado nas questoes da saude do
trabalhador, vinculadas as condi~oes de trabalho e aos beneficios previdenciarios,
que passaram a consunllr muito das energias do movimento sindical, em situa<;ao de grande vulnerabilidade e aeumulo de perdas, com
semprego desde os anos 90. Pela
lideran~as

participa~ao

aumento do de-

nos f6mns colegiados, as

do movimento sindical se integram ao SUS, mas a questao nao

parece atingir a categoria como urn todo, expressando uma

os interesses imediatos e a

orienta~ao

contradi~ao entre

politico-ideo16gica de defesa das

publicas de cunho uruversalista. Cada veZ mais se desenvolve

a~oes

que uma tider

sindical chamou de "cultura de pIanos de saude".. os quais se tomaram urna

demanda dos trabalhadores que dificilmente encontra resistencia das empresas
(Diretora do Sintel, 2002).
Esse paradoxa aparece de forma mais expressiva, por se tratar dos atores encarregadcrs cia operacionaliza~ao cia assisteneia medica publica, nas entidades representativas dos serviciores publicos das instituil,;oes prevideneiarias,
os quais sao eobertos pela Geap - Funda<;ao de Seguridade Social,

maior

plano de saude na rnodalidade de autogestao do pais e urn dos mais antigos.

Apesar da defesa radical de urn sistema unico e publico nos f6runs formais da
categoria, na pd.rica os beneficiarios da Geap sempre defenderam duramente
o que consideravam "direitos adquiridos" a uma assisteneia medica difereneiada e de maior qualidade (Geap, 1990; Menieueei, 1987).
A

descentraliza~ao

tern provocado

surgimento de novas apoiadores

do SUS no nivel das prefeituras e das instancias colegiadas que se orgaruzaram

a partir de deftni<;oes legais no sentido de incluir a partieipa<;ao da sociedade
na gestao do SUS. Esse processo de constitui~ao de novos sujeitos na arena da
309

.'

POLfTICAS PUBLICAS NO BRASIL

saude ainda nao surtiu resultados que alterem a dinamica politica de forma a
refor<;ar a SUS em delrimenlo do processo de segmenla<;ao das clienlelas
decorrente do fortalecimento do setor privado a partir dos anos 60 e de
forma acentuada nas decadas seguintes. E ainda nessa arena local os funcionarios das prefeituras e membros dos consellios de saude, em muitos casos,
tambem estao cobertos por pIanos de saude coletivos, assumindo
freqiienlemenle posi<;6es corporativas (FJP, 1998).

a Subfinanciamento do SUS como Forma de Inviabiliza~ao

Sistemica
A operacionalizas:ao da reforma implicava transformas:oes politicoinstitucionais e organizacionais de grande envergadura, e
inicial foi promover a descentraliza<;:ao. Para
rna,

grande esfor<;:o

alcance dos objetivos da refor-

financiamento e urn recurso imprescindivel, envolvendo nao apenas

volume, mas a forma de repasse dos recursos do governo federal para estados e munidpios, uma vez que a descentraliza<;:ao se fez na dependencia dos
recursos federais, principais responsaveis pelo financiamento das a<;:oes de saude:
cerca de 80% all'

final da decada de 80 e 70% na decada de 90 (MS/

Secretaria de Gestao de Investimentos em Saude, 2001), reduzindo-se recentemenle para 52% (MS/SCTIE-DES apud Conasems, 2004).

A questao do financiamento tomou-se

calcanhar-de-aquiles da refor-

rna, dado que nao foi garantido aporte de recursos suficiente para efetivar a
universaliza<;:ao e para a realiza<;:ao dos investimentos necessarios

aarnplia<;:ao

da rede publica de servi<;:os. A ausencia de Fontes estaveis de fmanciamento e

os constantes atrasos nos repasses da Uruao para estados e murudpios levaram
a uma degrada<;:ao da qualidade dos servis:os bastante acentuada nos primeiros anos do SUS, situa<;:ao que se estabiliza em meados da decada de 90.
As deficiencias do financiamento tern sido creditadas as principais dificuldades para a implanla<;ao do

sus.

Em urn conlexlo de programas de

estabiliza<;:ao e de ajuste fiscal, caracterizado por cortes nas despesas publicas, particularmente nos gastos sociais, tornou-se sedutor atribuir a esse
panorama geral a deficiencia de recurs os para a viabiliza<;:ao do SUS.
Reconhecendo-se esses constrangimentos, cabe indagar em que rnedida
havia de fato a inten<;:ao governamental de implantar os dispositivos formais
310

A Implemenl,H;ao da Reforma Sanitaria

da politica de saude, que teria sido inviabilizada pelas limitac;6es financeiras. 0

argumento desenvolvido aqui

e que,

mesmo nao negada no discurso, nem

mesmo tendo sido objeto de uma redUl;ao programatica, a atenc;ao a saude

universal e igualitaria foi objeto de urn veto implicito e de uma inviabilizac;ao
sistemica, por analogia com a noc;ao de reduc;ao sistemica das politicas do
Estado de bem-estar, utilizada por Pierson (1994). Com essa expressao, Pierson
se refere as estrategias indiretas de reduc;ao de politicas cujas conseqiiencias se
fazem sentir apenas a lange prazo e que parecem ter sido muito mais importantes nas tentativas de desmantelamento do Estado de bem-estar do que os
esforc;os de reduC;ao programatica explicita dos programas soeiais.
A ausencia de mecanismos efetivos e estaveis para

fmanciamento do

SUS funcionou como urn mecanismo indireto para a redUl;aO de seu alcance e
efetividade, mesmo que no discursD dominante, em geral, nao sejam questionados os seus fundamentos basicDs. Algumas tentativas de mudanc;as estruturais, relacionadas aDs prindpios da universalidade e da integrac;ao da atenc;ao,
partiram do governo federal, mas nao lograriam apoio para serem encaminhadas, como a Proposta de Emenda
alterar

a Constitui~ao (pEC) 32, que propunha

artigo 196 da Constitu1c;ao e visava a estabelecer limites ao direito a

saude e restringir

dever do Estado na provisao das condic;6es para seu

exerdcio.
Com 0 panorama politico, normativo e institucional descrito, nao e razoave1
supor que houvesse, de fato, a intenc;ao de reverter as caracteristicas do mode-

10 de atenc;ao a sallde. Mas, dado 0 custo politico de uma reduC;ao programatica

das propostas do SUS, em urn quadro de consolidac;ao da democracia, parece
consistente supor que nao garantir

aporte de recursos necessarios

operacionalizac;ao do SUS constitui uma estrategia indireta de inviabilizac;ao

sistemica. A descric;ao da trajet6ria do financiamento feita a seguir fomece
evideneias para meu argumento.
Ao definir urn orc;amento espedfico para a Seguridade Social, que, alem
da Saude, inclui a Previdencia e a Assisteneia, a Constituic;ao buscou assegurar
Fontes para seu finaneiamento. Mas as restric;oes orc;amentarias, somou-se
o desvio de recursos da Seguridade Social por diferentes mecanismos, como:
sonegac;ao ou inadimplencia das empresas; utilizac;ao de recursos da seguridade
social para cobm despesas do orc;amento fiscal ou de outros ministerios;
311

POlITlCi\S PUBlICi\S NO BRASil

reten<;ao de recursos do seu or<;amento. Em fun<;ao das perdas decorrentes do novo federalismo fiscal ap6s a Constitui<;ao de 1988, que transferiu
recursos para estados e munidpios, a Uniao pas sou a disputar os recursos
das contribui<;6es sociais, que representam mais da metade da sua receita
tributaria.
Mas a pr6pria configura<;ao institucional da destina<;ao de recursos para
segmento Saude

fragilizou, na medida em que nao era

arrecadador de

nenhuma de suas receitas e nao foram defmidas vincula<;oes explicitas para a

saude dentre as diversas Fontes que compoem

or<;amento da seguridade.

A partir de 1988, houve um crescimento acentuado dos valores arrecadados

pela Seguridade Social, mas que nao se refletiu na mesma propor<;ao no segmento Saude (FJP, 1999; Lucchesi, 1996).
Sob a

alega~ao

de que tinham

designa~ao

exclusiva para

dos beneficios previdenciarios, a partir de maio de 1993

pagamento

Ministerio da Pre-

videncia Social suspendeu unilateralmente 0 repasse dos recursos sobre a folha

de pagamento para

custeio das a<;oes de saude. Nesse mesmo ano,

dente da Republica vetou

presi-

artigo da Lei de Diretrizes Or<;amentarias que

destinava 30% dos recursos do or<;amento da Seguridade Social para a Saude,

conforme previsto nas disposi<;oes transit6rias da Constitui<;ao Federal, sob a
alega<;ao de ser contrario ao interesse nacional.
Outras Fontes do or<;amento da Seguridade Social, como a Contribui<;ao sobre

Lucro Liquido e a Contribui<;ao do Financiamento Social,

alem de disputadas por outras areas do governo, foram objeto de

questionamento juridico no meio empresarial no inicio dos anos 90.
A conseqiiencia foi a indisponibilidade desses recursos por algum tempo.
A crise gerada nesse momento provocou uma discussao sobre a necessidade de novas e estaveis Fontes de finaneiamento para a Saude. Mesmo
supondo que a efetiva<;ao da reforma sanitaria nos termos propostos por
seus idealizadores nao figurasse na agenda concreta de a<;6es e escolhas,

mau funcionamento do sistema de saude publico passou a ser uma das

faces mais vulneraveis da politica social do governo. Apesar dos avan<;os
expressivos em termos de cobertura, da realiza<;ao de servi<;os, dos
ganhos nos indicadores de saude e da maior racionalidade e eficiencia na gestao
dos recursos propiciadas pela descentraliza<;ao e incorpora<;ao do controle
312

A Impfementa\;30 da Reforma Sanit<irla

democra.tico por meio do modelo de gestao participativa que fez parte da

reforma, os problemas do SUS ganharam muita visibilidade e passaram a
ser denunciados em diferentes perspectivas.
A partir da

realiza~ao

de urn cliagn6stico da crise centrado no finaneia-

mento, na segunda metade da decada de 90, as criticas sobre insufieiencia e

irregularidade dos recursos ganham maior visibilidade, e propostas altemativas
entram na agenda publica. Sob forte pressao do ministro da Saude e contando
com fortes resisteneias tanto no Congresso quanto nos cliferentes segmentos
sociais a serem afetados, foi instituida, em 1996, a
sobre

Movimenta~ao Financeira

Contribui~ao

Provis6ria

(CPMF) mediante a Emenda Constitucional

n. 12/1996, que, na sua primeira versao, definia que a receita proveniente dessa
arrecada~aa deveria
servi~os

ser destinada integralmente ao financiamento das

de saude. Sua aprova<;ao se deu sem

mobiliza~ao

a~6es

social ampla.

a midia e outros se

Ao contrarto, grupos de pressao ligados ao empresariado,

posicionaram vigorosamente contra a emenda (Goulart, 1996). A

oposi~ao

era previsivel, uma vez que uma nova tributa<;ao a incidir sobre as mov1menta~6es

banca.rias vitia atingir exatamente os setores que, na sua maiaria, nao se

constituiam em usmirios do SUS - a estimativa e de que a CPMF atinge aproximadamente 180/0 da

popula~ao,

apenas a que mantem contas na rede

banc:iria nacional. Considerando que cerca de 25% da

popula~ao tern

pIanos

de saude privados e que essa cobertura tem uma rela<;ao com niveis de renda
e qualidade do emprego (lBGE/Pnad, 1998), e razoavel supor que exista uma
sobreposi~ao desses

dois grupos.

Entretanto, a nova fonte, que deveria se constituir em urn recurso supletiYO,

tornou-se substitutiva na meclida em que passaram a ser desviados reCill-

sos de outras fontes do

or~amento da

se destinavam ao setor Saude, como a

Seguridade Social (Co fins) e a

Seguridade Social, que ern grande parte

Contribui~ao

Conrribui~ao

para

Financiamento da

Social sobre

Luera de Pessoas

Juridicas.
A auseneia de fluxos regulates de recursos para a Saude gerou urn movimen to naeional, conhecido como Movimento SOS SUS, em torno da
vincula~ao de

recursos para

setor. Mesmo com a resisteneia cia area econo-

mica do governo, a proposta veio a se constituir em norma legal com a aprova<;ao da Emenda Constitucional n. 29/2000, que garante recursos minimos
313

.'

PoliHCAS PUBlKAS NO BRASil

para

financiamento do SUS sob a forma de vinculalYao de recursos orlYa-

mentarios dos diversos niveis de governo. Apcs sete anos de tramitalYao de

varias PECs, a discussao s6 foi acelerada no Congresso a partir de 1998, apcs
obter

apoio explicito do presidente da Republica e por pressiio do entiio

ministro da Saude Jose Serra, que exerceu

papel de policy adoo,,,I. da emenda.

A mobilizalYao pela obtenc:;:ao de recursos para

finaneiamento do SUS

envolveu prineipalmente os gestores municipais e estaduais, os conselhos de

saude dos tres niveis de governo, os conselhos de secretarios de saude e as
entidades representativas de prestadores de servic:;:os e de profissionais da saude, atores que, direta ou indiretamente, seriam beneficiados pela EC, embora
por diferentes raz6es: os gestores, par estarem premidos pela demanda de
servic:;:os e escassez de recursos, e os prestadores de servic:;:o, insatisfeitos com a
remunerac:;:ao de seus servic:;:os pelo poder publico, vendo nessa PEC uma
possibilidade de aumentar seus rendimentos pela garantia de maior estabilidade no financiamento da saude. No Congresso, contou com

apoio da Frente

Parlamentar de Saude, de carater informal e multipartidario, alem de outras

entidades, como a

Confedera~iio

N acional dos Bispos do Brasil (CNBB) e

Forum de Trabalhadores.
Com a pressao do chefe do Executivo, quando era muito criticaclo par
ter negligenciado as quest6es sociais, e sob a conduc:;:ao do presidente da Camara, foi firmado urn acordo suprapartidario para aprovar, em tramitac:;:ao
acelerada e com modificac:;:6es pactuadas entre lideranc:;:as partidarias e governo, a PEC n. 82/95. Apesar de divergencias entre ministros e de forte resistencia de govemadores, por significar a vinculac:;:ao de recursos em urn quadro de
dificil situac:;:ao flllanceira dos estados, a PEC foi aprovada, com encaminhamento unanime de todos os partidos. Depoimento colhido em entrevista com

\,

Rafael Guerra (2002), medico, deputado federal integrante da Frente Parlamentar da Saude, e expressivo do processo:
Fomos ao presidente do Congresso, ao presidente da Camara, ao ministro da Saude, ao ministtv do Planvamento, ao secretano da Cara Ctvil, ao secretdno gem! da
Presidencia, ao Jose Serra... e a movimentariio fti se ampliando, com a participariio
da Pastoral da Igrva, da /lssotiariio Medica Bmsileira, Conselho Federal de Medidna e os outtvs conselhos de espedalidades, 0 Conass (Conselho dos Semtdtios
Estaduais de Sat/de), 0 Conasems (Conse!ho Nacional de Secretdtios Estaduais de
Sande). Houve audiincias publicas, passeatas, reuniiies com bancadas dos parti314

A lmplementa<;;ao da Reforma Sanitaria

dos... Isso durou quase um ano. Ao jinal, depois de todas as resistencias do Ministino da Fazenda e do Ministino do Plam!.iamento - que eram contra as vincula[5es
oTfamentdnas, por engessarem 0 oTfamento e impedirem 0 ministro do Planf!jamento
de tomar decisiies sobre as pnoridades do governo -, depois de veneer todos os
problemas, de diseutir exaustivamente 0 assunto, 0 presidente da Republica apoiou
a votarJo da emenda ronstitudonal, rom a rondifJo de que ela implicasse tambim
ojinanciamento pelos estados e municipios.

A emenda sofreu as alterayoes propostas pelo Executivo, que conseguiu

deftnir uma descentraliza<;ao dos encargos f111anceiros e preservar a Uniao de
uma vincula<;ao mais explicita de recursos para a Saude. Substantivamente,
apenas para os estados, municipios e Distrito Federal foi estabelecida uma
vincula<;ao de recursos oryamentarios, mediante a destina<;ao de urn percentual
defIDido dos seus oryamentos para

custeio das ac;6es de saude a ser atingido

de forma gradual. Para a Uniao, a EC 29/2000 defmiu provisoriamente urna

ampliac;ao percentual dos gastos absolutos efetuados no ano anterior e remeteu para uma lei complementar a defIDic;ao dos percentuais minimos a serem
alocados na Saude. Com esse adiamento, a defIDic;ao dos encargos federais
com saude foi deixada ao sabor da conjuntura politica, mantendo-se, em certa
medida, a vulnerabilidade do orc;amento do setar, na medida em que os recursos federais ainda sao majoritarios para
A

mudan~a

de postura do Executivo

custeio das a<;5es de saude.

federa~

que passau a defender a

aprovac;ao da vinculac;ao de recursos para a Saude, nao sugere uma intenc;ao

de arnpliar os gastos federais para 0 custeio do sistema de saude. Ao contrario,
evidencia, em primeiro lugar,

prop6sito de deslocar a questao do fmancia-

mento do mvel federal para as instancias subnaeionais de governo, forc;:ando-as a

ampliar sua participac;ao no gasto em saude e, em segundo lugar, a intenc;ao de
desvincular da Saude os recursos da CPMF,

que exigiria como contrapartida

o estabelecimento de nova fonte de custeio para

setor.

A tentativa de tramitac;ao acelerada da EC coincide com a apraximac;ao

do termino da vigencia da CPMF, aprovada inicialmente com a proposta de
ser provis6ria e destinada para a Saude, mas que, de ato, tornara-se uma
importante fonte de receitas para

govemo federal. Prorrogada a arrecadac;:ao

da CPMF, par meio da EC 21/1999, as recursas dela decorrentes passaram a

ser direcionados para

custeio da Previdencia Social, deixando legalmente de

ter a destinac;ao exclusiva para a Saude, que justificara sua criac;ao.

315

"

POLfTIC-AS PUBLIC-AS NO BRASIL

A forma de cumprimento da EC 29 sugere uma estrategia do governo

federal de frear

awnento de recursos da Uniao para

sistema de saude

publico, expressa por urn conflito intraburocratico entre diferentes

interpreta~

<;:oes da legisla<;:ao. Se no caso da vincula<;:ao dos recursos estaduais e municipais a legisla<;:ao e auto-aplidveI, para os recursos da Uniao para os exercicios
de 2001-2004, peciodo de

transi~ao

implementa<;:ao epolemica,

ate a

defmi~ao

configurando~se wn

de lei complementar, sua

choque entre duas interpreta-

<;:oes juridicas. Por urn lado, coincidem as interpreta<;:6es da Procuradoria Gera! da Fazenda Nacional/Ministerio da Fazenda, apoiada em parecer da Advocacia Geral da Uniao e, por outro, a interpreta<;:ao da Consultoria Juridica e
da Subsecretaria de Planejamento e

Or~amento

do Ministerio da Saude, do

Conselho Naciona! de Saude e do Tribuna! de Contas da Uniao, defendida pela

chamada Bancada da Saude no Congresso Naeional. A controversia se concentra principalmente na interpreta~ao da base de dlculo para

defini~ao dos

mon-

tantes a serem alocados peIo govemo federal e evidencia a inexistencia de urn

projeto globa! de governo para a

concretiza~ao

do SUS, explicitada pela diver-

gencia entre as agencias encarregadas da politica econ6mica e da saude.

N a pratica,

govemo tern adotado como referencia a interpreta<;:ao da

Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e da Advocaeia Geral cia Uniao,

decisao que se traduz em prejuizos para
(2004), a

diferen~a

setor. De acordo com

Conasems

acumulada pelo descumprimento por parte do governo

federal da EC 29 nos anos de 2001, 2002 e 2003, se adotada a

do TCU, atinge

interpreta~ao

valor de R$ 1,8 bilhao. A transferencia de parte da respon-

sabilidade do custeio da Saude para as instancias subnacionais de govemo vern

ocorrendo de forma acentuada para os municipios que, em grande parte,
desde

ano de 2000 ja vern cumprindo

previsto na EC 29, conforme

dados do Sistema de Informa~6es sobre Or~amento Publico em Saude (Siops).

Grande parte dos estados nao esta cumprindo as determina<;:oes da emenda
em uma conjuntura caracterizada peIo endividamento e pelo alto comprometimento das suas receitas.
Em 2004 terminou

peciodo de

transi~ao

previsto na EC 29, e

a trartUtar urn projeto de lei que a regulamenta. 0 projeto preve a

come~ou

aplica~ao

de

urn percentual m1nimo de 10% das receitas correntes da Uniao, que significaria
urn aumento do montante que vern sendo aplicado. A julgar pelo debate recente
316

Implementa~ao

da Reforma

Sanit~rla

durante a tramitac;ao da proposta de reforma tributaria, ocasiao em que os

estados tentaram alterar as vinculac;oes de receita, parece pouco prov<ivel que
essa vinculac;ao de recursos da Uniao seja aprovada dessa forma. Isso mostra
que a participac;ao dos entes federados no fmanciamento do SUS continua sendo contestada. Caso essas questoes nao sejam resolvidas, a EC 29 corre

risco

de ser mais uma definic;ao meramente formal para a viabilizac;ao dos prindpios
constitucionais relativos asaude, persistindo a sua inviabilizac;ao sistemica.

Constrangimentos Institucionais: efeitos de feedbackdas

politicas previas
A efetivac;ao da politica de saude implica a

exist<~neia

de uma rede

prestadora de servic;os. As caractensticas e evoluc;ao dessa rede evidenciam

que as consequencias das decisoes govemamentais anteriores constituem entraves de natureza estrutural

a efetivac;ao dos dispositivos constitucionais. As

politicas estabelecidas a partiJ: dos anos 60 fomeceram incentivos e recursos

que facilitaram a expansao da rede privada de prestac;ao de servic;os,

que

teve como principal efeito a consolidac;ao de uma forte dependencia do setor

privado para a
~ao

realiza~ao

de procedimentos de maiar complexidade. A op-

do passado pela compra de

servi~os,

principalmente hospitalares, tendeu

a ser readotada, na medida em que nao se desenvolveram capacicIades estatais

para uma opc;ao diferente. A forte penetrac;ao dos interesses dos prestadores
de servic;os privados nas instituic;oes governamentais garantiu que esses interesses fossem protegidos, e nao se desenvolveu uma ac;ao reguladora que assegurasse a preservac;ao do interesse publico na compra de servic;os.
A universalizac;ao cIa assistencia e a definic;ao da saude como de relevaneia
publica na CF nao foram acompanhadas da efeliva publiciza~ao da rede prestadora
de servic;os, seja pela expansao cia rede estatal em niveis e na diversiciade exigidos,
ou pela incorpora~ao da rede privada de acordo com criterios publicos. Ao longo
das duas Ultimas decadas, tem ocorrido a

amplia~ao

da rede publica, mas princi-

palmente ambulatorial voltada para servic;os basicos, que cresceu aproximadamente 80%

ap6s 1988, bern mais do que

crescimento dos estabelecimentos

com internac;ao, que tiveram illlla expansao de aproximadamente 42%

ANlS). Essa expansao mostra
acesso

(lEGE/

esforc;o efetivo no sentido de universalizac;ao do

a atenc;ao primaria, mas a expansao cia rede hospitalar e apenas pontual.

317

"

POlfTICAS PllBLiCAS NO BRASil

Esse legado gerou, na atualidade, a necessidade de regulac;:ao govemamental para publicizar a rede privada, fazendo valer

interesse publico em

func;:ao do imperativo legal de garantir 0 acesso universal. Uma macrorregulac;:ao

que defma a forma de inserc;:ao do setor privado no sistema de saude nao esta
na agenda, e

esforc;:o regulat6rio tern se limitado ao que tern sido chamado

de regula<;ao assistencial, voltada para

coridiano das opera<;6es do SUS. As

limitac;:6es para uma regulac;:ao mais efetiva sao muitas, e incluem dificuldades
operacionais do sistema publico para deftn.ir sua demanda, negociar servic;:os,
implantar e fiscalizar contratos,

que imp6e fortes custos de transac;:ao em

uma reIac;:ao que ainda nao tern regras muito deftnidas. As restric;:oes politicas
sao tambem signiftcativas, na medida em que

setor privado, com forte tra-

di<;ao de auto-regula<;ao ou de regula<;ao governamentallimitada a deflni<;ao

de prec;:os e ao controle da produc;:ao dos servic;:os, impoe fortes resistencias.
Essas resistencias sao favorecidas pelo formato dual da assistencia

a sau-

de, pois para os prestadores de servic;:os existe a alternativa no mercado de

pIanos de saude, que permite, pelo menos para alguns deles, prescindir do
SUS. A trajet6ria da assistencia a saude no Brasillevou ao desenvolvimento, de
fato, de urn mercado de servic;:os de saude com varios agentes privados tanto
no lado da demanda como no da produc;:ao de servic;:os. Nesse mercado,
setor publico acaba por se tomar mais urn, embora

maior, agente compra-

dor de servic;:os, na medida em que nao se conftgurou uma assistencia publica

de fato universal, mas urn modelo hibrido. Essa conftgurac;:ao institucional do
sistema de saude impoe constrangimentos para que se consiga fazer prevalecer
o interesse publico, uma vez que

e priorizada a 16gica privada da oferta, e nao

a logica da demanda ou das necessidades da popula<;ao.

Como outro efeito de fiedback da politica de saude, cujas evidencias sao
sugeridas pelos resultados de uma pesquisa qualitativa realizada com noventa
moradores de Belo Horizonte (Menieucci, 2003), a trajet6ria dual cia assistencia e a experiencia com os seus dois formatos tern efeitos cognitivos sobre os
usuarios, ao influenciar a percepc;:ao e conformar as imagens sobre

sistema

de saude. Ernbora exista uma falta de sintonia entre as avaliac;:6es sobre a

qualidade dos servic;:os publicos utilizados. na sua maioria bastante positivas, e
as opinioes expressas sobre eles. a imagem geral sobre
construida a partir da comparac;:ao com

privado,

sistema publico,

e bastante negativa.

318

__.J.

A Implemenlal;;ao da Reforma Sanitaria

diferenc:;a entre a imagem e a realidade do atendimento se expressa de forma

mais aguda entre aqueles que nao sao uslltirios do sistema publico, os quais, em
geral, sao os que

te~

a pior opiniao sobre ele,

que e a justificativa para a

inserc:;ao no sistema privado para quem tenha condic:;oes para isso. Por sua vez,
nao sao muito positivas as opinioes sobre os pIanos privados, criticados por
seu carater lucrativo em detrimento da preocupac:;ao assistencial,

que se tra-

duz em restric:;oes de cobertura e prec:;os altos. A ambigiiidade juridicoinstitucional da assistencia a saude do pais acaba por se reproduzir no discUf'sO
da

papula~aa,

tambem crivada de ambigiiidades.

Essa analise das imagens e opini6es sobre a assistencia publica e privada,

embora extraida de uma amostra nao representativa, portanto sem condic:;oes
de generalizac:;ao, sugere a hip6tese de que essa percepc:;ao tenha como conseqiiencia

reduzido apoio da populac:;ao ao sistema publico, mesmo que no

n.1vel formal tais imagens e opini6es reproduzam a noc:;ao consagrada na Constituic:;ao ao reafirmarem que a prestac:;ao de servic:;os de saude
c'

deveria ser garantida pela pader publica aa cidadaa.

e urn direito que

E lagicarnente plausivel

supor que a contrapartida do fraco apoio ao sistema publico seja 0 reforc:;o do

privado, nao necessariamente como uma opc:;ao pela mercado, mas a partir de
uma descrenc:;a no publico. Atuaria, tambem, como alternativa 'realista', au
mais adequada do ponto de vista da relac:;ao meios/ fms, mas que, de fato,
traduz as imagens construidas a partir da inserc:;ao no sistema privado, e nao
necessariamente como decorrencia da utilizac:;ao do sistema publico,

que

nunca foi urna realidade para uma expressiva parcela da populac:;ao que transitou da medicina liberal para os planos privados.
Expressao do volume e importancia que

segmento privado assumiu,

concomitantemente as mudanc:;as institucionais no sentido de implanta<;ao do

SUS, na decada de 90 ganhau releva a debate envolvenda <liferentes atares,
tanto govemamentais quanto da sociedade civil, sabre a regulamentac:;ao da
"assisteneia medica supletiva". Tal debate culminou com a promulgac:;ao
da Lei 9.665/1998, que <lisp6e sabre as planas privadas de assistencia a saude.
Ao inves de urn indicativo simplista de 'fracassd do SUS, a regulamentac:;ao
mostra que se tratou de colocar sob

controle governamental atividades que

ja estavam sufieientemente institucionalizadas, de tal forma que

dispositivo

constitueional que garantiu a assisteneia publica a todos por si 56 nao as

319

.'

,.

POLITICAS PUBLICAS NO BRASIL

demoliria. A regulamentas:ao nao fara mais do que consoliclar

sistema de

saude dual, confrontando a 16gica cia assisteneia medica como uma mercaclona
ou urn produto com a 16gica do SUS, baseada na noc;:ao de direito de cidadania,
e formalizando as conseqiiencias de processos e decisoes anteriores.

Conclus6es

processo de

implementa~ao da

reforma da politica de salide definida

na Constituiio Federal de 1988 naG vai ser simplesmente a ttaclm;ao concreta

de decisoes, mas run processo ainda de formula<;:ao cla politica de saude. Nele
se f1Zeram sentir naG apenas os efeitos do contexto politico-economico de
ajustes e reconfigurac;:ao cia agenda publica, mas prineipalmente os efeitos
de feedback das politicas de saucle anteriores. Estes se traduziram na ausencia de
suporte politico, no subfinanciamento e na incapacidade de publicizas:ao
da rede de servis:os, e funcionaram como constrangimentos

aimplementas:ao

completa da reforma da politica de saude nos termos de seus formuladores.

Dentro desses limites, foram tomadas decisoes cruciais que redefiniram a reforma, sendo as mais significativas, por urn lado,

estabelecimento do marco

regulat6rio da assistencia privada, que explicita a segmentas:ao e derruba formalmente as pretens6es universalistas, e, por outro, as relativas ao financiamento, estas ainda objeto de disputa.
A falta de suporte politico efetivo de categorias sociais relevantes no
momento de implantas:ao da reforma pode ser vista como urn efeito da trajet6ria da politica de saude cujo resultado foi a configuras:ao de urn sistema
dual, publico e privado, que segmentou os usmirios a partir de sua insers:ao em
cada urn desses segmentos. Como uma das conseqiiencias dessa segmentas:ao,
constituiram-se preferencias e representas:6es sobre

publico e

privado

pouco favoraveis ao SUS.

o movimento sanitario, mentor principal da mudans:a, nao se constituiu

como urn grupo de interesse, mas como urn conjunto de pessoas e instituis:6es
que em urn momento singular de refunda<;ao democratica partilharam urn
conjunto de valores eticos e de propostas politicas com

objetivo de

democratiza<;ao do sistema de saude. Essa 'identidade' forjada na conjuntura

autoritana que permitiu a minimiza<;ao dos interesses particularistas mostrou sua
fragiliclade e descontinuidade no momento de implanta~ao da reforma, quando
320

A Implemental,;ao da Reforma SanlUrla

as alianc;:as mais amplas nao lograram se sustentar. Ap6s a redemocratizac;:ao, as

diferentes clivagens se explicitaram, e nao se conseguiu mais uma homogeneidade
de propostas, tanto pelas fraturas ideoI6gicas intemas do movimento sanitario
e do movimento popular quanto pela retomada das questoes merarnente
corporativas de atores que se haviam incorporado ao movimento, particularmente os profissionais medicos e os trabalhadores e as sindicatos com maior
nivel de organizac;:ao e maior poder de barganha. Estes, embora mantivessem

a apaia ideal6gico aa SUS na peciada de sua

implementa~aa,

de fata naa

tinham mwtos incentivos para uma transformac;:ao publicista da assisteneia a

saude, que, pelo menos a curto prazo, lhes traria perdas objetivas, na medida
em que, em sua maioria, deveriam estar vinculados a pIanos de saude empresariais, aquela altura institueionalizados e constiruindo-se, mwtas vezes, em objeto
de negociac;:ao coletiva.
Por sua vez, os provaveis usuarios do SUS, os segmentos excluidos da
assisteneia privada, seja pela menor renda ou pela forma de inserc;:ao mais
precaria no mercado de trabalho, nao demonstraram capacidade de mobilizac;io
que pudesse dar sustentac;:ao a reforma, que, por suas caractedsticas
redistributivas, demandaria coalizoes mais amplas, particularmente em uma
situac;:ao institucionalizada de difereneiac;:oes e privilegios.
Essa falta de suporte reflete a ausencia de uma demanda utllversalista
entre os trabalhadores e categorias profissionais que traduza a existencia de
uma identidade coletiva e

desenvolvimento de valores solidaristas que pu-

dessem se expressar no apoio efetivo a proposta do SUS. Nada disso foi

favorecido pela trajet6ria de expansao dos direitos sociais no pais, entre e1es a
assistencia a saude, que, ao contrario, se deu com base em urn modelo
meritocratico, desenvolveu-se favorecendo as demandas corporativas no ambito das instituic;:oes previdenciarias e, ap6s

surgimento e desenvolvimento cia

assistencia empresarial, tornou-se um beneficio particularizado, dependendo

da forma de inserc;:ao no mercado de trabalho.

veto implicito a implantac;:ao da reforma em sua completa acepc;:ao

nao veio, contudo, apenas dos segmentos favoreeidos pela

assistc~ncia privada.

Por meio de mecarusmos indiretos, particularmente a indefmic;:ao e a auseneia

de Fontes estaveis de financiamento,
viabiliza~aa

das abjetivas da refarma. A

pr6prio governo nao garantiu a

aprava~aa

da EC 29/2000, que

321

.'

POllTICAS PUBliCAS NO BRASil

teoricamente vincula recursos dos tres n1veis de govemo para a Saude, nao
demonstra que a questao tera uma solm;ao satisfat6ria. Como a principal Fonte
de recursos para custeio da assistencia publica e de origem federal, as divergencias relativas

a base de dlculo para a defini<;ao da contribui<;ao da Uniao

tern se traduzido em aloca<;ao de recursos aquem do esperado com a aprova<;ao da EC. A transferencia dos encargos financeiros para as unidades
subnacionais de governo sugere

menor comprometimento do governo fe-

deral com 0 financiamento do SUS, caracterizando urn processo de inviabiliza<;ao

sistemica, mesmo que nao se manifestem propostas explicitas de redm;ap
programatica do escopo do

sus.

Por sua vez,

descumprimento da EC 29

por muitos estados sugere que as a<;oes de saude ainda nao se tomaram uma
prioridade.
A conjuntura econ6mico-financeira nao foi favoravel

a implanta<;ao do

SUS, que, para sua efetiva<;ao, necessitaria de uma amplia<;ao de recursos proporcional

a expansao

de sua clientela e de suas atribui<;oes,

que nao foi

propiciado pela situa<;ao de recessao economica. Entretanto, isso nao significa

que

problema seja apenas a falta da capacidade de implementa<;ao, particu-

larmente financeira, pois isso pressupoe que existiria, de fato,

objetivo estatal

de implanta<;ao dos dispositivos constitucionais, ou seja, urn sistema publico

de carater universal e igualitario. Ao que tudo indica, urn projeto publicista
para a saude nao se constituiu como ,urn objetivo govemamental. Os prindpios
do SUS conseguiram ser definidos como politica de govemo em fun<;ao de
uma conjuntura privilegiada, caracterizada pela redemocratiza<;ao, mas sua
implanta<;ao se deu em urn quadro politico dominado por for<;as politicas
conservadoras e em contexto marcado pela perda de apoio e legitimidade de
politicas sociais universalistas e pela valoriza<;ao do mercado em detrimento
da amplia<;ao da esfera de atua<;ao do poder publico.
Outros efeitos da trajet6ria da politica de saude colocam constrangimentos objetivos para a consolida<;ao de urn sistema de saude, de fato, 'unico'. Se
a ausencia de uma rede de servi<;os imp6e limita<;oes formais, os costumes e
c6digos de conduta desenvolvidos no contexto de experiencias com 0 sistema
dual oferecern limita<;oes informais, podendo ser impermeaveis a mudan<;as
no sentido de unifica<;ao da assistencia

a saude. De algum modo, as escolhas

do passado se naturalizam e conformam a preferencia por servi<;os privados.

322

A Implemenla~ao da Reforma Sanitaria

Entretanto. apesar das restriyoes. 0 SUS foi se institucionalizando, inclusive pelo reconhecimento publico do direito

a saude. N esse processo, outros

atores se constituiram e passaram a disputar espayo na arena da saude, particuIarmente os gestores municipais e estaduais e os conselhos paritarios formados nos tres n1veis de governo como exigencia da Iegisiayao. Alem desses,
dada a importancia do SUS como

principal comprador de

servi~os,

ele

consegue apoio, peIo menos nas questoes relativas ao financiamento. dos

prestadores de

servi~os

privados e profissionais, cujos interesses sao direta-

mente afetados pela politica de saude. Apoio cheio de ambigiiidades, na medida em que
publico e

e igualmente dispensado ao segmento privado, pois

segmento

privado partilham, em grande parte, a mesma rede de servic;:os.

Duas I6gicas operam no processo de

implementa~ao da

saude: uma publicista, no sentido de viabilizar

politica de

SUS, processo que

de certa forma se tornou irreversivel, e outra privatista, de ampliar a

cobertura por pIanos e seguros de saude, constituindo, ou consolidando,
dois segmentos diferenciados, que se traduzem em duas estruturas institucionais.
as dois processos confluem e conformam a politica de saude vigente, em urn
movimento ainda em

forma~ao, e

sugere varios desfechos possiveis. As deci-

soes dos implementadores no contexto economico, politico e institucional em

que operam evidenciam a distancia entre a concepc;:ao dos formuladores iniciais
da reforma e sua implementac;:ao, que tern sido, de fato, a

consolida~ao

de urn

sistema de saude dual.

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325

"

II

As Politicas dos Sistemas de

Avalia~ao da Educa~ao
Basica do Chile e do Brasil*

Car/os Aurelio Pimenta de Faria

Cristina Almeida Cunha Filgueiras

Se a questao do combate

a pobreza assumiu, nas

duas ultimas decadas,

lugar de destaque na agenda politica latino-americana, em ampla medida como

;<

decorrencia cia atua<;ao dos organismos multilaterais, interessados em minimizar

o ellSto social do ajuste estrutural implementado em quase todas as paises cia
regiio, talvez a educa<;ao seja hoje a mais dinanllca area cia politica social desses
paises (puryear, 1999). Amplas reformas tern sido discutidas e implementadas,

em uma perspectiva de enfase na educa<;ao basica, de descentraliza<;ao dos

sistemas, de busca de melhoria cia qualidade dos servi<;os oferecidos e de
amplia<;ao do papel do setar privado em sua provisao. 0 estabelecimento e
institueionalizac;:ao de sistemas de avalia<;ao cia educa<;ao, principalmente cia
educa<,;:ao basica, sao elementos centrais dessa "onda reformista", que parece
estar associada tanto

a reconfigura<,;:ao mais

social dos paises latino-americanos quanto

ampla dos sistemas de prote<,;:ao

a propria questao

da reforma do

Estado na regiao.
Objetiva-se, aqui, analisar a conforma<,;:ao dos sistemas de avalia<,;:3.o da
educac;iio basica no Brasil (Sistema de Avaliac;iio da Educac;iio Basica, Saeb) e

as autores agradecem a Fundal;:ao Vitae, Programa de Cooperac;:iio Cientffico-Academica Argentina, Brasil c Chile, pelo fmanciamcnto da pesguisa gue deu origem a este trabalho, cuja primeira
\'ersiio foi apresentada no GT de PoHticas Pliblicas do XXVII Encontro Anua] da Anpocs, em
Caxambu, MG, em uutubro de 2003. 1\ amilise agui empreendida abarca 0 desem'olvimento dos
sistemas de avaliac;:iio da educalfiio basica do Brasil e do Chile apenas ate meados de 2003, nao
tendo sido atualizada para encampar as mudanc;:as ocorridas posteriormente.

327

.'

POLlTlCAS PUBLICAS NO BRASil

no Chile (Sistema de Medici6n de la Calidad de la Educaci6n, Simce), ambos

implantados em 1988. Discutem-se, tambem, a
implementa~ao; 0

motiva~ao

politica para a sua

uso que se faz dos resultados, no planejamento de novas

politicas e programas e na busca por outros objetivos; a

vincula~ao

desses

sistemas as diretrizes mais amplas de reconfigura~aodos sistemas de prote~ao

social e do pr6prio papel do Estado na regiao. Nao e nosso objetivo analisar
as metodologias de

avalia~ao empregadas

nem os resultados aferidos.

Para tanto, este trabalho esta estruturado da seguinte maneira: na primeira

se~ao apresenta~se, de

forma sintetica, a forma como a

avalia~ao

de politicas

publicas se tern inserido na agenda governamental ao lange das ultimas quatro

decadas. Na segunda

se~ao se

discute a questao do uso que se faz (ou pode ser

feito) da pesquisa avaliativa, ressaltando as formas e

avalia~ao,

motiva~6es

do uso da

os varios elementos dessa atividade que podem ser utilizados e os

se~ao

atores que deles fazem uso. Na terceira

sintetica, a

vincula~ao

analisam-se, de forma iguahnente

entre a reforma do Estado, a

mas de prote~ao social e a

ava1ia~ao

da

educa~ao na

reconfigura~ao

dos siste-

America Latina, cliscutindo

a abrangencia e as 16gicas da institucionaliza~ao dos sistemas de avalia~ao educacional na regiao. Na quarta e na quinta se~6es sao analisadas, respectivamente, com os objetivos ja apresentados, a experiencia chilena, com
e a brasileira, com

Simce;

Saeb.

A Avalia~ao de Polfticas Pliblicas na Agenda Governamental:

um panorama sintetico
A aparentemente incontornavel

associa~ao

da avalias:ao ao processo

decis6rio, ou seja, a formulas:ao/reconfiguras:ao das politicas publicas, pode

ser conftrmada tanto pela tradicional e atualmente relegada imagem dos esta-

gios au do cicio das politicas publicas quanto pela enfase dada a essa vincula<;ao
em muitas das definis:6es de

avalia~ao.

Quando do inicio do boom da avalia<;ao de politicas e programas publicos,

ocorrido nos Estados Unidos na decada de 1960, a avaliac;:ao era vista quase
exclusivamente como uma ferramenta de planejamento destinada aos
formuladores de politicas e aos gerentes dos escal6es superiores. A demanda
por avalias:ao justiftcava-se,

enta~,

pela expansao sem precedentes do gasto

publico, notadamente do gasto com bens e servis:os sociais. Isso teria se dado
328

As Politicas dos Sistemas de Avalla~iio da Educa~iio Basica ..

naa apenas porque a provisao estatal de bem-estar social era, como ainda e,
politicamente bern mais controvertida nos Estados Vnidos do que na maioria
dos paises europeus, por exemplo, mas tambem como decorrencia do ethos
norte-americana de sempre buscar maximizar

valor do dinheiro (value for

money) (Albaek, 1998).

Tambem era importante

fato de ser ainda escasso

conhecimento

acerca do impacto efetivo da ac:;ia governamental e de que aquela expansao

implicava crescentes problemas relacionados a intera~ao entre agentes e princi~
pais, problemas

enta~

percebidos como envolvendo essenciahnente

burocra~

tas/implementadores e decisores. Pela via da avalia~ao, buscava-se reduzir "as

assimetrias de acesso a

informa~ao,

favoraveis as agencias implementadoras,

para se aumentar as possibilidades de toma-las accountable" (Albaek, 1998: 96,

tradu~ao

livre).

Esses parecem ter sida os elementos que justificaram a enfase top-doWIl (ou
massifica~ao

, hierarquica) da primeira onda de

das

avalia~oes

nos Estados

Vnidos. Acrescente-se, ainda, por ultimo, mas nao menos importante, a exavalia~ao

pectativa de que a

pudesse garantir a racionalidade dos processos

decis6rios, contribuindo para a sua

certo, a tentativa de despalitizar a

legitima~ao.

formula~ao

Esse processo envolvia, por

de politicas e sua

Na decada de 1970, tornou-se cada vez mais evidente a

expectativa, acalentada na decada anterior, acerca da plena
pora~ao,

avalia~ao.
frustra~ao

da

utiliza~ao e incor~

de forma racional/instrumental, dos resultados de uma avalia~ao.

Data dessa epoca

desenvolvimento da teoria, do desenho e da metodologia

de avalia<;ao no sentido de maior aten<;ao as necessidades dos operadores dos

programas, sendo gradualmente revertido

paradigma top-down e valorizadas

as abordagens mais bottom-up (Albaek, 1998).

Nas decadas de 1980 e 1990, a
do setor publico,

avalia~ao

foi colocada a

serv;~o

da reforma

qual e submetido nos paises centrais e perifericos a reformas

de diferentes intensidades. ''As reformas questionaram os prindpios de governan~a

baseados na hierarquia e no profissianalismo. Outros prindpios de
governan<;a foram sugeridos como substitutos ou complementos. Vma sugestao fo; a

descentraliza~ao"

(Albaek, 1998: 97,

tradu~ao

livre). Como e sabi-

do, a descentraliza<;ao aumenta a assimetria informacional entre os niveis de

governo, dando vantagens as agencias implementadores locais. Tres propostas
329

..

1
I

POLiTICAS PUElLICAS NO BRASIL

basicas foram apresentadas com

impactos desse processo: (a)
usuarios dos

servi~os

objetivo de manter sob centrale os

"governo pelo mercado", que canfere aos

socials a possibilidade de fazer a sua escolha entre os

provedores, por exemplo, atraves dos vouchers na educac;ao,

que suposta-

mente faria com que os provedores publicos se adaptassem as preferencias e

fossem mais senslveis as demandas dos usuarios, vistas entao como "clientes"
ou "consumidores"; (b) a

amplia~ao

da possibilidade de

participa~ao

de re-

presentantes dos usuarios nas institui<;oes provedoras dos servi<;os, com vistas

ademocratizac:;ao dos processos decisorios e/ou visando a garantir urn maior

controle das atividades; (c) a "avalia~ao da perjOrmanle, da qualidade, da efetividade

e cla eficiencia, incluindo a mensura<;ao das preferencias dos 'consumidores'

do setor publico e da

satisfa~ao

dos usuittios" (Albaek, 1998: 98).

Parece que se tratava, para resgatarmos os conceitos desenvolvidos por

Albert Hirschman (1973), do incentivo as alternativas de "saida" (escolha entre
os provedores), de "voz" (participa~ao) e/ou de "lealdade" (avaliar para garantir a qualidade dos servis:os prestados e a satisfas:ao dos usmirios). Recorde-se,
porem, que Hirschman (1973: 83) aftrma que, "como regra, a lealdade poe de
lado a saida e ativa a voz".
Como se vera acliante, no que diz respeito aos objetivos da avalias:ao da
educas:ao publica ofertada no Brasil e no Chile, a "lealdade"/ avalias:ao visava
sempre, no cliscurso oficial que justifica a implantas:ao dos sistemas de avalias:ao educacional desses dois paises,

a ativas:ao da "voz" para a melhona dos

servis:os prestados. Porem, a avalias:ao desses servis:os no Chile de Pinochet

parece ter sido instrumentalizada tambem para a viabiliza<;ao da "saida", ou
seja, para a legitima<;ao dos intuitos privatizantes e do papel do setor privado
como provedor desses servi<;os.
Contudo,

comentario de Hirschman acerca cia capacidade da "lealdade"

de ativar a "voz" parece, de maneira geral, ter a sua pertinencia assegurada,

posto que, na decada de 1990, a avalia<;ao passa tambem a destacar questoes
como accountability,

participa~ao

e empowerment (Tapia, 1999).

Note-se, porem, que se as tres propostas destacadas por Albaek (1998),

apresentadas anteriormente, parecem todas inclicar certo vies desestatizante,
estudo de Meldolesi (1996) sobre a institueionaliza~ao da

avalia~ao das

cas publicas na Fran<;a mostra com clareza que esse pais, ao reagir
330

politi-

a crise do

As Polilicas dos Sistemas de Aval1a~ao da Educa~ao B~sica ...

Estado de bem-estar social, revigora a sua "tradi<;ao estatizanten ao promover

a descentraliza<;ao e a desconcentra<;ao e ao priorizar a avalia<;ao, em uma
"politica govemativa que apresentou a avalia<;ao como procura de colabora~ao

e consenso" (Meldolesi, 1996: 89).

Essas ambigiiidades parecem indica a necessidade de que

uso da avalia-

<;ao seja compreendido como urn fenomeno sempre complexo e

multidimensional, como se vera adiante. Em uma palavra, torna-se necessario
analisarmos a

avalia~ao

tam bern em sua dimensao politica (Faria, 2005).

Uma vez que neste trabalho nao estamos interessados somente nas motiva<;oes para a ado<;ao da avalia<;ao, sendo aqui menos relevante toda a discussao acerca das teorias e metodologias de avalia<;ao, cabe analisarmos tambem,
ainda que brevemente, a questao, aparentemente simples, do uso esperado e
potencial da pesquisa avaliativa.

A PesQuisa Avaliativa: como

e usada? Quem usa? Como? Para QUi'?

Eimportante esdarecermos, em primeiro lugar, que a avalia<;ao 'nao e' uma

atividade necessaria e inescapavehnente voltada para a decisao. Contudo, parecern predominar as atividades avaliativas voltadas para 0 processo decisorio, que
teriam como usuarios principais os formuladores das politicas e/ou os gestores
clos programas governamentais. Como clestacaclo anteriormente, em seus
prim6rdios, nos anos 60, a avalia<;ao era marcacla pela falacia mecanicista do
planejamento top-down, ou seja, esperava-se uma utiliza<;ao automatica de seus
resultados, numa perspectiva quase exclusivamente instrumental, como baliza do
processo decis6rio e como ferramenta para a resolu<;ao racional de problemas.
Na concisa formula<;ao de Nachmias, essa era uma concep<;ao idealizada
do processo das politicas, "na qual a retroalimenta<;ao segue livre e diretamente
do estagio da
forma~ao da

avalia~ao

(0 ultimo escigio do cicio das politicas) para aquele da

politica, onde tudo se inicia" (Nachmias, 1995: 175,

tradu~ao

livre).

Carol Weiss, a indisputada precursora e Figura ainda hoje central nos estudos
sobre

uso da avalia<;ao, coloca a quescio da seguinte maneira:

Quando come<;amos a pensar sobre 0 usa da avalia<;ao, tinhamos em

mente 0 seu uso no processo decisorio. Esperavamos que a avalia~
<;ao produzisse descobertas que pudessem influenciar 0 que 0 pessoal
encarregado do programa e da politica faria a seguir. Eles poderiam
331

.'

POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil

extinguir 0 ptogtama, expandi-lo, modificar as suas atividades ou alterar

o tteinamento das equipes; espetava-se deIes que utilizassem 0 que havia sido descoberto peIos avaliadores na ptodUl;:ao de decisoes mais
sabias. Esse tipo de usa veia a set conhecido como utiliza<;:ao instrumental. (Weiss, 1998: 23, tradul'ao livre)
Urn segundo tipo de utiliza<;ao, ainda segundo Weiss, e aquele denominado "conceitual", usualmente associado aos gestores locais de programas
publicos, os quais, mesmo impedidos por vezes de fazerem usa instrumental do relat6rio de avalia<;ao podem, a partir dele, mudar a sua

C011-

cep<;ao do programa e de sua operacionalidade e impacto, adquirindo

novas ideias e insights. Trata-se aqui de se evidenciar uma fun<;:ao "educativa"
da avalia<;:ao.
Urn terceiro tipo de uso seria

que podemos denominar "persuas6rio".

Cientes das deficiencias do programa e das rnudanc;as mais factiveis, gerentes e operadores podem usar a avaliac;ao para legitimar a sua posi<.;:ao e arregimentar apoio.
Urn quarto e ultimo tipo ocotre quando se procura influenciar outras instituic;oes e eventos que nao aqueles diretamente relacionados ao prograrna avaliado.
As evidendas da avalia<;:ao podem impactar redes de profissionais, podem pautar a atuac;ao das advocafzy coalitions, podem alterar os paradigmas das paliticas,
promover alterac;6es na agenda govemamental e influenciar as cren<;:as e 0 modus

operandi das instituic;oes. "Quando a avaliac;ao implica acUmulo de conhecimento,

ela pode contribuir significativamente para a alterac;ao das concepc;6es e tambern, as vezes, para a mudan<;a nas praticas" (\Veiss, 1998: 24, tradUl;ao livre).
Trata-se, aqui, do usa no sentido do esc1aredmento

(en/ightenmen~.

Note-se que tal distinc;ao das formas de uso constitui avan<;:o significatiyo
em relac;ao

a celebre

contraposi<;ao entre avalia<;:ao "somativa", que seria

judgement-otiented, e avaliac;ao "formativa", que seria improvement-oriented. Contu.do, ela parece apenas resgatar, com modificac;oes t6picas, a proposic;ao feita
por Floden e Weiner (1978) em urn trabalho pioneiro, hoje aparentemente
relegado,

qual, destacando tambem as debilidades e a idealizal'ao do "mo-

delo decisionista", chama a atenc;ao para tres formas de uso da avaliac;ao: (a)
no sentido da "resoluc;ao de conflitos"; (b) como mecanismo para a "redw;ao
da complacencia" (complacenry reduction), dado
que

seu potencial para fazer com

pessoal encarregado do programa avalie criticamente as suas concep-

332

As Politlc:as dos Sistemas de

Avalia~ao

da Educ:al,;ao Basic:a ...

li=0es e comportamentos; (C) como "ritual", cuja funli=ao seria "acalmar as ansiedades do publico e perpetuar uma imagem do governo como racional,
eficiente e accountable" (Floden & Weiner, 1978: 16).
No entanto, tao importante quanto as formas e as motivali=0es do uso e a
percepli=ao de que nao se utiliza apenas

relat6rio final da avaliali=ao. Para

tornarmos curta uma longa discussao, podemos dizer, com Weiss (1998), que
os seguintes elementos podem ser usados: (a) as descobertas e/ou recomendali=0es, que normalmente sao os elementos do processo avaliativo mais amplamente utilizados; (b) ideias e generalizali=0es feitas a partir da avaliali=ao,
usualmente associadas

a funli=ao de esclarecimento, mas tambem a busca de

legitimidade e de apoio para

curso de

a~iio

adotado ou para a

efetiva~iio

de

mudanli=as; (c) a proprio fato de se fazer a avaliali=ao, para atenuar momentaneamente demandas por alterali=oes e/ou para demonstrar a racionalidade e a
virtude do gerente do programa, nos niveis superiores da administrali=ao, sendo que, aqui, a avaliali=ao se toma quase sinonimo de bom gerenciamento e/ou
de

disposi~iio para

ser accountable,

que tamhem ajuda a garantir a legitimidade

do programa ou da politica; em contrapartida,

fato de 0 programa estar

sendo avaliado tambem pode ser entendido como indicio de que haveria algo
prohlematico em seu desenho,

implementa~iio ou

impacto; (d)

foca do

estudo, particularmente as medidas e mensurali=0es adotadas; como se sabe, e

isto parece crucial no caso da avaliali=ao dos sistemas educacionais, como veremos adiante, 0 que quer que venha a ser avaliado ou mensurado tende a ser
encarado como prioritario pe10s gestores do programa ou da politica.
Trata-se da conheeida preocupali=ao de "ensinar para a prova", e nao

casual 0 fato de a metafora ser oriunda da area educacional, quando ocorre wna
concentrali=ao de esforli=os que pode implicar a negligencia de outras questoes
eventualmente cruciais do programa au servili=0; (e)

desenho da pesquisa

avaliativa, quando a parte mais tecnica da avaliali=ao passa a ser ernpregada, por
exemplo, com

objetivo de se influenciarem outras politicas e programas.

Cabe ainda questionarmos quais sao os atores que fazem uso desses multiplos aspectos da avaliali=ao.

l
I

Nos prim6rdios, as avaliadores esperavam que os principais usmirios

fossem as financiadores dos programas (0 pessoal que pagava as contas
do programa), os seus dirigentes (que administravam 0 programa no

33_3

.'

POdTICt\S PUBlICt\S NO BRASIL

nivel nacional ou local) e talvez os tecmcos do programa (a equipe em

contato direto com os clientes). Esses eram os envolvidos (stakeholders),
e os avaliadores guiavam-se por des e negociavam com des os termos
do estudo. (Weiss, 1998: 28, tradu,ao livre)
Contudo, a critica

a tradicional petspectiva hierarquica, top-down, tambem

acabou fazendo com que os avaliadores passassem a considerar os interesses e

necessidades dos 'elientes' ou beneficiarios dos programas, muitas vezes, usuarios desprovidos de capacidade de vocalizac;ao concertada. Porem, os usuarios
da avaliac;ao nao se restringem aqueles envolvidos diretamente no programa,
quer como formuladores, como gerentes, como pessoal teemc%peracional
ou como usmirios/beneficiarios.
A avaliac;ao tambem pode ser utilizada, como mostrado por Weiss
(1998): par gerentes de outros programas e de servi,os similares do setor
publico (e tambem da iniciativa ptivada, pode-se acrescentar, os quais buscam melhorar

seu desempenho); por agentes do govetno federal e re-

presentantes de organizac;oes da sociedade civil e de fundac;oes que procuram seleeionat

que financiat ou formas de melhotar os progtamas que

eles ap6iam ou implementam; por membros das camaras legislativas dos

distintos niveis de governo, para que sejam propostas melhorias nos ptogramas e politicas existentes ou em fase de definic;ao; por cientistas sociais
interessados em avaliar

impacto, tanto na pratica quanto na teoria, do

conhecimento proporcionado pela avaliac;ao; por outtos avaliadotes que

buscam aprimotar os metodos e a aceitac;ao dos estudos que eles pt6prios
desenvolvem; pelas organizac;6es, que patecem cada vez mais se conformar ao ideal de learning organizations; pelo publico em geral, engajado mu;tas vezes nao apenas em ac;6es da sociedade civil, nao rato similares, mas
tam bern porque ele pode exercer urn papel de legitimador das politicas e
ptogramas governamentais.
As considerac;6es feitas anteriotmente evidenciam a necessidade de se
perceber a existencia de interac;6es entre as fotmas e motivac;6es do uso da
avaliac;ao, os varios elementos dessa atividade que podem set utilizados e os
atores que deles fazem usa,

que implica

avaliaC;ao pode ocorrer ao longo de todo

cas (policy cyde).
334

teconhecimento de que

usa da

chamado cicio das politicas publi-

A5 Politicas dos Sistemas de Avalia~lio da Educa~lio B3sica ..

As pesquisas acerca do uso cia avaliac:;ao, contudo, para alem da distinc:;ao

das formas de utilizac:;ao, dos elementos que podem ser utilizados e dos usmirios, passaram, ao longo da ultima decada, como destacam Shulha e Cousins
(1997), a trabalhar e valorizar mais sistematicamente questoes como: a
centralidade do contexto na determinac:;ao do uso que se faz da avaliac:;ao; a
necessidade de se expandir a ideia de uso do nivel individual para

organizacional; a diversificac:;ao do papel do avaliador, que muitas vezes incorpora func:;oes como a de facilitador, planejador e educador; os impactos e
condieionantes da subutilizac:;ao.
A emergencia dessas novas questoes foi, em ampla medida, resultado da
percepc:;ao cia fahicia mecanicista do planejamento top-down e do fato de que as
avaliac:;oes tendiam a ser subutilizadas, 0 que levou ao entendimento da atividade
avaliativa como dialogo e interd.mbio continuos, nao apenas com

intuito

de se consultarem aqueles diretamente envolvidos no programa, mas no sentido da colaborac:;ao e do compartilhamento.

De forma similar

a mudanc:;a de paradigmas no planejamento e na pro-

gramac:;ao da implementac:;ao de politicas e programas, tambem nos estudos

avaliativos passou-se a adotar, como dito anterior mente, urn vies mais bottom-

up, que questionou 0 carater pretensamente asseptico da avaliac:;ao e sua blindagem "cientifica". Os trabalhos mms recentes passaram a mostrar as vantagens
de

avaliador se familiarizar com a esttutura, com a cultura e com a politica

dos programas e das polity communities envolvidas,

que supostamente lhes

franquearia a possibilidade de entender (e tambem de influenciar) os fatores

que mais provavelmente afetam a utilizac:;ao da avaliac:;ao. Tornou-se claro, ademais, que qualquer descoberta ou resultado da pesquisa avaliativa deve competit com outras Fontes e atores pela atenc:;ao dos tomadores de decisoes e
,\
I

"

demais envolvidos (Shulha & Cousins, 1997).

l'eito este sintetico panorama cia evoluc:;ao do problema da avaliac:;ao de
politicas publicas na agenda govemamental e discutidos alguns aspectos de sua
utilizac:;ao, cabe agora urn ajuste de foco para tratarmos mais especificamente
dos sistemas de avaliac:;ao educaeional na America Latina, para que, em seguida,
possamos discutir a experiencia do Chile e do Brasil com a avaliac:;ao da
educac:;ao basica.

JJ5

l
POliTIC".') PUPtiCAS NO BRASil

Reforma do Estado. Reconfigura~ao dos Sistemas de Prote~ao

Social e Avalia~ao da Educa~ao na America latina

E importante destacarmos, logo de inicio, que a implanta<;3.o cla avalia<;ao

cla educas:ao na America Latina, feita regularmente e em larga escala, f01 e
continua senda urn fenomeno externamente induzido, em ampla medida, que
parece estar associado ao processo ainda em curso de reconfigurac;ao dos
sistemas naeionais de protec;ao social, articulado com uma estrategia mais arnpla

de reforma do Estaclo. Parece set hoje amplamente reconheeido

que

fato de

impeto reformista na area educaeional tern parte significativa de suas

origens em fontes extemas, senda esta, atualmente, uma questao nao apenas

nacional, mas tambem regional e global (puryear, 1999).

A ret6rica oficial que justifica a necessidacle de reformas na area tern se
pautado, geralmente, nao apenas peIos indicadores educacionais, os quais, como
se sabe, colocam a America Latina em uma posic;ao muito desconfortavel
quando comparac;oes internacionais sao apresentadas. Os outros argumentos
justificat6rios usualmente esgrimidos sao, em sua maioria, de ordem economica,
lastreando-se em considerac;oes genericas acerca da crescente centralidade do
conhecimento como fator de produc;ao e do carater eminentemente global
da atividade economica contempod.nea. Segundo a argumentac;ao generica
empregada, esses fatores, reproduzidos intemamente por lideranc;as politicas e
empresariais e extemamente pelos organismos multilaterais e pelas agencias de
fomento e de ajuda para

desenvolvimento, estariam rapidamente aumentando

nao apenas a demanda por educaC;ao, mas principalmente por educac;ao de

qualidade.
Cabe destacarmos, aqui, que os argumentos justificat6rios que tern respaldado, no ambito domestico, a necessidade das reforrnas educacionais normahnente espeiham a argumentac;ao eiaborada e difundida peios organismos
multilaterais. Essa argumentac;ao enfatiza

impacto economico da educaC;ao,

aferido por metodos econometricos de definiC;ao das "taxas de retorno" do

"gasto" publico com a educac;ao, as quais tern, inclusive, justificado a focalizac;ao
do gasto na educac;ao basica, que e apresentada, assim, como urn "excelente
investimento" (puryear, 1999: 153).
Ainda que sejam perceptiveis algumas especificidades nacionais, de maneira geral a reforrna educacional nos paises latino-americanos apresenta con336

As Politicas dos Sistemas de Avalla~ii.o da Educa~iio B~sica ..

vergeneias muito acentuadas, e seus principais pilares sao normalmente os

seguintes: enfase na educac;ao basiea, na descentralizac;ao dos sistemas, na busca
de melhoria da qualidade dos servi<;os oferecidos e na amplia<;ao do papel do
setar privado na provisao.
A reforma educaeional na America Latina parece, assim, seguir diretrizes
amilogas aquelas, mais amplas, do processo/projeto de reconfigurac;ao dos
sistemas nacionais de protec;ao social. Esse processo

e pautado, principalmente:

(a) pela focaliza<;ao do gasto publico social, no sentido da busca de maior

eficieneia do gasto social e cia priorizac;ao do alivio cia pobreza e das areas
geradoras de "capital humano", como saude e educac;ao, as quais apresentam
elevadas "taxas de retorno" do "investimento"; (b) POt urn vies privatizante,
mais nitidamente perceptivel e radicalizado no Chile de Pinochet; (c) pela busca
de uma

descentraliza~ao que,

desresponsabiliza~aodo

~ao

nao raro, tern evidenciado uma perspectiva de

Estado pel. provisao social; (d) pela busca de amplia-

da participa~ao dos usuarios/beneficiarios na gestao e controle das politi-

cas, programas e projetos, enfase que, apesar de calcada em urn cliscurso e em

objetivos democratizantes, tern como risco a

responsabiliza~ao

dos individuos

por parcela nao desprezivel das tarefas em questao. Mesmo reconhecendo a

centralidade de tais diretrizes,
do "movimento real de

trabalho comparativo realizado por Draibe

mudan~a" em

sete paises da regiao mostra ''urn qua-

eIro bastante clistinto dessa rationa!i'. Ressalte-se, contudo, a seguinte observa~ao

feita pela autora:

Os sistemas de educa~ao basica estao entre os que menos altera~oes

sofreram do ponto de vista de sua concepyao e lugar no conjunto dos
programas sociais: em todos os paises que estamos considerando [Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica e Mexico], os principios da universalidade, obrigatoriedade e gratuidade da educac;:ao compreensiva seguiram regendo esta area social basica. (Draibe, 1997: 217)
A avaliac;:ao da educac;:ao escolar e, sem duvida, elemento-chave e fundamento estrategico da reforma educacional em curso nos paises da America
Latina. Para melhor explicitac;:ao desse tipo de avaliac;:ao, parece importante
resgatarmos a tipologia das avaliac;:oes educacionais apresentada por Castro e
Carnoy (1997), que clistinguem entre: "exames de avaliac;:ao dos alunos", aplicados intemamente

a escola para averiguar 0

grau de apreensao dos conteudos

337

..

POliTlCA5 PUBLlCA5 NO BRA51l

constantes do curriculo escolar; "exames de aptidao do aluno", aplicados para

averiguar a aptidao minima do aluno ao termino de um n1vel de ensino e/ou
para selecionar os que prosseguirao para a pr6ximo nivel; "exames de avalia<;ao do sistema educacional ou da escola" (...) "aplicados a uma arnostra ou a
toda uma popula<;ao de estudantes em determinado n1vel de escolariza<;ao de
urn pais, estado, provincia ou municipio para avaliar

grau de aprendizagem

(em rela<;ao a urn padrao absoluto) nas escolas, nos municipios, nos estados
au nos paises" (Castro & Carnoy, 1997: 37).

II desse ultimo tipo de avalia~ao

que tratamos neste trabalho. Porem, se a questao central e fazer da avalia<;ao

urn instrumento para a melhoria da qualidade do ensino, a atividade avaliativa
tambem deve ser vista como respaldando, normalmente de maneira acess6ria,
outros pontos e dinanllcas da reforma educacional e dos sistemas de prote<;ao
social. Isso porque, alem de denotar a enfase dada
utilizada para monitorar

a educa<;ao basica,

ela e

processo de descentraliza<;ao, au seja, para garantir

que a transferencia de responsabilidades para os governos subnacionais (ou

mesmo para as pr6prias unidades escolares) nao implique a deteriora<;ao da
qualidade do ensino.
No caso chileno, muito particularmente, a avalia<;ao tern sido utilizada
como claro instrumento de focaliza<;ao do gasto educacional, como se vera
com mais detalhes na proxima se<;ao. Se no pais a avalia<;ao parece nao cumprir papel significativo na transferencia de recursos dos niveis mais complexos
de ensino (e aqui cabe recordar que 0 Chile suprimiu a gratuidade da educa<;ao
universitaria) para as niveis mais basicos, ela tern sido importante no processo
de concentra<;ao do gasto nos quintis inferiores de renda da popula<yao matrieulada (Draibe, 1997).
Cabe destacar, ainda, que a avalia<;ao da educa<yao tambem pode cumprir
papd importante no que diz respeito ao incentivo dado ao setor privado para
que ele amplie seu papel na provisao de servi<;os educaclonais. Sabe-se que os
resultados da avalia<;ao tern comprovado a baixa qualidade do ensino publico
na regiao. Contudo, e necessaria que se recorde nao apenas

impacto que a

atividade avaliativa pode ter na melhoria da qualidade da provisao publica,

por meio de uma serie de processos e da ado<;ao de uma diversidade de
mecarusmos compensat6rios, recompensat6rios ou purutivos, que serao ruscutidos nas pr6ximas se<yoes deste trabalho, mas tambem
338

fato de que os

r
i

As PoiftiC3s dos Sistem<ls de Avalia~ao dOl EducaC;3o Baslca ..

resultados cia avaliacrao podem fomentar a alternativa cia "saida", au seja, poclem contribuir para afastar as usmirios cia rede publica. Trata-se, aqui, cla
chamada

"privatiza~ao por

defaulf'.

Claro esta que, em muitos casas, miD se pode pensar nesse efeito, muito
provavelmente marginal, como parte de uma acrio deliberada, ate porque h:i
tambem evidencias cla serieclacle do compromisso dos paises cia regiao com a
universalizac;:ao de uma educa<;ao de qualidade,

meSillO

que, para tanto, urn

mais amplo pape! do setar privado seja vista nao apenas como necessaria,
mas tambem, muitas vezes, como altamente desejavel. Contudo, pelo menDS
no caso chilena, parece haver evidencias de que se esperava inicialmente, ainda
na decada de 1980, que a avalia<;ao respaldasse

intuito privatizante.

Segundo Draibe (1997: 220), uma

politica deliberada de privatiza~ao do eusino ( ..) pode ser registrada tao
somente no modelo chileno: ali, aIm da alternativa de gestao privada
dos servi<;os publicos, a privatiza<;ao se traduziu em estimulos a provisao privada de servi<;os educacionais em todos os niveis de ensino, em
troca de subven<;oes publicas. (...) Tal estimulo resultou em mudan<;a na
composi<;ao das matriculas, com diminui<;ao da publica e aUffiento da
subvencionada.
Note-se, assim, que a utiliza<;ao da avalia<;ao educaaonal parece extrapolar
os objetivos formalmente definidos para a constitui<;ao desses sistemas, bern
como aqueles "sugeridos" pelos organismos intemacionais que tern incentivado
e financiado a sua constitui<;ao na America Latina. Vejam-se, par exemplo, as
sugestoes de uso arroladas em urn documento do Banco Mundial: utiliza<;ao
das avalia~6es para se obter

apoio do publico para a melhoria da qualidade

da educac;ao; para se melhorar

desenho da instruc;ao e da formac;ao dos

docentes; uso dos "efeitos de repercussao" de uma avaliac;ao (backwash iffectS),l

para diagn6stico e tratamento dos problemas de aprendizagem; para a oferta
de "recompensas para as boas ac;oes"; para a avaliac;ao do progresso alcanc;ado pelas rustintas regioes, rnunicipios, escolas ou distritos escolares; para a
pesquisa e desenvolvimento educacionais (Horn, Wolff & Velez, 1991).

Este termo se refcre aos efeitos que uma ayalia<;:io pode ter naquilo que os profcssores ensinam
e no que as estudantcs se csfor<;:am para aprender. Trata-se da questio de "ensinar pam a prma".

339

~------------------"

POlITlCAS PUBLICAS NO BRASil

A despeito da quase inexistencia de uma tradiiY30 de avaliaiYao de politicas

e programas sociais na regiao, a avaliaiYao dos sistemas educacionais e hoje urn
fenameno amplamente difundido entre as paises latino-americanos. Ferrer (2000)
considera que, mesmo havendo registros de experiencias pioneiras de avaliaiYao do IOg1:o educacional antes de 1988, quando foram estruturados os sistemas de avaliaiYao da educaiYao basica chilena (Simce), ap6s algumas experiencias
previas, e

sistema brasileiro (Saeb), aquele deve ser considerado "0 verdadeiro

ponto de partida da nova tendencia" (Ferrer, 2000: 3,

tradu~ao

livre). Na

verdade, quase todos os paises cia America Latina tern hoje sistemas estnlturados
ou em vias de estruturaiYao.2
Antes que possamos passar aos nossos dois estudos de caso, parece relevante discutirmos com urn pouco mais de ateniYao, ainda que de maneira
necessariamente sintetica, a questao da induiYao externa no processo de implantaiYao dos sistemas de avaliaiYao da educaiYao na America Latina.
De maneira geral, podemos dizer que sao de varias ordens os fatores
ex6genos que tern influenciado

processo de implantaiYao da avalias:ao das

politicas e programas sociais na regiao, e principalmente da avaliaiYao educacional, area onde esses mecanismos parecem estar mais desenvolvidos e
institucionalizados. Em primeiro lugar, cabe destacar 0 papel central desempenhado por distintos organismos internacionais, agencias de fomento e de ajuda
ao desenvolvimento.
A indus:ao da avaliaiYao par essas organizaiYoes tem se dado da seguinte
maneira: par meio do fmanciamento direto para a montagem dos sistemas de
avalias:ao; da oferta de cooperaiYao tecnica para tanto, bern como de treinamento de tecnicos governamentais; do incentivo a iniciativas domesticas na
area e da exigencia de avaliaiY30 para que programas sociais passam ser flnanciados e apoiadas.
Cabe ainda destacar que, paralelamente

a capacidade de

financiamento

dessas instituiiYoes, muitas vezes imprescindivel, elas tambem desfrutam, usualmente, de grande autoridade tectllca e de experiencia e prestigio reconhecidos,
o que amplia

irnpacto de sua atuaiYao prescritiva/normativa, que tern

boom desse proccsso parece ter ocorrido oa primcira metade da dccada de 1990, guando os
sq,'lIintes paises implantaram os sem sistemas de avaliali=iio: Honduras (1990); Colombia (1991);
Republica Dominicana (1992); Argentina e El Salvador (1993); Mexico (1994); Costa Rica, Paraguai
e Venezuela (1995) e Bolivia (1996) (Ferrer, 2000).

340
I

<

As Polfticas dos Sistemas de Avalla~iio da Educa~iio Basica ..

enfatizado a questao da eficiencia do gasto e da centralidade de avalia<;:ao.

N ote-se que a enfase dada a essas questoes se justifica tambem pela necessidade
que essas organiza<;:oes tem de se mostrar, elas tambem, aClVuntabie perante os
seus "principais".
Devemos recordar tambem a centralidade conferida

a avalia<;:ao nas di-

versas Confereneias Sociais Internacionais realizadas durante a decada de 1990.

No caso da educa<;:ao, destaca-se a Conferencia Mundial sobre Educa<;:ao para
Todos, patrocinada pela Unesco e realizada em 1990 em Jontiem, na Tailimdia,
que preconizou como uma atividade essencial a "melhoria e aplica<;:ao de sistemas para avaliar os resultados do aprendizado" (apud Lockheed, 1997: 151).
19ualmente relevante tem sido

papel das poliry networks transnacionais na

vincula<;:ao entre estudiosos e poliry makers, na difusao de ideias e metodologias

e na cria<;:ao de consensos. 3

o impacto dos fatores e agentes exogenos pode ser percebido nao apenas na garantia de financiamento e capacita<;:ao tecnica e na exigencia de
contrapartidas financeiras domesticas, mas tambem na conforma<;:ao da agenda governamental, pela via da sensibiliza<;:ao de forrnadores de opiniao e da
gera<;:ao de consensos, num processo concertado que certamente ajuda a explicar a quase universaliza<;:ao dos sistemas de avalia<;:ao educacional na regiao.
Urn ultimo fator, de influencia ainda mais dificil de detectar, patece set 0
efeito mimetico, ou de emula<;:ao, que experiencias bem-sucedidas de outros
paises tern suscitado. Aqui cabe recotdatmos a quase oniptesen<;:a na
contempotaneidade de estrategias de divulga<;:ao das charnadas "melhotes
praticas", levadas a cabo POt uma miriade de otganizae;-oes intetnacionais, agencias govemamentais e otganiza<;:6es nao govetnamentais (ONGs) nacionais e
transnacionais,

que tevela que tambern esses ptocessos de emula<;:ao podem

set induzidos.
Destaque-se que a comunidade epistemica na area da avalia<;:ao educacional
e das mais vastas, com ramifica<;:6es globais e grande capilaridade nacional na
America Latina, em univetsidades, funda<;:oes e centros de pesquisa, tendo como
nodulos tegionais mais institucionalizados, que funcionam como centros clifusotes
Para uma apresenta~ao da experiencia de uma diversidade de redes de pesquisa em educa~ao, de
varios continentes, vcr McGinn (1996). Para uma discussao acerca da reled.ncia das ideias e do
conhecimento no processo das poHticas publicas, vcr Faria (2003).
341

..

POLITICA5 P(lBlICA5 NO BRA51L

e produtores de pesquisa, de capacitac;ao e responsaveis pela gerac;ao e ampliac;ao

de consensos entre especialistas e agentes govemamentais,

Orealc/Unesco e

Preal (veja-se, por exemplo, McMeekin, 1996, e McGinn, 1996).

A grande porosidade do processo de

forma~ao

de politicas na area da edu-

cac;ao, apenas esboc;ada aqui, talvez exemplifique com perfeic;ao

vies

"desnacionalizante" que parece caracterizar os processos de poliO' making na era cia

interdependencia e cia globalizaC;ao assimetrica, notadamente nos paises perifericos.
Passemos agora, por f1m, aos nossos estudos de caso. Antes, porem, cabe
recordarmos que, a despeito da centralidade dos fatores ex6genos tratados
nesta seC;ao, as caractensticas espedficas assumidas pelos sistemas de avaliac;ao
da educac;ao em cada urn dos paises latino-americanos parecem ter dependido
mais das decisoes politicas tomadas no ambito domestico e da capacidade
tecmca e fmanceira dos distintos paises do que das cliretrizes espedficas dos
organismos de creelito (Ravela, 2001).

o Sistema de Medicion de la Calidad de la Educacion (Simce):

de instrumento da 'mercadoriza~ao' da educa~ao e orienta~ao
da demanda a busca de eQuidade e de compensa~ao das
diferen~as sociais
Dentro do conjwlto dos sistemas nacionais de avaliac;ao cia educac;ao dos paises
da America Latina, 0 Simce tern algumas especificidades, dentre as quais se destacam:
ter sido criado no final da decada de 1980, dando continuidade a urn
programa de avalia~ao iniciado em 1982 pelo governo militar;
ter sido elaborado e administrado inicialmente por urn orgamsmo extemo
ao Ministerio da EducaC;ao, com 0 qual mantinha convenio, sendo
posteriormente absorvido pelo Ministerio;
para sua criac;ao e funeionamento, 0 sistema nao dependeu de recursos
externos, sendo financiado com recursos do orc;amento anual do
:Ministerio da Educac;ao;
tratar-se de urn sistema de avaliac;ao censitario, isto e, que avalia 0 universo
de alunos de uma mesma serie (contudo, nao s~o aplicadas provas
naquelas escolas com menos de dez alunos na serie avaliada e que se
encontram em zonas isoladas);
ter seus resultados arnplamente divulgados no meio educaeional e na
1mprensa.
342

As Polilicas dos Sistemas de Avalia~ao da

Origens.

Evolu~ao

Educa~ao

Basica ..

e Objetivos

o Simce e herdeiro de outras iniciativas adotadas anteriormente no Chile.

Em 1968, foi criada uma prova nacional, destinada a medir resultados no
oitavo ano basico. Ela foi aplicada anualmente ate 1971 e seu prop6sito era
obter/fornecer informa<;oes para

processo de desenvolvimento curricular e

dispor de padmetros para melhorar a distribui<;ao de recursos (Eyzaguirre &

Fontaine, 2000). Em 1982, foi criado

Programa de Evaluaci6n del Reneli-

mento Escolar (PER), elaborado e executado pela Pontificia Universidad Cat6lica de Chile e financiado pelo Ministerio da Educa<;ao. De 1982 a 1984, 0
programa aplicou anualmente provas simultaneas a todos os alunos do quarto
e do oitavo anos da educa<;ao basica. 0 principal objetivo do PER era produzit informa<;ao que permitisse ao Ivfinisterio da Educa<;ao monitorar os efeitos do processo de descentraliza<;ao e privatiza<;ao no setor.
No peciodo 1985-1986,0 Centro de Perfeccionamiento, Experimentaci6n
. e Investigaciones Pedagogicas, do l\1inisterio da Educa<;ao, foi responsavel
pelo sistema de avalia<;ao, que passou a se chamar Sistema de Evaluacion de la
Calidad de la Educaci6n (Sece). A prova foi administrada somente em 1986 e
a urn nurnero restrito de estudantes (Eyzaguitre & Fontaine, 2000).
Em 1987, iniciou-se

Sistema de Informaci6n sobre la CaUdad de la

Educaci6n (Simce), mediante de urn novo convenio entre

rvrinisterio da

Educa<;ao e a Universidad Cat6lica de Chile. A partir de 1988, realizaram-se

medi<;oes de rendimento escolar dos alunos da quarta e da oitava series do
ensino basico, porem em anos alternados, 0 que permitiu reduzit os custos das
provas em rela<;ao a experiencia anterior do PER. 0 convenio durou ate 1991,
ana em que

ministerio assumiu completamente a gerencia do sistema, que

passou a se chamar Sistema de Medici6n de la Calidad de la Educacion, mantendo a sigla Simce. A equipe do ministerio recebeu da universidade capacita<;ao
para assumit a condu<;ao do sistema (Himmel, 1998).

o Ministerio da Educa<;ao assurniu em 1991

controle da e1abora<;ao e

execu<;ao da prova de avalia<;ao da educa<;ao, que desde 1988 era realizada

pela Universidad Cat6lica de Chile. A Lei Organica Constitucional de Ensino
(Loce), promulgada em mar<;o de 1990, no ultimo elia do govemo militar,
estabe1ecia que

Ministerio da Educa<;ao seria

organismo encarregado de

elaborar os instrumentos de avalia<;ao peri6dica. Para cumprir com essa

343

.'

POLITICA'> PUBLICAS NO BRASIL

normativa, foi criado

nada

Simce como uma estrutura funcional tecnica subordi-

a Unidad de Curriculum yEvaluaci6n do Ministerio.

Em agosto de 2002,

de lei relacionado

govemo chileno enviou ao Congresso urn projeto

a moderniza<;ao do Ministerio da Educa<;ao. Este projeto

inclui a proposta de que

Simce seja subordinado ao Consejo Superior de

Educaci6n, organismo criado pela Loce, presidido pelo ministro da Educas:ao e composto por oito representantes de instituic:;:oes de educac:;:ao superior
(universidades e institutos profissionais), da comunidade cientifica, da Corte
Suprema e das Fors:as Armadas, alem de urn secretirio executivo. Tal alterac:;:ao institucional buscou dar maior autonomia e independencia ao sistema em
relas:ao

a autoridade

ministerial, uma vez que

responsavel direto pelo sistema e tambem

ministerio ate en6io era

principal usuario da informas:ao

produzida.
A avalias:ao da educas:ao se estabeleceu no Chile nos anos 80, no momento
em que 0 governo do pais impulsionava uma importante reforma na estrutura
e no ftnanciamento do sistema, que tinha por elementos centrais a transferenda
da educas:ao publica do govemo central para os govemos locais e para

setor

privado.
Em termos gerais, a literatura dos anos 1990 sobre
os objetivos da avaliac:;:ao sao obter dados sobre

Simce evidencia que

ruvel de resultados alcanc:;:a-

dos peIo sistema educacional, entregar informas:ao externa aos diretores das
escolas e dados confiaveis aos pais de alunos sobre
escola, assim como proporcionar

desempenho de cada

a autoridade educativa informas:ao sobre 0

impacto de as:oes e programas desenvolvidos sobre a aprendizagem dos alunos. Tais objetivos, entretanto, nao aparecem sempre com a mesma enfase.
Rodriguez (1997) destaca que a enfase dada aos objetivos da medi<;ao
vanou no transcurso dos anos, sem que tenham sido modificadas substancialmente as caracteristicas do sistema.

A medida que 0

M:inisterio de Educac:;:ao

do periodo p6s-Pinochet foi orientando os diversos programas da area em

urn conjunto denominado "reforma educativa", cuja prop6sito era melborar
a qualidade da educa<;ao no pais e diminuir a brecha entre a educa<;ao que
recebem os distintos estratos socioecon6micos, os objetivos do sistema de
avalias:ao foram anunciados da seguinte maneira:

344

As Polfticas dos Sistemas de

Avalia~ao

da

Educa~ao

Baslca ..

Esta medis:ao tern como ohjetivo fundamental produzir a conhecimento necessaria para medir e elevar 0 rendimento e/ou niveis de
resultado ate metas preestahelecidas como ideais e minimas e, ao
mesmo tempo, reduzir a distancia entre os resultados dos estabelecimentos municipais, particulares subvencionados e particulares pagos,
alcans:ando com isto uma maior eqiiidade dos resultados escolares
para as diversos grupos sociais do pais. (Mineduc, 1996 apud
Roman, 1999: 9)

A Prova
A prova Simce e aplicada anualmente, em series alternadas. Em urn ano
se avalia a quarta serie do ensino fundamental (basico), no ano seguinte,

oitavo ano basico e, no terceiro ano, a segunda serie do ensino secundario.

Em 2002, quando a prava fa; aplicada ao quarto ana basico, 291.639 alunos
foram avaliados. A avalias:ao consiste na aplicas:ao de provas de conhecimento em linguagem e matematica (para todos os alunos da sene avaliada) e
de ciencias naturais e ciencias sociais (para apenas 10 0/0 dos alunos do ensino
basico. No ensino medio, avalia-se uma amostra de alunos nas areas de fisica,

quimica e biologia).
Iniciahnente, as provas continham somente perguntas de multipla escolha,
alem de uma redayao. Em 1999, passaram a conter tamhem perguntas ahertas. Alem da formayao academica,

processo de avaliayao capta informac;oes

sobre auto-estima dos alunos, autonomia, seguranc;a e atitude em relayao ao

amhiente. A coleta de dados inclui tamhem perguntas relacionadas a fatores que mostram

grau de satisfac;ao dos participantes do processo

educativo (grau de aceitac;ao do trahalho educativo pelos pais, alunos e

professores). Com esta finalidade, sao aplicados questionarios a alunos,
pais e professores. 0 questionario que os professores devem responder
compreende tamhem temas relacionados ao estilo de ensino e a condutas
na sala de aula. Durante

processo de avaliac;:ao, sao coletados tambem, em

cada estabelecimento, dados de eficiencia escolar (taxas de aprovac;ao, reprovac;ao e evasao).

Devido

a forma como eram construidas as provas ate 1999, somente a

partir das ultimas avaliac;oes realizadas foi possive! comparar adequadamente

os resultados dos exames aplicados a uma mesma serie em diferentes anos.
345

POLITICA5 PU8L1CA5 NO BRA51l

Ate 1998, a corre<;ao das provas se realizava com base na media de respostas
corretas. Desde 1999,0 Simce utiliza a Teoria da Resposta ao Item, na qual as
questoes mais dificeis recebem maior pondera<;ao que as questoes mais faceis.

Produtos e Relat6rios

E de grande importancia

na experiencia chilena

tema da difusao dos

resultados da avalia<;ao. Ate 1995, os resultados eram de conhecimento somente das autoridades educacionais e cia dire<;ao de cada escola. Em 1995, os
resultados da prova Simce passaram a ser enviados a todos os estabelecimentos de ensmo e publicados na imprensa. Desde que passaram a ser divulgados,
os relat6rios eIaborados peIo Ministerio da Educa<;ao foram sendo aperfei<;oados no sentido de facilitar a compreensao da informa<;ao por distintos tipos
de publico.

Simce divulga atualmente os seguintes produtos ao final de cada pro-

cesso avaliativo: (a) relat6rio geral de resultados (destinado ao publico em

geral); (b) relat6rios de resultados por escola (contem wna parte comum a
todas as escolas e uma espedfica de cada escola); (c) publica<;oes esped1cas
para os professores; (d)

publica~6es

especificas para as familias:

distribui~ao

de folhetos explicativos com os resultados da escola que freqiientam seus 1Ihos. 4 No caso dos relat6rios de resultados por escola, sao enviadas as escolas
varias capias do relat6rio, destinadas

a dire<;ao. aos professores e a associa<;ao

de pais. 0 documento inclui informa<;oes sobre a media de respostas corretas

obtidas em cada prova e resultados dispostos como percentuais de respostas
corretas obtidas em cada urn dos objetivos de cada clisciplina. Sao fornecidas
tambem informa<;oes que permitem comparar a escola com a media geral do
pais e com as escolas de nivel sociocultural semelhante.
Os pais tern acesso aos resultados gerais de todos os estabelecimentos do
pais pelos meios de comunica<;ao. as resultados sao publicados em jornais
nacionais, regionais e locais.

E decisao de cada escola realizar atividades para

informar com mais detalhes e discutir os resultados com os pais. No site do

1\1i.n.isterio da Educa<;ao, sao divulgados relat6rios com os resultados gerais
Segundo Ravcla (2001), 0 Chile e a unico pais que faz este tipo de divulgal(ao para as familias. 0
autar, no entanto, considera que os rclat6rias nacionais e as publical(iies na imprensa dificilmente
sao compreenslveis mesmo para uma familia de ruvel cultural media.

346
I

.......

As Polilicas dos Sistemas de Avalia~ao da

das

avalia~6es

Educa~ao

Basica ..

realizadas no periodo 1998-2001, alem de folhetos de orienta-

'tao dirigidos a professores e alunos, explicando a estrutura das avalia't0es e as

inova'toes incorporadas, alem de exemplos de perguntas. Desse modo, os
resultados de cada uma das escolas do pais estao amplamente expostos.
Ate 1997,

Simce divulgava, nos seus relat6rios anuais, a media de res-

postas corretas em cada prova e em cada escola (ou media de resultados

brutos). Esse indicador oferece uma visao geral do resultado alcanc:;ado pela
escola. As unidades de analise sao as questoes, nao os alunos. 0 potencial dessa
informac:;ao esta em permitir comparar resultados entre as escolas au grupos
de escolas. Tal informac:;ao, contudo, se limita a descrever, nao permitindo
conhecer qual e a porcentagem de alunos que dominam certos objetivos ou
que alcan~am nlveis de desempenho predeterminados (Ravela, 2001). Visando
a corrigir essa deficiencia, foi introduzido urn metodo de corre<;ao das provas
baseado na Teoria de Resposta ao Item. Passou-se, entao, a fornecer informa'toes sobre

percentual de alunos que alcanc:;am mais de 70%

de respostas

corretas. 0 objetivo e fornecer, de modo facilitado, informa'toes sobre a dispersao de resultados (Eyzaguirre & Fontaine, 2000).
Desde 2001,

rendimento medio das escolas passou a ser divulgado

tambem com base ern uma classifica'tao dos estabelecimentos ern cinco grupos socioecon6micos, com

objetivo de permitir compara'toes dos resul-

tados da prova Simce entre escolas que atendem alunos de caracteristicas

socioecon6micas similares. Ate entao, os resultados eram apresentados

so~

mente por tipo de escola (particular, particular subvencionada pelo governo

ou publica). A classifica'tao tambem considera fatores como a escolaridade
da mae e do pai, a renda familiar e urn Indice de Vulnerabilidad Escolar,
revelando a preocupa'tao em obter informa'toes sobre a eqiiidade da educa<;ao basica no pais. Nos ultimos anos,

Simce incorporou em seus relat6-

rios para as escolas dados acerca da evoluc:;ao dos resultados de seus alunos
ao lange dos anos.
Os resultados sao publicados por escola, cidade, provinc1a, reg1ao e
total do pais.

E possive! conhecer os resultados

por diversas categorias de

analise: dependencia administrativa das escolas; nfvel socioeconomico; zona

rural ou urbana.

347

.'

POL!TICAS PUBLICAS NO BRASIL

Uso da Informa~ao
Urn fatar crucial dos sistemas de avalia<.;ao em educa<;3o

resultados. No Chile, desde

e a utilizat;ao dos

prindpio, pensou-se em utilizar os resultados das

avaliac;oes nacionais como mecanismo para 0 estabelecimento de incentivos e Satl'i=oes para as escolas. Tais incentivos e sanc;6es poderiam advir tanto dos responsaveis pela politica educacional como cia sociedade e do ffiet'caclo educacional.
Nao ha duvidas de que

principal usuario dos resultados do Simce e

Ministerio cia Educac;ao e de que ocorre efetiva retroalimenta<;ao dos resultados para as politicas e programas em educac;:ao, como se vera. adiante.

o
mitido

Simce

as

e urn componente fundamental cla politica educativa e tern per-

autoridades educacionais reorientar estrategias, focalizar recursos,

gerar programas de aperfeic;:oamento docente, alem de balizar os sistemas de

incentivo a diretores e professores. Os estabelecimentos que tern melhores

pontua<;oes no Simce recebem urn acrescimo no financiamento publico a
titulo de incentivo, assim como os seus professores recebem urn incentivo
financeiro (Weinstein, 2001).
A seguir, sao apresentados alguns exemplos de programas ministeriais
que utilizam a informaqao produzida pelo Simce.
o Programa P-900: criado em 1990 para beneficiar as escolas publicas de
maior risco educativo no pais, defmidas com base nos resultados obtidos
nas provas do Simce. Estas escolas recebem apoio em aperfei<;oamento
de professores, material educativo, bibliotecas, textos e melhoria de
infra-estrutura. Entre 1990 e 1997, foram atendidas pelo programa
2.300 escolas (Ministerio de Educaci6n, 2002).
o Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educaci6n
(Mece Basica e Mece Media): os resultados do Simce sao utilizados
tambem. para avaliar 0 impacto dos programas educativos que estao
sendo implementados no pais.
o Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME): este programa, imciado
em 1992 como parte do Programa Mece Ba.sica, consiste na clistribui<;ao
de recurs os, pela via de concurso, a projetos educativos que tenham
como objetivo melhorar processos e resultados da aprendizagem,
apresentados por professores das escolas com subven<;3.o publica. A
identifica<;3.o de necessidades, primeiro passo para a elabora<;3.o de cada
projeto, esta baseada nos resultados que a escola obtem na prova Simce
(Rodriguez, 1997).
348

As Politicas dos Sistemas de Avallar;ao da Educar;ao B3slca..

Sistema Nacional de Evaluaci6n del Desempefio de los Establecimientos

Subveneionados (Sned): desde 1996, 0 Sned estabelece urn incentivo
financeiro aos professores de 25% das mais destacadas escolas primirias e
secundirias que recebem subven<;ao publica. Estas escolas sao definidas a
cada dois anos, quando se estabelece urna pontua<;ao dos estabelecimentos
que recebem subven<;ao publica, considerando virios fatores, dentre eles
efetividade, supera<;ao, iniciativa, melhora das conru<;oes de trabalho,
igu.ldade de oportunidades e integra~ao de professores e pais de .lunos,
c.lcu1ados com base nos resultados do Simce (Ravela, 2001).
Red de Maestros: este programa e parte das interven<;oes voltadas para
o aperfei<;oamento de professores e fomenta a transferencia de
experiencias e conhecimentos de professores de escolas que elevaram
seus resultados na prova Simce a professores de escolas que obtiveram
baixos resultados.
Proyecto de Asistencia Tecnica: as sessenta escolas da regiao metropolitana
de Santiago que apresentaram piores resultados na avalia~ao Simce de 1999,
na qual foi avaliado 0 quarto ano basico, foram beneficiadas com projetos
de assistencia tecnica, por meio dos quais entidades privadas (universidades,
funda<;oes ou ONGs), em conven1o com 0 Ministeno da Educa<;ao, as
ap6iam por quatro anos para melliorar seus rendimentos. Os projetos
possuem metas anuais e de longo prazo. No que se refere aD Simce, buscouse awnentar em 5% 0 resultado medio de cada urn dos estabelecimentos
benefieiados pela assisteneia tecnica (Ll Tercera, 3 fev.2002).
Monitoramento de outros programas do i'v1in.isterio da Educa<;ao: com
os resultados do Simce, sao gerados indicadores que sao utilizados para
monitorar os resultados obtidos pelas escolas publicas e particulares
subvencionadas beneficiadas par divers as programas. Alem dos
programas ja eitados, pode-se mencionar ainda 0 programa Jornada
Escolar CompletaS e 0 Programa Montegrande (Liceos de Excelencia en
Ensefianza Media). Dessa forma, e possivel ao Ministerio da Educa<;ao
dimensionar, por meio dos resultados da prova Simce, os efeitos e impactos
dos programas focalizados no desempenbo das escolas benefieiadas.
As provas de avalia<;ao do sistema educativo nao sao, assim, somente
h~cnicas ou

assunto de especialistas. A concep<;ao do sistema traduz uma visao

politica, sendo os resultados utilizados de distintas maneiras pelos atores sociais e

,

Em seus relatorios subre a prova Simce a cada ana, 0 l-.!inisterio da Educas:iio publica informas:ocs
comparando 0 rcndimento das escolas publicas com jOffiada escolar completa e aquelas que ainda
mio furam incorporadas a estc sistema (Ministerio de Educacion, 2002).

349

"

POliTlCAS PUBllCAS NO BRASIL

politicos. As defini<;:oes ou op<;:oes dos sistemas de avalia<;:ao podem ter efeitos

sobre

que ocotre na sala de aula, bern como sobre a presta<;:ao publica de

contas de urn ministro ou do conjunto do govemo acerca da efetividade das

a<;:oes empreendidas no ambito da educa<;:ao.
Vis to que os resultados da prova tern uma divulga<;:ao tao ampla, quando
uma escola alcan<;:a bons resultados no sistema de avalia<;:ao, estes sao utilizados
pela dire<;:ao como uma "vitrine de boa gestao", isto e, como variavel para
atrait bons professores e, principalmente, .Iunos. Himmel (1998) considera
que tanto diretores como professores podem encontrar, nos resultados do
Simce, rnotiva<;:ao para realizar inov3<;:oes nas areas em que

rendimento dos

alunos e insatisfat6rio.
Roman (1999), contudo, considera que a informa~ao fornecida pelo Simce
tende a gerar principalmente efeitos perversos, pois tern sido utilizada tambern para discriminar e segregar, em vez de contribuir para melhorar a qualidade da educa<;:ao e promover a eqiiidade do sistema educativo. A autora
aponta os seguintes efeitos perversos: (a) com frequencia, ocorrem casos de
expulsao pelas escolas de alunos com dificuldades nos estudos e baixo rendimento, com

objetivo de nao prejudicar a "media" de pontos da escola.

Existem tarnbem denuncias de escolas que pedem aos alunos com maiores
elificuldades de aprendizagem que nao

compare~am no

elia da prova Simce;

(b) as resultados sao utilizados pelas escolas que obtem melhores resultados,
em geral escolas privadas onde estudam alunos que tern mais recursos, para se
promover no mercado educacional; (c) ocorrem distor<;:6es e estreitamento
do curriculo, pois as escolas destinam maior tempo

a realiza<;:ao

de provas

similares ao Simce e ao ensino das materias mais importantes para esta prova
(matematica e castelliano).
Tais afltma<;:oes coincidem com a opiniao do sindicato nacional de professores (Colegio de Professores). 6 Os professores sentem que uma parte im"0 Colegio de Profcssores e enfatico em rejeitar a utilizal,:ao dos resultados do Simce como urn
instrumento para 'rankear' os estabelecimentos no mercado. Esta e uma logica peryersa, que
provoca danos na educac:;:ao publica e nega a igualdade de oportunidades para todas as crianl,:as
chilenas. Por urn lado, porque estigmatiza sempre as mesmas escolas, a grande maioria de setores
populares e educal,:ao municipal, que sao aguelas gue aceitam toda crianc:;:a em idade escolar. Por
outro lado, cada vez mais, leva os colegios a selecionarem e discriminarem alunos, preferindo os
melhores, para ter uma melhor imagem c competir de melhar maneira no sistema educatiyo"
("Ante los resultados del Simce", declaral,:ao publica realizada dia 6 de julho de 2002.
< www.colegiodeprofesores.c1 >).

350

As Polft!cas dos Sistemas de Avallat;ao da Educat;ao Basica ...

portante de seu trabalho em classe com os alunos esta condicionada

aobten-

<;:ao de bons resultados na prova Simce.

Como ja foi mencionado, os resultados de cada escola sao publicados
nos estabelecimentos educacionais, na imprensa escrita e na Internet, com

objetivo de que as familias utilizem esta informa<;:ao para escolher uma escola
ou para pressionar a escola onde estudam as ftlhos. Entretanto, nao existe
conhecimento sistematizado sobre a utiliza<;:ao pelos pais de alunos da informa<;:ao disponibilizada pelo Simce. De toda maneira, as familias de baixa renda,
mesmo tendo conhecimento dos resultados do Simce, tern limitadas possibilidades de mudar as ftlhas de escola, casa desejem faze-lao
Apesar das posturas mais criticas mencionadas anteriormente, os resultados divulgados a cada ana peIo Simce sao amplamente utilizados pelos atores
do ambito educacional, com provavel exce<;:ao das familias dos alunos. Seja
para elogiar ou para criticar a politica educacional nacional ou local, seja como
indicador central em diagnosticos sociais ou para outros prop6sitos, os resultados do Simce sao recorrentemente mencionados por politicos, autoridades,
institutos de pesquisa, imprensa e outros.
Desde 1995, quando come<;:aram a ser publicados, a imprensa chilena da
ampla cobertura aos resultados da prova Simce. 0 ministf~rio publica a cada
ana em jornais naeionais, regionais e locais urn encarte com os resultados de
todas as escolas do pais. Com freqii(~ncia, esses resultados se transformam em
manchetes nos principais meios de comunica<;:ao do pais e sao objeto de muitas reportagens e analises jornalisticas. E comurn que sejam realizadas reportagens sobre as escolas publicas ou particulares que se destacaram par melhores
ou piores resultados.

Simce

e, portanto, amplamente reconhecido no pais como uma fonte

de dados, ainda que parte dos usuarios das informa<;:oes possa chegar a conclusoes equivocadas, principahnente quando nao estao familiarizados com
aspectos mais

tf~cnicos

do sistema de avalia<;ao. 7

Na literatura internacional sobre

argumentos favoraveis e contrarios

tema,

e possivel encontrarmos muitos

a existencia de provas padronizadas para

avalia<;:ao dos sistemas educativos. Esta amplamente docurnentado que tais

Vejam-se as adyertencias feitas par Ravela (2001) a rcspeito das interpreta<yoes incorretas dos
resultados dos sistemas de aYalia<yao.

351

.'

POllTlCAS PUBLICAS NO BRASil

provas podem gerar tanto efeitos positivos como negativos. As avalias:6es

padronizadas podem ter urn profunda impacto sobre
aprendizagem, ate porque

processo de ensino-

desenho da prova transmite certos sinais para

sistema educativo.
Segundo os criticos do usa de provas padronizadas e de seus resultados
para premiar ou penalizar, escolas e professores terminam dedicando mwto
tempo do processo de ensino-aprendizagem a exerdeios similares aos
da prova, e somente sobre os conteudos e as competeneias que sao avaliados,
o que terminaria distorcendo a educas:ao. Por outro lado, a avalias:ao sem
conseqiiencias, ou de baixo risco, pode fazer com que professores e diretores
de escolas se sintam menos ameas:ados, dispondo, assim, de maior liberdade
para buscar desenvolver competencias mais complexas nos alunos. Contudo,
a ausencia de conseqiiencias tambem pode fazer com que ninguem se responsabilize pelos resultados (Ravela, 2001).

sistema chileno de avalias:ao pode ser dassificado na categoria de Halto

risco", ou de conseqiiencias fortes para as escolas. 8 Esse sistema se distingue da

maioria dos sistemas nacionais de avalias:ao na America Latina, que enfatizam
suas fmalidades de carater "formativo" e sem conseqiiencias diretas e imediatas sobre as escolas. No caso chileno, os tomadores de decisao no ambito da
educas:ao publica levam em conta as informas:oes do sistema quando
da alocas:ao de recursos para as escolas, para elaborar projetos de apoio aos
estabeleeimentos com maiores problemas e tambem como run dos indicadores utilizados para incentivar fmanceiramente os professores, atraves do Snde.
A comunicas:ao em massa dos resultados das provas e a sua utilizas:ao como
instrumento de planejamento de politicas e programas fazem dessas

avalia~6es

um fato politico.
Como se viu, a informas:ao produzida pelo Simce e freqiientemente utilizada pelas autoridades educacionais, constituindo-se no principal indicador e
padmetro para

monitoramento de programas, bern como para a

formula~

Esta classifica~ao dos possiveis usos das avalia.-;:oes nacionais em educa.-;:ao e utili7.ada por Ravela
(2001), com base em classificas;ao norte-americana. Urn sistema de avalia.-;:ao de baixo risco ou sem
conseqiiencias fortes para as escolas e aquele cujos resultados nao sao conhecidos pelo conjunto
da sociedade e que nao tern irnplica~oes diretas para escolas, diretores e professores. Ja um
sistema de avalias:ao de alto risco ou de conseqiiencias fortes tern seus resultados amplamente
divulgados para todos as interessados na educas:ao, sendo a infonnas;ao produzida utilizada como
base de sistemas de incentivo ou sans:ao a escolas e professores.

352

As Polftlcas dos Sistemas de

c;ao de intervenc;6es no setor. Isso nao oconeu com

Avalia~ao

da

Educa~ao

sistema que

B3sica ..

antece-

deu, cujos resultados erarn ignorados ou subutilizados pelo Ministerio de EducaC;ao. Nao e por acaso, pois, que

Simce e mencionado por Cristian Cox,

urn dos principais responsaveis pela reforma e pela politica educativa dos
anos 90, como "uma das heranc;as positivas da decada dos oitenta" (Cox,
1994). Para as gavemas que se sucederam ap6s a flm da ditadura Pinachet,
em 1990, a informac;ao produzida pelo Simce tern sido urn importante mstrumento de focalizac;ao e monitoramento. A preexistencia do sistema de avaliac;ao, devido ao diagn6stico que ele permitiu, foi uma condiSao importante,
por exemplo, para a implantacrao de programas como

P-900, que focaliza as

escolas mais vulneraveis e de piar rendimenta do pais (Gajarda, 1994).

Simce fai assumida pela Ministeria da

Educa~aa

em 1991, quando

chegou ao fun urn convenio de tres anos do governo chileno com a Pontificia
Universidad Cat6lica de Chile (pUC). Esta universidade, que tambem esteve a
cargo do PER, desempenhou urn importante papel no pais no desenvolvimento de metodologias de avaliacrao do sistema escolar e na formaC;ao de
especialistas (Schiefelbein, 1992). A transferencia aa ministeria de expertise
acumulada pela PUC foi de grande importancia para que

executivo assumis-

se a administracrao do sistema.
Durante a decada de 1990, 0 Simce se aperfeic;oou e se fortaleceu. Como
vimos, vanas mudancras ocorreram, devido

a confluencia de urn conjunto de

elementos: (a) alterac;oes na politica educacional, que desde

enfatizau a melharia da qualidade da

educa~aa

inicio da decada

e a busca de eqUidade; (b)

reforma do curricula, ocorrida em 1996, cujo objetiva foi colocar os padmetros

educacionais do pais em concordancia com
mundial. Isto implicou, para

processo de transformac;ao

Simce, avaliar novos currieulos e mudar pa-

droes de provas; (c) desenvolvimento de uma certa "cultura de avaliac;ao" no

pais, com maiar interesse pela alwunlability; (d)
vas internacionais,

part:icipa~aa

do Chile em pro-

que implicou contato com outros modelos de avaliac;ao,

outras metodologias de provas e medic;ao de resultados.

Ha alguns anos, porem, a Simce deixou de ter a exclusividade da avaliaC;ao do rendimento escolar no pais. Em 2000, urn importante centro privado
de pesquisa em educac;ao - Centro de Investigaci6n y Desarrollo de la
Educaci6n (Cide) -, calaborador do Ministeria de

Rduca~aa

desde 1990 em

353

"

POLfTlCA5 PUBllCAS NO BRASil

diversas inieiativas, passou a oferecer aos administradores de escolas (governos locais au institui<;oes privadas) urn programa de avalia<;ao do rendimento
escolar.
Ate 2002, esse exame estava sendo aplicado em mais de seiscentas escolas
do pais. Trata-se de uma avalia<;ao voluntaria, financiada pela propria escola
au pela entidade que a mantem. 0 Cide partiu da constata,ao de que a Simce
nao gerava informa<;ao sufieiente sobre a situa<;ao de cada escola e elaborou
urn processo, inspirado na teoria do valor agregado e em modelo aplicado
inieiahnente na Inglaterra, que inclui a realiza<;ao de quatro avalia<;oes, duas par
ano, a uma mesma coorte de alunos (Cide, s. d., 2002). Essa iniciativa, evidentetnente, nao substitui a avalia<;ao que

Simce realiza de todos os alunos de

uma mesma serie no pais. Entretanto, revela que a avalia<;ao ja se transformou

tambem em servi<;o no mercado educacional do pais para aqueles estabeleeimentos ou empresas que podem custea.-lo.

o Sistema Nacional de Avalia~ao

retroalimenta~ao

do Ensino Basico (Saeb):

ou rito?

Implantado em 1988, a Saeb e parte de urn sistema mais amplo de avalia<;oes educacionais no Brasil, que abarca todos os ruveis de ensino e e gerenciado
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), ligado ao
1'v1inisterio da Educa<;ao. 0 Inep gerencia tambem

Sistema Integrado de

Informa,6es Educacionais (SlEd), responsivel pela dissemina,ao dos resultados

do censo escolar, do censo do ensino superior. do censo do professor, da
avalia<;ao da educa<;ao basica, do Exame Naeional de Cursos, bern como de
informa<;6es sobre

gasto e financiamento da educa<;ao, do perftl dos egres-

sos do ensino medio e de caractertsticas soeioecon6micas e culturais dos

graduandos de nivel superior (Castro, 1998).

Saeb tern como objetivo principal:

contribuir para a melhoria da qualidade da educa<;ao brasileira e para a
universaliza<;ao do acesso aescola, oferecendo subsidios concretos para
a formula<;ao. reformula<;ao e 0 monitoramento das politicas publicas
voltadas para a educa<;ao basica. Alem desse objetivo, 0 Saeb procura
tambem:

354

As Pollticas dos Sistemas de Avalia~ao da Educa~ao Basic<I ...

oferecer dados e indicadores que possibilitem maior compreensao dos

fatores que influenciam 0 desempenho dos alunos, nas diversas series e
disciplinas;

proporcionar aos agentes educacionais e sociedade uma visao clara e

concreta dos resultados dos processos de eusino e aprendizagem e das
condic;oes em que sao desenvolvidos;

desenvolver competencia tecnica e eientifica na area de avaliac;ao

educacional, incentivando 0 interca.mbio entre instihlic;6es de ensino e
pesquisa e administrac;5es educacionais; e
consolidar uma cultura de avaliac;ao nas redes e instituic;:6es de ensino.
(Inep, 2002a: 9)

Origem.

Evolu~ao

e Objelivos

As origens do Saeb devem set buscadas na tentativa de se estruturar urn

Sistema Nacional de

Avalia~ao

das Escolas Publicas do I" Grau (Saep), em

1988, "com base numa proposta elaboracla no contexto do converuo existente entre

Instituto Interamericano de Coopera<;ao para a Agricultura e

Mi-

nisterio cla Educa<;ao", senda posteriormente, em 1990, alocados recurs os do

Na~6es

Programa das

Unidas para a Desenvolvimento (pnud), via projeto

BRA/86/002 (pilati, 1994: 14). Bonomino e Franco (1999: 110), por sua vez,

II
I

"
.1

I
'I

aftrmam que a
origem do Saeb re1aciona~se com demandas do Banco Mundial referentes it necessidade de desenvolvimento de urn sistema de avaliac;ao
do impacto do Projeto Nordeste, segmento Educac;ao, no ambito do VI
Acordo MEC/Banco Internacional de Reconstrm;ao e Desenvolvimento
- Bird. Tal demanda, aliada ao interesse do MEC em implantar urn
sistema mais amplo de avalia<;ao educativa, levou a iniciativas que redundaram na criac;:ao do Sistema Nacional de Avalia<;ao do Ensino PUblico de 1 Grau - Saep.
0

A primeira avalias:ao em larga escala realizada pelo Saeb ocorreu ern 1990.

Em 2003, quando este capitulo estava em elaborac:;:ao,

para realizar, em novembro,

o sistema avalia

Saeb se preparava

seu setimo ciclo de aplicac:;:ao. A carla dais anas,

desempenho dos alunos, por melo de amosttas aleat6rias,

representativas dos estudantes das 4;1. e 8a series do Ensino Fundamental e cla

3a serie do Ensino Media. Sao tambem coletadas informa<;oes sobre fatares

355

"

POlfTICAS PUHICAS NO BRASil

que influenciam a aprendizagem, por meio de questionarios contextuais que

permitem conhecer as caractensticas da escola, do diretor, do professor, da
turma e dos alunos que participam, voluntariamente, da avalia<;ao.
As informa<;oes coletadas sao sigilosas, ou seja, quando da divulga<;ao
dos resultados, alunos, professores, diretores e escolas nao sao identificados.
"Os ruveis de desempenho nas disciplinas de cada aluno nao sao divulgados.
Apenas sao divulgadas as medias dos desempenhos dos alunos em cada estrato"
(Inep, 2002b). as estratos referem-se a serie, as unidades da
liza<;ao da escola (capital e interior, urbano e rural),

federa~ao, a

10ca-

a dependencia administra-

tiva (estadual, municipal e particular) e ao tamanho da escola. Tambem nao se

divulga

desempenho das escolas avaliadas. 0 objetivo do Saeb nao

escolas individualmente, mas

e avaliar

sistema educacional como urn todo.

Ao longo dos seus ciclos bianuais, 0 Saeb incorporou diversas inova<;oes

tanto no que diz respeito

a sua

metodologia quanto a procedimentos,

operacionalizas:ao e abrangencia. Na primeira pesquisa realizada, em 1990, foi

avaliada uma amostra de alunos da ta, da 3a, da

sa

e da 7a series, em Portugues,

Matematica e Ciendas. No levantamento realizado em 1993, foram rnantidos

os mesmos criterios. As mudan<;as mais significativas, contudo, ocorreram em

1995, quando: foram incorporados instrumentos de levantamento de dados

sobre as caractensticas socioeconomicas e culturais e sobre os habitos de estudo dos alunos (ate entao a avalias:ao priorizava 0 papel das variaveis escolares
sobre 0 aprendizado); quando a

"preocupa~ao

com a comparabilidade dos

dados f01 incorporada aos procedimentos"; quando as avalias:oes passaram a

se "concentrar no final de cada cicio de estudos", au seja, nas series atualmente
avaliadas; alem das seguintes inova<;oes:
modernas tecnicas de constrw;ao e analise de itens passaram a ser utilizadas, avanc;:ando-se dos modelos e tecrucas classicos de testes e medidas aTeoria de Resposta ao Item e ao modelo de amostragem matricial
de itens; do ponto de vista operacional, inicialmente operado de forma
direta pelo 1'v1inisterio, partiu-se para a execuc;:ao do Saeb por entidade
externa, contratada especificamente para essa finalidade [0 consorcio
formado pelas Fundas:oes Carlos Chagas e Cesgranrio venceu a licita,ao feita peio MECjInep para a realiza~ao do Saeb 2001. Segundo
algumas criticas, tal processo de terceirizas:ao teria levado ao obscurecimento cia perspectiva mais participativa e indutiva que caracterizou os

356

As Politicas dos Sistemas de Avalia<;ao da Educa<;ao Basica ..

ciclos anteriores]; a abrangencia foi ampliada: expandiu-se a aplica<;ao

para todas as redes de ensino - publica (federal, estadual e municipal) e
particular - e incorporou-se 0 Ensino Medio. Em 1995, alcan<;ou-se a
cobertura nacional, pois, pela primeira vez, todas as unidades da Federa<;ao participaram dos levantamentos. (Bomeny, 2001: 2)
Em 1997, foram ineorporadas as ehamadas "matrizes de referencia", que
"eonsubstanciam a mudan<;a de eoneep<;ao das provas dos alunos, (...) dentro
de uma preoeupa<;ao ereseente com

estabelecimento de padr6es de rendi-

mento e com uma orienta<;ao cia avalia<;ao para a obten<;ao de resultados"

(Bonamino & Franco, 1999: 119). Segundo Bonamino & Franco (1999), os
ciclos de 1995 e 1997 foram os primeiros f1naneiados com verba oriunda do
Banco Mundial, f1nanciamento que, em parte, ajudaria a explicar algumas das
mudan<;as operadas no sistema a partir de 1995. Apenas no eiclo de aplica<;ao
de 1999 foram ineorporadas as escolas mtais (somente para a 4a serie do
Ensino Fundamental, do Nordeste do pais, alem dos estados de I\1inas Gerais
e Mato Grosso do SuI). funda em 1999, foram incluidas provas de hist6ria e
geograf1a. Cabe notar que cada aIuno da amostra responde a quest6es telativas
a apenas uma das areas de conhecimento.
Para

Saeb 2001, foram atualizadas as matrizes de refereneia e uma vez

mais apetfei<;oados os questionarios de alunos, turmas, professores, diretores

e eseolas, ampliando-se a possibilidade de investiga~ao dos fatores associados
ao desempenho dos alunos (Inep, 2002a). Os aplieadores dos testes preeneheram tambem run questionario sobre a infra-estrutura das eseolas partieipantes.
A avalia~ao promovida pelo Saeb abarea hoje as areas de lingua portuguesa, matematica e eiencias, sendo que, na 3a serie do Ensino Medio, a area de
ciencias compreende as clisciplinas fisica, quimica e biologia. A amastra do
Saeb 2001 foi constituida por "12.000 turmas dos turnos diurno e noturno,
perteneentes a mais de 7.000 unidades eseolares de todas as redes de ensino,
loealizadas em 1.900 municipios dos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal, totalizando aproximadamente 360.000 alunos". Foram tambem aplicados
questionarios aos eetea de sete mil diretotes e 18.000 professores das eseolas
da amostra (Bomeny, 2001: 4).
Em doeumento de 2002, a Inep promctia uma ampla

divulga~ao

dos

resultados do Saeb 2001:

357

.'

POliTiCAS PllBliCAS NO BRASll

Todas as 5.561 secretarias municipais de educas:ao do pais e as 27

secretarias estaduais ido receber relat6rios pedagogicos do Saeb que analisam 0 desempenho em Lingua Portuguesa e Matetruitica. Os relatorios
tambem serao enviados as escolas e aos professores que participaram da
amostra de avaliac;ao, assim como a todos os estabelecimentos de ensino
de medio e grande porte do pais. Alem destes, as faculdades, institutos
de Educa<;ao e cursos de formac;ao de professores tambem receberao
o material.
Nos relatorios estao analisados 40 itens utilizados nas provas, para cada
serie e disciplina, nos quais se aponta a 16gica dos erros cometidos pelos
alunos. 0 objetivo e que esse material possa ser utilizado pedagogicamente, pelos gestores e pelos docentes nas salas de aula, como instrumento de melhoria do ensino. (Inep, 2002b: 1)
Visando a concretizar
c;:ao" no pais,

seu objetivo de formar uma "cultura de avalia-

Inep vern proporcionando capaeitac;:ao tecnica para os estados

brasileiros "avanc;:arem autonomamente na quescio da avaliac;:ao", possibilitando

a formac;:ao de uma "rede de sistemas de avaliac;:ao" no pais. Como resultado
dessa parceria, varios estados brasilei1:os ja implantaram seus pr6prios sistemas
de avaliac;:ao, como, por exemplo, Minas Gerais, Parana, Pernambuco e Mato
Grosso, entre outros (Bomeny, 2001). Parece claro que tais inieiativas contribuem para: (a) contornar, no que diz respeito ao controle global do sistema
educaeional, as limitac;:oes inerentes

apr6pria descentralizac;:ao da educac;:ao no

pais, que deu a estados e munidpios autonomia para a provisao da educac;:ao

basica; (b) mitigar as implicac;:6es advindas do fato de

Saeb ser urn sistema

amostral implantado em urn pais federativo de dimensoes continentais, onde

a educac;:ao basica e altamente descentralizada, como se discutira adiante.
Cabe aqui recordarmos que as modificac;:oes implantadas no sistema de
avaliac;:ao ao longo da ultima decada parecem ter fomentado urn maior
alheamento das secretarias estaduais e municipais de Educac;:ao, tendencia
que os contratos de coopera<;ao tecnica firmados por estados e munidpios
com

Inep talvez consigam reverter. N as palavras de Bonamino e Franco

(1999: 127),
a modificac;:ao ao lange dos cicIos nos objetivos do Saeb, que se deslocaram da criac;:ao de uma cultura de avalia<;ao no ambito dos orgaos
gestores das redes de ensino para a prioridade em monitorar as politicas

358

As Polflicas dos Sistemas de Avalia\;30 da Educa\;30 Bas1ca ..

e a qualidade da educac;ao. Essa modificaC;ao guarda estreita relac;ao

com alterac;6es na estrutura organizacional e operacional do SAEB,
transitando de uma operac;:ao mais descentrahzada e com participac;ao
relativamente intensa das secretarias estaduais de educac;:ao para urn
esquema mais centralizado e baseado na terceirizac;:ao de uma serie de
atribuic;6es operacionais. Embora reconhec;amos que 0 desenvolvimento ocorrido viabilizou algumas soluc;6es tecnicamente solidas para
a operacionalizac;ao do Saeb, faz-se necessario registrar que as opc;6es
assumidas tern implicac;6es regressivas em termos da dissociac;ao das
instancias de gestao e avaliac;:ao da educac;ao, 0 que pode levar os pr6prios orgaos gestores das redes de educac;ao a mamfestarem tendencia
de nao se reconhecerem nos resultados do Saeb. A mencionada dissociac;a.o entre gestao e momtoramento da qualidade, no caso brasileiro
estimulada peIos tecmcos do Banco Mun~ e uma tendencia em franco
declinio no cemirio empresarial.

Difusao e Usa dos Resultados

Ap6s a sua nomeac;ao como ministro da Educac;ao do govemo de Luiz
Inacio Lula da Silva, Cristovam Buarque constituiu uma comissao especial
para analisar os sistemas de avaliac;ao constituidos ao longo da decada de

1990. 0 novo diretor de

Avalia~ao

da

Educa~ao

os seminarios regionais reahzados em 2003 com

Basica do Inep aproveitou

objetivo de cliscutir formas

de melhorar a clivulgaC;ao das informac;6es e de apresentar

Saeb 2003 para,

reproduzindo criticas antigas, aftrmar que, apesar do aperfeic;oamento dos

anos anteriores,

Saeb nao havia se preocupado em comunicar de forma

mais compreensivel seus resultados. Anunciou-se tambem que, a partir daquele

ano,

Saeb faria

monitoramento do desempenho dos alunos beneficiados

pelo Prognma Bolsa-Escola. "Gutta novidade cliz respeito ao questionario

socioeconomico, aplicado a alunos, professores e diretores, que vai incluir questoes sobre

problema da violencia. Tambem sera criado urn grupo de estudo

para aprofundar a analise sobre a cor e rendimento dos estudantes"

(Inep,2003).
Recordando que do programa de governo do presidente Lula constava a
revisao de todos os processos de avaliac;ao da educac;ao do Brasil,

novo

presidente do Inep referiu-se tambem ao "grande des conhecimento dos processos de avaliac;ao conduzidos no Inep", elencando ainda criticas ao Exame

359

1
POlITICAS PU811CAS NO BRASil

Nacional do Ensino Meclio (Enem) e ao Provao (Helene, 2003). Esse e outros

documentos divulgados pela nova gestao do Inep parecem destoar do tom
adotado em documentos e relatorios anteriores, os quais, ainda que inevitavelmente mencionando a baixa qualidade cia educas:ao no pais, ressaltavam as
progressos feitos e a centralidade adquirida pe1a avaliac;ao como instrnmento
para a melhoria da qualidade dos
De fata,

servi~os

e de seu impacto (Inep,2002c).

Saeb tern uma visibilidade nacional bastante restrita, principal-

mente quando se recorda a vasta e intensa cobertura dedicada ao Simce pela

midia e POt Qutros atores no Chile. Claro que 0 sistema chilena, senda censitario
e nao amostral, como

brasileiro, e distribuindo relat6rios, boletins e informes

para wna ampla variedade de interessados, os quais discriminam individualmente as escolas e as municipalidades, tende, por sua propria conforma<;ao, a
provocar questionamentos mais abrangentes. Ademais, como se viu,

Simce

se constituiu como uma poderosa ferramenta para a implementa<;ao da reforma

educacional no pais, que promoveu a descentraliza<;ao, fomentou a provisao
de servi<;os por escolas privadas e a responsabiliza<;ao pelos resultados,

que

sem duvida contribuiu para ampliar ainda mais a sua visibilidade.

Porem, se

Saeb foi desenhado primordialmente para fornecer subsidios

para a formula<;ao de programas e para a avalia<;ao das politicas, sendo, assim,

mais uma ferramenta para

planejamento e

monitoramento do que urn

indutor da responsabilidade dos provedores locais e da participa<;ao de outros atores, cabe notar que nem nesse aspecto mais restrito os seus resultados
e a sua utiliza<;ao parecem estar promovendo mudan<;as expressivas, a despeito do que tem sido apregoado oficialmente. Um estudo realizado par Wolff
(1998) comparando as sistemas nacionais de

avalia~ao

educacioual de alguns

paises latino-americanos, por exemplo, mostrou que ate aquela data nao se
havia tomado nenhuma decisao especifica com base no programa de avalia<;ao brasileiro, ao contnirio do que havia acontecido na Argentina, no Chile, na
Colombia e na Costa Rica, sendo tambem restrito

impacto sobre as politi-

cas do sistema mexicano.

Em diversos documentos,

Inep buscou rebater as criticas feitas

a nao

implcmenta<;ao de medidas derivadas da analise dos dados coletados, ou seja,

a sua

escassa utiliza<;ao no planejamento ou capacidade de retroalimenta<;ao

(veja-se, par exemplo, arrigo de Locatelli, 2002, ex-cliretora de

360

Avalia~ao

da

As Pol[Ucas dos Sistemas de Avaliat;ao da Educat;;ao Bhica ..

Educa~ao Basiea

do Inep).9 Contudo, as meclidas efetivamente implementadas

parecem ser realmente raras e perifericas. Oliveira (1995: 4) menciona

de

I\1inisterio da

Educa~ao

gramas veiculado no

fato

tet elaborado urn "primeiro conjunto de pro-

lan~amento da

TV Escola, onde se utilizam dos resulta-

dos do Saeb para trabalhar aqueles conteudos onde os professores tern maior
dificuldade para ensinar e os alunos mais dificuldade para aptender".
No que diz respeito

a associa~ao entre difusao das informa~oes produ-

avalia~ao,

cabe destacat que, principalmente em urn sistema

zidas e uso da

educacional em que as instancias subnaeionais gozam de tanta autonomia

como no caso brasileiro,

alheamento das secretarias estaduais e municipais,

possivelmente mitigado nos ultimos anos pela

ptolifeta~ao dos

acordos tec-

nicos de coopera~ao, talvez pare~a refor~ar a caracteriza~ao sugerida por

Franco, Fernandes e Banamina (2000) do sistema de avalia~iia brasileiro
como nao apenas "produtor de elementos para a
educacionais", mas tambem como tendo

formula~ao

de politicas

objetivo implicito de justificar

paliticas pre-farmuladas.
A relevancia do Saeb para os gestores das redes publicas de enstno
subnaeionais, como ademais registrado par toda a literatura mais recente acerca
do usa da

avalia~ao,

parece estar condicionada, como sugetido por Franco

(2001: 130), pela "capacidade do Inep em estabelecer relacianamentas com

secretarias de educa~ao que transcendam a te1a~ao instrumental, detetminada
pelas necessidades operacionais do Saeb", no sentido de dar a essas instaneias
maior "voz" no processo, ate para que a sua "lealdade" possa ser consolidada
plenamentc, uma vez que ha indieios fortes do respaldo ja oferecido pelas
secretarias de

Educa~ao de

estados e munidpios do pais.

Contudo, dada a ausencia de evideneias do impacto do Saeb na formula~ao

de politicas e progtamas, como discutido anteriormente,

avalia~ao

das

sistema de

brasileiro parece se conformar como (e aqui resgatamos algumas

fun~6es

(a)

da

avalia~iia

sugeridas par Fladen & Weiner, 1978):

indutor da cria~ao de uma rede multi-nivel de sistemas de avalia~ao

capaz de, no futuro, gerat esse tipo de feedback. Dito de outra maneira,
parecc persistir a expectativa de que 0 "modelo deeisionista" do

Para uma ponderada critica acerca da metodologia cmpregada pelo Saeb,

Franco (2001).

\'t~ja-se,

par exemplo,

361

"

POLlTKAS PUBLICAS NO BRASil

impacto da avalias:ao no processo governamental, fracassado

inicialmente, possa se concretizar num futuro talvez ainda distante
(trata-se, aqui, de perseverar na fahicia mecanicista do planejamento
top-down, como rnscutido no inicio deste trabalho);

(b)

mecanismo para a "redus:ao da complacencia", quando "0 proprio

fato de se participar de uma avalias:ao pode estimular a consideras:ao de
novas praticas por aqueles diretamente envolvidos - gerentes e tecnicos
do programa, entre outros. A participas:ao nos esfors:os de avalias:ao
pode produzir tanto um esclarecimento acerca dos procedimentos
padronizados de opera~ao como a sua revisaa" (Floden & Weiner, 1978:
14, tradu~ao livre). Note-se, contudo, que a baixa patticipa~ao dos gestores
das redes de ensino estaduais e municipais (e tambem dos professores)
no Saeb parece enfraquecer essa nms:ao da avalias:ao;

(c)

rito: "a avalias:ao pode ser vista como urn ritual cuja funs:ao e acalmar
as ansiedades dos cidadaos e perpetuar a imagem de racionalidade,
eficiencia e accountability do governo" (Floden & Weiner, 1978: 16).

Diversos fatores parecem tolher 0 potencial do Saeb de desencadear efeitos

mais "formativos", ou seja, improvement-oriented Sao eles:

fato de 0 sistema educa-

cional brasileiro ser fortemente descentralizado, constituido por redes subnacionais

com alto grau de autonomia;

carater amostral da avalias:ao nacional; a debili-

dade na divulgas:ao dos resultados do Saeb;

alheamento dos gestores das

redes subnacionais, decorrente, em certa medida, da tercei.ri.7.as:ao de parte significativa das atividades avaliativas. Isso faz com que seja ressaltado principahnente
o vies "somativo", ou seja,judgement-OJiented, do Saeb.
Contudo, tanto a multiplicas:ao dos acordos de cooperas:ao tecruca do
Inep com estados e tllunidpios quanto as mudans:as de "grande alcance" planejadas na

divulga~ao e

no fomento

a utiliza~ao dos resultados do Saeb 2001

(ver Locatelli, 2002, e Locatelli & Andrade, 2001), bern como as criticas feitas
pelos gestores que assumiram
sibilidade de que

Inep em 2003, podem estar inrncando a pos-

Saeb ganhe urn perfil mais proximo ao da

avalia~ao

"formativa", passando a ser, assim, urn instrumento mais efetivo naG apenas
para

monitoratnento da evoIus:ao da aprendizagem e do impacto de deter-

minadas politicas, mas tambem capaz de impactar, pela via da "redus:ao da

complacencia" dos agentes educacionais,

proprio processo de aprendiza-

gem no interior das salas de aula.

362

rl'

As politicas dos Sistemas de Avalla~ao da Educat;ao Basica ..

Considera~6es

Como vimos,

Finais

Simce chileno pode ser classificado como urn sistema de

avalia<;ao de "alto risco" ou de "conseqiiencias fortes", posto que os seus

resultados sao amplamente divulgados para todos aqueles diretamente envolvidos e para

publico em geral; que

sistema parece ter um papel nao

desprezivel na orienta<;ao da demanda, e que a informa<;ao produzida

e utili-

zada como base de sistemas de incentivo ou san<;ao a escolas e professores. 0

Saeb brasileiro, par sua vez, pode ser classificado como urn sistema de "baixo
risco" ou "sem conseqiiencias fortes", posto que seus resultados nao sao conhecidos pelo conjunto da sociedade e nao tern implical.;:oes cliretas para escolas,
diretores e professores.
A motiva<;ao para a implanta<;ao da avalia<;ao educacional no Chile partiu
originahnente, em larga medida, da percepc.;:ao de que

sistema poderia ser

instrumentalizado para a viabiliza<;ao da "mercadoriza<;a.o" da educa<;ao e para

a orienta<;ao da demanda, passando, em urn segundo momento, a ser encarado como instrumento fundamental na busca de eqiiidade e de compensa<;ao
das diferen<;as sociais, pela via da focaliza<;a.o dos programas ministeriais e
tambem do aumento significativo do gasto publico na educa<;ao. No caso
brasileiro, talvez porque a questao do acesso e dos insumos ainda monapolizasse a agenda nos anos 90, e uma vez constatado que

sistema de avalia<;ao

nao produziu feedbacks expressivos, torna-se possivel, inclusive, cogitarmos a

hip6tese de urn usa eminentemente ritualistico ou mimetico, posta que ate urn
uso mais "conceitual" da avalia<;ao parece ter sido negligenciado no periodo
analisado neste trabalho.
Porem, se a questao

e garantir

que a avalia<;ao realmente redunde na

melhoria da qualidade da educa<;a.o, a variavel "divulga<;ao dos resultados"

toma-se central, porque, para que seja superada a fahkia mecanicista do planejamento top-down, professores, diretores, pais e alunos devem estar mais bern
informados. Caso contrario,

risco e que a principal fun<;ao da avalia<;ao seja

ritualistica ou de esclarecimento geral (enlightenment). Cabe destacar, brevemente,

que esta segunda fun<;ao, de esclarecimento, nao pode set menosprezada em
paises como

Brasil, onde a accountabili!Jr ainda e tao restrita.

A divulga<;ao dos resultados da avalia<;ao, contudo, nao precisa necessariamente ser instrurnentalizada, como no caso chileno, no sentido de potencializar
363

l--------------"

POliTICAS PUBLICAS NO BRASil

a "saida", mas pode ser articulada para que, pela via do incentivo

a"voz", os

usos "instrumental" e 'conceitual' da avaliac;ao possam implicar a consecuc;ao

do principal resultado almejado, qual seja, a melhoria da qualidade dos servic;os prestados e da aprendizagem.

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367

"

12

l
I,

Agenda Internacional e Politicas

Nacionais: uma compara<;;ao
hist6rica entre programas de
erradica<;;ao da malaria e da
variola no Brasil*
Gilberta Hochman

As respostas brasileiras as orientas:oes e programas de erradicat;ao de

doens:as de organiza<;oes intemaeionais, traduzidas em politicas e ayoes de saude,

sao

objeto deste capitulo. A analise se fat'a comparando-se as ac;oes e campa-

nhas contra a malaria e a variola empreendidas peIo govemo brasileiro entre as

decadas de 1950 e 1970, nas quais

pais integrou empreendimentos globais de

erradical'ao liderados pela Organizal'ao Mundial da Saude (OMS) e a Organizal'aO Pan-Americana da Saude (Opas). Primeiro a erradical'ao da mahiria, consideracla urn fracasso e, depois, cia variola, a primeira e linica doenc;a humana
erradicada como resultaclo de urn programa sanitaria intemacional.
Essa comparac;ao permite indicar as condic;6es politicas e institueionais
para a emergencia e

desenvolvimento de politicas publicas de saude na sua

intera<;ao com a agenda cia saude intemacional. Sao tambem eventos do processo de forma<;ao de Estado no Brasil que permitem identificar, no tempo e
em contextos variados, diferentes processos de organiza<;ao de a<;oes de saude
em ambito nacional.
A import:ineia des ta discussao reside na perspectiva de se abordar, do
ponto de vista historica, qucstoes cada vez mais centrais e contemporaneas

Versiio condensada de trabalhos apresentados no GT PoHticas Publicas no XXIX Encontro

Nacional da Anpocs, Caxambu, outubro de 2005, e na sessiio "Histbria, instituii10es politicas e
politicas publicas da area tematica de polfticas publicas", no V Encontro da Assuciai1iio Rrasileira
de CiblCia Politica, Bela Horizonte, julho de 2006. Pesyuisa realizada com apoio do CNPq.

369

POLiTICAS P(IOLICAS NO BRASIL

que versam sobre as possibilidades de politicas domesticas autonomas em

um mundo cada vez mais interdependente. Reapresento aqui algumas das
questaes sugeridas por Keohane e Milner (1996) com base em sua afirma<;ao de que nao e mais possivel compreender as politicas publicas nacionais
sem a analise dos vinculos que estas estabelecem com urn ambiente internacional: Quais sao os efeitos da internacionaliza<;ao de agendas de prote<;ao social e bem-estar sobre as politieas domesticas, suas institui<;6es e
atores? De modo inverso, qual a capacidade dos Estados nacionais em
influenciar e/ou modificar essa agenda, ou a ela resistir, tanto do ponto de
vista da politica domestica como no ambiente internacional?
Este capitulo ilustra e contrasta respostas politicas e institucionais do
Estado brasileiro em sua longa, complexa e variada rela<;ao com agencias
internacionais envolvidas com a saude, bem como suas recomenda<;oes,
financiamento e a<;oes. 0 contraste se da entre programas nacionais que tiveram objetivos semelhantes (erradicar doen<;as), interagiram com a chamada
saude internacional (OMS) e tiveram resultados bastante divers os em
termos de objetivos alcan<;ados.
A analise sugere que as politicas estatais de saude no Brasil pas-II
Guerra Mundial devem ser compreendidas pela sua dina mica interna, mas
tambem como resultantes e condicionadas por essas intera<;oes. N esses
processos e intera<;oes, foram construidas tanto a autoridade internacional
dessas agencias funcionais como a autoridade nacional no campo sanitario
(Finnemore, 1996). Trata-se, portanto, de introduzir essa intera<;ao em uma
perspectiva historicamente orientada - e potencialmente comparativa - de
analise de programas governamentais. Assim como foi assinalado para as
reformas do sistema de seguridade social, cabe indicar que

argumento

puramente difusionista, de paradigmas de politicas a partir de atores externos, parece ter pouca capacidade explicativa no campo da saude (Melo
& Costa, 1995; Melo, 2004).

Discutir e comparar padroes de intera<;ao entre institui<;oes e seus efeitos nas politicas nacionais, em termos de continuidade e mudan<;as, significa
uma adesao aos supostos do institucionalismo de tipo hist6rico - institui<;oes como regras do jogo ou como limites estruturantes da a<;ao e da
intera<;ao humana (pierson, 2004) - e as no<;aes correlatas de poliryftedbatk e
370

Agenda In tern aciona I e Politicas Naclonais

de dependencia de trajetaria (Mahoney, 2000, 2001; Mahoney e Schensul,

2006). Tambem implica identificar conjunturas criticas nas quais, seguindo
Mahoney (2001), sao feitas escolhas depois das quais diminuem as possibilidades de trajet6rias alternativas em politicas, mas podem ser identificadas,
ao inverso, conjunturas que sao 'criticas' ao possibilitarem mudanc;:as de trajet6ria das politicas. Outro elemento importante para esta comparac;:ao sao
as arenas politicas relevantes em que esses programas sao formulados, decididos e desenvolvidos (Immergut, 1992), as quais sao modificadas de acordo com contextos politicos mais ou menos pluralistas.
Asslln,

tempo e os contextos sao cruciais: a ordem cronol6gica entre

recomendac;:6es internacionais e a adoc;:ao de programas nacionais

e relevante,

bern como a sua inserc;:ao em contextos politicos espedficos. A

existc~ncia

criac;:ao de comunidades de especialistas, ou comunidades epistemicas, que

circulam entre as inst?lllcias infranacionais, nacionais e internacionais eurn dos
elementos importantes desse processo (Haas, 1992), assim como

aprenruza-

do que grupos profissionais envolvidos com determinada politica publica

podem ter em relac;:ao a outros programas nacionais e internacionais corre1atos
(Hecla, 1974).
As variaveis sugeridas para comparar a Campanha de Erradicac;:ao da
MaUria (CEM, 1958-1970) e a Campanha de

Erradica~ao

da Variola (CEV,

1966-1973) na sua re1ac;:ao com as recomendac;:oes internacionais sao fundamentalrnente institucionais e politicas:

existc~ncia

de tradic;:oes cientificas nacio-

nais (instituic;:oes. programas de pesquisa); existencia de programas naeionais e organizac;:oes especializadas para implementac;:ao da poHtica; grau
de centralizac;:ao politica e administrativa; existencia de comunidades de
especialistas e seu grau de ativismo; disponibilidade de financiamento
para

programa e importancia de determinada doenc;:a na agenda sani-

d.ria naeional e internacional.

Na proxima se<;ao apresentarei as principais contrastes entre as resultados dos dais programas para, em seguida, apresentar uma narrativa hist6rica
sucinta - baseada em fontes primarias e secundarias, informada pelas variac;:oes indicadas e ressaltadas nas sec;:oes iniciais.

3 71
_

.'

POllTiCAS PUBLICAS NO BRASil

Encontros e Desencontros de Dais Programas de

de Doen~as no Brasi I

Erradica~ao

As duas enfermidades, tao distintas, estavam na agenda sanitaria brasileira

desde

inieio do seculo XX. 1 Ao longo da primeira metade seculo passado,

cada uma delas produziu, em diferentes contextos politicos, sociais e economicas, variadas estruturas de saude publica e de pesquisa biomedica, e de
prodw;ao de inseticidas, medicamentos e vacinas, graus diversos de envolvimento
social e diferentes representac;oes sobre a doenc;a, sobre
muitas vezes, sobre

doente e,

pr6prio pais.

Aa final da II Guerra Mundial, a mahiria era a principal preocupa,ao da

saude publica brasileira e foi alvo de continuos programas nacionais de controle
e, depais, de erradica,aa, do inicio da decada de 1940 ate a decada de 1970.
De modo inverso, a variola, que mobilizou a sociedade e

Estado em

torno da produc;ao da vacina e da vacinac;ao obrigat6ria nas duas primeiras

decadas do seculo XX - gerando ate mesmo uma revolta popular em 1904-,
tornou-se invisivel na agenda sanitaria nacional e nao esteve nas prioridades do
govemo federal, e mesmo dos profissionais da saude, ate

inicio da decada

de 1960.

i\falaria: e uma enfermidade causada por quatro especies de protozoarios do generu Plasfllodillfll
que se transmite pe1a picada de urn mos(luito infectado do genero Alfopheles. Apenas a infecc;ao
por urn tipo de protozoario c emergencial, as demais tornam-se cronicas. Caracteriza-se por
caosac;o extremo associado com paroxismos de febre eleyada, sudorese, calafrios com tremores
e anemia. Aioda que nao haja cura, 0 tratamento antiparasitario se da pela administrac;ao de
medicamentos especificos. As formas de preyenc;ao sao 0 ataque ao mosquito e a protec;ao contra
suas picadas. Historicamente, as ac;oes antimalaria se concentraram nas obras de hidrografia, na
administrac;ao de drogas antimalaricas e no usa de laryicidas e pesticidas, com destaque para 0
DDT, inseticida de aC;ao residual que foi 0 principal instrumento dessas aC;cJes entre 1945 e 1970.
Atualmente, e endemica na regiao amazonica, com a registro de quinhentos mil oo\'os casas no
Brasil em 2000, 53%) dos casas notificados nas Americas (Opas, 2001; Kiple, 2003).
Variola: doenc;a iofectocontagiosa causada par vfrus, exclusi\'a do homem, que se aprcsenta sob
duas formas: a fl1t!!or, com 30% de mortalidade, e a minor, tambcm coohecida como alastrim, mais
comum e com menos de 1% de casas fatais. Transmite-se de pessoa a pessoa, por meio de gotas de
saliva expdidas pelo doente ou par contata com roupas e objetos contaminados com fluidos de
doentes. Nos quatro primeiros dias, 0 doente apresenta febre alta, mal-estar intemo, dor de cabec;a,
dores musculares, nauseas e prostrac;ao. Em alguns casos oeorrcm dores abdominais intensas e
deliria. Dois dias depois do surgimento dos primeiros sintomas, aparecem manchas, papulas (lesoes
ayennelhadas e eleyadas na pele), pustulas (pequenas bolhas chcias de pus) e crastas (Iue secam e
separam-se da pele ao final da terceira semana. Sao mais comuns na face e membros e apresentam
o mesmo estagio eyolutiyo das lesoes. Nao ha tratamento, e a yacina, conhecida desdc a final do
secula XVIII, e a unica forma de prevenc;ao. 0 ultimo casa natural 00 Brasil (e nas Americas) foi
dctectado no Rio de Janeiro, em 1971, e 0 ultimo casa natural no mundo ocorreu na Somalia, em
1977. A doenc;a foi comiderada erradicada no mundo em 1978 (Kiple, 2003).

372

"""""--

..

Agenda Internacional e Polflicas Nacionais

No entanto, entre 1966 e 1970, a variola reencontrou a mahiria na agenda

nacional de saude quando estiveram simultaneamente em
nha de

Erradica~ao

opera~ao a

da Malaria (CEM) e a Campanha de

Erradica~ao

Vanola (CEV). A primeira, cnada em 1958, manteve tambem

trole ate 1965 e era a face brasileira da Campanha Global de
Malaria promovida e coordenada pela

Organiza~ao

Campa-

a~6es

da

de con-

Erradica~ao

da

Mundial da Saude (OMS)

e pelo Fundo das Na~6es Unidas para a Infiincia (Unicef). A meta da erradica~ao
da malana foi defmida nos foruns de especialistas da OMS e aprovada na
Assembleia Mundial da Saude, na Cidade do Mexico em 1955, e teve como
urn dos grandes financiadores a Agencia Internacional de Desenvolvimento
dos Estados Unidos (Usaid) (Siddiqi, 1995; Packard, 1998; Lee, 1998). A segunda, criada em agosto de 1966, herdava os

esfor~os

de uma primeira Cam-

panha Nacional contra a Variola, de 1962, e se ajustava muito rapidamente ao

programa de

erradica~ao

da vanola iniciado pela OMS em 1959 e intensificado

a partir de 1967, tambem contando com recursos intemacionais (Henderson

& Miller, 1980; Lee, 1998).

Esses programas brasileiros de

erradica~ao

dialogaram diretamente,

porem de modo diferenciado, com a agenda da saude internacional. Esta elegera como alvo prioritario no pas-II Guerra a mahiria, uma doen~a endemlca que

ja estava nas prioridades do governo brasileiro, que tinha eriado 0 Servic;o Nacional de Malaria em 1941. 0 penodo que se sucede ao fmal da guerra e marcado
por grande otimismo em relac;ao

a superac;ao das

doenc;as infectocontagiosas,

marcado pelos avanc;os da industria quimico-farmaceutica (inseticidas e antibioticos) (porter, 1994). N a decada de 1950, a maEria

alcan~ou 0

status de um dos

principais obstaculos ao desenvolvimento (packard & Brown, 1997).

De modo oposto, a variola foi introduzida na agenda internacional como
alva da erradicac;ao ao final da decada de 50, mas ha muito nao se encontrava
entre as prioridades sanitanas brasileiras. Tampouco contava com expressivos
aparatos nacionais espedficos de pesquisa, de produc;ao de vacina e de vacina<;:10, esta ficando restrita a eventuais

a~oes

dos governos estaduais e municipais.

A doen<;a foi introduzida como questao na agenda nacional pelas agencias da

saude intemacional.
Contrastes e diferen<;as apareceram principalmente nos resultados. A CEM
foi desmobilizada em 1970, e algumas de suas rotinas foram integradas aos
373

l- - - - - .'

POlITICAS PUBLICAS NO BRASI~

servic;os de saude locais ou deslocadas para a entao nova Supetintendeneia de

Campanhas de Saude Publica (Sucam).
Ainda que

numero de casos de malaria no Brasil tenha sido reduzido

drasticamente ao longo decada de 1960 (Loiola, Silva & Tauil, 2002), a campanha de erradicac;ao foi considerada, no Brasil e internacionalmente, urn relativo
fracasso. A propria viabilidade dessa meta - eliminar a transnUssao da mahltia
no mundo - comec;ou a ser questionada, e os metodos utilizados e os pressupostos que a organizaram, ctiticados e revistos, em particular
e

das

uso do DDT

descompromisso que a campanha tinha com outros aspectos da saude e

concli~oes

de vida das

popula~6es.

A emergencia da chamada atenc;ao primaria como foco das agencias e

dos governos veio em grande parte da critica ao programa de erradicac;ao da
maLitia capitaneado pela OMS (Cueto, 2004). Quase vinte anos foram necessatios para recompor uma estrategia integrada de controle da malaria em ambito
naeional (Loiola, Silva & Tauil, 2002) e para as agencias internacionais concertarern urn novo programa internacional coordenado por multiplas agencias e
organizac;6es nao governamentais a partir da revisao da experiencia mal-sucedida da erradicac;:ao,
A

extin~ao

chamado "Fazer Retroceder a Malaria". 2

da CEV em 1973 (e sua integra~ao a Sucam) foi, ao contrario,

resultado de seu grande sucesso. 0 ultimo caso brasileiro de variola datava de

marc;o de 1971 e a certificac;:ao da erradicac;ao foi dada ao Brasil em agosto
de 1973 (Fenner et aI., 1988). Em seguida, a OMS declarou a variola extinta na
regiao das Americas. A experiencia bem-sucedida do prograrna brasileiro f01
crucial para a OMS e

Unicef nos seus esforc;os de eliminar a variola na Asia

e na Africa, local do ultimo caso natural (Somalia) em 1977 3

sucesso na erradicac;ao da variola no Brasil possibilitou, entre outros

efeitos internos e irnediatos, a criac;ao do Prograrna Nacional de Irnunizac;:6es

ainda no ano de 1973 eo desenvolvimento de estrategias de desenvolvimento
tecnol6gico em vaeinas e imunobiol6gicos e de urn modelo de oferta gratuita
c garantia de acesso a uma cesta ampliada de vacinas fornecida pelo Estado
(Temporiio, 2003).

Roll Bmk Alalaria Parlflmbip, de 1998.

Para a crraruca<;ao da variola na India, Yer Bhattacharya (2006).

374

Agenda Inlernacional e Polflkas Naclonals

Ao contrario das ac,roes contra a variola e a mahiria no inicio do seculo

~

poucos trabalhos tern sido produzidos sobre essas campanhas. Sua hist6-

ria tern sido contada por seus protagonistas em forma de mem6rias e entrevistas. Em particular, por aqueles que participaram da bem-sucedida erradicac,rao
da variola, que tendem a despolitizar suas analises:J. No caso da malaria, tern
prevalecido urn silencio tanto de historiadores, cientistas sociais quanta dos
pr6prios protagonistas. De certo modo,

fracasso no caso da malaria e

retumbante sucesso no casa da variola - que produziu urn novo otimismo em

relac,rao a se erradicar outras doenc,ras imunopreveniveis como poliomielite e
sarampo - obscureceram

clialogo anal1tico entre essas duas experiencias de

programas nacionais que se articularam durante duas decadas com a agenda

internacional e mobilizaram grandes recursos financeiros, humanos e
tecnol6gicos.
Existe uma intrincada discussao da dimensao biologica e epidemiol6gica
dessas politicas. Diferen<;as entre a malaria - diferentes parasitos, diferentes
vetores, dimensao ecologica, inexistencia de vacina - e a variola - virus, seres
humanos como unicos hospedeiros e vacinac,rao como metoda conhecido
desde

final do seculo XVIII - sao reconhecidamente relevantes.

Porem, ainda que nao se deva suspender essas cliferenc,ras, e possivel tornalas analiticamente externas

ainvestigac,rao hist6rica e politica, com a considera-

c,rao de que nos lllomentos em que as decisoes nacionais e internacionais foram

tomadas para combater a malaria e a variola, os aparatos tecnol6gicos e tecnicos (DDT, drogas e vacina) eram considerados pelas comunidades de especialistas potencialmente eficientes para realizar os objetivos dos programas. Ainda que diferentes, a meta inicial dos protagonistas e a crenc,ra nos recursos
existentes tinham pontos comuns. No caso espedfico da mahiria, os programas foram definidos a partir dessa assunc,rao sobre as tecnologias clisponiveis,
ainda que avaliac,roes aposten'or! tenham inclicado problemas e efeitos negativos
na ut:ili.zac,rao desses recursos..5
Como por cxemplo Fenner e colaboradores (1988). Um dos raras cxemplos de analise politica
dessa campanha e rccente artigo de Barret (2006).
Em particular as efeitos nociyos do DDT e outras inseticidas (inclusive 0 allmento da resistcncia
dos mosquitos) e a crescentc resistencia dos parasitos aos antimalaricos (Dunlap, 1981). A decisaa
de erradicao;:ao pela Ol\IS foi sustentada pelo argumenta de que as mosyuitos ja cstavam se
tamanda resistentes ao DDT no inicio dos anos 50, portanto seria urgentc uma ao;:ao d.pida e
global para erradicar a daenp (Packard, 1998).

375

"

PotlTICAS P(lBliCAS NO BRASil

Os contrastes assinalados e as diferen<;as indicam, para alem de fracassos

e sucessos, as condi<;oes politicas e institucionais que poderiam explicar estruturas e consequencias tao dispares de programas que igualmente postulavam a
elimina<;ao de doen<;as em escala global, estavam articulados com decisoes e
a<;oes internac:ionais empreendidas pela mesma agencia (a OMS) e operavam
sob os auspicios da mesma organiza<;ao do Estado brasileiro, 0 Ministerio da
Saude. Porem, algumas diferen<;as ja inclicadas foram cruciais, e revelam as variaveis que parecem comparar a conforma<;ao e

desenvolvimento msritucional

de cada programa. As mais itnportantes sao a presen<;a de determinada doen<;a

na agenda sanitaria nacional e intemaeional; a existencia de programas nacionais
institucionalizados de combate e preven<;ao no momento da decisao intemacional de empreender campanhas globais e de suas recomenda<;oes de como
implementar essas campanhas; 0 nivel de centraliza<;ao administrativa e politica
dos programas nacionais e sua rela<;ao com estruturas estaduais e municipais; a
existeneia de comunidade de especialistas e profissionais.
Retomando

argumento hist6rico-institucional, e em urn aparente para-

doxo, a proposi<;ao que emerge desse contraste entre programas naeionais e

agenda internacional

e que a possibilidade de adesao a uma campanba global

da erradica<;ao e parte do sucesso da erradica<;ao da variola no Brasil, bern

como seus efeitos de longo prazo sobre a politica de saude brasileira, derivam
do fato de inexistirem previamente institui<;oes, politicas e comunidades em
ambito naeional organizadas em torno dessa doen<;a, que sequer estava na
agenda sanitaria do pais.
Essa ausencia tomar-se-ia virtuosa na medida em que foi possivel aprender com a experieneia da malaria e, ao se adotar a meta de erradicas:ao. organizar a campanha de modo a potencializar recurs os existentes e dispersos. Ao
contrario, 0 imenso aparato nacional e centralizado de combate a malaria desenvolvido des de 1941 e a prestigiosa comunidade brasileira de malari610gos
foram obstaculos institueionais a grandes mudans:as nas politicas governamentais e a adesao incondicional as recomendas:oes das ageneias da saude internacional de meados dos anos 50.
Em ambos os casas, foi 0 regime autoritario, mais permeavel a pressao
extema do que interna, que patroeinou e viabilizou a ado<;ao da erradicas:ao
como objetivo tinico mas com formatos de programas bastante diversos,
376

Agenda Internacional e Polfticas Nacionais

assim como resultados contrastantes. Resultou que a "malariologia" desapareceu como denominac;:ao de campo cognitivo e profissional, enquanto

pro-

g1:ama da variola apoderou novos profissionais que ascenderam na saude publica brasileira e internacional.

Uma Breve Hist6ria das Campanhas de Erradica~ao no Brasil: a

variola e a malaria em contraste
Desde meados do seculo XIX, a variola, juntamente com a febre amarela
e a peste, era considerada

principal problema de saude publica. Os surtos

epidemicos, especialmente na ultima decada do Imperio e na primeira decada

da Republica brasileira, realc;:aram a necessidade de respostas publicas mais
efetivas, inclusive para cumprir as diretrizes das Conferencias Sanitarias PanAmericanas, a partir de 1902 (Lima, 2002). A cidade do Rio de Janeiro, capital
federal e principal porto do pais, era freqiientemente paralisada por epidemias
com enormes prejuizos para uma nac;:ao essencialmente agricola, exportadora
de materias-primas e receptora de mao-de-obra imigrante.
A modernizac;:ao do pais era uma das metas republicanas. A capital da
Republica foi alvo, na presidencia de Rodrigues Alves (1903-1906), de ampia reforma urbana concomitante a grandes campanhas sanitarias contra a
febre amarela, a variola e a peste bub6nica (Benchimol, 1990b; Meade,
1997). Estas foram lideradas pelo medico Oswaldo Cruz, diretor da saude publica em 1903, que desde 1902 dirigia

Instituto Soroterapico Fede-

ral, criado em 1900 (em 1907 renomeado Instituto Oswaldo Cruz) para
produzir soros e vacinas. Em sua gestao (ate 1917),

instituto se trans for-

maria em urn centro de produc;:ao de imunobiol6gicos e de pesquisa no

campo da medieina tropical e da microbiologia (Benchimol, 1990a, 2001;
Fernandes, 1999).
Dado que

combate

a variola dependia da vacina, Oswaldo Cruz apre-

sentou em 1904, ao Cong1:esso Nacional, urn projeto de lei reinstaurando a

obrigatoriedade da vacinac;:ao e a revacinac;:ao em todo

pais - ate

enta~

nunca cumpridas - com clausulas rigorosas que induiam multas aos refratarios e
a exigencia de atestado de vacinac;:ao para matrieulas nas escolas, acesso a empregos publicos, casamentos e viagens, alem de autorizar os servic;:os sanitarios
a adentrar residencias para vacinar.

377

--~---------------------~

.'

POLfTICAS PUBUCAS NO BRASIl

aprova~ao

da lei, em final de outubro de 1904, preceelida de acalora-

dos debates, e a publica<;ao pelos jomais do que seria

ta~ao

decreto de regulamen-

da lei - apelidado de "C6e1igo de Torturas" -, foi estopim para a eclosao

de uma revolta popular que reuniria grupos com interesses, descontentamentos e objetivos tao diferentes como antivacinistas, monarquistas, positivistas,
sindicatos, militares e setores populares. 0 epis6dio consagrado como Revolta da Vaciua paralisou a cidade do Rio de Jaueiro entre os elias 10 e 16 de
novembro de 1904, quando foi decretado

"estado de sirio" e controlada a

rebeliao (Carvalho, 1987; Chalhoub, 1996; Meade, 1997; Sevcenko, 1993).

Ainda que resistencias continuassem, a vacina<;ao foi se incorporando lentamente ao cotidiano da popula<;ao da capital e houve urn nipido declinio da
mortalidade por variola. Esta, que chegara a 600/100.000 habitautes no ano
de 1904, caiu praticamente a zero em 1906. Uma nova e letal epidemia paralisou a capital em 1908 com ineelita mortalidade de 1.000/100.000 habitantes
e quase dez mil casos (Scorzelli, 1965).
Entretanto, quatro anos depois da Revolta da Vacina, nao ha noticias de
terem ocorrido resistencias efetiva

a campanha de vacina<;ao em massa em-

preendida pelos servi<;os sanitarios no ano de 1908 assim como nos surtos de
1914 e de 1926,

ultimo que atingiu

Rio de Janeiro, com 4.140 casos de

variola registrados (ScorzelliJr., 1965).

No ana de 1930,

numero de casos havia chegado a zero na capital e

manteve-se muito baixo durante toda a decada, ainda que continuassern ocorrendo eventuais surtos em varias cidades do pais. Em 1940, passou a predominar a forma menos grave, a variola minor. Enquanto a letalidade por variola
no Rio de Janeiro entre 1926 e 1930 foi de 53%, esse percentual declinou para

4,10/0 entre 1931 e 1935, e a partir dai manteve-se inferior a 3%. 6

sucesso das campanhas de Oswaldo Cruz produziu urn consenso social

basico sobre a importancia e obrigatoriedade da vacina<;ao. Porern,

declinio

da letalidade e do numero de casos, conjugado com a fragilidade financeira da

grande maioria dos estados brasileiros, dificultou a manuten<;ao de politicas
publicas e nacionais de controle da variola, que passou a depender cada vez
mais de iniciativas locais e ftlantr6picas.
Daclos em "Variola - Trabalho para a Comissao Internacional de Ccrtifie3t;aO, 1973". Arquiyo
Chiudio do Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fiocruz, ex. 51.

378

..

Agenda Inlernacional e Polilicas Nacionais

A saude publica brasileira esteve preocupada, desde a Mcada de 1910,

em combater as chamadas endemias rurais, particularmente a malaria e a
ancilostomiase, na perspectiva de reden<;ao e incorpora<;ao das popula<;6es
doentes do interior do pais por meio de a<;6es do Estado nacional (Hochman,
1998; Lima, 1999). Associado a isso, houve, nas decadas de 1920-1930, grandes investimentos nas campanhas de combate e erradica<;ao do mosquito da
febre amarela e esfor<;o na produ<;ao da vacina, em coordena<;ao com a
International Health Division (IHD) da Funda<;ao Rockefeller (Benclllmo~ 2001;
LOwy, 2006). A lepra e as doen<;as "venereas" foram alvo de crescentc preo-

cupa<;ao nos anos 1920, e a tuberculose continuava a ser

grande problema

de saude dos centros urbanos.

Ao final da Primeira Republica, a variola - que, junto com a febre amarela,
havia sido

foco das a<;6es da saude publica brasileira na primeira decada do

seculo XX - deXou de ser uma prioridade do governo brasileiro, sem urn

6rgao ou politica espedfica, e praticamente saiu da agenda cia saude publica.
Durante

governo de GetUlio Vargas (1930-45), mesmo se tratando de

urn periodo de forte centraliza<;ao politica e administrativa, aprofundada em

seu periodo ditatorial a partir de 1937,

entendimento era de que a produ<;ao

da vacma e a vacina<;ao deveriam ficar sob responsabilidade dos govemos

estaduais e municipais.
Na cria<;ao do Ministerio da Educa<;ao e Saude (MES) em 1930, nas
reformas do Ministerio de 1937 e no estabelecimento, em 1941, de servi<;os
nacionais dedicados a combater as doen<;as consideradas mais importantes
para

pais,

combate a variola nao foi contemplado (Hochman, 2005, 2001;

Hochman & Fonseca, 1999). Vis-a-vir a febre amarela e a tuberculose, poucos

investimentos foram feitos na moderniza<;ao da produ<;ao da vaeina, assim
como em pesquisa. Tampouco se desenvolveram sistemas nacionals de registro de casos ou de vigilancia.

governo federal cooperava teCn1camente e apoiava

suprimento de

imunizantes, mas, em geral, de forma insuficiente e descontinua. Qualquer

esfor<;o para ampliar coberturas vacmais passava a depender da iniciativa dos
governos estaduais e locals - que tinham outras prioridades ou mesmo incapacidade tecnica e financeira para produzir ou comprar vacinas e vacinar rotineiramente (Risi Jr., 2003). As exee<;oes eram as vaeinas BeG e contra a febre
379

.'

PotinCAS PUBLICAS NO BRASil

amarela, que eram competencja do governo federal (Benchimol, 2001). Ainda

que casos e surtos epidemicos ocorressem e os doentes fossem muito visiveis
devido as graves manifestac;:oes cuhtneas da doenc;:a, a invisibilidade politica da
variola fez com que e1a sequer estivesse na pauta da Primeira Confereneia
Nacional de Saude realizada no Rio de Janeiro em novembro de 1941, durante a qual se discutiram os prineipais problemas de saude do pais e possiveis
solu~6es

(Hochman & Fonseca, 2000).

Principalmente a partir de 1939, com

inicio da campanha que, em acor-

do e coordenac;:ao do IHD/Fundac;:ao Rockefeller, levaria a erradicac;:ao, em

1940, do mosquito Anopheles gambia! no Nordeste brasileiro, a malaria tornouse 0 centro das aten~6es da saude publica brasileira (packard & Gadelha, 1994).
Vma longa tradic;:ao de pesquisa e proftlaxia em malaria datada do inicio
do seculo XX, a experieneia da erradicac;:ao do gambia, os interesses internacionais no saneamento de areas estrategicas como a Amazonia por conta da II
Guerra e a perspectiva do governo brasileiro de aprofundar a centralizac;:ao e
verticalizac;:ao e naeionalizac;:ao dos servic;:os sanitarios levaram
criar

0 Servi~o

Nacional de Mahiria (SNM) em 1941.

Ate 1956 sob

comando de Mario Pinotti, que se tornaria

personagem da saude publica brasileira ate 1960,

governo a

7
0

principal

SNM realizou grandes

campanhas com uso de DDT e distribuic;:ao de antimalaricos, alem de ter

criado urn centro de pesquisa em malariologia e endemias mrais no Rio de
Janeiro, em 1947. Alem elisso, foj responsavel pela publica~ao, durante mais de
uma decada, de urn peri6dico de eirculac;:ao internaeional, a Revista Brasifeira de

Malariologia , DoenfClS Tropicais. 8

Em 1942, com a entrada do Brasil na II Guerra, foram assinados acordos
com

governo norte-americano para a criac;:ao de uma ageneia autonoma

para atuar no saneamento e assisteneia a saucle nas areas de produc;:ao de minerais estrategicos e de borracha. 9

Os outros sen'iyos nacionais yoltados para doeoyas espedficas eram: Tuberculose, Lepra, Febre
Amarcla, Peste, Doenyas 1kntais e Cancer.
Para referencias da trajet6ria de Pinotti ver Hochman (2006).

Serviyo Fspecial de Saude Publica (Sesp) [oi dirigido inicialmente por medicos norte-americanas, substitufdos depois por brasileiros. 0 Sesp mante\'e-se autonomo em relayiio aos demais
6rgiios do Ministerio da Saude e nas suas importantes ayoes de profilaxia e seniyos basicos de
saude ate a decada de 1970 (Campos, 2006).

380

rr

Agenda Jnternacional e Polftic<!s Naclonais

Em 1952, depois de vanos testes, iniciou-se urna ampla distribui~ao de sal de

cozinha <Ccloroquinado" como estrategia de contrale cia malaria. Era mna resposta
da malariologia brasileira ao desafio da utiliza~ao do metodo chssico da administrac;ao peri6dica de drogas antimahiricas, como a cloroquina, em urn pais com
vastas areas rurais, muitas isoladas e com baixa densidade habitacional, Gnde tam-

bern era ineficaz 0 usa de inseticidas de a<;ao residua4 em especial na Amazonia. 0

"sal cloroquinado", ou "Metoda Pinotti", como leou conhecido, f01 utilizado ate
o inicio dos anos 60, testado em alguns paises cia Africa e cia Asia, e entaa considerado "a grande contribui~aobrasileira amalariologia" (pinotti, 1953; Moraes, 1990;
Hocbman et aI., 2002; Paulini, 2004).10 Em tomo de Pinotti e do SNM, formouse urn poderoso grupo profissionais que tinha como meta eliminar a malaria do
Brasil a partir clas conclic;6es e conhecimentos locais.

Allida que se reconhecesse a permanencia de seu carater endemico, no

caso cia variola a pouca aten~ao a doen~a persistiu depois cia

democratiza~ao

do

pais em fins de 1945, em parte pelo decLinio da mortalidade e do numero de

casos da decada de 1940. A

cria~ao

do Ministeno da Saude, separado da Educa-

00 em 1953, e a fusao dos servi~os nacionais no Departamento Nacional de Endemias

Rurais (DNERu) em 1956, com Pinotti como seu primeiro diretor (1956-58) confirmaram essa tendeneia. 0 foco estava sobre endemias rurais (em patticular a mili-

ria), compreendidas como obsticulos ao desenvolvirnento do pais, pauta principal

da agenda brasileira do pos-guerra (Lima, Fonseca & Hochman, 2005).
Na lei que regulamentava a cria~ao do DNERu, estava claro que a variola
nao era

atribui~ao

do departamento, mesmo este sendo de alcance nacional e

atuando em areas onde a variola era endemica, fato que se modificou no final
da decada. 11 0 govemo JK assumiria, desde a campanha eleitoral, a meta de
combater as endemias rurais e tornar a malaria, ja em declinio, uma doen~a do
passado (Kubitscheck, 1955)."
10

A distribuilYao do "sal clorolluinado" foi dcscontinuada, entre outras razoes, alcm da sua dificil
logistica, por ter sido responsabilizada por promoycr 0 aumcnto da rcsistcncia dos parasitos a
cloroLJuina.

11

0 novo departamento tinha como atfibui~ao combater 0 LJue se denominava de endemias rurais:
a malaria, leishmaniose, doen~a de Chagas, peste, brucelose, febre amarela, esquistossomose,
ancilastomose, hidatiose, bacio enJemico, bouba e 0 tracoma. A vanola nunca fai classificada
nessa categoria.

12

Ainda que com dados imprecisos, os discursos oficiais apantavam 0 declinio da malaria de "8
milh6cs de casas", no inicio da dccada de 1940, para 250 mil, em meados dos anos 50 (Kubitscheck,
1955).

381

.'

POLiTICAS PUBUCAS NO BRASIL

Dois anos depois, em fevereiro de 1958, foi criada a Campanha de 'Controle' e Erradica<;ao da Malaria (CEM),13 mesmo ana em que foi apravada
por unanimidade, na XI Assembleia Mundial da Saude, a resolut;ao sobre a
urgencia e a necessidade de urn programa global de erradicat;ao da variola.
A criat;ao da CEM, implicando acordo com a International Cooperation
Ageucy (lCA) do Departamento de Estado dos Estados Unidos, expressava
a inicio de urn processo de conversao dos programas naeionais de controle
de mahiria existentes no Brasil em uma campanha de erradicat;ao seguindo as
recomenda<;6es da XIV Conferencia Sanitaria Pan-Americana (1954) e da VIlI
Assembleia Mundia! de Saude (1955). Esse processa foi marcado pelo aumento das pressoes do governo norte-americano - que, a partir de 1957, se
envolve na "guerra contra a mahiria" e toma-se urn financiador dos programas nacionais, desde que estes aderissem ao objetivo da erradicat;ao -, alem
de mudant;as nas relat;6es bilaterais entre

Brasil e as Estados Unidos na

metade do govemo JK (Silva, 1992; Siddiqui, 1995; Litsios, 1996).

A adesao brasileira inicial as diretrizes intemacionais foi apresentada pelos
principais malariologistas brasileiros como urna oportunidade de obter financiamento para finalizar

trabalho que os servit;os sanitarios nacionais haviam

iniciado na decada de 40 (Bustamante, 1958).14 Porem, as principais fundamentos e as diretrizes da Campanha Global de Erradica<;ao softeriam adaptat;6es e nao foram incorporadas imediatamente peIo programa brasileiro, em
especial as recomendat;6es de dotar

programa de autonomia legal, financeira

e politica subordinando-o diretamente ao ministro da Saude e

abandono de

at;6es de controle com a adot;ao da meta exclusiva de erradicat;ao. Houve

resistencias profissionais e institueionais a essa conversao e uma descrent;a na
possibilidade de erradica<;ao nos moldes propostos pela OMS, par conta das

Ir

caracteristicas do territ6rio brasileiro e da ecologia dos vetores.

As estnlturas de controle da mahiria montada a partir de 1941

creSC1-

menta e prestigio de urn grupo orgaruzado de malariologistas e a lideran<;a

politica de Mario Pinotti tornavam dificil, em particular num contexto demoeratieo,

abandono da estrategia nacional adotada desde 1941, e intensifieada

na deeada de 1950, de se eliminar a malaria combinando reeursos tecnieos

1l

Grifo rneu.

14

Fernando Bustamante foi diretor da CEM e urn dos principais assessores de Pinotti.

382

Agenda Internacional e Pol iii cas Nacionais

diferenciados. 0 pais adotara uma estrategia de controle autoctone e original a

partir de meados dos anos 50: a ja citada prodm;ao e distribui<;ao pelo governo do "sal de cozinha cloroquinado" na Amazonia associada ao usa intensivo
de DDT em outras areas.
Em 23 de setembro do mesmo ano a CEM, criada dentro do DNERu,
passa a ser subordinada diretamente ao Ministerio da Saude, menos por
recomenda<;ao das agencias internaeionais e mais pelo controle e poder
exercido por Pinotti, agora ministro, sobre as politicas antimaIa.ria no Brasil desde os anos 40. Porem agora, com

financiamento e a supervisao

exercida pela rCA e pela Opas/OMS." Ate

janeiro de 1961, a rCA/Usaid

l6

fun do mandato de JK, em

tinha se comprometido com urn total de

8.067 milhoes de dolares para a erradica<;ao da malaria no BrasilY 0 projeto de coopera<;ao iniciado em 1958 implicava que a a<;ao da CEM e os
recurs os seriam avaliados e auditados anualmente pela Usaid. Segundo relatorios dessa agencia,
do que

governo brasileiro desembolsou menos recursos

acordado para os anos de 1959 e 1960, cdticos no Brasil em

termos economicos, fato que tornava a meta de erradica<;ao da malaria no

Brasil cada vez mais dependente das organiza<;oes internacionais e cla coopera<;ao bilateral com os Estados Unidos. 18
A saude publica brasileira adotou entre 1958 e 1961 uma estrategia de
transi<;ao do controle para a erradica<;ao, mantida depois da saida de Pinotti
do governo em agosto de 1960 por conta de uma recomposi<;ao partidaria
para as elei<;oes presidenciais de outubro do mesmo ano. 19 Adotou-se urn
plano emergencial- inicio da fase preparatoria para a campanha de erradica<;ao
- que intensificou

usa de DDT, atividade para a qual foi carreada grande

parte dos recursos do acordo com a Usaid e da coopera<;ao com a Gpas/

1.\

16

17

18
19

A O$P passa a se denominar DrganizalYiio Pan-Americana da Saude (Dpas) em 1958.

Em 1961, leA e Ponto IV sao incorporados em uma Il(wa agencia, a United States Agency for
International De\-e!opment (Usaid).
AID/United States AID Mission to Brazil. Audit Report of Malaria Eradication under Project
Agreement n. 512-11-510-014 for the period November 1, 1960 through September 30, 1964. Rio
de Janeiro, December 9, 1964. VILLALOBOS, E. et al. Evaluation of the Malaria Eradication
Program in Brazil. Usaid, 1964.
AID/United States AID l\lission to Brazil. Audit Report of Malaria Eradication, p. 13.
Pinotti tinha fortes vinculos com Adhemar de Barros e

PSP

383

"

POlfTiCAS PU8UCAS NO BRASil

OMS, e manteve-se
cloroquinado.

controle com a clistribui(;:ao de antimahiricos e do sal

20

A cobertura total da regiao amazonlca com a

distribui~ao

de sal

cloroquinado foi iniciada em junho de 1959 e a dedetizac;ao nos estados iniciouse apenas em janeiro de 1960, par motivos tectllcos e financeiros, inclicando que
o programa de erradica~ao foiinaugurado pelo "metodo nacional", cuja logistica
ja estava bern organizada. Urn dado interessante e que os relat6rios da Opas
sobre

status da

erraclica~ao

nheciam explicitamente a

nas Americas para os anos de 1959 e 1960 reco-

clistribui~ao

do sal cloroquinado na Amazonia como

parte integral, e nao acess6ria, do programa de

erradica~ao

da malaria no

21

Brasil. N esse contexto especifico, a estrategia brasileira foi efetivamente reconhecida pelas ageneias da saude internacional, agora integrada na meta de
erraclica~ao desde

1958. Ate 1964,

programa nacional combinava recomen-

dac;6es intemacionais e experiencia local.

o que se esperava como wna curta transi~ao entre run programa de controle
e a campanha de

erraclica~ao

duraria sete anos. Com

golpe militar de 1964, a

adesao as diretrizes intemacionais foi mais efetiva. 0 pais converteu legalmente seu
programa de controle em
dada

suborclina~ao

erradica~ao em

1965, mesmo ano em que a recomen-

direta do Programa de

Erraclica~ao

ao ministro da Saude foi

estabelecida. Recursos significativos, naaonais e internaaonais (OMS e Usaid) foram investidos a partir de 1964, assim como
para a campanha de

erraclica~ao, que

treinamento em massa de pessoal

tinba como seu pilar

uso do DDT.

A CEM passou a ter autonomia administrativa e ftnanceira, quadro de

pessoal e

or~amento

pr6prios, e foi organizada dentro dos principios rigidos

da clisciplina e hierarquia e tinha capacidade tectllca e operaeional suficientes

para executar, verticahnente, suas

a~6es

de cobertura integral (DDT e drogas)

nas areas mahiricas do pais. Apenas cinco anos depois, em 1970, a campanha
foi extinta, na esteira do fracas so da campanha global de

20

2l

erradica~ao

e da

AID/United States AID Mission to Brazil. Audit Report of Malaria Eradication under Project
Agreement n512-11-51O-014 for the period NmTmber 1, 1960 through September 30, 1964. Rio
de Janeiro, December 9, 1964.
PAHO/\VHo. Report on the status of malaria eradication in the Americas - VII Report. Washington, D.C: Paha, 1959; PARD/WHO. Report on the status of malaria eradication in the Americas
- VIII Report. Hayana: Paha, 1960.

384

Agenda Internaclonal e Polflicas Naciollais

revisao das estrategias e da propria possibilidade de se erradicar a malaria a

partir da XXII Assembleia Mundial da Saude, em 1969.

o aparato nacional de combate amalaria que se desenvolvera desde 1941

foi desmobilizado e incorporado aos servic;:os de saude e a outras instituic;:6es.

Ainda que, sob as efeitas da campanha de erradica<;aa entre 1965 e 1970, a

numero de casos identificados tenha caido drasticamente - cinqiienta mil
casos em 1970 - e a malaria tenha ficado restrita

a regiao

amaz6nica, foi

estabelecido urn silencio sobre a doenc;:a. em termos de politica e de reflexao,

que durou quase duas decadas. 22
Nesse periodo de apogeu e declimo da erradicac;:ao da malaria. a variola
ascende na agenda sanitaria brasileira e intemacional. Passou a ser fortemente
pautada pelas iniciativas intemacionais de recomendar a erradicac;:ao da variola

a partir de 1958 e tarnau-se urn das principais abjetivas da OMS a partir da

XVIII Assembleia Mundial da Saude, em 1965, quando fai adatada a Pragrarna Intensivo de Erradicac;:ao da Variola.

A pressao sabre a gaverna brasileira fai grande. No inieia da decada de

1960.

pais era

umco das Americas onde a doenc;:a era endemica, ainda que

prevalecesse a sua forma minor. 0 Brasil era considerado uma das ultimas e
grandes fronteiras da variola, e, portanto, pais-chave da possibilidade de

erradica<;aa Gunta com India, Bangladesh e alguns paises africanas). Em 1963, a

incidencia da doen<;a decrescera rapidamente em outros paises da regiao, porem

crescera em 87% no Brasil. Entre 1968 e 1969, a pais tinha 99% das casas
repartadas no continente (Rodrigues, 1975). Desse modo, a elimina<;aa da variola
era do interesse dos paises endemicos, mas fundamentalmente dos paises desenvolvidos - principais financiadores - que temiam a reintroduc;:ao da doen<;a e
possiveis surtos epidemicos. Ainda que mantivessem a meta de elimina<;ao cia
malaria, mesmo com as crescentes criticas e sinais de fracasso, as agencias
da saude intemacional vitam a erradicac;:ao da variola como uma oportunidade
mais efetiva de sucesso, recuperac;:ao de prestigio e protagonismo na arena
intemacional.

Os desalias das autaridades brasileiras para arganizar urn programa de erradica<;iia

cia variola no ricio dos

22

atlOS

60 era.m imensos e contrastavam com duas decadas de

Em 2005, foram notificados quinhentos mil casos no Brasil, a maiol'ia na Amazonia.

385

_
.'

POlfTlCAS PUBLICAS NO BRASIL

programas da trulliiria. Os medicos e autoridades da saude publica tinham v:irias interrogac;:6es sobre

combate a variola, e vanos eram os aspectos considerados proble-

maticos. Nao havia consenso sobre a imporcincia cIa variola em relac;:ao a outras
doenc;:as imtmiziveis tais como a poliomielite e sobre os riscos cIa vacinac;:ao em

massa, e a prioridade nacional era a mahiria, cuja eampariba de erradiea<;iio estava

sendo intensificacla e consumia parte dos rerursos naeionais, alem de monopolizar os
intemaeionais. Por outro lado, os modelos verticais e centralizados vinham sendo
criticados no Brasil e no exterior, a produc;:ao de vacinas era insufieiente e rea1izacIa
com teenologias consideracIas antiquacIas e com pouco contrale de qualidade, e nao

havia Iabaratorios de referencia para diagnostieo. Do ponto de vista organizacional e

operacional, as principais questoes eram: a auseneia de estruturas nacionais e experieneias anteriores para a vacinac;:ao em massa; 0 pequeno nlimero de quadros tecrucos

especializados; a insuficiencia de dados detalhados ern iimbito nacional; a inexistencia de

urn sistema de vigiffincia epidemiolOgica; a insuficiencia da legisla~ao para garantir a
obrigatoriedade cia vacinac;:ao e revacinac;:ao; a inexisteneia de demandas de uma
popula~ao

cada vez mais jovern e urbana, que tinha menos familiaridade com a

variola que gera~Oes anteriores, ern particular na sua forma mais grave e com as mortes
por eIa causadas A variola ern sua forma branda, minor, era subnotificada Para alim da
crise econOmica e politica que resultou no Jim do regime dernoccitico instituido ern 1945,
as a~ contra a variola estavam, portanto,inlersas ernmuitas dUvidas e diante de muitos
obscirulos cientificos, tecrucos e teenol6gicos.
A ausencia de ac;:oes nacionais para combater a variola comec;:ou a ser
revertida com a utilizac;:ao dos servic;:os de combate as enclemias rurais (DNERu)
para vacinac;:ao da populac;:ao nos estados, chegando a dois milhoes e oitocentas

mil pessoas vaeinadas e revaeinadas entre 1958 e 1961 (lBGE, Anuano Estatistico do Brasil, 1961).
No final de janeiro de 1962,

governo Joao Goulart deeidiu eriar a

Campanha Nacional Contra a Variola. Essa foi a prirneira organiza~ao federal

criada para coordenar 0 combate

adoenc;:a em quase sessenta anos. Ela envol-

via, em sua coordenac;:ao, virios 6rgaos de saude do Ministerio da Saude e

representante da Opas/OMS no Brasil.

Entre outubro de 1962 e julho de 1966, foram vacinadas 23.500 milh6es
de pessoas, com percentuais de cobertura bastante desiguais, que variaram de

8,7% nos estados da regiao Sui do pais a 41,9% na regiao Nordeste.

386

Agenda Intemacional e Pollticas Naclonals

Alida que significasse urn patamar superior de envolvimento do govemo

federal, essa campanha dependia fundamentalmente dos estados, com situa~6es

epidemiol6gicas e condi~oes financeiras muito diferentes. Tambem con-

tou com poucos recursos hurnanos e financeiros federais envolvidos mais no

trabalho de normatiza~ao, planejamento e epidemiologia (Rodrigues, 1975;
Fenner et aI., 1988; Risi Jr., 2003)." A campanba de 1962 foi baseada nos
prindpios de coordena~ao nacional e descentraliza~ao executiva, posteriormente retomados na

erradica~ao da

variola. Nessa primeira campanha

go-

verno federal nao investiu nem mobilizou-se para ser capaz de viabilizar a
elimina~ao

Sob

da doen~a.
impacto desse primeiro

esfor~o

nacional, houve

redu~ao

do nu-

mera de casas report.dos de 9.600, com 160 abitos, em 1962, para 3.623
casos e vinte 6bitos no ano de 1966. 24 Porem, no mesmo periodo, a incidencia
da

doen~a

decrescera mais rapidamente em outros paises da regiao, que a

erradicaram em meados da decada de 1960. Em 1966, a Brasil era a Ultima

fronteira da variola nas Americas, muitas vezes exportador de casos e, desse
modo, alvo crescente de pressoes internacionais.
Dadas as pressoes e novas

condi~6es

politicas e ideol6gicas derivadas do

golpe militar de 1964, a "deficit brasileiro" no combate avariola foi transformado,

em urn curto

espa~o

de tempo, em vantagens e oportunidades para

govemo e

para wn grupo de profissionais ria saude, em particular medicos, virologistas

e epidemiologistas nao necessariamente alinhados com 0 govemo militar.
A

erradica~ao

da vanola poderia ser urna resposta politica do Brasil

a co-

munidade intemacional que permitiria ao govemo obter mais reconhecitnento e

legitimidade em urn momento em que aumentava a censura
repressao aos movimentos de

litava a

amplia~ao

e abria

espa~os

contesta~ao. Por

da agenda de saude para

a imprensa

e a

outro lado, a campanha possibi-

alem da erradica~ao de urna doen~a

profissionais e politicos para os que nela se envolveram.

2l

"Plano de Operac;:ao para 0 Programa de Erradicac;:ao da Variola no Brasil", 1966, PT09/Cx. 20Arquivo Chiudio Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/FWldac;:ao Oswaldo Cruz, quadros 1 e 2, p. 13-16.

24

Em carater retrospectivo, os principais envolvidos com a erradicac;:ao depois de 1966 sao mu.ito
edtieos da campanha de 1962-66, inclusive no que di7, respeito a diminuic;:ao do ntunero de casos,
resultado, segundo e1es, mills do predrio sistema de notificac;:iio e registro. A campanha tampouco
teria superado outros pontos de estrangulamento para a erradicac;:iio, isto e, a produc;:ao em
guantidade e qualidade da vacina. Por exemplo 0 jornal Comio da Manha noticiava, em 27 de
janeiro de 1962, p. 2, que a campanha de vacinac;:ao teria de esperar 0 Instituto Oswaldo Cru?:
formar estoques de vacina liofilizada.

3_87

POLITIC",S PUBLICAS NO BRASIL

Em agosto de 1966, foi criada a Campanha de

Erradica~ao

da Variola

(CEV), e em setembro de 1967 ela foi subordinada diretamente ao ministto

da Saude. Acordos com a Opas e a OMS permitiram transferencia de
tecnologia e equipamentos para vacina<;ao em massa (injetores de pressao para
multiplicar
produ~ao
ra~ao).

numero de vacinados, jipes para dar mobilidade as equipes) e a

de vadna liofilizada (eliminando a necessidade de cadeia de refrige-

A vacina brasileira foi testada e acompanhada em laboratorios da Uni-

versidade de Toronto, e testes de campo forarn realizados na regiao Norte.

Fundos especials do governo brasileiro, dos Estados Uuidos e da OMS foram aplicados na erradica~ao da variola (Rodrigues, 1975; Fenner et aI., 1988).25

decreto-Iei que criara a CEV previa que a carencia de recursos huma-

nos seria superada com a utiliza<;ao de pessoal da Carnpanha de Erradica<;ao

da Malaria, da Funda~ao Servi~o Especial de Saude Publica (Sesp) e dos servi<;os estaduais e municipais de saude. Alem de utilizar recursos e estruturas ja
existentes e treinadas e de ter flexibilidade para contratar pessoal, a CEV se
organizou de modo inverso ao da CEM, sendo que seu primeiro diretor,
Oswaldo Jose da Silva, vinha da campanha da malaria. Esta nao seguia

modelo vertical e centralizado das carnpanhas anteriores. A vacina<;ao em massa

e a vigilancia se ftzeram em articula<;ao com as estruturas estaduais e municipais, ainda que Fosse urn programa federal. Outro desafio era a questao da
vigiliinda epidemiologica, que, no plano inicial da CEV, deveria ser implantada
concomitantemente com as atividades de vacina<;ao em massa e operar nas
areas onde a fase de ataque tivesse sido completada. 26
Porem, dificuldades fmanceiras e operacionais so permitiram que

siste-

ma de vigilancia come<;asse a ser instalado em 1969, ana em que se registrou

urn aumento e

maior numero de casos desde

inicio da campanha, em

1966. Tal aumento foi reportado a Opas/OMS como urn dos malores problemas para a meta de erradica<;aoY Esse obstaculo come<;ou a ser superado
2S

26

27

A Usaid fmanciou 20% do total dos gastos do programa entre 1966 e 1971, sendo que neste ultimo
ano 0 financiamcnto chegou a guase 75%. "Vanola - Trabalho para a Comissao Internaeional de
Certificalfao, 1973", Arqui\'O Claudio do Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fiocruz, cx. 51 Quadro
XXII, p. 44.
"Plano de Operalfao para 0 Programa de Erradicalfao da Variola no Brasil", 1966, PT09/Cx. 20 Arquivo Claudio Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fundalfao Oswaldo Cruz. Infonnalfoes sobre a
vigilancia epidcmiol6gica estao em Variola - "Trabalho para a Comissao Internacional de Certificalfao,
1973", Arquivo Claudio do Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fioeruz, cx. 51, p. 45-71.
"Surveillance in the Brazilian Smallpox Eradication Program", Arquivo Claudio do Amaral Jr.,
Casa de Oswatdo Cruz/Fundalfao Oswaldo Cruz, m. 01, ex. 17.

388

.'

Agenda Internacional e Polilicas Nacionais

com a

cria~ao

Notifica~ao

de Uoidades de Vigilimcia Epidemiologicas (UVEs) e Postos de

(PNs), sob a responsabilidade de cada estado, para as fases de

consolidac;ao da campanha, reforc;ando as articulac;6es entre diferente esferas

de governo." Em 1970, todos os estados da
bavia 6.074 postos de

notifica~ao

federa~ao

tinbam suas UVEs e

cobrindo 90% dos municipios brasileiros,

constituindo-se em embriao do Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiologica

(SNVE), criado em 1975. 29
Por outro lado, rigorosa legislac;ao foi baixada para garantir a vaeinac;ao e
revacinac;ao com a obrigatoriedade do certificado para a retirada de qualquer
documento publico, para receber sahirios. para matricula nas escolas e viagens

,.

ao exterior, entre outros. Sessenta e dois anos depois da Revolta da Vacina.

nao ha registro de resistencias

avacinac;ao. Mas a obrigatoriedade legal nao foi

o aspecto decisivo. Ao contrario do modelo da campanha da malaria. que

sempre preseindiu de qualquer mobilizac;ao ou negociac;ao social. na chamada
fase de ataque as vacinac;6es em massa se tomaram grandes encontros populares em prac;as publicas par todo

pais, que se estendiam ate a noite para dar

conta de todos os que compareciam.

A vacinac;ao obteve adesao da imprensa, de organizac;6es religiosas, de
politicos e personagens ilustres da vida nacional. De certo modo, a campanha
de erradicac;ao da variola colidia com

governo militar, que receava mobiliza-

c;6es populares, mas estas tambem foram utilizadas como plataformas para
lideranc;as politicas nos estados em que a campanha ia se desenvolvendo. Ao
contrario do modelo da campanha erradicac;ao da malaria. que sempre prescindiu de qualquer mobilizac;ao ou negociac;ao social, a vacinac;ao em massa
mobilizava ativamente a populac;ao. tornou-se motivo para encontros populares
em prac;as publicas par todo

pais e produziu uma receptividade

avacinac;ao

como bern publico oferecido polo Estado.

Entre fms de 1966 e inicio de 1971 foram aplicados 82 mi1h6es de vacinas, nlimero entao equivalente a 84% da popula~ao brasileira (Rodrigues, 1975;
Schatzmayr, 2001). Em mar~o de 1971, foi detectado

ultimo caso no Brasil.

Em 1973, a Opas/OMS dedarou a variola erradicada das Americas. A CEV

28

A National Reporting System in Brazil, Doeumento WIIO/se/73.52.

29

Variola _ "Trabalho para a Comissao Internacional de Certifiea<;ao, 1973", Arqui\'o Claudio do

Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fioeruz, ex. 51, QuaJro XXXI, p. 62, e Gazeta (2005).

389

.'

POLlncAs PUBLICAS NO BRASil

e seu sucesso tambem tiveram como resultado a criac;ao, em 1973, do Prograrna Naeional de Imuniza<;ao (PN!). Em 1975, [oi criado a Sistema Naeional
de Vigilaneia Epidemiologica (SNVE), tambem [ruto da CEV.
No espirito do nacionalismo do regime militar,
nar

PNI passou a coorde-

desenvolvimento da produc;ao nacional de imunobiol6gicos na direc;ao

da auto-suficiencia, a criac;ao de centros de pesquisa e laborat6rios de referencias, e mantern

espirito das ac;oes de vacinac;ao em massa com a criac;ao, em

1975, dos Dias Nacionais de Vaeina<;ao. Estes mobilizam ate hoje a popula<;ao
brasileira e foram as bases para a recente erradica<;ao da poliomielite no pais e
para outras ac;oes de imunizac;ao.
Com a redemocratizac;ao do pais em 1985, essas tendencias foram
aprofundadas. A atual cesta de imunizantes oferecida gratuitamente pelos servic;os basicos de saude supera em muito a recomendac;ao da Opas e da OMS,
e conta com a adesao da populac;ao, fruto da de uma 'cultura da imunizac;ao'
criada pe1a campanha da variola. A demanda pe1a introduc;ao de novas vacinas
na cesta estatal e gratuita passou a ser vista como positiva e com resultados
politicos tambem percebidos como positivos.
Considera~6es

Finais

A breve narrativa hist6rica indica variac;oes importantes para retomarmos as questoes iniciais. Em resumo, a hist6ria do combate
pas-II Guerra no Brasil

e0

a malaria no

encontro do planejamento e a uniformidade

proposta pela Opas/OMS para a erradica<;ao com uma realidade social

especifica, referente a contextos politicos e economicos em transformaC;:10

e a uma tradic;ao em saude publica e malariologia bastante consolida-

da e naeionalista.
Se

pais tinha uma longa e variada re1ac;ao com a saude intemacional e

suas instituic;oes, no caso da malaria

Brasil investiu, desde 1941, na monta-

gem de um grande aparato de controle e pesquisa, e consolidou uma importante e poderosa comunidade de malari6logos que era liderada pelo expoente
da saude publica durante 0 chamado periodo do nacional-desenvolvimentismo
(1945-64), Mario Pinotri. Urn metodo original para lidar com especificidades
locais, que obteve reconhecimento internacional e poderia ser inclusive exportado, reforc;ou 0 sentido de autonomia do programa brasileiro diante cia agenda
390

Agenda Internacional e Politicas Naclonals

intemacional e fortaleceu a ideia de que a mahiria estava controlada e seria em

breve erradicada no pais.
A mudan<;a de posi<;ao do Brasil e urn exemplo de como uma determinada interse<;ao entre conjunturas intema e extema produz resultados contextuais
e especificos que vao da autonomia a urn alinhamento parcial. Parcial porque,
enquanto durou a experiencia democratica brasileira pre-1964.

Brasil nao

converteu completamente seu programa de controle. 0 alinhamento com a

Opas/OMS e a Usaid para a erradica~o foi certamente conseqiiencia do
alinhamento do govemo militar com a politica externa norte-americana.
A hist6ria da variola no Brasil, a partir do tnkio do seculo XIX, esta
marcada pelas oscila~6es na percep~ao do poder publico de sua importancia
epidemiol6gica e politica vis-a-vis outras doen<;as de carater epidemico e
endemico. Depois ter ocupado lugar de destaque na agenda do governo nos
prim6rdios da Republica, a variola desapareceu das preocupa<;oes dos governos brasileiros a partir de 1920, independentemente de seu carater autoritario
ou democratico, ou de caracteristicas mais centralizadoras ou descentralizadoras.

o sucesso de seu controle nas campanhas das duas primeiras decadas do

seculo XX e a prevalencia, a partir de 1940, cia sua forma benigna produziram
resultados reversos. Ao contrano da febte amatela, da lepra, da malaria e da
tuberculose, a variola nao logrou criat uma tradi<;ao de pesquisa e de desenvolvimento de tecnicas e tecnologias, nao penetrou como tema televante nas
escolas ffiedicas, nao organizou uma comunidade de especialistas e nao produziu rotinas de notificac;:ao, registro e vigilancia.
Ate fms da decada de 1950, as respostas do Estado republicano ainda
eram semelhantes as do Imperio, isto e, a<;oes emergenciais para enfrentar
suttos epidemicos que nao organizavam estruturas mais perenes, seja em nivel
federal ou estadual.

retomo da variola a agenda sanitaria nacional a partir de 1958 esta

associado a diferentes atticula<;oes do Brasil com a saude intemacional e com

o contexto internacional marcado pela guerra fria, que tern desdobramentos
especificos na America Latina em fun<;ao do papel dos Estados Unidos na
politica regional. A ado~ao, pela Opas/OMS, de um programa global de
etradica<;ao implicou grande pressao sobre 0 Brasil,

unico pais das Americas

com variola endemica e casos autoctones em meados dos aoos 1960.

391

"

POliTICI\S PUBlICI\S NO BRASil

A variola como doen<;a a ser erradicada estava emoldurada por processos que se realimentaram, inclusive do caso da malaria: a proposi<;ao de
Kubitscheck de urn multilateralismo nas rela<;oes interamericanas; as crescentes
necessidades brasileiras de fmanciamento externo e as mudan<;as na politica
norte-americana para a regiao, com a ado<;ao de urn pape! mais ativo no
financiamento de programas de desenvolvimento, principalmente depois da
Revolu,iio Cubana de 1959, que culminou no lan,amento da Alian,a para

Progresso. 0 golpe militar de marI'o de 1964 produziu urn forte alinhamento

do Brasil com os Estados Unidos ate os anos 70 e facilitou

aprofundamento

de a<;oes como a erradica<;ao da variola.

Apesar de urn contexto marcado pelos beneficios do alinhamento com
os Estados Unidos e com a agenda de erradica<;ao da OMS - malaria e variola,
pela pr6pria necessidade do governo militar de produzir fatos e resultados
legitimadores

~,

a CEV e seu sucesso em erradicar a variola em sete anos

foram tambern resultantes de adapta<;oes, inova<;oes e amplia<;ao nacionais

das politicas de saude internacionais e empoderamento de urn jovem grupo de medicos no sistema de saude brasileiro e na saude internacional.
Profissionais que participaram e dirigiram a campanha no Brasil foram participar da erradicac;:ao da variola em outros paises como a Eti6pia, Somalia,
india e Bangladesh, e foram alc;:ados a posic;:oes de destaque na saude naeional
e intemacional.
A erradicac;:ao da variola foi a oportunidade para a constituic;:ao de urn
amplo Progt:ama Nacional de Imunizac;:oes e urn Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiol6gica, com seus subsistemas estaduais, resultados certarnente nao
antecipados pelas agencias internacionais e de cooperac;:ao bilateral, nem sequer imaginados pelos primeiros dirigentes do regime militar.
A erradicac;:ao da poliomielite e a meta de erradica<;ao do sarampo sao
conseqiiencias diretas das estmturas que emergiram da erradica<;ao da variola,
assim como a crescente oferta gratuita de vacinas para uma populac;:ao que,
cada vez mais, demanda mais imunizac;:ao e acolhe a iniciativa do governo
brasileiro de expandir a cesta de vacinas ofertadas pelos servic;:os de saude.
A ilustrac;:ao comparativa da trajet6ria dos programas de erradica<;ao indica que tempo e hist6ria sao importantes, porem em urn sentido diferente da
af1tma<;ao de que

passado afeta

futuro. Nos casos analisados, tanto as

392

*
!

Agenda Internaclonal e Politicas Nacionals

condi~oes

iniciais como eventos contingentes sao importantes do ponto de

vista causaL As estruturas institucionais tendem a se auto-reproduzir, condicionar

ou mesmo impossibilitar as op<;oes futuras, mas tambem podem produzir
rea<;oes e avalia<;oes geradoras de mudan<;as.
Nos casos estudados, a existencia ou inexistencia de institui<;oes e comunidades de especialistas e urn fator relevante para a compreensao da rela<;ao
entre a agenda internacional e programas nacionais. Nesse sentido tambem 0 e
a sequencia entre as decisoes das agencias internacionais (antecedem ou sao
posteriores) e os programas nacionais, que diz respeito ao modo como a
erradica<;ao e introduzida na agenda nacional de saude.
A sequencia entre a cria<;ao e

desenvolvimento dos programas e

relevante, pois criou as condi<;oes para urn aprendizado institueional.

nesse sentido que podemos dizer, retornando
institucionalismo, que

a hist6ria

e ao

sucesso da erradica<;ao da variola, ao contrario do

caso da malaria, e seus efeitos de longo prazo na saude publica brasileira

foram beneficiados pelas "vantagens do atraso" ou do seu "deficit
institucional" permeado por contingencias historicas.
Esse capitulo da hist6ria da saude internacional em perspectiva latinoamericana permite refor<;ar a concep<;ao analitica de que existem assimetrias
nas rela<;:oes entre agendas, governos, comunidades de espedalistas e personagens individuais. Porem, essas assimetrias nas rela<;oes condicionam
contextualmente, e mesmo de modo conjuntural,

forma to da politica de

saude e das suas institui<;oes, fato que tern sido apontado por varios autores
que trabalham com a perspectiva historica (Bhattacharya, 2004; Birn, 2006;
Palmer, 2004).
Desse modo, esses entrecruzamentos produzem arenas dinamicas, nas
quais atores locais, profissionais transnacionais e agencias internacionais
interagem, modelam-se e remodelam-se uns aos outros. Assim, ao nos aproximarmos dessas interse<;oes, podemos nos surpreender com a dilui<;ao eventual da ideia de centro e periferia e determinismos hist6ricos: a 'periferia' pode
transformar-se em 'centro';
'local' agenda

'naeional' decanta e incorpora

'internaeional';

'nacional' que 0 abriga; 0 imperio pode nao ser tao imperioso e,

ao final, personagens individuais imprimem marcas na experieneia coletiva e

produzem resultados materiais tais como institui<;oes e politicas.
393

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