PARTICIPACIN CIUDADANA Y POLTICAS

PBLICAS
Mara Teresa Villarreal
Martnez

La participacin ciudadana es un tema recurrente tanto en el

mbito poltico como en el acadmico; sin embargo, hay que
distinguir entre diferentes tipos de participacin y revisar el papel
que juega el marco institucional para impulsar o limitar su alcance.
El propsito del pre- sente ensayo es examinar, desde la
perspectiva de la gobernanza, el papel de la participacin ciudadana
en los procesos de poltica pblica, as como las restricciones y
oportunidades que ofrece su instituciona- lizacin.
En trminos generales, la participacin ciudadana es el
involucra- miento de los individuos en el espacio pblico estatal y no
estatal desde su identidad de ciudadanos, es decir, de integrantes de
una comunidad poltica. Esta participacin est vinculada a los
modelos de democracia y al tipo de relacin gobierno-sociedad que
se quiere construir.
Sobre la democracia hay diversas visiones, no hay un nico
mo- delo sino varios y en la realidad los encontramos mezclados:
liberal, republicana, deliberativa. En general, el trmino democracia
designa
<< la forma de gobierno en la que el poder poltico es ejercido
por el pueblo>> (Bobbio, 1989: 188). Es un proceso para alcanzar
la libertad y la igualdad en dignidad y derechos para todos. Tiene que
ver con la ex- tensin del derecho de participar, que se basa en el
reconocimiento de que el ciudadano alcanz la mayora de edad y
debe decidir libremente su vida individual y colectiva.
Consideramos importante el tema de la participacin
ciudadana en los procesos de polticas pblicas porque constituye
un elemento fundamental y condicin de posibilidad para la
gobernanza democrti- ca, y puede llegar a constituir un mecanismo
para el empoderamiento social. Los cada vez ms abundantes trabajos
sobre la gobernanza defi- nen a sta como un proceso de direccin de
la sociedad en el que inter- vienen coordinadamente el gobierno, el
sector productivo y tambin la ciudadana. Para que sea posible esta

clase de gobernanza democrtica, debe existir una sociedad civil que

se integre activamente en el proceso

32

I Dcimo Certamen de Ensayo

Poltico

y asuma su implicacin en la esfera pblica y los asuntos

colectivos como un ejercicio de construccin de ciudadana.
En este ensayo revisaremos diferentes aportes tericos en
torno a la participacin ciudadana, su vinculacin con las polticas
pblicas y con la gobernanza. Luego analizaremos los riesgos y
oportunidades implicados en la institucionalizacin de la
participacin, en particular a travs de la figura de los consejos
ciudadanos. En el ltimo apartado presentamos una reflexin sobre
los factores que restringen o amplan el alcance de la intervencin
ciudadana en las polticas pblicas.
La participacin y sus mecanismos formales
La ciudadana es slo una de las formas de participacin en el
espacio pblico. Cunill (1991, 1997) distingue entre participacin
social, comu- nitaria, poltica y ciudadana. Cada una puede
describirse como sigue:
Participacin social es la que se da en razn de la
pertenencia del individuo a asociaciones u organizaciones
para la defensa de los intereses de sus integrantes, y el
interlocutor principal no es el Estado sino otras instituciones
sociales.
Participacin comunitaria es el involucramiento de
individuos en la accin colectiva que tiene como fin el
desarrollo de la comunidad mediante la atencin de las
necesidades de sus miembros y asegurar la reproduccin
social; suele identificarse con la beneficencia. El interlocutor
principal de estas acciones no es el Estado y, en todo caso, lo
que se espera de l es recibir apoyo asistencial.
Participacin poltica tiene que ver con el involucramiento
de los ciudadanos en las organizaciones formales y
mecanismos del sistema poltico: partidos, parlamentos,
ayuntamientos, elecciones. Es una participacin mediada por
los mecanismos de la representacin poltica.
Participacin ciudadana es aqulla en la que los ciudadanos
se involucran de manera directa en acciones pblicas, con
una concepcin amplia de lo poltico y una visin del
espacio p- blico como espacio de ciudadanos. Esta
participacin pone en contacto a los ciudadanos y al
Estado, en la definicin de las metas colectivas y las formas
de alcanzarlas.

Participacin ciudadana y polticas pblicas I

3 3 (1998) indica que la participacin

Por su parte, Ziccardi
ciudada- na puede ser institucionalizada o autnoma. La primera es
la que est

contenida en el marco legal y normativo. Y la autnoma es aqulla

que no es organizada desde las instituciones gubernamentales sino
desde la propia sociedad.
El tipo de participacin al que referimos en el presente
ensayo es la ciudadana institucionalizada relacionada con las polticas
pblicas, ms all de los procesos electorales que tienen como
finalidad nica la formacin de la autoridad legtima.
Ziccardi (2004: 250) formula tres funciones de la
participacin ciudadana formal: << otorgar legitimidad al gobierno;
promover una cul- tura democrtica; hacer ms eficaces la decisin y
la gestin pblicas >>. Entre los instrumentos formales podemos
distinguir los que implican una participacin solamente de tipo individual, y los que
contem- plan una participacin que puede ser individual o colectiva.
Entre los mecanismos individualizados destacan la consulta
pblica, el referndum y el plebiscito, que pueden tener efectos
vinculatorios o no. Estos instrumentos pueden emplearse para la
conformacin de una orientacin general de las polticas, la
definicin de una agenda pblica y sus prioridades, o la aprobacin
del marco legal que les dar funda- mento. En Mxico, el plebiscito
y el referndum estn contemplados en el marco legal de ms de
20 entidades federativas (Zayas Ornelas, 2007); las consultas
pblicas existen como una herramienta opcional y sus resultados no
son obligatorios para la autoridad.
En cuanto a los instrumentos formales que pueden favorecer
tan- to la participacin colectiva y organizada como la individual
podemos mencionar las siguientes:
La iniciativa ciudadana para promover reformas o nuevos
marcos legales que fijan reglas generales para el diseo e
im- plementacin de polticas publicas.
Los buzones ciudadanos que permiten expresar opiniones,
de- mandas y sugerencias que moldeen o corrijan las
acciones gubernamentales.
El monitoreo ciudadano, que proporciona informacin para
dar seguimiento puntual a polticas especficas y abre
canales formales para recibir y atender las observaciones.
La contralora social o ciudadana, como herramienta para
au- ditar y evaluar la implementacin de polticas.
Los comits y consejos de participacin ciudadana, que
consti- tuyen un mecanismo tpico de intervencin directa
de actores no gubernamentales en distintas fases del proceso
de polticas

pblicas. En otro apartado examinaremos las posibilidades que

existen en el diseo institucional de este instrumento.
Estos mecanismos de participacin mixta estn contemplados
en las legislaciones de distintas entidades del pas, e incluso a nivel
federal, con diseos diversos, atribuciones variadas y con un diferente
grado de xito o fracaso en su aplicacin.
El diseo de estos mecanismos puede impulsar la participacin
de los ciudadanos de manera individual, o bien, colectiva, y dentro de
esta ltima puede impulsarse la intervencin de grupos ciudadanos
autno- mos, o bien, restringir la participacin a las organizaciones
creadas por iniciativa estatal.
Todos estos instrumentos de participacin constituyen
dispositi- vos del control social sobre la accin estatal y la gestin
desarrollada por su aparato administrativo, con el fin de << evitar la
privatizacin de las decisiones pblicas >> (Cunill, 2007: 452). Unos
son controles ex ante porque tratan de incidir en las decisiones sobre
lo que se har, y otros son controles ex post porque dan seguimiento
a las acciones y resulta- dos (Cunill, 2000).
El control que realiza la sociedad sobre las acciones del
Estado puede llevarse a cabo mediante las acciones de evaluacin de
polticas o de servicios, o mediante la participacin en la confeccin
de las decisio- nes pblicas, o en la gestin de los servicios. La
realizacin del control social permite disear diferentes mecanismos
de participacin ciudada- na como pueden ser los referendos y
plebiscitos de carcter vinculatorio para orientar las decisiones, la
gestin directa de servicios pblicos por parte de organizaciones
sociales, las contraloras ciudadanas para vigilar el uso de los
recursos pblicos, los consejos de carcter consultivo o resolutivo
que participan en la formulacin y diseo de las polticas. Sin
embargo, para Cunill (2000) la eficacia de estos controles depende
en buena medida de su externalidad con respecto a la adminis- tracin
pblica y su autonoma con respecto al aparato estatal. Adems,
considera que un control efectivo debe tener capacidad de generar
consecuencias sobre los actores pblicos.
Adems, la participacin << puede configurarse como
participa- cin administrativa o como participacin poltica >>
(Cunill, 2008: 118). La participacin ciudadana que apela a la
racionalidad instrumental, que contempla slo a los beneficiarios o
directamente involucrados, slo es administrativa, despolitizada, no
implica redistribucin real de poder social, sino legitimacin de los
poderes establecidos.

En cambio, la participacin ciudadana con carcter poltico

busca intervenir en la determinacin de los fines, los valores y los
intereses sociales apelando a la racionalidad comunicativa mediante
la presenta- cin de argumentos racionales. << Adems, ella tiene
como sujeto privi- legiado a los intereses sociales subrepresentados
en la formacin de las decisiones, precisamente porque busca afectar
los balances de poder en el marco de la construccin de
ciudadana>> (Cunill, 2008: 125).
Los diferentes modelos de democracia enfatizan distintas
moda- lidades e intensidades de participacin ciudadana. En la
democracia de corte predominantemente liberal, donde lo
primordial es proteger las libertades individuales y limitar el poder
estatal, se impulsa la parti- cipacin convencional por la va
electoral. Mediante las elecciones se legitima la libertad de accin
de los polticos para que atiendan los pro- blemas pblicos, sin
requerir necesariamente de la participacin de los ciudadanos, pues
para representar a los ciudadanos fueron electos. << El pueblo no
puede hacer nada por s solo, sino que debe remitir todo a sus
ministros, o bien, a sus representantes >> (Bobbio, 2003: 454).
La democracia republicana est basada en la civilidad que es
el conjunto de actitudes y conductas sociales que muestran virtud
cvica y buena ciudadana, y se manifiesta en un tejido denso de
asociaciones que practican una solidaridad que supera las fronteras
del propio grupo familiar y de amigos. Mientras ms capital social
exista, ms amplia la civilidad y ms intensa la participacin de los
ciudadanos orientada al bien pblico (Petit, 1999).
Citando a Arendt y a Aristteles, Gargarella (1999: 4) seala
que lo distintivo de la repblica es << la posibilidad de una
intervencin activa, compartida, colectiva, deliberada, sobre nuestro
propio destino>>.
En el modelo de la democracia deliberativa el debate pblico
de los ciudadanos libres e iguales es el centro de la toma de
decisiones polticas legtimas. En el intercambio de argumentos
participan no slo los expertos sino todos los ciudadanos afectados
por una temtica, y se confa en la capacidad de los individuos de
ser racionales, de comuni- carse, de dar y entender argumentos
(Cohen, 1998).
Gobernanza como participacin en poltica
Para Aguilar, la poltica pblica es el conjunto de << acciones
cuya inten- cionalidad y causalidad han sido definidas por la

interlocucin que ha tenido lugar entre el gobierno y los sectores de

la ciudadana; [] que

dan origen o forman un patrn de comportamiento del gobierno y

de la sociedad>> (2009: 14).
Uvalle afirma que << lo pblico de las polticas deviene del
modo en que los ciudadanos participan en las etapas que comprenden
la defi- nicin, la elaboracin, la implementacin y la evaluacin>>
(2005: 355).
En una visin tradicional de la poltica y del ejercicio
gubernati- vo, la decisin sobre qu fenmenos constituyen un
problema pblico que merece ser atendido era tomada exclusivamente
por el gobierno, si acaso con la participacin de algunos selectos
actores sociales afines al rgimen, o suficientemente poderosos como
para obligar al gobierno a que los tomara en cuenta, y el resto de
los integrantes de la sociedad quedaba conformado por lo que Cunill
(2008: 116) llama << ciudadanos privados >>, interesados en el
ejercicio pasivo de sus derechos.
Las formas de ejercicio gubernativo desarrolladas desde
finales del siglo pasado en algunos pases con regmenes
democrticos y sis- temas sociales diferenciados, han ido
reconociendo que otros actores extragubernamentales tienen mucho
qu decir a la hora de decidir qu asuntos constituyen un problema
social que merecen ser atendidos me- diante polticas pblicas
(Aguilar, 2006: 83). Entre estos actores que no son gubernamentales
figuran entes del sector econmico y tambin del sector de la
sociedad civil, unos con ms peso y capacidad de influencia que otros,
segn sea el desarrollo histrico de las relaciones sociales y
gubernamentales en una comunidad especfica.
Esta forma de direccin de la sociedad con la participacin
de actores gubernamentales y extragubernamentales es lo que se
conoce como gobernanza, que es la conceptualizacin de una nueva
relacin gobierno-sociedad. Los diferentes desarrollos tericos sobre
la gober- nanza adjudican distintos roles y una intensidad diversa
al involucra- miento del gobierno y de los actores sociales en los
procesos de polticas pblicas.
Sin embargo, para Aguilar la gobernanza tampoco implica que
<<los sectores sociales participan de manera igualitaria, simtrica,
coope- rativa>> (Aguilar, 2006: 94). Incluso puede hablarse de
gobernanza en el contexto de sociedades dbiles con gobiernos
fuertes y protagnicos (2009: 95). Entonces habra modelos de
gobernanza ms participativos que otros, o bien, ms democrticos
que otros, esto depender de las relaciones que se han conformado
histricamente entre el Estado y los diferentes grupos de la sociedad.

Vale la pena, por tanto, tomar en cuenta las precisiones de

Prats, en el sentido de que la gobernanza para que sea democrtica
implica la inclusin simtrica no slo de los sectores pblico y
privado, sino tam- bin del sector cvico-social. Para ello, es
necesario que << los intereses sociales tengan la oportunidad
efectiva para organizarse, informarse y participar en la interaccin
decisional >> (2006: 28).
Un estilo de ejercicio gubernativo como el descrito requiere
de ciertas precondiciones para que sea posible, entre las que destacan
una sociedad con clara diferenciacin funcional, con actores
independientes y capaces de autogobierno y autorregulacin, formas
de coordinacin social independientes del Estado, como son un
mercado competitivo y redes sociales solidarias.
Adems, esta gobernanza a la que nos referimos implica la
con- fianza de la sociedad en sus propias capacidades, la existencia de
actores sociales individuales y organizados que se reconocen
ciudadanos, acep- tan la pluralidad presente en la comunidad y se
saben corresponsables en la definicin y realizacin del destino
colectivo como una forma de ejercer sus derechos y obligaciones
ciudadanas.
La institucionalizacin de la participacin: inclusin y
exclusin
Una cuestin fundamental en la gobernanza se refiere a si las
polticas pblicas deben ser simplemente el resultado de la libre
competencia en- tre preferencias y proyectos sociales donde
prevalezcan los intereses de los grupos mejor organizados y con
mayor habilidad y poder para hacer valer sus propuestas. O bien, si
deben institucionalizarse mecanismos que pretendan otorgar igualdad
de oportunidades para participar a los diferentes grupos en los
procesos de polticas pblicas.
En este sentido, Mariez (2009) afirma que para consolidar
insti- tuciones democrticas de calidad stas deben construir
espacios pbli- cos que posibiliten la participacin ciudadana en la
confeccin de las decisiones pblicas.
Para que el proceso quede completado falta que los
ciudadanos ocupen esos espacios y utilicen las herramientas
participativas, las trans- formen y las amplen, ya que los mecanismos
institucionalizados pueden ser puertas anchas de libre acceso para
influir en la gestin gubernativa, o bien, puertas estrechas y llenas de
filtros. Como seala North (1995), las reglas formales suelen favorecer

el intercambio social y poltico (nosotros decimos la participacin

ciudadana), pero no todo el intercambio.

La participacin ciudadana y su institucionalizacin formal

estn vinculadas a modelos especficos de democracia. Desarrollar
polticas pblicas enfocadas a la participacin, o bien, plantear la
participacin ciudadana como eje transversal que atraviesa todo el
ejercicio guberna- tivo no es tan slo un asunto de tcnica y eficiencia
administrativa, sino sobre todo una cuestin ligada a un proyecto
poltico y a una visin de sociedad.
Estos cambios hacia una democracia participativa que
ciudadaniza y hace pblicos los procesos de definicin y diseo de
polticas enfren- tan siempre resistencias fuertes por parte de actores
acostumbrados a una participacin reducida y selecta, que no los
obligue a dar razn a otros de las decisiones que se toman, o a
revelar y someter a escrutinio los motivos por los que se favorece una
determinada poltica pblica y, con ello, una determinado proyecto y
futuro sociales.
Gom y Blanco (2002) sealan que al implementar
mecanismos de participacin stos pueden resultar poco plurales,
favorecer a unos cuantos actores sociales con intereses no muy
diversos, y con ello la gobernanza que se construye es elitista.
North (1995) advierte que las instituciones, incluso las reglas
for- males, suelen crearse para servir a los intereses de quienes tienen
mayor poder de negociacin. Por eso en ocasiones ocurre que las
instituciones crean monopolios en vez de condiciones de
competencia y restringen oportunidades en lugar de acrecentarlas.
Aplicado esto al tema que nos ocupa, la institucionalizacin de la
participacin puede fomentarla o limitarla, darle un matiz plural o
elitista.
Aqu entramos al asunto de la brecha que suele darse entre
el diseo y la implementacin de una poltica pblica, o bien, entre lo
que indican las reglas formales y su cumplimiento por parte de las
agencias de la administracin pblica.
Las instituciones formales juegan un papel primordial en la
pro- babilidad de que esta brecha de la implementacin se ample o
se abre- vie. North (1995) observa que los cambios que se efecten en
las institu- ciones formales no siempre van al mismo ritmo de las
transformaciones en las instituciones informales. Las reglas formales
pueden cambiarse de un da para otro, pero las instituciones
informales que se expresan en la cultura de una sociedad cambian
lentamente y no siempre en el mismo sentido y direccin que las
reglas formales.

Tambin Grindle (2009) seala que cuando no se toma en

cuenta el contexto econmico, poltico y social, una poltica bien
diseada puede

fracasar o desviarse de los objetivos iniciales. En este contexto juegan

un rol importante los diversos actores econmicos y sociales, unos
con ms poder y capacidades que otros para exigir beneficios,
presionar para que las polticas no los afecten y endosar los costos a
los individuos y grupos desorganizados y con menos oportunidades y
habilidades para influir en la direccin de la sociedad.
Por eso Peters (2004: 87) advierte que en la gobernanza
existe el riesgo de que la participacin ciudadana se traduzca en un
<< pacto de simulacin>>, donde las organizaciones de la
sociedad civil pierden autonoma y slo legitiman el quehacer
gubernativo.
Cunill (2008: 118) observa tambin que algunos enfoques de
gober- nanza restringen la ciudadana a <<los implicados>> o
stakeholder, impulsan la participacin en mbitos exclusivamente
administrativos, promueven una visin de la democracia limitada al
control gerencial que despoja a la participacin de su carcter poltico
y ciudadano.
Hay una nueva tendencia en la administracin pblica que
busca reducir costos, incrementar la eficiencia, limitar el poder del
Estado, y para ello puede invocar la participacin de actores no
gubernamentales en los procesos de polticas pblicas, aunque por lo
general se prioriza el involucramiento de los del sector lucrativo
(Peters, 2004: 94).
Esta nueva forma de emprender la gestin pblica no tiene
como objetivo prioritario la construccin de instituciones
democrticas, pero puede coadyuvar a ello cuando propicia que la
administracin pblica se vuelva ms permeable a los intereses y
demandas de los ciudadanos, aunque los considera nicamente como
clientes y consumidores.
El contexto, las instituciones informales y la historia de las
rela- ciones gobierno-sociedad determinarn las probabilidades de
xito de una combinacin de mecanismos de participacin y de
gerencia que lo- gren a la vez incrementar la eficiencia y
profundizar la democracia. Otra tendencia es la que pretende
priorizar la eficiencia y mo- dernizacin de la gestin pblica,
recurriendo para ello a mecanismos donde participan los expertos,
con la idea de que as saldrn a la luz las mejores polticas. Se trata
de una visin normativa que considera el pro- ceso de las polticas
pblicas como puramente tcnico (Majone, 2004). En esto caso ocurre
lo que observan Meny y Thoenig (1992) cuando se deja en manos de terceros la formulacin de la poltica, que
enton- ces estos actores controlan el proceso y quienes aparecen

pblicamente como decisores en realidad slo ratifican y legitiman

resoluciones ya tomadas.

Participacin ciudadana y polticas pblicas I

45

Esta visin que favorece lo tcnico ignora el hecho de que las

po- lticas son parte de un proceso social, cultural y poltico ms
amplio en el que tambin influye la historia colectiva referente a las
relaciones de los diferentes actores sociales entre s, la construccin
de su autonoma o dependencia mutua, su interaccin con el Estado,
y las experiencias exitosas o fallidas de accin colectiva para
enfrentar problemas comu- nes en el pasado.
Rein y Rabinovitz (1978) advierten que cuando es sistemtica
la exclusin de algunos grupos sociales de la discusin pblica y de
los mecanismos institucionalizados de participacin, entonces la
descon- fianza crece, se debilita el consenso necesario para apuntalar
las polti- cas y se pierde credibilidad en las reglas formales.
Los consejos ciudadanos como instrumento de
participacin
Los consejos ciudadanos constituyen uno de los instrumentos ms utilizados en gran cantidad de pases para formalizar la intervencin de
actores no gubernamentales en asuntos pblicos, ya sea en gobiernos
nacionales, estatales o municipales. En ocasiones se crean consejos de
manera no sistemtica, pero en otras forman parte de una poltica pblica de participacin ciudadana que atraviesa toda la gestin de gobierno.
En cualquier caso, el diseo institucional de los consejos ofrece
diferentes posibilidades, todas relacionadas con el grado de democratizacin del rgimen y de la sociedad, y con el tipo de ciudadana que
se pretende construir. As, en algunas sociedades se crean consejos
gestores en los cuales los ciudadanos se introducen por completo en
los procesos de polticas, desde la definicin de los problemas
pblicos que sern atendidos, hasta el diseo, implementacin y
evaluacin de las acciones pblicas. En otras sociedades, los consejos
son exclusivamente de carcter consultivo, y sus sugerencias y
opiniones no tienen carcter obligatorio para la autoridad
gubernamental, que se reserva la decisin sobre los problemas que
sern atendidos, el diseo y la ejecucin de los
programas, y a veces hasta la evaluacin de su actividad.
En el Cuadro 1 presentamos diferentes opciones de diseo
insti- tucional de los consejos ciudadanos.

Cuadro 1. Opciones en el diseo institucional de consejos

ciudadanos
Integracin
Slo ciudadanos
Mixta: funcionarios y ciudadanos, con presencia mayoritaria de ciudadanos
Mixta: funcionarios y ciudadanos, con presencia mayoritaria de funcionarios
Representacin de consejeros ciudadanos
Participacin individual
Participacin como representante de una organizacin (cmara empresarial,
universidad, sindicato, asociacin civil)
Participacin como representante de la sociedad
Participacin como representante de un sector social: discapacitados,
adultos mayores, mujeres, comunidad LGBTT, jvenes, indgenas, usuarios de servicios
Mecanismo de seleccin de consejeros ciudadanos
Eleccin abierta
Eleccin restringida a miembros de un sector
Eleccin por el Congreso luego de una convocatoria pblica
Designados por organizaciones especficas
Designados por autoridades gubernamentales
Permanencia en el
Fijada con criterios temporales
Fijada por el cumplimiento o no de ciertos requisitos
Remocin discrecional por parte de autoridad gubernamental
Remocin por iniciativa de grupos de la sociedad
Presidencia
Presidido por un funcionario
Presidido por un ciudadano designado por la autoridad
Presidido por un ciudadano designado por los consejeros
Presidencia rotativa
Voto de calidad en caso de empate
Atribuciones de consejeros ciudadanos
Opinin, consulta y asesora
Determinacin de objetivos y metas
Diseo de polticas
Gestin de polticas
Seguimiento
Evaluacin
Vigilancia
Aplicacin de sanciones
Funcionamiento
Sesiones pblicas
Sesiones privadas
Acuerdos por mayora
Acuerdos por consenso
Elaboracin propia

42

I Dcimo Certamen de Ensayo

Poltico

Resulta evidente que no hay una nica forma de implementar

los consejos ciudadanos. Las reglas pueden establecer criterios
especficos para su integracin y funcionamiento, o pueden ser
omisas y dejar la puerta abierta a la discrecionalidad.
En regmenes democrticos con sociedades civiles
participativas, la tendencia ser a disear consejos con
participacin mayoritaria o exclusiva de ciudadanos, procedentes de
un abanico amplio de organiza- ciones de todos los sectores
(econmico, acadmico, sindical, asistencial y cvico); el mecanismo
de integracin ser electivo, ya sea por parte del Congreso o con
participacin de la sociedad; la presidencia quedara definitivamente a
cargo de un ciudadano seleccionado por los mismos consejeros; las
atribuciones del consejo seran amplias y de carcter decisorio, no
solo consultivo; sus sesiones seran obligatoriamente pbli- cas, y los
documentos relacionados con la actividad del consejo estaran puestos
a disposicin de cualquier ciudadano en cualquier momento. La
instrumentacin de esta clase de consejos constituye un aporte
signifi- cativo a la construccin de ciudadana solidaria, que reconoce
su papel en la determinacin y logro del destino colectivo.
En regmenes autoritarios con sociedades con un dbil
capital social y escasas prcticas de solidaridad, los consejos tendran
una par- ticipacin mayoritaria de funcionarios, los consejeros
ciudadanos seran designados por la autoridad o por las
organizaciones privadas con ma- yor poder y capacidad de
influencia, por lo que los consejos no seran representativos de la
sociedad sino de grupos de inters. Las sesiones no seran pblicas,
sus atribuciones formales seran slo de carcter consul- tivo. La
autoridad en turno designara al presidente y podra removerlo a
discrecin. Con la implementacin de consejos de este tipo se pone
de manifiesto una visin del ciudadano como menor de edad, o bien,
se le ve con sospecha. Por eso se recurre preferentemente a los
grupos de inters y a los expertos, con lo que existe el riesgo de que
los consejos legitimen polticas alejadas de las demandas y
necesidades sociales, y cercanas a los intereses mercantiles de unos
cuantos.
El alcance de la participacin ciudadana
La gobernanza democrtica, entendida como un proceso que se construye con la inclusin amplia y equitativa de los actores polticos, sociales y econmicos, requiere disear e implementar de modo prioritario una poltica de estmulo a la colaboracin social en la definicin

de los problemas pblicos y en la toma de decisiones en funcin de

necesidades pblicas; una poltica de esta naturaleza abre la puerta a
la participacin de los ciudadanos individuales y organizados de todos
los sectores, de modo que se conviertan en contrapeso de las decisiones y actuaciones del gobierno.
En la gobernanza, el dilogo simtrico constante es el marco de
la relacin entre gobierno y ciudadanos. En este sentido, la
participacin ciudadana << servira para mejorar la calidad de las
polticas y decisiones pblicas con un propsito mayor: la ampliacin
de los espacios pblicos para reforzar los derechos de ciudadana >>
(Mariez, 2009: 19).
Si participar en las polticas pblicas es una forma de
ejercicio de ciudadana, entonces hay que advertir la existencia de
desigualdades que impiden el ejercicio pleno de los derechos. Este
contexto debe ser tomado en cuenta cuando se pretende crear
formas institucionalizadas de participacin, pues se corre el riesgo de
que estos nuevos instrumen- tos sean monopolizados por aquellos
actores no gubernamentales con mayor habilidad y capacidad de
organizacin e influencia efectiva, con lo que la institucionalizacin
de la participacin contribuira paradji- camente a ampliar y
profundizar la exclusin.
Sobre la institucionalizacin de la participacin ciudadana de
ma- nera formal y mediante normas, queda pendiente resolver la
cuestin de << cunta institucionalizacin es requerida, de manera
que no asfixie la autonoma social y a la vez no torne vulnerable la
participacin ciu- dadana >> (Cunill, 2008: 127).
Aqu juegan un papel importante las reglas formales que
obliguen a poner a disposicin de todos, en cualquier momento,
informacin pblica til y utilizable; la publicidad de los procesos
de toma de de- cisiones incluso tratndose de consejos ciudadanos,
pues no se puede presumir que siempre actuarn en inters pblico.
El alcance que pueda tener la participacin de los ciudadanos
en las polticas est determinado, por un lado, por la
democratizacin del rgimen y las reglas formales, y por otro, por la
democratizacin de la sociedad, es decir, el grado de difusin de los
principios democrticos en el conjunto de las relaciones sociales
(Vargas Cullell, 2008).
En el Cuadro 2 enlistamos los factores que pueden limitar o
in- hibir la participacin de los ciudadanos en los procesos de
polticas pblicas, unos obstculos dependen del grado de
democratizacin del rgimen poltico y otros de la democratizacin
extrarrgimen:

Cuadro 2. Limitaciones intra y

extrarrgimen a la participacin
ciudadana
Limitaciones a la participacin
Rgimen poltico ciudadana
y reglas formales
Extrarrgimen (sociedad)
Elecciones cuestionadas

Desconfianza hacia leyes e instituciones

Falta de certeza, legalidad, imparcialidad

y equidad.

Desconfianza en los dems

Ejercicio autoritario del poder

Falta de solidaridad ms all de familia

y amigos

Discrecionalidad

Intolerancia hacia la diferencia y

la pluralidad (en ideas, creencias,
identidades)

Falta de transparencia y rendicin de

cuentas.

Discriminacin (por edad, gnero, sexo,

raza, religin, ideas polticas)

Fallas en sistema de contrapesos

Escasez de asociaciones y grupos

altruistas

Fallas en sistema judicial: parcialidad,

lentitud, inequidad

Ausencia de cooperacin para solucionar

problemas colectivos

Congreso capturado por intereses

partidarios

Prcticas autoritarias al interior de

familias, escuelas, empresas

Ausencia de mecanismos para garantizar

ejercicio de derechos

Ausencia de deliberacin social pblica

sobre asuntos colectivos

Ausencia del reconocimiento

constitucional del derecho ciudadano a
participar en las decisiones y asuntos
pblicos

Ausencia de medios de comunicacin

independientes, plurales y abiertos a la
sociedad

Mecanismos de consulta y participacin

social ausentes, insuficientes, y/o sin
efecto vinculatorio

Relaciones sociales supeditadas a

maximizar inters individual (costo/
beneficio)

Criminalizacin/judicializacin de
movilizaciones y protestas sociales

Apropiacin y/o mercantilizacin de

espacios y bienes pblicos por grupos de
poder poltico y/o econmico

Elaboracin propia

Por parte del rgimen poltico, es indispensable la existencia

de un marco legal e institucional que no slo reconozca y tutele los
dere- chos, sino que tambin contemple mecanismos eficaces que
posibiliten su ejercicio, incluyendo el derecho a participar en los
asuntos pblicos. Sin un rgimen poltico democrtico ser ms
difcil la democra- tizacin de la sociedad. Vargas Cullell (2008)
afirma que es a partir de la

experiencia de ciudadana en el mbito del rgimen poltico participando en la formacin de la autoridad legtima, que las personas descubren
que la democracia tambin puede transformar el resto de la vida social.
Sin embargo, las reglas e instituciones no marcan el lmite definitivo de la participacin ciudadana, pues en ausencia de canales
formales los ciudadanos pueden emprender acciones colectivas que
obliguen a la apertura democrtica del rgimen. La historia reciente
muestra que esto ha sucedido en varias naciones, entre ellas
Mxico, en donde las movilizaciones ciudadanas impulsaron cambios
que, de manera paulati- na, llevan a la inclusin de ms actores
sociales en la formacin de las decisiones pblicas.
La democratizacin de los canales institucionalizados de
partici- pacin depende tambin de la existencia de mltiples
espacios pbli- cos informales donde, sin restricciones, se publicite
la diversidad de identidades y visiones, y se discuta con apertura
sobre las necesidades colectivas y sus diferentes interpretaciones.
Habermas (2005) advierte que estos espacios informales estn
ms expuestos al predominio de asimetras, a la represin y al
conflicto; sin embargo, su libertad y ausencia de reglas formales
permiten una mayor in- clusin y espontaneidad que en los espacios
formales, y una mayor riqueza en la aportacin y construccin de
significados colectivos.
En esta esfera pblica societal es donde es indispensable la
de- liberacin abierta de los diferentes actores no gubernamentales con
respecto a la ampliacin del reconocimiento de derechos e
identidades, que luego pueden llegar a discutirse en los espacios
formales, pues la sociedad civil constituye una << sede donde se
pueden encontrar nuevas fuentes de legitimidad y nuevos espacios
de consenso basados en la tolerancia y el debate>> (Mariez,
2009: 18).
Como seala Habermas (2005), la vitalidad y la novedad
fluyen con ms fuerza en las comunidades de comunicacin no
formales, y en ellas se construyen las capacidades sociales para
ampliar el alcance de la influencia de los ciudadanos en la
estructuracin de polticas pblicas incluyentes, democrticas y
eficientes.
La construccin de una gobernanza democrtica demanda la
par- ticipacin de ciudadanos dialogantes y solidarios, ms que
individuos ocupados en maximizar su propio inters. Urge, por
tanto, ampliar la reflexin sobre las mejores herramientas
institucionales que impulsen la intervencin a la vez crtica, vigilante

y cooperadora de los ciudadanos en la gestin pblica, para orientarla

hacia el bienestar colectivo.

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