EL FRACASO DE LA POLTICA PBLICA PARA LA POBLACIN

INDGENA DE MEDELLN
Marco Fidel Agudelo Cano1*
Olga Luca Zapata Corts2
Ponencia preparada para el Encuentro internacional evaluacin y polticas pblicas: un enfoque basado en la igualdad de gnero,
la diversidad y los derechos humanos. Setiembre 18, 19 y 20 de 2014 Cali, Colombia.
Mesa temtica: Polticas pblicas y las mujeres, nias, adolescentes y jvenes afros, indgenas y campesinas.

Resumen: Este artculo analiza el proceso que intent la formulacin de la poltica

pblica para la poblacin indgena de la ciudad de Medelln en el perodo 2008-2009,
mediante dos fases: i) realizacin de diagnstico y priorizaron de las problemticas de
las 22 etnias indgenas que habitan la ciudad, y ii) formulacin de la poltica pblica.

Desde el enfoque tnico para el anlisis de las polticas pblicas, se observa que a
pesar del consenso inicial entre la poblacin indgena -representada en dos cabildos
indgenas urbanos- y la Administracin municipal, se evidencia el desconocimiento de
las negociaciones y los acuerdos inicialmente alcanzados con la Administracin por
parte uno de los cabildos de la ciudad, y por ende los conflictos polticos al interior de la
Alianza Social Indgena quienes determinaron el fracaso de esta poltica.

Palabras claves: poltica pblica, Medelln, etnias indgenas, agenda gubernamental,

Alianza Social Indgena.

Este artculo est dividido en cinco partes. En una primera, se presenta una breve
caracterizacin de la poblacin indgena asentada en Medelln, para la cual se intentaba
la formulacin de la poltica pblica. En segundo lugar, se presentan los antecedentes
1

Psiclogo. Especialista en Estudios Polticos de la Universidad Nacional de Colombia sede Medelln y estudiante de la maestra en Estudios
Polticos de la misma universidad. Coordinador de la lnea sobre corrupcin del Semillero de Investigacin Gobierno y Corrupcin. Correo:
agudelo.cano@gmail.com
2

Economista, Magster en Ciencia Poltica de la Universidad de Antioquia. Profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la
Universidad de Antioquia. MedellnColombia. Coordinadora del Proyecto Asesora y acompaamiento para realizar la etapa final de la Poltica
Pblica para las comunidades indgenas del Municipio de Medelln, 2008-2009. Correo electrnico: olga.zapata@gmail.com

de la poltica pblica, mediante una revisin los planes municipales de desarrollo para
describir la relacin entre la poblacin indgena y la Administracin municipal. En el
tercer lugar, se presentan algunos elementos conceptuales referentes al enfoque tnico
en las polticas pblicas. En el cuarto lugar, se presenta un anlisis del proceso de
formulacin de esta poltica desde el enfoque de anlisis de las polticas pblicas. En el
cuarto lugar, se presentan las reflexiones finales a cerca de este caso.

1. Introduccin: Caracterizacin de la poblacin indgena de Medelln

La migracin sistemtica contempornea de indgenas hacia las ciudades colombianas,

y especialmente hacia Medelln, se remonta a la dcada de 1920; incrementndose
hacia la dcada de 1950 (Cf. Alcalda de Medelln, 2002). La mayora de estos
migrantes provenan de los resguardos ubicados en el norte y suroeste del
departamento de Antioquia; con el tiempo llegaron indgenas provenientes de todo el
pas. Las razones de su migracin estaban relacionadas con la bsqueda de mejores
condiciones de vida, reflejadas en oportunidades de empleo, educacin y atencin
mdica, el desplazamiento forzado y la violencia. Una vez en la ciudad, se dedicaban al
comercio de plantas y artesanas como su principal actividad econmica.

Segn el Censo de 2005, la poblacin indgena en el pas, representaba el 3.43% de la

poblacin total. De este total, el 21,42% est asentada en las cabeceras urbanas.
Asimismo, del total de poblacin indgena en el pas, el 0,5% est ubicada en Antioquia
y se proyectaba que para el 2011 la poblacin indgena ascendiera a 19.238 (DANE,
2005. p.28-30). Sin embargo, esta cifra difiere del Censo consolidado de las
comunidades indgenas en Antioquia realizado en 2010 por la Gerencia Indgena de la
Gobernacin de Antioquia, la cual reportaba un total de 28.192 indgenas. Por su parte,
en la ciudad de Medelln habitaban en 2008, 2.168 indgenas, segn Encuesta de
Calidad de Vida.

Tabla 1. Relacin poblacin total e indgena de Medelln, 2006-2010.

Poblacin

Ao

Total

Poblacin

de Medelln

Total Poblacin
Indgena
Medelln

de

Indgena

con

respecto

al

total

de

la

poblacin

en

Tasa

de

crecimiento
(%)

Medelln (%)
2006

2.410.777

2.178

0,09

2007

2.419.463

2.168

0,09

-0,46

2008

2.433.515

2.000

0,08

-7,75

2009

2.317.336

995

0,04

-50,25

2010

2.343.049

4.104

0,18

312,46

Fuente: Elaboracin propia a partir de: Departamento Administrativo de Planeacin-Alcalda de Medelln. Encuesta
de Calidad de Vida 2006-2010.

Una de las formas de organizacin indgena es el Cabildo3, que si bien es una forma de
organizacin poltico-administrativa de origen colonial, se ha mantenido como una forma
de organizacin autnoma cuya misin es la adjudicacin, conservacin y defensa de
los territorios y resguardos4 indgenas. En la ciudad de Medelln tienen asiento dos
cabildos que agrupan a indgenas provenientes de diferentes lugares del pas: el
Chibcariwak, autodenominado multitnico, agrupa a la mayora de los indgenas
residentes de esta ciudad y el Quillasingas-Pastos. Adicionalmente en 2009 se
pretenda la conformacin de un tercer cabildo, denominado Inga, promocionado por
comunidades que no se vean respaldadas por los cabildos existentes.

El cabildo Chibcariwak, fue constituido en 1979 por un grupo de lderes indgenas que
pretendan apoyar a los indgenas que llegaban a la ciudad, as como fortalecer la
cultura, la identidad y la unin de sus pueblos" (Alcalda de Medelln, 2002, p. 11). El
proceso de constitucin fue acompaado por la Administracin municipal con el
propsito de superar la necesidad de constituir un ente organizativo en la ciudad que
3

Elegidos popularmente por los miembros de una etnia para un perodo que generalmente es de dos aos. Su mxima autoridad es el gobernador
indgena, seguido por un suplente, el tesorero, secretario, comisarios, alguaciles, alcaldes y fiscal, cada uno de ellos con una funcin determinada.
El nmero de cabildantes depende de la extensin de su jurisdiccin. Aunque cada cabildo siempre tiene el respaldo de sus respectivas
comunidades para tomar las decisiones, su funcin principal es la de viabilizar la participacin de toda su comunidad.
4
Los resguardos son instituciones reconocidas por la Constitucin colombiana y generalmente estn ubicados en las reas rurales. Su homlogo
para el caso de las comunidades de indgenas urbanas es la figura de Cabildo, la cual ha sido reconocida por la Administracin municipal de
Medelln.

representara a los indgenas. El reconocimiento oficial de este cabildo se realiz en

enero de 1990 por el entonces alcalde de Medelln, Juan Gmez Martnez, y desde
entonces el gobernador del cabildo se posesiona ante las administraciones municipales.
Actualmente, este cabildo agrupa alrededor de 2.200 individuos5 en 20 grupos tnicos6
y se estima que acoge al 80% del total de la poblacin indgena asentada en Medelln.
Este cabildo urbano se autodenomina multitnico7, por lo que su organizacin es
diferente en relacin a los cabildos tradicionales de una sola etnia. El elemento
diferenciador est en que se elige un representante de cada etnia en el Consejo
Indgena para que acompae a la junta directiva y as defender los intereses de sus
diferentes comunidades.

El Cabildo asume la representacin, el apoyo y el fortalecimiento cultural de las

comunidad indgenas que habitan el Valle de Aburra y su rea Metropolitana a travs
de programas y convenios con diversas instituciones pblicas y privadas en el nivel
local y nacional para velar por la integridad fsica, social y cultural de los indgenas (Cf.
Alcalda de Medelln, 2002).

Por su parte, el cabildo Quillasingas-Pastos, conformado en 2002, est integrado

principalmente por indgenas provenientes del sur del pas, ms precisamente de los
departamentos de Nario, Putumayo y Cauca. Como pueblo milenario aborigen, an
conservan prcticas culturales como la alimentacin, el folklore, la danza y las
artesanas; as como sus fiestas tradicionales. Este cabildo, se constituy a partir del
inters de sus integrantes de obtener reconocimiento como poblacin vulnerable y
pobre; adems de conservar su identidad.

La direccin de este cabildo est compuesto por ocho personas: un gobernador, quien
representa la mxima autoridad, un alcalde mayor quien lo reemplazar en su ausencia,
5

Segn censo de la poblacin indgena, datos proporcionados por la Administracin municipal de Medelln. La distribucin de sus miembros es:
310 familias, con 242 menores (118 nias y 124 nios) de los cuales 170 oscilaban entre los 6 y 10 aos de edad (86 nios y 84 nias).
6
Entre los cuales estn los Inga, Kametza, Quechua, Embera Cham, Embera Katio, Tule, Zen, Embera Dovida, Chibchas, Caribes, Nassa,
Guambianos, Pasto, Siona, Arhuaco, Arawak y Wayu, entre otros.
7
Los cabildos multitnicos no estn legitimados por el Ministerio del Interior, ente encargado de su regulacin y aprobacin. As mismo, los
cabildos multitnicos no son reconocidos jurdica ni organizacionalmente por las leyes colombianas.

un alguacil mayor quien dirige a los alguaciles menores en las gestiones de bienestar y
cinco alguaciles menores que acompaan todas las gestiones del cabildo. Este agrupa
alrededor de 80 familias, aproximadamente 400 individuos8.

2. Antecedentes de la relacin poblacin indgena-Administracin municipal.

Una aproximacin desde los planes municipales de desarrollo
A partir de la Constitucin Poltica de 1991 y de la normativa posterior para la inclusin
de grupos vulnerables y minoritarios, la Alcalda de Medelln ha incluido en sus planes
de desarrollo, programas y proyectos para la atencin de la poblacin tnica con el
objetivo de mejorar su calidad de vida. Esta inclusin se propone desde polticas que
propendan por el mantenimiento de los valores de la autogestin, autonoma,
autodeterminacin y autogobierno; as como desde un dilogo armnico y constructivo
que afiance los principios de una Medelln tolerante y respetuosa de los derechos de
estos grupos sociales. Por lo que, bajo la direccin de la Secretara Cultura Ciudadana
se promovi un acercamiento con las comunidades indgenas que habitaban la ciudad,
con el propsito de avanzar en la construccin de una poltica pblica indgena para la
ciudad.

Para evidenciar los antecedentes de los acercamientos entre la Administracin local y

las comunidades indgenas, se revisaron los programas y proyectos de los planes de
desarrollo para el perodo 1998-2008, as como los contratos y convenios que
ejecutaban acciones para la poblacin indgena de Medelln.
2.1 Plan de Desarrollo 19982000. Por una ciudad ms humana, Alcalde Juan
Gmez Martnez
Para el periodo 19982000, se identific el Proyecto Desarrollo de las minoras tnicas,
asociado al Programa Organizacin de la comunidad de la lnea Desarrollo Social y
calidad de vida, que tena el objetivo de lograr que las dependencias municipales se
adecuaran a las particularidades de la poblacin y coordinaran acciones que
8

Segn datos entregados por el entonces Gobernador indgena en una entrevista.

posibilitaran la organizacin, el desarrollo y la participacin de los grupos tnicos

minoritarios existentes en la ciudad. Para lograr esto, el Municipio destinara recursos
por $500 millones, la mayora de los cuales fueron ejecutados por el cabildo
Chibcariwak9, destinados a la adecuacin de la guardera del cabildo, la realizacin de
un censo poblacional indgena y la capacitacin de miembros del cabildo en enfermera.
Adems se realiz un estudio sobre motivaciones de migracin de los indgenas a la
ciudad, antecedentes etnohistricos y adaptacin a la vida urbana de los indgenas en
Medelln. Se investig sobre la incidencia de factores econmicos, acadmicos,
culturales y sociales en la desercin estudiantil y se realiz un diagnstico de situacin
acadmica de los estudiantes indgenas de la Universidad de Antioquia.
2.2 Plan de Desarrollo 20012003. Medelln competitiva, Alcalde Lus Prez
Gutirrez
Para este periodo, los proyectos propuestos en el plan de desarrollo pretendan el
favorecimiento de las identidades tnicas, el respeto a los valores culturales y la
difusin de sus riquezas culturales dentro del programa Atencin a grupos vulnerables
de la lnea La cultura al alcance de todos.

Para el logro de este propsito se ejecutaron 12 convenios y contratos por un valor de

$430 millones. Los objetos de los contratos estuvieron enfocados al fortalecimiento
organizacional y cultural del cabildo Chibcariwak, a travs del desarrollo de eventos
ldico-educativos, culturales y acadmicos, talleres que respondan a la intencionalidad
de recuperar el patrimonio cultural de las comunidades indgenas10.

Fue en este gobierno que se inici con la intencin de formular una poltica indgena
para Medelln. Para ello, era necesario caracterizar esta poblacin, por lo que se hizo
un censo poblacional de las comunidades indgenas asentadas en las reas urbanas y
rurales de la ciudad de Medelln. Tambin se contrat un estudio sobre la Situacin

Para ese perodo no se haba creado el cabildo Quillasingas-Pastos.

10

Realizacin de actividades como la jornada de identidad cultural (celebracin del antes conocido Da de la Raza), la Navidad Indgena,
capacitaciones en tejido indgena, la reforma y dotacin de la sede estudiantil, capacitaciones en idioma materno, medicina tradicional,
informtica, entre otros.

actual de los indgenas en la ciudad de Medelln. Poltica marco para su atencin, en el

cual se presentaban las recomendaciones para la formulacin de la poltica pblica
desde tres niveles de intervencin: el primer nivel deba centrarse en el mbito nacional
y departamental, para evitar y minimizar los procesos migratorios, voluntarios o
forzados, hacia la ciudad de Medelln (Granada, 2003, p. 60). El segundo nivel se
centra en el mbito local, en el cual se implementara la poltica pblica a cargo del
cabildo Chibcariwak (Cf. Granada, 2003). Finalmente, el tercer nivel reducido al mbito
intra e intertnico, el cual corresponde a la rbita de manejo y responsabilidades
directas del Cabildo Chibcariwak, en asocio y coordinacin con otras organizaciones
indgenas del orden nacional, departamental o local (Granada, 2003, p. 63).

Durante este periodo, la intervencin de la Administracin municipal mostr un avance

significativo con respecto al perodo anterior en cuanto al nmero de contratos y
recursos destinados a las comunidades indgenas (tabla 2). Se continu con el
fortalecimiento del cabildo Chibcariwak y de las comunidades que lo integraban. Dicho
fortalecimiento se dio en diferentes aspectos: identidad, inclusin de este grupo
poblacional en la sociedad medellinense, capacitacin para el empleo, cultura indgena,
dotacin de mobiliario y mejoramiento de las condiciones fsicas de espacios de
encuentro.

Debido al fortalecimiento de la poblacin indgena y al respaldo poltico que sta le dio

al Alcalde Luis Prez, se cre el cabildo Quillasingas-Pastos, aunque no concentraba
poblacin como el cabildo Chibcariwak y tena polticamente menos poder de
negociacin ante la Administracin municipal.

Tabla 2. Relacin del nmero de contratos y convenios ejecutados durante el perodo

19982008 en la ciudad de Medelln que beneficiaron directamente a las comunidades
indgenas en Medelln
Contratos
Perodo

ejecutados
(Nmero)

Tasa

de

Tasa de crecimiento

crecimiento de los Recursos invertidos

de

contratos

invertidos

(millones de pesos)

ejecutados

los

recursos

(Porcentaje %)

(Porcentaje %)
1998 2000

2001 2003

12

300,0

430

681,8

2004 2007

18

50,0

298

-30,7

2008 2011

-72,2

124

-58,4

55

Fuente: Elaboracin propia, segn datos extrados de los planes de desarrollo municipal y los contratos y convenios
ubicados en el Archivo Municipal.

2.3 Plan de Desarrollo 20042007. Medelln: Compromiso de toda la

ciudadana, Alcalde Sergio Fajardo Valderrama
En este plan de desarrollo se haca un reconocimiento de la diversidad tnica y la
multiculturalidad de Medelln. En este sentido, se propusieron programas para
garantizar la pluralidad de expresiones culturales, enfatizando en el reconocimiento de
la diversidad tnica y sexual. Evidencia de ello fueron los 18 convenios y contratos
ejecutados durante este perodo (tabla 2), mediante los cuales se desarrollaron
acciones para fortalecer la cultura indgena, especialmente del cabildo Chibcariwak,
igual que lo ocurrido en perodos anteriores. Se mantuvo la tendencia de intervencin
hacia las capacitaciones en lengua materna, arte y danza indgena y el rescate de lo
tradicional. Sin embargo, en este perodo se desarrollaron otras actividades asociadas
al uso de tecnologas para jvenes y nios y se amplo el diagnstico indgena urbano.
Adicionalmente, se destinaron recursos para el cabildo Quillasingas-Pastos, aunque en
una baja proporcin.

Comparando el nmero y monto de los contratos ejecutados en el periodo anterior, la

Administracin Fajardo ejecut el 69% de los recursos invertidos entre 20012003, pero
con un incremento del 50% en el nmero de contratos; todo ello orientado a una mayor
interaccin entre la Administracin municipal, las comunidades y organizaciones
indgenas y el fortalecimiento de la identidad y la cultura indgena.
2.4 Plan de Desarrollo 20082011. Medelln es solidaria y competitiva, Alcalde
Alonso Salazar Jaramillo
El plan de desarrollo Medelln es solidaria y competitiva, en su lnea Desarrollo y
bienestar para toda la poblacin, brindara atencin a todos los grupos poblacionales
8

mediante la promocin de la equidad e inclusin social de mujeres, nios, nias,

jvenes, adultos mayores, indgenas afrodescendientes y LGTB que por su condicin
de gnero, edad, etnia, situacin de discapacidad, de calle o de identidad y orientacin
sexual demandan una atencin diferencial para el reconocimiento pleno de sus
derechos (DAP, 2008, p. 75). En este sentido, el Programa Diversidad tnica tena
como objetivo lograr que la poblacin afrocolombiana e indgena pueda mejorar su
calidad de vida y acceder a los beneficios del desarrollo por medio de la inclusin en los
programas y proyectos ofrecidos por el municipio de Medelln y sus entes
descentralizados (DAP, 2008, p. 80). As que por medio de los proyectos que se
inscriban en este programa se buscaba el fortalecimiento de los procesos organizativos
y culturales de los grupos tnicos.

En 2008, las intervenciones realizadas se enmarcaron hacia la realizacin de

documentales que visibilizaran las prcticas culturales y los procesos sociales de las
comunidades indgenas y afrocolombianas que habitan la ciudad de Medelln, la
realizacin de eventos y tomas culturales en diversos escenarios y con beneficiarios de
todas las edades y la sistematizacin de las experiencias con comunidades indgenas
con el fin de inventariar las acciones adelantadas desde 1998 hasta la actualidad. De
esta manera, en 2008 se invirtieron $124 millones -un 41% de recursos invertidos con
respecto al perodo anterior y un 28% con respecto al perodo 20012003- para la
intervencin de las comunidades indgenas y que permitieron estrechar relaciones entre
stas y la Administracin municipal.

3. Elementos conceptuales para el anlisis de polticas pblicas: el enfoque

tnico

En el marco de polticas y normativa de inclusin social y garanta de derechos,

especialmente para aquellos grupos histricamente vulnerados, se han propuesto las
polticas pblicas diferenciadas o de discriminacin positiva. Para el caso de las
comunidades tnico-raciales, la discriminacin positiva incluye aspectos como la
cosmovisin, valores culturales y necesidades especficas. Adicionalmente, una de las

condiciones para el diseo de este tipo de polticas pblicas es la consideracin de las

opiniones y la participacin de los integrantes durante el proceso de formulacin,
implementacin y evaluacin de la poltica pblica; lo que significa acoger la definicin
de los problemas que estas comunidades priorizan, as como las acciones que
identifican para el proceso de implementacin, de manera que no se atente contra su
cosmovisin y cultura.

Para Roth y Wabgou (2009) las polticas pblicas tnicas-raciales se limitan a

poblaciones afrodescendientes, gitanos e indgenas. Adems, en las polticas pblicas,
lo tnico se refiere fundamentalmente a los rasgos o caractersticas culturales tales
como la religin, las pautas lingsticas o de vestuarios, el folclore- de un grupo
determinado de personas, mientras que lo racial surge de la perspectiva segn la cual
existe una raza social, poltica e histricamente construida de manera particular en las
sociedades (p. 17, cursiva en original).

Entre los argumentos de pertinencia del enfoque tnico-racial y de gnero en las

polticas pblicas, estos autores establecen la importancia que tienen las categoras
sociales en la relacin Estado-sociedad, ms precisamente en la determinacin y
configuracin de relaciones interpersonales e intergubernamentales en los diferentes
niveles sociales (Cf. Roth y Wabgou, 2009). Se observa que las formas de distincin de
categoras sociales, discriminatoria y autoritariamente organizadas, fijan el marco
relacional entre sujetos sociales (Tilly, 1998, citado por Roth y Wabgou, 2009, p. 22).
As, ejemplos de la desigualdad de procesos de diferenciacin categricas son:
hombre/mujer, blanco/negro, judo/cristiano y empresario/empleado.

Por su parte, el tratamiento de problemas de las minoras tnicas debe hacerse

mediante los mecanismos institucionales y de los canales del orden poltico existente,
entonces
() aunque las normas elaboradas al respecto no deben estar ni mediadas ni basadas
en la diferenciacin de una tpica raza. Por el contrario, deben abarcar conjuntamente

10

las formaciones sociales (raciales, tnicas, confesionales, etc.) a partir de un criterio

igualitario (Roth y Wabgou, 2009, p. 23, cursiva en original).

Las polticas pblicas diferenciadas a favor de poblaciones afrodescendientes, gitanos e

indgenas, mujeres y LGTB se constituyen en polticas de lucha contra el racismo y la
discriminacin porque estn concebidas en la redistribucin, el reconocimiento de
derechos y la justicia social. Este tipo de acciones a favor de estas poblaciones tambin
constituyen acciones de discriminacin positiva, las cuales buscan garantizar la
igualdad de oportunidades de poblaciones tradicionalmente excluidas as como la
proteccin de su patrimonio cultural (Cf. Roth y Wabgou, 2009).

Segn la Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC) toda poltica pblica para
poblaciones indgenas debe considerar:

(a) el contexto histrico y cultural; (b) las generalidades, la problemtica y las demandas
y propuestas de los pueblos indgenas; (c) la relacin Estado-pueblos indgenas; (d) los
lineamientos generales de poltica tnica; (e) las estrategias y polticas sectoriales
(Wabgou et al, 2009, p. 123).

Segn los defensores de las polticas pblicas de discriminacin positiva, se requiere

seguir trabajando en el enfoque diferencial, de manera que se reconozcan las
particularidades de estas poblaciones. Se trata pues de fortalecer el enfoque
intercultural y pluralista (pluralismo cultural), segn lo expone Wabgou et al (2009). Esto
ayuda a fortalecer la relacin del Estado con estos grupos tnicos.
4. El proceso de formulacin de la poltica pblica para la poblacin indgena
de Medelln

4.1 La propuesta desde la Administracin municipal

La primera fase del diseo de la poltica pblica indgena para poblacin indgena de
Medelln, se realiz entre octubre y diciembre de 200811 y tena como objetivos la
11

Esta se ejecut mediante el Proyecto Sistematizacin de las experiencias con comunidad indgena en Medelln y conformacin de siete mesas
temticas, por medio del convenio interadministrativo No. 4600011412 de 2008 entre la Secretara de Cultura Ciudadana de la Alcalda de

11

realizacin de una sistematizacin de experiencias, la conformacin de siete mesas

temticas y la elaboracin de la estrategia metodolgica y el cronograma que
permitieran el diseo de la poltica pblica en una segunda fase. En esta primera fase,
se foment la participacin de los miembros de los cabildos en la instalacin de las
mesas temticas, quienes por medio de sus conocimientos, experiencias y diagnstico
de sus problemticas, propondran los lineamientos y aspectos ms importantes a
considerar en el diseo de la poltica pblica.

La propuesta metodolgica para el diseo de esta poltica pblica tuvo en cuenta los
siguientes aspectos: consenso en la definicin del problema; caracterizacin y
conocimiento de la poblacin afectada; promocin de espacios de participacin de las
poblacin indgena en las diferentes fases de la poltica; estrategia de articulacin de la
poltica indgena con otras polticas e instancias estatales y de la sociedad civil
(coherencia) y presupuesto para ejecutar las acciones diseadas.

En la primera fase, se propusieron y llevaron a cabo acciones para la identificacin y

priorizacin de los problemas que afectaban a las comunidades indgenas de Medelln,
as como acciones para el fortalecimiento de la agenda poltica y social. Esto se lograra
en las siete mesas de trabajo que se conformaron en esta fase. Cada mesa tuvo como
objetivo principal indagar por su problemtica desde tres preguntas orientadoras
diseadas para definir los problemas y priorizarlos y con las cuales los participantes de
las mesas establecieron e identificaron cmo estos problemas los afectaban, en qu
grado, as como sus posibles soluciones. Esto permiti una construccin inicial, aunque
incompleta, de un rbol de problemas que tuviera en cuenta las diferentes visiones de
las comunidades indgenas que co-habitan en la ciudad de Medelln.

Medelln y la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad de Antioquia. El costo total de esta primera fase fue de 70 millones de
pesos.

12

Tabla 3. Relacin de las mesas temticas y sus componentes para la definicin de

problemas y priorizacin de acciones
Mesas temticas

Componentes
Gobierno indgena y derecho tradicional indgena

Derecho propio (tradicional indgena),

gobierno

indgena,

fortalecimiento

institucional y participacin indgena

Fortalecimiento de la legislacin indgena

Jurisdiccin especial, administracin de la justicia
Fortalecimiento institucional, fortalecimiento de los cabildos
Plan de pervivencia indgena

Trabajo, emprendimiento, empleo y

sistemas productivos

Formacin y capacitacin para el trabajo, artes y oficios

Emprendimiento
Empleo
Vivienda, hbitat y territorio (vivienda propia o arrendada)

Vivienda,

hbitat

espacios

de

aprovechamiento comunitario

Servicios pblicos domiciliarios

Espacios colectivos para ceremonias, rituales, recreacin, fortalecimiento
cultural, dilogos
Mecanismos para acceder a salud con espacios en medicina propia
Cobertura en salud

Salud y bienestar social

Medicina tradicional
Seguridad alimentaria y nutricin
Atencin a madres gestantes
Educacin: primaria, secundaria, tcnica, universitaria

Educacin,

cultura,

fortalecimiento

tnico

Educacin de adultos
Capacitacin para el trabajo
Lengua materna
Recreacin, deporte, ldica, juegos tradicionales, etnoldica
Eventos culturales y ceremonias
Gnero y familia

Asuntos de familia y gnero

Niez, adolescencia y adultos mayores

Jardines infantiles
Poblacin desplazada
Participacin poltica

Participacin poltica, administrativa y

Interculturalidad

ciudadana, e interculturalidad

Mecanismos de participacin ciudadana

Escuela de liderazgo
Acciones de inclusin

Fuente: Elaboracin propia

La sesin de las sietes mesas arroj las siguientes recomendaciones para la segunda
fase. En primer lugar aparecen las relaciones en la Poltica, ellas son, las estrategias
para conectar la poltica pblica indgena de Antioquia con la que se pretende construir
para Medelln bajo los parmetros del Ministerio del Interior en el nivel nacional. De

13

igual manera, integrarla con otras polticas y acciones de otras Secretaras de la

Administracin municipal. De igual manera tener presente que, a pesar de las
demandas que hacen las comunidades indgenas en cuanto a solucin de sus
problemas a la Administracin y al Estado, las comunidades lo hacen en sentido de
asistencialismo y no de corresponsabilidad. Para lo cual fue necesario proponer
estrategias que permitieran un entendimiento de la importancia de la corresponsabilidad
para la solucin de los problemas.

En segundo lugar destacar la necesidad de hacer ajustes a la Poltica, entre ellas: la

definicin y conceptualizacin de algunas variables y trminos que son determinantes
para unificar el lenguaje entre las diferentes comunidades indgenas de manera precisa,
por ejemplo Qu se entiende por comunidad indgena? Qu se entiende por indgena
urbano? Adems de definir claramente el concepto de territorialidad desde la
perspectiva indgena y cmo se inserta en la construccin de la poltica pblica, a su
vez que establecer una revisin jurdica de todos los conceptos que se plantean y otros
para evitar equvocos con la construccin de la poltica pblica.

Disear estrategias para la presencia de nios, ancianos y enfermos cuando se hace

convocatorias a las comunidades indgenas para la construccin de la Poltica, invitando
a generar mayor comunicacin y acercamiento con la Administracin, dada la
importancia de contar con un orientador de sta y en las comunidades indgenas una
amplia participacin para su desarrollo.
La segunda fase12 del diseo de la poltica pblica tuvo como objetivo identificar y
definir los problemas que aquejaban a los indgenas, identificar y evaluar objetivamente
las posibles alternativas de solucin, y formular la poltica pblica de manera
consensuada entre todas las etnias que co-habitaban la ciudad.

12

La segunda se desarrollara mediante el Proyecto Asesora y consultora en el diseo de la Poltica Pblica Indgena de Medelln, a ejecutarse
en nueve meses mediante Convenio entre la Secretara de Cultura Ciudadana y la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de Antioquia. El valor
del convenio para la segunda fue de $246.203.210; sin embargo, slo se ejecutaron $123.942.401, debido a la cancelacin del convenio.

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Para lograr estos propsitos, y como resultado de la primera fase, fue necesario ajustar
la metodologa para la formulacin de dicha poltica y la participacin de la Oficina de
Asuntos tnicos de la Secretara de Cultura Ciudadana de la Alcalda, de los
gobernadores de los cabildos, de los lderes de las comunidades indgenas y de la
comunidad en general, a travs de reuniones con las comunidades en diferentes barrios
de la cuidad. Como resultado de estos encuentros, se propuso el desarrollo y alcance
de las siguientes actividades-metas: 1) Continuar con la lectura de los lineamientos de
trabajo y metodolgicos para la construccin de la poltica pblica desde un enfoque
terico. 2) Permanencia y regularidad de los actores en el proceso. 3) Asignacin de
responsabilidades a los diferentes actores. 4) Incorporar el tema indgena en la agenda
poltica y social a travs de los medios de comunicacin. 5) Iniciar con la aplicacin de
instrumentos para el seguimiento al proceso de construccin de la poltica pblica
desde la primera fase. 6) Mantener activa la participacin de todas las comunidades
indgenas de Medelln as como de las diferentes agencias gubernamentales.

La Alcalda decidi que en la segunda fase cada una de las mesas temticas sesionara
por un perodo de diez13 meses, con el fin de obtener un diagnstico ampliado y
actualizado, as como una definicin del problema consensuado, al que respondera la
poltica pblica.

Dentro del diseo de esta poltica pblica, el paso de inscripcin del problema en la
agenda gubernamental fue previo al de identificacin del problema. Sin embargo, esto
no impidi que se visibilizaran actores que ejercen presin sobre la intervencin del
problema y los intereses que se entretejieron en este proceso. Tambin, se hizo
necesario revisar el marco normativo en el cual se inscriba la poltica pblica, as como
las instituciones y organizaciones que se vincularon con sta.

Uno de los temas centrales en la discusin fue el reconocimiento de la necesidad de

definir y unificar aquellos trminos como los de comunidad indgena e indgena urbano
con el fin de unificar lenguajes e interpretaciones tanto para la Alcalda como para las
13

Cosa que no ocurri debido al retraso en la firma del Convenio y a su suspensin. Tiempo total ejecutado en la segunda fase: 4 meses

15

diferentes etnias. Esta meta no se logr por falta de consenso al interior de las
comunidades participantes. Adicionalmente, el trascurso de esta fase estuvo
relacionado con la imposibilidad de establecer prioridades, ya que las comunidades
indgenas pretendan la solucin de un nmero amplio de problemas, e incluso
propusieron asuntos por fuera de lo pactado en la primera fase.

Fue un error desde la Alcalda proponer una nica poltica pblica para Medelln que
diera cuenta de la diversidad y especificidad de las 22 etnias que la habitan, a las
cuales se les deba respetar sus creencias y autonoma, mxime cuando en aos
anteriores se empez a hablar de poltica pblica, pero las comunidades indgenas
sugirieron la figura de los Planes de Vida.

La actividad principal del proceso se concentr en la negociacin con los diferentes

actores y en el consenso y socializacin de los acuerdos y alianzas estratgicas
temporales entre los dos cabildos de la ciudad para legitimar los avances realizados
hasta el momento. Adems, las comunidades indgenas exigieron la vinculacin activa
de la Secretara de Cultura Ciudadana y otras dependencias de la Administracin
municipal en todo el proceso, con el fin de mantener coherencia y responsabilidad con
respecto a las decisiones y actividades desarrolladas al interior del proceso.

4.2 Conflictos polticos que incidieron en el fracaso de la formulacin de la

poltica pblica indgena para Medelln

Tanto Sergio Fajardo como Alonso Salazar llegaron a la Alcalda de Medelln apoyados
por Alianza Social Indgena14 (ASI), de ah que luego stos hayan adquirido
compromisos polticos con esta poblacin en la ciudad.

En octubre de 2005 durante el gobierno de Alonso Salazar, lleg a la Secretara de

Cultura Ciudadana Jorge Melguizo, quien retom el trabajo que se vena realizando con
la poblacin indgena en la Administracin anterior. Melguizo afirm que uno de los
14

Partido poltico indigenista, a partir de 2010 cambi su nombre por el de Alianza Social Independiente.

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primeros conflictos que se evidenci fue la concentracin de los asuntos indgenas en la

Secretaria de Cultura Ciudadana.

Es un error asumir que lo indgena es un asunto cultural cuando en mi concepto, haba

que trabajarlo ms como un asunto de exclusin y por lo tanto haba que generar
polticas de inclusin y adems de eso, el hecho cultural que tena que aparecer pero las
dems secretaras le dejaban a la Secretara de Cultura Ciudadana lo indgena, todo lo
de etnias estaba en la Secretara de Cultura Ciudadana afro, indgenas, porque se
asuma con esa concepcin equivoca en mi concepto, de que lo afro, lo indgena son
asuntos de intervencin cultural y no de intervencin social (Entrevista, 2009).

Dbiles compromisos
Un aspecto conflictivo del proceso fue la debilidad poltica del cabildo Chibcariwak para
proponer acciones, unido a la nula participacin de otros colectivos indgenas distintos a
este cabildo. Adems, la relacin con ellos se debilit a raz de las denuncias realizadas
desde la Alcalda sobre hechos de corrupcin por parte de uno de sus gobernantes al
interior de este en periodos pasados.

Tambin debe tenerse en cuenta los antecedes de trabajo del cabildo Chibcariwak,
participando y estableciendo acuerdos con la Alcalda, que despus desconoci e
incumpli. En este sentido, el Secretario de Cultura Ciudadana, recuerda que el proceso
anterior entre la Alcalda y este cabildo cuando, luego de un ao de trabajo conjunto, el
Chibcariwak no firm el documento final y decidieron obstaculizar el proceso.
Para la Alcalda, la poltica pblica deba formalizarse mediante un Acuerdo municipal
que le dara vida jurdica a una propuesta y luego se reglamentara desde la Alcalda a
partir de documentos que le permiten tener vigencia. El documento mismo de poltica
pblica definira las metas, las acciones y los productos.

Para nosotros la importancia de la poltica pblica era que permaneciera, en la Alcalda

se puede hacer un proyecto, un proyecto tiene accin de 1 ao, 6 meses o 2 aos, se

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puede hacer un programa que estn inscritos dentro del Plan de Desarrollo y tienen
vigencia de 4 aos. Pero elegimos algo que trascendiera (Entrevista, 2009).

Tensiones en el proceso. Incapacidad para llegar a acuerdos

Del proceso se desprenden mltiples momentos donde los actores convocan, exigen y
rechazan encuentros, generando reacciones, tensiones y construcciones unilaterales de
poltica, lo cual, con recurrencia desencadenaba en conflictos. Del lado de la
Administracin afirmaba el seor Melguizo:

A cada reunin que citaba desde la Secretara de Cultura a la Mesa indgena con sus
cinco representantes indgenas, siempre llegaban treinta y ocho personas y decan que
eran parte del grupo. Llegaban mujeres, nios, bebes, entonces era muy difcil una
reunin de avance, adems porque siempre llegaba gente distinta que empezaba desde
cero, los documentos que haba hecho en la alcalda de Fajardo y los que tenamos
entonces como base de la poltica eran desconocidos por los nuevos del Chibcariwak
(Entrevista, 2009).

Sumado a lo anterior, algunos lderes se destacaban por sabotear el proceso,

reversando lo construido y estableciendo demandas que no estaban en la agenda
previamente propuesta, construida y aceptada. El principal argumento de los cabildos
era que ellos no queran una poltica pblica, que nunca quisieron una, que desde un
principio lo que haban pretendido era que se le apoyara con recursos para ellos
construir solos el Plan de Vida o proyecto de vida como lo llaman ellos. (Entrevista,
2009).

Esa era una meta, la de tener la poltica pblica, eso fue lo que se sac a licitacin, lo
que se sac a convocatoria. Chibcariwak jams present propuestas, o no llegaba a
tiempo a la presentacin de la propuesta, entonces insistieron en que le diramos ms
plazo; es que no es legal ms plazo, insistieron en que s, entonces por eso desconocan
el trabajo de la Administracin. El ultimo taller que se hizo dos das para validar la
Poltica, asistieron dos o tres representantes de las mesas, saludaron y se fueron y
despus dijeron que no se haban quedado porque tenan otras cosas que hacer,
entonces no participaron en la construccin oficial del documento. Otras personas del
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cabildo que participaron no fueron reconocidos como interlocutores por la Mesa, lo que
demostraba interlocuciones permanentes de bloqueo, de desconocimiento y de debilidad
institucional, de desgobierno interno en el Chibcariwak, los que se elegan no tenan
representacin sobre el resto, no eran reconocidos, no tenan legitimidad, eran legales
pero no eran legtimos adentro (Entrevista, 2009).

Llevar a cabo la formulacin de esta poltica pblica implic recursos pblicos, tiempo
y planeacin de la Administracin, y ante lo cual, algunos lderes del cabildo
Chibcariwak se resistieron a participar en la fase final, habindolo hecho en los
encuentros anteriores, ademn ante la solicitud de que presentaran nuevas propuestas
hubo silencio y rechazo total.

Tensiones polticas
En gobiernos anteriores, el acercamiento a esta poblacin fue por motivos polticos y de
votos. Cuando la Administracin de Fajardo lo hace, ya las relaciones eran tensas, an
cuando se pretendiera adelantar acciones para comprender esta poblacin e
intervenirla.

Una poltica pblica indgena tena la intencionalidad de trazar una ruta de largo plazo y
convertirla en un documento de difcil modificacin en los avatares polticos, adems de
generar espacios de inclusin. No obstante, los desencuentros se originaron por
intereses polticos, intereses personales y lucha de poder entre ellos los cabildos y sus
integrantes. Si bien el cabildo Quilasingas-Pastos lo nico que peda era que sus 38
personas del cabildo tuvieran mejores condiciones de vida, que tuvieran acceso a los
restaurantes comunitarios, a los tiquetes estudiantiles, que tuvieran vivienda, su lder
iba a las reuniones y deca: yo vengo a que nos digan por dnde nos metemos, que
nuestras mujeres se puedan educar (Entrevista, 2009).

Por el contrario, con el cabildo Chibcariwak siempre se desvi el proceso, era imposible
construir una conversacin con sus lderes quienes abusaban del gran poder poltico
que tenan sobre mucha gente del cabildo, haba una intencionalidad de que no
funcionara, segn las afirmaciones de funcionarios de la Administracin municipal.
19

Estrategia o necesidad de inclusin e integracin

El concepto de indgena urbano le ha generado a la ciudad una bsqueda permanente
de estrategias de inclusin e integracin, tanto hacia la poblacin indgena como a la
mestiza, en tanto que involucra necesidades y categoras sociales pues son personas
que vienen, en condicin de desplazados, con necesidades especficas y aspectos
culturales muy propios.

Aunque el principal cabildo argumentaba que haba que diferenciar la poblacin

indgena de acuerdo a su condicin actual en la ciudad estudiante, empleado,
desplazado o indigente-, la Administracin le apostaba a la inclusin e integracin
desde los mismos derechos que ostentaba cualquier ciudadano.

El error fue asumirlo como una nica cosa, Qu tena que ver el estudiante de
ingeniera civil, o sociologa o de comunicacin social de la universidad de Antioquia con
otra poblacin indgena que estaba vendiendo en las calles o que estaba mendigando?,
entonces asumirlo como uno solo, como un todo que era en parte la visin que tena el
Chibcariwak esto no se puede diferenciar y nosotros decamos s se puede diferenciar,
este muchacho universitario hay que tratarlo como beneficiario de becas del Fondo de
estudiantes de la universidad y les decan es que hay que abrir un fondo especial para
indgenas. No, este muchacho tiene las mismas oportunidades que tienen los dems
estudiantes. Hay que asumir a una parte de la poblacin indgena en su condicin de
desplazada y tiene que ir a la poltica de desplazamiento, entonces nos decan: s pero
tiene que tener un captulo especial de poltica de desplazamiento; no, es que hay una
poltica de desplazamiento para personas en estas condiciones, indgenas, mestizos,
mulatos, negros lo que sea, que tiene estas condiciones, creo que hay una urgente
necesidad del hecho diferenciador exclusivo que ponan algunos en la Mesa, es
perverso, y esconda los dems problemas. Nosotros tenemos derecho a ser invisibles,
el hecho y toda poltica afirmativa lo que tiene que lograr es la invisibilidad no la
visibilidad, que tengamos los mismos derechos y deberes que cualquier otro ciudadano y
no que estemos siembre con la chapa de afro, de indgena, emigrante, de desplazado,
es decir en esta universidad hay varios muchachos y muchachas desplazados y varios
muchachos y muchachas de estrato 1 y 2 que estn aqu por el Fondo de Educacin

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Superior, se imagina que tuvieran que llevar uniformes para diferenciarlos, perverso.
Entonces haba que trabajar sobre derechos y no sobre favores y no sobre privilegios,
creo que parte del desencuentro tena que ver con eso (Entrevista, 2009).

No se trataba de apartar de la sociedad al indgena, hacer el gueto indgena. El

indgena urbano llega a una sociedad y debe asumir que le cambi la vida, en el
momento que sale de su hbitat por desplazamiento forzado o por opcin de vida. En
este sentido la construccin de la poltica pblica pretenda hacer su mayor nfasis, en
inclusin e integracin, accionando afirmativamente para ellos.

21

5. Reflexiones finales

El proceso de formulacin de la poltica pblica para la poblacin indgena de Medelln

mostr a una Administracin confundida e inoperante. Aunque brind las garantas para
la participacin de las comunidades indgenas que habitan la ciudad, desconoci
procesos anteriores y el modus operandi de stas. Entonces, aunque la relacin entre la
Administracin municipal y esta poblacin vena fortalecindose desde 1998 y se haba
avanzado en la identificacin de las problemticas de los indgenas en la ciudad, una de
las dificultades fue la diversidad de comunidades indgenas asentadas en la ciudad y la
falta de consenso entre stas. Aunque el elemento de mayor disociacin de estas
relaciones fue el haberle quitado al cabildo Chicariwak la ejecucin de proyectos y
convenios, prctica que se foment en gobiernos anteriores, especialmente durante la
Alcalda de Luis Prez.

A pesar de la trayectoria del cabildo Chibcariwak y de representar a casi todas las

etnias de la ciudad, carece de una organizacin y gestin que genere confianza entre
las mismas, generando desarticulacin entre la comunidad indgena y al interior del
cabildo. Su dbil institucionalidad y su poca capacidad de cohesionar a las diferentes
comunidades se expresa en la existencia de vicios tradicionales de clientelismo,
corrupcin y manipulacin del poder delegado en sus principales lderes. Adems, una
realidad dual, de un lado lderes que defienden y reivindican el asistencialismo del
Estado y, de otro lado, una base que desconoce los procedimientos y queda a merced
de sus lderes con sus propios intereses particulares, lo que hace que se generen
riesgos para una organizacin social dbil ante la defensa de derechos en el marco de
campaas electorales.

Tambin influy en el fracaso de esta poltica pblica el poco conocimiento y

operacionalizacin de enfoques culturales, pluralistas y tnicos en la formulacin de
polticas pblicas para poblaciones con estas caractersticas.

22

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