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PARLAMENTARISMO
Giovanni Sartori*
Traduo do ingls: John Manuel Monteiro
RESUMO
Desenvolvendo critrios para caracterizar e avaliar os desempenhos dos sistemas de governo no
mundo contemporneo, o autor conclui que os sistemas mistos, onde o poder compartilhado
entre o executivo e o parlamento, tm se mostrado mais eficazes e estveis do que o
presidencialismo ou parlamentarismo "puros". Neste sentido, sublinha-se a importncia do
contexto especfico do sistema eleitoral, do sistema partidrio e da cultura poltica. Ao
considerar o caso brasileiro, o autor pondera que a estrutura partidria e o carter da cultura
poltica no se adaptam adoo do parlamentarismo.
Palavras-chave: sistema de governo; parlamentarismo; presidencialismo.
SUMMARY
In developing criteria to characterize and evaluate the performance of systems of government
within the contemporary world, this article concludes that mixed systems, where power is
shared between an executive and a parliament, have proved to be more effective and stable
than "pure" presidentialism or parliamentarianism. The author stresses the importance of the
specific context of electoral systems, party systems and political culture. Taking the Brazilian
case into account, the author argues that neither the structure of political parties nor the
character of the political culture are appropriate for the adoption of parliamentarianism.
Keywords: system of government; parliamentarianism; presidentialism.
Os sistemas presidencialista e parlamentarista so, geralmente, caracterizados em funo de sua mtua excluso. Como, porm, ambos os
conceitos so carregados de obscuridade, no faz muito sentido tentar
iluminar um atravs do outro. Claro, um sistema presidencialista noparlamentarista e, inversamente, um sistema parlamentarista no-presidencialista. Entretanto, ao se enquadrarem os sistemas de governo do
mundo real nestas duas classes, encontramos, por um lado, parceiros
incongruentes e, por outro, inseres dbias.
De forma geral, o presidencialismo definido a partir de pelo menos
um dos seguintes trs critrios. Primeiro, a escolha do chefe de Estado se
d mediante eleio popular (direta ou indireta) e por um perodo
preestabelecido; segundo, o Parlamento no possui o poder de nomear nem
de remover o governo; terceiro, o chefe de Estado tambm o chefe do
MARO DE 1993
NOVOS ESTUDOS N 35
GIOVANNI SARTORI
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presidente com minoria (no Congresso) procurando reconstituir um governo indiviso seria estimulado a entrar em confronto com o Congresso,
recorrendo, por assim dizer, ao jogo das culpas.
Portanto, a resposta questo sobre se o presidencialismo, em sua mais
aclamada encarnao, proporciona um governo eficaz um sonoro no. Ironicamente, a crena de que os sistemas presidencialistas so sistemas "fortes" se
baseia no pior arranjo estrutural possvel (o compartilhamento do poder expondo-se perspectiva de um "governo cindido") e no percebe que o sistema americano funciona, ou tem funcionado, apesar de sua constituio e dificilmente
graas a ela. Na medida em que ainda capaz de funcionar, esse sistema, para
se desbloquear, precisa lanar mo de trs fatores: a falta de princpios ideolgicos, partidos fracos e indisciplinados, e polticas centradas na esfera local. a
partir desses fatores que um presidente pode conquistar os votos necessrios no
Congresso, em troca de favores s bases eleitorais. Assim, temos a institucionalizao do estilo poltico do pork barrel [termo norte-americano: festim e doaes
com a finalidade de comprar votos], tendncia esta pouco elogivel12. Assim, em
termos estruturais, o que temos, na verdade, um Estado fraco.
O que talvez se possa concluir do exposto que se o presidencialismo
possui virtudes, estas devem ser procuradas nos sistemas semi- ou quasepresidencialistas, baseados (como na Quinta Repblica Francesa) na
partilha e no na separao do poder13.
Para comear, o problema da partilha do poder que esta frmula no
tem a clareza encontrvel na separao do poder. Mesmo assim, a "partilha
do poder" pode ser identificada com maior preciso. A estrutura de
autoridade em que um executivo-chefe atua pode situ-lo como: (i) um
primeiro acima de desiguais; (ii) um primeiro entre desiguais; (iii) um
primeiro entre iguais.
Todas estas representam frmulas de partilha do poder, uma vez que
excluem a concentrao do poder nas mos de uma s pessoa, um primus
solus, como o caso do presidente americano (cujo governo to-somente
seu ministrio particular). Entretanto, na realidade, trata-se de frmulas
muito diferentes. Assim, por exemplo, o primeiro-ministro britnico um
primus acima de desiguais, ou seja, possui a liberdade de escolher e
dispensar ministros que so realmente seus "subordinados"; Mitterrand tem
sido um primus tanto acima de quanto entre desiguais (neste caso, quando
partilhou o poder com Chirac, um primeiro-ministro "imposto"); o chanceler
alemo mais um primus entre desiguais do que entre iguais; j um
primeiro-ministro num sistema parlamentarista normal figura como primus
inter pares, ou seja, entre iguais, o que significa que no bem um primus.
Podemos, claro, contestar os exemplos. Ainda assim, o critrio que
sustenta as trs frmulas permanece suficientemente claro.
Um primeiro acima de desiguais um executivo-chefe que um lder
partidrio, dificilmente destituvel pelo voto parlamentar e que nomeia ou
troca ministros quando bem entende. Assim, este "primeiro" no s exerce
autoridade sobre seus ministros, na verdade os domina. Um primeiro entre
desiguais pode no ser lder de partido, porm no pode ser destitudo pelo
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sua vez, funciona (ou funciona melhor) quando essa denominao de certo
modo imprpria, ou seja, quando uma soluo "impura" adotada,
driblando o princpio da soberania do Parlamento. Na Kanzlerdemokratie
do tipo alemo ou ingls, por um lado, e nos sistemas de partido dominante,
por outro, ambos caracterizados por forte disciplina partidria (entre os
parlamentares), tem-se o cuidado de no deixar o soberano (Parlamento)
governar. Mesmo assim, necessrio considerar outra condio prvia: a
democracia parlamentarista (em qualquer uma de suas variaes) no pode
funcionar a no ser que seja servida por partidos adequados ao parlamentarismo, ou seja, partidos que foram socializados (atravs do fracasso, da
permanncia e de incentivos apropriados) para agir de forma coesa e/ou
disciplinada, para se comportarem, quando na oposio, como oposio
responsvel, e para participar, at certo ponto, de um jogo limpo com regras
determinadas.
Estas convenes constitutivas so subjacentes e difusas, no se
prestando a uma maior preciso. Contudo, para efeito da argumentao,
suponhamos que os pases latino-americanos optassem por trocar o
presidencialismo pelo parlamentarismo. Seria o desempenho de seus
parlamentos melhor do que aquele das assemblias da maior parte da
Europa continental at os anos 20 e 30? Tenho srias dvidas. Na maior parte
da Amrica Latina, no existem partidos adequados ao parlamentarismo e
falta muito para desenvolv-los. O Brasil expressa isso claramente; e como
parece ter comprado a idia de que seus males podem ser curados atravs
da transformao do seu sistema em parlamentarista, vamos nos deter no
caso brasileiro.
No mundo de hoje, difcil encontrar um pas que seja to antipartido
quanto o Brasil, tanto na teoria quanto na prtica. Os polticos referem-se
aos partidos como partidos de aluguel. Mudam de partido livre e freqentemente, votam em desacordo com sua orientao e recusam-se a aceitar
qualquer tipo de disciplina partidria, sob a alegao de que no se pode
interferir na sua liberdade de representar seus eleitores16. Assim, os partidos
so entidades volteis e destitudas de poder; e o presidente brasileiro fica
boiando num vcuo, sobre um Parlamento incontrolvel e eminentemente
atomizado. A partir dessas funestas premissas, busca-se um remdio na
adoo de um sistema parlamentarista, o que obrigaria os partidos a se
solidificarem, uma vez que teriam de sustentar um governo originado no
Parlamento. Contudo, tenho muito medo de que isto no v, no possa
acontecer.
No existem materiais comparativos ou evidncias histricas capazes
de apoiar a expectativa brasileira. Comparados aos brasileiros, os partidos
alemes, durante Repblica de Weimar, constituam "partidos-modelo": no
entanto, sua fragmentao nunca foi superada e seu desempenho parlamentar, entre os anos de 1919 e 1933, no melhorou nem criou condies de
governabilidade. Durante a Terceira e a Quarta Repblica Francesa, nada
mudou no comportamento ou na natureza dos partidos. Ao longo dos
quarenta anos da Terceira Repblica (1875-1914), a durao dos governos
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foi de nove meses, em mdia. Pode-se afirmar o mesmo no que diz respeito
Itlia pr-fascista. Importante reconhecer que o fortalecimento dos
partidos e a disciplina partidria (em votaes parlamentares) jamais
resultaram de um governo parlamentarista. Um sistema baseado na
assemblia, atomizado, indisciplinado e fluido, permanecer inalterado em
funo de sua prpria inrcia. No conheo nenhum sistema partidrio que,
a partir de um aprendizado dentro do parlamentarismo, tenha se tornado
um "sistema" composto de partidos de massa fortes e organizados. A
metamorfose de um sistema partidrio desestruturado em um sistema
"estruturado" foi sempre deflagrada pelo assalto e pelo contgio exgenos.
Os primeiros partidos de notveis e de opinio ou pereceram ou mudaram
seu modo de agir em resposta ao desafio de partidos de massa religiosos
ou socialistas (e basicamente anti-sistema) "criados a partir de fora",
caracterizados por fortes laos e fervor ideolgicos.
No caso brasileiro, nota-se a clara ausncia de todos os elementos
acima mencionados. Ademais, o Brasil dispe de um credo e uma retrica
antipartido (sem falar da legislao eleitoral tipicamente antipartido), o que
torna a emergncia de qualquer tipo de partido adequado ao parlamentarismo no apenas pouco provvel mas simplesmente inconcebvel. Em
outros termos, a cultura e a tradio poltica brasileiras, em sua totalidade,
alimentam a formao de partidos inadequados ao parlamentarismo. Em
meu modo de ver, sob tais circunstncias, a probabilidade de uma
experincia parlamentarista conduzir o Brasil do caos para algum tipo de
governo parlamentarista eficaz das mais remotas. Caso eu viesse a
presenciar semelhante acontecimento, poderia igualmente esperar que o sol
deixasse de nascer amanh.
Por outro lado, existem trs pases na Amrica Latina que, por fora
de seus sistemas partidrios, poderiam de maneira concebvel encarar a
mudana para o parlamentarismo, a saber, Chile, Argentina e Venezuela
(desde 1973). O Chile o pas que possui, no contexto do continente, o
arranjo multipartidrio que mais se assemelha aos sistemas europeus.
Contudo, o Chile tambm possui um passado de "pluralismo polarizado", de
forte polarizao aliada a uma alta fragmentao partidria. Com estes
antecedentes, seria conveniente o Chile adotar um sistema parlamentarista?
Duvido. Se os chilenos optassem por abandonar seu sistema presidencialista, seria prudente, a meu ver, a adoo de uma soluo semipresidencialista e no parlamentarista.
A Argentina, por sua vez, tem um sistema presidencialista bipartidrio
que atualmente est perto de contar com maiorias indivisas17. Pensando em
termos puramente conjecturais, uma transformao parlamentarista seria
benfica para a Argentina? Mais uma vez, duvido. Os partidos argentinos no
so "solidos". o sistema presidencialista que os mantm unidos, isto , sua
consistncia advm da suprema importncia de ganhar um prmio no
compartilhvel: a presidncia18. Neste sentido, penso que um novo arranjo
acarretaria uma fragmentao partidria danosa para a Argentina. Feitas as
contas, com base nos seus dois partidos relativamente fortes e disciplinados,
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(17) Entre 1983 e 87, o presidente Alfonsn deteve uma pequena maioria na Cmara dos
Deputados, porm no no Senado; j o presidente Menem
detm, desde 1989, uma maioria no Senado, porm no na
Cmara. No se trata, portanto,
de um caso claro de maioria
indivisa. Historicamente, tirando os perodos de governo peronista, apenas o presidente
Frondizi (1958-62) conseguiu
uma maioria em ambas as casas
do Congresso.
(18) Guillermo Molinelli me informa que "os partidos Radical
e Peronista tradicionalmente
tm sido partidos internamente
centralizados [...] e inclinados
para polticas pblicas e posturas 'centralistas', sob pretextos
ideolgicos". Obviamente ele
tem razo em apontar que o
prmio da presidncia em si
no condio suficiente para
o bipartidarismo (evidenciado
pela maioria dos sistemas presidencialistas latino-americanos). Contudo, sinto que o fator
presidencial torna-se mais portentoso medida que as diferenas ideolgicas diminuem.
Com todas as letras, o presidencialismo baseado em dois partidos favorecido por: (i) a centralidade do presidente; (ii) a
existncia de partidos que so
os principais competidores pela
presidncia; (iii) a exigncia de
um vencedor por maioria absoluta (com o sistema de dois
turnos); (iv) a simultaneidade
das eleies parlamentares e
presidenciais (com o intuito de
produzir um efeito casado).
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Novos Estudos
CEBRAP
N 35, maro 1993
pp. 3-14