Sistemas polticos territoriales a nivel local y polticas de descentralizacin

y participacin ciudadana. Un anlisis de las experiencias recientes de la

Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el Municipio de Morn
Rodrigo Carmona, Adriana Rofman, Lara Gonzlez Carvajal1, Cristian Adaro2

1.

Introduccin

Este informe de investigacin constituye un documento de cierre de un proyecto que tuvo

como objetivo central comprender de manera exploratoria la dinmica de conformacin y
reproduccin de algunos sistemas polticos territoriales de la Regin Metropolitana de Buenos
Aires y considerar sus implicancias en trminos de gestin, articulacin Estado-sociedad y tipo
de orden poltico local constituido. Para el examen de estas cuestiones se contemplaron
principalmente los impactos y efectos que ciertas polticas pblicas desarrolladas recientemente
en clave de descentralizacin y participacin ciudadana tuvieron sobre el funcionamiento de los
sistemas polticos considerados. Se busc, de esta manera, examinar la lgica de construccin
de la agenda de los gobiernos locales, los avances y dificultades que tuvieron los procesos de
descentralizacin y participacin desplegados (tanto en lo que refiere a la dimensin intra-estatal
como a la vinculacin de los diversos actores sociales y polticos) y las principales
caractersticas que presentaron los espacios formales de articulacin multiactoral generados en
el marco de las polticas analizadas.
En el trabajo que proponemos se exhibirn, entonces, los resultados obtenidos del proceso
de investigacin en relacin a los casos particulares de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y
el Municipio de Morn3. Se describirn, as, las principales caractersticas que presentan los
sistemas polticos territoriales en dichos distritos y se analizar el modo en que los procesos de
descentralizacin y participacin ciudadana incidieron en los mismos. En este marco, el trabajo
se organiza de la siguiente forma. En primer lugar, se desarrollan algunas breves
consideraciones conceptuales sobre el sistema poltico, la dimensin territorial, la
descentralizacin y la participacin en el marco de los gobiernos locales. En segundo lugar, se
examinan las principales particularidades que asumen los sistemas polticos territoriales y las
polticas de descentralizacin y participacin ciudadana con eje
en el Presupuesto
Participativo- desarrolladas en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el Municipio de Morn
1
2

Investigadores-docentes del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento.

Becario de investigacin y docencia, Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento.

El proyecto original titulado Sistemas polticos territoriales a nivel local y polticas de descentralizacin y
participacin ciudadana. Un anlisis de la experiencia reciente de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Morn y La
Matanza (2009-2010), -Director: Mg. Gustavo Bada; Integrantes: Dr. Rodrigo Carmona, Mg. Adriana Rofman, Lic.
Lara Gonzlez Carvajal; Lic. Rubn Seijo; Becario: Lic. Cristian Adaro-, ante la reduccin de dedicacin y renuncia
de algunos de sus miembros, fue reformulado tanto a nivel de los municipios considerados (La Matanza, que haba
comenzado a ser trabajado, fue relegado para profundizar el anlisis en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y
Morn por mayor volumen de contactos e informacin) como de los ejes de indagacin elegidos (se hizo particular
hincapi sobre la dinmica poltica e institucional local y las polticas de descentralizacin y presupuesto
participativo).

durante los ltimos aos A modo de conclusin, se hcen unas reflexiones finales sobre las
temticas planteadas.

2. Algunas consideraciones conceptuales sobre el sistema poltico, la problemtica

territorial y las nuevas formas de intervencin pblica en el marco de las ciudades
I. Hacia una definicin amplia de sistema poltico
Segn Portantiero (1982:200/201) Un sistema poltico es un conjunto de instituciones y
procesos polticos gubernamentales y no gubernamentales, desempeados por actores sociales
constituidos como tales y dotados de una cierta capacidad de poder. Su carcter de sistema
deriva de la interdependencia relativa de los elementos y de la existencia de zonas de frontera
que limitan al sistema en relacin a otros. () Un sistema poltico incluye las interacciones entre
gobernantes y gobernados Su marco/contexto clave est dado por una cultura poltica
determinada espacio-temporalmente, es decir, que difiere de sociedad en sociedad.
Un sistema poltico, histricamente determinado para cada comunidad4, es el resultado de
comportamientos de grupos bajo la forma de pactos constitutivos. Esto pactos, tcitos o
implcitos, constituyen un elemento organizador clave de los sistemas polticos. El nivel de
complejidad de estos pactos se vincula a la densidad de la sociedad civil, es decir, las
capacidades de los grupos de inters para transformarse en polticamente relevantes. Al interior
de un sistema poltico tambin tiene lugar la constitucin de otros actores sociales con
capacidades diferenciales para acumular recursos de poder, y por ende, de ser relevantes
desde el punto de vista poltico. Se establece entonces una relacin de incidencia entre la
densidad de la sociedad civil y la complejidad del sistema poltico
El sistema poltico agrupa las instituciones que cumplen las funciones de dominacin,
direccin y administracin polticas: el Estado, sede de la coaccin institucionalizada, donde el
poder se cristaliza en autoridad. Desde nuestra perspectiva, siguiendo a ODonnell (1985),
vemos al Estado como al aspecto especficamente poltico de la dominacin sobre un territorio
determinado que, en tanto relacin social condensada en un aparato institucional, monopoliza
los medios de coercin sobre el territorio mencionado y concentra determinados recursos de
dominacin, tecnolgicos o de informacin, materiales e ideolgicos. A travs del manejo de
esos recursos que se expresan en las polticas pblicas- el Estado acondiciona el contexto
social y estructura la dominacin en el nivel poltico.
En estos trminos, el sistema poltico es el lugar donde operan las mediaciones entre la
sociedad civil (como distribucin de poderes posicionales e indirectos entre grupos) y el Estado.
En el sistema poltico se internan los conflictos sociales y se supera la separacin entre
constelaciones de intereses (privados) y el orden institucional (formalmente pblico)
(Portantiero, 1982:202).

Esto que aclara Portantiero lo entenderemos asimilando comunidad a lo local.

Este anlisis puede enriquecerse an ms considerando conceptos tales como los de

hegemona y legitimidad, puesto que contribuyen a precisar mejor los aspectos involucrados
en el mantenimiento de un sistema poltico y el tipo de orden establecido. La nocin de
hegemona, como indica Gramsci (1978), supone la capacidad de generar una concepcin
universal del mundo a partir de la propia, de dominar por medio del consenso y de reproducir las
formas de dominacin hacia los dominados. Ello implica una direccin intelectual y poltica
capaz de interpretar y representar de manera eficaz los intereses de los grupos afines y aliados,
mediante lo cual se obtiene su confianza y apoyo, y la creacin de una convergencia ideolgicocultural generadora de legitimacin y consenso. La hegemona en este ltimo plano supone un
conjunto de concesiones mutuas, donde el sector dominante, con el fin de obtener
subordinacin, admite intereses particulares de los otros sectores. La hegemona, por lo tanto,
no es algo esttico o cerrado, debe ser permanentemente mantenida, renovada y recreada. En
este sentido, como ningn modelo hegemnico puede abarcar el conjunto de significados y
valores sociales ciertas disidencias pueden llegar a transformarse en propuestas
contrahegemnicas, que en caso de predominar pueden modificar las relaciones de fuerza y an
producir el desplazamiento de los sectores dominantes. El concepto es interesante utilizarlo
entonces de manera laxa, examinando fundamentalmente qu tipos de actores pueden volverse
hegemnicos en un territorio determinado.
Por otro lado, la legitimidad en el plano poltico aparece vinculada a los principios ltimos en
lo que sustenta la validez de una forma de dominacin. Esta validez se manifiesta
fundamentalmente en la obediencia de los dominados frente al mandato de los dominadores. En
este sentido, Weber (1983:171) destaca que la la obediencia a una dominacin est orientada
primariamente (ni siquiera siempre) por la creencia en su legitimidad. La adhesin puede fingirse
por individuos o grupos enteros por rezones de oportunidad, practicarse efectivamente por
causa de intereses materiales propios, o aceptarse como algo irremediable en virtud de
debilidades individuales y de desvalimiento. Lo cual no es decisivo para la clasificacin de
dominacin. Ms bien su propia pretensin de legitimidad, por su ndole la hace vlida en grado
relevante.
De este modo, el establecimiento de un orden legtimo depende de las creencias y
pretensiones de legitimidad. Las creencias de legitimidad son determinantes puesto que slo
dentro de un esquema de motivaciones o mviles puede garantizarse la legitimidad de un orden.
Del mismo modo, es la pretensin de establecer un orden poltico lo que posibilita conformar el
consentimiento y mantenerlo como factor de unidad de los distintos sectores de la sociedad
(Ricoeur, 1991; Ivancich y Lens, 2000). La legitimidad se plantea entonces como un requisito
indispensable para mantener la dominacin e interpela a los sujetos que la ejercen
II. Territorio, territorialidad y poltica a nivel local
La nocin de orden, que mencionamos previamente, lleva implcita una referencia a las
escalas territoriales de los sistemas polticos. En este sentido, esta investigacin se apoya en
una perspectiva que pone de relevancia la dimensin territorial de los fenmenos sociales y
polticos, partiendo del supuesto de que el territorio es una construccin social y que, por lo
tanto, constituye un aspecto central de las relaciones polticas. Esto significa que los procesos
de produccin y reproduccin de los sistemas polticos estn determinados no slo por
3

condicionantes histricos y socioeconmicos sino tambin por factores de ndole espacial. Nos
interesa analizar la incidencia de estos factores espaciales en la construccin del orden poltico,
para hacer ms visible la territorialidad de los procesos polticos.
Este enfoque se sustenta en una perspectiva respecto de la nocin de territorio que recupera
un relevante debate generado desde el campo de la geografa social y cultural, y que apunta a
poner en evidencia los procesos sociales , econmicos, polticos y culturales implicados en la
constitucin de los territorios.
Considerar la dimensin territorial de los fenmenos polticos significa, en este enfoque,
tomar al territorio como uno de los aspectos constitutivos de dichos procesos; esto es, analizar
la relacin entre espacio y sociedad en un doble sentido: el que refiere la localizacin o
ubicacin espacial de las relaciones sociales, y el que visualiza la construccin social del
territorio como uno de los componentes esenciales de la espacialidad.
La tradicin principal de las ciencias sociales no se interes demasiado por la territorialidad
de la actividad humana. Nacidas y desarrolladas junto con la expansin de la modernidad, las
ciencias sociales tendieron a prestar ms atencin a la temporalidad de la vida social, a su
historicidad, que a su espacialidad, como bien seala Soja. (1985). La preocupacin por hacer
evidente que la distincin entre sociedad y naturaleza radicaba en la construccin social de las
conductas, relaciones e instituciones humanas llev a enfatizar el estudio de los orgenes de los
sistemas sociales, y a destacar los procesos histricos de produccin y transformacin de estos
sistemas por sobre la dimensin espacial de los fenmenos
En los estudios enmarcados en las principales corrientes de las ciencias sociales durante el
siglo pasado, la consideracin de la espacialidad de los procesos sociales slo apareca, en
general, como referencia territorial de los hechos analizados, como un descriptor de la ubicacin
de los fenmenos en el espacio. Esta visin toma solo uno de los sentidos que ofrece el anlisis
espacial de los procesos sociales: la identificacin de la localizacin de los objetos estudiados y
el anlisis de las determinaciones espaciales en su caracterizacin. Es decir, en esta mirada el
espacio se asume como una variable independiente, que puede incidir en la constitucin de
los sistemas sociales.
Una visin ms compleja de la interaccin entre sociedad y espacio implica contemplar el
segundo sentido de la relacin, considerando los procesos sociales de construccin del
territorio. Para esta corriente, el territorio no puede verse slo como un espacio preconstituido,
un paisaje conformado por marcas fsicas, naturales o construidas, que delimitan la
espacialidad de las dinmicas sociales, sino como , en palabras de Soja, un producto social y
una parte integral de la construccin material y la estructuracin de la vida social (Soja, 1985:2).
Desde este enfoque, el territorio es tambin un fenmeno dinmico, cambiante, en proceso
permanente de produccin y transformacin, producto de la accin humana sobre el espacio.
Los lugares en los que nos movemos, los paisajes que nos rodean, las fronteras y las vas de
comunicacin, etc., son todos resultados de procesos activos de construccin social, an si se
nos presentan a nuestro sentido comn como datos estticos y , en cierta medida, naturales.
Aparece as la dimensin dialctica de la construccin social del territorio: por un lado las
sociedades producen y reproducen esas marcas, construcciones y representaciones, y , por el
otro, esas estructuras se cristalizan material o simblicamente y as establecen las
determinaciones espaciales de la accin social. En palabras de Soja, la espacialidad es
simultneamente el producto de un proceso de transformacin y ella misma transformable.
(Soja, 1985:4). En su cruce con la dimensin temporal se hace evidente la doble cara de
proceso y producto, implcita en la idea de territorio. Como bien postula Governa (2001:59) el
4

territorio constituye un espacio transformado por la accin de una determinada sociedad, pero al
mismo tiempo, representa la condicin reproductiva de la sociedad misma.
Pensar al territorio como resultante de la interaccin dialctica entre sociedad y espacio lleva,
entonces, a ahondar en la complejidad de este concepto y en las variadas dimensiones que
lleva implcita. Puesto que el territorio, adems de marco espacial donde se ubican los hechos
sociales, constituye un factor de estructuracin de la sociedad, el anlisis debe incluir las
diferentes dimensiones implicadas en dicha estructuracin, esto es, la fsico-material, la
econmica, la poltica, la social, la simblico-identitataria, etc..
Varios autores, englobados en la corriente de la geografa social y cultural, se preocuparon
por ordenar esta multiplicidad de aspectos, a fin de comprender mejor los distintos mbitos en
los que se constituye la relacin espacio-sociedad.
Una primer distincin, que est en la base de la mayora de las elaboraciones sobre este
tema es la que formula Di Meo entre espacio social, definido por el autor como los lugares de
la biosfera tejidos por el entrelazamiento de las relaciones sociales y espaciales, es decir, la faz
material de la territorialidad; y el espacio vivido, que expresa la relacion existencial,
obviamente subjetiva que el individuo socializado establece con la Tierra ( Di Meo, 2001:37).
Como todo fenmeno social, la territorialidad contiene estas dos caras, una ms objetiva,
material, y otra ms subjetiva , simblica, que confluyen en la dinmica de construccin social
del espacio.
Agnew (1993) plantea una representacin ms compleja, puesto que distingue entre tres
procesos diferentes: en primer lugar, el denominado locale ,que refiere a los emplazamientos
en los cuales se constituyen las relaciones sociales ( que pueden ser informales o
institucionales) es decir, a la ubicacin de los hechos sociales en el espacio; en segundo lugar
ladenominada localizacin, que alude a los efectos de los procesos sociales y econmicos
sobre los locales operando a escalas ms amplias, o sea, el producto de la accin humana
sobre el espacio ; y por ltimo, el sentido del lugar, la estructura del sentimiento que apunta a
la percepcin, valoracin y significacin de los espacios para los sujetos sociales. Es importante
remarcar que para Agnew, estos tres aspectos funcionan de manera estrechamente
relacionada, ya que la constitucin de los territorios no pueden entenderse al margen del
macroorden objetivo de la localizacin y la identidad territorial subjetiva del lugar. El
pensamiento de Agnew permite distinguir entre un proceso ms amplio de configuracin de los
territorios, y el resultado del mismo, es decir, los lugares propiamente dichos, que albergan a las
relaciones sociales. Subyace a esta formulacin una asociacin entre planos de la accin social
y escalas geogrficas, puesto que parecera que los factores de orden socioeconmico y
material operan principalmente a escala global mientras que los factores simblicos e
identitarios se generan preferentemente en mbitos locales o lugares particulares.
En estos esquemas de pensamiento, los procesos de construccin poltica de la territorialidad
estn generalmente relacionados con el nivel de los procesos ms objetivos, puesto que se
comprenden como formas de control del territorio por parte de instituciones o grupos humanos.
Ms precisamente, algunos autores encuentran en esta accin deliberada de dominacin sobre
una porcin del espacio el ncleo de la lgica de construccin social del territorio.
En este sentido es que Di Meo (2001 :38 ) postula que el territorio testimonia una
apropiacin a la vez, econmica, ideolgica y poltica (social entonces) del espacio por parte de
grupos que se dan una representacin particular de ellos mismos, de su historia y de su
singularidad. () traduce un modo de recorte y de control del espacio .ilustra la naturaleza
5

intencional, el carcter voluntario de su creacin ; y Sack ( 1986considera a la territorialidad

como el intento de por parte de un individuo o grupo de afectar ,influenciar, o controlar
personas, fenmenos y relaciones , a travs de la delimitacin o establecimiento de un control
sobre un rea geogrfica. Es decir, para estos autores, la dimensin poltica de la constitucin
del territorio est asociada estrictamente a la formacin de relaciones de poder, configuracin
que las instituciones, principalmente las estatales, consolidan con especial fijeza.
Esta mirada, si bien expresa una consideracin limitada acerca de los procesos polticos,
ofrece una perspectiva de anlisis interesante para comprender la lgica territorial implcita en
las relaciones de poder y autoridad y, especialmente, en el gobierno y la estructura estatal.
Como bien seala Sack,(1984) el Estado apela a la espacialidad de la autoridad para fortalecer
la dominacin, puesto que controlar territorios delimitados resulta ms simple y efectivo que
sostener su autoridad sobre grupos o relaciones particulares. Es as que toda la estructura del
Estado es territorial, y de all provienen los principios de soberana que expresa esa autoridad
territorial- y ciudadana que hace referencia a la pertenencia de los sujetos a los grupos
localizados dentro de los territorios controlados.
El territorio pensado como instrumento poltico es un elemento de la modernidad y es
claramente Max Weber el que asocia en forma estrecha el Estado-Nacin al criterio de
territorialidad. Para este autor el Estado, en tanto producto moderno de un poder centralizado y
expresin de un dominio racional-legal, se encuentra geogrficamente delimitado (fronteras
establecidas) y se diferencia de los sistemas polticos dbilmente territorializados caracterizados
por ser poco desarrollados y de corte patrimonialista.
Este fenmeno, la construccin poltica de territorialidad como forma de asegurar la
autoridad, tambin se abre a dos miradas posibles: la que slo considera el resultado del
proceso, es decir, consideran a las jurisdicciones o territorios administrativos como variables
independientes que explican las diferencias entre realidades diversas; y la que pone el nfasis
en el proceso de construccin, es decir, las luchas de los sujetos y los grupos por el control del
territorio. Tambin en este punto estas dos lecturas son slo momentos de una misma lgica,
como bien expresan Duncan y Savage (1989: 182): Cada institucin desarrolla una forma de
pauta espacial. Y cuando esas pautas fueron establecidas por instituciones sociales se produce
una cierta fijacin fsica en la forma de un ambiente construido- que tiende a persistir
Desde esta perspectiva, se hace interesante considerar la relevancia que adquiere el territorio
en tanto lugar de construccin social y poltica e instancia de articulacin de mltiples
decisiones, puesto que, como tambin sealan Duncan y Savage , los fenmenos polticos
suceden en arenas espaciales.
Estas reflexiones abren el concepto de territorio en varios sentidos, como se puede
desprender de la definicin de Bourdin (1994), quien seala as que es posible considerarlo
desde una concepcin de tipo administrativo (el territorio como espacio de las competencias),
una concepcin vinculada a la pertenencia natural dada a los lugares (el territorio como
patrimonio o herencia del pasado) y, finalmente, una concepcin constructivista del territorio,
examinado como construccin social que determina la identidad local en funcin y en relacin
a la accin colectiva de los actores (territorio-proyecto).
La concepcin que pone de relieve el proceso de construccin del territorio parte de la
premisa del espacio como componente multidimensional de la sociedad; y que se detiene
especialmente en dos atributos del mismo: la escala y su doble naturaleza, material y simblica
(Catenazzi y otros, 2009: 14). En este sentido, a la hora de analizar la relacin entre territorio y
accin pblica, si la escala seala el tamao como indicador de las transformaciones espaciales,
6

no debe caerse exclusivamente en la divisin asociada a lo jurisdiccional sino que debe poder
captarse la relacin compleja entre las cuestiones socialmente problematizadas y las diferentes
escalas en donde estas se manifiestan. Esta cuestin es de suma relevancia en la medida en
que la dimensin territorial est profundamente atravesada por las diferentes escalas de accin
tanto del agente gubernamental y sus distintos niveles como de los propios actores sociales. Por
ltimo, siguiendo a las mismas autoras, el espacio debe ser visto tanto en su componente
material que constituye el rgimen de visibilidad donde lo social se cristaliza- como en su
componente simblico que expresa las representaciones que los propios actores se dan del
espacio y que permite comprender sus estrategias y acciones.
En esta lnea, Dematteis y Governa (2005) destacan que la territorialidad puede ser
entendida como una relacin dinmica entre los componentes sociales -economa, cultura,
instituciones, poderes- y aquello que de material e inmaterial es propio del territorio donde se
habita, se vive, se produce. Para Raffestin (1986), cada territorialidad reviste, desde su
perspectiva, una reproduccin especfica. La territorialidad no constituye, por tanto, el resultado
del comportamiento humano sobre el territorio, sino que es el proceso de construccin de tal
comportamiento, el conjunto de las prcticas y de los conocimientos de los hombres en relacin
a la realidad material, la suma de las relaciones mantenidas por los actores en el territorio.
En los ltimos aos, los cambios producidos en materia econmica y poltica plantean nuevos
desafos para los territorios y los niveles sub-nacionales de gobierno. Las fuertes
transformaciones vinculadas a la globalizacin econmica y el rol del Estado-Nacin, la
fragmentacin social, el desarrollo de nuevas demandas ciudadanas y los cambios en las
formas y contenidos de las polticas en un escenario descentralizador, realzan la importancia de
la escala local y plantean nuevos desafos a nivel de los gobiernos. Por otro lado, suponen una
repolitizacin de los espacios locales y el desarrollo de nuevas agendas, roles estratgicos y
espacios de resolucin de asuntos comunes por parte de los municipios (Borja y Castells, 1997;
Dematteis, 2002; Blanco y Gom, 2003).
En sntesis, analizar la dimensin territorial de los fenmenos sociales y polticos supone
considerar esa relacin en su doble sentido: tanto la incidencia de las determinaciones
espaciales ,esto es, la localizacin de los hechos sociales; como tambin la influencia de la
intervencin humana sobre el espacio, es decir los procesos de construccin social del territorio.
Este segundo aspecto de la relacin es el que asume mayores complejidades, ya que el anlisis
de la constitucin de la territorialidad en el plano social y poltico abarca tres miradas diferentes:
la que se interesa por la dinmica del proceso de construccin territorial enfoque que se
interesa por las luchas y conflictos subyacentes en dicha dinmica, y en las estructuras de poder
que se generan en ese desarrollo-; la que pone la atencin en el producto de esa dinmica,esto
es, la institucionalizacin del control territorial fundamental pero no exlcusivamente estatal; y la
que destaca los aspectos identitarios, subjetivos de la territorialidad.
La riqueza de esta mirada resulta especialmente pertinente para una investigacin referida a
dinmicas polticas locales en la RMBA, por la complejidad de las estructuras y procesos
territoriales que estn presentes en esta gran regin metropolitana. La estructura poltico
institucional de gobierno en esta regin. ya que existen cuatro niveles estatales con competencia
sobre esta regin: el gobierno federal, el gobierno provincial de la Provincia de Buenos Aires, los
gobiernos municipales del GBA y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que tiene un status
particular. La problemticas de la Regin apelan a la intervencin de los cuatro niveles de
gobierno, cada uno de los cuales tienen atribuciones parciales para atender esos problemas, y
adems tienden a aplicarlas en forma poco articulada .Es decir, si se mira la RMBA desde el punto
de vista del Estado y de las polticas pblicas, encontramos varios territorios diferentes ,
7

dependiendo de la problemticas que se considere y de la estructura administrativa regional que

ordena la intervencin pblica en cada campo. Encontramos as una compleja trama de
competencias juridiccionales superpuestas, y, por lo tanto, una gestin tambin fragmentada, en la
que intervienen numerosos actores, tanto estatales, como privados y sociales.
Esta estructura es a su vez resultado un proceso dinmico de constitucin, reproduccin y
cuestionamiento de estos sistemas de autoridad estatal. Estas estructuras de jurisdicciones
territoriales son, en realidad, cristalizaciones temporales de un movimiento permanente de
interaccin entre grupos y actores sociales que procuran instalar sus propios intereses y
sistemas de poder en la gestin de los territorios.
Se trata de la faz que habla de los procesos de construccin de la territorialidad desde abajo,
desde las prcticas poltcas de los sujetos, y que constituyen el sustento de los sistemas
polticos. Estos fenmenos, que se vuelven concretos en la accin de los actores polticos
,convocan tambin a la consideracin de los aspecto subjetivos e identitarios de la construccin
de territorios.
La produccin acadmica acerca de los procesos polticos de construccin del territorio, es
todava incipiente, y concentrada principalmente al estudio de los espacios locales como mbito
de actuacin poltica. Es posible identificarlos con corrientes de investigacin que, si bien no
cubren todo el campo, han hecho aportes significativos a la comprensin de estos fenmenos:
los anlisis sociolgicos y etnogrficos sobre la micropoltica en espacios barriales /locales y
los estudios sobre sistemas electorales locales.
En cuanto al primer tema, en los ltimos aos ha cobrado importancia el estudio de las
dinmicas micropolticas de la interaccin social en los barrios de grandes ciudades,
particularmente en el conurbano bonaerense. Estos estudios, basados en una reconstruccin
minuciosa de la accin colectiva en estos espacios, ponen de relieve la importancia de la
impronta territorial en la conformacin de las nuevas modalidades de intervencin de la sociedad
particularmente de los sectores populares- en las cuestiones pblicas, y especialmente en los
procesos polticos.5 .
Esta corriente ha instalado el tema de la relacin entre poltica y sectores populares como
una cuestin relevante para las Ciencias Sociales argentinas, al poner en evidencia la dinmica
de territorializacin de la poltica popular. Es decir, estos estudios no se ocupan de la politicidad
de los sectores populares en su condicin de trabajadores formales como por ejemplo, , de las
acciones vinculadas al mundo sindical o productivo-, sino fundamentalmente a aquella asociada
a lo que Merklen llam su inscripcin territorial (Merklen, 2005). Esta preocupacin por la
cuestin territorial y su relacin con las formas de accin colectiva y organizacin popular
surge en la medida en que va perdiendo centralidad el mundo del trabajo en la vida cotidiana de
los sectores populares y adquiriendo, al mismo tiempo, una significativa importancia el barrio
en donde estos habitan. En otras palabras, Svampa denomin a este proceso de transformacin
identitaria de los sectores populares, como el pasaje de la fbrica al barrio (Svampa, 2005). De
esta manera, en el marco de la implementacin del modelo neoliberal, segn Merklen, tanto la
falta de trabajo como el vaciamiento institucional producto del desmantelamiento de los marcos
de regulacin colectiva anteriores situaron al barrio como soporte simblico y material de la vida
cotidiana de las personas que all habitan. La territorializacin aparece, as, para este autor,
como la principal respuesta de los sectores populares frente a la crisis de la sociedad salarial,
significando no slo un repliegue de los mismos sino una re-afiliacin colectiva que fortaleci la
organizacin comunitaria a travs de la multiplicacin de las organizaciones barriales (Merklen,
5

Se destacan, entre otros, Auyero, 2001 y Merklen, 2005

2005). Sin embargo, estas formas de organizacin popular no quedaron aisladas ni al margen
del sistema poltico, sino que establecieron distintos mecanismos de vinculacin y demanda con
el mismo. En este sentido, es central el anlisis del modo en que se implementaron las polticas
pblicas en las ltimas dcadas, atendiendo especialmente a la relacin entre los dispositivos de
focalizacin de las mismas y la consolidacin de los barrios como territorios. As, mientras los
sindicatos perdan su peso, las organizaciones barriales reaparecan en el paisaje poltico y
social de la Argentina, poniendo en evidencia la fuerza latente del territorio urbano. (Merklen,
2005.) Este territorio aparece, entonces, por un lado, como espacio de la organizacin popular y,
por otro lado, como objeto de la intervencin pblica a travs de diferentes polticas. En el punto
de encuentro se despliegan las diferentes modalidades ms o menos conflictivas de vinculacin
entre los sectores populares, el sistema poltico y el Estado.
De esta manera, para Merklen el concepto de politicidad, es bsicamente la condicin poltica
de las personas, es decir, es el conjunto de sus prcticas, su socializacin y su cultura poltica.
Es, por lo tanto, constitutiva de la identidad de las personas e inescindible de la vida social.
(Merklen, 2005) Esta nocin de poltica puesta en juego por este autor, no parte de lo que a los
sectores populares les falta para ser ciudadanos o sujetos polticos plenos sino que implica
una lectura poltica de las prcticas cotidianas de los sectores populares, y es all precisamente
donde Merklen encuentra su politicidad, en la interaccin dinmica de la vida poltica con la vida
social. En este sentido, mientras la Ciencia Poltica no suele interesarse por la llamada baja
poltica, consideramos que para comprender la vida poltica en el conurbano bonaerense, no
debemos reducir a sta exclusivamente al modo en que los sectores populares participan del
sistema poltico formal (electoral) sino que es necesario, tal como lo afirman Rosato y Balbi
(2003) comprender los procesos polticos como construcciones sociales. Es decir, poder dar
cuenta de la densa trama en la cual se entrecruza lo social y lo poltico, configurando
determinadas relaciones polticas histricamente situadas.
La otra corriente mencionada es la que trabaja sobre estudios electorales en niveles
subnacionales, particularmente locales En este marco, se enfatizan los anlisis politolgicos6
sobre los principales guarismos obtenidos en las elecciones y las distintas tendencias que se
conforman en relacin a las fuerzas partidarias implicadas. Este tipo de trabajos ponen as el eje
en el comportamiento electoral e institucional y la dinmica que asume fundamentalmente el
sistema de partidos.
III. Nuevas formas de intervencin en el marco de las ciudades
Reconocer las diversos matices que muestra la dinmica poltica en la RMBA, requiere
tambin un marco de anlisis ms amplio de comprensin de las polticas pblicas y la relacin
Estado- sociedad. En esto sentido, segn Blanco y Subirats (2008), las nuevas situaciones
sociales a las que se debe hacer frente requieren el paso de un modelo tradicional de polticas
a otro que, identificable todava en el nivel de las tendencias, contempla los nuevos escenarios.
En efecto, frente a las polticas de carcter homogneo y generalista en el tratamiento de los
problemas urbanos se resalta la necesidad de reconocer las especificidades propias de los
territorios de modo de adaptar las agendas y las formas de intervencin a las particularidades de
cada lugar. Al mismo tiempo, se enfatiza en la voluntad de propiciar procesos de transformacin
sobre la base de un enfoque estratgico que combine diagnstico, prospectiva y actuaciones
6

Pueden citarse, en este sentido, trabajos como los Calvo y Abal Medina (2001), Calvo y Escolar (2005) y
Cheresky (2009)

desde una lgica de tipo transversal e intersectorial. Se pone el acento tambin en el despliegue
de redes e interacciones entre los mltiples actores -gubernamentales y sociales- involucrados
en el territorio. Estas cuestiones resaltan as la necesidad de fortalecer los elementos de
proximidad y de participacin de los actores implicados en las polticas.
Ms especficamente, en el contexto latinoamericano las ciudades se convierten en
portadoras de distintos cambios y contradicciones que traen aparejados los procesos de
transformacin. En primer trmino, el debilitamiento de los Estados nacionales determina que
los espacios locales se conviertan en actores relevantes para el desarrollo y la gobernabilidad
de los pases. Por otro lado, problemas tales como la pobreza, la fragmentacin, la desigualdad
urbana y distintos desequilibrios de tipo poltico e institucional asumen marcada intensidad en
este tipo de espacios.
En un marco de creciente globalizacin y menor influencia de la intervencin estatal central
por el predominio de los postulados de corte neoliberal, los gobiernos locales deben hacer frente
a una multiplicidad de problemas y desafos que el nuevo escenario depara. En este sentido,
Cabrero Mendoza (2005:83) sugiere que los factores exgenos que se imponen a los espacios
locales son fundamentalmente de carcter negativo, se convierten en restricciones y limitantes,
son externalidades que amenazan una capacidad mnima de orden y estabilidad de la accin
pblica urbana. Al parecer la nica posible salida a este dilema es la capacidad que un
municipio urbano tenga para generar una dinmica propia y no slo reactiva a los factores
exgenamente impuestos, buena parte de ellos por cierto de carcter negativo.
La naturaleza de los cambios desarrollados plantea, por lo tanto, perspectivas renovadas en
cuanto a las formas tradicionales de gobierno y gestin de las ciudades. Precisamente, la
innovacin de los gobiernos locales en la regin excede en gran medida a la de los niveles
superiores (provincial o regional y nacional)7. Aunque este fenmeno no es una tendencia
generalizada, es indudable que el desarrollo de nuevas prcticas locales de gobierno y gestin
muestra un cambio respecto a dcadas pasadas. En primer trmino, se observa el despliegue
de nuevas visiones estratgicas respecto al desarrollo de la ciudad e iniciativas
descentralizadoras impulsadas por los gobiernos locales urbanos y distintas a las llevadas a
cabo de manera vertical por los niveles gubernamentales centrales. Esto se manifiesta en la
generacin de infraestructuras para la ciudad, diversos proyectos de desarrollo local e insercin
externa y modalidades novedosas en la prestacin de servicios urbanos. Aparecen tambin
nuevas formas de gobierno ms abiertas y participativas en el plano territorial, a partir de la
puesta en marcha de instrumentos de consulta, rendicin de cuentas y mecanismos de
interaccin horizontal entre actores estatales y sociales, que dan cuenta de un rol ms
protagnico de la ciudadana frente a las autoridades gubernamentales.
Esto resalta la importancia que asume la perspectiva de la gobernanza en el anlisis de las
ciudades y los territorios. Gran parte de los autores que analizan la gobernanza a nivel local lo
hacen considerando territorios urbanos (ciudades o metrpolis), siendo menos frecuente la
mencin a una governance de tipo regional8. La gobernanza urbana y territorial conforma un tipo
7
8

Ver al respecto Cabrero Mendoza (2002) y Cravacuore (2002).

Ver Jolly (2002).

10

particular de accin colectiva cuyo eje est centrado en la construccin de nuevas modalidades
de intervencin, articulacin y cooperacin entre distintos actores e instancias institucionales9.
La gobernanza resalta as la necesidad de comprender como se desarrolla la articulacin de
los diferentes modos de regulacin de un territorio, tanto en lo que refiere a la integracin
poltica y social como en relacin a la capacidad de accin. Si bien, como sealan Catenazzi y
otros (2009) gran parte de la literatura destaca a la gobernanza territorial como la capacidad de
dar forma y cauce a los intereses locales, esto no supone la ausencia de posibles desacuerdos y
que las distintas lgicas de los actores determinen matices variados a este tipo de accin
pblica en el territorio. En efecto, los procesos socio-polticos en espacios territoriales se
establecen a partir de una situacin de interdependencia e influencia entre mltiples actores
sociales y polticos. Esto determina, como resalta Mazzalay (2009), que las decisiones que
afectan a nivel colectivo sean resultado de una dinmica de influencias y poderes diferenciales,
que orientan segn su inters y convicciones las decisiones y acciones de otros actores. De tal
modo, una perspectiva amplia centrada en la policentralidad del poder permite, segn el autor,
que la gobernanza pueda ser analticamente til para caracterizar y diferenciar los procesos de
carcter socio-poltico que se manifiestan en nuestros contextos. Surgen as dos dimensiones
tiles para caracterizar y diferenciar a la gobernanza en tanto instancia de conduccincoordinacin poltica: la interdependencia de los actores y la centralidad del estado. Ello permite
establecer cuatro tipos posibles de gobernanza: una estado-cntrica con altos niveles de
interdependencia, una estado-cntrica con bajos niveles de interdependencia, una ms centrada
en la sociedad con altos niveles de interdependencia y, finalmente, una ms socio-cntrica con
bajos niveles de interdependencia.

III.1. Descentralizacin y participacin ciudadana en los gobiernos locales

La descentralizacin como dinmica extendida encuentra fundamento en la fuerte centralidad
del Estado respecto a la sociedad expresada en la acumulacin de recursos econmicos,
funciones administrativas y poder pblico, como en las dificultades para resolver las ms
diversas problemticas que se presentan en el mbito social y urbano. Este proceso tiene sus
inicios en los aos 70 cuando los problemas de la gestin urbana centralizada se volvieron cada
vez ms evidentes junto a las dificultades financieras y operativas de los gobiernos locales.
Hacia principios de la dcada de 1980 diversos factores influyeron en el debilitamiento del
centralismo y el despliegue de posturas favorables a la descentralizacin. Las perspectivas hacia
la mejora de la coordinacin y eficacia del sector pblico ante los problemas operativos y fiscales,
tendieron a flexibilizar a escala mundial los niveles de planificacin centralizados. En el escenario
latinoamericano, esa orientacin se vio reforzada por las crisis de legitimidad poltica y fiscal del
Estado-nacin ante el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones y la matriz Estado
cntrica. En pases que hacan sus transiciones desde dictaduras militares como en los que
imperaban democracias formales se estimul una revalorizacin de las prcticas democrticas y
9

Bagnasco y Le Gals. (1997); Governa(2001) y Navarro Gmez (2002).

11

una nueva relacin entre el Estado y la sociedad civil. Por otra parte, la crisis fiscal de los Estados
latinoamericanos deriv en que organismos multinacionales orientaran sus crditos a la
reestructuracin de los instituciones estatales y la provisin de servicios a travs de formas de
privatizacin, desconcentracin y descentralizacin (Assies, 2001).
Las reformas encauzada en esos aos y en los comienzos de la dcada de los 90 con eje en
la reduccin del aparato estatal y los principios del denominado Consenso de Washington
(liberalizacin comercial y financiera, apertura de mercados de capital, privatizacin y
desregulacin) se reorientaron hacia una segunda generacin de reformas con el fin de
fortalecer el sistema institucional y garantizar un mejor funcionamiento de los mercados10. Sus
principales planteos destacaban la reforma del sistema judicial, la modernizacin legislativa
(fundamentalmente en materia laboral, antimonopolio y de mercado de capitales), el
mejoramiento de la capacidad regulatoria y fiscal, la privatizacin estratgica de servicios y
empresas estatales, y la reestructuracin de las relaciones entre el gobierno central y el local
(descentralizacin). En este contexto, el debate acerca de la descentralizacin fue cambiando
paulatinamente desde una orientacin centrada en la transferencia de recursos y funciones
hacia posturas que destacan su contribucin al desarrollo local e institucional y el despliegue de
nuevas relaciones Estado-sociedad.
La descentralizacin se presenta as como un proceso multidimensional complejo
(econmico, administrativo, social, poltico-institucional). Distintos enfoques y niveles pueden
observarse en su anlisis. Por un lado, la literatura es amplia en el examen de la
descentralizacin desde clasificaciones y orientaciones diversas (en el plano fiscal, managerial,
sectorial, institucional y sociopoltico)11. Por otra parte, asume diferentes interpretaciones en
trminos polticos e ideolgicos. Desde una perspectiva neoliberal, la descentralizacin aparece
como un desarrollo asociado a la reforma del Estado y las polticas de ajuste, siendo los factores
predominantes los econmico y administrativos por sobre los sociales y participativos. Esta idea
de descentralizacin se relaciona con la bsqueda de eficiencia y disminucin del gasto pblico,
la privatizacin y la despolitizacin en las relaciones Estado-sociedad. Se parte de un modelo de
democracia formal, procedimental y delegativa con una participacin entendida como forma de
reducir servicios (cost sharing) y un esquema de gobernabilidad centrado en un Estado mnimo
o gerencial y la difusin de la conflictividad social y crisis hacia los espacios locales. Desde una
postura democratizante, por el contrario, la descentralizacin es una alternativa para la
reconstruccin de una nueva relacin entre el Estado y la sociedad. Sus objetivos apuntan al
despliegue de formas ms directas de participacin y gestin, la pluralidad de canales de
representacin y la mayor intervencin de la sociedad en las decisiones pblicas. En este
sentido, la descentralizacin puede colaborar con una renovacin de la gestin pblica desde
abajo y permitir el desarrollo de instancias ms democrticas y participativas a nivel local como
laboratorio para la construccin de un tipo de sociedad distinta (Coraggio, 1997; Assies, 2001).
En este sentido, Rodrguez (1994) -citado por Prez (2002)- resalta que es posible encontrar
cuatro diferentes significados del trmino: a) la descentralizacin como condicin de
gobernabilidad y estabilidad poltica para enfrentar la crisis y la prdida de legitimidad estatal; b)
la descentralizacin como una estrategia para descargar al Estado central de sus
responsabilidades y reducir al mximo su tamao y su capacidad de tipo coercitiva sobre el
capital; c) la descentralizacin como forma de democratizar la sociedad, en tanto respuesta
poltica a las tensiones y conflictos generados por la crisis econmica y la incapacidad del actor
10
11

Ver Oszlak (1999), Grau (1999), Fleury (2000), Bresser Pereira (2001) y Santiso (2001)
Ver Cheema. y.Rondinelli (1983), Finot (2001) y Montecinos (2005).

12

estatal para satisfacer las demandas sociales, por su excesiva centralizacin y la ausencia de
canales de participacin; d) la descentralizacin como forma de aumentar la eficiencia estatal en
la provisin de servicios por parte de los gobiernos locales, ajustando su produccin a las
necesidades y preferencias de la comunidad, e incorporando elementos de competencia y
mercado en la gestin pblica.
De la misma forma, es posible apreciar distintos niveles a partir de los cuales la
descentralizacin adquiere caractersticas especficas. Bada (2004) destaca dos como
centrales: un nivel macro, que comprende la transferencia de poder de decisin desde gobiernos
nacionales a subnacionales, y un nivel micro, vinculado a la descentralizacin en el espacio
particular de una ciudad. Si bien las diferencias entre ambos niveles son importantes, la
principal es que en el caso de las ciudades, en general es necesario crear las instancias polticoadministrativas a las que se transferirn funciones y recursos, mientras que en el primer caso,
aunque generen tensiones sobre las capacidades institucionales existentes, las decisiones
tienden a circular por el esquema institucional vigente (Bada, 2004: 94)
En estos trminos, la descentralizacin pensada en la esfera local aparece generalmente
como un proceso relacionado con la transferencia o devolucin de poder poltico
(descentralizacin poltica), pero tambin con el traslado de responsabilidades, dependencias y
funciones de administracin desde el aparato central a los diferentes barrios de la ciudad
(descentralizacin administrativa o desconcentracin). Desde un punto de vista poltico, la
descentralizacin implica la transferencia de potestades especficas de gobierno de una unidad
superior a rganos locales con capacidad de decisin autnoma, tanto en trminos de recursos
como en la posibilidad de elegir autoridades. Como proceso de carcter democratizador plantea
hipotticamente la apertura de nuevos mbitos institucionales y canales para que los vecinos
puedan participar en la gestin y decisiones de la ciudad, aunque esta secuencia, tal como
hemos visto, puede darse o no segn el caso y los principios que la orientan. La
desconcentracin o descentralizacin administrativa, por el contrario, remite al traspaso de
responsabilidades y funciones a nivel administrativo, aunque sin autonoma en lo que refiere a la
toma de decisiones. Este proceso pretende fundamentalmente generar unidades de gestin ms
pequeas en la ciudad, tanto en el plano de la organizacin interna de la administracin o para
hacerla ms accesible a los vecinos (Prez, 2000a y 2000b).
En el marco de las ciudades, la participacin ciudadana se asocia por lo general con las
caractersticas que presenta el proceso de descentralizacin. Si ste ltimo, se plantea desde
una perspectiva centrada en el gasto y la eficiencia fiscal la participacin ciudadana aparece
ligada con la intervencin directa e instrumental de los individuos en funciones que antes
correspondan al accionar estatal. Si la descentralizacin se vincula con una redistribucin de
poder poltico y una mayor autonoma de las instancias locales, la participacin ciudadana cobra
sentido como instrumento de democratizacin y reafirmacin de derechos. Segn las
particularidades que asuma este proceso, influirn seguramente tanto la capacidad de presin y
organizacin de los actores sociales como la voluntad poltica de cambio de las autoridades
gubernamentales (Cunill Grau, 1991).
La importancia de la descentralizacin en las ciudades se vincula fundamentalmente as con
la posibilidad de generar mbitos territoriales sobre los cuales se puedan aplicar proyectos
urbanos, normas reguladoras de desarrollo y programas integrados. Al mismo tiempo, la
descentralizacin en el plano urbano tiene como objetivo promover polticas destinadas a
corregir desequilibrios y reducir desigualdades en el territorio por lo cual se atribuye
representatividad poltica, capacidad de gestin y ejecucin de servicios y proyectos e
instrumentos para favorecer la participacin ciudadana en las instancias descentralizadas. Tan
13

relevante como la legitimidad y la capacidad para desarrollar polticas locales es la posibilidad

de influir en las polticas globales de ciudad, sean stas de carcter regulatorio (normativas),
programtico (y por ende inversoras) o sancionador. La dialctica descentralizacincentralizacin se convierte as en un elemento determinante del proceso descentralizador que
obliga a pensar en formulas polticas, administrativas y de coordinacin efectiva para promover
el desarrollo urbano (Borja, 2000).
La descentralizacin como instrumento poltico en ciertas condiciones puede contribuir a la
obtencin de objetivos centrales a nivel de gobierno y gestin de las ciudades. En tanto
transformacin de tipo institucional, la descentralizacin `planteara un nuevo diseo de Estado
ms permeable a la participacin de diferentes actores sociopolticos. Esto enfatiza la necesidad
de un rol activo e innovador de los gobiernos locales por implicar al conjunto de agentes
colectivos e individuales presentes en el territorio, de modo de conformar un proyecto
compartido de futuro. Por otra parte, la descentralizacin comporta un proceso abierto en el que
la dimensin poltica adquiere tanta importancia como la tcnica. Ello es as porque un nuevo
modelo de gestin descentralizado a nivel de redes, sistemas de informacin, incentivos y
sanciones- contempla una serie de acuerdos polticos sin los cuales sera imposible el
despliegue de las distintas iniciativas (Prez, 1994 y 2004; Rivoir, 2000; Bada y Carmona, 2005).
Otro eje importante para analizar con ms detalle es el referido a la participacin de la
ciudadana. La perspectiva que considera a la participacin ciudadana como va privilegiada
para el mejoramiento del sistema democrtico, constituye la base de los discursos ms
difundidos sobre este tema en la actualidad. Los diversos dispositivos de intervencin ciudadana
en las polticas pblicas se proponen como respuesta general a los dficits de la democracia
actual, tanto en su dimensin poltica como de gestin.
No se trata, en efecto, de una nica concepcin la que sostiene este ideario, sino un conjunto
de argumentos que pueden ser ubicados en tres lneas principales: la que postula la democracia
participativa, la que invoca al mejoramiento de la gestin estatal, y la que apunta a la
recuperacin del carcter pblico del Estado.
En primer lugar, la perspectiva ms difundida sobre este tema relaciona la expansin de
formas diversas de participacin ciudadana en los asuntos pblicos con los problemas de
gobernabilidad derivados de la crisis de representatividad poltica y la deslegitimacin del Estado
como mbito de representacin de los intereses generales. Esta posicin pone el nfasis en los
lmites de los mecanismos de la democracia representativa para expresar los intereses o
garantizar los derechos de los sectores menos poderosos, y est presente en los conceptos de
ODonnell de democracia de baja intensidad o democracia delegativa ( ODonnell, 1993).
Esta mirada crtica tambin se pone en evidencia en el anlisis aplicado de procesos
participativos, como los que han elaborado Cardarelli y Rosenfeld (2002) y Garca Delgado y De
Piero, (2001), entre otros.
Segn esta mirada, la incorporacin de actores de la sociedad civil en las decisiones pblicas
permitira introducir de manera ms genuina las perspectivas de los grupos sociales que no
pueden hacer or su voz a travs de los restringidos mecanismos de los procesos electorales.
En el debate poltico esta crtica est muy presente, planteada tanto por los movimientos
sociales populares o contrahegemnicos, que destacan el valor de los instrumentos de la
democracia directa para instalar sus demandas en la agenda pblica, como por instituciones
locales que han impulsado el desarrollo de numerosas y variadas experiencias de democracia
14

participativa, entre las que se destacan, en Argentina, los presupuestos participativos locales.12
Esta visin se interesa principalmente por la intervencin de la sociedad civil en el momento de
las decisiones de polticas, de la definicin de la agenda gubernamental, de diseo de las
acciones estatales, una modalidad de intervencin que, siguiendo a Leiras (2007), se puede
catalogar como incidencia, a diferencia de la participacin en la gestin, que ubica a la accin de
la sociedad civil en el momento de la implementacin o ejecucin de las polticas.
El ideal de representacin genuina, con pocas mediaciones que puedan tergiversar los
intereses de la ciudadana, supone que las organizaciones de la sociedad civil que ocupan este
papel mantienen un compromiso fuerte con la poblacin a la que estn representando, que no
se contamine con los intereses del sistema poltico o estatal. Las entidades que se enrolan en
las acciones de incidencia, por su parte, necesitan contar, adems, con cierto nivel de
capacidades tcnicas y de conocimientos sobre polticas pblicas. La separacin de la sociedad
civil respecto de las estructuras polticas y estatales resulta, entonces, un requisito importante
en este enfoque, ya que cuando la distancia entre actores sociales e institucin estatal no
resulta tan ntida, la relacin es sospechada de cooptacin, de compra de apoyo por parte del
Estado, o, como ms comnmente se denomina, de clientelismo.
Un segundo argumento para fundamentar el valor de la participacin ciudadana apunta a
destacar su contribucin a la reforma del Estado, planteando que el fortalecimiento de la
intervencin de la sociedad en los procesos de polticas puede ayudar a mejorar el desempeo
estatal. La versin ms difundida de este argumento, fuertemente instalado en Argentina
durante la reestructuracin neoliberal, apuesta a incrementar la eficiencia y transparencia de la
accin estatal.
Este enfoque, que tambin se apoya en la crisis de legitimidad que enfrenta la institucin
estatal, se desarroll en el marco del cuestionamiento neoliberal a la accin del Estado, pero
est todava vigente en el debate poltico, sostenido por organismos multilaterales de crdito y
recuperado en los fundamentos de muchas polticas pblicas. Se postula que el involucramiento
de la sociedad civil permitira asegurar mayores cuotas de eficacia y, fundamentalmente, de
transparencia, a la gestin del Estado., gracias a la valoracin que muestran las organizaciones
de la sociedad civil a los valores de la solidaridad y compromiso con la poblacin destinataria.
Estos postulados constituyen, asimismo, un sentido comn muy difundido en el campo de las
organizaciones de la sociedad civil, que contribuyen as a instalar esta visin desconfiada acerca
de la lgica de funcionamiento del Estado, complementada con una valoracin algo ingenua
acerca de la transparencia y honestidad de la propia sociedad civil.13
Esta visin, presente en buena parte de las elaboraciones que en Argentina abordan este
campo desde la nocin de tercer sector 14, supone que la frontera entre la sociedad civil y el
Estado est ntidamente trazada, puesto que las lgicas de accin, los objetivos y los valores en
que se sostienen, son distintos. Los discursos predominantes en este campo postulan que los
principios que regiran al mbito de la sociedad civil son la autonoma, la solidaridad y la libertad
, a diferencia de la lgica autoritaria que caracterizara a una institucin jerrquica como el
12

Ver, al respecto, el sitio web de la Red Argentina de Presupuestos Participativos, www.rapp.gov.ar/, o la pgina
espaola: www.presupuestosparticipativos.com
13
14

Una interesante reflexin crtica sobre esta perspectiva se encuentra en Nun y Aboy Carles (2002)
Ver, entre otros, Salamon, Anehier ,et al ( 1999) y (PNUD /BID , 1998).

15

Estado y, por consiguiente, el sistema poltico. Se desprende de este enfoque que la sociedad
civil estara desvinculada de los intereses ligados a la legitimacin de relaciones de poder
institucionalizadas, ya que en este mbito primara el principio de la autonoma en relacin a las
estructuras del Estado y del sistema poltico. Tambin surge de este postulado que los
mecanismos de conformacin de las organizaciones de la sociedad civil deberan ser voluntarios
y ajenos a las obligaciones y presiones que establecen las estructuras de articulacin de
intereses polticos. Es decir, la sociedad civil es vista como el dominio de la libertad, opuesto a
las relaciones de autoridad que regulan las acciones estatales, y al inters por la acumulacin
de poder, propio del sistema poltico. Algunos autores clsicos en este campo, como Cohen y
Arato (2000) puntualizan, adems, que la autolimitacin - en el sentido de no aspirar a
reemplazar la lgica del sistema poltico- y el respeto de la diferenciacin interna del campo de
la sociedad civil constituyen tambin principios fundamentales de este mbito, y la garanta de
preservacin de la vigencia de los valores de autonoma y solidaridad en los espacios de la
sociedad civil.
Predomina en esta perspectiva el enfoque normativo frente a la mirada analtica, ya que los
argumentos que la sostienen se construyen, en general, proponiendo los principios que deberan
regir a cada uno de estos espacios, en vez que preguntarse por las lgicas de accin que
efectivamente operan en cada campo. Estos principios alimentan una perspectiva idealizada
sobre la relacin entre la sociedad civil y el Estado y sobre la autonoma del campo asociativo,
que no contempla las condiciones efectivas que caracterizan a las experiencias de interaccin,
particularmente en territorios complejos y atravesados por la desigualdad social y los problemas
poltico institucionales, que caracteriza al Gran Buenos Aires
Un tercer argumento parte de la crtica a los procesos de privatizacin de las instituciones
pblicas que trajo consigo la reforma neoliberal de la estructura estatal, que dieron lugar a la
restriccin de la intervencin estatal en la vida social y al avance de los intereses privados sobre
los mecanismos de accin pblica. Frente a esta realidad, se postula la necesidad de
republificar el Estado, es decir, ampliar la intervencin pblica sobre los mecanismos de
construccin de la agenda pblica y gubernamental y sobre los procesos de formulacin de
polticas. La referencia a lo pblico, en esta mirada, no se restringe al aparato estatal, ya que
esta visin critica las nociones que asocian de manera exclusiva a la esfera pblica con el
Estado y a la sociedad con los intereses privados. La esfera pblica remite a lo comn, lo
colectivo, a los asuntos que ataen al conjunto de la sociedad y, por lo tanto no compete slo al
Estado; lo que convoca a un mayor involucramiento de la sociedad en las cuestiones pblicas,
como postulan Bresser Pereira (1999) y Cunill Grau ( 1991, 1995, 1997)
La participacin ciudadana se presenta, as, como uno de los caminos ms apropiados para
recuperar el control social sobre las problemticas pblicas, una misin que los mecanismos de
la democracia representativa no han logrado asegurar por s solos. Adems, supondra un
medio de socializacin de la poltica, un mbito de accin que tiende a ser controlado, por
segmentos especializados polticos profesionales, funcionarios, etc.- recuperando as el
carcter colectivo que debera tener la dinmica poltica.
Esta posicin pone en cuestin las propuestas de reforma estatal centradas slo en la
eficiencia, al sealar que esos argumentos conducen en verdad a la privatizacin de las
actividades y servicios pblicos, mientras que los desafos de una reforma modernizadora y
democratizadora radican en incrementar la legitimidad del Estado como representacin de lo
pblico. Para ello, convocan al fortalecimiento de la sociedad civil y a la multiplicacin de
instancias de articulacin entre el Estado y los actores de la sociedad.
16

Este argumento est presente en los fundamentos de las instancias participativas de gestin
pblica o de control social de la accin pblica, como las instancias de control y seguimiento de
las polticas estatales, los entes reguladores de servicios pblicos, etc. El eje de la publificacin
del Estado alberga, tambin, otras propuestas que han ganado visibilidad en estos ltimos
aos, que se enmarcan en la nocin de gobernanza. Este trmino, tal como hemos visto,
engloba un espectro relativamente amplio de formulaciones tericas y modelos de polticas, que
coinciden en la idea de que el Estado ha perdido centralidad en la gestin de los asuntos
pblicos, lo que ha dado lugar a la consiguiente emergencia de modalidades de formulacin y
gestin de polticas que involucran a redes de actores, tanto estatales, como privados y de la
sociedad civil.
Resulta evidente, por lo tanto, que los mecanismos de participacin ciudadana constituyen
instrumentos centrales para la conformacin de estas redes, ya que ofrecen los canales
institucionales para que los actores de la sociedad civil intervengan en los procesos de decisin
y gestin estatal. La creacin de espacios institucionalizados para la intervencin de la sociedad
en los procesos de decisin supone ampliar las alternativas de diseo institucional de
interaccin entre el Estado y la sociedad, si bien los resultados producidos hasta la actualidad
son todava desiguales en cuanto a su real efecto democratizador, como bien describe Cunill
Grau (1997).
Como se puede advertir, las argumentaciones que resaltan la dimensin poltica de la
participacin ciudadana tambin se inclinan hacia discursos ms normativos que analticos, ya
que apuntan , en general, a poner en evidencia el valor de estos mecanismos para la ampliacin
y mejora de los procesos democrticos de gobierno.
Estas instancias conforman, entonces, campos de anlisis sumamente relevantes para los
interrogantes que guiaron este proyecto de investigacin cuestiones que se resumen en los
siguientes objetivos:
- Caracterizar la dinmica de conformacin y reproduccin de los sistemas polticos
territoriales a nivel local en espacios metropolitanos y sus implicancias en trminos de gestin y
articulacin Estado-sociedad
- Examinar los principales impactos y efectos que ciertas polticas pblicas desarrolladas en
clave de descentralizacin y participacin ciudadana tienen sobre el funcionamiento de los
sistemas polticos de algunos distritos de la Regin Metropolitana de Buenos Aires

3 Sistemas polticos territoriales y polticas de descentralizacin y participacin

ciudadana
3.1.Lineamientos metodolgicos
El objeto de esta investigacin estuvo centrado en las polticas de descentralizacin y
participacin ciudadana en la Ciudad de Buenos Aires y en Morn, cuya cristalizacin territorial
configura un determinado sistema poltico y orden poltico local. Las dimensiones de anlisis
17

que organizaron este estudio fueron, por un lado, los procesos por los que se constituyen y
reproducen las relaciones polticas en el territorio en cada uno de los casos, y cmo se
manifiestan en el plano institucional y organizacional; y por otro lado, las tensiones que generan
las polticas orientadas a la descentralizacin y la participacin sobre dichos rdenes polticos, y
cmo se procesan dichas tensiones en cada caso.
Por lo tanto, en cuanto a los aspectos metodolgicos implicados, esta investigacin trabaj en
dos niveles: un nivel ms macro, de anlisis de los procesos de formulacin y desarrollo de las
polticas mencionadas ; y otro nivel ms micro, orientado a los espacios de articulacin entre los
gobiernos locales y la sociedad civil en el marco de dichas polticas, las Pre-Consejos
Comunales y la Comisin Bipartita (legisladores y vecinos) de la Legislatura de Buenos Aires en
el caso de CABA y las UGC en Morn.
El universo de anlisis de este trabajo est constituido por la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires y el Municipio de Morn, ambos en el marco de la Regin Metropolitana de Buenos Aires.
La seleccin responde a varios criterios. Fundamentalmente, se trata de dos distritos en los que
se ha puesto en marcha con dinmicas muy distintas y diferentes grados de realizacininiciativas en materia de descentralizacin y participacin que aseguran la disponibilidad de
informacin para abordar las dimensiones planteadas a partir del desarrollo de entrevistas a
informantes claves y un relevamiento de distintas fuentes secundarias. Adems, esta seleccin
presenta especial inters porque dichos distritos presentan particularidades territoriales e
institucionales que marcan diferencias muy marcadas en los procesos de construccin y
reproduccin del orden poltico local en cada uno y en las formas y resultados de las polticas
mencionadas. Para el relevamiento de informacin a nivel micro, se seleccionaron dentro de
cada distrito , tres espacios o instancias formadas en territorios con diferentes caractersticas en
trminos socioeconmicos, de infraestructura urbana y ubicacin geogrfica. En la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires se han tomado los territorios comprendidos por la Comuna 14
Palermo-, 6 Caballito- y 4 Barracas, La Boca y Pompeya-. La Comuna 14 est compuesta
por un solo barrio, Palermo, y tiene una poblacin que supera los 254 mil habitantes en
15,8km2, con una densidad de ms de 16 mil hab./km2. En este territorio predomina la
presencia de sectores de clase media, media alta y alta, con una infraestructura urbana muy
desarrollada y el despliegue de casas bajas y edificios de departamentos de mediano y gran
tamao. La Comuna 6, por su parte, abarca exclusivamente el barrio de Caballito en el centro
geogrfico de la ciudad y tiene una poblacin de ms de 183 mil habitantes en 6,8km2, con una
densidad de ms de 26 mil hab./km2.. Muestra un predominio de sectores medios, con casas de
propiedad horizontal y departamentos de mediana altura y la reciente construccin de torres que
generaron polmica entre los vecinos del barrio, junto a algunas reas comerciales. Finalmente,
la Comuna 4 es una de las Comunas ms extendidas y pobladas en la nueva delimitacin
(incluye los barrios de Barracas, La Boca, Nueva Pompeya y Parque Patricios), con niveles de
complejidad social ampliados respecto a lo que era el anterior trazado de los CGP en la zona
sur. Posee una poblacin de ms de 241 habitantes en 21,6km2 , con una densidad de ms de
11 mil hab./km2. Este vasto territorio, mayormente postergado en trminos sociales, econmicos
y de infraestructura, est compuesto por casas de propiedad horizontal y edificios de mediana
envergadura junto a villas y asentamientos precarios e inquilinatos, en un mosaico variado que
incluye a sectores medios, populares y pauperizados.
En el municipio de Morn, por su parte, se han considerado los territorios correspondientes a
las UGCs de El Palomar, Castelar Sur y Haedo. La poblacin de la UGC N 2 que comprende
18

casi exclusivamente la localidad de Haedo tiene una poblacin cercana a los 38068 habitantes,
una superficie de 6.2 KM2 y 454 manzanas. La UGC presenta mejores indicadores que la media
del municipio, cuenta con una infraestructura urbana muy desarrollada con casi el 100% de
provisin de agua potable y de cobertura de red cloacal. Es una zona de sectores medios-altos y
altos y el principal problema esta relacionado con falta de espacios pblicos, en este sentido el
Plan Estratgico contempla la recuperacin de 12 hectreas lindantes con el ferrocarril y la
refuncionalizacin del Parque Industrial La Cantbrica. La UGC N 3 de El Palomar tiene una
superficie de 14.16 km2, alrededor de 637 manzanas y una poblacin de 53317 habitantes. La
zona descentralizada tiene un desarrollo de infraestructura media, con un buen nivel de
provisin de agua potable y escaso nivel de red cloacal. La UGC presenta una gran
heterogeneidad en su poblacin con sectores medios y sectores de muy bajos recursos.
Adems en esta UGC se encuentra un barrio irregular, donde el municipio de Morn intervino
fuertemente para mejorar la calidad de vida de los pobladores. Por ltimo la UGC N 5 de
Castelar Sur, si bien presentaba bajos niveles en el desarrollo de infraestructura urbana en la
actualidad cuenta con casi el 100% de cobertura de red de agua potable y cloacal. Adems en
el marco del Plan Estratgico Municipal, se estn firmando los convenios pertinentes con el
Ministerio de Defensa, para el traspaso en comodato de una parte de la base rea de Morn, a
partir de los cual abra una fuerte intervencin del Estado local que cambiara significativamente
la zona. La poblacin esta formada por sectores medios y bajos y el principal problema actual es
la falta de viviendas.
La informacin fue relevada, principalmente de fuentes primarias, a travs de entrevistas a
actores polticos involucrados en las polticas estudiadas y en las instancias de interaccin
seleccionadas ( ver en Anexo la lista de entrevistados), adems de la observacin de reuniones
realizadas en el marco de las instancias estudiadas. Esta informacin fue completada con datos
proveniente de fuentes secundarias, principalmente para la comprensin del contexto
socioeconmico y poltico institucional de cada distrito, como tambin con fuentes documentales

i. Ciudad Autnoma de Buenos Aires

I. Caracterizacin de la dinmica poltica e institucional local

Caractersticas socioeconmicas y demogrficas

La Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA) puede describirse como uno de los territorios
ms importantes y emblemticos, por ser el centro neurlgico de las principales actividades
desarrolladas en el pas. Posee una superficie de 200 km, donde viven casi tres millones de
personas y la transitan ms de dos millones y medio diariamente, desplegando una cantidad de
actividades econmicas, sociales, polticas y culturales de gran envergadura. Posee el producto
per cpita ms alto del pas (U$S 20.600 para el ao 2007) y en ella se observan bajas tasas de
desempleo, pobreza e indigencia en comparacin con los restantes grandes aglomerados
urbanos del pas. Los servicios constituyen el sector ms importante de la economa,
representando ms de dos tercios de la actividad local. Su divisin administrativa incluye
actualmente quince Comunas que poseen en promedio ms de entre 180 mil y 250 mil
19

habitantes. En lo funcional y espacial Buenos Aires se vincula con un rea de 3.800 km comprendidos la ciudad y los diferentes partidos del Conurbano Bonaerense-, plasmando de
esta manera la Regin Metropolitana de Buenos Aires. Por otro lado, un hecho que la distingue
de otras jurisdicciones es que posee el tercer presupuesto en importancia del pas y presenta un
nivel de autofinanciamiento alto (alrededor del 99% de sus gastos y el resto lo recibe de la
coparticipacin nacional).

Las caractersticas que asume la sociedad civil en esta urbe estn profundamente
determinadas por su histrica centralidad socioeconmica y poltico institucional, en tanto ciudad
capital del pas. La resultante en trminos demogrficos de esta centralidad se expres en el
proceso de migracin interna, que junto a la inmigracin internacional primer europea y luego
de pases limtrofes- facilit el acelerado crecimiento urbano de la ciudad durante todo el siglo
XX. De este modo, la poblacin de la Ciudad de Buenos Aires se ha caracterizado siempre por
su gran diversidad cultural, y una trama organizativa sumamente densa, expresin de los
diferentes grupos nacionales y regionales que habitan esta urbe. Por otro lado, el propio proceso
de urbanizacin de la ciudad se apoy en instancias organizadas de la sociedad civil, que bajo
diferentes formatos desde sociedades de fomento hasta bibliotecas, clubes, etc.- ,
contribuyeron a que este espacio asuma las condiciones de gran ciudad que muestra
actualmente. En este sentido, buena parte de la historia de esta ciudad es resultado de la accin
organizada de sus habitantes.
La concentracin poltico institucional tambin ha marcado con profundidad la forma y
estructura de la sociedad civil en esta ciudad, ya que no slo alberga a las asociaciones de
20

escala local, es decir, las formadas por habitantes de la ciudad y que se ocupan de
problemticas propias de esta realidad urbana, sino que tambin contiene, en su territorio, a las
sedes centrales de las asociaciones de escala nacional. Esto significa que en la Ciudad de
Buenos Aires estn, en general, localizadas los ncleos centrales, las autoridades de los
diferentes mbitos asociativos que articulan a una sociedad nacional: los sindicatos, las cmaras
empresariales, las grandes fundaciones, etc. Es decir, la trama socio-institucional portea
incluye tambin a los actores ms poderosos de la sociedad, la expresin organizada de los
intereses sociales, econmicos y polticos con mayor influencia en la vida social nacional.
Por las mismas razones, la ciudad de Buenos Aires constituye un escenario especial para la
aparicin en la escena pblica de nuevas problemticas que , en las ltimas dcadas, resultan
de la diversificacin de la cuestin social, lo que ha dado lugar a la emergencia de los llamados
nuevos movimientos sociales en torno a problemticas de gnero, diversidad sexual, medio
ambiente, defensa de derechos de las minoras, entre muchos otros- , el desarrollo del
movimiento de derechos humanos, como tambin de numerosas y muy diversas iniciativas
culturales que se promueven desde la sociead civil.
Por ltimo, es importante mencionar un fenmeno que, en la ltima dcada, ha impactado
fuertemente en la sociedad civil y el sistema poltico de la Ciudad: la emergencia de las
asambleas populares, creadas por vecinos en los momentos ms agudos de la crisis del 2001.
Estas movilizaciones espontneas portaban un sentido claramente poltico, pero a su vez
expresaron la crisis de legitimidad del sistema poltico, y pusieron en escena el distanciamiento
de la sociedad portea respecto de los canales de participacin poltica partidaria. Si bien las
asambleas perdieron su capacidad de convocatoria a medida que la situacin social y poltica se
fue normalizando, su importancia radica en que constituyen la base de varias iniciativas de
organizacin a escala barrial que se han mantenido en el tiempo15.

Principales rasgos a nivel poltico e institucional

Un anlisis en el plano poltico-institucional nos permite apreciar que la Ciudad adquiere su
autonoma con la reforma de la Constitucin Nacional en 1994 y dos aos despus elige su
primer gobierno. El mayor grado de independencia poltica que obtena Buenos Aires, al poder
designar sus autoridades mediante el voto y conformar un sistema institucional propio, se daba
sin embargo en un marco restrictivo, puesto que quedaban bajo la rbita federal la seguridad, la
justicia ordinaria y los principales servicios pblicos de carcter metropolitano. En efecto, el peso
del nivel nacional segua teniendo ms de all de la autonoma marcada influencia en los
distintos mbitos de decisin de la Ciudad
Luego de completarse el primer perodo electivo, la CABA ser presidida desde el 2000 hasta
el 2006 por fuerzas de centroizquierda y soportar distintas crisis de tipo institucional. En efecto,
Anbal Ibarra en mayo del 2000 fue electo Jefe de Gobierno por la ALIANZA, que aglutinaba
como principales fuerzas a la UCR y el FREPASO partido del cual era ste-, cuyo cargo
15

En especial y vinculado al proceso de desarrollo de las instancias pre-comunales, se destacan los Consejos
Consultivos autoconvocados con varios de sus principales referentes participando activamente en esos aos en
esas asambleas.

21

asumi en agosto del mismo ao16. La cada estrepitosa en el nivel nacional del gobierno de la
ALIANZA encabezado por Fernando De la Ra hacia fines del 2001 y los efectos negativos del
modelo de convertibilidad cambiaria, haran que Buenos Aires apareciera como el principal
epicentro de la protesta social y cuestionamiento al sistema poltico-representativo. Ello
determinara que la gestin de la Ciudad estuviera abocada a tratar de subsanar las
consecuencias de la crisis econmica y poltica del pas en un marco de fuerte inestabilidad
institucional y deslegitimacin de los principales partidos polticos. Entre logros obtenidos se
destacara no haber permitido que la CABA entrase en default o emitiera bonos como lo
hicieron muchas provincias, no haber retrasado el pago de los sueldos en plena crisis y
mantener diversos programas en las reas de Salud, Educacin y Desarrollo Social.
En el 2003, Ibarra buscara la reeleccin y ante la desaparicin de la ALIANZA se vio en la
necesidad de encontrar nuevos aliados polticos, como el presidente Nstor Kirchner o la
opositora a su gobierno Elisa Carri. Aunque en primera vuelta perdi por unos pocos puntos
ante la frmula Macri-Larreta, logr imponerse como ganador en segunda vuelta17. Su gestin
al frente de la Ciudad quedara trunca. En noviembre de 2005, el Jefe de Gobierno fue
suspendido de sus funciones por la Legislatura en un marco de fuerte fragmentacin de las
fuerzas partidarias al interior de la misma y se le inici juicio poltico por su responsabilidad en la
tragedia del local bailable de Croman ocurrida en diciembre de 2004 (con casi 200 personas
fallecidas), que culmin con su destitucin en marzo de 2006 y su reemplazo por el Vicejefe de
Gobierno. La gestin de Telerman se caracteriz por su debilidad poltica y la necesidad de
encauzar las principales lneas de accin del anterior gobierno.
Hacia fines de 2007, asumira en la Ciudad una alianza de centroderecha encabezada por
Mauricio Macri18 con un discurso centrado en la eficiencia de la gestin, la transparencia y el
fortalecimiento de las instituciones. Con un marcado sesgo anti-poltica y una impronta de tipo
conservadora, los esfuerzos estaran puestos en dar cuenta de la problemtica de la seguridad
y el desarrollo de obra pblica en pequea escala. Las cuestiones de ndole social (empleo,
educacin y salud pblica, vivienda comunitaria, participacin ciudadana) quedaran claramente
postergadas de la agenda gubernamental. La primaca de una lgica empresarial en el manejo
16

La frmula Ibarra Felgueras (Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educacin) se impuso con el 49,31% de los
votos, secundada por la frmula Cavallo Bliz (Alianza Encuentro por la Ciudad), que obtuvo el 33,20%. Si bien
la frmula encabezada por Ibarra result ganadora, no tena la mayora absoluta establecida por la constitucin de
la ciudad con lo que se deba realizar una segunda vuelta electoral. Finalmente, la frmula de la Alianza Encuentro
por la Ciudad no se present al ballotage.
17

La eleccin dio como ganador en primera vuelta a la frmula Macri -Rodrguez Larreta con el 37,55% de los
votos. La frmula Ibarra-Telerman obtuvo el segundo lugar con el 33,54%. En segunda vuelta, la frmula
encabezada por Ibarra se impuso con el 53,48% de los votos, mientras que la frmula de Macri alcanz el 46,52%.
18

En 2005 cre junto con Ricardo Lpez Murphy, presidente del partido Recrear para el Crecimiento, la alianza
electoral de centroderecha Propuesta Republicana (PRO). En el 2007 se celebr la primera vuelta de las
elecciones a jefe de gobierno porteo. En ella, la frmula Macri-Michetti obtuvo el 45,6% de los votos, seguida por
la lista Daniel Filmus-Carlos Heller (23,7%), del Frente para la Victoria. En tercer lugar se ubicaron el entonces jefe
19
de gobierno, Jorge Telerman y su compaero de frmula Enrique Olivera (20,7%). La eleccin estableci como
ganador en primera vuelta a la frmula Macri Michetti (PRO) con el % de los votos. La frmula Filmus-Heller ()
alcanz el segundo lugar con el %. En segunda vuelta, la frmula encabezada por Macri obtuvo el 60,9% de los
votos, mientras que la frmula de Filmus alcanz el 39,04 %.

22

de los asuntos pblicos de traslado de ingresos a los sectores ms beneficiados, de

tercerizacin de servicios de la administracin e inconvenientes operativos en las distintas reas
y el carcter ms represivo frente a la pobreza y la protesta social seran aspectos destacados
de la gestin gubernamental portea.

II. Anlisis de las polticas consideradas e impactos sobre el sistema poltico e

institucional local
Primeros pasos de la descentralizacin y el Presupuesto Participativo en la CABA
La propuesta de descentralizacin poltica ingresa en la agenda pblica portea en 1996, con
la Convencin Estatuyente y, ms adelante, cuando se introducen en la Constitucin de la
Ciudad los artculos referentes a la creacin de Comunas, como instancias descentralizadas a
nivel territorial para mejorar el accionar estatal y acentuar la participacin ciudadana. De esta
forma, con este proceso se buscaba acercar los servicios de la administracin local a los
vecinos y generar mecanismos de planificacin y decisin ms democrticos y efectivos en
trminos de polticas pblicas.
En ese contexto, se conform en 1996 la Subsecretara de Descentralizacin y Participacin
Ciudadana, que estuvo a cargo de la organizacin los Centros de Gestin y Participacin (CGP),
como instancias de desconcentracin administrativa y paso previo de las futuras Comunas.
Hasta el ao 2000, se crearon 16 CGP con directores designados por el Jefe de Gobierno,
distribuidos de acuerdo a la densidad poblacional y para cuya delimitacin se tomaron como
base los Consejos Vecinales19 creados en 1972. La funcin bsica de los CGP consista en
acercar al ciudadano las reparticiones administrativas, de manera de simplificar la gestin de los
trmites y efectivizar la desconcentracin de un conjunto de actividades del gobierno central. Al
mismo tiempo, que se ofrecan servicios en los distintos barrios se abra tambin el juego a la
participacin vecinal. Estas actividades se agruparon en tres grandes reas de trabajo:
Desarrollo y Mantenimiento Barrial, Informacin y Atencin al Pblico, y Coordinacin SocioCultural. Tambin se crearon en 1998, los Consejos Consultivos Honorarios, compuestos por
representantes de las organizaciones sociales y polticas barriales comprendidos en cada CGP,
con el objeto presentar iniciativas, proveer informacin y desarrollar un seguimiento de las
prestaciones pblicas.
En el ao 2002, la Secretara de Descentralizacin y Participacin Ciudadana del Gobierno
de la Ciudad empez a desarrollar algunas experiencias del Presupuesto Participativo (PP). El
objetivo de ese proyecto, segn las autoridades, estaba centrado en impulsar a la ciudadana a
debatir, hacer propuestas y controlar el seguimiento del Presupuesto Anual, del Programa
General de Gobierno y del Plan de Inversiones. La implementacin del proyecto del PP en la
Ciudad, con eje en el modelo de Porto Alegre (Brasil), si bien estaba contemplada en la
19

Los Consejos Vecinales, creados por la Ley 19.987/72, eran rganos participativos y consultivos, cuyos
territorios surgan del agrupamiento de las secciones electorales. En ellos se desarrollaban servicios tales como
Registro Civil, Rentas y ciertos servicios sociales dependientes de la Secretara de Promocin Social.

23

Constitucin de 1996 recin se hace efectiva luego del estallido social de diciembre del 2001 y
en un marco de fuerte cuestionamiento al sistema poltico-representativo.
El Presupuesto Participativo estaba contemplado para instrumentarse a partir de la
conformacin de las Comunas, pero este proyecto de descentralizacin se vio demorado en la
Legislatura, donde en forma intermitente se lo retomaba en el debate sin lograr arribarse a
acuerdos fructferos. De este modo, el PP comenz a implementarse desde los rganos de
desconcentracin administrativa -CGP- y no como parte de un proceso de descentralizacin
poltica en el cual los ciudadanos pasaban a tener un rol determinante en su constitucin. Para
la operatoria dentro de cada CGP, se definieron dos o tres reas Barriales, donde se trabaj a
partir de Comisiones Temticas y la determinacin de distintas prioridades en la diversas rondas
de consulta con el aporte de las organizaciones vecinales y sociales. Aunque el PP estuvo
pensado para discutir y proponer proyectos referidos a las diferentes reas temticas de la
Ciudad, no se haba previsto un mecanismo claro de asignacin de recursos para llevar adelante
las demandas que surgan en ese proceso.
La Ley de Comunas, que comenz a discutirse a fines de los 90, recin consigui ser
sancionada en septiembre de 2005. Luego de un largo debate se arrib a la cifra de 15
Comunas y segn la legislacin aprobada (ley 1777) stas sern unidades de gestin poltica y
administrativa con competencia territorial, gobernadas por un rgano colegiado de siete
miembros. Sus funciones especficas estarn dirigidas al mantenimiento de las vas secundarias
y de los espacios verdes, la elaboracin de programas de accin y la conduccin del
Presupuesto Participativo Anual. Junto con el Gobierno porteo tambin se ocupar de la
decisin y ejecucin de obras pblicas, planificacin y control de los servicios y de gestiones de
polticas sociales. Sin embargo, la implementacin de la Ley volvi a trabarse con la cuestin de
las elecciones de Juntas Comunales, inicialmente previstas para 2006 que posteriormente
fueran desplazadas para ms adelante en el tiempo.
En estos trminos, el proyecto de descentralizacin encarado por el Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires si bien se identific en el plano discursivo con una propuesta de
mayor intervencin de la ciudadana en las decisiones pblicas, en la prctica no logr avanzar
ms all de una desconcentracin administrativa. Por otra parte, el Presupuesto Participativo, se
estableci fundamentalmente como una poltica promovida desde el gobierno local para
responder a la conflictividad social imperante en un escenario de fuerte crisis institucional. A
diferencia de la experiencia brasilea, ms que promover procesos de democratizacin de la
gestin busc generar canales para la participacin ciudadana emergente en pos de garantizar
la estabilidad de las instituciones polticas de la Ciudad. En estos trminos, se registr a lo largo
del proceso una baja participacin vecinal20, intervinieron principalmente representantes de
organizaciones de la sociedad civil y no hubo una apropiacin efectiva del instrumento por parte
de la ciudadana.
Alcances de la descentralizacin y la participacin ciudadana en el perodo 2008-2010
La llegada al gobierno de una alianza de centroderecha Propuesta Republicana (PRO)encabezada por Mauricio Macri hacia fines de 2007, planteara un escenario particular en el
20

Entre el ao 2002-2006 la participacin vecinal oscil en forma intermitente entre las 4.500 personas (0,16 % de
la poblacin) y las 13.800 (0,49% de la poblacin).

24

tratamiento de esta problemtica. En una primera etapa (todo el 2008 y mediados de 2009), el
proceso de descentralizacin quedara prcticamente marginado de la agenda pblica. La
postura manifiesta del oficialismo, reflejada en el Ejecutivo y sostenida en forma mayoritaria en
la Legislatura con el apoyo transitorio de algunos legisladores de la segunda fuerza electoral
(Frente para la Victoria)-21, se centraba en postergar la eleccin de las Comunas aduciendo el
costo de sostener estructuras polticas como la de las Juntas Comunales o destacando la
necesidad de examinar mejor la viabilidad de las mismas. En estos trminos, la escasa
gravitacin de la problemtica en el plano institucional se contrapondra al proceder activo de
algunos actores y entidades barriales organizados en redes y espacios proto-comunales previos
aunque con escasa incidencia poltica general. Por otra parte, la negativa oficial de avanzar en
pos de profundizar el proceso descentralizador se reflejara en el organigrama de gobierno con
la disolucin del anterior Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin y la creacin de una
dependencia de menor peso: la Direccin de Descentralizacin y Participacin Ciudadana,
dentro de la Subsecretara de Atencin Ciudadana, dependiente de la Jefatura de Gabinete.
En estos trminos, un legislador participante de la Comisin de Descentralizacin de la
Legislatura de la Ciudad en el perodo sealaba las principales particularidades que asuma el
proceso:
la ley de Comunas del 2005 deriv en una comisin compuesta por vecinos y legisladores.
Sigue funcionando, pero diezmada porque los diputados pertenecientes al bloque del PRO, de la
primera minora, no se hacen presentes. Somos doce y ellos son seis. Los vecinos que
participan son los histricos, de la red del Encuentro, aunque la ltima vez eran muy pocos En
trminos institucionales, con el nuevo gobierno se pas de un Ministerio abocado a esta
temtica a una Subsecretara dependiente del Jefe de Gabinete, con lo que desde un punto de
vista poltico el proceso ha sido devaluado.
Por su parte, un militante barrial a favor de las Comunas describa las dificultades en trminos
de participacin social y fuerza institucional del espacio convocado:
: hemos venido participando en la comisin aunque con menos gente que en otros
momentos, pero claramente no hay voluntad poltica de avanzar en esta etapa. Igualmente,
nosotros seguiremos insistiendo para que el proceso se cumpla y las Comunas sean una
realidad concreta.
Desde el gobierno porteo se pondra nfasis sobre ciertas lneas de accin en esta materia.
En los Centros de Participacin y Gestin Comunal (CGPC) se busc mejorar los procesos
administrativos internos relegando los aspectos ms polticos y participativos. Se presentaban,
no obstante, diversos inconvenientes para afianzar estas iniciativas por la falta de experiencia de
diversos cuadros directivos provenientes en varios casos del sector privado y con poca
21

Como sostena un funcionario gubernamental: los Partidos Polticos con mayor peso (PRO, PJ) no quisieron
apoyar el desarrollo de las Comunas, por la competencia que esto generaba con las distintas organizaciones a nivel
territorial. Igualmente, ahora del 2011 no se va a pasar, por un recurso ante las justicia de los vecinos y el consenso
de las fuerzas polticas de que el proceso no puede postergarse ms.

25

experiencia en el manejo de la administracin pblica- y los problemas vinculados a la

infraestructura necesaria para el funcionamiento de las Comunas. Por otra parte, el Presupuesto
Participativo (PP) quedara como una poltica residual, promocionada para articular con el
funcionamiento futuro de las Comunas, pero en los hechos prcticos vaciado de contenido y sin
un horizonte concreto de realizacin en trminos ampliados.
Precisamente, un delegado del PP desde el 2002 resaltaba la evolucin del instrumento:
esta ltima etapa del PP es el corolario de una larga agona del instrumento a travs de los
aos. En el periodo 2008-2009 hubo muy poco estmulo a la participacin y las prioridades
votadas por los vecinos en las versiones anteriores no se tomaron en cuenta. Este borrn y
cuenta nueva tampoco sirvi porque los pocos y pequeos proyectos aprobados (por ej. armar
canteros, hacer una ciclova) ni siquiera se realizaron. Aunque el espacio del PP est muy
alicado y para colmo con la gripe A varias de las reuniones de este ao no se hicieron,
nosotros creemos que hay que ocupar los espacios existentes para discutir las problemticas
que afectan a los vecinos y darle cauce a los nuevas instancias participativas que vienen
surgiendo.
Un asesor tcnico de la Subsecretara remarcara as las principales lneas de la gestin en
.la materia y los diversos pormenores asociados:
El eje en estos dos ltimos aos es la desconcentracin/ descentralizacin de trmites, la
atencin al ciudadano y la mejora de los procesos administrativos en los CGPC. Hemos puesto
el inters en la gestin, no tanto en los aspectos ms de tipo poltico. Con el Presupuesto
Participativo no ha habido muchos avances... Se desarroll entonces todo lo que refiere a la
atencin al pblico y al vecino (centralizacin de llamados al 147 call center, mesas de
acercamiento y atencin en diferentes dependencias pblicas) Sin embargo, todava falta
mucho puesto que gran parte de los edificios no tienen lugares para reunin, faltan mejoras
varias (el 50% de los edificios no estn en regla para funcionar como Comunas). Por eso la idea
fue mejorar lo que ya estaba y dejar para adelante lo otro El perfil de los directores buscado
era de un buen administrador, y en ese sentido se quiso que en el primer ao se encerrasen en
los temas de la gestin (no obstante, se cambiaron tres directores por no responder
adecuadamente a estos objetivos).

La gestin del gobierno de Macri tendra entonces otros ejes prioritarios en trminos de
polticas. Con un discurso antipoltico y eficientista y una impronta de tipo conservadora, los
esfuerzos estaran puestos en dar cuenta de la problemtica de la seguridad con el objetivo de
crear la polica metropolitana- y el desarrollo de obra pblica en pequea escala
fundamentalmente a nivel de veredas y pavimentacin de calles-. Las cuestiones ms de ndole
social (empleo, educacin y salud pblica, vivienda comunitaria) quedaran claramente
postergadas de la agenda gubernamental. La primaca de una lgica empresarial en el manejo
de los asuntos pblicos de traslado de ingresos a los sectores ms beneficiados, de apoyo a
negocios privados, de tercerizacin de servicios de la administracin e inconvenientes
26

operativos en las distintas reas y el carcter cuestionador y/o represivo frente a la pobreza y la
protesta social seran aspectos destacados de la gestin gubernamental portea22.
Desde fines de junio de 2009, el debate en relacin a la descentralizacin poltica en la
Ciudad se revitalizara. Las elecciones legislativas desarrolladas en ese mes mostraban que el
oficialismo no consegua asegurarse la mayora propia y se consolidaba el espacio de
centroizquierda, con la irrupcin de Proyecto Sur como segunda fuerza poltica23. En este
marco, la Legislatura portea presentaba una oposicin ms firme ante un Ejecutivo que en el
correr del ao presentara diversos inconvenientes institucionales y de gestin (renuncias de
funcionarios, problemas en el mando de la futura polica metropolitana y dificultades por
espionaje a actores polticos y sociales). Por otro lado, un fallo favorable a la presentacin de un
amparo por parte de un grupo de vecinos para que la gestin de Macri llamara a comicios
comunales determin que el Ejecutivo firmara un decreto y convocara a la Legislatura para fijar
fecha de elecciones que terminara siendo el 5 de junio de 2011.
Estos acontecimientos activaran una dinmica de trabajo a nivel barrial por parte de los
distintos actores sociales que reivindicaban la puesta en marcha de las Comunas24. Se
conformaran as Consejos Consultivos autoconvocados en las diversas partes de la ciudad que
se articularan en una instancia intercomunal de reuniones peridicas. En efecto, un anlisis del
Consejo Consultivo de la Comuna 6 Caballito-, por ejemplo, mostraba un territorio habitado
principalmente por sectores medios con una trama de actores y organizaciones con un relativo
nivel de movilizacin frente a cuestiones sensibles del barrio (construccin de torres, instalacin
de shopping, defensa de espacios verdes). Los temas centrales tratados por este Consejo
seran entonces la rezonificacin de hectreas del ferrocarril, las limitaciones a la construccin
de grandes edificios, el freno a la densificacin del barrio, los problemas de infraestructura
vinculados y la defensa del patrimonio arquitectnico. Por otro lado, la Comuna 14 Palermomostraba tambin un Consejo Consultivo activo donde las principales problemticas discutidas
giraban en torno al mantenimiento y utilizacin de los espacios verdes (Parque Tres de Febrero,
Parque las Heras), concesiones irregulares (predio de la Rural, Club de Amigos) e inundaciones.
La Comuna 4 La Boca, Barracas, Parque Patricios y Nueva Pompeya-, por su parte, apareca

22

Entre otros acontecimientos del perodo es posible destacar: el veto a la ley de creacin del Laboratorio Estatal
de Medicamentos, la reduccin del presupuesto educativo y consecuente aumento de la partida de transferencia de
fondos estatales a los colegios privados y distintas denuncias en materia de obras de infraestructura o contratos de
licitacin en la recoleccin de residuos a favor de sectores vinculados al gobierno porteo. Del mismo modo, el
traslado de fondos destinados a la construccin de vivienda social para la realizacin de obras pblicas, la
reduccin del monto otorgado en las becas escolares, la sub-ejecucin de partidas y la utilizacin de la Unidad de
Cuidado del Espacio Pblico (UCEP) para echar indigentes del espacio pblico apareceran como otros rasgos
distintivos del modelo de poltica y gestin macrista en la ciudad.
23

Con un bloque de 26 miembros, el PRO conservaba la primera minora, seguidos de Proyecto Sur, que
alcanzara una bancada de 9 (obtena 8 escaos y ya tena un legislador aliado). Posteriormente, en las otras
fuerzas importantes 4 entraran por el Frente para la Victoria, que totalizara 7 legisladores (aunque por diferencias
se dividiran posteriormente en dos bloques kirchneristas y peronistas tradicionales-) y 6 obtendra la Coalicin
Cvica. El bloque liderado por Anbal Ibarra, Dilogo por Bs. As., sumara un nuevo legislador llegando a 4 escaos.
24

La movilizacin social en torno a las futuras Comunas ya tena antecedentes en diversos barrios de la Ciudad de
Buenos Aires, fundamentalmente a partir de la participacin de varios de sus integrantes en las asambleas
vecinales que surgieron en la CABA durante la crisis del 2001-2002.

27

como un territorio mucho ms complejo en trminos sociales y econmicos, con hogares de

bajos y medios ingresos, y la presencia de villas miseria y niveles de movilizacin vecinal ms
dispersos. De este modo, la situacin ambiental vinculada al Riachuelo, las empresas
contaminantes y la diseminacin de antenas de telefona-, la problemtica de la vivienda, de la
urbanizacin y sus importantes consecuencias sociales niveles altos de marginacin, droga,
abusos del poder poltico y policial-, la educacin, la salud y la seguridad se planteaban como
ejes prioritarios a ser trabajados en el marco de este Consejo Consultivo.
Estos Consejos iran desarrollndose as desde mediados del 2009 incorporando una
multiplicidad de actores sociales y polticos, regulando su funcionamiento interno (actas de
reunin, definicin de objetivos y reglamento) y afianzando con ritmos distintos de participacin
su institucionalizacin. El accionar de estas instancias confluira con el impulso de algunas
fuerzas polticas (por ejemplo, Proyecto Sur, Socialistas, Libres del Sur) por participar
activamente del proceso. Ciertamente, la fuerte presencia de Proyecto Sur en la Legislatura y
el hecho de tener la presidencia de la Comisin de Descentralizacin y Participacin Ciudadana
hara que la problemtica de la descentralizacin poltica en Comunas cobrara impulso. Ello
llevara a que se empezaran a desarrollar, desde mediados de mayo de 2010 y cada quince das
de una Comuna por vez, reuniones especiales de esta Comisin. En esas reuniones el objetivo
principal se centraba en convocar a los vecinos y organizaciones sociales de cada Comuna para
informar sobre el proceso de transicin a las Comunas y discutir su efectiva puesta en marcha.
En este sentido, el gobierno de la CABA hacia mitad de junio dara comienzo a una serie de
encuentros quincenales en cada una de las Comunas con el fin de promover la formacin de los
denominados Pre-Consejos Consultivos Comunales. Esta convocatoria, motivada
fundamentalmente en la necesidad del Ejecutivo de la Ciudad de responder al Tribunal Superior
de Justicia porteo respecto a los avances generados en el proceso de transicin a las
Comunas, planteara un nuevo escenario entre las autoridades del CGPC y los actores sociales
En primer trmino, el desarrollo de estas reuniones generara tensiones con los Consejos
Consultivos constituidos previamente que reclamaban que se les reconociese su
representatividad original. Esto derivara en acciones de mayor confrontacin y/o articulacin
segn la Comuna. Por otra, parte este espacio de algn modo reemplazaba en importancia al
mbito del Presupuesto Participativo, el cual cada vez tena cada vez menor peso en la gestin
gubernamental y en los propios actores sociales implicados25.
Segn el texto difundido por el GCBA que convocaba a las reuniones de los Pre- Consejos,
las mismas se planteaban como mbitos de deliberacin y aporte de ideas en el marco del
proceso de transicin hacia una efectiva descentralizacin, especialmente en lo referente a: la
difusin sobre las futuras Comunas, la reglamentacin de los futuros Consejos Consultivos
Comunales y las prioridades presupuestarias de cada Comuna26. Como se puede advertir, se
trataba de una formulacin relativamente imprecisa de atribuciones, expresado en trminos de
aporte de ideas a la constitucin de una institucionalidad que an no tenia forma establecida.
25

El PP discutido en el 2010 planteaba el voto de los proyectos ya no presencial, si no en forma electrnica en un

marco de poca participacin y descrdito general de la herramienta, puesto que se venan discutiendo iniciativas
pendientes y no exista un monto asignado para darles curso.

26

GCBA. Jefatura de Gabinete de Ministros / Subsecretara de Atencin Ciudadana. Gacetilla - 23 de agosto de

2010

28

Esta ambigedad, veremos ms adelante, dar lugar a conflictos sistemticos entre los distintos
sectores que conforman estas instancias.
En algunos casos la escasa difusin de las reuniones, el rol poco componedor o de exigua
experiencia del Director del CGPC para manejar este tipo de espacios y otros inconvenientes
relacionados (ausencia de actas de reuniones, falta de una agenda de trabajo definida o de
lugares adecuados para la concurrencia), culminara en fuertes desacuerdos y un marco de
tirantez sostenido entre los funcionarios y los vecinos ms participativos. En otros casos, ms
all de presentarse algunos problemas, el despliegue de las reuniones permitira que hubiese
una dinmica de articulacin entre los actores implicados para promocionar la problemtica de
las Comunas. De este modo, desde el lado de los vecinos movilizados en los Consejos
Consultivos autoconvocados se buscara aprovechar el mbito de los Pre-Consejos para
sensibilizar sobre la importancia las Comunas como instancias de democracia participativa,
ganar concesiones frente a las autoridades locales y atraer, al mismo tiempo, nueva gente a sus
reuniones. Del lado de las autoridades de los CGPC, se intentara encauzar el proceso abierto
incorporando organizaciones y grupos afines a los encuentros como tambin permitiendo el
despliegue de comisiones con distintos actores para aceitar el funcionamiento interno y la
metodologa de trabajo. Precisamente, en estas convocatorias comenzaran a involucrarse
gradualmente tambin integrantes de distintas fuerzas polticas (UCR, Frente para la Victoria,
PRO, partidos de izquierda), vecinos independientes y representantes de distintas instituciones
sociales, sindicales y empresariales que hasta ese momento no venan participando.
Una importante fuente de desacuerdos radicaba en la cuestin de las atribuciones de estos
espacios de participacin, y, por lo tanto, del objetivo de estas reuniones. Adems de las
discusiones centradas en la dinmica de funcionamiento de las reuniones, los otros temas que
ocupaban el centro del debate en las reuniones de la mayora de las Pre-Consejos analizados s
se organizaban en torno a dos ejes: por un lado el reclamo persistente de los representantes de
agrupaciones polticas y sociales no oficialistas acerca de la falta de cumplimiento del gobierno
porteo de los compromisos asumidos para avanzar en el proceso de constitucin de las
Comunas en especial, lo referido a la informacin a los vecinos acerca de estas instancias y
de las futuras elecciones comunales-; y , por el otro, el debate respecto de las futuras
competencias de las Comunas en la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas de la
Ciudad, un punto central en la constitucin de la institucionalidad comunal pero todava
relativamente impreciso.
En la Comuna 6, por ejemplo, gran parte de los encuentros se destinaba a discutir acerca del
contenido del orden del da, de los procedimientos de debate y toma de decisiones en las
reuniones, y otros puntos que confluan en la elaboracin del Reglamento que deba regir el
funcionamiento de estos Pre-Consejos. Esta discusin asuma, en algunas reuniones, tal grado
de conflictividad que no permita establecer acuerdos mnimos sobre el desarrollo de la reunin,
instalndose as una dinmica de interaccin muy poco productiva, en la que la modalidad de
coordinacin de parte del Director del CGPC no contribua a morigerar. En la Comuna 14, por
otro lado, si bien estas diferencias estaban latentes27 en gran medida se haban podido zanjar
luego de varias reuniones logrando establecer una dinmica de trabajo conjunta entre vecinos
ms crticos a la gestin de la Ciudad y ms moderados- y la Directora del CGPC, que ante la
falta de direccin del proceso por parte de la autoridades hara bajar los niveles de concurrencia
y expectativas.
27

Un ejemplo elocuente en este sentido lo daba la Directora del CGPC 14 al destacar la importancia de no politizar
este mbito que era de los vecinos, lo cual confrontaba con la visin de los actores ms activos que buscaban
justamente darle un sentido poltico a la discusin.

29

Por otro lado, en las Comuna 6 y 4, el mbito de los Pre-Consejos y las instancias
autoconvocadas se fusionaran con el objeto de centralizar los esfuerzos y ante la falta de
asistencia de los Directores de los CGPC a las reuniones. Esta situacin sera aprovechada
tambin por distintos referentes de la Comisin de Descentralizacin y Participacin Ciudadana
de la Legislatura de la Ciudad para hacer reuniones en los barrios e informar sobre las
Comunas, aprovechando en algunos casos el espacio brindado por los Pre-Consejos. En
paralelo, el seguimiento de la temtica en el marco de la Legislatura de la CABA, a travs de la
reunin mensual denominada Bipartita entre vecinos y legisladores de la Comisin de
Descentralizacin y Participacin- dara como resultado un pedido de interpelacin a las
autoridades porteas por la falta de respuestas y demoras en el proceso de la transicin hacia
las Comunas, tanto en lo referente a los pedidos de informes sobre el cronograma de pasos a
seguir para llegar en condiciones a las elecciones comunales de junio del 2011 como respecto al
plan comunicacional contemplado. Esta instancia institucional de articulacin, mostraba la
presencia activa de algunos vecinos movilizados un colectivo heterogneo con intereses
variados, muy crticos en general del sistema poltico representativo y con poco nivel de
gravitancia general sobre la agenda pblica portea- y legisladores opositores en gran medida
y gradualmente algunos oficialistas tambin- con mayor o menor protagonismo segn el caso.
En estos trminos, a medida que pasaban los meses la cantidad de asistentes fue declinando
fuertemente en todos los Pre-Consejos y los referentes de la mayora de los partidos polticos y
organizaciones. a excepcin, principalmente, del partido oficialista PRO-, dejaran de tomar
parte en estas reuniones. En el caso de la Comuna 4, que se corresponde con los barrios con
mayores carencias socioeconmicas y habitacionales, los principales movimientos sociales
asentados en el territorio desestimaran la importancia poltica de este espacio, dada la poca
relevancia social de las cuestiones que all se trataban. As, la participacin en las reuniones fue
declinando durante el ao 2010, y en el caso de la Comuna 6, las ltimas reuniones no lograban
juntar a ms de 20 personas, y la mayora de los asistentes a las reuniones se presentaban, al
menos de modo explcito, como vecinos individuales que no respondan a lineamientos
orgnicos y, por lo tanto, no necesariamente operaban en funcin de estrategias polticas
institucionales. Los nicos actores que se movilizan en relacin a los problemas del territorio son
algunas organizaciones sociales de origen vecina l(por ej. SOS Caballito, Proto-Comuna
Caballito), que se han activado ltimamente en torno al rechazo a los efectos negativos del
avance de la industria de la construccin en la fisonoma urbana y el medio ambiente y la
preservacin de los espacios pblicos. En el caso de la Comuna 14, el mbito del Pre-Consejo
ira languideciendo tambin al igual que en los otras experiencias aunque el sostenido trabajo
desarrollado por los vecinos en las reuniones del Consejo vecinal autoconvocado
(fundamentalmente en la lucha por impedir la construccin de cocheras subterrneas y habilitar
el uso pblico del Parque las Heras tapiado durante meses) permitira fortalecer este ltimo
espacio de articulacin multiactoral como espacio de encuentro y discusin sobre las
problemticas barriales.
Por su parte, en la Comisin de Descentralizacin y Participacin Ciudadana de la Legislatura
los vaivenes del proceso mostraran en el ltimo tiempo una postura menos activa de la
presidencia de ese espacio institucional (presidida por un diputado de Proyecto Sur), dando por
hecho los lmites de ese cuerpo y la impotencia para obligar al Ejecutivo a avanzar ms
rpidamente en la descentralizacin poltica de la Ciudad. La postura de gran parte de los
referentes polticos opositores, en este sentido, estara ligada a poner todos los esfuerzos en
que se realicen los comicios y ganar las elecciones porteas para imponer cambios. Por otro
lado, el oficialismo en el poder, con una mayor participacin de los legisladores del PRO,
buscara ms recientemente apuntalar la transicin a las Comunas mediante la entrega de los
30

planos de los edificios de los CGPC, la consideracin de los espacios verdes y la definicin de
los recursos humanos involucraros en la administracin ante la posibilidad de actuacin del
Tribunal Superior de Justicia
En estos trminos, la falta de centralidad poltica de los Pre-Consejos Consultivos puede
interpretarse as como el resultado de dos fenmenos: por un lado, por la relativa inconsistencia
del territorio comunal como escenario local en la CABA; y por el otro, por la paulatina prdida
de legitimidad que han enfrentado estas instancias como consecuencia del manejo del actual
Gobierno de la Ciudad. En sntesis, se trata de espacios creados sobre una base normativa
imprecisa y/o limitada en cuanto a sus atribuciones en relacin a los debates sustantivos
respecto del proceso de descentralizacin y las problemticas especficas del territorio. Esta
condicin institucional marca el desarrollo de estas instancias participativas desde el inicio, ya
que no permite el desenvolvimiento de discusiones relevantes para los actores polticos y
sociales del barrio, por lo que estos espacios no logran constituirse en mbitos de construccin
de un agenda poltica territorial. Es as que las discusiones pblicas respecto de las cuestiones
que afectan al territorio tienen poco lugar en estas reuniones, puesto que los principales actores
polticos territoriales prefieren otros mbitos ms visibles y relevantes para poner en debate sus
posiciones.
El primero de los factores mencionados ya se haba hecho evidente en el momento de
delimitacin geogrfica de las Comunas, cuando se sancion la ley 1777, ya que el trazado de
los lmites fue objeto de intensas discusiones entre los partidos polticos, mostrando que no
exista un criterio predefinido o construido socialmente acerca de la cobertura territorial de cada
Comuna. Es decir, a diferencia de otros procesos de descentralizacin, en el territorio de la
CABA no preexistan espacios sublocales con escalas de referencia socieconmicas, polticas
o identitarias claras. Como resultado, algunas Comunas abarcan territorios demasiado amplios y
heterogneos como es el caso claramente de la Comuna 4. Algunos actores clave de la
descentralizacin afirman, en este sentido, que el proceso de transferencia de responsabilidades
a las Comunas no debera perder de vista la preeminencia de la perspectiva del conjunto de la
ciudad, o incluso de la regin metropolitana como la escala adecuada para las polticas
pblicas, una posicin que dara lugar a limitar las competencias de las futuras instituciones
comunales.
En segundo lugar, la potencialidad de los Pre- Consejos Consultivos como mbitos de debate
publico y, por lo tanto, de construccin de actores polticos, se present limitada desde su
lanzamiento hasta los ltimos meses del ao 2010. Como se relataba en pginas anteriores, la
asistencia a las reuniones se fue reduciendo sostenidamente a lo largo de las sesiones, y los
primeros en alejarse fueron los representantes de los partidos polticos porteos, para quienes
este espacio no constitua un escenario relevante en trminos de acumulacin poltica hasta la
actualidad, ms all que seguramente las elecciones comunales del 2011 activarn esta
dinmica. En este sentido, falta todava ver la constitucin de las Comunas como territorios en el
sentido ms poltico del trmino.
ii. Morn
I. Caracterizacin de la dinmica poltica e institucional local
Caractersticas socioeconmicas y demogrficas
El distrito de Morn est ubicado en el centro geogrfico de la denominada rea
Metropolitana Buenos Aires (AMBA), conglomerado urbano integrado por la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires (CABA) y 24 partidos que la rodean, pertenecientes a la Provincia de Buenos
31

Aires. Particularmente Morn, cuenta con una superficie aproximada de 56 km2 y es un

municipio plenamente urbanizado. Por su cercana con la CABA y por su elevada concentracin
de poblacin y de recursos econmicos, es considerado como uno de los centros urbanos ms
importantes de la regin.

La delimitacin actual de Morn es fruto de una divisin territorial que tuvo lugar en 1995
mediante la cual Ituzaing y Hurlingham, antes pertenecientes a Morn, pasaron a constituirse
en nuevos municipios. Morn limita, hoy, con Hurlingham al norte, con Ituzaing al noroeste, con
Tres de Febrero al noreste, con Merlo al sudoeste y con La Matanza al sudeste. A su vez, la
poblacin actual de Morn, de ms de 320mil habitantes28, est distribuida en cinco localidades:
Castelar, El Palomar, Haedo, Morn y Villa Sarmiento. Todas estas localidades cuentan con
accesos directos ferroviarios y carreteros a la CABA y a los principales centros urbanos de la
Provincia de Buenos Aires. Morn cuenta con una densidad de casi 6.300 habitantes por km2 cifra que se eleva a 7.900 personas descontando las dos bases areas ubicadas al norte y al sur
de la comuna-, que representan vastos terrenos sin habitar. Como referencia, dicha densidad se
aproxima a algo menos de la mitad de la que presenta el mapa porteo de la Ciudad de Buenos
Aires.
El desarrollo urbano histrico del partido fue configurando las caractersticas de este territorio
que fue creciendo alrededor del trazado de la avenida Rivadavia y el tendido de las vas del
28

Segn datos provisionales Censo Nacional 2010.

32

Ferrocarril del Oeste con sus respectivas estaciones. Esta fuerte direccionalidad este-oeste se
fortaleci luego con la construccin de la Autopista del Oeste. En este corredor central del
partido de Morn se ubica, entonces, el mayor equipamiento urbano institucional, educativo,
comercial y de servicios. La actividad econmica se asienta bsicamente en el comercio y los
servicios, siendo el centro de la localidad de Morn uno de los polos comerciales ms
importantes de la zona oeste y del conurbano en general. Su trama industrial est hoy
compuesta sobre todo por pequeas y medianas empresas. Por otro lado, el distrito de Morn
cuenta con niveles de NBI por hogares bastante menores que los municipios aledaos, aunque
con claros matices por localidad y segn la provisin de los diversos servicios pblicos (cuadro 1
y 2).
.
Cuadro 1: Indicadores del Municipio de Morn por localidad

Localidad

Poblacin

Con obra
Social

Sit. Lab.
Activo

Pob. 65 aos y ms, con

percepcin de jubilacin o
pensin

Cantidad

Morn

92.725

29,9
7

51.25

56,53

72

Haedo

38.068

12,3
0

58.53

56,52

78

Cautelar

104.019

33,6
2

49.98

58,11

73

Villa Sarmiento

17.422

5,63

55.13

58,56

76

El Palomar

57.146

18,4
7

50.58

55,14

72

Total

309.380

100

51.82

56,20

74

Fuente: INDEC. Censo Nacional 2001

Cuadro 2. Indicadores del Municipio de Morn por localidad

Localidad

Total Hogares

Cloacas.
Provisin
Con
de Agua
descarga y
Corriente
desage a
red cloacal

Provisin
de Gas

Telefona
Fija

Poblacin
con NBI

Cantidad

Morn

28291

30,1
0

90.3

55.58

88.1

75.6

8,3

Haedo

12661

13,4
7

98.29

88.1

96.6

88.6

3,1

Castelar

30725

32,6
9

42.3

41.18

87.0

79.1

7,8

Villa
Sarmiento

5636

6,00

99.8

98.39

97.2

90.5

2,2

16667

17,7

91.77

14.42

91.8

77.3

6,7

El Palomar

33

3
Total

93980

100

76.52

50.60

90.1

79.7

6,8

Fuente: INDEC. Censo Nacional 2001

Finalmente, es importante sealar que si bien el distrito posee cinco localidades el programa
de descentralizacin estableci siete Unidades de Gestin Comunitaria (UGC). Con ello se
privilegiaron criterios de movilidad urbana y por lo tanto los lmites de sus jurisdicciones no se
corresponden con las localidades. En estos trminos, las UGC establecidas como base del
proceso de descentralizacin local son: la N 1 (Morn Centro Norte); N 2 (Haedo); N 3 (El
Palomar); N 4( Castelar Centro Norte); N 5 (Castelar Sur); N 6 (Morn Sur); N 7 (Villa
Sarmiento).
Grfico. UGC en Morn

La configuracin del campo asociativo de la sociedad civil en Morn comparte, en cierta

medida, las caractersticas propias del conurbano bonaerense diferentes al de la Ciudad de
Buenos Aires. El grueso de la densa trama asociativa del conurbano bonaerense est formado
por organizaciones sociales de base territorial. Estas agrupaciones se caracterizan, en principio,
por la insercin territorial de sus miembros y de la problemtica que tratan; esto es, estn
mayormente conformadas por vecinos que se nuclearon para buscar respuestas a las
problemticas de su entorno. La historia del Gran Buenos Aires est cimentada sobre la labor de
este tipo de asociaciones, especialmente en dos momentos clave: durante el proceso de
urbanizacin, cuando surgieron numerosas sociedades de fomento, creadas con el fin de
resolver las carencias en infraestructura y servicios urbanos que enfrentaban los nuevos barrios;
34

y los momentos de crisis socioeconmica e inflacionaria cuando aparecieron los comedores

comunitarios para atender las necesidades alimenticias de los vecinos.
Esto no significa que la accin de las organizaciones de base est restringida a estos solos
objetivos, en parte porque paralelamente tambin nacieron otras asociaciones de vecinos con
propsitos diferentes como los centros culturales, los grupos de jvenes, los clubes sociales y
deportivos, etc.-, y en parte porque muchas de las sociedades de fomento y comedores
populares fueron ampliando su campo de accin con el tiempo. Muchas organizaciones que
surgieron durante momentos de crisis econmica y social, dedicadas a tareas de asistencia
frente a la emergencia, al pasar el tiempo han diversificado sus actividades hacia problemas
menos urgentes, relacionados con necesidades no tan bsicas, como la integracin cultural o la
defensa de derechos. En este sentido, la accin de las organizaciones sociales se ha
complejizado mucho, en cierta medida por la diversificacin de las demandas de la poblacin,
pero tambin por la influencia de los vnculos con el Estado o con otras organizaciones.
La estructura social de la poblacin de Morn, sin embargo, marca algunas diferencias
respecto de la caracterizacin general de la sociedad civil en el conjunto del conurbano
bonaerense. Puesto que se trata de un municipio con mejores indicadores sociales y culturales,
las problemticas que movilizan a la poblacin no se reducen a la atencin de las carencias
socioeconmicas. Tambin cabe encontrar en este distrito una trama interesante de
agrupaciones comprometidas en la cuestin de gnero, como tambin movimientos ecologistas.
Estas cuestiones, como tambin las relativas a los derechos humanos, estn bastante presentes
en el debate pblico local, una presencia que quizs encuentre parte de su sustento en las
polticas de apertura del gobierno municipal.

Principales rasgos a nivel poltico e institucional

En los ltimos aos el distrito de Morn se presenta como un ejemplo de cambio del perfil
institucional y las formas tradicionales de intervencin de los aparatos estatales municipales del
Conurbano Bonaerense. Su nueva delimitacin territorial y el triunfo en 1999 del candidato a
intendente por el FREPASO (Martn Sabbatella), en un escenario de fuerte crisis local y
desprestigio de su predecesor peronista (Juan Carlos Rousselot) que haba estado en el poder
durante toda la dcada, abri el camino a un nuevo tipo de gestin municipal que tuvo como
postulado central el desarrollo de nuevas formas de hacer poltica, con eje en una mayor
transparencia y eficiencia de la gestin local29.
Sabbatella llega al gobierno mientras el municipio se encontraba sumergido en una crisis
profunda. El Estado municipal estaba devastado luego de ms de diez aos de vaivenes
institucionales, lo que haba caracterizado a la gestin del intendente anterior quien, luego de
protagonizar sucesivos escndalos, fue acusado de corrupcin en varias ocasiones y removido
29

Siendo casi un desconocido para la opinin pblica local, Martn Sabbatella fue electo por primera vez en 1999 a
los 29 aos, convirtindose en el intendente ms joven de la Provincia de Buenos Aires. Luego de participar en la
fundacin del Frepaso en Morn, en 1995 se desempe como secretario del bloque de dicho partido en el Concejo
Deliberante. Dos aos despus, fue elegido Concejal y presidente de su bancada. Desde esa posicin impuls
diversas acciones de combate a la corrupcin. En particular, presidi la Comisin de Juicio Poltico que tuvo por
objetivo evaluar la conducta del entonces Intendente Juan Carlos Rousselot, encontrado culpable de negligencia
por la contratacin del servicio de ordenamiento vehicular y separado de su cargo. Posteriormente, el conjunto de
las fuerzas polticas que integraban la Alianza UCR-Frepaso lo designaron candidato a Intendente.

35

de su cargo. En una primera etapa del gobierno de Sabbatella se conform, as, una oficina
anticorrupcin (la cual no tena antecedentes en el conjunto de los municipios de la Provincia de
Buenos Aires), se convoc a audiencias pblicas para discutir los principales contratos de
concesin de servicios y se public una declaracin patrimonial de bienes de los principales
funcionarios del municipio. Estas acciones apuntaron a consolidar una imagen de transparencia
y eficiencia en la gestin pblica que contrastaba fuertemente con la de la gestin anterior de
Rousselot y con la de la mayora de los intendentes de la regin, pero tambin lo haca con la
imagen que, en general, los polticos tenan para esa poca en la opinin pblica, en especial
en la Capital Federal30.
La imagen social del municipio asociada por la gestin anterior al delito y a la impunidad
haca necesario, entonces, modernizar y transparentar el Estado local. El nuevo intendente
consider oportuno no slo realizar una vasta reforma administrativa que garantizara la
eficiencia de la gestin pblica y la austeridad en la administracin de los recursos pblicos, sino
tambin apunt a compensar esa debilidad institucional mediante la articulacin con entidades
intermedias, asociaciones de comerciantes locales, organizaciones vecinales, etc, que
sostuvieran conjuntamente un nuevo tipo de vinculo con el Estado local. Un funcionario del
crculo ms cercano a Sabbatella recuerda aquella poca: la inaccin del Estado en algunas
cuestiones no tena que ver con la falta de recursos humanos ni econmicos sino con la falta de
una decisin poltica debido a la cultura del Estado ausente. Entonces nos qued claro que en
realidad haba un capital, que haba potencialidad no slo en la gestin sino tambin en la
sociedad. Nos dimos cuenta que la sociedad tambin haba estado ausente.
Una nueva vinculacin entre Estado y sociedad fue central en la construccin del poder
poltico necesario para construir la hegemona que luego se consolid. Como dice el funcionario
protagonista de aquel momento, si para gobernar tenan que tener poder poltico, no haba
manera de construir ese poder mayoritario en trminos cuantitativos sin reformular la relacin
con la sociedad: no es una proclama, no es una cuestin de sganme y nada ms. Es un tema
de relacin distinta entre Estado y sociedad. () nosotros en ese momento venamos a
desandar, a romper, a proponer otro modelo cultural; entonces eso s necesitaba de una base
de sustento social () sin esa participacin, esa organizacin social no hay capacidad de
transformacin. De esta manera, pudieron demostrar la eficacia de la participacin de estos
actores de la sociedad civil en la reconstruccin del Estado y sus formas de regulacin, y los
resultados de estos consensos intersectoriales logrados de manera participativa fueron
considerados como legtimos y adems econmicamente eficientes. Esto ayud a consolidar en
el tiempo la confianza de los vecinos en el nuevo gobierno municipal, en el Estado y en sus
estructuras burocrticas. Ser esta reconstruccin de la confianza entre los representantes y sus
representados la base del funcionamiento y las caractersticas del sistema poltico moronense
en los aos subsiguientes.
En el 2003, el intendente fue electo nuevamente pero esta vez con una fuerza vecinal propia
llamada Nuevo Morn que gan con el 52 % de los votos, en un hecho indito en la historia
electoral del distrito31. Tal como sostiene Moreno del Campo, un partido poltico local nuevo,

30

Con el objetivo de superar el cuadro de desconfianza imperante, las declaraciones juradas patrimoniales de los
funcionarios fueron puestas a disposicin de los vecinos en la Direccin de Prensa de la Municipalidad y en la sede
de la ONG Poder Ciudadano. De esta forma, los vecinos de Morn pasaron a contar con un instrumento concreto
para controlar a sus representantes, desde el Intendente hasta los secretarios y responsables de programas.
31
Los municipios del conurbano bonaerense no se caracterizan por el triunfo de partidos locales ni por resultados
electorales locales desacoplados de los nacionales y provinciales. Si repasamos stos de 1983 a la fecha, se puede
observar un monopolio del justicialismo en prcticamente todos los municipios del segundo y tercer cordn,

36

con menos de 1 ao de antigedad y que slo present candidatos para los cargos locales,
gan las elecciones por ms de 30 puntos de diferencia respecto del Partido Justicialista (PJ),
logrando que, para votarlo, casi el 38 % del electorado corte boleta y ms del 15 % slo vote a
los candidatos de Nuevo Morn. (Moreno del Campo, 2004: 95) Seguidamente Nuevo Morn se
consolid como la fuerza predominante en el distrito y Sabbatella fue reelecto, otra vez, en el
ao 2007 con un 55,2 % de los votos, con una diferencia de casi 44 puntos sobre el candidato
siguiente.
Finalmente, luego de conducir el lanzamiento a nivel nacional del partido Encuentro por la
Democracia y la Equidad y de constituir en 2009 una alianza con otras fuerzas polticas bajo el
nombre de Nuevo Encuentro, Sabbatella dej su cargo de intendente para disputar y obtener
una banca como diputado nacional por la Provincia de Buenos Aires en octubre de 2009.
Asumi en su lugar el entonces Secretario de Gobierno del Municipio, Lucas Ghi, otro joven
poltico de 29 aos quien tambin se perfila actualmente para disputar las elecciones
municipales de 2011.
Entre 1999 y 2011, el espacio poltico liderado por Martn Sabbatella gobern, as, el
Municipio de Morn de manera ininterrumpida. Con el objetivo de reconstruir el Estado local y
los servicios municipales, transparentar la gestin pblica y acercar el gobierno a los vecinos, se
logr un perodo de ms de una dcada de estabilidad poltico-institucional que permiti avanzar
en una serie de transformaciones a largo plazo que tuvieron efectos tanto en el plano de las
polticas pblicas como en el plano de la representacin poltica, es decir, en la relacin entre
gobernantes y gobernados.
El vnculo que en esos aos se fue construyendo entre el Estado y la sociedad de Morn
asumi una forma y una dinmica de la cual sea probablemente difcil volver. Ms all de la
consolidacin del apoyo electoral que indudablemente persiste en este distrito, incluso despus
de la renuncia de Sabbatella como intendente, parecera haberse arraigado en la cultura poltica
local un cierto estilo de gobierno con caractersticas particulares que, a grandes rasgos, se
distingue del resto de los municipios del Conurbano Bonaerense. Si bien es cierto que el
liderazgo de Sabbatella le imprimi rasgos de tipo personalista a este estilo de gobierno, y que
su figura sigue siendo para los vecinos de Morn la referencia con la cual se identifican, la
continuidad del proyecto poltico-institucional que hoy conduce el actual intendente Ghi sigue
expresando la consolidacin hegemnica de esta fuerza poltica que gobierna Morn. La
apelacin a la identidad vecino-intendente, la cercana y la presencia del Estado, la proximidad
de los gobernantes, la transparencia de la gestin pblica y la participacin de los vecinos son
componentes de un proyecto que en un contexto de estabilidad institucional lograron convertirse
en un modo de gobernar que se consolid en el tiempo.
De esta manera, el triunfo de Sabbatella en Morn es un buen ejemplo de nuevas formas de
comportamiento electoral que se abrieron con la crisis del modelo de partido de masas,
permitiendo la emergencia de liderazgos no anclados en estructuras partidarias fuertes ni en
sujetos sociales clausurados..
II. Anlisis de las polticas consideradas e impactos sobre el sistema poltico e
institucional local

mientras que el primer cordn sigui en general las tendencias electorales del resto de la provincia. (Moreno del
Campo, 2004: 95)

37

El proceso de descentralizacin en su primera etapa.

Segn uno de los funcionarios entrevistados, hablar de la descentralizacin en Morn es
hablar de democracia de proximidad. Cuando llegaron al poder, parte de la recuperacin de la
confianza de los vecinos tuvo que ver no slo con la reconstruccin del Estado sino con acercar
el Estado a los vecinos y a sus problemticas. Para este funcionario, entonces, el proceso de
descentralizacin tuvo que ver con profundizar esa lgica inicial de reformular la relacin entre el
Estado y la sociedad en clave de cercana. Pero fue slo en el 2003, despus de haber logrado
un mnimo de confianza y estabilidad institucional, luego de haber acomodado y ordenado la
estructura econmica, financiera y administrativa del Municipio, que pudieron avanzar en el
programa de descentralizacin. Luego en el 2006 vuelven a darle un nuevo impulso con la
jerarquizacin de la Secretaras territoriales. Lo que queda claro es que lo que est presente
desde el comienzo del gobierno de Sabbatella, y que constituye su estilo de gobierno y atraviesa
el proceso de descentralizacin, es la lgica o la pretensin de cercana. La idea y la imagen de
que el intendente o el secretario de alguna unidades de gestin descentralizada est siempre
cerca del vecino, abrindose a la participacin de diferentes actores de cada territorio, estuvo
presente, en efecto, a lo largo de estos diez aos de gestin aunque asumiendo distintas formas
y grados de evolucin. En palabras del entrevistado:
la descentralizacin es un permanente cambio, es una permanente bsqueda de nuevas
respuestas a problemas similares. Si hay algo que tiene de rico el proceso de descentralizacin
y de participacin ciudadana es que vos pods oxigenar la lgica de la toma de decisiones del
Estado. Empezs a construir otros tipo de protagonismos.
Para los funcionarios de Morn, la descentralizacin implic, y sigue implicando a medida que
va siendo reformulada, una renovacin en las formas de gestin, una innovacin en los modos
en que el gobierno resuelve los problemas de gestin en cada territorio. Implica, por un lado,
una nueva relacin poltica con las demandas de cada territorio, liderada por los secretarios
territoriales, y por otro lado, un crecimiento en la organizacin interna de los equipos de gobierno
que adquiere una dinmica de permanente cambio en las formas de resolver los conflictos.
Tal como sealramos anteriormente, con la llegada en 1999 de Martn Sabbatella al
gobierno municipal se busc cuestionar los arreglos institucionales existentes y la lgica poltica
que haba sido tradicionalmente hegemnica en el distrito. Sobre la base de generar un nuevo
tipo de relacin con la ciudadana y establecer una gestin ms eficiente crea ya en ese ao la
Secretara de Relaciones con la Comunidad.
En toda esta primera etapa sera importante instalar polticamente la figura del intendente
elegido y fortalecer las reas de gestin que manejaban los vnculos con los actores sociales.
Se trataba de un objetivo poltico: en palabras de un funcionario entrevistado,
haba que construir mucha poltica y mucho Martn () haba que construir vnculos y estar
cerca de los problemas en cada territorio.
38

Recordemos que la fuerza poltica de Sabbatella sin bien tena una estructura pequea de
militantes, haba ido forjndose al calor de una serie de conflictos en distintos territorios de
Morn que le permitieron ir tejiendo relaciones sociales, territoriales y polticas que luego fueron
constituyndose en su base social para poder llegar al gobierno. Inundaciones, desalojos,
conflictos con el Hospital, entre otros, fueron algunos de los escenarios en donde haban
participado como fuerza poltica intentando resolver problemas, discutiendo las problemticas de
los barrios junto con los vecinos y referentes locales.
En cada uno de esos lugares donde existi el conflicto, nosotros nos quedbamos con un
tipo que despus se constitua en dirigente de la fuerza.
En ese sentido, el entrevistado define qu es lo que entiende por territorio:
el territorio es un escenario de accin poltica. El problema es siempre la capacidad de
construir consensos. Este fue el objetivo, entonces, de todo el primer perodo de gobierno.
Hasta el 2003 que se consolida el proyecto poltico en el mbito territorial y se logra dar
cuenta del proceso electoral exitosamente, surge la necesidad de responder a las relaciones
construidas y hacer diagnsticos ms certeros de los conflictos y problemticas de cada
territorio en particular. El proceso de descentralizacin se asentara en esa lgica. Si hasta el
2003 el objetivo haba sido construir poltica, instalar la figura del intendente y, en palabras de
otro de los funcionarios entrevistados, llegar hasta la ltima casa de Morn, el xito electoral
de ese ao les devolvi una imagen ms detallada del tipo de problemticas de cada territorio.
Haba que llegar all, entonces, no slo de trminos de lograr adhesin poltica sino en trminos
de gestin y de capacidad de resolucin de los conflictos. Haba que descentralizar el poder
ejecutivo del gobierno municipal y acercarse de manera ms planificada a las problemticas
particulares, sin perder de vista la mirada global sobre todo el Municipio.
En el plano ms discursivo, la prdica del intendente sobre la importancia de lo local en un
contexto de globalizacin y de la participacin vecinal s para identificar mejor las prioridades de
intervencin municipal justificaba la implementacin del proceso. Como decamos, el papel de la
cercana, de la tal mentada democracia de proximidad32 (entendida sta desde la gestin como
la combinacin entre el protagonismo del mbito poltico local y la invitacin a una mayor
participacin de la ciudadana) buscara encauzarse con el desarrollo del programa de
descentralizacin municipal.
Desde el ao 2002, la Secretara de Gobierno tena preparado en una fase de diseo lo que
podra denominarse el soporte tcnico e ideolgico de la descentralizacin a partir del anlisis
de distintas experiencias de nuestro pas (Crdoba, Rosario) y del exterior (Montevideo,
Barcelona y el modelo brasileo). En un proyecto inicial se planteaba la primera divisin
32

El concepto esgrimido por Sabatella en distintos discursos, resaltaba en uno de ellos que la cercana, la
proximidad del Gobierno local con la comunidad, constituye a las ciudades en un escenario privilegiado para el
ejercicio de la democracia y para el contacto de los vecinos y vecinas con los asuntos pblicos. Para un anlisis
ms pormenorizado ver Anunnziata (2007; 2010)

39

geogrfica sobre la base de Centros Cvicos, con un formato ms de delegacin. Hacia fines
de ese mismo ao se reformularan como Unidades de Gestin Comunitarias (UGC), donde se
optaba por un programa de descentralizacin ms afianzado con un despliegue de una
desconcentracin en trminos administrativos pero tambin con un fuerte contenido comunitario,
de participacin y donde los programas municipales (salud, cultura, etc.) estuvieran accesibles33.
En una primera etapa, con el objeto de trasmitir el proceso a la poblacin y debatir los lmites
de las futuras UGC tomando en consideracin las identidades barriales y las principales vas
de comunicacin barriales-, se desarrollaron asambleas y talleres de discusin. Se conformaron
as en el 2003 los llamados Consejos Vecinales que buscaban establecer canales de
vinculacin con los vecinos34. Estos espacios, en sus inicios muy relacionados al reclamo, iran
convirtindose gradualmente en instancias de participacin, de comunicacin y de posibilidad
concreta de intervencin de las distintas reas municipales. Su desarrollo, no obstante, distaba
de ser sencillo. Tal como resaltaba un funcionario entrevistado:
la puesta en marcha no implic masas entusiasmadas participando, fue por goteo. Cost
mucho, armar los Consejos Vecinales; que los vecinos se apropiaran del lugarEl proceso no
implic una explosin de participacin. Fue lento, pero seguro
En este marco, a partir del 2004 el proceso de descentralizacin comenzara a materializarse
con las UGC. El territorio se dividira en siete instancias desconcentradas35, con el objetivo
explcito de acercar la administracin y abrir lugares concretos para que la ciudadana adems
de hacer trmites pudiese participar y plantear inquietudes. El despliegue gradual de las UGC,
dentro de una lgica que buscaba que el Estado municipal se hiciese visible, apuntaba tanto a
fortalecer polticamente la gestin gubernamental como a establecer una mecnica de actuacin
ms fuerte en el territorio. A nivel intramunicipal, su funcionamiento inicial generara tensiones
entre las instancias centrales y descentralizadas. De alguna manera y ms all de la iniciativa
poltica de encauzar las acciones, el desafo de articular reas que venan creciendo se
planteaba como un cambio complejo y dificultoso.
Al respecto, uno de los entrevistados destacaba que:
hacia el interior, el proceso fue de difcil comprensin por parte de las reas centrales.
Haba que trabajar para la UGC y haba muchas resistencias. La idea era que los
espectculos, talleres o luminarias deban ir prioritariamente a las UGC. Esto generaba
fricciones. No haba falta de voluntad poltica, porque haba unanimidad, el tema era cmo
hacerlo y porqu.

33

En la prctica, la parte comunitaria del proceso descentralizador se llevara adelante ms rpidamente que la
desconcentracin funcional que fue ms lenta
34
Esta descentralizacin menos institucionalizada constituira una base central para el funcionamiento posterior de
las UGC.
35
Las siete Unidades de Gestin Comunitaria son: UGC 1: Morn Centro Norte; UGC 2: Haedo; UGC 3: El
Palomar; UGC 4: Castelar Centro Norte; UGC 5: Castelar Sur; UGC 6: Morn Sur; UGC 7: Villa Sarmiento. El
primer predio, el de Haedo, fue cedido por el Estado Nacional y posteriormente se alquilaran y/o compraran
edificios. En un slo caso se construira un edificio propio.

40

En este contexto, la constitucin de la Secretara de Planificacin Estratgica permitira dar

un marco de sustento a la vinculacin entre reas y a la idea de que se deba funcionar desde
una perspectiva de integracin. La descentralizacin como temtica transversal si bien no era
fcil de ser instalada al interior de la gestin municipal empezara a formar parte de una
intervencin ms global. Precisamente, el Plan de Desarrollo Estratgico presentado por el
Ejecutivo local en mayo de 2005 inclua al Programa de Descentralizacin y al Presupuesto
Participativo en tanto consolidacin del proceso anterior- como ejes centrales a ser priorizados.

La jerarquizacin de las Unidades de Gestin Comunitaria (UGC) y su rol en el gabinete

municipal
A partir del 2006, las autoridades de las UGC ascienden al rango de Secretarios, teniendo,
as, representacin en el gabinete, lo cual constitua un hecho novedoso e innovador, que
buscaba afianzar no slo la presencia fuerte del Estado local en el territorio sino tambin la
presencia de lo territorial en la visin global del gobierno central. De este modo, se estableca
adems del gabinete temtico, un gabinete territorial formado por los secretarios de las siete
Unidades de Gestin Comunitaria. Con este cambio se lograra un mayor arraigo y compromiso
del programa hacia adentro del gobierno jerarquizando polticamente a los funcionarios a cargo
de las UGC y al rol que ellas les competeran. Desde las autoridades se resaltaba la importancia
de la medida en tanto cambio cultural e institucional que haca de la descentralizacin un eje
central de las polticas pblicas municipales y del modelo de gobierno en general.
Por otra parte, la necesidad de jerarquizar a los representantes del gobierno en el territorio
tena que ver en gran medida con la idea de construir polticamente ms all de la figura del
intendente y afianzar el proyecto en marcha. De alguna forma, el contraste entre los secretarios
de las UGC que participaban del gabinete y los primeros coordinadores o delegados municipales
era muy marcado. En una primera etapa, los coordinadores eran actores territoriales, con un
perfil si se quiere ms parecido al de un concejal, donde predominaban las reivindicaciones ms
localistas y no haba una visin tan clara del conjunto municipal36. Ya en esta segunda etapa, en
un momento de mayor afianzamiento de la gestin se requera de un conocimiento ms global e
integral de las problemticas del municipio, y un perfil de representante en el territorio afirmado
dentro de la estructura poltico-partidaria.
Finalmente, una ltima reformulacin del proceso de descentralizacin ocurrira a fines de
2009 y Principios de 2010 con el desarrollo de la Secretara de Relaciones con la Comunidad y
Abordajes Integrales. Este nuevo desafo del gobierno de Morn implicaba un cambio en la
lgica de abordaje de las problemticas de cada territorio, transitando desde una mirada
sectorial que atendiese los problemas desde la centralidad de las Direcciones temticas hacia
una mirada integral de los problemas de cada territorio constituyendo para su resolucin equipos
tcnicos territoriales que operaban bajo la conduccin de cada Secretario de UGC. Este nuevo
paso del camino de la descentralizacin constitua un nuevo avance, ahora en el sentido de
mejorar concretamente los dispositivos y modelos de gestin de las polticas pblicas.
36

Uno de los funcionarios entrevistado aclaraba al respecto que en una reunin del intendente con los vecinos en
una de las UGC el coordinador se haba plegado a las demandas de los vecinos, generando tensiones a nivel
interno y obligando a repensar el papel de este tipo representantes polticos en el territorio.

41

La descentralizacin y la participacin ciudadana a travs del Presupuesto Participativo

El Presupuesto Participativo se estipul desde el gobierno local como el instrumento que
completaba el ciclo de consolidacin del proceso de descentralizacin. Su implementacin
desde el 2006 buscara reforzar los lazos desarrollados a partir de los Consejos Vecinales y las
UGC. El Presupuesto Participativo sera impulsado as como un mecanismo de implicacin
ciudadana sobre la base del modelo de Porto Alegre, que pretenda desde sus postulados una
mayor democratizacin de las decisiones y la construccin de ciudadana. Su desarrollo estuvo
organizado por el municipio con la asistencia de promotores comunitarios de la Secretara de
Relaciones con la Comunidad y Descentralizacin y dirigido por cada Secretario de UGC
Desde su implementacin hasta la actualidad podemos distinguir tres periodos en lo que
refiere a modificaciones en su metodologa del proceso. El primer periodo, 2006-2007, contaba
con cuatro etapas: 1) convocatoria de Asambleas por zonas de las territorios de cada UGC entre
los meses de marzo y mayo, con el objeto de informar la metodologa del PP, hacer un
relevamiento de ideas y la eleccin de delegada/os; 2) Consejos Vecinales durante los meses
de mayo a octubre, donde se pondrn en marcha uno por cada UGC con el objetivo de
transformar las ideas surgidas en las Asambleas en proyectos y evaluar su factibilidad; 3)
realizacin de una Feria de Proyecto en cada UGC en el mes de noviembre, con el fin de
presentar los proyectos elaborados y la posibilidad que los vecinos voten una determinada
cantidad de ellos, pasando luego a las reas temticas del gobierno para su ejecucin; y 4)
seguimiento, mediante la conformacin de una Comisin que monitoree la ejecucin de los
proyectos en cada UGC.
En el 2008-2009, se realizaron modificaciones en la metodologa y el proceso se desarrollo
en seis etapas. Las principales modificaciones radicaron en que por una lado la elaboracin de
proyectos paso a ser responsabilidad de las reas de gobierno, que debieron planificar
evaluando costos y viabilidad, a partir de las ideas y sugerencias de los vecinos. Por otro lado se
dejaron de elegir delegados. Finalmente en el ltimo periodo se introduce otra modificacin
sustancial, ya que se limitan los proyectos exclusivamente a cuestiones relacionadas a la
incumbencia municipal, dejando de lado proyectos de intervencin en otras dependencias del
Estado y en instituciones de la sociedad civil.
El monto contemplado para 2006 fue de un milln de pesos (0,62% del Presupuesto
Municipal), repartidos en forma proporcional para cada UGC, tomando como criterio la cantidad
de habitantes. El PP del 2007 mostrara un crecimiento del monto asignado a 1,5 milln de
pesos (0,79% del Presupuesto Municipal) y la implementacin de una operatoria itinerante en
las Ferias que permiti un crecimiento mayor en la cantidad de concurrentes. Hacia el 2008
participaron en la Feria de proyectos ms de 13 mil personas que votaron en las diversas
sedes habilitadas en las UGC y tambin mediante el voto electrnico 49 proyectos. El monto
asignado sera de 1,8 milln de pesos (0,77% del Presupuesto Municipal). Para el 2009, el PP
crecera a un monto de 3,5 millones de pesos (1,15% del Presupuesto Municipal) distribuidos en
las UGC segn cantidad de habitantes y situacin socioeconmica, con una participacin en el
proceso estimada en cerca de 20 mil personas. Finalmente en el 2010, participaron 26 mil
personas y se asign la misma partida del ao anterior (cercano al 1% del Presupuesto
Municipal).
En relacin al monto y porcentaje que el PP implica, es necesario destacar que debido a que
uno de los objetivos perseguidos por el programa era tener un diagnostico profundo de las
42

problemticas y necesidades de la poblacin en el territorio, muchas de las cuestiones no

ingresaban por PP sino que pasaban a formar parte de la agenda de las distintas reas del
gobierno. Por lo tanto si bien el porcentaje del PP en el Presupuesto Municipal parece exiguo, la
herramienta tena una gran potencialidad cuando se observa su aporte en la construccin de la
agenda local. Es importante remarcar tambin algunas cuestiones que hacen al proceso
participativo dentro de las UGC y el PP. Muchas de las comisiones donde participaban los
vecinos han dejado de funcionar en las UGC y han sido absorbidos por el Concejo Vecinal y el
PP. Es ms, en la mayora de las UGC el Consejo Vecinal y el PP, se han transformado en el
mismo espacio.
En estos trminos, el PP se iba afianzando a lo largo de los aos tanto en su operatoria y
metodologa como en cantidad de participantes y proyectos desarrollados. No obstante, el
propsito determinante de la iniciativa se centraba en la necesidad del gobierno local de conocer
los temas prioritarios de los vecinos de modo de ser incorporados como insumos por parte de
las distintas reas. De algn modo, este funcionamiento le confera un carcter mayormente
consultivo al instrumento y menos vinculante en trminos decisorios. En este sentido un
dirigente de una fuerza poltica a fin al ejecutivo destacaba respecto al PP:
Desde un principio hubo una intencionalidad en tratar de evitar que se politice el espacio,
pensando, quizs con honestidad, que sea un espacio ms de vecino, por lo tanto con un perfil
comunitario, poco poltico, con organizaciones de asistencia.
Del mismo modo, un referente social del partido indicaba que
El municipio no quiere trabajar en conjunto con organizaciones polticas, porque ellos dicen
que hacen gestin y no poltica, es la excusa que plantean.
En lo relativo a las UGCs, la N 2 que corresponde a la localidad de Haedo, es la que
presenta mejor infraestructura urbana. El principal eje de discusin de las instancias de
articulacin multiactoral se relaciona actualmente al uso de doce hectreas que pertenecan a
Ferrocarriles Argentinos y hoy administra un organismo pblico denominado ADIF. Los debates
centrales giran en torno al uso de ese predio con propuestas que van desde convertirlo en un
espacio pblico, ampliar el parque industrial municipal o urbanizar con viviendas. En este
sentido, algunos de los proyectos surgidos en el marco del Presupuesto Participativo se vinculan
con estas temticas. La UGC N 3 de El Palomar, por su parte, las principales discusiones se
relacionan con los dficits de espacios pblicos. Finalmente, la UGC N 5 muestra una activa
participacin de los vecinos, muchos de los cuales vienen interviniendo desde hace aos,
aunque no de manera permanente. En las reuniones, los principales problemas enunciados se
relacionan con la ausencia de espacios pblicos, el mal uso que realizan del mismo algunos
vecinos y la falta de canales e instancias para que participen los jvenes37.
.
En lo que refiere a la participacin de la ciudadana en los espacios de la UGCs es posible
distinguir distintos tipos. Siempre se encuentra un pequeo grupo de vecinos que participa de
manera permanente, inclusive algunos antes de la creacin de las UGC, por lo que tienen un
vnculo muy fuerte con el municipio; se podra decir que militan en/para la UGC. Luego hay otro
grupo de vecinos que participa pero de manera irregular, que son reconocidos por el resto de los
37

Un proyecto interesante surgido en el Presupuesto Participativo es la creacin de un fondo rotativo para

beneficiar a vecinos que no tienen acceso al crdito y con el propsito de mejorar las viviendas familiares. El
proyecto se present en el ao 2009 y volvi a ser seleccionado en el 2010

43

vecinos y tienen buen vnculo con el municipio. Finalmente estn aquellos vecinos que
participan a partir de demandas puntuales.
Ms all de implicacin en la UGC, la mayora de los ciudadanos se reconocen como vecinos
y una minora como participantes de organizaciones sociales. En el discurso de los miembros de
organizaciones sociales o instituciones vecinales, se observa que son muy pequeas en la
cantidad de miembros, casi personales. Por otro lado tratan temas especficos y no tienen una
mirada global de las problemticas y necesidades del municipio.
Conviene sealar tambin que en la metodologa del proceso del PP se encuentran algunas
de las causales de las formas de participacin planteadas. Por un lado, en la etapa diagnstica
se realizan distintas asambleas con lo cual se logra un anlisis de las problemticas, pero no se
permite una sntesis y definicin de prioridades de las mismas por parte de los actores
participantes. Por otro lado, en la Feria de Proyectos la ciudadana vota los proyectos definidos
por las reas del Gobierno local lo cual habilita que la participacin en trminos cuantitativos sea
elevada -al habilitar el sufragio de personas que no participaron en los distintos momentos del
PP-, aunque se evita un momento de encuentro a nivel de discusin y sntesis de prioridades.
En consecuencia en el plano de los actores gubernamentales, el PP es visto como una
herramienta que legitima la accin de gobierno, consolida la articulacin de las distintas reas
de gobierno y afirma la base militante del partido38. A nivel social y sobre la base de un trabajo
comunitario importante por parte de distintas organizaciones, la herramienta es valorada
positivamente ms all de algunos cuestionamientos en lo relativo a la operatoria del
mecanismo. El PP se asienta as en una gestin gubernamental que por principios ideolgicos y
polticos genera una apertura hacia la sociedad en la discusin de un porcentaje del
Presupuesto Municipal, que si bien haba sido bajo creci considerablemente en el ltimo
tiempo. Del mismo modo, el PP se articula con otros instrumentos y lograba canalizar proyectos
de los mbitos temticos y territoriales lo cual lo hace una herramienta potente de gestin dentro
de un modelo de intervencin pblica que se plantea inclusivo y abarcador.
En estos trminos, para el caso de Morn -como sostiene Moreno Del Campo (2004)- la
reconstruccin de la confianza entre los polticos y los vecinos fue central en la consolidacin
de la hegemona del espacio poltico liderado por Sabbatella. Ahora bien, en esa reconstruccin
de la confianza la idea y la imagen de la cercana de los funcionarios estatales y del mismsimo
intendente en relacin a los vecinos fue fundamental. Como comentan algunos entrevistados, en
Morn todos conocen a Martn. Y en ese sentido, la descentralizacin y la participacin
ciudadana que ella conlleva- va a aparecer como un dispositivo ideal para materializar esta idea
de proximidad y sostener institucionalmente el capital poltico en cada territorio. Esto no implica,
para en caso de Morn, que haya sido la lgica del poder territorial la que haya ordenado la
descentralizacin. Incluso los dirigentes del gobierno que pasaron a formar parte de las
Unidades de Gestin descentralizadas no necesariamente eran dirigentes con peso en cada
territorio. Era el liderazgo y la visibilidad del intendente lo que haba que sostener de manera
ms directa en cada territorio. El proceso descentralizador aparece, as, como una forma de
consolidar un estilo de gobierno, un modo de vinculacin entre el Estado local y la sociedad que,
en este caso, garantiza a su vez la hegemona poltica del partido gobernante. En efecto, no
38

Precisamente, un referente poltico de la estructura municipal destacaba que los actores sociales se adecuaron
al formato participativo propuesto va el PP y los Consejos Vecinales. De alguna modo, nosotros absorbimos toda la
poltica de Morn, toda su conflictividad.

44

sera un mero dispositivo tcnico de gestin, sino que tendra un objetivo y una dimensin
poltica fundamental para sostener los niveles de acumulacin desarrollados. Asimismo,
tampoco aparece en el discurso de los funcionarios entrevistados, como un fin en si mismo. Es
decir, se trat ms bien de una herramienta que, sobre la marcha y luego de un primer perodo
de ordenamiento y, les permiti llevar adelante la idea de un gobierno de proximidad para
consolidar el proyecto poltico estipulado.

4.

Conclusiones

El anlisis de la dinmica de conformacin y reproduccin de algunos sistemas polticos

territoriales de la Regin Metropolitana de Buenos Aires y su consideracin a travs de los
impactos que ciertas polticas recientes tienen en trminos de gestin, articulacin Estadosociedad y orden local establecido, aparece como una problemtica de investigacin de sumo
inters en los ltimos aos. En particular, el examen exploratorio de estas cuestiones en relacin
a los casos de la CABA y el Municipio de Morn arroja una serie de consideraciones
preliminares para destacar.
En primer lugar, la CABA a lo largo de la ltima dcada y media presenta una particular
dinmica de funcionamiento poltico e institucional. Su nuevo status de cuasi-provincia obtenido
en 1994, con autonoma poltica pero con una fuerte incidencia del nivel nacional en diversos
campos claves de la ciudad al ser una gran urbe metropolitana y centro principal del pas-,
sumado a las crisis institucionales y los cuestionamientos al sistema poltico-representativo
desde el 2001 dentro de cambios en la configuracin de los actores polticos y sociales, resalta
elementos que le otorgan una especificidad respecto a otros distritos. En este marco, las
polticas de descentralizacin y participacin ciudadana impulsadas en un contexto polticoinstitucional frgil en diversos momentos se caracterizaron por resistencias marcadas de las
autoridades para profundizar las iniciativas y dificultades para establecer espacios de interaccin
ms afianzados. Estos aspectos determinaran que el impulso de los procesos tuviera en los
ltimos aos una dinmica ms de abajo hacia arriba, esto es desde los actores sociales
movilizados hacia las autoridades, en un escenario determinado por un aparato de gestin
gubernamental no afianzado, una articulacin Estado-sociedad poco consolidada y un orden
poltico local ms inestable.
En segundo lugar, el municipio de Morn con una escala y niveles de complejidad menores
que los de la CABA- aparece en los ltimos aos como un modelo alternativo en trminos
institucionales y polticos. Desde de una postura poltico-ideolgica de apertura democrtica y
con una gestin de gobierno que se ira afianzado a lo largo del tiempo desarrollara las
intervenciones planteadas como parte de un proceso gradual de consolidacin poltica del
proyecto encarnado en la figura del intendente. El Programa de Descentralizacin y el
Presupuesto Participativo se llev a cabo as sobre la base de un fuerte soporte tcnico y
poltico, con una estructura asentada a nivel territorial, niveles importantes de articulacin entre
las reas y con los actores sociales, una activa militancia partidaria y funcionarios involucrados y
sostenedores del proceso. Esto conformara un orden poltico local estable en un mediano plazo,
con un rol protagnico de las autoridades en la direccin e implementacin de las principales
acciones emprendidas.

45

En Morn fue predominante entonces la hegemona del partido gobernante, el rol central de
lo poltico en la construccin del poder territorial y la consolidacin del proyecto descentralizador,
pensado fundamentalmente en trminos de desconcentracin funcional y participacin
ciudadana a travs del PP. La CABA, por su parte, mostr una menor predisposicin de las
principales fuerzas partidarias para tomar a la descentralizacin y a la participacin ciudadana
como ejes centrales de construccin poltica en un escenario poltico-institucional ms
cuestionado y menos afirmado en algunas de sus etapas. Estos procesos adquiran entonces
importancia variada, sea en Morn a partir del impulso por parte de las autoridades a la idea de
gobierno de proximidad o en la CABA como distancia con las autoridades y los partidos polticos
en general por parte de diversos actores vecinales.
Por otro lado, un anlisis ms especfico sobre la dimensin territorial de la poltica supone
una lectura respecto de los fenmenos polticos que pone especial atencin en la espacialidad
de las dinmicas estudiadas. Esta perspectiva alberga varias elaboraciones diferentes acerca de
la relacin entre los hechos sociales y polticos y el espacio: la que se interesa por los espacios
solo como locus de las intervenciones sociales, la que se orienta a comprender las dinmicas
subjetivas de apropiacin de los lugares y la que considera que el factor principal de la
construccin social del espacio son las estructuras de poder, que dan lugar a las formas de
control territorial. Esta ltima formulacin resulta la ms fructfera para comprender la
espacialidad de la vida poltica, puesto que explica el fundamento de la estructuracin de base
territorial del Estado. La autoridad estatal se afirma sobre la delimitacin de territorios lo que da
lugar a las nociones de soberana y de jurisdiccin- , escalonados en funcin de la proximidad,
desde la escala local hasta la nacional y supra nacional.

El enfoque que comprende la territorialidad como producto de las estructuras de autoridad,

que pone el nfasis en los efectos de la intervencin humana sobre el espacio, permite tambin
una lectura dinmica, que considere los procesos de construccin de dichas estructuras. Ello
nos lleva a indagar en la dinmica de la interaccin poltica en torno a los territorios: los sistemas
y los actores polticos territoriales.Las polticas de descentralizacin, miradas desde este prisma,
suponen una reconfiguracin territorial de la autoridad, y, por lo tanto, constituyen intervenciones
orientadas a construir nuevas territorialidades. En los casos estudiados, de procesos de
descentralizacin de gobiernos locales, se trata del desarrollo de nuevas instancias de
institucionalidad estatal en una escala sublocal.

Las argumentaciones que fundamentan la relevancia de este tipo de iniciativas de

reorganizacin poltica y territorial de la relacin Estado- sociedad apuntan, en general, a
resaltar que la proximidad espacial promueve formas ms democrticas de vinculacin de la
ciudadana con el gobierno. Es por ello que se reproducen nuevas formas de gobierno a nivel
local que combina una gestin ms territorializada junto con modalidades de decisin e
implementacin de polticas sostenidas sobre redes de actores estatales, sociales y privados.

Sobre este punto se asientan las preguntas de esta investigacin: los procesos de
descentralizacin y participacin estudiados, estn generando nuevos sistemas y actores
polticos? Las instancias de articulacin poltica sublocal entre el Estado y la ciudadana que se
46

crean en el marco de estas polticas, dan lugar al desarrollo de liderazgos polticos, y tramas
de actores referenciados en estos espacios descentralizados? Se podra pensar que las
Comunas en el caso de la CABA-, y las UGC en Morn-, constituyen mbitos
diferenciados como sistemas polticos territoriales?

De la informacin recogida en esta investigacin no se deduce una respuesta claramente

afirmativa a estos interrogantes, puesto que las dinmicas efectivas que movilizan a estos
espacios no permiten establecer tendencias tan ntidas. En primer lugar, parecera que las
relaciones de proximidad no tienen el mismo efecto en las dos ciudades analizadas. La dinmica
territorial de la Ciudad de Buenos Aires est fuertemente influenciada por su posicin de
centralidad social, econmica y, en especial, poltica, tal como sealbamos previamente. La
condicin de capital nacional implica que las dinmicas polticas locales el sistema de actores
y las cuestiones que tratan- resulten atravesadas por la lgica de escala nacional, difuminando
as parcialmente la identidad de la Ciudad como espacio local. No slo el sistema polticoinstitucional est relativamente mezclado con los debates y estructuras polticas nacionales, sino
que tambin en el mbito de la sociedad civil las cuestiones locales se confunden con las
nacionales.

Se agrega a este contexto, la lenta y escasa trayectoria del proceso de descentralizacin

efectiva, es decir, de constitucin de instancias de gobierno comunales, con participacin de la
ciudadana. Se sealaba previamente que el actual Gobierno de la Ciudad parece poco
comprometido con el desarrollo de esta poltica, y que los escasos avances registrados hasta el
momento se explica ms por presiones extragubernamentales de la sociedad, de otros
sectores polticos o de otros poderes- , que por la iniciativa del Estado local. Tampoco
encontramos iniciativas destacadas desde otros partidos polticos que consideren a las
Comunas como espacios de referencia para la constitucin de liderazgos o estructuras polticas
barriales, un fenmeno que quizs comenzar a desplegarse luego de la primer eleccin
comunal, hecho que ocurrir a mediados del 2011. Los nicos movimientos de fortalecimiento
de la escala barrial / comunal provienen de algunas organizaciones de la sociedad civil que
sostienen demandas ligadas al problemas de desarrollo urbano infraestructura, medio
ambiente, patrimonio, etc.- o que se originaron en iniciativas socioculturales afincadas en la
identidad barrial. Por lo tanto, y recuperando las nociones desarrolladas al comienzo de este
informe respecto de las dinmicas polticas de constitucin del territorio, parecera que an no
se ha formado una estructura de control territorial a nivel de las comunas, ni tampoco una trama
de actores organizada en torno a problemticas de escala comunal.

En Morn, en tanto municipio del conurbano bonaerense, la cercana espacial tiene un peso
ms destacado, tanto para el sistema poltico como para la sociedad civil. Si bien la dinmica
poltica del Gran Buenos Aires est, en buena medida, traccionada por lgicas de acumulacin
de escala provincial y nacional dado el peso electoral de esta regin-, otros factores impulsan
a los dirigentes a involucrarse ms claramente con su territorio, como la cantidad de poblacin
ms adecuada a una escala local, o la importancia que asumen los problemas urbanos en estos
partidos. La trama asociativa de la sociedad civil expresa ms ntidamente esta ligazn con el
territorio, puesto que la mayora de las organizaciones son, justamente, de base territorial,
construidas sobre relaciones de vecindad.
47

Podra decirse que el diseo de la poltica de descentralizacin en Morn se apoy en esta

lgica, puesto que el diseo de las UGC y de la modalidad de implementacin del Presupuesto
Participativo asign bastante relevancia a la interaccin entre el Estado y la ciudadana en los
espacios descentralizados, promoviendo el encuentro presencial entre representantes
gubernamentales y ciudadanos. Sin embargo, cabe sealar que la interaccin que se genera en
estos espacios entre la ciudadana y los representantes de las instancias gubernamentales
efectivamente promueve vnculos de mayor confianza y compromiso con la problemtica de la
localidad, pero la adhesin que estas vinculaciones concitan entre los ciudadanos no se refiere a
los referentes o lderes de las UGC, sino que se concentran en los dirigentes y el proyecto
poltico municipal. Es decir, si bien estas instancias han dado lugar al crecimiento de relaciones
de mayor confianza entre las autoridades y los ciudadanos, los actores polticos que concentran
esa adhesin se ubican en el gobierno municipal. En este sentido, podra plantearse que si bien
en Morn se han constituido escenarios territoriales de interaccin a nivel submunicipal, estas
instancias estn subordinadas a la lgica de acumulacin poltica de nivel municipal.

Otra de las lneas de anlisis de esta investigacin refiere a la lectura de estas iniciativas
polticas en tanto nuevas formas de gobierno de las ciudades. Como se sealaba previamente,
la gestin pblica en las ciudades se organiza crecientemente sobre la base de estructuras de
cooperacin entre el Estado y la sociedad, configurndose as modalidades de accin estatal
descentradas, que incorporan a mltiples actores -gubernamentales y sociales- del territorio en
las redes de intervencin en torno a las cuestiones pblicas. La nocin de gobernanza, con sus
variados matices, pretende dar cuenta de estas innovaciones. Estrechamente ligada al
desarrollo de estos modelos, los diseos de poltica pblica tienden a incorporar a la ciudadana,
tanto en forma individual como colectiva, a las instancias de decisin, implementacin o control
de las intervenciones estatales. La participacin ciudadana, que tambin puede asumir formatos
diversos, aparece en este marco como un camino de ampliacin de la democracia y de
mejoramiento en la gestin pblica.

Las polticas estudiadas en esta investigacin se presentan como avances en la participacin

ciudadana en las polticas pblicas, tanto en sus fundamentos polticos como en la estructura
institucional que construyen para su implementacin. El Presupuesto Participativo constituye ,
en la actualidad, el instrumento modelo de participacin ciudadana, y su rpida multiplicacin en
diversas ciudades de nuestro pas dan cuenta de las expectativas que concentra como
estrategia de expansin democrtica. Por otro lado, la descentralizacin municipal, tambin
implica desarrollar espacios de articulacin entre el Estado y la ciudadana en los territorios
descentralizados, estrategia que est presente en las dos experiencias locales analizadas.
Decamos previamente que los fundamentos polticos y tericos que sostienen el valor de la
participacin ciudadana pueden ser ordenados en tres ncleos argumentativos: la concepcin
que postula la ampliacin democrtica y considera a estas estrategias como modalidades de
democracia participativa; la perspectiva que considera que la participacin de la ciudadana
contribuye al mejoramiento de la gestin pblica ; y las elaboraciones que apuntan a la
recuperacin del carcter pblico del Estado y destacan las potencialidades de los instrumentos
de participacin ciudadana para ese objetivo.
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La revisin de los casos que son objeto de esta investigacin se basa en estos argumentos,
ya que permiten elaborar los interrogantes que orientan el anlisis en este punto. En primer
lugar, nos interesa conocer si estas experiencias han contribuido a profundizar la democracia,
esto es, a extender la participacin de conjuntos ms amplios y diversos de ciudadanos en las
decisiones pblicas. En segundo lugar, nos preguntamos si estos desarrollos han impactado en
las formas de gestin de la intervencin estatal en los mbitos estudiados; y por ultimo,
buscamos detectar, en estas experiencias, avances en la consideracin pblica, en la
apropiacin social, de las iniciativas estatales.

Para examinar el caso de la CABA desde estos parmetros, es necesario tener presente el
contexto histrico y poltico que enmarca la puesta en marcha y la implementacin de las
polticas analizadas. Como se relat en apartados anteriores, la crisis poltica del 2001 puso en
jaque el sistema poltico porteo, dando lugar a un escenario inestable que an no se ha
reacomodado en trminos de un sistema de partidos relativamente estabilizado. Por otro lado,
esa misma explosin poltica puso en escena una nueva modalidad de participacin de la
ciudadana de la Ciudad: las asambleas barriales, que portaban demandas muy crticas respecto
de las instituciones de la democracia representativa. Estas formas espontneas de intervencin
pblica, que en su origen atravesaron desafiaron las estructuras partidarias, fueron perdiendo
fuerza, hasta casi desaparecer, con el correr de los aos, pero constituyeron, en muchos casos,
la trama de relaciones que sirvi de base para la constitucin de los Consejos Consultivos
Autoconvocados, esas instancias autnomas de articulacin de actores en el nivel comunal que
en general sostuvo, luego, las instancias de Pre-Consejos Consultivos organizadas por el
gobierno.

La reconstruccin de esta historia pone de manifiesto que la trayectoria previa de las

instancias participativas estudiadas consisti en un movimiento generado autnomamente
desde la sociedad, y, en ese sentido, expresin de nuevos canales de participacin democrtica,
que fueron luego encauzndose en estos marcos ms institucionalizados del proceso de
descentralizacin. Esta tensin, entre el origen autnomo y la institucionalizacin actual de los
espacios participativos estuvo muy presente en los debates y llev a poner permanentemente en
cuestin el carcter institucional de los mismos. Si bien estas discusiones obligaron al gobierno
a considerar las posiciones de los participantes en algunas de las decisiones, se trat en general
de cuestiones de escasa relevancia. Esta caracterizacin podra aplicarse tanto al
funcionamiento de las Pre-Consejos Consultivos, como tambin al Presupuesto Participativo
donde las propuestas de asignacin de fondos puestas a consideracin eran, en general, poco
sustantivas. En este sentido, parecera que el impacto de estos instrumentos participativos en la
gestin estatal en la CABA fue sumamente limitado.

Por otro lado, este proceso no parece haber promovido una ampliacin del abanico de
actores o la incorporacin de otras voces a la dinmica democrtica, ya que la participacin de
ciudadanos en los espacios de las Pre-Consejos Consultivos se fue reduciendo a lo largo de los
meses, limitndose as su visibilidad y representatividad en el mbito territorial. Adems, a la par
de esta declinacin se fueron alejando de estos espacios los representantes de los partidos
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polticos, fenmeno que dej en evidencia a la vez que profundiz- la escasa relevancia del
espacio en trminos de acumulacin poltica a nivel territorial. Por ltimo, la revisin de este
desarrollo en tanto forma de ampliacin del carcter pblico del Estado, permite una visin ms
optimista, puesto que, an con todas las debilidades sealadas, estos espacios constituyen la
base institucional de las futuras Comunas. La constitucin de las instancias comunales de
gobierno que surjan de las prximas elecciones no podr obviar esta historia previa, compleja
pero a la vez dinmica, de intervencin de la sociedad en las polticas estatales.

En el otro caso analizado, en Morn, las condiciones del contexto fueron sumamente
diferentes, puesto que las polticas participativas estudiadas se generaron por un gobierno local
ms consolidado poltica e institucionalmente, fortaleza que tambin ti la implementacin de la
descentralizacin y presupuesto participativo. Estos procesos tuvieron lugar en un marco de
mayor estabilidad, un sistema poltico hegemonizado por el partido de gobierno, y una sociedad
civil menos politizada y ms implicada en la atencin de los problemas sociales locales. En
estas condiciones, la puesta en marcha de estas polticas de generacin de canales barriales de
participacin ciudadana constituyeron en s mismos, avances en la construccin de la
hegemona poltica con base territorial.

En este sentido, resulta difcil evaluar el efecto de las experiencias analizadas en la calidad
de la democracia, puesto que si bien constituyen, sin duda, una importante ampliacin de los
canales de expresin de las demandas sociales, tambin funcionan como mecanismos de
legitimacin de la primaca poltica del partido de gobierno. Las tramas de actores polticos que
toman parte activa en estos procesos estn relativamente cerradas en torno a las posiciones
oficialistas, y las interacciones producen pocas tensiones o conflictos. S se destacan, en este
caso, los resultados en el plano de la gestin pblica, tanto en lo relativo a la descentralizacin
como en cuanto a la adopcin de instrumentos en la lnea de gobernanza. Las unidades
descentralizadas ya muestran un importante grado de consolidacin como instancias de
gobierno territorializadas, desarrollando una variedad de funciones y actividades. Adems, a lo
largo de las sucesivas administraciones, el gobierno municipal ha ido desplegando una
interesante batera de instrumentos participativos, de transparencia y acceso a la informacin, y
de mejoramiento en la calidad de la gestin. La eficacia y transparencia de la administracin
municipal de Morn se destaca claramente as dentro del universo de municipios del conurbano
bonaerense. Estos avances inciden tambin en la publificacin de la accin estatal,
especialmente en lo relativo al acceso de la ciudadana a la informacin pblica, lo que
permitira que las instancias de la sociedad civil se impliquen mejor, de manera ms pblica, en
la atencin de las problemticas locales.

En sntesis, consideramos que el anlisis en profundidad de estas dos experiencias pone de

manifiesto la complejidad de la nocin de participacin ciudadana y gobernanza, y muestra la
diversidad de dimensiones que estas nociones aglutinan. Cuando el anlisis desarma el nudo de
preceptos que constituyen el armazn terico de estas formulaciones polticas, aparece que los
procesos reales muestran desempeos diferentes en los distintos atributos, y difcilmente se
pueda realizar una evaluacin simple de cada experiencia.

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