Proyecto:

A los ojos de todos

A los ojos de todos: Contralora Ciudadana y Monitoreo Social

(DCI-NSAPVD/2010/204)

POLTICAS PBLICAS
gua didctica

POLTICAS PBLICAS
gua didctica
Publicacin realizada en el marco del Proyecto A los ojos de todos.
Proyecto multipas con el apoyo de la Unin Europea.
Coordinacin:

Intendencia de Cerro Largo (Uruguay)

Mtra. Lucy Larrosa

Autores:

Fernando Barreiro
Mariano Berro
Lic. Claudia Romano
Lic. Walter Menndez

Visite nuestra Web:

http://www.transparenciapublica.com/
DiseoEDitorial:

TamburiniREC.com
Fecha publicacin: Enero 2013
La presente publicacin ha sido impresa con la asistencia de la Unin Europea.
El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores y en ningn
caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unin Europea.

Prlogo 4

1. Introduccin 7
3. Proceso de elaboracin de las polticas pblicas

19

4. Participacin ciudadana en las polticas pblicas

25

5. Participacin no eleccionaria en las polticas pblicas

27

6. Las polticas pblicas en el mbito de los gobiernos locales

35

7. Participacin en las polticas pblicas: Quines y Cmo?

39

8. Ejercicios de participacin en polticas pblicas

41

9. Definiciones de utilidad

52

POLTICAS PBLICAS gua didctica

indice

2. Polticas Pblicas de qu hablamos?

Prlogo

El Proyecto A LOS OJOS DE TODOS: MONITOREO SOCIAL Y

CONTRALORIA CIUDADANA, surge en el marco del llamado realizado por
la Unin Europea en la Lnea temtica Actores No Estatales y Autoridades
Locales en Desarrollo. Accin en Pases Socios (Multi-Pas).
La Intendencia de Cerro Largo (Uruguay), tiene el honor y la responsabilidad
de liderar este proyecto, realizando la coordinacin del mismo. Para su
ejecucin se estableci una red de socios integrada por la Intendencia
de Colonia, Uruguay; Municipio de San Isidro y la Municipalidad de San
Carlos de Bariloche, Argentina; Municipio de Los Andes y Municipalidad de
Pealolen, Chile; los Municipios de San Bernardino y Presidente Franco,
Paraguay; y las Entidades Capacitadoras: CIESU, a cargo de Uruguay y
Paraguay; el Instituto para la Gestin de Argentina (IPG), Initium de Chile y
ALPACA de Espaa que realiza el aporte de los expertos.
El objetivo del mismo es mejorar el proceso de apropiacin poltico- social de
los ciudadanos, las Organizacin de la sociedad civil y grupos comunitarios,
que da a da trabajan en nuestros territorios para dejar capacidad instalada y
posibilitar que sean co-protagonistas de los procesos de desarrollo humano
local que les afectan.
Los cuatro ejes fundamentales de la estrategia que estamos desarrollando
son: sensibilizacin y fortalecimiento de las administraciones de
los Gobiernos Locales (Intendencias / Municipios), capacitacin de
organizaciones de la sociedad civil, creacin de espacios de articulacin
y servicio de acercamiento entre los Gobiernos Locales y la ciudadana e
intercambio de buenas prcticas entre municipios de diferentes pases.
En ese sentido, se ha sensibilizado a los actores pblicos locales de los ocho
municipios socios y a los integrantes de las organizaciones de la sociedad
civil respecto a la importancia de acordar y aplicar modelo de rendicin de
cuentas, de transparencia gubernativa, de contralora social y de monitoreo
social, donde se han capacitado ms de 350 personas.

Se estn generando en los municipios participantes espacios de

comunicacin, divulgacin y de toma conjunta de decisiones de los
Gobiernos Locales con la sociedad civil, a travs de diversas herramientas
como son las web, folletos informativos, espacios institucionales como
son Mesas Barriales, Mesas de adjudicacin de Viviendas, Consejos de
notables, Centros Rurales de Desarrollo Comunitario, Obra pblica con
control ciudadano. Asambleas y Audiencias pblicas. Cabe destacar el
reconocimiento obtenido por Pealolen en materia de transparencia, con la
experiencia El Alcalde en tu barrio.
Ya se han instalado en 6 municipios/intendencias al menos una oficina de
transparencia; las mismas brindan servicio de consulta, sugerencias y quejas
con el propsito que los ciudadanos puedan canalizar sus inquietudes y los
gobiernos locales estn ms cerca de la gente.
En Cerro Largo - que es un departamento de 13.648 km- se ha instalado una
red de oficinas de transparencias en 3 localidades urbanas y 8 localidades
rurales de menos de 500 habitantes, estando conectadas a la oficina central
en la capital departamental.
Para su funcionamiento la Intendencia de Cerro Largo asumi con recursos
propios, los costos locativos, logsticos y recursos humanos necesarios.
Este proyecto tambin ha permitido realizar intercambio de experiencias
con cinco municipios de Brasil, (Alegrete, Iju, San Borja, Bag y Acegu)
y actualmente ese vnculo ha dado como resultado ejecucin de proyectos
en forma conjunta.
CIESU, Initium e IPG, tres entidades socias sudamericanas no estatales
incrementaron su experticia y se especializaron en los temas: contralora
ciudadana; monitoreo social; sistemas de informacin; transparencia,
rendicin de cuentas, construccin de indicadores, con el aporte de la
experiencia europea.
Es con inmensa alegra que ponemos en manos de los socios y los
ciudadanos las guas de Polticas Pblicas y la de Participacin
ciudadana y Contralora Social, las mismas fueron elaboradas por los
expertos del Proyecto, las que sin duda aportarn contenido acadmico
para el anlisis de las realidades locales y mejora de la gestin de los
Gobiernos Subnacionales.

La gua de Oficina de Transparencia: Gua Prctica para su creacin y

funcionamiento, es un aporte fundamental para orientar el procesos de
instalacin de las oficinas que acercan informacin de inters para los
ciudadanos y finalmente la gua de Buenas Prcticas es un excelente
mapa de ruta para sistematizar las experiencias realizadas desde una
perspectiva de aprendizaje permanente de forma tal que sirvan de modelo
para que otros municipios puedan replicar estas experiencias adaptndolas
a sus contextos.
El esfuerzo realizado por los socios para el cumplimiento de los objetivos del
proyecto ha dado frutos tangibles y esperamos que puedan ser replicados
en otros territorios. Nos atae a las autoridades locales socias, asumir el
desafo de profundizar en el desarrollo de los procesos iniciados por este
proyecto y consolidarlos para generar mayor transparencia y comunicacin
con los ciudadanos.
Asimismo, asumimos el compromiso de poner a disposicin de otros
gobiernos locales nuestra experiencia para que se sumen al esfuerzo de
gobiernos ms transparentes y sociedades ms comprometidas.

Sergio Botana
Intendente de Cerro Largo

Introduccin

El proyecto A los ojos de todos: Contralora Ciudadana y Monitoreo Social,

liderado por la Intendencia de Cerro Largo, Uruguay, y financiado por la
Comisin Europea en el marco de su convocatoria a Actores No estatales y
Autoridades Locales en Desarrollo. Accin en Pases socios (Multipas) para
Autoridades Locales, se plantea empoderar a los municipios y autoridades
locales involucrados, as como a las organizaciones de la sociedad civil que
actan en los respectivos territorios, promoviendo una activa participacin
ciudadana.
Incidir en el fortalecimiento de las capacidades de gestin de la sociedad civil
y la potenciacin de sus organizaciones, cumple con el objetivo de corregir
las relaciones asimtricas entre el Estado y la sociedad civil, implementando
mecanismos eficientes y transparentes que permitan rendir cuentas de lo que
se hace desde los gobiernos locales, a la par que los ciudadanos tengan a
su alcance los medios y los instrumentos para el monitoreo ciudadano y la
contralora social.
El proyecto tiende a mejorar las condiciones y las estructuras cvicas a efectos
de profundizar las capacidades y posibilidades propositivas y proactivas de
los ciudadanos y sus organizaciones representativas, construyendo una
nueva institucionalidad pblica, en la que se generan los medios para que
los gobiernos locales sean eficaces y transparentes en su accin, y se logre
que la poblacin y las organizaciones sociales locales obtengan mayores
capacidades para garantizar sus derechos como ciudadanos.
En ese entendido, es vital que tanto las autoridades locales como las
organizaciones de la sociedad civil asuman la necesidad de avanzar hacia
mejores prcticas de gestin y cogestin de las polticas pblicas, a los efectos
de sumar esfuerzos en direccin a alcanzar ptimos de eficiencia en la gestin
y en los procesos de toma de decisiones, afianzando responsabilidades
compartidas de buen gobierno.

Polticas Pblicas
de qu hablamos?

En su expresin ms general, se entiende por polticas pblicas el conjunto de

actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs
de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida
de los ciudadanos1.
El autor completa esta definicin agregando que las polticas pblicas deben ser
consideradas como un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo
del tiempo y tienen una secuencia racional, que una poltica puede consistir
tambin en lo que no se est haciendo y que para que una poltica pueda
ser considerada como pblica, tiene que haber sido generada, o al menos
procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones
y organizaciones gubernamentales. Las polticas pblicas son el gobierno en
accin.
Pero adems, en tanto las polticas pblicas se desarrollan para atender
demandas y necesidades de las personas y los grupos sociales, algunos
autores sealan que son el mbito privilegiado de realizacin del pacto social
entre Estado y sociedad.
Segn otras investigaciones2 las Polticas Pblicas tienen que ver con el
acceso de las personas a bienes y servicios. Consisten, precisamente, en
reglas y acciones que tienen como objetivo resolver y dar respuestas a la
multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de grupos y personas
que integran una sociedad.
Esto es lo que generalmente se conoce como agregar demandas, de forma
tal que al final, las soluciones encontradas permitan que personas y grupos
coexistan a pesar de sus diferencias.
Estas diferencias representan conflictos de intereses que deben resolverse en
el espacio pblico, y de la fortaleza de cada uno de los actores depende su
capacidad de agregar demandas y obtener un mejor posicionamiento de sus
intereses.
1 Pallares, Francesc. (1988). Las polticas pblicas: El sistema poltico en accin.
Revista de Estudios Polticos, N 62, pg. 142. Tomado de http://www.tuobra.unam.mx/publicadas/021104144006.html#fn8
2 Ruiz Lpez, Domingo y Cadnas Ayala, Carlos Eduardo. Qu es una poltica pblica? IUS, Revista Jurdica, Universidad
Latina de Amrica. Morelia Michoacn, Mxico. Ao V, Nmero 18, julio-septiembre 2005.
En http://www.unla.edu.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

En general, y a diferencia de las empresas privadas, las organizaciones de

la sociedad civil y las comunidades locales tienen una baja capacidad de
incidencia en cualquiera de las etapas de las polticas pblicas.
Si las diferencias persisten y no se resuelven bajo el arbitrio del gobierno,
existe una alta probabilidad de fracaso en la implementacin de las acciones
pblicas.
Sin embargo, en la mayor parte de los pases de Amrica Latina, la visibilidad
de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) es un fenmeno creciente.
La consolidacin y profundizacin de las democracias en el continente, los
procesos de descentralizacin, as como las redefiniciones del papel del
Estado en materia de formulacin de polticas e implementacin de programas
sociales, han contribuido de manera importante a legitimar las OSC en el
campo poltico y social. Los lineamientos de los organismos multilaterales
promoviendo una mayor participacin de las organizaciones ciudadanas en el
diseo, ejecucin y control de la poltica social, han contribuido a su visibilidad
y a los nuevo roles de estas organizaciones.
En este nuevo contexto, el marco institucional en el que se desenvuelven las
relaciones de estas OSC con los Estados se ha ampliado y los espacios para
la participacin en procesos de consulta, decisin, gestin; y control de las
polticas pblicas se ha multiplicado.3
Polticas sociales, polticas pblicas.
Segn las definiciones ms aceptadas por la ciencia poltica, las polticas
sociales comprenden el conjunto de estrategias, orientaciones, criterios y
medidas destinadas a la elevacin del bienestar social, procurando que los
beneficios del desarrollo alcancen a toda la sociedad.
Algunos autores4 sealan que existen dos grandes definiciones de polticas
sociales de acuerdo a sus alcances y objetivos.
En primer lugar, aquellas que las limitan a los programas y polticas de bienestar
social, entendiendo por tales a las medidas que contribuyen al mejoramiento
de una situacin dada, con carcter transitorio y con el objetivo de aminorar las
fallas de las polticas econmicas.
Una segunda definicin plantea que stas son de larga duracin y su
cometido principal es reducir y eliminar las inequidades sociales a travs de la
3 Bombal, Ins Gonzlez y Garay, Candelaria. Incidencia en polticas pblicas y construccin de la ciudadana
4 Thais Maingon: Poltica social en Venezuela 1999-2003, Cuadernos del CENDES, Ao 21, N 55, Tercera poca, eneroabril 2004, pp. 48-49.

redistribucin de los recursos, servicios, oportunidades y capacidades en las

reas de la salud, la educacin, la seguridad social y la vivienda, pero tambin
incorporando medidas que afectan la distribucin del ingreso y las que estn
dirigidas a construir y conservar el capital social.
Las polticas sociales surgieron en las ltimas dcadas del siglo XIX en Europa
a fin de evitar las injustas consecuencias sociales de la Revolucin Industrial.
Al comienzo, las polticas sociales se destinaron fundamentalmente a las
personas amenazadas por la pobreza: ancianos, enfermos, desocupados.
En los pases latinos, en cambio, se ocup de las condiciones de vida de la
clase trabajadora, prohibiendo el trabajo de los menores de edad, reduciendo la
jornada laboral, procurando salarios ms justos y mayor seguridad en el trabajo.
Con el tiempo, las polticas sociales han ido transformndose y ampliando su
radio de accin no slo a las capas ms necesitadas de la poblacin, sino a la
mayora de los individuos que componen una sociedad.
Las polticas sociales son un componente sustancial de las polticas pblicas
destinadas a ampliar los alcances del desarrollo. Las polticas sociales son, por
lo tanto, subsidiarias de las polticas pblicas y su especificidad depende de los
objetivos y significados de su accin.
Instrumentos que permiten implementar las polticas
pblicas.
Las instituciones de gobierno son las que elaboran las polticas pblicas, para
lo cual utilizan como instrumentos las normas jurdicas, los recursos materiales
y financieros, los servicios y la persuasin.
Las normas jurdicas son el marco dentro del cual las autoridades
establecen las acciones que constituyen las polticas pblicas y limitan la
discrecionalidad en la actuacin de quienes las elaboran y ejecutan.
Los recursos materiales y financieros son los que permiten el desarrollo
de las polticas pblicas, y generalmente son insuficientes. A travs del
ingreso por concepto de impuestos, los gobiernos estructuran el gasto
pblico de acuerdo a las polticas que se proponen implementar.
Los servicios refieren a la infraestructura humana, organizativa y material
necesaria para la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas. Segn
su nivel de responsabilidad y especializacin, los funcionarios tienen un
cierto margen de discrecionalidad en sus acciones de gobierno.

10

La persuasin, ya que los gobiernos deben responder con efectividad

y transparencia a las demandas sociales, explicitar sus orientaciones,
velar por los intereses generales y obtener los ms amplios consensos
posibles.
El origen de un concepto.
Los antecedentes histricos de las polticas pblicas se remontan a las ltimas
dcadas del siglo XIX en Europa cuando la accin de los Estados se dirigi
a evitar o aminorar las injustas consecuencias sociales de la Revolucin
Industrial. Hasta el siglo XIX la intervencin estatal se limitaba a mecanismos
impositivos y de seguridad, y ser en este siglo, cuando se produzca la primera
gran formulacin de polticas estatales encaminadas a satisfacer las demandas
de determinados sectores sociales.5
Pero solo despus de la Segunda Guerra Mundial las polticas estatales
adquirieron un papel preponderante al proponerse la reconstruccin de las
sociedades heridas por el conflicto blico, dando lugar al as llamado Estado
de Bienestar, cuyo desarrollo ms extraordinario lleg hasta principios de la
dcada de 1970. Desde ese momento, la ciencia poltica comenz a ocuparse
de su anlisis y a convertirlo en un campo particular de estudio.
Sin embargo, cuando hablamos de polticas pblicas debe advertirse que
este concepto tiene un carcter polismico, por lo que diversos autores han
adoptado distintas definiciones para explicar sus mltiples significados.
El origen de esta diversidad de interpretaciones proviene del concepto public
policy acuado por Harold Lasswell en 19516, refirindose a la administracin
gubernamental. La traduccin directa de policy como poltica a las lenguas
romances (espaol. Italiano, portugus y francs, entre otras), no tiene un
carcter unvoco y genera confusin, por lo que se ha extendido el uso de
poltica pblica como un concepto nico, u otras expresiones tales como
accin gubernamental o accin pblica.
Algunas definiciones tienen un carcter demasiado general. As, Charles Jones
caracteriza a las polticas pblicas como lo que los gobiernos hacen o dejan de
hacer, Thomas Dye8 afirma que es cualquier cosa que los gobiernos deciden
hacer o no hacer, y Lasswell9 se ubica del lado de los beneficiarios y sostiene
que es quien obtiene qu, cundo y cmo.
7

5 de Kostka Fernndez, Estanislao. Polticas pblicas. En Romn Reyes (Dir): Diccionario Crtico de Ciencias Sociales.
Terminologa Cientfico-Social, Tomo 1/2/3/4, Ed. Plaza y Valds, Madrid-Mxico 2009.
6 Lerner, Daniel y Lasswell, Harold. The policy sciences: recent developments in scope and methods. 1951.
7 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA.
8 Dye, Thomas (1976), Policy analysis: what governments do, why they do it, and what difference it makes. University of
Alabama Press.
9 Lasswell, H. (1956): The Decisin Process: Seven Categories of Functional Analysis, University of Maryland Press, College
Park.

11

Toda poltica es una poltica pblica?

Considero que toda poltica pblica implica de una u
otra forma el involucramiento del gobierno o de alguna
otra agencia del Estado, pero no que toda accin
estatal o gubernamental sea una poltica pblica. La
definicin sobre la que venimos trabajando involucra
la sociedad en el nacimiento u origen de las polticas
pblicas, pero destaca especialmente que stas
estn dirigidas o tienen como finalidad la atencin de
necesidades pblicas.
Tal vez este es uno de los argumentos principales
para sustentar la idea de que no todas las acciones
gubernamentales son polticas pblicas, dado que no
en todas ellas participa el pblico como generador,
ejecutor y menos como destino final de la misma.10
Segn los criterios expresados por Vieira, varios
ejemplos de acciones gubernamentales no encuadran
en el concepto de polticas pblicas. Por ejemplo, la
aprobacin de un presupuesto, la apertura de una
licitacin, la realizacin de un contrato o, tambin,
la elaboracin de Planes de Desarrollo, que son solo
lineamientos de poltica que podrn derivar luego en
polticas pblicas.

10 Vieira, Juan Guillermo. El estudio de las polticas pblicas. Teora(s) de las polticas
pblicas.

http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html1
10 Vieira, Juan Guillermo. El estudio de las polticas pblicas. Teora(s) de las polticas pblicas.

http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html

12

Definiciones de poltica pblica.

Segn Aguilar11, una poltica pblica es:
a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo
intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor
para la sociedad o a resolver problemas cuya solucin es considerada de
inters o beneficio pblico;
b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la
interlocucin que ha tenido lugar entre el gobierno y los sectores de la
ciudadana;
c) acciones que han sido decididas por autoridades pblicas legtimas;
d) acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por stos en
asociacin con actores sociales (econmicos, civiles), y e) que dan origen o
forman un patrn de comportamiento del gobierno y la sociedad.
De acuerdo a esta definicin, las polticas pblicas no son decisiones aisladas
o coyunturales sino un sistema racional de decisiones. El segundo aspecto
a destacar es que demuestra una intencionalidad inicial de la que derivan
acciones especficas. El tercero se refiere a la interlocucin gobierno-sociedad
como espacio de definicin del problema pblico, en donde este se visibiliza,
se agenda y se atiende. En resumen, las polticas pblicas son conjuntos
de decisiones planeadas con la participacin y legitimacin de autoridades
representativas del Estado, junto con representantes de la sociedad, tendientes
a mejorar, transformar o solucionar una situacin problemtica o emprender
acciones consideradas tiles para la sociedad.
Para Peter Knoepfel12, una poltica pblica se define como una concatenacin
de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por
diferentes actores, pblicos y ocasionalmente privados -cuyos recursos, nexos
institucionales e intereses varan- a fin de resolver de manera puntual un
problema polticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones
y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable,
tendientes a modificar el comportamiento de grupos sociales que, se supone,
originan el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el inters de
grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestin
(beneficiarios finales).
10trec

11 Aguilar, Luis F. (2009) Marco para el anlisis de las polticas pblicas. En Mariez, Freddy y Garza, Vidal (2009)

Poltica pblica y democracia en Amrica Latina del anlisis a la implementacin. Porra, Mxico, D. F.
12 Knoepfel, Peter. Anlisis y Conduccin de las Polticas Pblicas.

13

Por su parte, Manuel Tamayo13 sostiene que las polticas pblicas son el
conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para
solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos
y el propio gobierno consideran prioritarios. Desde este punto de vista, las
polticas pblicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando
un gobierno o un directivo pblico detecta la existencia de un problema que,
por su importancia, merece su atencin y termina con la evaluacin de los
resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o
variar ese problema.
Para Ral Velsquez14 la poltica pblica es un proceso integrador de
decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado
por autoridades pblicas con la participacin eventual de los particulares, y
encaminado a solucionar o prevenir una situacin definida como problemtica.
La poltica pblica hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y
al cual pretende modificar o mantener.
Francesc Pallares15 da cuenta de la definicin genrica de B. G. Peters16,
segn la cual las polticas pblicas constituyen el conjunto de actividades de
las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes,
y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los
ciudadanos.
Pallares completa esta definicin con tres consideraciones de primera
importancia:
1. Las polticas pblicas se constituyen a partir de un conjunto de decisiones
tomadas en determinado perodo, siguiendo una secuencia racional.
2. Varios autores han sealado que una poltica tambin puede ser lo que no
se est haciendo, como consecuencia de errores involuntarios, decisiones
voluntarias de no actuar, bloqueos polticos o ni siquiera plantearse la posibilidad
de tomar decisiones sobre una cuestin determinada.
3. Para que una poltica pueda ser definida como pblica debe haber sido
generada -o al menos procesada hasta cierto punto- en el marco de los
procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales. Es decir, que
se trate de estrategias de actuacin en las cuales las organizaciones pblicas
desempean un papel clave en su configuracin, aunque su participacin no
sea exclusiva. Generalmente, estas acciones comprometen la intervencin de
varias instituciones, y diferentes niveles de gobierno.
13 Tamayo Saez, Manuel. El anlisis de las polticas pblicas. En La Nueva Administracin Pblica. Ban y Carrillo.
14 Velsquez, Ral. (2009) Hacia una nueva definicin del concepto poltica pblica. En Revista Desafos, Bogot, Colombia.
15 Pallares, Francesc. Las polticas pblicas: el sistema poltico en accin. Revista de Estudios Polticos (Nueva poca).

N 62, octubre-diciembre 1988.
16 Peters, B. G. (1982): American Public Policy, Franklin Wats Pubs., Nueva York.

14

Eligiendo una definicin operativa

Una definicin ms completa se encuentra en Thoenig17, quien expresa que la
accin pblica es la construccin y la calificacin de los problemas colectivos
por una sociedad, problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias
agencias gubernamentales, en su totalidad o en parte, as como la elaboracin
de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento.
Enfocada en los problemas pblicos, esta definicin incorpora la nocin de
respuesta conjunta de gobierno y sociedad.
A partir de esta definicin, Nicols Pineda Pablos18 define la poltica o accin
pblica -con base en elementos de Dunn19, como:
lo que deliberadamente las diversas autoridades y entidades pblicas,
de manera conjunta con personas o grupos de la sociedad, hacen o dejan
de hacer en el espacio pblico para atender o resolver los problemas y
asuntos de su seleccin y alcanzar fines colectivamente construidos.
A continuacin, este autor seala algunas caractersticas distintivas de esta
definicin de polticas pblicas.
Primero, que la accin pblica es deliberada, es decir, resulta de un acto de
voluntad poltica y que por lo tanto, tiene un objetivo o finalidad especfica.
Partiendo de recursos escasos, los gobiernos no pueden atender todas las
demandas y deben decidir entre varias alternativas.
Segundo, que los gobiernos interactan con otras instituciones pblicas y
con grupos y personas de la sociedad civil, en un entorno democrtico y con
canales de participacin social.
Tercero, que las acciones de gobierno se concretan en el espacio pblico, de
manera transparente y contemplando los intereses colectivos.

17 Thoenig, Jean-Claude, Prsentation, en Jean Leca, Madeleine Grawitz, Trait de Science Politique, Les Politiques
publiques, Tomo 4, PUF, Pars, 1985.
18 Pineda Pablos, Nicols. El concepto de poltica pblica: alcances y limitaciones. En Seminario del Cuerpo Acadmico de
Polticas Pblicas. Colegio de Sonora, Mxico, 2007. http://portalescolson.com/boletines/204/politicas%20publicas.pdf.
19 Dunn, W. N. (1994) Public policy analysis: an introduction (2. ed.). Prentice Hall, Englewood Cliffs.

15

El mismo autor se propone construir un concepto ms operativo de las polticas

pblicas, por lo que subraya algunas de sus caractersticas:

a) Son complejas porque se refieren a grupos

o conjuntos de acciones en torno a una
finalidad o problema.
b) Tienen un fin o intencin, no son casuales
o improvisadas, sino que se proponen
transformar la realidad existente.
c) Son colectivas porque tienen que ver con
un conjunto de actores gubernamentales y
no gubernamentales.
d) Estn limitadas por reglas, normas y
procedimientos establecidos.
e) Son continuas y evolutivas, ya que
generalmente no se acaban sino que se
renuevan y ajustan al ritmo de la realidad que
contribuyen a transformar.

16

Las etapas de una poltica pblica.

Entrelazadas, estancndose, avanzando o retrocediendo, diferentes etapas
conforman el diseo y puesta en prctica de las polticas pblicas, conformando
un ciclo en que las fases son interdependientes y el cambio en cualquiera
de ellas afecta a las siguientes. Incluso, la evaluacin final de resultados
no extingue a las polticas pblicas, pudiendo dar curso a una definicin del
problema inicial.
Existen tantas definiciones de etapas en el ciclo de las polticas pblicas, como
autores. Por ejemplo, para Dunn20, estas etapas son cinco y comprenden las de
agenda setting, formulacin de polticas, adopcin de polticas, implementacin
de polticas y evaluacin de polticas.
Para Lahera21, las etapas bsicas de una poltica pblica son: origen, diseo,
gestin y evaluacin, dando origen al siguiente diagrama:
Las etapas bsicas de una poltica pblica, segn Lahera

Un modelo claro, tambin de cinco etapas, propuesto por Charles O. Jones22,

se muestra en el siguiente esquema elaborado por Juan G. Vieira23

20 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the Study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA.
21 Lahera P., Eugenio. Poltica y polticas pblicas. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social. Santiago de Chile,

agosto de 2004.
22 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA.
23Ver http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html

17

Etapas en el desarrollo de una poltica pblica, segn Jones:

Como se ha dicho precedentemente, el sistema no es esttico y Jones lo

expresa de esta manera24:
Los problemas pblicos que existen en una sociedad son el resultado de lo
que la gente percibe como necesario. Algunas personas tienen problemas en
comn y se organizan y formulan demandas, y las demandas llegan a los que
buscan representar al pueblo.
Las demandas son percibidas y juzgadas por aquellos que tienen la autoridad
para tomar decisiones, las decisiones son llevadas a la prctica, y los
problemas pblicos son afectados por estas decisiones, la gente reacciona
a estas decisiones, alguna gente tiene reacciones comunes, las demandas
vuelven a emerger, y as sucesivamente....

24 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the Study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA

18

Proceso de elaboracin de
las polticas pblicas

Siguiendo a Pallares1, existen tres grandes momentos en la elaboracin de las

polticas pblicas: la formulacin, la implementacin o su proceso de aplicacin
prctica y la evaluacin de su rendimiento.
Segn este autor, la formulacin de las polticas pblicas atraviesa a su vez
cinco etapas: el establecimiento de la agenda poltica, la definicin de los
problemas, la previsin, el establecimiento de objetivos y la seleccin de la
opcin.
a) El establecimiento de la agenda poltica2 las agendas polticas son
ms el resultado de la movilizacin de demandas y presiones, que de un
proceso racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos. Aqu
cada actor plantea su propia agenda dependiendo de sus prioridades e
intereses, por lo que surge una interaccin de las mismas con otros que se
encuentren involucrados. La negociacin entre actores diversos es la que
permite llegar a acuerdos.
Pallares seala qu caractersticas hacen que algunos hechos tengan
mayores probabilidades de entrar en la agenda poltica:
As, sin excesivas pretensiones de formalizacin, se ha sealado,
entre otras caractersticas: 1) si una cuestin ha alcanzado
proporciones de crisis o amenaza con llegar a ellas (p. ej.: crisis
energtica, dficit pblico); 2) si tiene un componente altamente
emotivo de inters humano (disminuidos psquicos o fsicos,
trfico de bebs, hambre en el Tercer Mundo); 3) su relacin con
las cuestiones de poder y legitimidad en la sociedad (la cuestin
educativa, el terrorismo...), y 4) que afecten a un amplio nmero de
personas (las cuestiones de bienestar social, contra la polucin...).
Estas caractersticas, sin embargo, no garantizan por ellas solas la
entrada en la agenda. Las agendas polticas son ms el resultado
de la movilizacin de demandas y presiones que de un proceso
racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos.
1 Pallares, Francesc. Las polticas pblicas: El sistema poltico en accin. Revista de Estudios Polticos. No 62.
2 Dicen Ruiz Lpez y Cadnas Ayala sobre este aspecto y los siguientes, interpretando a Pallares.

19

b) La definicin de los problemas. No es suficiente con la simple

identificacin de los problemas, sino que es necesario lograr el mayor
conocimiento sobre ellos mediante la informacin y el estudio. Se trata
de establecer con el mayor rigor posible cules son sus componentes,
sus causas y las consecuencias que de ellos pueden derivarse. Hay que
considerar que en su definicin existe un alto componente subjetivo por
parte de los partidos polticos y grupos de presin, lo que conlleva altos
niveles de politizacin.
c) La previsin. Consiste en medir el impacto que podran tener las polticas
pblicas luego de ser implementadas, anticipndose a los problemas de
incertidumbre y de cambio a los que se enfrenta todo tipo de poltica. Esto
requiere, por parte de los analistas y decisores, de la utilizacin de modelos
y tcnicas adecuadas, para lo cual debe contarse con informacin rigurosa
y actualizada, una buena comprensin del proceso, de sus variables ms
importantes y de la relacin entre ellas.
d) El establecimiento de objetivos. Luego de analizar los temas que
atendern las polticas pblicas, se deben establecer los objetivos que sern
resueltos durante su implementacin, en los plazos que sean sealados. La
determinacin de los objetivos comprende el conocimiento de la disponibilidad
de los recursos necesarios para alcanzarlos, saber que los contenidos
concretos de los objetivos pueden variar por cambios en el entorno, que
pueden generarse divergencias entre los objetivos de las polticas pblicas
y los objetivos de las organizaciones encargados de implementarlas, y que
los objetivos generales pueden ser una zona de conflicto de intereses entre
diferentes organismos o niveles de gobierno.
e) La seleccin de la opcin. Consiste en la eleccin de la opcin ms
adecuada de acuerdo a los estudios previos. Esta fase complementa
la anterior referida a la identificacin de los objetivos. A la agenda de los
decisores llegan en general pocas opciones, tamizadas por largos procesos
de negociacin poltica donde los partidos cumplen un destacado papel.
En cuanto al momento de la implementacin, o proceso de aplicacin prctica
de las polticas pblicas, los autores Barret y Fudge3 la consideran como un
continuum de elaboracin y accin en el cual tiene lugar un proceso negociador
entre aquellos que quieren llevar la poltica a la prctica y aquellos de los que
depende la accin. Es el paso de la teora a la prctica.

3 Barrett, S., y Fudge, C. (eds.) (1981): Policy and Action, Meuthen, Londres.

20

Considerando que no existe una clara separacin entre la formulacin y la

implementacin de las polticas pblicas, se ha considerado que el fracaso
de una poltica solo puede deberse a uno de los siguientes factores o a su
combinacin:
1) A errores cometidos por los responsables de la implementacin.
2) A errores cometidos por los diseadores de las polticas, aunque estos
solo pudieran ser percibidos en la etapa de la implementacin.
3) A cambios de las variables externas, que derivaran en la conformacin de
un contexto inapropiado para el desarrollo de las polticas pblicas.
Esto reafirma el concepto de que en la etapa de implementacin de las polticas
pblicas contina el proceso de negociaciones y compromisos que se dieron
durante el proceso de elaboracin
Para asegurar una correcta implementacin de las polticas pblicas, es
necesario tomar en cuenta al menos cuatro aspectos centrales: la oportunidad,
la calidad, la transparencia y la apropiacin social.
a) La oportunidad. Es necesario que las personas accedan de manera
oportuna, cercana y gil a los servicios que demandan. Esto implica que las
instituciones encargadas acten de manera rpida en la instalacin de los
servicios requeridos, que estos puedan ser utilizados en la cercana de sus
comunidades y su acceso est libre de trabas burocrticas.
b) La calidad. Es necesario que las personas accedan a servicios de
excelencia y tcnicamente adecuados, con personal idneo a su frente.
c) La transparencia. Es necesario que las personas se muevan en ambientes
con reglas de juego claras e iguales para todos, sin que predominen los
sectores o instituciones con mayor poder de incidencia en la construccin
de las polticas pblicas.
d) La apropiacin social. Es necesario que las personas hagan suyas las
acciones gubernamentales destinadas a trasformar y mejorar las condiciones
de vida en que se desarrollan.
En sntesis, el proceso de evaluacin de las polticas pblicas consiste en
medir su grado de avance y establecer medidas de continuidad o cambio.

21

El cumplimiento de los indicadores relacionados con los productos de las

polticas, no expresan por s mismos que la poltica est alcanzando los
resultados deseados, afirma Pallares.
Dicen que la implementacin se desarrolla tal cual fue concebida, pero no que
la poltica sea efectiva en sus objetivos finales. Una correcta evaluacin debe
medir el grado en el que se estn alcanzando los fines previstos y sugerir los
cambios necesarios.
Pero esta tarea no est exenta de problemas, ya que los fines contienen un
cierto grado de flexibilidad y puede ser necesario cambiarlos, los instrumentos
de medicin o los plazos de evaluacin pueden no ser los correctos y, adems,
reducir la evaluacin a una medicin de la eficacia (costes sobre resultados)
puede llevar a un callejn sin salida.
Un proceso evaluatorio tiene tres posibles consecuencias: la continuidad de
las polticas, su modificacin o su finalizacin. Es improbable que la poltica se
mantenga en las mismas condiciones y an ms que finalice por completo. De
acuerdo con Pallares, las polticas y los diversos programas que las componen
acostumbran crear una inercia propia.
Desarrollan organizaciones, personal, una clientela, etc., que constituyen
presiones decisivas para su mantenimiento en la agenda, aunque sea a travs
de otras formas.
Todo ello quiere decir que la forma ms normal que adopta el cambio en
las polticas es la modificacin o sucesin, es decir, la introduccin de
modificaciones sobre la base de anteriores polticas.
Ello facilita su mantenimiento en la agenda, al mismo tiempo que una
readecuacin de los conflictos de intereses en funcin de un contexto
caminante, de la experiencia de la poltica anterior, etc..

22

La evaluacin en el anlisis de una poltica.

Fuente: Maggiolo, Isabel y Perozo Maggiolo, Javier. Polticas pblicas: proceso de

concertacin Estado-Sociedad. Revista Venezolana de Gerencia (RVG). Ao 12.
N 39, Universidad del Zulia. Venezuela, 2007.

A pesar de las dificultades inherentes a los procesos de evaluacin, es preciso

no olvidar que, siguiendo a Kauffer4, en el momento actual la necesidad de
rendir cuentas por parte de las autoridades pblicas se ha vuelto un imperativo.
La rendicin de cuentas ha propiciado el desarrollo de la evaluacin de las
polticas pblicas, cuyo objetivo principal es determinar la eficiencia de las
mismas. Se trata de comparar los resultados de las polticas pblicas con los
objetivos propuestos y los medios utilizados para llevarlas a cabo.

4 Kauffer Michel, Edith F. Las polticas pblicas: algunos apuntes generales. 2010.

23

Caminos entrecruzados
Los estudiosos y analistas de la accin pblica han dividido
su estudio [de las polticas pblicas] en las etapas de previsin,
decisin, ejecucin y evaluacin. Pero estas etapas en
realidad se entrelazan, se concatenan y empalman entre s de
modo que el diagrama de la accin pblica no se corresponde
a una lnea horizontal sino ms bien a una espiral en que las
etapas se repiten una y otra vez en ciclos y donde, si las cosas
marchan bien, se van haciendo cambios y avances paulatinos
en el logro de las metas y objetivos. Aunque, por otra parte,
no se descarta el escenario en que las cosas no siempre
marchan hacia adelante sino que hay pasos hacia atrs e
incluso retrocesos. A veces hay crculos virtuosos, pero
tambin hay crculos viciosos que pueden hacer que la espiral
sea ascendente de avances, o descendentes de retroceso, e
incluso circular de estancamiento.1
En la interpretacin de Pallares, las acciones de gobierno no se expresan
directamente a travs de las polticas, sino a travs de los productos primarios
de esta accin (outputs), los cuales, a travs de su impacto sobre la sociedad,
dan lugar a unos resultados (outcomes). Es decir, el producto de una poltica
pblica es aquello que una institucin de gobierno est haciendo en un
momento y en un mbito determinados. Por ejemplo, son productos de una
poltica educativa la construccin de escuelas o la formacin de profesores,
aspectos intermedios en el proceso de las polticas pblicas. En cambio, los
resultados explicitan el impacto que una determinada poltica est teniendo
en la sociedad. As, continuando con el ejemplo anterior, seran resultados de
una poltica educativa: las mejoras en el nivel de alfabetizacin, o en el nivel de
fracaso escolar, o en el nivel de cualificacin profesional, etc.
trec 5

Los resultados -previstos e imprevistos- permiten evaluar el rendimiento de

una poltica al relacionarla con sus fines. Y por otro lado, el grado de obtencin
del nivel deseado de productos -realizaciones a corto plazo- permite detectar
los problemas durante la implementacin y modificar su desarrollo en caso de
que sea necesario. Es importante que en la fase de evaluacin se generen
indicadores de impacto junto a los indicadores de gestin, para analizar la
continuidad o discontinuidad de los cursos de accin adoptados.
1 Pineda Pablos, Nicols. El concepto de poltica pblica: alcances y limitaciones. En Seminario de Polticas Pblicas.
Colegio de Sonora, Mxico, 2007. http://portalescolson.com/boletines/204/politicas%20publicas.pdf

24

Participacin ciudadana en
las polticas pblicas

De acuerdo a algunos autores, la participacin ciudadana en los asuntos

pblicos comprende diferentes niveles o grados de involucramiento de la
ciudadana, tal como se expresa en el esquema siguiente:
La escalera de la participacin ciudadana

Autogestin
Co-gestin
Delegacin de funciones
Control ciudadano
Consulta
Informacin

Fuente: Internet y Polticas Pblicas Socialmente Relevantes1

1 Martnez, Juliana y equipo de la Fundacin Acceso. Internet y polticas pblicas socialmente relevantes:
Por qu, cmo y en qu incidir? Mxico, 2001.
http://funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/esp _doc_57.html

25

El esquema anterior muestra los diferentes escalones crticos de la participacin

ciudadana en la gestin de las polticas pblicas. Siguiendo a su autora, las
etapas son explicadas brevemente.
Informacin. Es el nivel bsico de participacin por el cual los gobiernos
dan respuesta a los ciudadanos respecto a las orientaciones, propsitos y
consecuencias de sus acciones de poltica pblica. Se propone persuadir
acerca de sus beneficios.
Consulta. En este nivel los gobernantes ponen a consideracin de la
ciudadana la puesta en prctica de sus decisiones polticas y tcnicas.
La sociedad civil y otros sectores adquieren cierto poder respecto a la
manifestacin de sus opiniones.
Control Ciudadano. Trasladando ciertas competencias a la sociedad civil,
los ciudadanos pueden darle seguimiento a las polticas pblicas e incidir
en su aplicacin, proponiendo cambios de orientacin, la modificacin de
los objetivos iniciales o reformulaciones ms amplias.
Co-gestin. En este nivel existe una administracin compartida en la
toma de decisiones entre los representantes del gobierno y la sociedad
civil. La participacin ciudadana es activa.
Autogestin. Es el escaln mximo de participacin ciudadana mediante
el cual la ciudadana disea programas, los administra y ejecuta.

26

Participacin
no eleccionaria
en las polticas pblicas

Con esta expresin, Eugenio P. Lahera1 describe los procesos de participacin

que no se canalizan a travs del sistema de partidos polticos y procesos
eleccionarios. Si bien reconoce la centralidad del sistema de partidos en
la formulacin de los programas de accin pblica y como receptores de
las demandas sociales, Lahera sostiene que la comunidad puede influir
polticamente en la determinacin de las polticas pblicas de manera ms
continuada que a travs de los partidos polticos y las elecciones.
Para ello es preciso que se impulsen acuerdos al mismo tiempo que se
generan escenarios que permitan encauzar y negociar conflictos e intereses
contradictorios; (ya que) de otro modo el consenso se puede convertir en su
propio enemigo, al intentar reemplazar la dinmica social por negociaciones
cupulares.
La participacin en estos escenarios de representantes de la sociedad civil
organizada, de las empresas privadas y de los organismos de gobierno
competentes, garantiza que los diferentes intereses sociales estn
representados en la agenda poltica y en la formulacin, ejecucin, control y
evaluacin de las polticas pblicas.
La accin conjunta de mltiples actores en el mismo escenario, tiene para el
autor citado varias virtudes, entre las que se destacan:
a) Favorece el tratamiento de una gran diversidad de temas pblicos al
haber menos temas no-atribuibles a algn grupo social.
b) La participacin permite una presencia ms equitativa del poder y una
mayor visibilidad de los problemas sociales, aumentando la efectividad y
la eficacia de las polticas.
c) La participacin en estas instancias permite que los ciudadanos y sus
organizaciones puedan expresar sus puntos de vista en el perodo que va
entre un acto eleccionario y otro.

1 Lahera P., Eugenio. Poltica y polticas pblicas. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social. Santiago de Chile, agosto de 2004.

27

d) La participacin representa un complemento indispensable de la

burocratizacin de los actos gubernativos, otorga mayor transparencia al
sistema poltico y agiliza la consideracin de los problemas sociales ms
relevantes; es tambin fundamental si se desea transferir ms poder a la
ciudadana o a los potenciales participantes en otros mbitos.
e) La participacin, expresa el autor, es tambin una manera en la que
la sociedad se reconoce a s misma, un modo de hacer presente a los
diferentes grupos, tanto en sus demandas especficas, como en su visin
del mundo.
Se considera que los procesos de descentralizacin poltica y administrativa de
los Estados permiten incrementar la participacin en mbitos ms adecuados
para el dilogo y el entendimiento entre las autoridades locales y los diferentes
grupos sociales, haciendo ms eficaz y transparente el suministro de bienes y
servicios.
Por otra parte, la participacin encuentra un lmite natural en la complejidad
de algunos asuntos que requieren altos niveles de conocimientos tcnicos y
experiencia. Pero, tal como lo expresa Lahera, tanto la voluntad poltica de
hacer realidad la participacin como la tecnologa de comunicaciones, hacen
retroceder dicho lmite cada da.
Forma parte del desarrollo el que la opinin pblica tenga una capacidad
creciente de entender y opinar sobre temas complejos. Es evidente, manifiesta
el autor citado, que Internet ha removido el principal obstculo a la democracia
directa, cual es la dificultad fsica de distribuir informacin, participar en debates
y obtener las votaciones.
Es as como la perspectiva de crecientes cursos de democracia directa
plantearn la necesidad de nuevas reglas, procedimientos y desarrollos
institucionales, ya que el acceso a la informacin se seguir expandiendo e
Internet podr desarrollarse como una herramienta de contralor social.

28

Mecanismos de la participacin ciudadana

En las distintas instancias de las polticas pblicas, la participacin ciudadana
se expresa mediante diversos mecanismos, que demandan como requisito
previo el desarrollo de habilidades y competencias necesarias para la incidencia
poltica de las organizaciones de la sociedad civil en la formulacin y control de
las polticas pblicas.
Entre estos mecanismos se encuentran:2
a) Incidencia directa sobre legisladores o tomadores de decisin de
agencia gubernamentales (lobby).
b) Incidencia indirecta a travs de campaas de movilizacin social y
formacin de alianzas para la promocin de agendas especficas.
c) Participacin en consejos de planificacin o concertacin de polticas
nacionales, departamentales o municipales de carcter general o sectorial.
d) Influencia en las propuestas de candidatos o de partidos polticos.
e) Desarrollo de casos judiciales para establecer jurisprudencia en torno a
derechos econmicos, sociales y polticos de la ciudadana.
f) Desarrollo y difusin de investigaciones en temas sociales relevantes.
g) Impacto de las innovaciones alcanzada en proyectos de pequea escala
probadas por organizaciones de la sociedad civil en el campo mayor de
programas gubernamentales.
h) Seguimiento de polticas y programas, desarrollando diferentes
estrategias de control social.
De acuerdo con Bombal y Garay, la influencia de las organizaciones de la
sociedad civil en las polticas pblicas, o policy advocacy, puede entenderse
como, los intentos de influir sobre las decisiones de elites institucionales, en
todos sus niveles de accin, en funcin de intereses colectivos o de grupos subrepresentados -incorporando en esta ltima categora al pblico en general-.
Esta enunciacin de la incidencia en polticas supone a su vez una interpretacin
procesual de las polticas pblicas, esto es, que considere a cada poltica
pblica como un proceso compuesto por diferentes etapas o fases que esta
atraviesa; y que comprenden desde la construccin de un problema pblico,
2 Ver Gonzlez Bombal, Ins y Garay, Candelaria. Incidencia en polticas pblicas y construccin de la ciudadana.

29

su incorporacin en la agenda gubernamental, el diseo de la poltica, su

implementacin y la evaluacin o monitoreo del conjunto de estrategias
llevadas adelante.
En cada una de estas fases, la presencia del componente decisional es
fundamental; y las estrategias de influencia desarrolladas por las OSC variarn
de una fase a otra: la implementacin supone acciones de incidencia diferentes
de las desarrolladas en el monitoreo o evaluacin de una poltica, etc..
Las virtudes de la participacin y como enfrentar sus
inconvenientes.
La participacin de los ciudadanos en la gestacin y desarrollo de las polticas
pblicas, contribuye a mejorar la gestin pblica si se toma en cuenta que:
a) Permite obtener informacin de alto nivel sobre las necesidades,
demandas, prioridades y capacidades de las comunidades o sectores
involucrados.
b) Los programas pueden ser mejor adaptados a las necesidades locales,
favoreciendo un uso eficaz de los recursos.
c) Los servicios puede ser de mejor calidad y atender mejor a las
demandas.
d) Contribuye a movilizar los recursos locales.
e) Puede mejorar la utilizacin de las instalaciones y servicios
gubernamentales.
Pero tambin debe advertirse que los procesos de participacin ciudadana
en las polticas pblicas conllevan algunos inconvenientes que es necesario
superar. Para Lahera, estas dificultades se refieren a mayores costos de
transaccin iniciales (costos de informacin, de investigacin, de contralor, de
ejecucin, etc.), aumento de las expectativas racionales, eventual captura de
recursos del desarrollo por lites locales y la posibilidad de sustituir, en vez de
complementar, el conocimiento tcnico con la informacin local.
Resulta evidente, segn Lahera, que la produccin no lucrativa por la
sociedad de bienes o servicios pblicos no exclusivos del estado, requiere del
fortalecimiento de las organizaciones sociales que puedan llevarlo a cabo, la
capacitacin sobre gestin de sus lderes, un marco normativo adecuado que
permita la resistencia legal frente a las decisiones arbitrarias de los gobiernos,
un mayor acceso a la informacin y procedimientos transparentes de rendicin
de cuentas.

30

Qu es una buena poltica pblica? 3

Una poltica pblica de excelencia corresponde a

aquellos cursos de accin y flujos de informacin
relacionados con un objetivo poltico definido en
forma democrtica; los que son desarrollados
por el sector pblico y, frecuentemente, con la
participacin de la comunidad y el sector privado. Una
poltica pblica de calidad incluir orientaciones o
contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones
o modificaciones institucionales, y la previsin de sus
resultados.
Las polticas pblicas de excelencia tienen caractersticas que favorecen una
mejor discusin poltica; la principal es que son comparables formalmente:
Caractersticas de una poltica pblica de excelencia
Fundamentacin amplia y no slo especfica (cul es la idea, a dnde
vamos?).
Estimacin de costos y de alternativas de financiamiento.
Factores para una evaluacin de costo-beneficio social.
Beneficio social marginal comparado con el de otras polticas (qu es
prioritario?).
Consistencia interna y agregada (a qu se agrega?, o qu inicia?).
De apoyos y crticas probables (polticas, corporativas, acadmicas).
Oportunidad poltica.
Lugar en secuencia de medidas pertinentes (qu es primero, qu
condiciona qu).

3 Lahera P., Eugenio. Poltica y polticas pblicas. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social. Santiago de Chile, agosto de 2004.

31

Claridad de objetivos.
Funcionalidad de los instrumentos.
Indicadores (costo unitario, economa, eficacia, eficiencia).
Fuente: CIPE (1996): Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets, Washington

Ellas son un marco, una estructura procesal que permite la especificacin

de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pblica. Aun
la excelencia formal de las polticas pblicas no es una garanta respecto de
la correccin de sus contenidos sustantivos, los que pueden terminar siendo
perfectamente equivocados o inconsistentes con los mecanismos propuestos
o las soluciones institucionales definidas en la misma poltica.
Actores en equilibrio
Como ya se ha anticipado, los actores que intervienen en las distintas etapas
de las polticas pblicas y que demandan una importante participacin social,
comprenden con diferentes grados de involucramiento y capacidad de
incidencia- a los organismos del Estado, las empresas y la sociedad civil, tal
como se expresa en el siguiente cuadro:
Tringulo de actores: situacin actual
Estado / Gobiernos
Politicas pblicas

Baja capacidad incidencia

Sociedad civil / OSC

Alta capacidad incidencia

Mercado / Empresas

NOTA: Las flechas indican la direccin de la incidencia; la lnea punteada indica

debilidad de la incidencia.
Fuente: Internet y Polticas Pblicas Socialmente Relevantes

32

El esquema muestra que mientras los grupos empresariales tienen una gran
capacidad de incidencia, las organizaciones de la sociedad civil no la tienen en
el mismo grado, corrindose el riesgo de que el mercado se vea beneficiado
desproporcionadamente en mayor medida que las comunidades locales.
El xito de una poltica pblica depende en gran medida de la existencia de
los equilibrios necesarios y que se agreguen demandas, puntos de vista,
experiencia e intereses de los distintos sectores de la sociedad.
Por consiguiente, la situacin ideal estara representada por el siguiente
esquema, en que cada uno de los partcipes se encuentre en equilibrio en
relacin a los dems.

Tringulo de actores: situacin ideal

Estado / Gobiernos
Politicas pblicas

Sociedad civil / OSC

Mercado / Empresas

Fuente: Internet y Polticas Pblicas Socialmente Relevantes4

En una situacin de equilibrio entre los diferentes actores, los intereses y

agendas agregadas de cada uno, con un peso que tiende a ser igualitario.

4 Martnez, Juliana y equipo de la Fundacin Acceso. Internet y polticas pblicas socialmente relevantes: Por qu, cmo y
en qu incidir? Mxico, 2001. http://funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/esp _doc_57.htmler.

33

Herramientas de una poltica pblica.

Por ltimo, en el siguiente esquema se definen algunas herramientas de
polticas pblicas apropiadas para su instrumentacin.

Fuente: Ruiz Lpez, Domingo y Cadnas Ayala, Carlos Eduardo. Qu es una poltica
pblica? 5

Segn este esquema, los incentivos estn constituidos por los pagos o
retribuciones concretas que se realizan para provocar ciertas acciones,
pensando en trminos de beneficios individuales o colectivos; la construccin
de capacidades es una estrategia segn la cual el Estado se concentrar
en entregar herramientas que, a su vez, sean utilizadas por sectores
sociales para tareas especficas que satisfagan sus deseos y necesidades,
tales como la educacin o la capacitacin en determinadas actividades; las
herramientas simblicas son estrategias dirigidas a cambiar la concepcin
que la sociedad tiene de algo, con el fin de que sta considere a los fines
del Estado como deseables y, por ltimo, el proceso de aprendizaje mutuo
entre las agencias gubernamentales involucradas y la poblacin a la que est
dirigida principalmente la poltica pblica (poblaciones objetivo).
En este proceso de aprendizaje mutuo, las partes podrn ir construyendo
sus metas, los procesos necesarios para lograrlas y aun las formas en que
corresponde evaluar los cursos de accin escogidos.

5 Ruiz Lpez, Domingo y Cadnas Ayala, Carlos Eduardo. Qu es una poltica pblica? IUS, Revista Jurdica, Universidad
Latina de Amrica. Morelia Michoacn, Mxico. Ao V, Nmero 18, julio-septiembre 2005.
En http://www.unla.edu.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

34

Las polticas pblicas en el

mbito de los gobiernos locales

Dos concepciones, a veces en estado puro y a veces entremezclndose, han

permitido caracterizar a los mbitos locales de gobierno como eficientistas
o democrticos. Mientras autores como Jeremy Bentham definan en el
siglo XVIII a los municipios como administraciones descentralizadas que solo
mejoraban la eficiencia de las actuaciones pblicas, otros -siguiendo a John
Stuart Mill- los consideraban como escuelas de ciudadana, como espacios
de proximidad entre los gobernantes y los gobernados, y como otra forma de
dispersar el poder poltico sobre el territorio.1
Estas dos dimensiones principales de cada gobierno local dependen en gran
medida de las tradiciones de cada pas, de su ordenamiento institucional y,
eventualmente, de la coyuntura histrica por la que atraviesan.
El factor dominante en la perspectiva eficientista es la democracia representativa,
mientras que la segunda dimensin se ubica en la lgica de la democracia
participativa.
En el primer caso, el espacio de actuacin de las organizaciones de la
sociedad civil se encuentra limitado a la prestacin de determinados servicios
y eventualmente a la consulta sobre temas locales, pero no a la participacin
en los procesos de toma de decisiones.
En el caso de la democracia participativa, por el contrario, los ciudadanos y sus
organizaciones intervienen activamente en la toma de decisiones a diferentes
niveles, conjuntamente con las autoridades gubernamentales.
En opinin de los citados Brugu, Font y Gom, hay quien ha definido aunque
sea un exceso de simplificacin- el estado de bienestar como un pacto entre
gobernantes y gobernados: los primeros ofreceran un volumen creciente de
servicios a cambio de que los segundos limitaran su participacin poltica al
momento electoral. Se trata de un intercambio entre eficiencia administrativa
y pasividad poltica que se ajusta adecuadamente a un modelo de democracia
representativa y elitista.
El estado de bienestar, por lo tanto, ha venido acompaado de unas dinmicas
democrticas caracterizadas tanto por desactivar el posible activismo de la
1 Brugu, Quim; Font, Joan; Gom, Richard. Participacin y democracia: asociaciones y poder local. Barcelona. 2006.

35

sociedad civil como por potenciar la acumulacin de responsabilidades pblicas

en manos de las elites polticas y burocrticas. El resultado ha sido la aparicin
de una democracia instrumental.
Estos rasgos se encuentran acentuados en el nivel local ya que en la
institucionalidad del estado de bienestar los municipios ocupan todo el espacio
poltico y administrativo, estando obligados a cumplir un papel esencialmente
ejecutor y a responder cada vez con mayor eficiencia a las demandas de
creacin de infraestructuras y prestacin de servicios sociales.
En los aos recientes y producto de las sucesivas crisis que afectaron
la capacidad de poner en prcticas polticas de bienestar en los niveles
nacionales y locales, se fue abriendo paso lo que se ha llamado el municipio
relacional, es decir, la autoridad local que subcontrata y supervisa a otros para
el cumplimiento de sus tareas.
Las organizaciones de la sociedad civil adquirieron por esta va, un espacio de
participacin en la gestin y prestacin de algunos servicios municipales, pero
sin mayor involucramiento en la toma de decisiones o en el diseo y evaluacin
de las polticas locales.
Siguiendo a los mismos autores, que se han preguntado el porqu de la
participacin ciudadana en la construccin de las polticas pblicas, el prximo
cuadro clasifica sus objetivos en funcin del papel de los ciudadanos y de los
resultados que los gobernantes esperan obtener.
Los mltiples objetivos de la participacin ciudadana2

En funcin del papel otorgado

a los ciudadanos

En funcin de lo que obtienen

los gobernantes

}} El derecho a ser informados.

}} La
disponibilidad
colaboradores.

de

}} El derecho a ser consultados.

} } La legitimidad poltica.

}} El derecho a tomar parte.

}} La mejora de las decisiones.

}} El fortalecimiento del capital
social.

2 Ver Brugu, Quim; Font, Joan; Gom, Richard. Participacin y democracia: asociaciones y poder local. Barcelona. 2006.

36

La clasificacin respecto al papel otorgado a los ciudadanos, remite a la

escalera de la participacin ciudadana esquematizada anteriormente,
tomando de ella sus tres aspectos centrales: el derecho a ser informados, el
derecho a ser consultados y el derecho a tomar parte.
El debate actual, que ya reconoce que los ciudadanos deben asumir el derecho
a subir los primeros peldaos de la escalera, se empantana muchas veces en
la discusin de si estos deben quedarse en la parte intermedia o subir hasta
las gradas ms altas.
Si ocupan las posiciones ms altas de la escalera, los ciudadanos adquieren el
poder de tomar decisiones sobre aspectos sustantivos referentes a su calidad
de vida.
La clasificacin sobre los beneficios de los gobernantes remite a la idea de
que la legitimidad de sus decisiones depende del grado de aceptacin que
genera entre los ciudadanos. Si estos han sido informados y consultados, la
legitimidad se reforzar.
Por otra parte, existe actualmente una relacin generalizada de colaboracin
entre las autoridades gubernamentales y las organizaciones sociales, al menos
en la coproduccin de servicios e incremento del trabajo voluntario, que ha
permitido la continuidad en la prestacin de servicios incluso en etapas de
crisis financieras.
Por otra parte, aunque la participacin poltica est lejos de expresarse
sistemtica y sostenidamente en el tiempo, formas anteriores de intervencin
de la sociedad civil en los asuntos pblicos contribuyen a generar capital social,
densidad asociativa, sistemas de confianza y madurez democrtica.

37

Gobernabilidad y gobernanza

t3rec 4

La gobernabilidad tiene que transitar por un conjunto

de relaciones cruzadas entre actores heterogneos de
ndole gubernamental, social y privada en la vida poltica,
social y econmica. La cuestin es que tales relaciones
no siempre son complementarias ni estables ya que los
intereses de estos agentes son mltiples y con frecuencia
contradictorios y difusos, a veces plantean demandas
excesivas o excluyentes y en ocasiones rebasan los cauces
institucionales existentes.
Para abordar esta problemtica puede apelarse a la nocin
de gobernanza si se entiende como el arte o manera de
gobernar que se propone como objetivo el logro de un
desarrollo econmico, social e institucional verdadero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la
sociedad civil y el mercado de la economa3 que supera el
concepto de gobernabilidad si este comprende meramente
a la efectividad del Estado. Es decir, gobernanza sera la
capacidad de gobernar para el desarrollo, en el contexto
de redes, cooperacin entre agentes y ambientes inciertos.
Esta idea de gobernanza apunta a la reconexin de los
vnculos entre la esfera estatal y la civil reconociendo un
contexto polirquico y la necesidad de fortalecer el espacio
de lo pblico. Desde la ptica de las Polticas Pblicas, esto
implica, como se ha sealado antes, afinar los mecanismos de
la participacin ciudadana efectiva tanto en la determinacin
de los fines y estrategias del Estado como en la transparencia y control del quehacer gubernamental. As mismo,
involucra, desde el otro lado, el aumento de la confianza
ciudadana en las instituciones y en los otros actores.4

3 Del Castillo, Gloria y Mndez Hoyos, Irma. Introduccin a la teora de las polticas pblicas. Gua de curso. FLACSO, Mxico, 2006.
4 Ejea Mendoza, Guillermo. Teora y ciclo de las polticas pblicas. Mxico, 2006.

38

Participacin
en
polticas pblicas:
Quines y Cmo?

las

Frente a las crisis sucesivas del estado de bienestar, los ciudadanos estn
tomando parte por un papel ms activo y exigente en la consideracin de
los asuntos pblicos, otorgndole una nueva dimensin a la institucionalidad
democrtica.
Tal como se esquematiza en el cuadro siguiente, los ciudadanos ya no se limitan
a pagar impuestos sin saber cul es su destino, sino que quieren semejarse a
accionistas de las instituciones que utilizan sus recursos.
Tampoco quieren ser meros receptores de los servicios pblicos, sino que
pretenden comportarse como clientes-consumidores que exigen las mejores
prestaciones. Adems, no desean restringir su participacin poltica al ejercicio
del voto, sino que aspiran a que sus opiniones sean tomadas en cuenta en la
gestin cotidiana de las polticas pblicas.
La activacin del papel de los ciudadanos

mbito
administrativo

mbito poltico

Pagador de
impuestos

Usuario

Votante

Accionista

Cliente-consumidor

Ciudadano

mbito econmico

Fuente: Brugu, Font, Gom. Participacin y democracia: asociaciones y poder local.

39

De acuerdo a estos autores, la activacin del papel de los ciudadanos

debe complementar los roles individuales con los colectivos: sin esta
activacin colectiva se puede favorecer la clientelizacin de los individuos y
la administracin, pero difcilmente se pueden potenciar las relaciones -ms
complejas- entre gobernantes y gobernados.
Para ello es necesario contar con espacios y mecanismos de representacin
colectiva, que faciliten el dilogo sistemtico entre unos y otros.
Los consejos consultivos, los presupuestos participativos, los espacios
de articulacin publico-privada, las mesas de articulacin, los procesos
participativos temticos, las asambleas, referndum y otros mecanismos de
consulta popular, son algunos de los instrumentos puestos en prctica por los
gobiernos nacionales y locales para darle voz y protagonismo a los ciudadanos
organizados en la definicin de las polticas pblicas.
Aunque an existen muchas dificultades para el normal y sistematizado
ejercicio de este tipo de prcticas, la acumulacin de experiencias en el mbito
internacional ha comenzado a delinear un camino ms slido, plural, novedoso
y eficiente.

40

Ejercicios de participacin
en polticas pblicas

Talleres con ciudadanos y organizaciones de la sociedad

civil.
Estos ejercicios estn enfocados a su uso en mbitos territoriales como los son
los municipios, departamentos u otro tipo de entidad de segundo o tercer nivel
de gobierno.
Se proponen activades que faciliten la identificacin de conceptos, su
comprensin y su puesta en prctica con el objetivo de brindar valor a las
acciones que se implementan en el mbito de la poltica pblica.
Crear valor singifica dar un significado relevante a los emprendimientos y
tareas que, desde la administracin se desarrollan por y para el ciudadano,
identificando y generando aquellas reas que realmente representan un cambio
sustantivo en la construccin de la ciudadana.
Es por ello que la participacin real, y no un mero acto formal de asistencia o de
convocatoria de personas debiera de ser un objetivo que gue a todos quienes
trabajan en las polticas pblicas.
Para que ello sea posible, es necesario considerar a los distintos actores con
los que se trabaja, sus caractersticas sociales, econmicas y culturales. De la
forma en que se creen los escenarios para la participacin depender en gran
medida el xito de la implementacin de las mismas.

41

Actividad I
Polticas pblicas: conceptos y primeros pasos hacia la participacin
ciudadana.
Paso 1. Presentacin de la actividad
}} Introduccin de la actividad
}} El moderador presentar la actividad y los objetivos que se aspira a
lograr y los principales conceptos sobre polticas pblicas y ejemplos de
participacin ciudadana en polticas pblicas.
Paso 2. Taller
a) Se entregar a los participantes material incluyendo:
}} Definicin de polticas pblicas.
}} Aspectos que componen las polticas pblicas.
}} Pasos de las polticas pblicas.
(stos elementos los encuentra en los captulos previos de esta Gua)

b) Se dividirn a los participantes en grupos entre 3 (mnimo) y 7 (mximo).

La actividad se centra en que los grupos lean el material que entregar el
moderador (con los 3 puntos detallados) y trabajen contestando las siguientes
preguntas. Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por
uno o dos de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para
apoyar su presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.
c) Duracin de esta actividad: 1 hora
d) Presentacin al plenario: mximo 15 min. por grupo.
e) Ejercicio:
Preguntas a ser contestadas en forma grupal:
}} Qu elementos me parecen interesantes para incorporar en el mbito
(municipal, regional, etc.)
}} Listar las reas de trabajo ms importantes de su muncipio (mximo 5
reas)
}} Reciben informacin sobre alguna de esas reas?

42

Sobre qu temas les interesara:

}} recibir informacin
}} ser consultados antes de las decisiones
}} ser consultados sobre cmo se ejecuta y los resultados
}} poder hacer propuestas en esos temas
En qu reas consideran que ustedes podran trabajar sobre estos
conceptos?
Qu espacios entienden que estn abiertos al dilogo entre las
autoridades y la sociedad civil?

Se ha realizado alguna actividad de participacin?
}} audiencia,
}} cabildo abierto,
}} consulta,
}} presentacin de propuestas o resultados
Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por uno o dos
de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para apoyar su
presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.
Paso 3. Presentacin
}} Luego de finalizada la actividad en los grupos se realizar la presentacin
por los participantes designados.
}} Se abrir un espacio de consultas e intercambio a medida que se hacen
las presentaciones.
}} Deben quedar a la vista los resultados presentados por cada grupo.
Paso 4. Conclusiones
El moderador concluir con los principales hallazgos de los grupos e identificar
los puntos en comn. Posteriormente consultar sobre las principales
diferencias para reconocer los sezgos de los grupos.
Luego de esta tarea se pasar a la Actividad II.

43

Actividad II
Identificacin y seleccin de reas de trabajo. Con municipio, Intendencia,
Alcalda u otra unidad territorial.
Paso 1. Presentacin de la actividad
}} Listar las reas en las que la entidad local tiene competencia y ejerce
polticas y acciones (ej. salud, caminera, trnsito, basura, etc.).
Nota: Si est realizando esta actividad posteriormente al ejercicio anterior se utilizarn
las reas ms mencionadas como prioritarias.

Paso 2. Taller
a) Seleccionar 3 o 4 de las reas (la cantidad de reas depender de la
cantidad de participantes). Se dividen los participantes en grupos no
menores a tres ni mayores de 7 personas.
b) Duracin de esta actividad: 45 minutos a 1 hora.
c) Presentacin al plenario: mximo 10 min. por grupo.
d) Ejercicio:
En estos grupos se determinar el conocimiento de los participantes sobre
el rea de eleccin, cada grupo contestar estas preguntas sobre el rea
asignada (ej, salud).
}} Conocemos las funciones y tareas que realiza el municipio (esto variar
de acuerdo al rango de la institucin de que se trate) en la materia?
}} Existen mecanismos de informacin para los ciudadanos sobre los
objetivos, funciones, metas en esa rea?
}} Se informa peridicamente (ej. cada 3 o 6 meses) sobre lo ejecutado?
}} Hay posibilidades de ser escuchado en cuanto a lo ejecutado?
}} En este caso intentamos identificar si hay procedimientos tanto de
presentacin individual o colectiva, ser escuchados en audiencia pblica
u otros mecanismos.
}} Qu sabemos HOY de lo que se ha hecho en la materia?
}} La informacin que conocemos nos es de utilidad? Falta algo? Qu?

44

Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por uno o dos
de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para apoyar su
presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.
Paso 3. Presentacin de los grupos (10 minutos por grupo)
}} Luego de finalizada la actividad en los grupos se realizar la presentacin
por los participantes designados.
}} Se abrir un espacio de consultas e intercambio a medida que se hacen
las presentaciones.
}} Deben quedar a la vista los resultados presentados por cada grupo.

Paso 4. Conclusiones
El moderador realizar un breve resumen de las presentaciones con especial
nfasis en los hallazgos en base a las preguntas realizadas y el inters de los
participantes (si lo hay) en alguno de dichos campos.
A partir de esta presentacin se puede iniciar un trabajo sobre la INCIDENCIA
en las polticas pblicas (ver propuesta de siguiente taller).

45

Actividad III
Mecanismos de participacin:
Paso 1. Presentacin de la actividad
Los tcnicos a cargo de la actividad presentarn los objetivos del taller. Este
mdulo propone dar un paso hacia la organizacin de la sociedad civil en cmo
incidir en las polticas pblicas a nivel local. Esta actividad est muy ligada a
la IV porque en ella se propone realizar una identificacin del estado de la
sociedad civil y a partir de estas dos actividades se puede realizar un plan
de trabajo tomando en cuenta las fortalezas, debilidades, oportunidades y
desafos (FODA).
Paso 2. Taller
a) Seleccionar 3 o 4 de las reas (la cantidad de reas depender de la
cantidad de participantes). Se dividen los participantes en grupos no
menores a tres ni mayores de 7 personas.
b) Duracin de esta actividad: 1 hora.
c) Presentacin al plenario: mximo 15 min. por grupo.
d) Ejercicio:
En estos grupos se determinar el conocimiento de los participantes sobre
el rea de eleccin (cada grupo contestar estas preguntas sobre el rea
asignada (ej, salud).
A los grupos se les entregar el siguiente material que contiene las preguntas
y el ejercicio a realizar. En este material se aportan brevemente los elementos
que deben tomar en consideracin los participantes.
Para la ejecucin de esta actividad se puede ampliar la informacin a brindar
a los grupos.

46

1ra. Parte:
En qu lugar identifica que est su municipio en la escala que presentamos?


4 - Delegacin de funciones
3 - Control ciudadano
2 - Consulta
1 - Informacin

Con el resultado de esta pregunta el tallerista promover la discusin sobre los

campos en los cuales se puede avanzar.
Si bien existen niveles ms altos en esta escala (co-gestin y auto-gestin) no
los incluimos para este tiipo de trabajo.
El esquema anterior muestra los diferentes escalones crticos de la participacin
ciudadana en la gestin de las polticas pblicas. Siguiendo a su autora, las
etapas son explicadas brevemente.
}} Informacin. Es el nivel bsico de participacin por el cual los gobiernos
dan respuesta a los ciudadanos respecto a las orientaciones, propsitos
y consecuencias de sus acciones de poltica pblica. Se propone
persuadir acerca de sus beneficios.
}} Consulta. En este nivel los gobernantes ponen a consideracin de la
ciudadana la puesta en prctica de sus decisiones polticas y tcnicas.
La sociedad civil y otros sectores adquieren cierto poder respecto a la
manifestacin de sus opiniones.
}} Control Ciudadano. Trasladando ciertas competencias a la sociedad
civil, los ciudadanos pueden darle seguimiento a las polticas pblicas
e incidir en su aplicacin, proponiendo cambios de orientacin, la
modificacin de los objetivos iniciales o reformulaciones ms amplias.
}} Delegacin de funciones. En este nivel el gobierno (de cualquier nivel)
traslada la ejecucin de determinadas polticas a un grupo organizado.

47

Mecanismos de la participacin ciudadana

En las distintas instancias de las polticas pblicas, la participacin ciudadana
se expresa mediante diversos mecanismos, que demandan como requisito
previo el desarrollo de habilidades y competencias necesarias para la incidencia
poltica de las organizaciones de la sociedad civil en la formulacin y control de
las polticas pblicas.
Entre estos mecanismos se encuentran:
}} Incidencia directa sobre legisladores o tomadores de decisin de
agencia gubernamentales (cabildeo o lobby).
}} Incidencia indirecta a travs de campaas de movilizacin social y
formacin de alianzas para la promocin de agendas especficas.
}} Participacin en consejos de planificacin o concertacin de polticas
nacionales, departamentales o municipales de carcter general o
sectorial.
}} Influencia en las propuestas de candidatos o de partidos polticos.
}} Desarrollo de casos judiciales para establecer jurisprudencia en torno a
derechos econmicos, sociales y polticos de la ciudadana.
}} Desarrollo y difusin de investigaciones en temas sociales relevantes.
}} Impacto de las innovaciones alcanzada en proyectos de pequea escala
probadas por organizaciones de la sociedad civil en el campo mayor de
programas gubernamentales.
}} Seguimiento de polticas y programas, desarrollando diferentes
estrategias de control social.

48

2da. Parte:
A partir de los elementos analizados en la primera parte del taller se responden
las siguientes preguntas:
Saben si est previsto algn mecanismo de participacin ciudadana, general
o especfico?

Presentar las instancias (si las hay)

}} Estas son adecuadas?;
}} Tienen alguna propuesta o alternativa?

Si no las hay:
}} Tienen alguna propuesta?

Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por uno o dos
de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para apoyar su
presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.
Paso 3. Presentacin de los grupos (15 min)
Paso 4. Conclusiones
En este punto el moderador tendr dos componentes relevantes:

a) la visin de los participantes sobre el nivel de apertura de la institucin;

b) los distintos temas en los cuales quieren trabajar;

c) niveles de incidencia a los que quieren llegar.

Esta actividad est muy vinculada con la IV (que viene a continuacin)

49

Actividad IV
Mapa de integracin de la sociedad civil en el territorio.
Punto de partida.
Esta actividad tiene como objetivo realizar un mapa de la situacin de la
sociedad civil en el territorio. Este paso combinado con los anteriores permite
poner el punto de partida para iniciar el trabajo de participacin e incidencia en
polticas pblicas a nivel local.
Paso 1. Presentacin de la actividad
El equipo tcnico presentar la actividad destacando la importancia de conocer
la situacin de las OSC y de la sociedad civil. Por otra parte, se recomienda
mostrar los resultados del taller anterior para vincular dichos resultados con el
trabajo que se va a realizar en esta actividad.
Nota: Para esta actividad el moderador debe consultar sobre quines pertenecen
a una OSC y quines no. Si existen personas de los dos grupos lo mejor sera
dividirlos en pertenecientes a OSC y otro con los que no pertenecen. .
Paso 2. Taller
Se realiza a continuacin por parte de los talleristas una serie de preguntas
disparadoras que orienten el trabajo grupal.
}} En qu situacin nos encontramos como sociedad civil?
}} Alguno de los participantes ha tenido alguna experiencia en las
actividades reseadas anteriormente?.
}} Qu nos interesa hacer? Conocer la situacin de la sociedad civil en
el territorio de referencia.
}} Participa en actividades de sensibilizacin de las autoridades?
}} Ejecuta acciones, proyectos o programas financiados por instituciones
pblicas? De qu nivel? .
}} Cules son delegacin de funciones que habitualmente realiza un
organismo pblico?.
}} Alguno de los participantes pertenece a alguna organizacin social
local?.
}} Esta OSC realiza actividades vinculadas al monitoreo social o control
ciudadano?.
}} No lo han realizado pero estn interesados en hacerlo?.
}} Qu reas les interesan ms? (seleccionar 2).

50

Para los que no pertenecen a ninguna OSC:

}} Les interesara realizar tareas de monitoreo, contralora y
participacin?
}} Se integraran a una OSC existente o piensan organizarse en
una nueva institucin?
}} Qu reas les interesa ms? (seleccionar 2)
Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por uno o dos
de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para apoyar su
presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.
Para la respuesta de estas preguntas se preparar un material resumido con
los siguientes puntos (simplemente como recordatorio de las definiciones de
los distintos componentes que se presentan):
Escalones de la participacin:
}} Informacin.
}} Consulta.
}} Control ciudadano.
}} Delegacin de funciones.
Las polticas pblicas son todas las decisiones a nivel municipal, regional,
nacional y supranacional de las autoridades gubernamentales legislativas,
judiciales o de control, que aportan soluciones especficas sobre cmo manejar
los asuntos pblicos.
Es un proceso que:
}} Involucra a ciudadana, actores sociales, econmicos e institucionales.
}} Para influir en la definicin, gestin y control de polticas pblicas
generales o especficas.
}} mbitos locales, regionales, nacionales o internacionales.
}} Implica crear, modificar, hacer cumplir y/o derogar polticas pblicas.
}} Incidencia Activa y Reactiva.
Paso 3. Presentacin de los grupos
Paso 4. Conclusiones
Al finalizar esta actividad el tallerista estar en condiciones de mostrar un
conjunto de resultados que facilitan el inicio de las tareas por parte de la
sociedad civil. Los participantes tendrn las herramientas para seguir, a partir
de este punto, en forma autnoma.

51

Definiciones de utilidad1

Aclaracin: En este captulo se presentan conceptos que podran

ubicarse en un glosario pero se agregaron conceptos de utilidad para
el trabajo en polticas pblicas y la participacin ciudadana. Asimsimo,
se presentan conceptos sobre proyectos y otros elementos que
seguramente sern empleados por los interesados en este tema.

trec1
Actores de las polticas pblicas.

Define a las personas, grupos u organizaciones que intervienen de manera

activa en los procesos polticos, culturales y de desarrollo de una comunidad
o pas. El que ejecuta una accin individual (funcionario, vecino, empresario)
o social (organismo pblico, centro vecinal, sindicato, centro de jubilados).
Los actores tienen diferentes capacidades de influencia y, en virtud de ellas,
entablan entre s relaciones desiguales. El actor es un sujeto activo: acta,
reflexiona y explica sus acciones dentro y desde una situacin.
Los principales actores que intervienen en las distintas etapas de las polticas
pblicas y que demandan una importante participacin social, comprenden
-con diferentes grados de involucramiento y capacidad de incidencia- a los
organismos del Estado, el sector empresarial y la sociedad civil.
mbito pblico.
La esfera pblica o mbito de lo pblico es el lugar social en el que se procesan
polticamente las demandas sociales que surgen de la vida cotidiana. Es un
espacio abierto a todas las personas y a todos los temas y un lugar de dilogo
y consensos polticos. Una accin es pblica cuando se dirige a incidir en la
configuracin del Estado o de las polticas pblicas y para hacerlo utiliza un
lenguaje y prcticas democrticas.
Beneficiarios.
El grupo especfico de personas, fsicas o jurdicas, que se benefician directa
o indirectamente de una intervencin, tambin llamado grupo beneficiario o
poblacin objetivo.
1 Teora y ciclo de las polticas pblicas. Mxico, 2006.

52

Ciclo de las polticas pblicas.

Aunque difieren en su nmero de un autor a otro, las etapas bsicas que
conforman un ciclo de poltica pblica son: origen, diseo, gestin y evaluacin.
Las fases son interdependientes y el cambio en cualquiera de ellas afecta a las
siguientes. Incluso, la evaluacin final de resultados no extingue a las polticas
pblicas, pudiendo dar curso a una definicin del problema inicial.
Para otros autores las etapas son cinco y comprenden las de agenda setting,
formulacin de polticas, adopcin de polticas, implementacin de polticas y
evaluacin de polticas.
Ciudadana.
La ciudadana es la identidad poltica que en una democracia faculta a la
persona y a los grupos para llevar sus demandas de la vida cotidiana al mbito
de lo pblico, haciendo posible su participacin poltica democrtica.
Est constituida por una comprensin poltica democrtica, un lenguaje poltico
democrtico y unas prcticas polticas democrticas que suponen en la persona
el desarrollo de competencias cvicas. Es la dimensin subjetiva de la cultura
poltica democrtica.
Ciudadana integral.
La ciudadana integral es el ejercicio de los derechos civiles, los derechos
polticos, los derechos sociales y los derechos culturales, de manera que
formen un conjunto indivisible y articulado.
Consensos polticos.
Los consensos polticos son acuerdos en torno a bienes polticos, es decir,
acuerdos sobre aquellos bienes que hacen posible la convivencia democrtica
en una sociedad plural.
En poltica los consensos siempre son parciales porque no pretenden
la uniformidad de ideas e intereses sino solo la aceptacin de ciertos
procedimientos y valores que hagan posible una convivencia social pacfica y
justa.
En una sociedad democrtica hay dos tipos de consenso: el que se da en torno
a los valores que expresa su constitucin y que podemos llamar consenso
poltico bsico, y los que se dan en torno a la legislacin y a los conflictos

53

sociales concretos. Sin el consenso bsico es muy difcil construir consensos

especficos sobre la legislacin o sobre las polticas pblicas porque no existe
un punto de referencia comn que sirva de criterio para resolver los dilemas
sociales.
En una sociedad plural lo ms comn es que un consenso poltico especfico
sea resultado de la aplicacin de la regla de la mayora.
Efectividad.
Se refiere al logro de los objetivos al menor costo y con el menor nmero de
consecuencias imprevistas. Se relaciona con el impacto de las acciones de la
organizacin.
Eficacia.
Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en
qu medida la institucin est cumpliendo con sus objetivos, sin considerar
necesariamente los recursos asignados para ello.
Eficiencia.
Alude al logro de los objetivos previamente establecidos, utilizando un mnimo
de recursos. Este concepto describe la relacin entre la produccin de un bien
o servicio y los insumos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto.
Evaluacin de impactos.
El objetivo de esta evaluacin es valorar los efectos ms generales y menos
inmediatos de la intervencin sobre las necesidades de sus beneficiarios.
Analiza las relaciones de causalidad entre la intervencin y los cambios
habidos, deslindndolos de los efectos producidos por intervenciones distintas
a la evaluada o por la propia evolucin del contexto. Adems, indaga sobre la
capacidad de replicar los efectos positivos una vez retirado el programa, plan o
poltica, es decir, analiza la viabilidad y sostenibilidad de la intervencin.
Evaluacin de resultados.
Su objetivo principal es valorar hasta qu punto se pueden conseguir, se estn
consiguiendo o se han conseguido, los objetivos ms inmediatos establecidos
(eficacia), y en examinar a qu costo se alcanzan en trminos de tiempo y
recursos humanos, materiales y monetarios (eficiencia).

54

Evaluacin ex ante.
Evaluacin que se efecta antes de poner en marcha una intervencin, siendo
su objetivo principal analizar su adecuacin a las necesidades que la motivan
y sus posibilidades de xito. Analiza la coherencia interna de la planificacin,
los mecanismos de gestin y aplicacin que se pretenden articular, el sistema
de seguimiento diseado para recoger la informacin, y sobre los resultados e
impactos previsibles del programa. Es una evaluacin prospectiva.
Evaluacin ex post.
Su objetivo es emitir un juicio sobre el xito o fracaso de la intervencin
desarrollada, el acierto de la estrategia diseada, su grado de flexibilidad y
capacidad de adaptacin a una realidad cambiante, su eficacia y eficiencia,
la adecuacin de los mecanismos de gestin y seguimiento aplicados, y los
resultados e impactos logrados.
Puesto que es necesario dejar transcurrir un tiempo desde la finalizacin de
la intervencin para que se manifiesten los impactos y efectos ms indirectos,
suele distinguirse entre evaluacin final (realizada nada ms terminar la
intervencin) y evaluacin ex-post (realizada en un momento posterior). Son
evaluaciones retrospectivas.
Evaluacin externa.
Evaluacin realizada por entidades o personal ajeno a los organismos ejecutores
y gestores de la intervencin. Una evaluacin externa independiente en sentido
estricto sera aquella en la que la definicin de las cuestiones de evaluacin
y la contratacin del equipo de evaluacin se realiza por tcnicos ajenos a la
intervencin.
Evaluacin participativa.
Enfoque metodolgico a travs del cual se abren canales de comunicacin
con todos los colectivos implicados en la ejecucin de una intervencin pblica
integrando sus necesidades y expectativas en el desarrollo del proceso
evaluativo, lo que permite generar espacios colectivos de interaccin y
aprendizaje mutuo.
Factor de riesgo.
Factor que puede afectar el avance o xito de un proyecto. Se refiere a la
posibilidad de que no se mantenga un supuesto.

55

FODA
La tcnica FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) permite
analizar los puntos crticos o conflictivos, y al mismo tiempo, los facilitadores de
cualquier propuesta o proyecto. Se puede utilizar tanto para analizar o elaborar
una propuesta especfica, como para evaluar la conformacin y reformulacin
de un programa o proyecto.
Las Oportunidades y Amenazas se refieren al contexto externo. Las
oportunidades son factores que operan como facilitadores y se los debe
incorporar para favorecer la propuesta. Al contrario, las amenazas son todos
aquellos factores que operan de un modo negativo, generando riesgos u
obstaculizando directamente.
Las Fortalezas y Debilidades se refieren a cuestiones internas de la organizacin.
Las fortalezas son todas aquellas capacidades con que se cuenta y que son
positivas y actan como fuerzas motoras. Las debilidades son cuestiones de la
propia organizacin que dificultan u obstaculizan, y que actan negativamente
y podran generar conflictos.

Aspectos positivos

Aspectos negativos

Situacin Interna de la
organizacin

Fortalezas

Debilidades

Situacin externa Contexto

Oportunidades

Amenazas

En el anlisis global, se intentar relacionar las debilidades con las oportunidades y las amenazas con las fortalezas de manera tal de observar si los
factores negativos se neutralizan con los positivos.
Gestin.
Conjunto de acciones que se llevan a cabo para alcanzar un objetivo previsto.
Abarca el momento en que se planifica lo que se desea hacer, la ejecucin de
lo planificado y el proceso de control (monitoreo) y evaluacin.

56

Gobernabilidad.
Se entiende como la capacidad de un sistema sociopoltico para gobernarse a
s mismo en el contexto de otros sistemas ms amplios de los que forma parte.
La gobernabilidad deriva del alineamiento efectivo entre las necesidades y las
capacidades de un sistema a travs de las instituciones (o reglas del juego),
lo que determina su nivel o grado. Un nivel u otro de gobernabilidad se vern
reflejados en el tipo de polticas pblicas o regulaciones implementado. Ms
gobernabilidad no slo alinear mejor necesidades con capacidades conferidas
institucionalmente, sino tambin necesidades y polticas.
Gobernabilidad y gobernanza.
Segn Guillermo Ejea Mendoza2 la gobernabilidad tiene que transitar por
un conjunto de relaciones cruzadas entre actores heterogneos de ndole
gubernamental, social y privada en la vida poltica, social y econmica.
La cuestin es que tales relaciones no siempre son complementarias ni
estables ya que los intereses de estos agentes son mltiples y con frecuencia
contradictorios y difusos, a veces plantean demandas excesivas o excluyentes
y en ocasiones rebasan los cauces institucionales existentes.
Para abordar esta problemtica puede apelarse a la nocin de gobernanza
si se entiende como el arte o manera de gobernar que se propone como
objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional verdadero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado
de la economa3 que supera el concepto de gobernabilidad si este comprende
meramente a la efectividad del Estado.
Gobernanza es la capacidad de gobernar para el desarrollo, en el contexto
de redes, cooperacin entre agentes y ambientes inciertos. Esta idea de
gobernanza apunta a la reconexin de los vnculos entre la esfera estatal y
la civil reconociendo un contexto polirquico y la necesidad de fortalecer el
espacio de lo pblico.
Herramientas de las polticas pblicas.
Algunas herramientas de polticas pblicas apropiadas para su instrumentacin
consisten en la utilizacin de incentivos, la construccin de capacidades, el uso
de herramientas simblicas y el aprendizaje. Los incentivos estn constituidos
por los pagos o retribuciones concretas que se realizan para provocar ciertas
2
3

Teora y ciclo de las polticas pblicas. Mxico, 2006.

Del Castillo, Gloria y Mndez Hoyos, Irma. Introduccin a la teora de las polticas pblicas. FLACSO, Mxico, 2006.

57

acciones, pensando en trminos de beneficios individuales o colectivos; la

construccin de capacidades es una estrategia segn la cual el Estado se
concentrar en entregar herramientas que, a su vez, sean utilizadas por sectores
sociales para tareas especficas que satisfagan sus deseos y necesidades,
tales como la educacin o la capacitacin en determinadas actividades; las
herramientas simblicas son estrategias dirigidas a cambiar la concepcin
que la sociedad tiene de algo, con el fin de que sta considere a los fines
del Estado como deseables y, por ltimo, el proceso de aprendizaje mutuo
entre las agencias gubernamentales involucradas y la poblacin a la que est
dirigida principalmente la poltica pblica (poblaciones objetivo).
Impacto de proyectos y programas.
Cambios duraderos y significativos en la vida de las personas -inclusive
cambios no pretendidos, sean estos positivos o negativos- para los cuales la
organizacin contribuye directa o indirectamente.
Grado de cumplimiento de los objetivos de desarrollo, del fin ltimo a cuyo
logro el proyecto contribuye, pero que est ms all de su alcance directo.
Incidencia en polticas pblicas.
La realizacin de un conjunto de acciones polticas de la ciudadana organizada,
dirigidas a influenciar a aquellos que toman decisiones sobre polticas, mediante
la elaboracin y presentacin de propuestas que brinden soluciones efectivas a
los problemas de la ciudadana, con la finalidad de lograr cambios especficos
en el mbito pblico que beneficien a amplios sectores de la poblacin o a
sectores ms especficos involucrados en el proceso.
Tambin se refiere a la capacidad de presin y negociacin que pueden ejercer
las organizaciones, entidades, grupos y movimientos sociales para que se
ejecute plenamente una poltica pblica especfica.
Indicadores.
Evidencias cuantitativas o cualitativas utilizadas como criterios para valorar y
evaluar el comportamiento y la dinmica de las variables que caracterizan los
objetivos del proyecto, y para apreciar el grado de realizacin de los cambios
pretendidos.
Los indicadores deben ser independientes, verificables y definidos con
precisin en trminos de su naturaleza y plazo estipulados. Deben expresar:
quin, cunto, qu calidad, cundo y dnde.

58

Insumos (inputs).
Son los recursos humanos, financieros, tcnicos y materiales que permiten la
ejecucin de las actividades del proyecto.
Lecciones aprendidas.
Generalizaciones basadas en la experiencia de evaluacin aplicables a
situaciones ms amplias, destacando puntos fuertes o dbiles en la preparacin,
el diseo y la puesta en prctica que afectan al desempeo, los resultados y el
impacto de la intervencin, y que identifiquen buenas o malas prcticas.
Lnea de base.
Comprende la situacin o condiciones existentes antes de que se inicie la
intervencin; permite conocer el estado de situacin previo, da cuenta de
la realidad sobre la cual se intervendr, es aconsejable que recoja datos
cuantitativos y cualitativos. Luego se compara con la evaluacin final,
los cambios producidos entre la lnea de base y la situacin final, sern
probablemente atribuidos al desarrollo de un Plan, Poltica o Programa.
Marco lgico.
Es una herramienta de planificacin y gestin de proyectos de desarrollo que
contiene en un mismo cuadro el objetivo superior del programa, los objetivos
especficos, los resultados y las actividades, a la vez que los indicadores,
medios de verificacin y supuestos del proyecto.
Facilita la planificacin participativa y permite comunicar la informacin ms
importante del proyecto. Consiste en una matriz con cuatro filas y cuatro
columnas dnde cada una de las celdas tiene una relacin lgica con las
dems (lgica vertical y horizontal).

59

Sntesis
descriptiva

Medios de
verificacin

Supuestos
bsicos

Cmo y con que

fuentes verificarn
el logro de los
indicadores?

Qu cosas deberan suceder y que

estn fuera de nuestro control, para
alcanzar el obje
tivo
general?

Cmo y con qu
fuentes verificarn el
logro de los objetivos
especficos?

Qu cosas deberan
suceder y que estn
fuera de nuestro
control, para que
con el logro de los
objetivos especficos
pueda alcanzarse el
objetivo general?

Cmo se darn
cuenta si alcanzaron cada uno de los
resultados?
Expresar los indicadores
que
sealarn el logro de
los resultados inme
diatos.

Cmo y con qu
fuentes verificarn el
logro de los resulta
dos inmediatos?

Qu cosas deberan suceder y que

estn
fuera
de
nuestro control, para
que con el logro
de los resultados
inmediatos puedan
alcanzarse los objetivos especficos?

Actividades

Insumos

Presupuesto

Cules son las

actividades que hay
que realizar para
lograr los resultados
inmediatos y las
metas?

Cules
son
todos los recur
sos
necesarios
(humanos, materiales,
financieros)
para
el desarrollo de
las
actividades?
Detallar para cada
una de las activi
dades.

Valorizacin de los
insumos necesarios
para la realizacin
de las actividades.

Indicadores

Objetivo general

Indicadores de
impacto

Detallar el objetivo
general.

Cmo se darn
cuenta si alcanzan
el objetivo general?
Expresar los indicadores que sealarn el logro del
objetivo
general.

Objetivos
especficos

Indicadores de
efectividad

Detallar los objetivos Cmo se darn

especficos
cuenta si alcanzaron
los objetivos especficos? Expresar los
indi
cadores que sealarn el logro de los
objetivos especficos.
Resultados
inmediatos
Detallar los resultados
inmediatos
que se esperan
con relacin a los
objetivos especfi
cos.

60

Metas

Qu cosas deberan suceder y que

estn
fuera
de
nuestro
control,
para que con la
reali
zacin de las
actividades puedan
alcanzarse los resultados y metas?

Mecanismos de participacin ciudadana.

La participacin de los ciudadanos en la elaboracin y seguimiento de las
polticas pblicas puede expresarse a travs de numerosos mecanismos,
entre los cuales se encuentran la incidencia directa sobre legisladores o
tomadores de decisin de agencia gubernamentales (lobby); la incidencia
indirecta a travs de campaas de movilizacin social y formacin de alianzas
para la promocin de agendas especficas; la participacin en consejos de
planificacin o concertacin de polticas nacionales, departamentales o
municipales de carcter general o sectorial; la influencia en las propuestas
de candidatos o de partidos polticos; el desarrollo de casos judiciales para
establecer jurisprudencia en torno a derechos econmicos, sociales y polticos
de la ciudadana; el desarrollo y difusin de investigaciones en temas sociales
relevantes; el impacto de las innovaciones alcanzada en proyectos de pequea
escala probadas por organizaciones de la sociedad civil en el campo mayor
de programas gubernamentales; el seguimiento de polticas y programas,
desarrollando diferentes estrategias de contralor social. Otros instrumentos,
propios de la democracia directa o participativa, son el plebiscito, el referndum
y la iniciativa popular.
Misin.
Es la razn de ser de una organizacin; las razones bsicas de su existencia,
(que van ms all de las problemticas particulares) en trminos de qu somos
y a quin deseamos servir.
Monitoreo.
Es la apreciacin sistemtica y continua de la marcha del proyecto con relacin
a los insumos, actividades y resultados inmediatos que estaban planeados,
y el anlisis de posibles diferencias. Permite realizar los ajustes y refuerzos
necesarios de actividades de manera oportuna.
Objetivos.
Situacin a crear o a mantener. Fin o intento al que se dirige una accin.
Propsito que se quiere conseguir. Causa o razn que tiene la virtud de movilizar
actores y recursos para ocupar una posicin o lugar distinto del ocupado antes
de decidir las acciones conforme a un plan.

61

Objetivo general.
Es el propsito ms amplio al cual una organizacin desea contribuir. El
objetivo general se expresa como una declaracin de intencin o esperanza
de cambio con relacin a un tema o problema clave. Hace referencia a nuestra
accin general, al tema central al cual nos dedicaremos, en qu lugar, y
fundamentalmente, a cul lugar queremos llegar con nuestro trabajo.
Objetivos especficos.
Derivados del objetivo general del proyecto. Es la contribucin especfica a
la solucin del problema. Explicita con mayor precisin la resolucin a los
problemas identificados en el anlisis de problemas.
Participacin.
Posibilidad de que todos los actores involucrados en la intervencin puedan
valorar el diseo, la aplicacin y los resultados de la poltica (planificadores,
gestores, representantes polticos, organizaciones, beneficiarios etc.). Prepara
el terreno para la concertacin y el consenso en los procesos de decisin
pblica.
Participacin ciudadana en las polticas pblicas.
Proceso por el cual los ciudadanos y las comunidades organizadas se
involucran en los formulacin, implementacin y monitoreo de los programas y
polticas pblicas.
La participacin ciudadana en los asuntos pblicos comprende diferentes niveles
o grados de involucramiento de la ciudadana, pudiendo esquematizarse como
una escalera en que los peldaos son, del ms bajo al ms alto, la informacin,
la consulta, el control ciudadano, la co-gestin y la autogestin.
La informacin es el nivel bsico de participacin por el cual los gobiernos
dan respuesta a los ciudadanos respecto a las orientaciones, propsitos y
consecuencias de sus acciones de poltica pblica. La consulta permite que
los gobernantes pongan a consideracin de la ciudadana la puesta en prctica
de sus decisiones polticas y tcnicas.
El control ciudadano hace que se trasladen ciertas competencias a la sociedad
civil y los ciudadanos pueden darle seguimiento a las polticas pblicas e incidir
en su aplicacin, proponiendo cambios de orientacin, la modificacin de
los objetivos iniciales o reformulaciones ms amplias. La co-gestin implica

62

un nivel de administracin compartida en la toma de decisiones entre los

representantes del gobierno y la sociedad civil. La autogestin es el escaln
mximo de participacin ciudadana, por el cual la ciudadana disea programas.
Plan de mejora.
Documento de planificacin de las acciones de mejora de las intervenciones
derivadas de la evaluacin. Debe registrar las recomendaciones de la
evaluacin que tienen implicaciones operativas, la propuestas de actuacin
que realiza la unidad gestora de la evaluacin, los actores que deben hacerse
cargo de ponerlas en prctica y el programa de mejoras finalmente pactado
con estos actores. Las propuestas debern incluir plazos previstos y recursos
necesarios.
Polticas pblicas.
Entre mltiples definiciones, Nicols Pineda Pablos4 concluye que son lo que
deliberadamente las diversas autoridades y entidades pblicas, de manera
conjunta con personas o grupos de la sociedad, hacen o dejan de hacer en
el espacio pblico para atender o resolver los problemas y asuntos de su
seleccin y alcanzar fines colectivamente construidos.
Entre sus caractersticas se encuentran que que la accin pblica es
deliberada, es decir, resulta de un acto de voluntad poltica y que por lo tanto,
tiene un objetivo o finalidad especfica; que los gobiernos interactan con
otras instituciones pblicas y con grupos y personas de la sociedad civil, en un
entorno democrtico y con canales de participacin social y que las acciones
de gobierno se concretan en el espacio pblico, de manera transparente y
contemplando los intereses colectivos.
El mismo autor subraya que las polticas pblicas son complejas porque se
refieren a grupos o conjuntos de acciones en torno a una finalidad o problema,
tienen un fin o intencin, no son casuales o improvisadas, sino que se proponen
transformar la realidad existente, son colectivas porque tienen que ver con un
conjunto de actores gubernamentales y no gubernamentales, estn limitadas
por reglas, normas y procedimientos establecidos y son continuas y evolutivas,
ya que generalmente no se acaban sino que se renuevan y ajustan al ritmo de
la realidad que contribuyen a transformar.

El concepto de poltica pblica: alcances y limitaciones. Mxico, 2007.

63

Polticas sociales.
Las polticas sociales comprenden el conjunto de estrategias, orientaciones,
criterios y medidas destinadas a la elevacin del bienestar social, procurando
que los beneficios del desarrollo alcancen a toda la sociedad. Algunas se limitan
a los programas y polticas que contribuyen al mejoramiento de una situacin
dada, con carcter transitorio y con el objetivo de aminorar las fallas de las
polticas econmicas. Otras son de larga duracin y su cometido principal es
reducir y eliminar las inequidades sociales a travs de la redistribucin de los
recursos, servicios, oportunidades y capacidades en las reas de la salud, la
educacin, la seguridad social y la vivienda, dirigidas a construir y conservar
el capital social. Las polticas sociales son un componente sustancial de las
polticas pblicas destinadas a ampliar los alcances del desarrollo.
Pertinencia (Relevancia).
Se trata de apreciar si la intervencin aporta significativamente a los procesos
de desarrollo tanto en el interior del propio proyecto, como en su contexto. Se
indagan bsicamente dos aspectos que abordan el significado del proyecto en
trminos de desarrollo.
En un primer momento, se trata de establecer si la solucin propuesta por
el proyecto es adecuada teniendo en cuenta la situacin-problema original
a la que se pretende dar respuesta. En un segundo momento, se analiza la
correspondencia entre los objetivos del proyecto (especficos y general) y las
prioridades de desarrollo de los diferentes grupos y entidades implicadas en
su puesta en marcha (financiadores, autoridades, gestores, beneficiarios, etc.).
Producto.
Resultado concreto, observable y tangible de las actividades. Se logra por la
ejecucin de actividades y la aplicacin de recursos.
Programa.
Grupo de proyectos o servicios relacionados y dirigidos hacia el logro de
objetivos especficos.
Proyecto.
Nivel ms concreto de programacin o unidad mnima de planificacin.
Intervencin planificada destinada a lograr ciertos objetivos especficos con un
presupuesto dado y dentro de cierto perodo de tiempo.

64

Recursos (vase Insumos).

Los insumos (input) humanos, organizacionales, intelectuales, materiales,
econmicos y financieros que son directa o indirectamente invertidos en un
proyecto o programa. Son aquellos elementos o medios necesarios para la
ejecucin de las actividades que permiten el logro de los objetivos.
En cuanto a su tipologa, recursos humanos son las personas (incluyendo las
capacidades, experiencias, conocimientos, habilidades, etc.) necesarias para
ejecutar un proyecto; recursos materiales son los materiales didcticos, las
instalaciones fsicas, la maquinaria, muebles, insumos, utensilios, etc., y los
recursos tcnicos son los sistemas, procedimientos, organigramas, instructivos,
etc.
Rendicin de cuentas.
Obligacin de demostrar que se ha efectuado el trabajo cumpliendo con las reglas
y normas acordadas y declarar de manera precisa e imparcial los resultados
obtenidos en comparacin con las funciones y planes encomendados.
Es la responsabilidad de informar a los distintos pblicos interesados acerca
de la forma en que se han utilizado los recursos para la consecucin de los
objetivos institucionales o de un proyecto y cules fueron los logros alcanzados
cumpliendo con los acuerdos y responsabilidades asumidos y con las normas
jurdicas vigentes.
Supone la presentacin de informes narrativos, informes financieros, balances
auditados, auditoras externas, testimonios de los beneficiarios, resultados. Es
un cambio medible o descriptivo derivado de una relacin causa y efecto.
En la lgica de la Gestin por Resultados son aquellos cambios que son
atribuibles a la amplitud y a la profundidad de la influencia que una organizacin
ha tenido a travs del uso de los recursos.
Resultados inmediatos.
Son los productos o servicios, tangibles o intangibles, que resultan directamente
de la ejecucin de actividades.
Los resultados son alcanzados en el corto plazo, a diferencia de los impactos
de largo alcance.

65

Toma de decisiones.
Es la accin de seleccionar, bajo ciertos criterios, entre dos o ms alternativas
para dar solucin a un problema. El proceso de toma de decisiones constituye
un elemento central dentro de la planificacin.
Transparencia.
Se da cuando las personas se muevan en ambientes con reglas de juego
claras e iguales para todos, sin que predominen los sectores o instituciones
con mayor poder de incidencia en la construccin de las polticas pblicas.
Sistema de monitoreo.
Supone el acopio o registro de datos llevado de manera ordenada, permanente,
completa y sistemtica sobre las actividades ejecutadas, los resultados y metas
alcanzados. El procesamiento de los datos, transformados en informacin
relevante para los distintos destinatarios, posibilitar el anlisis y la toma de
decisiones (ajustes, refuerzos y reorientaciones de las actividades) a efectos
de alcanzar los resultados esperados y las metas.
Sostenibilidad.
Probabilidad que continen los beneficios de una intervencin en el largo
plazo. Situacin en la que las ventajas netas son susceptibles de resistir los
riesgos con el paso del tiempo. Implica si al trmino del financiamiento externo
se han establecido las condiciones de organizacin y gestin que garanticen la
continuidad del proyecto.
Los cambios sostenibles incrementan la autonoma y las capacidades de
aquellos que estn involucrados: ayudan a las personas y grupos a seguir
ayudndose a s mismos. El desarrollo sostenible supone crear y reproducir
un ambiente social y cultural que satisfaga las necesidades prcticas y los
intereses estratgicos de la poblacin. Existen cuatro aspectos relevantes de
la sostenibilidad: econmico, medio ambiental, social y poltico.
Supuestos.
Hiptesis sobre los factores o riesgos que pueden afectar el avance o xito
de una intervencin. Este trmino puede tambin aplicarse a las condiciones
hipotticas que inciden en la validez de la evaluacin, por ejemplo, las
caractersticas de la poblacin de la cual se extrae una muestra para una
encuesta.

66

Trminos de referencia (TDR).

Documento realizado por una Institucin en el cual se presenta una solicitud
que incluye caractersticas para la provisin de un bien o un servicio.
En l se deben especificar los antecedentes generales (marco en el cual se
realiza la solicitud), los especficos, los objetivos de la contratacin, el alcance
(geogrfico), las especificaciones tcnicas de lo que se pretende comprar
(sin indicar marca si se trata de un bien), las actividades a desarrollar (en
caso de referirse a servicios de consultora), los productos, el mbito de la
intervencin, el plazo de trabajo, la entrega de productos, la forma de pago, las
incompatibilidades (en caso que las hubiera) y los criterios de evaluacin que
se tendrn.
Esta terminologa es muy utilizada en los Proyectos de Cooperacin
Internacional, y cada vez ms en las compras estatales y llamados a concursos
para la provisin de cargos.
Viabilidad.
Es el criterio que alude a la capacidad, legitimidad y posibilidad de ejecucin
de un proyecto en la poblacin destinataria y su entorno social y poltico,
teniendo en cuenta los supuestos y factores externos que pueden repercutir en
el proyecto y que podran facilitar o impedir su ejecucin.
El proyecto debe ser comprensible en su entorno social, deseable en el
aspecto social, manejable en trminos de la organizacin existente, aceptable
en trminos de la organizacin existente, factible en sus aspectos tcnicos y
trminos econmicos.
Visin.
Es una idea-fuerza que convoca, rene, vincula y da sentido al hecho de
pertenecer a una organizacin. Despierta compromiso y no acatamiento. Es la
respuesta a la pregunta qu deseamos ser?.

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