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Bolivia: Lecciones de una Reforma Aduanera exitosa

I.

Estado de Situacin

Desde 1985 Bolivia asume un modelo de economa abierta de mercado, con resultados
macroeconmicos buenos. A pesar de esto, el resultado en cuanto a crecimiento
econmico y sobretodo en generacin de empleo no ha sido el necesario para acelerar la
reduccin de brechas sociales muy grandes.
En cuanto al comercio exterior tambin hubo una gran reforma reduciendo los aranceles
y simplificando su control. Estos se han aplicado a dos tipos de importaciones y se han
ido reduciendo entre 1987 y la fecha. Los aranceles vigentes en 1987 oscilaban alrededor
de 20% y a la fecha (2002) se ubican entre 0% y 5% para bienes de capital y 10% para el
resto de bienes. Cabe resaltar que actualmente ya no es una tasa uniforme.
Adems del GA (Gravamen Arancelario), se cobra el IVA importacin (Impuesto al
Valor Agregado) (14.94%). Asimismo, el ICE (Impuesto al Consumo Especfico),
gravando a los cigarrillos y tabacos una tasa porcentual del 50%, a los vehculos
automotores una tasa que oscila entre el 10% y el 18%; y a su vez, se aplica una tasa
especfica de 0.15 Bs/litro a las bebidas refrescantes, y una tasa especfica de entre 0.3 a
1.2 Bs/litro para las bebidas alcohlicas. De igual manera, Bolivia cobra el IEHD
(Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados) por la importacin y
comercializacin en el mercado interno de hidrocarburos y sus derivados. La tasa
especfica de este impuesto en el 2002 por ejemplo para el Diesel Oil es de 0.66 Bs/litro.
Bolivia evita el uso de obstculos comerciales para - arancelarios y nunca ha adoptado
medidas antidumping o de salvaguardia1; adems, para mantener el carcter central de su
poltica comercial consistente en el libre comercio de bienes y servicios, no aplica
permisos o licencias previas2, salvo en aquellos casos en los que se compromete la salud
de las personas, animales y la preservacin de vegetales; la seguridad del Estado o el
patrimonio artstico y cultural de la nacin.
Si bien la poltica comercial del pas se ha basado en gran parte en la liberalizacin
unilateral, las iniciativas multilaterales y regionales han desempeado un importante
papel de apoyo. Desde 1993 Bolivia ha concluido nuevos acuerdos con Chile, Cuba, el
MERCOSUR y Mxico. Bolivia ha continuado tambin participando en el proceso de
integracin de la Comunidad Andina. Dada la posicin geogrfica de Bolivia, la mayora
de esas iniciativas preferenciales tienen posibilidades de incrementar el comercio y la
inversin.
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Excepto por una salvaguardia a la importacin de harina de trigo proveniente desde la Argentina, que se
aplic en Febrero de 2002, la cual suspende temporalmente la preferencia arancelaria otorgada al
MERCOSUR para la harina de trigo.
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La anterior aseveracin se halla sustentada por el Decreto Supremo N 24440 de diciembre de 1996, que
establece la libre importacin y la inexistencia de licencias previas, cuotas de importacin u otras medidas
no arancelarias que afecten a la importacin de mercancas comercializables.

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Si bien el rgimen comercial ha mejorado desde 1986 ste se vio obstaculizado en cierto
modo por la debilidad administrativa persistente y la aplicacin desigual de las leyes que
afecta, en ocasiones, a esferas tales como la administracin de aduanas, el uso de
prescripciones tcnicas, la aplicacin de derechos de propiedad intelectual y normas
sanitarias y fitosanitarias. Tambin surgieron dificultades debido a la amplitud del sector
informal3.
Para hacer frente a esta debilidad, Bolivia encara, desde 1997, una segunda ronda de
reformas para mejorar la institucionalidad e incorporar actividades informales. Una de las
medidas principales para encarar esta reforma fue el cambio en la legislacin aduanera.
La antigua estructura normativa y legal de la Aduana, Ley de 1929, era muy compleja ya
que constaba de 285 Decretos, 321 Resoluciones Ministeriales y 215 Resoluciones
Administrativas. La reemplaz la nueva Ley de Aduanas No. 1990 del 28 de Julio de
1999, con el objetivo de hacer una profunda reforma institucional, atacar la corrupcin y
ordenar el marco legal imperante.
Tanto antes como despus de la nueva reforma aduanera, la recaudacin por Tributos
Aduaneros contina teniendo un importante papel en los ingresos fiscales.
Grfico 1:
a)

b)

Vase: www.wto.org, Las polticas orientadas al exterior favorecen el crecimiento y el incremento del
comercio en Bolivia.

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Como se observa en el grfico 1 a), tanto antes como despus de la reforma, los ingresos
por la recaudacin de tributos aduaneros, originados en el comercio exterior,
representaron alrededor de entre 30 y 40% de los ingresos totales del TGN (Tesoro
General de la Nacin). Adems se puede observar que el pico en la recaudacin
aduanera como porcentaje del total de ingresos, se dio entre los aos 1996 y 1998 a causa
del incremento en el volumen de las importaciones que requiri la construccin del
gasoducto Bolivia-Brasil y la inversin de las empresas capitalizadas.
En el grfico 1 b), a su vez, muestra que los ingresos por la recaudacin de tributos
aduaneros son de alrededor de entre 35 y 45% de los ingresos tributarios del TGN, lo cual
refleja el papel importante que tiene la recaudacin aduanera sobre los ingresos
tributarios.
De entre la participacin de los Tributos Aduaneros sobre el total de ingresos del TGN; el
IVA importacin es el impuesto que ms relevancia tiene entre los ingresos fiscales ya
que representa alrededor de 21%. Esto es previsible ya que este impuesto es cobrado a
todas las importaciones definitivas de bienes y servicios, con una tasa del 14.94%. El
segundo tributo aduanero de relevancia es el GA, representando alrededor de 8% de los
ingresos fiscales totales, (Vase el grfico 2).
Grfico 2:

Sin embargo, para observar el comportamiento del sector aduanero se puede tomar en
cuenta los indicadores de las tasas efectivas de recaudacin de cada tributo aduanero,
(vase grfico 3).

Grfico 3:

La tasa efectiva es el valor de la recaudacin de los tributos aduaneros de importacin

sobre el valor de las importaciones. Si una tasa efectiva del GA tiende a cero, puede
significar que el pas est liberalizando su comercio exterior. En la actualidad la tasa
efectiva del GA es de alrededor de 5%, y la tasa efectiva agregada de todos los tributos
aduaneros flucta alrededor de 21.4%.
Despus de la reforma aduanera de 1999, tanto la recaudacin de los tributos aduaneros
como las importaciones han disminuido4, pero el monto de decremento en las
importaciones fue mayor al decremento de la recaudacin, explicando de esta manera el
aumento en las tasas efectivas de los tributos aduaneros despus de dicha reforma.
Pero para ser ms exactos en cuanto a la interpretacin de las tasas efectivas, se puede
considerar a las importaciones imponibles en vez que las importaciones totales. La tasa
efectiva agregada de todos los tributos aduaneros, considerando a las importaciones
imponibles, actualmente es de alrededor del 22.14%5, siendo mayor a la registrada en el
anterior caso ya que las importaciones imponibles son menores a las importaciones
totales.
El hecho de que las importaciones totales sean mayores a las importaciones imponibles es
por causa de que existen a su vez importaciones exentas a pago de tributos aduaneros.
La exencin aduanera involucra a importaciones del sector diplomtico, sector pblico y
ONGs. Entonces, el valor de recaudacin de tributos aduaneros no percibidos en el ao
2000, a causa de dichas exenciones, es de alrededor de 19 millones de dlares; donde la
no recaudacin por IVA importacin es de alrededor de 10 millones de dlares, (vase
cuadro 1).

Cuadro 1:
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Vase Anexo 1: Recaudacin ordinaria de GAC, IVA, ICE, IEHD, Importaciones Ordinarias, PIB.
Ibidem.

Despus de observar los ingresos no percibidos por causa de las exenciones, vale la pena
observar la evolucin de las recaudaciones por tributos aduaneros, antes y despus de la
reforma aduanera de 1999, (vase grfico 4).
Grfico 4:

Segn el grfico 4, claramente se observa dos efectos: antes y despus de la reforma

aduanera. Hasta el ao 1998 la recaudacin aduanera representaba alrededor de 5.7% del
PIB por causa de que hasta ese ao hubo una gran cantidad de importaciones de bienes
de capital para la construccin del gasoducto Bolivia-Brasil y adems por la inversin de
las empresas capitalizadas, haciendo que la recaudacin aduanera crezca de manera
significativa. Pero, a partir de 1999, la recaudacin aduanera disminuye, por un lado, por
la crisis econmica que reduce el monto de importaciones, por el proceso en s de la
reforma aduanera y adems, por la disminucin de las inversiones de las empresas
capitalizadas, llegando a ser la misma de alrededor de 4.53% del PIB en el ao 20016.
II. La visin de los actores
Segn la metodologa adoptada para el estudio, sugerida por el Banco Mundial para un
estudio en diversos pases, se han consultado tres tipos de actores: Los idelogos y
diseadores de la reforma, los ejecutores de la reforma y los usuarios. Todos los actores
estn de acuerdo en sentido que la Reforma Aduanera ha sido exitosa sobretodo porque se
ha logrado limpiar una institucin que estaba completamente atrapada por la corrupcin
durante dcadas.
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Para ms informacin acerca del valor de las importaciones, vase Anexo 1: Recaudacin ordinaria de
GA, IVA, ICE, IEHD, Importaciones Ordinarias, PIB.

En la reforma boliviana se ha aplicado una reingeniera total, un cambio radical desde la

organizacin hasta la sustitucin de recursos humanos. El cambio total del personal en la
ANB pudo haber ocasionado un efecto negativo mayor en las recaudaciones, debido a la
poca experiencia del nuevo personal y al cambio de los reglamentos.
Muchos actores han identificado deficiencias y errores. Sin embargo, estos problemas no
desmerecen el avance sustancial logrado a la fecha. Merece resaltarse el efecto negativo
que segn los exportadores tuvo la aplicacin del sistema informtico SIDUNEA++ que
ocasiona retrasos en las devoluciones de impuestos. De acuerdo a las autoridades
aduaneras, ste es ms bien un problema fiscal.
Ha habido un efecto perverso entre la reforma aduanera y el costo social de corto plazo
que sta ha ocasionado. En primer trmino, la reforma ha significado un costo social
inmediato en muchas regiones que vivan del contrabando sobre todo por reduccin de
ingresos y empleo; y, por su parte, debido a la conflictividad social de la reforma, se han
tomado medidas que han inhibido el avance de la reforma con la pretensin de no afectar
a los pequeos comerciantes que viven del comercio minorista.
Una preocupacin evidente es la sostenibilidad de la reforma. En el aspecto financiero, de
mantenerse la legislacin actual, la ANB deber requerir de apoyo del Tesoro General de
la Nacin para lograr cubrir sus costos. Esto significa que, de acuerdo a la Ley actual, la
ANB no es sostenible financieramente.
Existen varias opciones que estn siendo estudiadas para lograr superar este problema.
Desde la unificacin de las entidades recaudadoras (SIN y ANB) hasta el cierre de la
ANB, pasando por cambios en las fuentes de ingresos actuales de la ANB. Los cambios
en las fuentes de ingreso se refieren a cobrar el 1% sobre total de importaciones o retener
el 3% sobre el total de las recaudaciones en Aduana que incluyen IVA de importaciones,
el ICE y el IEHD.
En el anexo No. 8 se muestra un modelo de sostenibilidad que presenta las enormes
dificultades de sostenibilidad que tiene al ANB, as como las posibles soluciones
financieras.
Pero vale la pena anticipar que las posibles soluciones financieras para que la reforma sea
sostenible dependen en gran medida del flujo futuro de inversin extranjera directa al
pas que permitir aumentar el monto de importaciones que, a su vez, generaran un mayor
ingreso para la ANB en todos los escenarios posibles de sostenibilidad.
De acuerdo a los datos observados en el modelo de sostenibilidad, la simple aplicacin
del 3% sobre el valor total de las recaudaciones que cobra la ANB no alcanza. La
solucin financiera de cobrar el 1% sobre el total de las importaciones s permite tener
sostenibilidad.

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a. Los idelogos de la Reforma
Se logr un consenso contra la corrupcin imperante en esta institucin. A pesar que otras
instituciones eran tambin consideradas corruptas en ese momento, la Aduana fue
estigmatizada de forma tal que hubo un acuerdo general para su transformacin total.
Las estimaciones de contrabando realizadas entre 1997 y 1998 sealaban un nivel de
evasin superior a los 800 M $us. anuales que se constituy en una cifra de tal magnitud
que superaba incluso a los recursos de ayuda externa. Por tanto era imprescindible
resolver este problema ya focalizado. Lo paradjico es que esa cifra era una estimacin
muy genrica y no estaba basada en ningn estudio. Un estudio posterior ms profundo
elaborado por Xavier Nogales estim una cifra global de $us. 500 millones anuales que
fue considerada muy elevada. El Foro en el que se lleg a esta conclusin fue el
denominado Dialogo Nacional desarrollado en 1997.
Cuando se plane la reforma no se tom en cuenta en absoluto el costo social. Luego,
como se verifica despus, el conflicto social ser una rmora para la reforma.
El FMI jugo un papel destacado en este proceso de reforma puesto que en coordinacin
con el gobierno, form un equipo e inici una tarea de formalizar una propuesta para una
gran reforma que a la larga se cumpli, como haba sido planificada.
Un error de apreciacin cometido en el proceso est referido a la estimacin de los
ingresos potenciales con la reforma. Las cifras calculadas fueron ms elevadas que la
realidad y a la larga dieron una visin de un rezago en el resultado de la reforma.
El liderazgo del PRI fue relevante en el proceso. El PRI estuvo a cargo de la
Vicepresidencia de la Republica entre 1997 y 2001. El actual Presidente, Ing Jorge
Quiroga Ramrez junto al actual Ministro de la Presidencia Alberto Leyton, condujeron el
proceso general. El PRI estuvo y est a cargo de toda la reforma institucional en el pas y
uno de sus mejores resultados es el conseguido con la reforma de aduanas.
El Servicio Civil coordina muy de cerca el trabajo con el PRI y su tarea en esta reforma
fue secundar el trabajo logrado en la reforma.
La participacin del sector privado fue amplia. El liderazgo privado lo tom la CNC,
CNDA, y la CNI (Cmara Nacional de Industrias), a la que luego se sumaron el resto de
organizaciones privadas. La propuesta del sector privado estaba enfocada, adems del
tema de corrupcin, a la lucha contra el contrabando, que afectaba seriamente la
viabilidad de la industria nacional y de la empresa en su conjunto debido al alto grado de
informalidad de la economa en Bolivia.
Es necesario sealar algunas de las caractersticas de la Aduana Nacional en el pasado.
Como se seal anteriormente estaba catalogada como una de las instituciones ms
corruptas del pas. Se constitua en uno de los focos ms grandes de corrupcin gracias a

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la partidizacin. El partido de turno en el poder se hacia cargo de la institucin y
manejaba a su antojo.
Obviamente el servicio estaba relacionado al grado retribucin directa que se daba a los
funcionarios, sin ninguna transparencia y los obstculos eran superados con una coima.
El personal ad-honorem era casi el 40%. No perciban ingresos de la aduana pero si
cumplan un cupo, el resto era para ellos y para quienes los patrocinaban. Por ello, las
recaudaciones no eran precisamente muy bajas. Haba un cierto sentido de eficiencia pues
cumplan con los presupuestos exigidos y el resto era un premio a esa eficiencia que no
ingresaba al Estado.
En la etapa previa a la ejecucin de la reforma, el actor ms importante fue el entonces
Vicepresidente de la Republica a travs del PRI. La figura de Amparo Ballivin aparece
luego casi con la aprobacin de la Ley y su aplicacin. Sin duda, Amparo Ballivin es la
figura clave de la reforma en su conjunto y sin su aporte es posible que los avances no
hubiesen sido tan significativos.
El Ministro de Hacienda Herbert Muller tambin fue un actor importante en el proceso
pues el llev adelante los consensos para la aprobacin de la Ley y apoy el proceso en
su inicio.
En su momento, en el proceso de estudio de la reforma se conform el CNA que estaba
presidido por el propio Presidente de la Republica y conformado por personeros del
Ministerio de Hacienda, Comercio Exterior y del sector privado. Este Consejo apoy el
proceso y fue disuelto a tiempo de aprobar la Ley de Aduanas.
Muchos actores del sector pblico y de la cooperacin internacional consideran que el
establecimiento de una institucin autrquica para el manejo de un ente recaudador es un
error pues no priorizan la recaudacin sino el propio proceso de reforma. Luego, en el
proceso de ejecucin de al reforma han existido muchos problemas de coordinacin entre
la ANB y el MH que han afectado los resultados de la reforma aunque no de manera
sustancial.
b. Los ejecutores de la Reforma
Gracias al apoyo de las autoridades principales de la ANB, de los principales ejecutivos,
gerencias y personal tcnico, se ha logrado conseguir la informacin que se detalla en el
presente captulo.
Legislacin y marco regulatorio
Antes de la reforma aduanera se contaba con una estructura legal y normativa muy
compleja, la Ley de 1929. En 1999 se promulga la nueva Ley de Aduanas No. 1990, la
cual define un conjunto de reglas que cambian toda la legislacin con nuevos
procedimientos, regmenes, personal y estructura, entre otros.

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Debe remarcarse que el vaco legal que produjo la nueva Ley, sin reglamentos durante
casi un ao e incompletos hasta la fecha, determin limitaciones para la actuacin de la
ANB
Sin embargo, la Reforma fue pensada e implementada con xito tanto en lo institucional
como en lo procedimental, pero tuvo dificultades en lo judicial ya que con la aplicacin
del nuevo Cdigo de Procedimiento Penal y con las limitaciones jurdicas de la ley de
aduanas, su concepcin inicial de criminalizar el contrabando simplemente no se ha dado
ya que hasta la fecha no se pueden aplicar las drsticas sanciones a un enorme sector
poblacional cuya actividad principal es la informalidad.
Manejo del Cambio
El proceso completo empleado en la reforma fue en primera instancia la elaboracin y
aprobacin de la Ley General de Aduanas promulgada el 28 de julio de 1999 y el
Reglamento de la Ley de Aduanas, establecido mediante D.S. N 25870 del 11 de agosto
de 2000. Mediante esta nueva estructura de organizacin se realiz el Estudio de
Sostenibilidad Financiero por una firma consultora seleccionada competitivamente.
Dicho estudio vino a ser el insumo ms importante para la elaboracin y aprobacin del
ARI suscrito en fecha 06 de julio de 2001 entre la ANB, el Ministerio de Hacienda y la
Unidad Tcnica del PRI.
Entre el principal objetivo que presenta el ARI, es el comprometer a la ANB a ejecutar y
al Ministerio de Hacienda y a la Unidad Tcnica del PRI a apoyar la implementacin del
Plan Estratgico del PROMA; adems de comprometer los recursos financieros y la
asistencia tcnica del PRI y del Ministerio de Hacienda para asegurar la ejecucin de la
reforma institucional y su sostenimiento tcnico y financiero entre otros.
La ANB cuenta desde el inicio de su proceso de reforma con el apoyo de los siguientes
organismos internacionales y pases donantes bilaterales, a travs de convenios de
crdito y donacin para los diferentes proyectos de la entidad (entre ellos el PRI): BM
(Banco Mundial), BID (Banco Interamericano de Desarrollo), FMI, PNUD (Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo), CAF (Corporacin Andina de Fomento), Fondo
Nrdico de Desarrollo y Gobiernos de Dinamarca, Suecia, Pases Bajos, Alemania y el
Japn.
El BM asesor financiando la nueva gestin de Recursos Humanos y el BID financiando
los nuevos Sistemas Tecnolgicos Informticos, entre los ms importantes.
Personal y aspectos salariales
La reforma aduanera fue parte de un esfuerzo conjunto para reformar el servicio civil ya
que la ANB es una de las instituciones piloto del PRI, que contempla la implantacin del
Servicio Civil como uno de sus componentes destinados a fortalecer la gestin pblica y
luchar contra la corrupcin.

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En cuanto a los Recursos Humanos, se hizo cambios en el personal aduanero los cuales
demandaron casi dos aos de convocatorias pblicas a travs de empresas privadas
especialistas en contratacin de personal. Antes de la reforma, la planta de personal fue
de 591 puestos, el cual se increment a 734 puestos hasta 2001, ao de la reforma
aduanera. Se estima actualmente que alrededor del 90% de la planta de personal es
producto de los procesos pblicos de contratacin.
La reforma aduanera aplic un nuevo rgimen salarial en los distintos niveles de
personal. Si deseamos cuantificar el incremento en el salario para los distintos niveles de
personal, se puede decir que el incremento salarial para los funcionarios de la alta
gerencia fue de alrededor de 73%, de entre 22% y 28% para los funcionarios de nivel
medio y alrededor de 41% para el personal de apoyo. Se pas de un salario mximo de
14 mil Bs. a 29 mil Bs. y de un salario mnimo de alrededor de 1,200 Bs. a 1,300 Bs. por
mes.
La normativa vigente no prev el otorgamiento de bonos para recompensar el buen
desempeo. En caso de un desempeo excelente el funcionario tiene derecho a la
promocin horizontal (avanzar un grado salarial dentro del nivel correspondiente) e
incentivos econmicos grupales en base a metas prefijadas de acuerdo a las posibilidades
presupuestarias de la Aduana Nacional de Bolivia.
La reforma aduanera hizo que las prcticas de reclutamiento de personal sean pblicas y
con base a mritos, pero el plan de capacitacin se espera que mejore con la propuesta de
financiamiento del Banco Mundial, en el marco del Estatuto del Funcionario Pblico.
Polticas sobre la corrupcin y la integridad
Todo el personal a tiempo de su ingreso a la Aduana Nacional debe suscribir la
Declaracin Jurada de Compatibilidad con la Funcin Aduanera, adems de tener
conocimiento del Cdigo de tica.
Se puede decir que la corrupcin es tomada en cuenta en la capacitacin ya que hasta la
fecha se han impartido cursos relativos al control de la corrupcin, contrabando, lucha
contra el fraude y adems se ha previsto capacitacin relacionada al Cdigo de tica
vigente en la institucin.
La Ley General de Aduanas prev, procesos civiles o penales como resultado de
contravenciones o delitos aduaneros.
Existe una Oficina de tica en la que se sustancian los procesos administrativos internos
y la posibilidad de recurrir a recursos de revocatoria ante la Mxima Autoridad Ejecutiva
o ante la Superintendencia del Servicio Civil con recursos jerrquicos.
Capacitacin
Desde que se implement la Reforma Aduanera, los requerimientos educativos son ms
estrictos ya que se han establecido para cada tipo de cargo, agrupados en familias, un

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conjunto de requisitos en funcin a las responsabilidades del cargo. Sin embargo, la
capacitacin es una tarea pendiente en el proceso, por cuanto entre 1999 y 2001 la ANB
se ha concentrado en contratar personal y no fue posible encarar su capacitacin como era
deseable.
Hasta la fecha, no existe una academia de capacitacin aduanera mas bien la capacitacin
es externalizada a otras empresas que proveen la infraestructura necesaria.
El funcionario debe cumplir obligatoriamente con un mnimo anual de horas de
capacitacin. El Plan Estratgico de Capacitacin prev un tiempo mximo para el
cumplimiento de los planes individuales de capacitacin. El cumplimiento de las
obligaciones de capacitacin se reflejar en la evaluacin de desempeo.
Los usuarios de los servicios de la Aduana Nacional como son los importadores, reciben
capacitacin para mejorar el uso de los servicios aduaneros. Adems, las Compaas de
Inspeccin Preembarque, dentro del alcance de sus contratos, han contemplado 320
horas/ao de capacitacin pasiva y activa (cursos y pasantas) para funcionarios de la
ANB hasta fines del presente ao.
Cambios Administrativos
Se puede decir que ha habido un cambio en la estructura administrativa aduanera, pero
eso no quiere decir que la estructura actual sea definitiva, de hecho se est en un proceso
de revisin de la estructura actual. En todo caso se ha avanzado de manera importante en
el proceso de desconcentracin en las gerencias.
Tecnologa de la Informacin
Antes de la Reforma Aduanera de 1999, se usaba el llamado SARA, que bsicamente es
el registro de operaciones. Pero actualmente se usa el SIDUNEA++ que es un nuevo
sistema informtico que est siendo un factor importante en la transformacin aduanera.
Bsicamente se escogi este nuevo sistema por su bajo costo, el apoyo tcnico de la
UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Comercio) y la
posibilidad de beneficiarse de la experiencia de los pases que usan este sistema. Ya que
la implantacin de este sistema es reciente, se sigue buscando una mejor y ms eficiente
utilizacin de los otros recursos como el personal.
Basado en la Ley, el nuevo sistema tecnolgico hizo posible adoptar la revisin fsica de
slo 20% del despacho aduanero siempre bajo el concepto de buena fe.
En cuanto a las funciones que son automatizadas, se pretende que sea todo el proceso de
ingreso y salida incluyendo el despacho. En la actualidad, se ha instalado el sistema para
controlar el ingreso de mercancas desde Arica, trnsito hacia Bolivia y el despacho de
importaciones en cualquiera de las aduanas del circuito Tambo Quemado-La Paz.

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Aparte de la Aduana, los agentes despachantes, transportistas, bancos y exportadores
podrn estar conectados con el sistema Tecnolgico Informtico.
Aspectos de Valuacin
La reforma de la Aduana Nacional, en principio, ha heredado un sistema de valoracin
basado en la Definicin del Valor de Bruselas cuya ejecucin estuvo a cargo de dos
empresas de PSI: SGS e Inspectorate. A partir de la reforma, y como consecuencia del
vencimiento en los plazos para la Implementacin del Acuerdo de Valoracin de la OMC
en Bolivia, la Aduana Nacional se halla inmersa en el cumplimiento de dos grandes
objetivos: i) Implementar el Acuerdo de Valoracin de la OMC, ii) Prescindir de los
servicios de las empresas de inspeccin previa a la expedicin (Verificadoras).
Actualmente las empresas de PSI cobran una tarifa de 1.75% sobre el valor FOB de la
mercanca por el servicio de valoracin en todas las operaciones de importacin; pero
desde el momento que estas empresas dejen el mbito nacional hasta Diciembre de 2002,
se prev que la ANB cobre una tarifa retributiva del 1% sobre el valor FOB de la
mercadera.
El mtodo para determinar que bienes se inspeccionarn es el de Seleccin de Canales:
Rojo, Amarillo y Verde. El rojo tiene inspeccin fsica y documental; el amarillo, solo
inspeccin documental en tanto que el verde no requiere de ninguna inspeccin. El rojo y
amarillo no deben exceder el 20% de las importaciones nacionales. Para todos los
productos que ingresen por canal amarillo y rojo existen tablas de precios que permiten
generar duda razonable para la revisin.
Experiencia con el Pre - embarque
Como ya se mencion, hasta la fecha se utilizan a las compaas de Inspeccin PreEmbarque (SGS e Inspectorate) y bsicamente es por la desconfianza en los valores
declarados por los importadores.
Segn funcionarios del FMI, la contribucin de las empresas PSI sobre la movilizacin
de ingresos aduaneros es nula, sin embargo, las empresas aseguran que de no ser por
ellas habra una cada importante en los ingresos. Adems, las empresas consideran que
es peligroso que dejen de hacer el servicio mientras la ANB no tenga todos los
instrumentos tcnicos para cumplir este cometido.
En la importacin, se supone que cuando la mercanca se presenta al pas ya viene
verificada y con su respectivo certificado para iniciar el despacho. Sin embargo, existe la
posibilidad de que la inspeccin se haga despus de que la mercanca ha llegado al pas lo
que genera atrasos considerables en el despacho.
Existe un plan en ejecucin, en que las verificadoras se quedan en Bolivia por este ao.
En dicho plan se establece que peridicamente se van dejando de inspeccionar una serie
de captulos del arancel a los que se le van sumando otros, segn su importancia en la

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recaudacin, hasta llegar a eliminarlas en enero del 2003. Actualmente existen 48
captulos que no requieren certificados de inspeccin
En cuanto a las medidas que son necesarias para que la aduana funcione bien en ausencia
de las compaas PSI se basan en el establecimiento de una estrategia para el control del
valor basado en gran parte en el control ex post.
Prctica con los procedimientos de importacin (uso local) y exportacin
Los procedimientos tanto de importacin y exportacin han sido mejorados en trminos
de la nueva legislacin y de la implantacin del Sistema SIDUNEA. Sin embargo, en
ambos, importacin y exportacin existen muchos resabios de los procedimientos viejos.
Adems, no es fcil introducir mejoras, si persisten contratos con recintos y verificadoras
que obstaculizan el desarrollo de los nuevos procedimientos.
Prctica con regmenes especiales de importacin
Segn la legislacin aduanera boliviana, las Zonas de Libre Comercio se denominan
Zonas Francas y son de dos tipos: Comerciales (ZFC) e Industriales (ZFI). Existen en
total 15 zonas francas, que se dividen en 12 comerciales, 2 industriales y una zona franca
Comercial e Industrial.
Las zonas francas comerciales operan en los siguientes sectores: automotriz, alimentos,
bebidas sin y con alcohol, prendas de vestir, electrodomsticos, muebles para oficinas y
hogar, insumos industriales, maquinaria y equipos industriales y otros. En cada zona
franca industrial nicamente se halla operando un usuario en la siguiente actividad:
Fbrica de muebles de madera, Fbrica de Tableros elctricos. Es necesario remarcar a
ZOFRAMAC en Puerto Surez en la que se instalar una Termoelctrica que ser una de
las ms relevantes.
De acuerdo a la legislacin vigente, en zonas francas comerciales, las mercancas
introducidas pueden permanecer sin lmite de tiempo sin transformacin alguna hasta el
momento en que se les aplique los siguientes regmenes aduaneros: Importacin a
consumo, admisin con exoneracin del pago de tributos aduaneros, reimportacin de
mercancas en el mismo estado, admisin temporal para reexportacin en el mismo
estado, admisin temporal para perfeccionamiento activo, trasbordo, reexpedicin de
mercancas.
En zonas francas industriales las mercancas procedentes del extranjero y del resto del
territorio nacional son sometidas a operaciones de perfeccionamiento pasivo, para ser
importadas o reimportadas al territorio aduanero nacional o ser reexpedidas a territorio
extranjero.
En las zonas francas comerciales se realizan las siguientes operaciones: almacenaje,
fraccionamiento de mercancas, conservacin, manipulaciones ordinarias, ventas al por
menor, remate de mercancas.

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En las zonas francas industriales se efectan operaciones de perfeccionamiento, con

incorporacin de bienes y servicios.
Las mercancas procedentes de un pas extranjero o de territorio aduanero nacional que
son introducidas a una zona franca, gozan de la suspensin de los tributos de importacin,
mientras permanezcan en ella.
La importacin de mercancas desde zonas francas a territorio aduanero nacional estn
sujetas al pago de los tributos de importacin como si se tratara de una importacin desde
terceros pases.
Las exportaciones no estn gravadas para el pago de tributos y reciben una devolucin
impositiva como un porcentaje del valor FOB. La aduana, solamente certifica la salida de
mercancas. La Aduana Nacional efecta el control de ingreso y salida de mercancas,
vehculos y personas. Dicho control se efecta mediante documentos aduaneros
(manifiesto de carga, factura comercial, documentos de embarque, etc.).
Cabe hacer notar, que el control dentro de la zona franca es efectuado por el
concesionario de la zona franca, que es la persona jurdica constituida como sociedad
annima, a la cual el Estado, a travs del Ministerio de Comercio Exterior e Inversin y
el Ministerio de Hacienda, otorgan en concesin el desarrollo y la administracin de una
zona franca
En cuanto a la exencin de tributos aduaneros estn exentas del pago: Importacin de
mercaderas en virtud de Tratados o Convenios Internacionales o Acuerdos de Integracin
Econmica; Importaciones realizadas por los miembros del Cuerpo Diplomtico y
Consular, o de los representantes de los organismos internacionales; entre otras.
Desempeo de los Ingresos (Recaudaciones)
Las recaudaciones de la ANB con la reforma han sido menores a las esperadas en sus
presupuestos, a pesar de que en algunos casos se ha observado una mejora en la
eficiencia. La crisis econmica ha afectado la recaudacin por la disminucin de las
importaciones.
El efecto de la reforma pudo haber sido ms efectivo si se priorizaba la contratacin de
personal en el rea de fiscalizacin y si se agilizaban las reglamentaciones.
En cuanto a la recaudacin de tributos aduaneros, la fiscalizacin conjunta entre aduanas
e impuestos internos es parte de los proyectos de fiscalizacin pero se ha retrasado
porque Impuestos Internos recin ha iniciado su reforma.
Controles Aduaneros

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Para evaluar el proceso de la reforma en cuanto a la proteccin de la sociedad y el
comercio legtimo, hasta la fecha no se pueden establecer indicadores precisos que
garantice la mejora en eficiencia, proteccin y recaudacin. Pero de acuerdo a
indicadores secundarios, se estima que la reforma aduanera disminuy el contrabando
con respecto a un periodo antes de la misma. Estos indicadores son, entre otros, el
nmero de procesos judiciales contra el contrabando en curso, el volumen de depsitos de
mercaderas incautadas para remate y algunos precios de productos como cigarrillos y
licores.
Esta reduccin es evidente en productos masivos y de mejor control como harinas y
cigarrillos. Sin embargo, el comercio al por menor ha encontrado opciones de ingreso de
mercaderas sin pago de tributos. Tambin se han observado problemas con pases
limtrofes debido a cambios en su poltica econmica como es el caso argentino, en que
no se puede controlar el ingreso de mercaderas.
Evaluacin aduanera de desempeo y sostenibilidad
En cuanto al suministro de datos de desempeo y avances de la reforma aduanera, existe
un nexo entre la aduana con el sector privado y los usuarios del comercio exterior,
mediante el Comit de seguimiento del PROMA, el Comit de Calidad y los contratos
con la CNDA.
El nivel de ayuda que recibe la reforma aduanera es muy buena de parte de los
organismos internacionales pero no as del Ministerio de Hacienda en cuanto al
cumplimiento con los compromisos asumidos con la ANB en distintos aspectos
relacionados con la reforma aduanera. En todo caso ha decado el intenso apoyo que
reciba la reforma al principio.
En cuanto a la sostenibilidad de la reforma, depender en gran medida del apoyo poltico
del futuro gobierno. La reforma aduanera requiere como condicin imprescindible que se
aclare el monto y fuente de su financiamiento. Hoy con lo dispuesto para su
funcionamiento no es sustentable. Para serlo se requiere o autorizar el uso de un cobro
por valoracin en reemplazo del que efectan las empresas verificadoras o redisear la
fuente de sus ingresos tomando en cuenta en dicho clculo las recaudaciones del IVA
importaciones y dems impuestos que estn bajo responsabilidad de la Aduana Nacional.
En cuanto a los riesgos ms importantes para la sostenibilidad de las reformas se puede
mencionar la interferencia poltica, la falta de apoyo, la carente coordinacin entre el
Ministerio de Hacienda y la ANB, el rediseo del presupuesto, el retiro de las
verificadoras, el nivel de desgravacin arancelaria entre otros; sern elementos centrales
para el futuro de las recaudaciones aduaneras.
En cuanto a las reas donde el progreso es deseable y obtenible se puede mencionar a la
modificacin de la Ley de Aduanas, la finalizacin de la automatizacin del control
aduanero, el mejoramiento de la infraestructura aduanera en fronteras, la capacitacin del
personal y la manutencin de la institucionalidad de la Aduana Nacional.

16

c. Los usuarios de la Reforma

Los usuarios en general estn satisfechos con los resultados logrados con la reforma. Si
bien existen crticas a la forma en que se ejecuta, o a algunas medidas operativas que no
concuerdan con sus intereses, no existe ningn usuario que se manifieste en contra de
esta reforma.
La mayor parte de los empresarios entrevistados consideran que ha sido una reforma
positiva para el pas en general. Hay un criterio general en sentido de que se ha logrado
erradicar la corrupcin de esta institucin y que se ha logrado consolidar una nueva
institucin cuyo resultado recin se los empieza a ver.
Una queja relevante es la del sector exportador que ha sufrido un efecto directo del
cambio del sistema informtico en la ANB. No se han podido devolver montos
significativos a los exportadores que han tenido que hacer ajustes en sus empresas.
La situacin referida a la corrupcin en aduanas era tan grande y evidente que lo que
ocurre actualmente ha significado un cambio radical. En el pasado la aduana era un botn
de los partidos polticos, del que adems aprovechaban los malos empresarios y los
delincuentes comunes que vivan de este negocio. Mucho ms considerando el alto grado
informalidad de la economa.
El cambio de prcticamente la totalidad de los empleados de la ANB ha significado un
cambio radical en el manejo de la prebenda y la corrupcin. Es evidente que este cambio
tan grande ha tenido efectos tambin en la eficiencia en el servicio porque los nuevos
empleados no cuentan con la experiencia necesaria. Este es un problema que se ir
resolviendo paulatinamente.
Los procedimientos utilizados actualmente se han ido incorporando de manera gradual,
de acuerdo a la nueva Ley. En muchos casos se ha observado un cierto rezago en
procedimientos que han afectado al servicio. Sin embargo, en la medida que se han ido
conociendo, son adecuados y adems participativos con el sector privado. En mas de un
caso, los empresarios del sector han valorado el que la ANB les enve borradores antes de
aprobar reglamentos y acepte sus sugerencias y observaciones.
Los tiempos estimados de despachos son los siguientes
Cuando la ANB hace inspeccin manual:
Terrestre:
4 a 5 das
Areo
3 a 4 das
Cuando la ANB no hace inspeccin manual
Terrestre
Areo

72 horas
48 horas

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La ANB no hace publicaciones sobre este tema y todava esta informacin no est
sistematizada.
En el proceso de la reforma ha habido una activa participacin del sector privado. Su
presencia en el Consejo Nacional de Aduanas en su momento ha sido gravitante, aunque
en el momento de la aprobacin de la Ley se hayan cambiado e ignorado algunos
aspectos.
Actualmente existe participacin activa y es destacable la aplicacin del Principio de
Buena Fe. Concretamente ahora por Ley slo se revisa aleatoriamente el 20% de las
mercaderas. Antes se tena que revisar la totalidad con poca transparencia y alta
corrupcin. Adems ahora se implementa en algunos sectores empresariales como en el
caso de la harina el criterio que el depsito de la propia empresa es valido para la ANB
con sistemas estrictos de revisin y evaluacin. Esta concepcin en el pasado era
inimaginable.
En algunos sectores, no sienten que se haya dado ese cambio. Por el contrario, la
fiscalizacin es excesiva y no aplica el principio de Buena Fe.
Una preocupacin especifica sobre el desempeo de la aduana esta referida al control del
contrabando hormiga. Lamentablemente el Art. 4 de la Ley de Aduanas inhibe el control
del comercio minorista interno.
Las recomendaciones para mejora de parte del sector privado como usuarios del servicio
son diversas.
a.
b.
c.
d.
e.

Mejorar coordinacin con empresas que administran almacenes aduaneros.

Cuidar los cambios de sistemas y que se ejecuten de forma paralela para no
tener los problemas presentados con los exportadores.
Ampliar el horario de atencin a ms de 8 horas diarias segn la necesidad.
Aplicar el principio de Buena Fe.
Debe darse una solucin al problema de contrabando hormiga pues la
regulacin permite y alienta la informalidad.

Existe preocupacin de parte del sector privado sobre la forma en que se pueda resolver
la sostenibilidad de la ANB. El temor radica en que piensan que la mejor forma de
financiar a esta entidad es cobrando mayores tasas o impuestos a los usuarios.

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III.Logros y deficiencias de la reforma

a. Resultados generales
Luego de slo dos aos de aplicacin, puede afirmarse que la reforma de la ANB ha sido
exitosa. Ha sido un ejemplo en la reforma institucional del pas.
La reforma no ha concluido y requiere todava de mucho apoyo para que se consolide de
manera definitiva. Tiene desafos y retos muy importantes desde encarar su sostenibilidad
financiera hasta completar procedimientos imprescindibles y mejorar las recaudaciones a
favor del fisco.
El rol que ha desempeado Amparo Ballivin ha sido muy positivo. La gestin del
Directorio y de los Ejecutivos ha sido liderizada con firmeza en una reforma muy
compleja que antes haba fracasado en varias oportunidades.
La solucin propuesta para la sostenibilidad por el VMPT parece la ms razonable.
Financiar a la ANB con un porcentaje de los recursos que recauda incluyendo el GAC, el
IVA importaciones, el ICE y el IEHD. Debe estudiarse el porcentaje que debera ser
mayor al 3%, de acuerdo al anlisis de sostenibilidad desarrollado. Alternativamente, el
cobro del 1% sobre importaciones tambin permite la sostenibilidad de la ANB.
No parece razonable encarar de inmediato la fusin del SIN con la ANB en tanto no se
consoliden cada uno de los procesos de reforma. La reforma del SIN recin empieza. A
mediano plazo puede pensarse en una nica entidad recaudadora. Para ello deben darse
pasos que permitan ese propsito desde ahora mismo.
Han existido aspectos exgenos que han afectado su desempeo y que de no resolverse
pueden poner en riesgo los resultados esperados. Entre estos se destacan la superacin de
la recesin econmica, ajustes importantes en el funcionamiento de la justicia y una
adecuada coordinacin con el ente tutor que es el Ministerio de Hacienda.
b. Indicadores principales

Tiempos de despacho: Segn la Aduana Nacional actualmente el tiempo de

despacho de la revisin de las mercaderas que entran a territorio nacional puede tardar
entre 36 hrs. a una semana. Los usuarios estn satisfechos con la transparencia con la que
se desarrolla el despacho. No existen datos procesados en que se verifique este indicador.

Porcentaje de bienes inspeccionados: Antes de la reforma aduanera el 100% de

los bienes eran supuestamente inspeccionados manualmente lo cual llevaba a que el
proceso de nacionalizacin de la mercadera tardase demasiado tiempo. A partir de 1999
de acuerdo a la Ley de Aduanas No. 1990, Artculo 79, se hace un control fsico de la
mercadera de forma aleatoria mediante procedimientos informticos; hasta un mximo
del 20% de las declaraciones de mercancas presentadas al mes.

19

Recaudacin de tributos aduaneros: Se llega a la conclusin que los ingresos por

tributos aduaneros representan alrededor del 32% de los ingresos fiscales en el ao 2000
(y 37.85% de los ingresos fiscales de 1997)7.
Sin embargo, el desempeo aduanero puede ser medido a travs de la evolucin de las
tasas efectivas de tributos aduaneros antes y despus de la reforma.
Grfico 5:
E v o lu c i n d e la s ta s a s e fe c tiv a s d e lo s trib u to s a d u a n e r o s
2 5 .0 0 %

% G A /Im p .

2 0 .0 0 %

% I V A / Im p .

1 5 .0 0 %
% I C E / im p

1 0 .0 0 %
% I E H D / im p

5 .0 0 %

% R e c a d u a n e ra . /im p o rt .
t o t a le s

0 .0 0 %
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Aos

En el grfico Nro. 5, claramente se puede observar que despus de la reforma aduanera

de 1999, tanto la recaudacin de los tributos aduaneros como las importaciones han
disminuido, pero el monto de decremento en las importaciones fue mayor al decremento
de la recaudacin, explicando de esta manera el aumento en las tasas efectivas de los
tributos aduaneros despus de dicha reforma. En sumas, a pesar de la recesin econmica
y la implementacin de la reforma mermaron la recaudacin aduanera se observa que el
desempeo aduanero fue bueno por el aumento en las tasas efectivas.

Tasas tarifarias y simplificacin

Como ya se mencion en el Estado de Situacin, despus de que Bolivia implement su

modelo de economa abierta de mercado en 1986, tanto las tarifas para la importacin de
bienes de capital y otros bienes fueron las mismas a una tasa del 20%. Pero esta alcuota
con el tiempo fue disminuyendo llegando a las tasas de 5 y 10% para la importacin de
bienes de capital y otros bienes respectivamente8; en la actualidad estas tasas se siguen
manteniendo pero tienden cada vez ms a ser cercanas a cero9.
7
8

Vase Anexo 1: Recaudacin ordinaria de GA, IVA, ICE, IEHD, Importaciones Ordinarias, PIB.
Ver Anexo 3: La evolucin de las tasas aduaneras vs. recaudacin

20

IV. Lecciones aprendidas

a. Para llevar adelante una reforma de esta envergadura, la decisin poltica debe ser
clara y debe provenir del ms alto nivel. En el caso boliviano hubo la decisin
desde la cabeza del Poder Ejecutivo e incluy la decisin del Congreso Nacional
que aprob una Ley por una mayora de ms de 2/3 que dio el marco jurdico y
prctico para encarar la reforma. La sociedad percibi esta decisin, la valid,
acept e incluso la aprob y apoy. Debe tenerse en cuenta que esta decisin debe
ser de largo plazo y persistente puesto que es una reforma que toma aos
encararla.
b. El liderazgo y la responsabilidad de la reforma deben estar muy bien precisados
para lograr acountability. En el caso de Bolivia, Amparo Ballivin jug un papel
determinante en el proceso con el apoyo de su Directorio y ejecutivos principales.
c. Es necesario tener una Visin y Estrategia de Implementacin de una reforma tan
compleja como la aduanera. En el caso boliviano se juntaron una visin de mejora
administrativa con las mejores prcticas vigentes junto con una visin de lucha
contra la corrupcin.
d. A pesar de tener visin y estrategia hay que cuidar los procesos. En el caso
boliviano, los procesos administrativos y de cambio no estuvieron siempre bien
enfocados; por ejemplo, el proceso de cambio de personal pudo haber sido ms
exitoso si se priorizaba el rea de fiscalizacin sobre el resto; el costo de la
transicin al sistema SIDUNEA++ fue innecesariamente alto para algunos
exportadores aunque las autoridades aduaneras sealan que este fue un problema
fiscal y no de procesos.
e. La presupuestacin debe ser ms cuidadosa para evitar generar expectativas
fiscales elevadas, adems de cuidar la sostenibilidad de la reforma en el mediano
y largo plazo. El cuidado con un presupuesto muy ambicioso determina que se
exija a esta reforma resultados tanto de gestin y apoyo al comercio exterior como
resultados fiscales.
f. Una evaluacin del impacto social es necesaria para llevar adelante una reforma
de esta magnitud. En el caso boliviano no se tom ninguna precaucin al respecto
9

Ya que en el afn de potenciar an ms el libre comercio exterior, algunas importaciones de bienes de

capital que antes contaban con un arancel del 5%, mediante el D.S. 25704 del 14 de Marzo de 2000, hayan
bajado a un arancel del 0%; mermando de esta manera los ingresos de la Aduana Nacional por concepto de
GA.

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y la reforma tuvo un costo social elevado en un momento de crisis econmica que
exacerb y profundiz la propia crisis.
g. Una reforma aduanera es compleja y de largo plazo por lo cual es importante ser
persistentes en su aplicacin y lograr el apoyo para su sostenimiento. La reforma
boliviana puede ponerse en riesgo si no se logra sostener el apoyo externo e
interno.