Professional Documents
Culture Documents
SECTORIALES Y MICROECONMICOS
PARA UNA ESTRATEGIA
NACIONAL DE DESARROLLO
MAYO DE 2003
Autoridades Nacionales:
Seor Presidente de la Nacin - Doctor Eduardo Duhalde
Seor Ministro de Economa - Doctor Roberto Lavagna
Gabinete econmico:
Seor Secretario de Poltica Econmica - Doctor Oscar Tangelson
Seor Secretario de Hacienda - Licenciado Jorge Sarghini
Seor Secretario de Finanzas - Doctor Guillermo Nielsen
Seor Secretario Legal y Administrativo - Doctor Eduardo Prez
Seor Secretario de Energa - Licenciado Enrique Devoto
Seor Secretario de Comunicaciones - Doctor Marcelo Kohan
El Gobierno Nacional por medio de un programa llevado a cabo entre el Ministerio de Economa
y el Banco Interamericano de Desarrollo, ha realizado en los ltimos meses, un conjunto de
estudios y reflexiones de los que surgiera lo que hemos denominado Lineamientos para
Fortalecer las Fuentes del Crecimiento Econmico.
La coordinacin del trabajo fue encomendada a la Oficina de CEPAL en Buenos Aires, quien se
encarg de llevar adelante la seleccin de tcnicos y efectuar la organizacin de los trabajos con la
supervisin de la Secretara de Poltica Econmica de este Ministerio y la Direccin Ejecutiva del
Proyecto. Fue nuestro criterio fundamental, no establecer barreras ideolgicas e invitar a
participar del proyecto a numerosos tcnicos -y por su intermedio a Instituciones- del ms variado
tipo y posicin.
El resultado son 68 estudios, un total de 6500 pginas, organizadas en 28 volmenes que hoy se
presentan a la sociedad en pleno y desde ya a los responsables y candidatos polticos.
Algunas de las ideas y conclusiones de los trabajos no son necesariamente compartidas por este
Ministerio y por el Gobierno. La libertad de pensamiento tantas veces menospreciada en nuestro
pas, tan proclive al "pensamiento nico", exige respetarlas. Ese fue nuestro compromiso y lo
respetamos plenamente haciendo pblicos todos los trabajos.
Algunos son ms profundos e innovativos que otros, algunos se ocupan de temas eminentemente
globales, otros de cuestiones sectoriales o aun subsectoriales. Todos tocan, sin embargo, temas de
cuyo desarrollo depende precisamente la posibilidad de identificar y aprovechar fuentes de
crecimiento para el pas.
Como contribucin personal he querido agregarle un breve trabajo sobre lo que puede llamarse las
lecciones recientes del caso argentino. Reconocer errores y no repetirlos es fundamental para un
pas cuya performance en trminos de crecimiento y desarrollo ha sido mala en, por lo menos, un
cuarto de siglo. Estas lecciones intentan ir precisamente en el sentido de superar esos errores y
crear las condiciones para una nueva etapa de crecimiento genuinamente sustentable y con
equidad.
(*)
Ministro de Economa.
Dicho de otra manera, es durante estos aos que es posible financiar fantasas macroeconmicas,
que no son sustentables y que cuando se prolongan en el tiempo generan efectos estructurales
indeseables y muy duraderos.
Por otra parte, la experiencia internacional ratifica la necesidad de reglar los movimientos de
capitales especulativos que pueden generar un elevado grado de vulnerabilidad e inestabilidad
monetaria y cambiaria, en especial en economas de limitado tamao como la nuestra.
La fuerte expansin de la deuda y del pago de intereses como porcentaje del presupuesto nacional,
la duplicacin de los niveles de desempleo, la concentracin de riqueza, los desajustes de precios
relativos, la concentracin de inversin en sectores no transables, la destruccin del tejido industrial
y de servicios, son algunos de esos efectos indeseables que deja en evidencia el caso argentino.
El criterio no convencional de establecer como regla la necesidad de extremar recaudos frente a los
efectos "burbuja" es aplicable tanto a pases -aqu Argentina y la "convertibilidad" son el mejor
ejemplo- como a grandes conglomerados. Se pueden citar los casos de World Com y Enron- y a
reas enteras de la economa mundial como ocurri con las acciones de sectores tecnolgicos en los
ltimos dos aos.
Nuestra conclusin en este punto es que existe la necesidad sistmica de establecer nuevos criterios
y una vigilancia mucho mayor sobre la sustentabilidad de los programas econmicos en los
perodos de alta liquidez. Esto debiera ser as tanto por parte de quienes formulan las polticas
econmicas a nivel pas, como de las instituciones multilaterales, analistas privados y calificadoras
de riesgo.
En definitiva, en nuestra visin se trata de poner a la sustentabilidad del Programa en el centro
mismo de toda evaluacin. Ello implica:
dar un papel absolutamente central al equilibrio fiscal permanente y al efecto que sobre el
mismo tiene el endeudamiento permanente.
II. Si la primera leccin que extraemos del caso argentino tiene relacin con la sustentabilidad
del Programa macroeconmico, esta segunda refiere a cuestiones institucionales.
En los ltimos aos se ha puesto mucho nfasis en lograr que ciertas medidas econmicas sean
respaldadas por leyes o normas del mximo nivel posible -por ejemplo en materia de independencia
del Banco Central- y se han hecho grandes esfuerzos en trminos de recursos humanos invertidos y
costos polticos asumidos para lograr la aprobacin de estas normas en los cuerpos parlamentarios.
As, Argentina tuvo:
II
A su vez, por efecto de las normas prudenciales y regulaciones del Banco Central se molde un
sistema financiero que antes del colapso de 2001 era presentado como el sistema financiero ms
slido del mundo".
Todo este aparato institucional se derrumb durante el ao 2001. El pas perdi 20.000 millones de
dlares de reservas, los depsitos fueron declarados indisponibles, el sistema financiero no
respondi a sus compromisos, hubo un flujo hacia la calidad (fly to quality) hacia los bancos
pblicos, el dficit y el endeudamiento subieron hasta lmites no sostenibles y, finalmente, la propia
convertibilidad colaps.
El punto central es que cualquier arreglo institucional o ingeniera normativa por ms sofisticada
que sea es insuficiente para preservar los contratos o el derecho de propiedad si no se combina con
un programa macroeconmico sustentable. Por supuesto, lo inverso es igualmente vlido. No hay
sustentabilidad macroeconmica sin un sistema institucional y normativo slido y creble.
En todo caso, es claro que normas institucionales cada vez ms rgidas no aumentan la
sustentabilidad de un modelo que es intrnsecamente errado. El velo institucional no resiste la
realidad de los desajustes econmicos.
III. A estas dos lecciones bsicas pueden agregarse algunas cuestiones que tienen que ver con
nuestra experiencia pero que importan en trminos del funcionamiento del sistema financiero
internacional.
Sobre algunos de los errores de apreciacin ms recientes y difundidos citara seis -algunos no
precisamente novedosos- pero que parecen haber sido olvidados en los ltimos tiempos:
i) Para pases tomadores de precios en el mercado internacional, pases en desarrollo y/o de tamao
medio o menor en el contexto de las naciones, resulta altamente inconveniente -en realidad un
error capital- llevar adelante polticas cambiarias y monetarias muy diferentes de las de sus
mayores socios comerciales o de las polticas predominantes en los mercados centrales.
Ya en 1992, luego de varios meses de lanzada la convertibilidad, se inician en el mundo una serie
de reacomodamientos en las paridades monetarias y un creciente uso de sistemas de tipo de cambio
flexible.
El proceso se inici con la devaluacin de la libra esterlina y del grueso de las monedas europeas, es
decir en el mundo desarrollado y se expandi durante el resto de la dcada pasada hacia los
mercados emergentes e incluso hacia los pases ms pobres como los que en frica tenan sistemas
de convertibilidad con el franco francs.
La asincrona de la poltica argentina se hizo cada da ms palpable. Esta asincrona combinada con
el fracaso de la Ronda Uruguay en trminos del inters y los objetivos de los pases que son grandes
exportadores agrcolas y el dficit fiscal creciente, demolieron tres supuestos fundamentales para el
mantenimiento de la convertibilidad.
III
Sin equilibrio fiscal, con permanentes realineamientos del tipo de cambio y volatilidad en los flujos
de capitales financieros y sin una real apertura comercial relevante a nuestros intereses, el modelo
de la convertibilidad era macroeconmicamente insostenible.
En realidad se prolong artificialmente la vigencia del modelo por espacio de siete aos mediante el
recurso sistemtico al endeudamiento externo, creciente en trminos de capital y fuertemente
creciente en cuanto al diferencial de tasas de inters.
ii) El uso de indicadores de performance como por ejemplo deuda / PBI, debe hacerse con extremo
cuidado dada la facilidad con que cuestiones de tipo de cambio pueden deformar las relaciones
entre ambas variables y transformarlos en el momento de crisis en absolutamente irrelevantes.
En todo caso los indicadores deben ser objeto de anlisis cruzados con otros variables. Una vez
ms Argentina es un caso testigo. Durante varios aos se argument que Argentina cumpla los
criterios de Maastrich con mayor holgura que muchos pases europeos. Se deca que la relacin
deuda / PBI era inferior a la de Blgica o Italia, por ejemplo. La verdad era mucho ms compleja y
en definitiva diferente. Una prueba de ello es que si los mercados hubieran credo lo que se deca
sobre el cumplimiento de los criterios de Maastrich, el diferencial de tasas de inters pagados por
Argentina -siempre creciente- no hubiera existido.
Cualquiera que cruzara entonces la relacin deuda / PBI con los indicadores de riesgo pas y los
diferenciales de tasa de inters hubiera llegado a conclusiones mucho menos optimistas que las que
el gobierno y el mundo de los colocadores financieros formularon sobre Argentina hasta el
momento mismo de la crisis.
manifiesto tambin la responsabilidad que les cupo a los colocadores de crdito y luego se fueron
convirtiendo en crecientemente menos voluntarios y crecientemente caros en trminos de tasa de
inters.
As se lleg a la etapa de las refinanciaciones forzosas, la mayor de las veces no
explicitadas como tales.
v) Debido a la informacin asimtrica entre colocadores de bonos altamente sofisticados y
el pblico, colocadores locales e internacionales han inducido a tomadores no conscientes a tomar
papeles cuyo riesgo era ciertamente alto. Ms aun, en muchos casos los colocadores o entidades
financieras tenedoras de bonos, ante el riesgo, han seguido polticas de descargar riesgo sobre el
pblico en general
La credibilidad de colocadores, de calificadores de riesgo y hasta de las propias entidades rectoras
del sistema financiero -los Bancos Centrales-, ha sido afectada. Junto a otras reformas a introducir
en el sistema est claro que hay que trabajar en torno a ciertos cdigos de conducta y
responsabilidad que limiten este tipo de deformaciones.
vi) El carcter de acreedor privilegiado de los organismos multilaterales de crdito est
basado en razones econmicas (menores tasas de inters y mayor estabilidad de flujos) pero, sin
hipocresas, ha estado tambin basado en la experiencia que ante crisis de solvencia y liquidez los
organismos multilaterales han actuado como prestamistas de ultima instancia.
Ello permiti en el pasado disminuir la exposicin de entidades privadas y socializar" a travs de
los organismos multilaterales los riesgos o las prdidas.
Esta posicin ser sin embargo difcil de mantener frente a los acreedores privados partiendo del
hecho de que no hay en el plano legal base para esta consideracin de acreedor privilegiado si los
organismos juegan -como ha sido el caso argentino- papeles pro cclicos y reducen su exposicin
crediticia en los momentos en que es ms necesaria su participacin.
Argentina cancel en este ltimo ao unos 5.000 millones de dlares, en medio de una fuerte crisis
social, poltica y econmica y en momentos en que se estaba -y aun se est- en default con los
acreedores privados. Peor aun, la demora en el acuerdo con el FMI creo obstculos insalvables al
deseo del gobierno de comenzar una rpida renegociacin con los privados.
La absorcin neta de recursos y la consiguiente reduccin del riesgo as como la falta de accin en
tiempo til, no han sido apreciados por el sector privado acreedor que incluso ha considerado la
posibilidad de acciones legales en la materia.
IV.Una reflexin/leccin final que surge de la reciente negociacin con el FMI pasa por destacar la
extrema importancia de afirmar como componentes centrales de polticas exitosas dos
cuestiones:
.
i) la propiedad, autora u "ownership" -no el formal sino el real- de las polticas econmicas y
ii) el timing en la aplicacin de esas polticas,
El "cmo" enfrentar situaciones crticas no puede depender de programas pre-fabricados, salvo a
nivel de las grandes orientaciones o lineamientos propios de la necesaria coherencia y seriedad
macroeconmica. A su vez el "cundo" o la "secuencia" de medidas es absolutamente fundamental.
Cuando se trata de introducir la nocin de reformas estructurales sin conocimiento real del medio,
de la situacin social y poltica y en el momento mismo de una crisis, lo ms probable es que no
slo se la profundice, sino que se bloqueen los efectos positivos derivados de polticas macro
correctas. Las grandes reformas estructurales deben hacerse en los momentos de bonanza,
precisamente aquellos en que todos -locales y extranjeros- parecen mirar para otro lado y disfrutar
de falsas e insustentables bondades.
A su vez, cuando se recomienda retrasar ciertas decisiones para avanzar sobre seguro o adelantar
otras para atender objetivos que son estructurales y, por ende, no necesariamente inmediatos, se
introducen riesgos innecesarios. Esos riesgos son lo suficientemente fuertes como para transformar
en inconsistentes polticas que en el plano socio-poltico y econmico, de otra manera seran
perfectamente razonables.
El caso argentino es una vez ms ejemplo. Se recomend la postergacin del levantamiento de la
restriccin a la libre disponibilidad de los depsitos. De haberse aceptado esta propuesta el sistema
financiero no habra alcanzado el grado de normalizacin que hoy tiene y los ahorristas habran sido
afectados aun ms que lo que result del colapso de la convertibilidad.
El introducir la reforma -ciertamente necesaria- de la banca pblica, reforma que constituye una
poltica de modificaciones estructurales, en medio de una poltica de estabilizacin y normalizacin,
es decir fuera de tiempo, trasforma las buenas intenciones y la buena direccionalidad de la poltica
en un grave error de poltica y poltica econmica.
------------0----------Nosotros, los argentinos, pero tambin la comunidad financiera internacional, podemos sacar
lecciones de este proceso de crisis.
Lecciones que nos sirvan para definir un programa de
crecimiento sustentable y con el debido correlato social sin el cual a mediano plazo todo programa
deja de ser consistente y sustentable. Tambin lecciones para el funcionamiento del sistema
financiero internacional como un todo. La repeticin de crisis a lo largo del planeta (Mxico,
Sudeste Asitico, Rusia, Brasil, Argentina) est indicando que algo no funciona y que debe y puede
ser modificado.
Que Argentina haya sido capaz de estabilizar y normalizar su economa, aun reduciendo deuda
externa neta con los organismos multilaterales de crdito y que ello haya ocurrido con un programa
que no contaba con acuerdos externos, no es un dato menor. Tampoco es motivo de alegra. Los
objetivos del programa se habran alcanzado ms fcil y ms rpido si muchas de las cosas
discutidas en este documento hubieran sido aceptadas antes.
VI
VII
ARGENTINA
3.000
2.500
2.000
AUSTRALIA
AUSTRALIA
1.500
1.000
0.500
19
70
19
71
19
72
19
73
19
74
19
75
19
76
19
77
19
78
19
79
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
0.000
Finalmente, otra fuente importante de volatilidad y por ende de bajo crecimiento econmico, ha
sido la inestabilidad del marco poltico. Una manifestacin de sta es que mientras el crecimiento
promedio anual de la economa argentina desde los sesenta ha sido de aproximadamente 2.7%, el
promedio de crecimiento de los aos con cambios presidenciales (mediante elecciones o por golpes
de estado) ha sido negativo (- 0.9%) y el promedio del resto ha llegado a 4.5%.
La importancia de un marco ms estable de Polticas de Estado, aceptado democrticamente por la
ciudadana, es crucial para mantener altas tasas de crecimiento en el tiempo.
En los diferentes estudios de casos del trabajo UN-BID, uno de los reclamos de los empresarios ha
sido evitar cambios bruscos en la macroeconoma y en los marcos jurdicos y reglamentarios, y
mejorar la transparencia y control de los actos del gobierno en todas sus instancias. Los pases en
Amrica Latina con mejores ndices de crecimiento y de reduccin de la pobreza han sido aqullos,
como Costa Rica y Chile que han mantenido polticas econmicas y marcos jurdicos estables y que
han avanzado en la transparencia de las instituciones y el control de la corrupcin.
Argentina tiene que responderse dos preguntas bsicas: cmo se crea y distribuye la riqueza de una
Nacin y cmo se logra ms y mejor democracia. Nuestro pas necesita la reconstruccin de
valores, empezando por el fortalecimiento de la familia, la tica individual y social, la solidaridad
con el prjimo, especialmente con el ms dbil y vulnerable, el respeto por la ley y las instituciones
as como la recuperacin de la cultura del trabajo y del ahorro. Avanzar en esas dimensiones es
fundamental.
A la vez se necesita una Estrategia Argentina de Desarrollo con un patrn de crecimiento
econmico de tasas elevadas y estables, con eficiencia y equidad en la distribucin. La equidad es
relevante no slo como valor democrtico en s mismo sino tambin como fuente de crecimiento.
Con un marco adecuado de polticas y el fortalecimiento de los valores bsicos de convivencia y
dilogo democrtico, se pueden lograr tasas de crecimiento sostenido de 4-5% anual, con
variabilidad reducida. Un crecimiento estable y de amplia base social permitira bajar el desempleo,
VIII
y junto con polticas sociales y educativas, se podra disminuir la pobreza significativamente en los
prximos 5 aos.
Argentina tiene una serie de fortalezas que le permiten pensar en esos escenarios ms optimistas:
segmentos de la poblacin altamente capacitados y emprendedores, buena infraestructura de
telecomunicaciones alcanzada durante la dcada del noventa, abundantes recursos naturales y
energa, sectores productivos con mejoras microeconmicas de tecnologa y organizacin de la
produccin alcanzadas tambin en los noventa, y la insercin en diferentes procesos de integracin
econmica, principalmente Mercosur junto con Chile y Bolivia, pero incluyendo tambin en el
futuro la vinculacin con el ALCA, la Unin Europea y otros futuros acuerdos regionales de
comercio.
Sin embargo, tambin hay debilidades y restricciones que hay que superar. Por ejemplo, los
argentinos no creen en sus dirigentes y en el exterior no creen en los argentinos. Ha habido una
gran erosin de los valores, las instituciones, el respeto por la ley, el estado de derecho y los
contratos. El nivel de ahorro interno ha sido bajo histricamente, o los ahorros se han ido al
exterior como fuga de capitales. La deuda pblica es muy elevada y el default ha lastimado
gravemente la solvencia del sistema de jubilaciones y de las instituciones financieras locales,
afectando a los depositantes. El sistema financiero se mantiene en un estado de mucha fragilidad y
debe ser reconstruido rpidamente.
Por la concepcin del Estado ausente de los noventa, la capacidad de gestin del Estado est
limitada por escasez de recursos humanos calificados, estables y bien remunerados, procedimientos
administrativos y equipamiento obsoleto, superposicin de funciones, y la falta de transparencia y
controles que favorecen la corrupcin, la inoperancia, y el despilfarro. A lo largo de los ltimos
aos se ha ido destruyendo la seguridad jurdica, y esto afecta a las inversiones, especialmente en
infraestructura, que se necesitan para aumentar el empleo y mejorar la competitividad de la
economa en su conjunto y de las distintas regiones productivas del pas. La ausencia de una poltica
de infraestructura articulada con las necesidades del tejido productivo a nivel de sectores y regiones
constituye una de los principales pasivos que se heredan. Entre el empresariado todava hay un
desarrollo limitado de las mejores prcticas productivas y administrativas, las cuales se encuentran
concentradas exclusivamente en determinados sectores productivos y regiones; y la tasa de
natalidad de nuevos emprendedores es baja. Tambin hoy se visualiza claramente que la estrategia
seguida por el sector privado de endeudarse en el exterior, sin que ello haya significado poder
alcanzar una capacidad productiva de repago de esa deuda contrada en moneda dura, no era
sustentable.
Como se dijo, la Argentina tiene una estructura de exportaciones primarizada y con una oferta
exportable concentrada por productos y regiones. El mercado interno est muy deprimido por las
cadas del empleo y del salario real.
Hay altos niveles de pobreza y fragmentacin social y
tenemos un federalismo catico, injusto e ineficaz y una moneda dbil.
Pero esas restricciones se pueden superar con un conjunto integrado de polticas y el adecuado
liderazgo poltico que genere consensos democrticos estables. En el
cuadro siguiente se presentan esquemticamente seis grupos de temas para dicho programa:
primero, un marco macroeconmico estable con reduccin de la vulnerabilidad externa y mayor
seguridad jurdica; segundo, el aumento del empleo digno y el fortalecimiento del mercado interno;
tercero, una insercin competitiva en la economa mundial con productos de calidad e identidad
nacional; cuarto, el desarrollo de la sociedad del conocimiento; quinto, la conformacin de un
Estado eficiente, transparente, y honesto; y sexto, la satisfaccin de las necesidades bsicas de la
IX
Empleo digno en un
mercado interno ampliado
Estabilidad y
Previsibilidad,
Macroeconmica y
Jurdica
Competitividad Sistmica,
Territorial, y por
Tramas/Cadenas
Desarrollo Humano y
Desarrollo Econmico
Satisfaccin de
Necesidades Bsicas y
Atencin de Grupos
Vulnerables
Un Estado Eficaz,
Transparente y Honesto
Sustentabilidad fiscal: Sentar las bases para resolver el tema de la deuda pblica,
pendiente desde los aos ochenta.
El problema del endeudamiento externo se viene arrastrando desde los aos ochenta. El
endeudamiento adicional de los noventa, en parte relacionado con la transicin desfinanciada del
sistema de jubilaciones pblicas a un mecanismo de capitalizacin, elev nuevamente el
endeudamiento pblico y llev al posterior incumplimiento de los pagos por parte del gobierno. A
los efectos de reducir la vulnerabilidad de la economa y sentar las bases de un crecimiento
sustentable, se requiere bajar el costo del servicio de la deuda como proporcin de las exportaciones
a aproximadamente la mitad, como resultado del aumento de exportaciones y la renegociacin de la
deuda.
Respecto a las cuentas pblicas, la reprogramacin de la deuda deber compatibilizar la
imprescindible regularizacin de las relaciones financieras internacionales del pas con las
necesidades de atender demandas de prestaciones sociales por parte del Estado. Para evitar que se
generen expectativas adversas acerca del cumplimiento simultneo de ambos compromisos, debern
establecerse bases de polticas fiscales, tanto desde el punto de vista recaudatorio como del gasto,
compatibles con aquellas necesidades de financiamiento. A la vez, como producto de la leccin
aprendida, la poltica de ingresos y gasto pblico deber contemplar la forma de integrar fondos
anticclicos.
Para que el esquema de pagos no sea fuente de nuevas perturbaciones, su solucin debe ser creble,
interna y externamente. Los criterios para la negociacin deben ser: eficiencia, realismo, fortaleza,
dilogo y comunicacin, y tratamiento parejo dentro de la misma clase de acreedores.
Fijar las bases para la solucin de la deuda pblica externa tambin va a ayudar a normalizar la
deuda privada externa, reduciendo el riesgo de bancarrota y de ventas forzadas de empresas
localizadas en el pas, bajando el costo del crdito para el sector privado, y facilitando la
reanudacin del proceso de inversin.
XI
La reforma fiscal
La construccin de un esquema sostenible de ingreso-gasto consolidado requiere una serie de
reformas necesarias en las reas de poltica tributaria, en el sistema previsional, en las finanzas
pblicas provinciales y en las relaciones fiscales entre distintas jurisdicciones de gobierno.
Pensando en el futuro, dado que no es deseable recurrir a la inflacin y acceder a nuevo
endeudamiento, el financiamiento del gasto pblico deber basarse en la recaudacin tributaria. En
este contexto, el problema del combate a la evasin y elusin fiscal existente en las distintas
jurisdicciones, adquiere una mayor relevancia que la que ha tenido en los noventa. As, parece
conveniente incluir en la agenda de poltica econmica acciones orientadas a hacer ms eficaz y
eficiente la recaudacin tributaria, incluyendo el avance de la informatizacin y el cruce de
informacin, la aplicacin de programas de auditora impositiva con controles cruzados, mejoras en
la infraestructura y polticas de personal y la actualizacin de los procedimientos administrativos y
penales.
Concurrentemente debe simplificarse la estructura tributaria, ampliar las bases de imposicin,
reducir alcuotas, ir reduciendo o eliminando impuestos distorsivos y eliminar diferimientos y
exenciones as como otras formas de resignacin de tributos muchas de los cuales han sido usados
discrecionalmente - con la sola excepcin de los que se destinen a la promocin y radicacin de
nuevas inversiones.
Luego de las reformas impositivas y del establecimiento de una precisa corresponsabilidad fiscal
entre las distintas jurisdicciones se debe dar estabilidad a la carga tributaria y al marco normativo,
requirindose procedimientos legislativos especiales (supermayoras) para aprobar modificaciones.
El principio de estabilidad fiscal es fundamental a los efectos de la captacin de inversin extranjera
directa. Deben fortalecerse los mecanismos de recaudacin para eliminar la evasin impositiva.
Deben eliminarse adems las amnistas impositivas por la seal que generan en los contribuyentes.
La reforma previsional
El dficit del sistema previsional, que ha tenido carcter estructural desde antes de la
Convertibilidad, se exacerb con la reforma de 1994 y con la afectacin de sus ingresos a gastos
generales de la Nacin. Se debe analizar un nuevo rgimen de prestaciones del sistema de
seguridad social y el correspondiente esquema de recaudacin de aportes que lo financie. Esa
reforma del sistema previsional debera considerar el abanico de propuestas alternativas que van
desde la generalizacin del sistema de capitalizacin, hasta el retorno a un rgimen de reparto o
diversas combinaciones o coexistencia de los mismos. Especialmente, para las dos ltimas
alternativas, se debe solucionar la inconsistencia entre proporcionalidad y reparto de modo que,
para asegurar una relacin equilibrada entre haber y salario as como la estabilidad de las
prestaciones (p.e., edad de jubilacin), debe procurase que el financiamiento se obtenga sin recurrir
al incremento de aportes patronales y personales o a asignaciones especficas de impuestos
nacionales.
En el caso de mantenerse el rgimen actual, habr que solucionar los problemas de financiamiento
del rgimen de reparto que tienen su raz en los resultados de la reforma de 1994. Dicha reforma
determin un esquema de financiamiento incompatible con la relacin haber/salario al dar lugar a
una relacin elevada y, a la vez, resignar aportes patronales. Adicionalmente, otras acciones
especficas debern emprenderse destinadas a estimular el empleo y su formalizacin as como a
evitar la evasin de las contribuciones.
XII
Tambin, deber tratarse la situacin de las colocaciones pblicas como privadas de las AFJP, el
nivel real de beneficios del sector pblico y la cobertura futura de la poblacin mayor de edad. Se
hace imprescindible la definicin de algn esquema de prestaciones asistenciales con cobertura
universal y con financiamiento no contributivo.
El problema de los desequilibrios provinciales, generados en parte por los costos previsionales de
algunas polticas provisionales llevadas adelante por algunas administraciones provinciales,
merecer un tratamiento particular.
Es importante evaluar las reformas en el marco de lo que se llama contabilidad generacional para
asegurar equidad entre cohortes poblacionales y evitar que se pasen los costos del sistema actual a
generaciones futuras.
La relacin Nacin-Provincias
A lo largo de los 90 el creciente desequilibrio fiscal de las provincias se debi a tasas de aumento
del gasto superiores a las de sus ingresos. Las provincias incrementaron sus gastos como producto
de la descentralizacin de los servicios de salud y educacin. Pero, simultneamente, enfrentaron la
reduccin de ingresos tributarios de acuerdo a la reasignacin de recursos coparticipados a los
efectos de financiar el Sistema Nacional de Previsin Social y otros gastos de la Nacin. Tambin
influy que el aumento de la recaudacin de la masa coparticipable no tuvo un crecimiento
proporcional de las transferencias a las provincias debido a la introduccin de asignaciones
especficas entre los tributos as como a los cambios en los montos de trasferencias comprometidas
o, directamente, su incumplimiento. Tambin por falta de coordinacin federal del crdito, los
dficit provinciales se financiaron mediante la emisin de deuda garantizada con recursos de la
coparticipacin. Asimismo, debe reducirse los costos de los sistemas previsionales provinciales, la
evasin fiscal y mejorar la administracin de los diferimientos fiscales.
De todas maneras, la situacin fiscal de las provincias es muy heterognea. Los factores que ms
pueden contribuir a la convergencia de los desempeos fiscales es el cierre de las brechas de
desarrollo econmico y la armonizacin de las formas de gestin de la poltica pblica provincial.
Para ello, el cumplimiento de los Programas de Financiamiento Ordenado pactados con la mayora
de las provincias por el gobierno de transicin y su continuidad sobre bases de largo plazo debern
acompaar la mejora del rgimen de federalismo fiscal.
Dicho federalismo fiscal debe considerar una mayor correspondencia fiscal de gastos y recaudacin,
esquemas anticclicos y transferencias compensatorias, y mecanismos de incentivos, penalizacin y
control Ley de Responsabilidad Fiscal-, as como asegurar la descentralizacin de los servicios
pblicos y la reduccin de las burocracias centrales.
Un tipo de cambio real estable y sostenible en el tiempo, con inflacin baja en un marco
monetario consistente.
El ltimo ciclo de sobrevaluacin/subvaluacin del peso ha sido muy daino para la economa, la
produccin y la sociedad argentina. El perodo de sobrevaluacin del peso en los noventa llev a la
quiebra de empresas argentinas que hubieran sido competitivas con paridades ms realistas y
sostenibles del tipo de cambio.
XIII
Cuando las condiciones cambiaron, del peso fuerte/dlar barato se pas bruscamente a la situacin
inversa. Despus de 15 trimestres de recesin, la alteracin cambiaria que la Argentina sufri en la
primera mitad del ao 2002 profundiz la recesin, hizo subir los ndices de desempleo y pobreza,
gener la ruptura mltiple de contratos y contribuy a la emigracin de gente capacitada para
obtener salarios ms acordes con su capital humano. Pero es importante resaltar que esta necesaria
salida no se dio en un marco ptimo dada las presiones de los distintos actores econmico sociales
que delataban el agotamiento del modelo de los noventa.
Se necesita que Argentina implemente lo que no ha tenido nunca en su historia moderna: una
poltica cambiaria basada en el mantenimiento de un tipo de cambio real razonablemente estable y
competitivo a niveles que reflejen condiciones de sostenibilidad de mediano y largo plazo de las
cuentas externas, considerando las perspectivas de exportaciones, importaciones y flujos
financieros.
Argentina tiene que pensar en un rgimen cambiario basado en un anclaje ms flexible, pero a la
vez prudente. Como en el caso Chile, Israel y otros pases, antes de adoptar un marco ms firme de
metas de inflacin, el esquema para la Argentina en los prximos 5 aos debera basarse en una
combinacin de tipo de cambio real estable, sostenible y competitivo en el mediano plazo,
conjuntamente con metas de inflacin decrecientes.
La cuenta de capital debe ir abrindose paulatinamente. De la experiencia chilena y de otros pases
queda claro que algunos de los elementos ms importantes para evitar shocks externos transmitidos
por flujos de capital tienen que ver primero con el mantenimiento de un tipo de cambio realista y
flexible que no genere incentivos para el endeudamiento con el exterior (tales como seguros de
cambio implcitos), y segundo, un mecanismo de supervisin prudencial estricto para el sistema
bancario que impida una intermediacin imprudente con descalces de moneda. Queda por debatirse
la necesidad de otros mecanismos que limiten la volatilidad de los flujos de capital de corto plazo,
como los requerimientos de constitucin de reservas y otros esquemas de mercado que operan va
precios. Debern disearse los instrumentos necesarios para limitar los movimientos especulativos
de capital.
XVIII
XX
En materia de desarrollo de software algunos pases han optado por polticas pasivas que se han
limitado a abrir los mercados internos, a flexibilizar los procesos de adopcin y dejar que
nicamente las fuerzas individuales definan la estructura de operacin y de incorporacin de
tecnologa. ste ha sido el caso de Argentina.
Consecuencia de esto son los fuertes costos de oportunidad. Los pases que han adoptado estrategias
directas o indirectas de estmulo en esta rea de la industria han permitido elevar la productividad y
competitividad en el sector privado de la economa y con ello propiciar el bienestar de la sociedad.
Las estrategias de desarrollo de la industria de software seguidas por los pases de entrada tarda al
sector pueden ser clasificadas en dos grandes grupos. Por un lado, aqullas que impulsan el
desarrollo de una industria local a travs de la simple exportacin de mano de obra calificada o la
exportacin de desarrollos de software a partir de contratos con empresas extranjeras. Por otro lado,
aparecen aquellas estrategias de exportacin de productos de software de desarrollo local y de
atraccin de inversiones extranjeras como el caso de Irlanda o Singapur. Este ltimo tipo de
estrategia es la que parece ofrecer un mayor potencial para un pas como Argentina que puede
llegar a captar en los prximos aos el 5 por ciento del mercado internacional.
Se ha elaborado en el marco del Proyecto un trabajo especifico en torno de este sector, de la
potencialidad existente as como de los lineamientos de poltica que pueden desarrollarse.
En el caso de la biotecnologa sta constituye un rea en la que existe un punto de partida local con
algn nivel de solidez y son menores los limitantes relacionados con la experiencia acumulada y
con la escala de produccin.
La biotecnologa no constituye un nuevo sector industrial. Por el contrario, es una tecnologa
horizontal que cruza todas las reas y disciplinas impactando en numerosos sectores productivos,
aportando insumos para que los mismos incrementen su competitividad.
Existe un nmero importante de empresas que aplica la biotecnologa en Amrica Latina,
principalmente localizadas en los pases con mayor capacidad de investigacin como Argentina,
Brasil y Mxico. Se encuentran mayormente concentradas en la produccin de insumos agrcolas
(semillas, variedades vegetales, inoculantes, pesticidas, fertilizantes, productos veterinarios y
gentica animal) productos farmacuticos, productos de diagnstico humano y qumica fina
(aminocidos, pigmentos, antibiticos, vitaminas, etc.)
Argentina requiere de la implementacin de un programa de promocin y fomento de la
biotecnologa del que hasta ahora carece. El Proyecto no ha abordado el anlisis de la biotecnologa
como sector sino que solamente se ha trabajado el tema en funcin del anlisis realizado para las
tramas agroindustriales. Se considera que se deber profundizar esta temtica dada su importancia
estratgica.
Alcanzar un mayor equilibrio en el desarrollo productivo entre regiones
El desarrollo econmico desigual entre las distintas regiones del pas es un rasgo estructural que se
ha mantenido inalterable durante toda nuestra evolucin econmica. Esta disparidad entre
provincias o regiones ha tenido como resultante un alto nivel de concentracin territorial de la
produccin: tan slo cinco provincias (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y
Mendoza) concentran el 78 por ciento del producto bruto geogrfico. La raz principal de la
desigualdad regional radica en la debilidad de sus aparatos productivos, la ausencia de atractivos
XXI
En cuanto al sector cientfico tecnolgico, a la falta de estmulos que tienen los jvenes para que
se direccionen hacia este destino profesional, se agrega la bajsima inversin en investigacin y
desarrollo que alcanza 0.4 por ciento del PBI inferior a la meta mnima de 1 por ciento propuesta
por la UNESCO para frenar la brecha que separa a los pases ricos de los pobres. El porcentaje que
detenta Argentina en la relacin I y D/PBI es inferior a la de Chile (0,6 por ciento) y a la de Brasil
(0,8 por ciento).
Este rasgo de debilidad se acenta si consideramos que el gasto en I y D del sector privado
representa apenas una cuarta parte del total y en los ltimos aos esta participacin declin aun ms
como resultado de la crisis.
Adems no es un dato menor, y que hace a la cuestin regional, que el gasto en I y D est
concentrado en un 80 por ciento en la regin pampeana lo que tiende a profundizar las
desigualdades regionales. Por lo sealado resulta indispensable la definicin de una estrategia
nacional de desarrollo cientfico y tecnolgico que adems sea federal.
Argentina cuenta con una serie de fortalezas: la existencia de un puado de empresas innovadoras;
la calidad de los recursos humanos de las reas cientficas y tecnolgicas; organismos de larga
experiencia que estn en un proceso de reorientacin hacia modos de funcionamiento ms
autnomos y con articulacin entre s; la introduccin en los noventa de nuevos instrumentos de
poltica, como ha sido la formulacin de planes plurianuales y la creacin de la Agencia Nacional
de Promocin Cientfica y Tecnolgica.
Los lineamientos de accin propuestos pasan por el fortalecimiento de la capacidad de decisin y
accin del sector pblico, la generacin de mecanismos fiscales y financieros que estimulen la I y D
del sector privado, la promocin de proyectos estratgicos de calidad internacional y dar mayor
autonoma de gestin a los organismos cientfico tecnolgicos pero con la fijacin de metas y de
mecanismos de evaluacin de resultados.
Resulta indispensable propiciar desde el Estado la conformacin de redes de conocimiento, dada su
relevancia en el desarrollo de ventajas competitivas dinmicas. Las redes intensivas en
conocimiento se caracterizan por una importante circulacin de informacin y conocimiento no slo
entre los agentes que la integran sino, fundamentalmente, con firmas e instituciones que no
pertenecen a la misma.
EMPLEO DIGNO EN UN MERCADO INTERNO AMPLIADO
El aumento del empleo digno y adecuadamente remunerado vendr de la mano del mayor
crecimiento econmico, producto de las medidas cambiarias, monetarias, financieras, de inversin
en infraestructura y de aumento de la competitividad; que fueron discutidas en las secciones
anteriores.
Una tasa de crecimiento alta y estable, con precios relativos no distorsionados (que durante el
perodo de la Convertibilidad abarataron artificialmente al capital y llevaron al desplazamiento de la
mano de obra), con una estructura productiva ms en lnea con las ventajas comparativas de
Argentina (resultado tambin de la realineacin de precios relativos), incrementarn la capacidad
de la economa de crear empleo.
Las medidas consideradas para fomentar la creacin de nuevas empresas y el apoyo a las PyMEs
tambin contribuirn a incrementar la demanda de empleo. Los salarios del sector privado debern
XXVI
XXVII
En este informe se comenta primero las condiciones generales de mejora de la calidad del gasto
pblico, se analizan aspectos especiales relacionados con las regulaciones y se aborda brevemente
los temas que hacen a la ingeniera institucional que se requiere para poder llevar adelante una
Estrategia Nacional de Desarrollo. Estos puntos que ha continuacin se abordan no fueron
trabajados en el proyecto y merecern de un estudio especifico
XXVIII
La sospecha generalizada sobre altos niveles de corrupcin en el sector pblico es otro problema
cuya resolucin es imprescindible para mejorar el ambiente de negocios y la calidad institucional.
En la percepcin empresaria, las trabas burocrticas son una de las herramientas utilizadas por los
funcionarios pblicos para cobros irregulares o trfico de influencias. Por su parte, la falta de
transparencia tambin contribuye a mantener reas de corrupcin.
Pueden cuantificarse los costos burocrticos de iniciar una actividad y permanecer en la economa
formal a lo largo del desarrollo de las empresas. Las estimaciones indican que las barreras
burocrticas son muy costosas para stas.
Es evidente que es mucho lo que se puede hacer para disminuir el peso de las barreras burocrticas.
Lo primero que resalta es la complejidad de muchas de las regulaciones que es necesario
simplificar. Las nuevas tecnologas informticas brindan herramientas que permiten hacer un
manejo ms eficiente de la informacin. Las propuestas de ventanilla nica apuntan en este sentido.
Sera necesario evaluar su performance para analizar la posibilidad de implementar esta reforma en
distintos niveles de gobierno. Tambin resulta pertinente aqu evaluar qu trmites se pueden
realizar por Internet o utilizando otras herramientas para evitar que los empresarios tengan que
viajar enormes distancias para cumplir con los requisitos legales de sus emprendimientos.
La reglamentacin tambin debe ser ms transparente. Las leyes y reglamentos nacionales deben ser
consolidadas en un sistema nico e integrado, que se actualice regularmente, como el caso del
Code of Federal Regulations de los Estados Unidos. La preparacin de nuevos reglamentos debe
ser acompaada por perodos de consulta de opiniones pblicas, como sucede tambin en los
Estados Unidos.
Muchos pases estn avanzando en la realizacin de instructivos completos y claros para guiar a las
empresas en sus tramitaciones. Estos instructivos deben ser accesibles, simples y contener todos los
pasos necesarios, el orden en que se deben llevar a cabo, los requerimientos, los costos y las
demoras estimadas (en tiempos realistas, congruentes con la carga de trabajo de las respectivas
reparticiones administrativas).
Esto disminuira las posibilidades de la burocracia de abusar de su autoridad o del desconocimiento
de los empresarios. Complementariamente, los avances que el Estado haga con respecto a
transparentar su informacin y sus decisiones podran llegar a tener efectos benficos adicionales si
aumentan los niveles de transparencia que exige nuestra sociedad.
Las regulaciones burocrticas deberan reorientarse para cumplir un rol positivo para la sociedad.
Un control de calidad ms efectivo no es slo positivo para los consumidores, lo es tambin para las
empresas. Se requieren controles ms efectivos y ms equitativos, no nicamente en los impuestos
sino tambin en la calidad.
Las regulaciones burocrticas a fin de simplificarlas, transparentarlas y reorientar su objetivo
deberan incluir: los requisitos para registrar una empresa y sus empleados; las condiciones para
habilitar los productos; la aplicacin de impuestos y las normas para habilitar modificaciones en las
construcciones o procesos productivos.
Revisar las regulaciones burocrticas con estos objetivos, permitir mejorar aspectos de
coordinacin y definicin de las responsabilidades en el Estado.
XXIX
XXX
Esto no significa renegar de ellas: han sido y son indispensables frente a la emergencia social pero
no constituyen una solucin definitiva y su permanencia en el tiempo puede significar una
obstruccin en la bsqueda de soluciones ms sustentables.
Por lo sealado se debe recuperar una poltica social que tenga como eje la articulacin con las
polticas de empleo, productivas, educativas y de formacin profesional.
En materia de empleo, es necesario llevar adelante una poltica de obra pblica que tienda a resolver
los problemas de infraestructura que afectan nuestra competitividad sistmica y la falta de vivienda.
Su implementacin significar la dinamizacin de un sector como el de la construccin que es uno
de los que mayor capacidad tiene de generar de manera inmediata puestos de trabajo.
En cuanto a la educacin formacin profesional, vale reiterar lo sealado en el informe: se debe
contar con una poltica de mayor cobertura educativa en la franja de los 13 a los 17 aos tendiente a
alcanzar, aqu tambin, la universalizacin y una mayor retencin de los jvenes en el sistema
escolar. Esta bsqueda de una mayor cobertura puede fortalecerse a travs de mecanismos como el
Programa de Becas de Retencin Escolar para hogares indigentes con nios y jvenes que estn
dentro del sistema escolar.
Con respecto a la formacin profesional, es necesario contar con un sistema de recalificacin de la
fuerza laboral. Actualmente, gran parte de la poblacin desempleada carece de las capacidades
bsicas que le permitan acceder a los requerimientos exigidos para un puesto de trabajo.
Esto tiene que ser acompaado por programas de asistencia que atiendan a sectores especficos
como la niez, ancianos indigentes en temas como la salud y la nutricin entre otros.
Es importante reiterar lo sealado en el presente informe: no parece recomendable persistir en
prcticas de aliento a la demanda de trabajo basadas en una mayor flexibilizacin de su mercado.
Los escasos resultados alcanzados por esta poltica se contraponen con la mayor precarizacin de
las condiciones laborales y la ausencia de cobertura de seguridad social. Esas desventajas terminan
golpeando con mayor fuerza a los trabajadores menos calificados.
El trnsito del modelo asistencialista imperante al propuesto en estas lneas requiere de un proceso
de transicin que no afecte la atencin de la emergencia social hoy existente. En este sentido, como
metodologa de accin se debera comenzar por ir modificando las polticas asistenciales actuales
para que progresivamente se adapten al cumplimiento de los ejes antes sealados.
En este sentido, algunas adaptaciones del actual programa Jefes y Jefas de Hogar pueden alcanzarse
en la medida en que el subsidio que se otorgue:
a) No inhiba la futura insercin laboral de lo beneficiarios.
b) incentive las capacidades bsicas de la poblacin objetivo y que esta mejora en su
capacitacin est en funcin de las posibilidades productivas de cada regin.
c) asegure la escolarizacin de los nios y jvenes de los hogares beneficiarios.
XXXI
Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a
solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
ESTUDIO 1.EG.33
RESUMEN EJECUTIVO GENERAL
COMPONENTES MACROECONMICOS, SECTORIALES Y MICROECONMICOS
PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO
Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento econmico
MAYO 2003
ndice
Seccin I. Revisin de los estudios realizados .................................................................................1
1. El ajuste frente al colapso de la convertibilidad.............................................................................1
Un ajuste extremo ..........................................................................................................................1
Una tendencia a la normalizacin econmica................................................................................3
2. Algunas cuestiones de poltica econmica pendientes...................................................................5
La deuda pblica ............................................................................................................................5
Las finanzas del sector pblico nacional........................................................................................5
El rgimen monetario y la unidad de denominacin de los contratos............................................6
El sistema financiero......................................................................................................................8
3 Los escenarios macroeconmicos ...................................................................................................8
4. Desafos para las ventajas tradicionales ........................................................................................10
La vigencia del viejo proteccionismo ..........................................................................................11
Las debilidades del modelo productivo .......................................................................................11
Gestin ambiental y competitividad ............................................................................................13
Una dbil insercin internacional en productos de alto valor ......................................................14
5. Algunas trabas al desarrollo de nuevas ventajas competitivas.....................................................15
El escaso desarrollo de las redes de conocimiento.......................................................................16
Las limitaciones del sistema educativo........................................................................................18
La debilidad del proceso de innovacin tecnolgica ...................................................................19
Los problemas para la creacin y el fortalecimiento de nuevas empresas...................................21
Los problemas para la conformacin de un entorno de negocios a nivel local............................21
6. Empleo, ingresos y territorialidad: desequilibrios a atender .........................................................23
Situacin de empleo e ingresos .........................................................................................................23
Las desigualdades regionales ............................................................................................................25
Seccin II. Resmenes ejecutivos de los componentes .................................................................27
Estudio 1.EG.33.1 Relevamiento y creacin de una base de datos estadstica ..........................29
Estudio 1.EG.33.2 Estudios Macroeconmicos ............................................................................33
Componente A: La sustentabilidad macroeconmica a mediano plazo
D. Heymann y A. Ramos ..................................................................................................................33
Componente B: Las condiciones de consistencia micro/macroeconmicas
C. Bonvecchi y F.Porta .....................................................................................................................38
Componente C: La sustentabilidad fiscal
O. Cetrngolo y J. P. Jimnez ...........................................................................................................42
Componente D: Las perspectivas de financiamiento de mediano y largo plazo
J. Todesca y S. Acosta Ormaechea .................................................................................................47
Estudio 1.EG.3.3 Estudios sobre empleo
Componente A: Economa laboral y polticas de empleo
L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzalez Rozada ................................................................................55
Componente B: Desarrollo productivo local en Argentina. C. Ferraro.............................................61
Componente C: Formacin Profesional. D. Hernandez ....................................................................64
Componente D: Desarrollo de redes de conocimiento. G. Yoguel y M.Fuchs .................................68
Componente E: Creacin y fortalecimiento de nuevas empresas. H. Kantis ....................................73
Estudio 1.EG.33.4 estudios de competitividad sistmica ............................................................77
Componente A.: Diseo y anlisis de resultados de la 2da encuesta
argentina de innovacin 1997/2001. G. Lugones y F. Peirano .........................................................77
Componente B: la sociedad de la informacin, servicios informticos,
servicios de alto valor agregado y software. A. Lpez ....................................................................83
Componente C : La gobernabilidad: transparencia y costos de transaccin
N. Ducote, M. Braun y L. Daz Frers................................................................................................88
El Resumen Ejecutivo General efecta una revisin de los Estudios realizados en el marco
del Estudio 1.EG.33 y que integran un conjunto de ms de cincuenta informes. En la primera parte,
se presenta una sntesis de algunos de los hechos destacados en los documentos. En la segunda
parte, aparecen los resmenes ejecutivos de cada uno de los componentes que integran el Estudio
1.EG.33. Es de destacar que en la sntesis inicial no fueron desarrollados los aspectos de
construccin institucional y de recomendacin de polticas que constituyen una parte central de los
Estudios de cada componente y que se complementan con otros estudios y acciones que realiza el
Ministerio de Economa de la Nacin. El Resumen Ejecutivo General no se propone integrar los
trabajos sino establecer una visin general acerca del conjunto de informes.
Un ajuste extremo
Una vez producida la renuncia del gobierno electo a fines de 1999, las autoridades que lo
sucedieron adoptaron un conjunto de decisiones centradas en dos ejes principales. Por un lado, se
declar el cese de pagos de la deuda pblica interna y externa, posteriormente limitado a los pasivos
estatales emitidos bajo legislacin extranjera y en manos de no residentes. Por el otro, se abandon
1
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
el rgimen de convertibilidad de la moneda y la paridad cambiaria vigente desde abril de 1991. Las
consecuencias inmediatas fueron un fuerte aumento de precios y la ruptura del sistema de contratos,
por una parte, y la recuperacin de las funciones de prestamista de ltima instancia por parte del
Banco Central y el retorno de la posibilidad de financiar los dficit fiscales a travs de la emisin
monetaria, por la otra. En materia cambiaria, luego de un breve perodo de fijacin de un tipo
oficial, se opt por un rgimen de flotacin con intervencin de la autoridad monetaria en el
mercado de cambios.
Complementariamente, se decidi pesificar las deudas bancarias y financieras nominadas
en moneda extranjera al tipo de cambio de un peso por un dlar y su equivalente en otras monedas,
mientras que la mayora de los pasivos financieros en moneda extranjera de las entidades bancarias
fueron pesificados a la relacin de $1.40 por dlar o su equivalente en otras monedas. En la misma
direccin, se estableci un sistema de indexacin asimtrica entre algunos rubros del activo de los
bancos y la mayora de sus pasivos con los depositantes. Dados los problemas de iliquidez e
insolvencia bancaria que aparecieron, sumado a la fuerte especulacin inicial sobre el tipo de
cambio, se establecieron restricciones adicionales a la disponibilidad de los depsitos en las
entidades financieras y a la salida de capitales.
En la primera parte de 2002 se asisti a fuertes turbulencias: la desaparicin del crdito
interno y externo, la imposibilidad de formular previsiones, el encarecimiento de los insumos
transables y las dificultades de operacin del sistema de pagos se combinaron para deprimir tanto la
demanda como la oferta de bienes y de servicios. La cada del nivel de actividad y el salto del tipo
de cambio real implicaron fuertes modificaciones en las rentabilidades sectoriales, en la
configuracin de la demanda y en la distribucin de los ingresos. En esta etapa, la crisis tambin se
asoci con difundidos quiebres de solvencia que alcanzaron al sector pblico, al sistema financiero
y a grandes conjuntos de agentes del sector privado. Finalmente, en el marco de una intensa salida
de capitales, el tipo de cambio real se ubic en valores histricamente altos y el saldo comercial fue
extraordinariamente elevado, generando un apreciable supervit en cuenta corriente.
Pese a la intensidad de las perturbaciones sobre los diferentes mercados y a la abrupta
depreciacin externa de la moneda, otros factores se combinaron para permitir que el peso se
mantuviera como denominador de precios y medio de cambio. Entre estos factores, cabe incluir la
fuerte recesin, la escasa movilidad de los salarios en un contexto de desempleo y la fijacin de las
tarifas de los servicios pblicos, la mejora en las cuentas pblicas que, desde el punto de vista de
los flujos de caja, posibilit que el financiamiento del dficit dejara de presionar sobre la creacin
de dinero- y la oferta excedente de divisas derivada del elevado supervit comercial. Y, si bien los
precios internos crecieron considerablemente, no se observ la reaparicin de comportamientos
adaptados a un contexto de inflacin persistente. Ello hizo posible tambin que, en el marco de
elevadas aunque descendentes tasas de inters, se registrara un proceso de retorno de fondos hacia
las entidades financieras.
Desde el punto de vista del proceso de asignacin de recursos, interesa sealar que la
estructura de incentivos implcita en los nuevos precios relativos de la economa se redefini a
diferencia del rgimen predominante durante la dcada anterior- a favor de los bienes
comercializables, los procesos intensivos en trabajo y las ventajas naturales y que, a su vez, sesga
contra los abastecimientos importados. Dadas estas condiciones y seales, y en el marco de una
situacin de demanda interna francamente deprimida, los sectores que ms crecieron y lideraron una
ligera tendencia de reactivacin de la produccin en el segundo semestre fueron los que
incrementaron sus exportaciones o, principalmente, comenzaron a sustituir importaciones, ganando
cuotas relativas del mercado interno.
2
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
los factores de incertidumbre que han venido pesando sobre la economa. Por otro lado, es
concebible la persistencia de un estado en que la economa no reacciona visiblemente, con potencial
de gran inestabilidad y donde, en promedio, la economa no mostrara mejoras apreciables en
trminos de actividad y empleo. En la medida en que ninguna de estas situaciones polares llegue a
configurarse, podra haber un comportamiento tal que se produce recuperacin, aunque sta se ve
frenada por la todava presente posibilidad de un deslizamiento hacia un estado de crisis. En ese
escenario intermedio, se iran observando avances en la reestructuracin del sistema financiero y
en negociaciones relativas a la deuda pblica, y se mantendra prudencia en la administracin fiscal
y monetaria, pero habra altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores, seguiran influyendo sobre
las expectativas y haran que los horizontes de decisin se mantengan cortos.
A una perspectiva semejante llegan las consideraciones en torno a los problemas de
consistencia micro/macroeconmicas. En efecto, los estudios y relevamientos realizados entre los
sectores de actividad y el ncleo de las grandes empresas del pas sugieren que con algunos
matices diversos por sector, origen del capital o situacin de endeudamiento- la prioridad casi
excluyente es la recomposicin o el incremento de sus resultados en el corto plazo, a travs del
aumento de las exportaciones o de la saturacin de su nivel de capacidad instalada atendiendo
algunas demandas puntuales en el mercado domstico, lo que incluye los avances observados en el
proceso de sustitucin de importaciones. Esto es, predomina una actitud de wait and see; las seales
que emite la economa no son consideradas robustas y estables y, por ende, tienden a predominar las
conductas de tipo oportunistas, defensivas o adaptativas.
En otras palabras, las seales que emiten los precios relativos inducen hacia decisiones de
una reorientacin sustantiva en el proceso de asignacin de recursos. Pero, al mismo tiempo, la
propia inestabilidad y fragilidad de la situacin macroeconmica y, en general, de las instituciones y
reglas de funcionamiento econmicas, desalientan y dificultan las decisiones de inversin y el
destino de los recursos. En esta tensin, los agentes econmicos tienden a privilegiar de manera casi
exclusiva la gestin de corto plazo lo que, probablemente, conduce a reforzar el crculo vicioso de
lenta recuperacin e inestabilidad, al tiempo que endogeiniza la volatilidad de los incentivos que
emanan del sistema de precios. Simultneamente, en la medida en que hay cambios en el corto
plazo que modifican el posicionamiento relativo de agentes y sectores, y reina un estado de
incertidumbre plena, es dable de esperar reacciones y respuestas individuales heterogneas.
En este clima de incertidumbre, el comportamiento futuro de algunas variables aparece
como clave para que en la percepcin de los agentes econmicos la evolucin de la economa se
vaya encuadrando en alguno de los escenarios posibles. As, el desempeo de las exportaciones y de
la sustitucin de importaciones en condiciones competitivas es, sin duda, esencial. En tal sentido,
los anlisis de las respuestas sectoriales y empresarias sugieren que el escaso dinamismo exportador
que se produjo luego del derrumbe del rgimen de convertibilidad est asociado con problemas de
financiamiento, con la existencia de rigideces en la estructura y en el aparato productivo y con la
vigencia de restricciones al acceso en los mercados internacionales y regionales.
Otra cuestin clave es alcanzar y sostener una posicin fiscal equilibrada. Se trata de una
condicin necesaria para que la economa funcione de manera ordenada, en particular, porque es
muy probable que se mantenga cerrado por un tiempo prolongado el acceso del gobierno al crdito
voluntario. El cumplimiento de esta situacin es crtico, en la medida que se procure evitar la
creacin excesiva de dinero como un requisito primario para la consolidacin de un rgimen
monetario con baja inflacin. Adems, una posicin fiscal equilibrada ser decisiva para resolver o
administrar, con alguna probabilidad de xito, las inevitables tensiones entre las demandas
reparadoras de naturaleza social y los reclamos de los acreedores de la deuda pblica que debern
afrontarse. Por ltimo, tambin resulta esencial que se mantengan condiciones de baja inflacin sin
excesiva volatilidad cambiaria. Ello es as porque, entre las dificultades que contornan el
4
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
desempeo de los sectores y las firmas, se destacan la deprimida situacin del mercado interno, el
costo de los insumos importados, la necesidad de mayor capital de trabajo y las dificultades de
abastecimiento.
La deuda pblica
El incumplimiento de los compromisos de la deuda pblica es uno de los principales
elementos que colocan a la economa en una situacin de anormalidad. Al mismo tiempo, la
reestructuracin de la deuda se presenta compleja; entre otros aspectos por la multiplicidad de los
acreedores que plantea serios problemas de coordinacin, y la naturaleza diversa de los
compromisos implica la necesidad de definir adecuadamente la estrategia de negociacin de las
partes y de resolver la ingeniera financiera correspondiente. En todo caso, la consistencia
fiscal/macroeconmica depende, especialmente, de la magnitud de los supervit primarios
implcitos en los servicios por todos los compromisos del gobierno y de los supervit efectivamente
generados, as como de las expectativas acerca de su generacin.
La credibilidad del cumplimiento luego de la reprogramacin es esencial para el desempeo
macroeconmico, porque la perspectiva de nuevos problemas puede restringir fuertemente la
produccin y la inversin e, inversamente, la recuperacin podra acelerarse si se va disipando la
incertidumbre. Tal credibilidad dependera de tres factores bsicos. En primer lugar, importa mucho
la percepcin acerca de la disposicin a cumplir, no slo en lo inmediato, sino tambin sobre un
perodo ms o menos largo. Segundo, interesa la magnitud de los compromisos; todo lo dems
constante, hay una relacin inversa entre sta y la probabilidad de repago. A su vez, la intensidad de
la recuperacin de la economa, un determinante crucial de la capacidad de pago, dependera
(negativamente) del monto de las obligaciones y (positivamente) de la probabilidad de
cumplimiento. Tercero, dado que la economa est sujeta a variaciones en su desempeo
tendencial y cclico, por causas no fcilmente previsibles, la probabilidad de incumplimiento se
asocia con la eventualidad de contingencias en las cuales se ponga en riesgo la generacin de
suficientes recursos para cumplir con las obligaciones. El surgimiento de estas situaciones depende
no slo de los shocks a que puede estar sujeta la economa, sino tambin de las caractersticas de los
contratos mismos. En tal sentido, cuanto mayor la incertidumbre bsica (derivada de factores que
no dependen directamente de la voluntad de las partes), mayor sera el incentivo para considerar la
aplicacin de mecanismos de contingencia en el proceso de renegociacin de la deuda.
jurisdiccin surge de una combinacin de legislacin, acuerdos y pactos que definen una compleja
trama de transferencias con o sin asignacin especfica.
En este contexto, existen tres reas vinculadas a las finanzas pblicas en donde las reformas
parecen impostergables. En materia de tributacin, a medida que se normalice el escenario
macroeconmico debern abandonarse las diversas modalidades de cobro de impuestos tpicas de
situaciones de emergencia, as como los diferentes esquemas de promocin de actividades
productivas sustentados sobre la resignacin de tributos. Es deseable la consolidacin de un sistema
tributario ms estable y ms apoyado en la recaudacin de los tributos ms tradicionales. Para que
ello pueda ser cumplido, deber abordarse con decisin la lucha contra la evasin tributaria y el eje
de las reformas debera descansar sobre la mejora de la administracin tributaria. En relacin con el
sistema previsional, debern afrontarse definiciones de suma importancia tanto por su impacto
sobre las cuentas pblicas como sobre la equidad y gobernabilidad futura. De manera especial,
deber abordarse la situacin en que sern consideradas las colocaciones tanto pblicas como
privadas de las AFJP, el nivel real de beneficios del sector pblico y, muy especialmente la
cobertura futura de la poblacin de mayor edad.
En materia de federalismo, la salida de esta crisis necesita asentarse sobre la construccin
de un nuevo y fortalecido marco institucional, en el que las reglas sean lo ms transparentes
posibles y quede un mnimo espacio para la discrecionalidad, de modo de ofrecer mayor certeza
sobre el sendero de mediano plazo en materia de financiamiento de los diferentes niveles de
gobierno, a la vez que de desactivar futuras fuentes de nuevos conflictos. Se entiende como
prioritario definir, en una primera etapa, los aspectos centrales del reparto de tributos recaudados
por la Nacin. Un nuevo rgimen de coparticipacin federal de impuestos debera distribuir los
recursos recaudados en cada jurisdiccin con el objeto de asegurar la provisin de bienes y servicios
pblicos a lo largo del pas, asegurando un grado aceptable de armonizacin entre los sistemas y
administraciones tributarias de la totalidad de jurisdicciones. Deber ser compatible con las nuevas
reglas macroeconmicas, asegurando la transparencia de la informacin fiscal federal y sentando las
bases de mecanismos eficientes de coordinacin del endeudamiento pblico.
Adicionalmente, en los prximos aos los presupuestos pblicos y el nacional en particular
deber redefinir sus funciones en diversas reas, entre ellas, las que se refieren a la promocin de
actividades productivas y el reordenamiento y financiamiento del gasto social. Teniendo en cuenta
el avanzado grado de descentralizacin de algunas finalidades del gasto pblico, es necesario
establecer el financiamiento adecuado para la salud, educacin y otros gastos sociales, as como el
de las funciones de coordinacin y compensacin. Son numerosas las reas en donde el sector
pblico ser objeto de polticas de reforma, las que debern alcanzar sus capacidades de gestin.
sin causar perturbaciones se compraran mediante una acumulacin de resultados que indiquen el
deseo y la posibilidad de ir tendiendo hacia un rgimen de baja inflacin. Es bien sabido que una
condicin necesaria para sto es que la poltica monetaria no se encuentre sujeta a presiones de
origen fiscal. Por otro lado, la Argentina ha conservado su moneda como instrumento de
transaccin, pero no ha encontrado an un denominador de contratos operable. Las deudas en
dlares mantendrn una gran importancia cuantitativa, en especial debido al peso de las
obligaciones externas. Esto ser sin duda un condicionante de la poltica monetaria. Sin embargo,
los problemas de la dolarizacin de los contratos financieros internos tambin han sido visibles.
La provisin de una unidad de cuenta para contratos es una de las funciones tradicionales
de la poltica monetaria. Recprocamente, una poltica monetaria con grados de flexibilidad es
difcilmente implementable si el pblico se inclina hacia unidades de cuenta externas. A la larga,
se esperara que haya una correspondencia entre la unidad de contratacin y el esquema monetario.
En este sentido, credibilidad y flexibilidad tenderan a ser complementarias. De ah que la
demanda por flexibilidad no pueda probablemente ser satisfecha si no es manteniendo una
poltica monetaria lo suficientemente sistemtica y orientada a la estabilidad de precios que vaya
diluyendo gradualmente la desconfianza. La economa argentina ha experimentado con grandes
costos la fragilidad de los contratos nominales cuando los precios son muy voltiles; en condiciones
de extrema inestabilidad, tampoco la utilizacin de clusulas de indexacin (que necesariamente
aplican precios rezagados respecto de los contemporneos) estabiliz el valor real de los
compromisos. La percepcin de estas dificultades restringi fuertemente la densidad contractual
de la economa, lo que ciertamente afect a su funcionamiento. Por su lado, el cumplimiento pleno
de los contratos en dlares es, de hecho, contingente a que los ingresos en dlares de los deudores
se mantengan dentro de cierto rango y, por lo tanto, depende de la magnitud de las variaciones del
tipo real de cambio.
Por cierto, polticas econmicas inestables pueden agudizar la volatilidad del tipo real de
cambio, pero tambin es claro que, en una economa como la argentina, seran de esperar
fluctuaciones no despreciables por efecto de impulsos reales. De ah que el uso de unidades de
cuenta externas (dlar) como unidad de denominacin sea (como se ha visto) problemtico. Por
su parte, los resultados reales de contratos expresados en unidades internas (moneda nominal,
ndices agregados de precios) estn sujetos a acciones de poltica. La provisin de una unidad de
denominacin que gradualmente adquiera confiabilidad (como ocurrira, en particular, si se afirman
expectativas de que la inflacin se mantenga baja y con poca variabilidad) es una de las grandes
cuestiones abiertas en la Argentina (y que afecta tambin a las posibilidades de coordinacin
regional de polticas macroeconmicas).
En los ltimos aos, se ha difundido la aplicacin de esquemas de administracin monetaria
del tipo de metas inflacionarias. Esa es una clase de esquemas dentro de la cual existe un margen
bastante amplio de posible variacin, particularmente en cuanto a la magnitud y rango admisible de
los movimientos de precios y a la consideracin de otras variables objetivo. La implementacin de
metas inflacionarias ms o menos exactas requiere instrumentos bastante afinados de gestin, y
formas de anticipar el efecto de esos instrumentos sobre la tasa de inflacin. Esas condiciones no
parecen verificarse en la Argentina en lo inmediato; sto implicara que a corto plazo sera
problemtico aplicar compromisos de mantener a la inflacin en un entorno muy preciso, aunque el
reconocimiento de esa dificultad no es incompatible con asignar prioridad a que los precios se
muevan moderadamente. Por otro lado, el comportamiento del mercado de cambios seguira siendo
un foco de atencin para la poltica monetaria, tanto por la relevancia de la variable sobre la
asignacin de recursos y el mismo nivel de precios, como por sus efectos fiscales y financieros.
Asimismo, con un sistema financiero estrecho como el argentino, se presumira que las
herramientas de poltica monetaria incluiran a las operaciones en divisas. En la transicin, tal vez
7
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
ms que la forma especfica que adopte la poltica monetaria, importara especialmente que su
orientacin general sea relativamente clara.
El sistema financiero
La existencia de un entorno macroeconmico estable y un marco institucional slido
configuran los requisitos bsicos para el desarrollo del sistema financiero. En particular, la
estabilidad en materia cambiaria y monetaria ocupa un lugar central. Cuanto antes y con mayor
transparencia y claridad se reconstruyan los marcos institucionales, mejores condiciones existirn
para la recuperacin del sistema financiero. Las decisiones adoptadas durante la crisis han generado
importantes alteraciones en la estructura patrimonial del conjunto del sistema financiero. Como
resultado existe una agenda de compensaciones por la pesificacin asimtrica, la asimetra entre
ndices de actualizacin de activos y pasivos, asimetras entre tasas activas y pasivas, efectos de los
amparos, etc., cuya conclusin es central para que el sistema recupere la normalidad.
El aumento del endeudamiento pblico previo al colapso de la convertibilidad y la entrega
de ttulos pblicos como parte del mecanismo de compensaciones han llevado a que el sistema
bancario posea en su cartera activa una elevada cantidad de ttulos pblicos, cuyo valor tcnico es
muy diferente del valor de mercado. Sera necesario encarar un proceso de reestructuracin de esta
deuda que le diera un perfil creble de cumplimiento. Otro de los temas relevantes es la situacin de
los redescuentos otorgados por el BCRA, cuya distribucin es heterognea entre entidades y cuya
resolucin de forma equitativa resulta de importancia para los futuros equilibrios de mercado del
sistema.
Las enseanzas de las diversas crisis financieras y las condiciones en que se encuentra el
sistema financiero argentino, conducen a concluir que existe por delante un importante proceso de
reestructuracin bancaria. En una situacin econmica tan frgil como la que atraviesa la economa
deberan evitarse esquemas que puedan generar escenarios de inestabilidad capaces de adquirir
envergadura sistmica. Con un enfoque similar, no parece que sea recomendable introducir cambios
en la arquitectura institucional del sistema con propuestas tales como dividir la banca entre
transaccional y de inversin o la creacin de una banca off-shore. En relacin a la banca pblica,
dado que existe un amplio consenso respecto de su mantenimiento, es preciso definir una estrategia
de reestructuracin viable y realista que, adems, tenga el menor costo fiscal posible.
El sistema financiero argentino puede ser caracterizado por su orientacin hacia el sistema
bancario. Ello limita en alto grado las posibilidades de disear instrumentos de financiamiento
diferentes de aquellos provistos por los bancos, al menos en el corto plazo. Sin embargo, es
importante estimular el desarrollo de nuevos instrumentos financieros propios del mercado de
capitales. Dentro de esta familia de instrumentos se destacan los fondos fiduciarios, fondos directos
de inversin, leasing y fondos de riesgo para empresas en marcha. Por sus caractersticas, estos
instrumentos son especialmente aptos para captar fondos institucionales provenientes de las AFJP,
Compaas de Seguros y entidades similares.
estabilidad (y de flexibilidad) que sean incorporadas como persistentes en las expectativas del
pblico.
El escenario bsico contempla una recuperacin del producto, con las exportaciones
creciendo de manera relativamente moderada y las importaciones en rpido aumento. Se considera
un incremento de la inversin que mantendra la relacin capital/producto por encima de los valores
de los aos noventa. Los ejercicios realizados indican que el supervit comercial seguira siendo
grande en el horizonte considerado. Es decir, una moderada recuperacin con revaluacin real de la
moneda sera compatible con persistentes supervit en cuenta corriente. De todos modos, a efectos
de sostener un crecimiento que se prolongue ms all de esa recuperacin, interesa particularmente
que se genere un impulso persistente de las exportaciones. En el mencionado escenario, crece
paulatinamente la tasa de inversin, mientras que el coeficiente de ahorro a precios constantes
aumentara a lo largo del tiempo. Esto sera compatible con una recuperacin, aunque pausada, en
los niveles de consumo. Una menor presin para generar excedentes comerciales (que se vinculara
con una atenuacin de las incertidumbres abiertas en la crisis, y con exigencias moderadas de
transferencias por servicios de deuda) dara lugar a un incremento ms rpido del producto, que se
reflejara en el consumo.
Asimismo, se consideran las condiciones bajo las cuales el sector pblico consolidado
podra generar de manera sostenida supervit primarios del orden del 3% del producto. Ese
supervit correspondera a un volumen de recursos de magnitud bastante apreciable, y que (no sin
esfuerzo) parece posible que sea generado. De todos modos, este tipo de razonamiento no tiene en
absoluto un carcter prescriptivo. Los ejercicios realizados consideran cmo evolucionara el
stock de deuda pblica y cul sera la tasa de inters implcita sobre esa deuda para un conjunto
de especificaciones del devengamiento de intereses, dado que la economa se desenvuelve en
funcin del escenario macroeconmico bsico (y algunas variantes) y el sector pblico
consolidado destina anualmente un supervit primario de 3% del PBI para el pago de servicios. Se
considera un caso en que la tasa de inters sobre la deuda pblica queda fija y otros donde esa tasa
de inters devengada tiene una parte constante y una mvil que se establece como funcin lineal
de la diferencia porcentual entre el valor de una variable (exportaciones, PBI o PBI en dlares,
segn el caso) y su nivel en 2002. Se puede ver que el monto de la deuda no tendra un crecimiento
persistente en el intervalo considerado, excepto en un escenario de estancamiento con una tasa de
inters no contingente. De todos, los coeficientes de deuda permaneceran en valores altos, aunque
bien por debajo de los niveles de 2002.
insumos desempearon un rol clave para el aumento de la produccin, principalmente a travs del
crecimiento de la productividad. Este potencial de crecimiento es menor a futuro, en la medida que
la brecha ha disminuido considerablemente, si bien todava resta por hacer un necesario trabajo de
difusin con algunos grupos de productores.
Cabe sealar que la red de distribucin de insumos se ha redefinido sobre la base de una
condicin de cuasi exclusividad privada, por un lado, y de la oferta de paquetes productivos, por el
otro, incluyendo estndares tecnolgicos internacionales y diversos servicios, as como el
financiamiento. Centrada la oferta en un paquete agronmico prediseado, el proceso de toma de
decisiones respecto de las cuestiones tradicionales de qu, cundo y cmo sembrar- se ha
desplazado fuertemente desde el productor al proveedor de los insumos. Se ha producido una
privatizacin de hecho de esta red de conocimiento, en la que en el pasado el sector pblico
cumpla un rol central, cuando, por otra parte, una proporcin significativa del conocimiento que
circula por esta red privada ha sido generado en el sector pblico, en particular en lo referente a las
tecnologas de proceso y a las diversas tcnicas de cultivo.
El modelo productivo se asienta en una importante dependencia externa en relacin a los
insumos y los niveles tecnolgicos. Se basa principalmente en la exportacin de commodities,
crecientemente concentrados en la soja, a la vez que retroceden otros granos que ocuparon
tradicionalmente un lugar preponderante en la economa del sector. En tanto las exportaciones de
soja y sus subproductos han resultado muy relevantes en los ltimos aos, es importante considerar
ciertos aspectos que podran complicar el panorama a futuro. Aunque una importante proporcin de
la superficie sembrada con soja se realiza bajo el sistema de siembra directa, en muchos casos la
produccin se basa exclusivamente sobre el monocultivo. Esta situacin plantea importantes riesgos
en el futuro acerca de la sustentabilidad de los ecosistemas, tanto en lo relativo al mantenimiento de
la fertilidad y la estructura de los suelos (an en planteos de siembra directa), como a la aparicin y
profundizacin de diversos problemas sanitarios, todos ellos causados por la falta de una adecuada
rotacin de los cultivos.
En este marco, resulta fundamental definir el alcance de la investigacin pblica y la
fijacin de prioridades en cuanto a las diferentes reas de investigacin y desarrollo tecnolgico,
considerando las necesidades de los cultivos y los problemas fitosanitarios. En la ptica de las
empresas proveedoras de insumos, las decisiones de inversin en I&D se asocian al volumen del
negocio planteado a escala internacional, lo que deja de lado determinadas lneas de investigacin
que pueden ser clave para Argentina, tal como el caso de las especies autgamas (trigo, por
ejemplo) en el que ciertos beneficios no son fcilmente apropiables en forma privada. Parece
necesario reforzar la investigacin local, en particular, sobre uso del suelo y la evaluacin del
estado de los ecosistemas, principalmente aqullos ms frgiles de las regiones extra-pampeanas,
alcanzados por la expansin de la frontera agrcola. A futuro, se plantea el desafo de produccin y
comercializacin de productos diferenciados, los que requerirn el cumplimiento de los sistemas de
identidad preservada a lo largo de toda la cadena agroalimentaria.
Las condiciones del sistema de bioseguridad
La biotecnologa se ha ido consolidando definitivamente como una de las piedras angulares
de la nueva economa del conocimiento. En Argentina, la temprana puesta en funcionamiento de
un sistema nacional de bioseguridad ha sido un factor fundamental para el desarrollo de la
biotecnologa aplicada a la agricultura. Es as como en los ltimos aos ha devenido uno de los
lderes internacionales en superficie cultivada con materiales genticamente modificados,
esencialmente en soja (12 millones de hectreas), cultivo en el que la Argentina constituye un
ejemplo mundial de velocidad de adopcin de una tecnologa a gran escala. Su desarrollo se ha
12
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
13
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
Por estas mismas razones, considerando los efectos en el largo plazo, el tema requiere una
evaluacin ms profunda y detallada. Los efectos ambientales de largo plazo del uso del paquete
tecnolgico ms difundido (soja transgnica resistente al herbicida glifosato + siembra directa +
glifosato) no han sido estudiados en profundidad. Cabe destacar que la primaca de las empresas
proveedoras de semillas en la investigacin y, por lo tanto, en la generacin y disponibilidad de
informacin sobre impactos ambientales y sobre la salud de los cultivos transgnicos, genera cierta
asimetra de informacin para las autoridades reguladoras del uso de biotecnologa.
Por otra parte, en lo que hace a los atributos de competitividad en los mercados
internacionales, es necesario considerar el surgimiento de barreras no arancelarias vinculadas a
aspectos ambientales. De hecho, la tendencia a incorporar consideraciones ambientales y de
bienestar animal dentro de las buenas prcticas agropecuarias y de manufactura (tradicionalmente
solo orientadas a cuestiones sanitarias y de higiene) sugiere que ser cada vez ms difcil diferenciar
los requisitos ambientales, sanitarios y de higiene y seguridad. Por ejemplo, se han establecido
requisitos en los ltimos dos aos para el etiquetado obligatorio y la trazabilidad de porotos y
semillas de soja transgnica y para productos orientados al consumo humano (productos de soja o
aceites) y animal (harinas) obtenidos en base a ellos (los requisitos ms exigentes son los que estn
en elaboracin en los 15 pases de la UE, pero tambin se enfrentan requisitos de etiquetado en
Japn, Corea, Australia, etc.). Asimismo, los productores primarios en EE.UU. y en Europa reciben
generosos subsidios para la adopcin de buenas prcticas de gestin ambiental. Esta tendencia
puede implicar en un futuro prximo estndares ms exigentes de gestin ambiental para otros
productores que deseen acceder a dichos mercados.
En vista de estos nuevos requisitos, los productores locales debern enfrentar un doble
desafo: la trazabilidad y la segregacin. Dado que se han mostrado muy reacios a segregar hasta el
momento, las nuevas tendencias en las regulaciones internacionales implicarn la necesidad de
acelerar su reconversin en los prximos aos. La segregacin tiene varias implicancias. Por una
parte, supone mayores costos para los productores. Por la otra,, la segregacin de OGM puede
contribuir a modificar la estrategia adoptada por los productores locales frente al mercado local en
cuanto a la informacin proporcionada. Dada la escasa proporcin de la produccin destinada al
mercado interno, puede ser que los requisitos de los mercados de exportacin impliquen el
etiquetado de alimentos que contienen OGM destinados para el mercado local, lo que mejorara la
informacin disponible sobre el impacto ambiental y sobre la salud.
consecuencia, no sorprende que los indicios de reactivacin sean todava dbiles, en un marco de
desempeos sectoriales muy heterogneos y con pobres efectos de arrastre y derrame.
Las evidencias recientes sobre el proceso sustitutivo se concentran en el segmento de los
bienes finales de consumo no durable y semi durable y de algunos bienes intermedios y equipos de
baja o media complejidad tecnolgica. Esta constatacin abre un interrogante sobre el horizonte
posible de sustitucin, especialmente en los bienes intermedios y de capital y, por lo tanto, sobre
cul ser la elasticidad-producto de las compras externas en cualquier escenario de reactivacin que
se proyecte o cuando se agote el consumo de los stocks acumulados. Excepcin hecha de los
segmentos con elevada capacidad ociosa y capacidades tecnolgicas acordes, un desarrollo o
recreacin relativamente rpidos de la trama productiva necesita, entre otros factores importantes,
de perspectivas de demanda ciertas, una escala de pedidos satisfactoria y mecanismos de
financiamiento del ciclo de inversin del nuevo emprendimiento.
Los sectores ms intensivos en mano de obra han sido perjudicados, en general, por la
conjuncin de incentivos de los noventas. En el otro extremo, las empresas de servicios pblicos,
las grandes industrias de proceso y el sector automotriz tendieron a concentrar los beneficios. La
perspectiva actual muestra un abanico de situaciones, que van desde una incipiente recuperacin de
las ventas en aquellos sectores pasibles de sustituir importaciones rpidamente a causa de las fuertes
ganancias de competitividad-precio o porque estn en condiciones de colocar inmediatamente
excedentes exportables, hasta el impasse en las condiciones de operacin de los servicios pblicos.
En general, aparecen interesantes oportunidades a corto y mediano plazo, solventadas por las
capacidades y habilidades instaladas y la mejora relativa de la competitividad. Sin embargo, una
combinacin variable (segn los sectores) de restricciones derivadas del contexto macro e
institucional o propias del perfil microeconmico y organizativo de las empresas desalienta
expectativas de corto plazo desmedidas o muy optimistas.
para generar un sendero de crecimiento sustentable que tienda a disminuir las heterogeneidades y
los niveles de inequidad prevalecientes.
El debilitamiento o la ruptura de cadenas productivas constituye un elemento limitante para
el desarrollo de procesos de aprendizaje, para la demanda de recursos humanos calificados y para la
efectividad de la poltica tecnolgica. La asimetra de las dinmicas de las firmas de distinto tamao
y el creciente abastecimiento de partes, materias primas y sub-ensambles importados por parte de
las firmas de mayor tamao se ha constituido en un factor que ha debilitado las cadenas productivas
y el desarrollo de procesos de aprendizaje en red. Esto afect en mayor medida a las firmas de
menor tamao y a las firmas grandes que no forman parte de redes internacionales. En este marco
de redes dbiles, no resulta sorprendente que, en especial, las redes intensivas en conocimiento
tengan un espacio reducido en la estructura productiva.
El escaso desarrollo del sistema institucional tambin representa un lmite para la
constitucin de competencias endgenas de las firmas y se constituye en un factor limitante para
mejorar el nivel de aprendizaje alcanzado por ellas. El sendero evolutivo de las instituciones
dificulta la generacin de un espacio pblico que permita impulsar los factores que posibilitan
procesos de desarrollo endgeno y la circulacin del conocimiento (codificado y tcito) a partir de
prcticas formales e informales de cooperacin entre agentes. Los factores microeconmicos
tienden a prevalecer sobre los del entorno en el desarrollo de las competencias de los agentes,
limitando notablemente el nmero de agentes que hacen importantes procesos de aprendizaje y
desarrollos tecnolgicos. A su vez, este menor desarrollo institucional aumenta los umbrales
mnimos necesarios para acceder a la oferta de servicios tecnolgicos, lo que contribuye a aumentar
la heterogeneidad estructural.
La puesta en prctica de una poltica orientada al desarrollo de redes de conocimiento
requiere una instancia de inteligencia que coordine las distintas agencias e instituciones vinculadas
directa o indirectamente con la poltica tecnolgica. Involucra los siguientes elementos: i) la
definicin de una estrategia global de la poltica que sea consistente a nivel macro, meso y micro; ii)
la maximizacin de sinergias a partir de incentivos para la cooperacin y complementariedad de las
instituciones; iii) una evaluacin continua de los programas y rediseo de los mismos; iv) la
identificacin de los elementos ausentes que limitan el desarrollo de las competencias tcnicas
necesarias (identificacin de reas de vacancia en el sistema educativo primario, secundario,
terciario y de posgrado; falta de complementariedad entre instituciones de distinto nivel, entre
otros); v) la implementacin de un rgimen de incentivos en las universidades y centros
tecnolgicos que potencie la vinculacin con el sector productivo.
En la misma direccin, se debera desarrollar un programa de Estado que apunte al
desarrollo de competencias tecnolgicas en software, biotecnologa y otras actividades intensivas en
conocimiento. Esto requiere desarrollar polticas que permitan: i) una fuerte y creciente articulacin
con redes de conocimiento internacional (flujo de alumnos, investigadores y docentes hacia centros
internacionales especficos); ii) el desarrollo de programas de investigacin que contemplen ex-ante
el proceso de transferencia, de modo de articular los saberes cientficos con los tecnolgicos; iii) la
identificacin de argentinos de alto nivel tecnolgico en el exterior para que puedan contribuir a la
identificacin de proyectos de inversin, cambio de los programas de estudio, la inclusin de
cientficos y empresarios de elevado nivel tecnolgico en las redes internacionales de las que
forman parte; iv) el desarrollo de comunidades epistmicas nacionales articuladas con redes
internacionales.
17
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
carrera, as como la insuficiencia de las becas y subsidios para los alumnos de bajos ingresos se
reflejan en indicadores muy contradictorios, como un bajo nivel de gasto por alumno (la mayor
parte de la inversin est implcita en alumnos que desertan) y un alto costo por graduado,
comparable al de los pases desarrollados.
Por otra parte, la orientacin de la oferta acadmica est fuertemente concentrada en pocas
profesiones liberales y genera una baja proporcin de graduados para abastecer el sistema cientfico
y tcnico en un escenario hipottico de gran expansin. Al mismo tiempo, la oferta educativa no
est necesariamente vinculada con las potencialidades y la demanda efectiva para el desarrollo
econmico, social y cultural de las provincias en que las universidades se asientan. En cuanto a la
oferta terciaria, proliferan instituciones y carreras, que generan una gran "inflacin" de ttulos no
regulados o controlados por la autoridad pblica. La superacin de estos problemas requiere, en
primer lugar, garantizar una mejor articulacin entre el nivel medio y superior, comprometiendo a
las universidades en actividades destinadas tanto a alumnos como docentes para mejorar
paulatinamente la calidad de egreso del secundario. Asimismo, es necesario fortalecer la capacidad
regulatoria y de control a travs del sistema de evaluacin y acreditacin para reordenar las carreras
y la diversidad de ttulos existentes y desarrollar un sistema de becas que, adems de propender a
una mayor equidad, podra tambin contribuir a reorientar la demanda hacia programas educativos
ms pertinentes a escala nacional o regional.
Si bien la mitad de los recursos humanos pertenecientes al sistema cientfico y tecnolgico
trabaja en las reas de Ciencias Bsicas, Ingenieras y Tecnologas que concentran la mayor parte
de los recursos financieros-, menos de una cuarta parte de los egresados de la universidad provienen
de estas ramas, lo que constituye un limitante potencial a mediano y largo plazo. A este
desequilibrio se agrega el muy bajo nivel de inversin total en Investigacin y Desarrollo (0.4% del
PBI) y, especialmente, la mnima contribucin del sector privado a este proceso (una cuarta parte
del gasto total en I&D y el 0.3% de sus ventas), con tendencia declinante en los ltimos aos en el
marco de la crisis. La obsolescencia derivada en el equipamiento e infraestructuras, la tradicional
desvinculacin entre empresarios y cientficos, el xodo de los jvenes profesionales y el freno de
algunas de las principales lneas de financiamiento pblico para proyectos innovadores agravan an
ms el panorama.
Ciertamente, el balance no es totalmente pesimista, si se considera la existencia de un
puado de firmas innovadoras, as como la calidad de los recursos humanos de las reas cientficas
y tecnolgicas, las historias institucionales de organismos de larga experiencia en investigacin y
extensin en proceso de reorientarse hacia modos de funcionamiento ms autnomos y de
articularse entre s y con el resto del sistema y las demandas y aspiraciones por mayor calidad en la
produccin y difusin del conocimiento. Ha habido avances en la conciencia de los investigadores
sobre la necesidad de mejorar los perfiles institucionales, concentrar e integrar esfuerzos y recursos
para mejorar la masa crtica en cada mbito institucional o mediante la asociacin y cooperacin
con otras instituciones, especialmente del sector privado, de estandarizar los criterios de medicin
de resultados, de homologar las categoras de cientficos y de avanzar en la elaboracin de normas
ms eficaces sobre la proteccin y la propiedad intelectual.
principal de este cambio parece radicar en la cada registrada en la adquisicin de bienes de capital.
Los gastos en I+D tambin disminuyeron con respecto a 1992/96 (de 0,33% de la facturacin en
1996 a 0,28% en 98/2001). Estos valores se encuentran muy lejos todava de los presentados por los
pases de la Unin Europea (1,61%) y el promedio de la OECD (1,89%), si bien superan las cifras
de Mxico (0,13%), Turqua (0,18%), Grecia (0,22%) y Portugal (0,25%), segn datos
suministrados por el OECD STI Scoreboard 2001.
El porcentaje de firmas innovadoras en procesos o productos (44% en el perodo 98/01) se
compara muy favorablemente con el valor correspondiente a 1992/96 (28%), lo que puede estar
revelando una cierta maduracin de los procesos de innovacin en las firmas argentinas.
Paralelamente, se registra una disminucin drstica del porcentaje de empresas potencialmente
innovadoras (de 36% en 92/96 a 4% en 98/01), un leve crecimiento (de 36% a 40%) del porcentaje
de empresas no innovadoras y un alto porcentaje de empresas que no realizaron Actividades de
Innovacin en el perodo (36,5%). Estos ltimos datos, en particular, son muy preocupantes en la
perspectiva de evaluacin de la capacidad competitiva a futuro. Cabe sealar que en el caso de las
firmas innovadoras, las innovaciones han tenido tambin un papel destacado para mantener la
participacin en el mercado por parte de la empresa (72% de los casos) o, inclusive, para ampliarla
(54.2%). Entre las empresas que no realizaron actividades de innovacin, un 69% lo responsabiliz
a la Falta de recursos financieros y un 49% a Adversas condiciones de mercado o
macroeconmicas. Cabe sealar que la importancia de los obstculos aumenta en la medida que se
reduce el tamao de la empresa.
El nmero de patentes obtenidas (solicitudes concedidas por las autoridades competentes en
la materia) asciende a 111, para el perodo 1998-2001, correspondientes a 35 empresas. Cuatro de
estas empresas han patentado sus desarrollos en Estados Unidos y 13 en el mbito del
MERCOSUR. Slo 1 de cada 18 empresas que conforman el panel (5.73%) ha obtenido una patente
en el perodo bajo anlisis. Las empresas de capital extranjero poseen, en proporcin, un mayor
nmero de patentes, aunque si se considera el nmero de patentes por empresa no se observan
diferencias atribuibles a su composicin accionaria. Aparecen, en cambio, diferencias por tamao:
mientras el 17% de las empresas grandes han obtenido patentes, slo lo han hecho el 7% de las
medianas y el 5% de las pequeas.
Dos tercios de las firmas mantuvieron algn tipo de relacin con otros agentes e
instituciones del SNI en el perodo 1998-2001 (por contrapartida un tercio de las firmas se mantuvo
totalmente aislado del sistema). Pero, mientras predominan los vnculos comerciales (como
proveedores y clientes), se manifiesta una escasa relevancia de las entidades de vinculacin
tecnolgica y las agencias y programas gubernamentales. Tambin se observa que predominan
aquellos motivos ligados de manera relativamente indirecta con la innovacin tales como la
informacin, la capacitacin y los ensayos (slo la asistencia tcnica aparece como excepcin),
mientras que las actividades ligadas de manera ms directa con sta como el diseo, las asesoras
para cambios organizacionales y las actividades de I+D alcanzan una importancia relativamente
menor. Los programas y agencias pblicas que disponen de fondos para apoyar las actividades de
innovacin son conocidas por menos de un cuarto de las firmas. El desconocimiento, en primer
lugar, y luego las trabas burocrticas, las limitaciones de las firmas para formular proyectos de
innovacin y la excesiva exigencia de garantas surgen como las principales explicaciones al escaso
uso realizado por las firmas de la muestra de los fondos disponibles en los programas y agencias
pblicas.
20
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
el fortalecimiento de nuevas
La experiencia internacional y las investigaciones existentes indican que buena parte de las
empresas dinmicas pertenecen cada vez ms a actividades en las cuales el conocimiento es un
insumo crtico, an en los sectores maduros. Los emprendimientos basados en el conocimiento se
distinguen por su mayor contribucin a la generacin de puestos de trabajo de elevada calidad, a la
innovacin, a la renovacin de la base empresarial y productiva del pas y al dinamismo de la
economa. Desde esta perspectiva, las nuevas empresas que nacen en sectores intensivos en
conocimiento deben ser considerados como actores privilegiados, aunque no excluyentes, en una
estrategia de desarrollo emprendedor.
Sin embargo, existen limitaciones de diverso tipo para su nacimiento y desarrollo. Por un
lado, se destacan las debilidades de los mbitos institucionales de formacin y vinculacin, que
impactan negativamente sobre el desarrollo de vocaciones y competencias para emprender o en la
facilitacin de redes de contacto con el mundo empresarial. El aporte de las universidades y de las
dems instituciones de ciencia y tcnica en instancias clave del proceso emprendedor es muy
inferior a su potencial. A efectos de maximizarlo, es necesario impulsar fuertes cambios no slo en
la oferta educativa, sino tambin en sus condiciones institucionales (normas, valores, incentivos,
clima institucional). Por otro, es fundamental fortalecer la demanda local, deprimida como
consecuencia de la cada de la inversin y del detenimiento de los proyectos de las grandes
compaas. Las polticas de difusin tecnolgica entre las PyMEs y el poder de compra del sector
pblico suelen ser utilizados con este propsito.
El primer eje para la promocin y el desarrollo de emprendedores y de empresas es la
consolidacin de un modelo de gestin institucional basado en los siguientes principios:
integralidad y enfoque centrado en el proceso emprendedor; nfasis en la activacin de las
iniciativas de base local; protagonismo del sector privado y capitalizacin de las iniciativas
existentes; promocin de emprendimientos con potencial de crecimiento y de innovacin y fuerte
impulso al desarrollo de las redes de apoyo a los emprendedores. El segundo eje clave es el de las
polticas de innovacin. Supone ampliar y fortalecer la oferta de instrumentos e incentivos que
promueven la actividad innovativa en las instituciones de ciencia y tcnica y avanzar en su
vinculacin con las polticas de desarrollo emprendedor. Sin esta vinculacin estratgica entre las
fuentes del conocimiento y los emprendedores (prcticamente ausente hasta la actualidad), las
acciones tendrn un impacto muy inferior al potencial.
desconfianza entre los actores. Por otro lado, en la interaccin cotidiana entre las empresas y el
Estado surge otro conjunto de barreras burocrticas. As, asociada a la carga impositiva aparece una
serie de dificultades que encarecen el costo de operar en la formalidad y desconcentran los
esfuerzos desde la produccin hacia la administracin de impuestos. Se manifiestan, asimismo,
otras dificultades con similar impacto sobre los costos, tales como los procesos de registro de una
empresa, o para ampliar el nmero de empleados o para acceder a informacin eficaz sobre nuevos
mercados.
sean muy pequeos (explican entre 37% y 45% del empleo total, segn la definicin) o pequeos
(12%), difundidos en numerosas actividades, principalmente, el comercio, los servicios personales y
la construccin. Esta estructura productiva segmentada es una de las explicaciones de la elevada
precariedad laboral, la que alcanza a casi la mitad de los trabajadores. La remuneracin media
prevaleciente era similar a la de fines de 1991 y un 15% por debajo del punto mximo de la dcada,
en octubre de 1994.
La agudizacin de la recesin y la irrupcin de la inflacin a partir de fines del 2001
agravaron el panorama. Continu la reduccin de la cantidad de puestos de trabajo disponibles y se
produjo un rpido deterioro del poder de compra de los ingresos (30% en el 2002), especialmente
durante el primer semestre. El valor real de las remuneraciones medias de los asalariados
correspondiente a septiembre de 2002 constituye el mnimo de una serie iniciada en 1940. El nivel
de desempleo se increment inicialmente en ms de tres puntosalcanz al 21.5% en mayo, para
reducirse a 17.8% en el mes de octubre, como consecuencia de un crecimiento del empleo en 8.3%
entre mayo y ese ltimo mes. En buena medida, la reversin de la tendencia se debi al papel
jugado por el Plan Jefes y Jefas de Hogar (PJJH), cuyos beneficiarios llegaron a representar el 7.4%
de la ocupacin total en octubre. Por tanto, si se excluye a ese subconjunto de ocupados, el
incremento del empleo total se reduce al 2.7%, concentrndose en ocupaciones no asalariadas. Esto
sugiere que la recuperacin del empleo en el segundo semestre de 2002, ms all del impacto del
PJJH, obedeci al aumento de la informalidad e implica un mayor grado de precariedad laboral.
A futuro, la evolucin de la demanda de trabajo estar principalmente determinada por la
dinmica del nivel de actividad. De todas maneras, esta relacin se encuentra mediatizada por una
serie de factores: las variaciones en las remuneraciones, la estructura sectorial de los cambios del
producto, el ritmo en la incorporacin de tecnologa, la fase del ciclo, las regulaciones laborales, las
expectativas de los empresarios o el poder de negociacin de los sindicatos. Por otra parte, la mayor
heterogeneidad productiva de Argentina implica la necesidad de revisar el esquema analtico
tradicional; por ejemplo, las deficiencias relativas de la demanda no siempre o no totalmente- se
traducen en mayor desocupacin abierta, sino que pueden originar la ampliacin del empleo en
actividades no estructuradas, que operan como un refugio o una alternativa al desempleo.
Atento a estas formulaciones, se desarrollaron escenarios del nivel de empleo, oferta laboral
y desempleo para el perodo 2003-2008 consistentes con los escenarios macroeconmicos ya
comentados. Por un lado, las funciones de demanda de trabajo se estimaron de acuerdo con lo
observado en las dos dcadas anteriores; la elasticidad empleoproducto de largo plazo estimada es
de 0,42. Por otro, se efectu una estimacin economtrica relacionando las variaciones de la tasa de
actividad con los cambios en la tasa de empleo y en las remuneraciones (ms un trmino de
tendencia). Se consideraron senderos alternativos de la tasa de actividad, adoptando una hiptesis
de nivel constante y otra variable en funcin de la tendencia observada durante las dcadas de los
ochenta y los noventa. Definidos estos escenarios de la demanda y la oferta de trabajo, se calcularon
las tasas de desempleo asociadas a cada uno de ellos. Bajo los supuestos sealados, las tasas de
desempleo para el ao 2008 correspondientes a las variantes que consideran un crecimiento anual
del PBI del 3% resultan similares, e inclusive algo mayores, a las de fines del 2002. Un crecimiento
del PBI del 4.5% se asocia a niveles de desocupacin similares a los actuales, o slo algo menores,
y slo con estimaciones de una expansin muy acelerada de la produccin agregada se alcanza un
descenso importante de los niveles de desocupacin.
En estos escenarios, el mayor desempleo y la ms elevada incidencia de la indigencia y de
la pobreza pasan a ser rasgos estructurales. Por ello, sin dejar de reconocer la eficacia de los
mecanismos de proteccin tradicionales para los trabajadores formales, resulta necesario que el
sistema de proteccin social se instrumente no slo a travs de mecanismos sujetos a la posesin o
el trnsito previo por un empleo registrado. El sistema de proteccin social deber enfrentar tanto
24
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
las situaciones de los nuevos pobres, como los sndromes de pobreza crnica, recurriendo para
ello a diferentes instrumentos. Su diseo debera orientarse por tres criterios generales: mantener
incentivos a emplearse productivamente, maximizar la inversin en capital humano y optimizar las
inversiones en desarrollo humano. Es prioritario optimizar la efectividad de los instrumentos
disponibles antes que considerar salvo que sea indispensable- nuevos instrumentos. En el caso de
las polticas de subsidio, parece ms adecuado adoptar al hogar como unidad beneficiaria y redefinir
las condiciones de elegibilidad de los hogares en funcin de su insuficiencia de capital humano, su
desocupacin o inactividad y sus ingresos, as como de la cantidad de hijos menores. A su vez, las
actividades vinculadas deberan basarse en proyectos de alta utilidad social. Paralelamente, estas
acciones deberan completarse con programas de atencin a hogares vulnerables, de asistencia
alimentaria a nios y de pensiones para ancianos sin ingresos.
provincias, lo que presiona sobre el mercado de trabajo y genera un clima negativo de negocios al
incurrir en fuertes deseconomas de aglomeracin y complementacin. La distribucin geogrfica
de la inversin del panel de grandes empresas, por ejemplo, presenta un perfil territorialmente
concentrado, localizndose en la provincia de Buenos Aires y en la Ciudad Autnoma entre el 55%
y el 60% de la inversin total. Si se incorpora a Santa Fe y Crdoba y a las tres provincias
petroleras principales, Neuqun, Santa Cruz y Chubut, se cubre el 86% de la inversin privada
originada en las grandes empresas.
En el extremo opuesto seis jurisdicciones (Corrientes, Chaco, Formosa, San Juan, Santiago
del Estero y La Rioja) slo daban cuenta del 1.3% y el 1.6% de la inversin de este panel de
grandes firmas en los aos 1997 y 1999, respectivamente, con una inversin media por planta o
establecimiento inferior al milln de dlares. La ausencia de proyectos de inversin significativos
por parte de este panel de firmas lderes en estas provincias no slo tiene efectos directos sobre la
tasa de crecimiento del producto geogrfico, las exportaciones provinciales, el empleo y la
productividad de la economa provincial, sino que implica la ausencia de las externalidades que las
inversiones generan y la prdida de una serie de impactos crticos en el proceso de desarrollo
econmico competitivo (tales como la difusin de innovacin y de prcticas y procesos productivos,
la limitacin de los canales informales y formales de transferencia tecnolgica, la falta de estmulo
y demanda para calificacin del personal tcnico, la ausencia de un mercado de equipamiento de
segunda mano, el debilitamiento del tejido institucional financiero y la falta de espritu
emprendedor).
En las regiones ms rezagadas de Argentina, algunos de los problemas principales se
derivan de la debilidad de los agentes econmicos y de su escasa capacidad para orientar
progresivamente una trayectoria de expansin. En este sentido, a partir de la institucionalidad
privada existente, la accin pblica debera concentrarse en impulsar la consolidacin y el
fortalecimiento de los nodos o ncleos crticos con capacidad de sostener una estrategia de clusters
con proyeccin nacional e internacional. Junto con el conjunto de nuevos agentes atrados por esta
estrategia, deberan ampliarse y asegurarse la generacin de bienes pblicos y economas externas
que permitan generar un proceso de crecimiento colectivo e inclusivo de productores y empresarios
locales. Una parte de estas acciones debera apuntar a subsanar fallas de mercados y reducir
sustancialmente los costos de transaccin intratrama; por otra parte, la accin pblica debera
orientarse selectivamente tambin a colaborar con la institucionalidad privada, a travs de un
conjunto de incentivos y modalidades institucionales de participacin (por ejemplo contratos de
adhesin). La idea bsica consiste en operar pblicamente sobre el complejo, no sobre cada empresa
o conjunto de empresas; creando oportunidades para nuevas inversiones, atendiendo a los
principales problemas planteados y maximizando la generacin de beneficios de aglomeracin,
economas externas y complementariedad entre los agentes econmicos en la bsqueda de mercados
ampliados, dentro del pas o externos.
26
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
Estudio 1.EG.33.1
RELEVAMIENTO DE INFORMACIN Y CREACIN DE UNA BASE
DE DATOS ESTADSTICA
Resumen Ejecutivo
Una de las principales contribuciones del Estudio fue la conformacin de una base de datos
actualizada y extensa, construida especialmente con la colaboracin del INDEC. Dicha base cuenta
con informacin estratgica sobre las condiciones en que operan las empresas argentinas en la
actualidad, su desempeo reciente, sus capacidades productivas y tecnolgicas y los esfuerzos para
su mejoramiento realizados en los ltimos aos.
A partir del relevamiento de informacin estratgica de las empresas argentinas,estructura
y desempeo, innovacin, y readaptacin a los cambios estructurales del ltimo ao- ms
informacin relevante sobre la problemtica del empleo, aportada por el Ministerio de Trabajo, se
contribuy, en el marco general del proyecto, a la conformacin de un bien pblico como lo es la
disponibilidad de informacin til y actualizada. Esta informacin aporta elementos de juicio que
permitirn la elaboracin, en un futuro, de un amplio conjunto de trabajos muy tiles para la
elaboracin de polticas. A todo ello se sum el trabajo permanente que realiza la Oficina de
CEPAL en Buenos Aires en la tarea de sistematizacin y mejoramiento de las cuentas nacionales,
con la elaboracin de series histricas y una amplia base de datos macroeconmicos.
Luego de una dcada de aplicaciones de polticas de apertura y desregulacin en el marco
de un contexto internacional signado por cambios de paradigmas tecno-productivos, a lo que se
suma la crisis del rgimen econmico y la posterior devaluacin que cambi nuevamente las reglas
de juego y abri un panorama pleno de incertidumbres, la economa evidencia cambios sustantivos
en diversos planos. Precisar el punto de partida es esencial, pues permite identificar posibilidades y
restricciones, ambas necesarias a la hora de formular futuras polticas pblicas.
En el marco de este Estudio se llevaron a cabo, con el concurso del INDEC, dos encuestas
especficas que aportaron informacin crucial para el anlisis microeconmico de la economa
argentina: la segunda Encuesta Argentina de Innovacin y la Encuesta Nacional a Grandes
Empresas. Ambos relevamientos permitieron detectar, a nivel de empresas, actividades y regiones
del pas, los procesos de transformacin en curso, las capacidades instaladas y los requerimientos
especficos de polticas y acciones para remover las trabas y obstculos existentes. Adicionalmente,
los formularios de la Encuesta de Innovacin y de la Encuesta a las Grandes Empresas fueron
acompaados de un grupo de preguntas referidas especficamente a la coyuntura inmediata (primer
semestre de 2002). Tambin, se utiliz y reproces una base de datos sobre caractersticas y
evolucin del empleo en Argentina de la Direccin de Empleo del Ministerio de Trabajo de la
Nacin (ver Estudios de empleo).
Las tareas realizadas, con el papel protagnico del INDEC, para desarrollar las encuestas
especficas del presente Estudio, consistieron en el diseo de los correspondientes formularios; la
elaboracin de los instructivos para los encuestadores y encuestados; la capacitacin de los
encuestadores; la participacin en el anlisis de consistencia y validacin de las respuestas, el
diseo y elaboracin de los cuadros de salida de la informacin; el anlisis de la informacin; y la
incorporacin de los resultados en los diversos componentes del Estudio que corresponda.
En lo que respecta al relevamiento que realiza el INDEC a las 500 empresas de mayor
facturacin del pas (excluidas las agropecuarias y financieras), se pudieron construir series
histricas con datos desde 1993 hasta el 2001 sobre valor agregado, inversin, origen del capital,
29
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
empleo, exportaciones e importaciones, entre otros. Esta informacin que ofrece una evidencia
emprica invalorable acerca de algunos de los rasgos estructurales de la economa argentina y de la
dinmica empresarial, fue comparada con los resultados obtenidos para el 2002, as como con las
previsiones que hacan los propios empresarios sobre los resultados esperados para el 2003.
Respecto de las expectativas que tenan para el futuro, se los interrog particularmente sobre tres
aspectos relevantes: Cules son las principales dificultades que enfrentan de cara a la nueva
realidad, Qu expectativas tenan sobre la futura evolucin de sus exportaciones y cuales eran los
problemas que enfrentaban para aumentarlas, .y Cules seran sus estrategias futuras en el corto
plazo.
El perodo 1993-2001 presenta algunos aspectos destacados de la cpula empresarial
durante el proceso de reformas que transit la economa. Este reducido panel genera alrededor del
25% del producto nacional, con una muy alta concentracin. As, las 50 empresas ms grandes
representan el 57% del valor agregado del panel. Mientras que el valor agregado que generan creci
ms del 40% en el perodo, el total nacional aument slo un 14%.
La desnacionalizacin de empresas es uno de los aspectos ms notables que surgen del
relevamiento. En 1993, entre las 500 grandes haba 220 de origen extranjero. En correspondencia
con el formidable proceso de fusiones y adquisiciones, en 2001 las firmas de capital extranjero se
incrementaron a 325. En trminos de valor agregado, las empresas con participacin extranjera
pasaron de representar el 60% de la cpula empresarial al sorprendente 84% del ao pasado.
Otro rasgo que caracteriza al panel de grandes empresas es la elevada y creciente
participacin en el total de las exportaciones. De una contribucin del 55% en 1993, pasaron a
representar el 70% de las ventas al exterior en 2001. La concentracin exportadora del pas es tal
que slo 20 empresas efectuaron el 40% de las exportaciones totales en 2001. Durante este perodo,
aumentaron notablemente su orientacin externa, duplicando el coeficiente de exportaciones hasta
alcanzar el 22% de las ventas totales.
La intensa sustitucin de trabajo por capital fue otro de los aspectos del perodo 1993-2001.
Las empresas del panel efectuaron una inversin acumulada superior a los 100 mil millones de
dlares, acompaada por una prdida de alrededor de 100 mil puestos de trabajo. Esto gener un
acelerado crecimiento de los ndices de productividad fsica durante este lapso.
El devenir econmico conllev un creciente endeudamiento de las 500, con fuertes
aumentos en los coeficientes de deuda a partir de 1998 donde la relacin pasivo total a activo total
supera el 50%. En relacin a las utilidades, no todas las firmas tuvieron un desempeo similar. Las
empresas de servicios pblicos privatizadas o concesionadas percibieron utilidades notablemente
superiores al resto, siendo entre 1993 y 2001 el 57% de las utilidades totales, an cuando generaron
el 38% del valor agregado.
Los datos referidos a 2002 y las expectativas para 2003 muestran la importancia que
adquieren las exportaciones en el nuevo contexto. Las ventas al exterior representan en el primer
sementre de 2002, el 34% de las ventas totales el 40% para las productoras de bienes. Para 2003,
preven aumentar las exportaciones en un 27%. En su estrategia de largo plazo este incremento est
asociado en gran medida a ventas fuera del Mercosur. En los resultados de la encuesta aparece la
sustitucin de insumos importados. An cuando el valor de los insumos importados en el total se
mantiene, la intensa modificacin de precios relativos permite inferir el cambio en la funcin de
produccin.
Entre las dificultades que enfrentan las firmas, 2/3 sealan como primordial la abrupta cada
de la demanda interna, los elevados costos asociados a las importaciones y los problemas en la
cadena de pagos. La principal restriccin para exportar ms para el 30% de las firmas es el
30
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
insuficiente financiamiento. Pero casi el 60% de las empresas dice no tener dificultades en este
plano, evidenciando situaciones heterogneas. Entre las estrategias probables de las firmas, slo el
6% seala a la venta de la empresa o a la incorporacin de personal.
En cuanto a la Encuesta de Innovacin, a la fecha de realizacin de este informe el Instituto
Nacional de Estadstica y Censos (responsable del trabajo de campo), continuaba realizando la tarea
de recuperacin de los formularios de encuesta entregados a la muestra de empresas diseada por el
INDEC, compuesta por 2.500 firmas representativas del espectro industrial argentino. Se trata del
mismo padrn utilizado habitualmente por el INDEC en las Encuestas Industriales Mensual y Anual
efectuadas rutinariamente por esta Institucin, caracterizado por su posibilidad de ser expandido al
universo del sector industrial.
Con esta encuesta se relev informacin del sector manufacturero argentino en las
siguientes reas: Desempeo en ventas, importaciones e inversin bruta; Empleo, calificacin y
organizacin del proceso de trabajo; Tipo de actividades, fuentes de informacin, innovaciones
logradas, obstculos, gastos y financiamiento de la innovacin; Articulacin con el Sistema
Nacional de Innovacin; Balanza de pagos tecnolgicos; Utilizacin de las Tecnologas de la
Informacin y las Comunicaciones (TICs) por parte de las empresas; Actividades en materia de
proteccin del medio ambiente.
Este ejercicio es la Segunda Encuesta Argentina de Innovacin, que sirve para la
construccin de indicadores sobre los esfuerzos realizados por las empresas industriales argentinas
en el perodo 1997/2001, con miras a la mejora de sus competencias y capacidades tecnolgicas y
organizacionales. De esta forma, la informacin obtenida en la Primera Encuesta de Innovacin
para el perodo 1992/1996 permitir armar la foto de toda la dcada en la materia, permitindo a su
vez realizar una comparacin con los resultados, .
Teniendo en cuenta que el trabajo de campo realizado por el INDEC sufri algunos retrasos
con respecto a las fechas originalmente previstas para el operativo y con el propsito de que este
informe diera cumplimiento a los plazos previstos en los trminos de referencia del Proyecto, se
adopt el siguiente procedimiento:
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
La representatividad por tamao y por origen del capital es adecuada, por lo que no
se ve afectada la posibilidad de realizar cortes en relacin con esas variables. S, en
cambio, se imposibilita el anlisis por cortes sectoriales as como la expansin de
los datos al universo de la industria.
Dado que el INDEC continuar con las tareas de recuperacin de formularios hasta
completar la misma, queda vigente la posibilidad de realizar posteriormente un
nuevo trabajo de anlisis con un nmero de formularios recuperados ms cercano al
total de la muestra, donde se podr constatar la eventual existencia de diferencias
con respecto a las conclusiones aqu presentadas. Se podr, asimismo, aplicar los
factores de expansin para trasladar las conclusiones al conjunto de la industria
argentina.
Por otra parte, la Oficina de CEPAL en Buenos Aires, posee una lnea de trabajo
permanente en estadsticas e indicadores econmicos que viene estimando los principales
indicadores macroeconmicos desde que comenz a trabajar (PIB, Inversin, precios internos y de
comercio exterior, exportaciones, importaciones, dficit del sector pblico y balanza de pagos). A
travs de ella, la CEPAL contribuy al proyecto con series estadsticas que describen el
comportamiento del nivel de actividad, los precios internos y externos y el comercio exterior, para
el perodo comprendido entre la dcada de 1980 y fines de 2002.
Las series del PIB fueron empalmadas en el ao 1992 para conformar una serie larga, y se
desagreg a nivel rama de actividad; por otra parte se compil un grupo de series estadsticas
vinculadas a agregados en trminos nominales y a precios, incluyendo al mercado de trabajo.
Respecto al comercio exterior, se compilaron importaciones y exportaciones de bienes en dlares
corrientes y a valores constantes de 1993, tambin se incluyeron los respectivos ndices de precios
en dlares.
32
Resumen Ejecutivo General; Estudio 1.EG.33; Prstamo BID 925/OC-AR Pre II Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin
Resumen Ejecutivo
1. Anlisis de condiciones iniciales
La contraccin del PBI en la primera parte de 2002 se agreg a las fuertes cadas que se venan
registrando para conformar una recesin de magnitud inusual. La desaparicin del crdito interno y
externo, la imposibilidad para formular previsiones, el encarecimiento de los insumos transables y
las dificultades de operacin del sistema de pagos se combinaron para deprimir tanto la demanda
como la oferta de bienes y servicios. Con el tiempo, sin embargo, hubo una normalizacin de las
transacciones corrientes, y las seales de precios relativos empezaron a mostrar efecto en las
actividades de bienes comerciables internacionalmente. Habiendo atravesado condiciones de
extrema dificultad, a grandes costos, pero sin precipitarse en la desorganizacin por completo, la
economa insinu el potencial de reanimar el nivel de produccin.
La cada del nivel de actividad y el salto del tipo real de cambio implicaron fuertes
modificaciones en las rentabilidades sectoriales, en la configuracin de la demanda y en la
distribucin de ingresos. Se registr una aguda declinacin del producto agregado medido en
trminos de dlares, a valores muy bajos en comparacin histrica. El stock de capital existente est
adaptado a una economa muy distinta de aquella posterior a la ruptura de la convertibilidad.
La crisis se asoci con difundidos quiebres de solvencia, que alcanzaron al sector pblico, al
sistema financiero y a grandes conjuntos de agentes privados. Un ao despus del colapso del
rgimen de convertibilidad quedan todava significativas situaciones patrimoniales y contractuales
sin resolver, o en estado incierto; este caso comprende en particular a la deuda pblica.
La posicin fiscal sigui siendo precaria. Persistieron fuertes inquietudes sobre la capacidad del
sector pblico para atender las demandas de prestaciones y generar los excedentes que requeriran
los servicios de deuda tras una reestructuracin de pagos. Al mismo tiempo, el sistema impositivo
oper con una configuracin de emergencia. Sin embargo, desde el punto de vista de los flujos de
caja, la cada del valor real del gasto redund en una recomposicin del supervit primario, y
permiti que el financiamiento de la operacin del gobierno dejara de presionar sobre la creacin de
dinero.
Pese a lo intenso de la perturbacin sobre los mercados de activos y a la abrupta depreciacin
externa de la moneda, el peso se mantuvo como denominador de precios y medio de cambio.
Aunque los precios subieron apreciablemente, no hubo reaparicin de comportamientos adaptados a
una inflacin persistente.
El comportamiento observado sugiere que, en condiciones de relativa calma macroeconmica,
habra una cierta demanda por depsitos en moneda nacional, que correspondera a un sistema
financiero que acta en la administracin de transacciones y puede ir recuperando un rol en la
intermediacin de crdito. Ello aleja la perspectiva de una transicin hacia formas lmite como la
banca offshore, el narrow banking o la dolarizacin generalizada. Sin embargo, la confianza del
pblico en los bancos es muy limitada, y persisten cuestiones no resueltas respecto de la situacin
patrimonial y de la organizacin industrial del sector. Cabra esperar que por un lapso bastante
largo los depsitos mantengan un volumen reducido y se concentren en colocaciones
33
D. Heymann - A. Ramos; La Sustentabilidad Macroeconmica...; Estudio 1.EG.33.2, Componente A, Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
transaccionales o a plazos muy cortos. Por otro lado, la generacin de crdito a travs del sistema
financiero seguira siendo escasa
Con una muy intensa salida de capitales, el tipo real de cambio se ubic en valores
histricamente altos, y el saldo comercial fue extremadamente elevado. El vuelco del balance
comercial y de la cuenta corriente fue de magnitud inusitada. La economa ha registrado un
apreciable supervit en cuenta corriente. El ajuste externo de la economa en 2002 correspondi a
comportamientos asociados con una fuerte turbulencia y un alto grado de incertidumbre. En
circunstancias menos extremas (aunque no todava normales) habra condiciones para generar un
exceso de oferta de divisas. El margen para que se vaya aliviando el efecto de la restriccin externa
sobre el gasto agregado parece apreciable, si no aparecen nuevamente factores de perturbacin.
relativamente moderada (7% anual) e importaciones en rpido aumento (ms de 14.5% al ao). Se
considera un incremento de la inversin del orden de 10% por ao, que mantendra la relacin
capital/producto por encima de los valores de los aos noventa.
Los ejercicios realizados indican que el supervit comercial seguira siendo grande en el
horizonte considerado. Es decir, una moderada recuperacin con revaluacin real de la moneda
(llegando a niveles del orden de 50% superiores a los de fines de la convertibilidad) sera
compatible con persistentes supervit en cuenta corriente. De todos modos, a efectos de sostener un
crecimiento que se prolongue ms all de esa recuperacin, interesa particularmente que se genere
un impulso persistente de las exportaciones.
En el mencionado escenario, crece paulatinamente la tasa de inversin, mientras que el
coeficiente de ahorro a precios constantes aumentara a lo largo del tiempo. Esto sera compatible
con una recuperacin, aunque pausada, en los niveles de consumo. Una menor presin para generar
excedentes comerciales (que se vinculara con una atenuacin de las incertidumbres abiertas en la
crisis, y con exigencias moderadas de transferencias por servicios de deuda) dara lugar a un
incremento ms rpido del producto, que se reflejara en el consumo.
La provisin de una unidad de cuenta para contratos es una de las funciones tradicionales de la
poltica monetaria. Recprocamente, una poltica monetaria con grados de flexibilidad es
difcilmente implementable si el pblico se inclina hacia unidades de cuenta externas. A la larga,
se esperara que haya una correspondencia entre la unidad de contratacin y el esquema monetario.
En este sentido, credibilidad y flexibilidad tenderan a ser complementarias. De ah que la
demanda por flexibilidad no pueda probablemente ser satisfecha si no es manteniendo una
poltica monetaria lo suficientemente sistemtica y orientada a la estabilidad de precios que vaya
diluyendo gradualmente la desconfianza.
En los ltimos aos, se ha difundido la aplicacin de esquemas de administracin monetaria del
tipo de metas inflacionarias. Esa es una clase de esquemas dentro de la cual existe un margen
bastante amplio de posible variacin, particularmente en cuanto a la magnitud y rango admisible de
los movimientos de precios y a la consideracin de otras variables objetivo. La implementacin de
metas inflacionarias ms o menos exactas requiere instrumentos bastante afinados de gestin, y
formas de anticipar el efecto de esos instrumentos sobre la tasa de inflacin. Esas condiciones no
parecen verificarse en la Argentina en lo inmediato; esto implicara que a corto plazo sera
problemtico aplicar compromisos de mantener a la inflacin en un entorno muy preciso, aunque el
reconocimiento de esa dificultad no es incompatible con asignar prioridad a que los precios se
muevan moderadamente. Por otro lado, el comportamiento del mercado de cambios seguira siendo
un foco de atencin para la poltica monetaria, tanto por la relevancia de la variable sobre la
asignacin de recursos y el mismo nivel de precios, como por sus efectos fiscales y financieros.
Asimismo, con un sistema financiero estrecho como el argentino, se presumira que las
herramientas de poltica monetaria incluiran a las operaciones en divisas. Por esos motivos, una
flotacin limpia presentara dificultades. En la transicin, importara especialmente que la
orientacin general de la poltica monetaria sea relativamente clara. Con respecto a la
administracin de un eventual proceso de apreciacin real de la moneda, en el intern puede haber
criterios de poltica que ponderen (tal vez implcitamente) la atenuacin de la volatilidad tanto del
tipo de cambio como de los precios y traten de mantener a ambas variables dentro de ciertos lmites
(posiblemente bastante amplios en lo inmediato), tendiendo con el tiempo a explicitar y a reducir el
rango admisible de movimiento de la tasa de inflacin.
37
D. Heymann - A. Ramos; La Sustentabilidad Macroeconmica...; Estudio 1.EG.33.2, Componente A, Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
El diseo definitivo del marco que permita estabilizar de manera sustentable la economa en
materia cambiaria, monetaria y fiscal y reestructurar el sistema financiero es actualmente objeto de
una gran controversia. En principio, podra esperarse la constitucin de un mayor dinamismo
exportador y, al mismo tiempo, la reinstalacin en cierta escala- de un proceso de sustitucin de
importaciones. Ahora bien, un cambio estructural en esta direccin requiere de los agentes
econmicos un ajuste consistente en sus estrategias microeconmicas y en la percepcin de la
estructura de incentivos a largo plazo.
La dinmica de esta interaccin entre los niveles macro y microeconmico es el objeto principal
de estudio en este componente. Por ello, las actividades desarrolladas apuntaron a sistematizar
informacin i) sobre las modalidades que este vnculo asumi hasta el colapso del esquema de
convertibilidad y ii) sobre las reacciones y expectativas que las firmas y otros actores productivos
comienzan a implementar y formular a partir de ese momento.
Luego de una breve presentacin sobre el estado de la economa a fines de los aos ochenta, se
discuten los componentes bsicos del paradigma de los noventa y las razones por las cuales el
proceso econmico y social de esa dcada representa un cambio de rgimen en relacin con la
anterior.
Ms adelante, se revisan las lneas de interaccin de la macro y la microeconoma en las
sucesivas fases del ciclo econmico de los noventa, tratando de dar cuenta de la generacin de sus
inconsistencias. Posteriormente, se identifica la dinmica de los desequilibrios propios de la
convertibilidad y se analiza su impacto sobre las decisiones microeconmicas y la estructura
productiva. El propsito es doble: relevar las reacciones de los agentes econmicos y extraer
lecciones de poltica.
Inmediatamente despus se presenta una versin estilizada de las posibles modalidades de ajuste
en el marco de la crisis que enfrenta la Argentina y el inevitable camino que, finalmente, el pas
termin por adoptar. En las secciones siguientes, la coyuntura del ao 2002 y las perspectivas para
el actual ocupan el centro de la escena. As, se da cuenta de lo acontecido y de algunos indicios de
lo que se espera para el ao en curso, desde el punto de vista global, sectorial y de las firmas ms
grandes del pas, en trminos de la evolucin de las principales variables reales, comerciales y
financieras.
En el mismo orden de ideas, el paso siguiente fue tratar de dar cuenta, desde la particular visin
de las empresas ms grandes del pas, cules son a su juicio los principales desafos y problemas
que enfrentan y cules son las principales acciones estratgicas que consideran a corto y mediano
plazo.
El estudio termina con una evaluacin del impacto de los principales cambios registrados a partir
de 2002 en el entorno macro y en el desempeo de los sectores y empresas, y como ellos influyen
en la gestin microeconmica y en las posibilidades de transformacin estructural. Una seccin
final resume las principales conclusiones, hallazgos y recomendaciones de poltica.
Si los fuertes cambios de nivel en el tipo de cambio real y las variaciones extremas en la
volatilidad e inestabilidad macroeconmica indican la elevada probabilidad de ocurrencia de lo que
38
C. Bonvecchi - F.Porta; Las condiciones de consistencia.....; Estudio 1.EG.33.2, Componente B, Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
conforme las inconsistencias que se evidenciaron entre lo micro y lo macro durante la dcada de los
aos noventa.
As, resulta evidente que debera evitarse vincular de manera estrecha la evolucin del ciclo
econmico con los flujos de capital internacionales. Cabe debatir la necesidad de introducir
controles al ingreso y salida de esos flujos para reducir su extrema volatilidad.
En un sentido semejante, un objetivo de importancia a lograr consistira en reducir la
dependencia del crecimiento econmico respecto del financiamiento externo. Ello pone sobre la
mesa de discusin la necesidad de sostener un tipo de cambio ms alto que el que prevaleci a lo
largo de la dcada anterior. Esto supone que no deber incurrirse en el error de fijar el tipo de
cambio en trminos nominales y que, tambin, se debern adoptar todas las medidas que apunten a
reducir la volatilidad del tipo de cambio real, tales como una poltica fiscal y monetaria consistentes
con ese objetivo, como as tambin no apelar a mecanismos que impliquen limitar la flexibilidad de
precios y salarios.
Debe alcanzarse una situacin fiscal intertemporal que implique que el financiamiento monetario
del dficit no tenga impactos significativos sobre la tasa de inflacin o que el endeudamiento al que
haya que recurrir sea sustentable.
En materia financiera, la reconstruccin del sistema bancario y de la cadena de crditos y de
pagos constituye un objetivo insoslayable, como as tambin la reduccin de la fragilidad sistmica.
Asimismo, es irrenunciable el objetivo de contar con un signo monetario nacional que sea unidad de
cuenta, medio de pago y reserva de valor. Ello implica que debera abandonarse toda pretensin de
retornar a un sistema bimonetario.
En el mismo orden de ideas, esto es, reducir la fragilidad del sistema bancario y financiero,
conduce a la necesidad de poner en marcha mecanismos que acoten el descalce entre el plazo de
vencimiento de los pasivos y la liquidez de los activos y el descalce entre monedas.
En trminos de asignacin de recursos, debera apuntarse a crear un sistema de incentivos que
premie a quienes financien la inversin con ms aportes de capital propio y menos deuda.
Complementariamente, el sistema de incentivos tambin debera orientar la inversin hacia
actividades que sean capaces de garantizar, dentro de los mrgenes de riesgo habituales de una
economa emergente, la consistencia entre el nivel de endeudamiento y la capacidad de pago de los
servicios financieros en trminos de plazos, tasas y monedas.
41
C. Bonvecchi - F.Porta; Las condiciones de consistencia.....; Estudio 1.EG.33.2, Componente B, Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
Buena parte de los estudios y especulaciones sobre la crisis actual sealan a los errores de la
poltica fiscal de los aos noventa como una de sus principales determinantes. Precisamente, fue
durante esos aos que el debate sobre la sostenibilidad fiscal cobr mayor dinamismo tanto en
ambientes acadmicos como entre los responsables de las polticas pblicas.
En el caso argentino, resulta imprescindible diferenciar al menos tres tipos de problemas. En
primer lugar deben sealarse las deficiencias estructurales previas al perodo bajo anlisis. Los
problemas de solvencia del sistema tributario, de desarticulacin del sistema de salud, la crisis
previsional y las ineficiencias de la educacin pblica, por citar slo algunos, son previos a la crisis
de la deuda de los aos ochenta. En segundo lugar, aunque estrechamente vinculado con lo anterior,
necesariamente deben diferenciarse aquellos problemas que emergieron a partir de la particular
modalidad que adoptaron las diferentes polticas de reforma durante los aos noventa (la reforma
previsional es el ejemplo ms obvio, pero no el nico). En tercer lugar, debe prestarse suma
atencin a la estrecha relacin entre la evolucin de las cuentas pblicas y la trayectoria
macroeconmica. El impacto del cambio de rgimen y los elementos propios del programa de
convertibilidad debern ser considerados. Asimismo, las especulaciones que se realicen en relacin
con las perspectivas futuras estarn necesariamente vinculadas con las caractersticas de la nueva
situacin macroeconmica.
Precisamente, y considerando que el objeto de este trabajo se refiere a la sostenibilidad de la
poltica fiscal, el mismo integrar los dos primeros tipos de problemas alrededor de la ltima lnea
de anlisis. Para ello es importante ubicar a este informe como parte de un estudio mucho ms
amplio que indaga sobre las fuentes de crecimiento econmico de Argentina. Se debe marcar el
hecho de que este informe es parte del Componente Macroeconmico de ese estudio y, como tal,
debe ser ledo de manera complementaria con el documento referido de manera especfica a la
macroeconoma. Las consideraciones vertidas en estos dos informes sirven de marco para los
anlisis sectoriales y microeconmicos que integran la parte sustantiva del estudio. La revisin de la
crisis y sus componentes fiscales, da cuenta de la importancia de introducir una explicacin de la
evolucin fiscal durante los aos noventa para poder comprender los alcances de la crisis
econmica actual y discutir el diseo de polticas futuras de reforma. Ese es, precisamente, el objeto
de este trabajo.
El anlisis de la evolucin fiscal puede ser abordada desde dos perspectivas muy diferentes
aunque complementadas. Por un lado, la visin de los agregados del gasto, recursos y resultado, as
como las diferentes formas de financiamiento del dficit, constituye un elemento central en la
evaluacin del desempeo macroeconmico de una determinada economa. A su vez, el estudio de
la evolucin de esos agregados as como el de los factores que la explican debe recaer,
necesariamente, sobre las diversas polticas sectoriales que son llevadas adelante por los diferentes
niveles de gobierno. No se debe olvidar que el presupuesto pblico no es otra cosa que el reflejo de
las decisiones de intervencin pblica en los diferentes sectores de la economa y de su
financiamiento.
A lo largo de este informe se presentan los rasgos ms importantes de su poltica fiscal y los
determinantes de su resultado desde principios de los aos noventa. Ello incluye de manera
sustantiva el perodo de vigencia de la convertibilidad y su dramtica salida a fines de 2001. Un
42
O. Cetrngolo y J.P. Jimnez ; La sustentabilidad fiscal; Estudio; 1.EG.33.2 Componente C; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
aspecto que caracteriza este informe en relacin con las lecturas ms convencionales del perodo se
relaciona con su presentacin en el contexto histrico. Para que ello fuera posible, se presentarn
series de largo plazo de los principales agregados fiscales.
Con el objeto de discutir cules son las condiciones bsicas que requerir el entorno macro para
que el sector pblico pueda alcanzar una situacin fiscal consistente con los equilibrios
macroeconmicos se resumen a continuacin los principales hallazgos del informe. La poltica
fiscal del perodo de convertibilidad, en primer lugar, presenta los siguientes rasgos caractersticos:
el resultado global de las cuentas pblicas de la Nacin present una rpida mejora a
principios de los aos noventa y un paulatino deterioro a lo largo de la dcada;
una parte, significativa, de esa trayectoria tiene su explicacin en los intereses de la deuda.
La trayectoria del resultado primario result ms estable;
adicionalmente, tambin tienen una influencia significativa en la mejora de los primeros aos
de la dcada los ingresos por privatizaciones;
no obstante, el factor explicativo ms importante es, sin duda, la evolucin del sistema
previsional. El incremento en el nivel de prestaciones, la reforma con el consiguiente traslado
de aportes personales al sector privado y la posterior reduccin de contribuciones patronales
son parte central de la explicacin de la evolucin de las cuentas de la nacin y, a travs de la
presin que ejerci la crisis previsional sobre las transferencias a las provincias, tambin
explican parte de los desequilibrios en las provincias;
en una visin de largo plazo, en cambio, las variaciones dentro de la dcada quedan
disimuladas, predominando la idea de ajuste fiscal de mediano plazo, con una sustancial
mejora de los resultados comparados con los resultados de las ltimas cuatro dcadas;
la reduccin en el nivel de desequilibrio promedio de los noventa comparado con las dcadas
precedentes lleva implcita la desaparicin de la financiacin monetaria del dficit;
en relacin con las finanzas provinciales, estas tambin muestran un deterioro a lo largo de la
dcada (con mejoras significativas hacia mediados de la misma) pero como parte de una
trayectoria de mediano plazo constantemente deficitaria;
a lo largo de los aos noventa el gasto pblico provincial creci a una tasa constante cercana
al 5% anual dependiendo el resultado de lo sucedido con los ingresos. En cambio, esta
situacin cambi a partir de 2000, cuando comienza un proceso de contencin del gasto
pblico provincial;
O. Cetrngolo y J.P. Jimnez ; La sustentabilidad fiscal; Estudio; 1.EG.33.2 Componente C; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
aos del perodo (argumento que se potencia cuando se considera que la alcuota en el ao
2001 de este tributo es 3 puntos mayor que la de 1993, 21% contra 18%);
en materia de relaciones entre la Nacin y las provincias, durante este perodo las sucesivas
reformas significaron adaptaciones parciales y remiendos que hicieron al esquema de
distribucin de recursos cada vez ms rgido, complejo y conflictivo;
La crisis que se desat hacia fines de 2001 y precipit el abandono de la convertibilidad ofrece
una serie de alternativas que tiene al frente fiscal como protagonista excluyente. El default de la
deuda, las modificaciones en los precios relativos, la ruptura de contratos, los cambios
patrimoniales y las posteriores compensaciones a las partes involucradas, la prdida de recaudacin
tributaria y el posterior rediseo de su estructura, son algunos, pero no todos, de los rasgos de la
crisis que han afectado de manera irreversible la situacin fiscal de los diferentes niveles de
gobierno. Las particulares circunstancias que acompaan la redaccin de este informe determinan,
por un lado, la necesidad de especular sobre las diferentes modalidades que pudiera adoptar la
poltica fiscal cuidando la consistencia con diferentes escenarios macroeconmicos. Por otra parte,
esas mismas condiciones definen un punto de partida para esas especulaciones que no resulta
siempre fcil de especificar.
Las consideraciones que se presentan en este informe surgen de una serie de ejercicios que se
realizaron para poder estudiar la situacin fiscal durante la prxima dcada siguiendo dos ejes de
anlisis. En primer lugar, y para asegurar la consistencia de este informe con el correspondiente a la
sostenibilidad macroeconmica de mediano plazo, se estudiaron las condiciones requeridas para
asegurar un supervit primario de 3 puntos porcentuales del PIB, bajo los diferentes escenarios
presentados. Como se explica en el documento macroeconmico de este mismo proyecto, la
cuestin de la sostenibilidad fiscal se entiende como la consistencia entre los montos de las
obligaciones por servicios de la deuda, que hoy son de magnitud incierta, y la capacidad para
producir supervit primarios.
Este estudio fue realizado sin considerar la introduccin de reformas estructurales importantes,
simplemente se refieren al comportamiento de los agregados fiscales ante cambios en las variables
macro. En segundo lugar, y de manera complementaria al primer eje, se consideraron las reas en
donde se pueden esperar reformas estructurales relacionadas con los tres factores que pueden
afectar de manera sustancial la sostenibilidad fiscal: el sistema tributario, el sistema previsional y
las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno. Asimismo, se sealaran otros elementos de
las polticas pblicas que pudieran implicar presiones sobre la situacin fiscal.
44
O. Cetrngolo y J.P. Jimnez ; La sustentabilidad fiscal; Estudio; 1.EG.33.2 Componente C; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
la situacin de cada una de las veinticuatro jurisdicciones presenta alternativas muy diversas y cuya
lgica merece un anlisis en detalle. En segundo lugar, atendiendo a la situacin consolidada de los
estado provinciales, el resultado primario depender en gran medida de la relacin entre
recaudacin tributaria (propia y recibida de la Nacin) y gasto en personal. Este rengln de las
erogaciones es central en la determinacin del resultado primario y, bajo supuestos similares a los
presentados para la Nacin, el mismo se podr mantener por sobre el 0,5% del PIB a lo largo del
perodo analizado.
El escenario bsico presentado rene las caractersticas de ser neutral en un doble sentido. En el
primero, porque asume una configuracin macroeconmica que es la intermedia entre dos
situaciones polares. Por un lado aquella en donde la crisis se prolonga y la situacin econmica se
deteriora y no alcanza tasas de crecimiento cercanas al 3% anual. Por el otro, aquella situacin en
donde la economa logra resolver los problemas de la crisis actual y consolida una tasa de
crecimiento que, muy probablemente, ser ms elevada que aquella. No obstante, y ms all de los
estudios de sensibilidad realizados, el escenario bsico resulta el ms ilustrativo para especular
sobre los condicionantes de la consolidacin de la situacin fiscal.
En un segundo sentido, el escenario bsico es neutral al no incorporar reformas estructurales.
Existen tres reas en donde esas reformas parecen impostergables y requerirn de importantes
definiciones a lo largo del perodo analizado. Esas reas son: tributaria, previsional y relaciones
entre la Nacin y las provincias. Si bien se han presentado consideraciones independientes de esas
reformas, es claro que el sendero real de las cuentas pblicas ser necesariamente diferente al
planteado a medida que se produzcan definiciones en esas reas. Es por ello que, antes de finalizar
este informe, resulta conveniente marcar los aspectos centrales de las posibles polticas de reforma.
Adicionalmente, en los prximos aos, los presupuestos pblicos en general y el nacional en
particular debern redefinir sus funciones en diversas reas, entre ellas, las que se refieren a la
promocin de actividades productivas y el reordenamiento y financiamiento del gasto social.
Teniendo en cuenta el avanzado grado de descentralizacin de algunas finalidades del gasto
pblico, es necesario establecer el financiamiento adecuado para la salud, educacin y otros gastos
sociales, as como el de las funciones de coordinacin y compensacin. Son numerosas las reas en
donde el sector pblico ser objeto de polticas de reforma, las que deber alcanzar sus capacidades
de gestin. No obstante, este documento ha sido elaborado con el objeto de explorar las condiciones
que debe cumplir la poltica fiscal futura para sostener diferentes escenarios macrofiscales. Se ha
visto que bajo ciertas condiciones que distan de ser extraordinarias, existe un margen aceptable para
ganar espacios en el diseo de polticas pblicas que mejoren el impacto de la accin estatal sin
afectar los equilibrios macroeconmicos.
46
O. Cetrngolo y J.P. Jimnez ; La sustentabilidad fiscal; Estudio; 1.EG.33.2 Componente C; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
- Medidas de regulacin
Con posterioridad a las crisis, y como consecuencia de las vulnerabilidades en materia de
regulacin que pasaban a manifestarse de manera explcita, se tendieron a incrementar las medidas
de supervisin y control sobre el sistema bancario.
- Deudores del sistema bancario
Con relacin a los activos del sistema financiero tambin han existido diversas experiencias que
involucraron programas de reestructuracin de crditos, seguros de cambio e instrumentos
similares.
II EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA ARGENTINA EN LA LTIMA DCADA
las familias aumentaron hasta el 30% del total de las financiaciones y se dolarizaron marcadamente,
en especial durante el perodo 1995/2001.
Una cuestin relevante para esbozar polticas hacia el futuro es la relacin que ha existido entre
el crdito y la inversin. La conclusin a partir de la evidencia cuantitativa disponible es que, al
menos las medianas y grandes empresas, se financiaron con la reinversin de sus propias utilidades
o a travs del mercado de capitales. El sector financiero, en cambio, se incorpor como un eslabn
del crecimiento predominantemente por el lado del consumo. En el acumulado y durante la dcada,
slo el 12% del ahorro interno se logr canalizar a travs de los mecanismos formales de
intermediacin financiera (bancos y mercados de capitales).
III FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMIA ARGENTINA EN LOS PRXIMOS AOS
compensacin con bonos a las entidades, a fin de complementar sus capitales y restablecer su
situacin patrimonial. Como consecuencia de estas medidas, el conjunto de bancos puede mostrar
un grado significativo de recuperacin patrimonial, con un patrimonio neto del orden de los $
18.100M, y el horizonte de vencimientos de sus pasivos postergados en un promedio de cinco aos.
El sistema presenta una excesiva exposicin en riesgo pblico, que representa ms del 50% de
sus activos. Por el lado de los pasivos, se observa un peso importante de las deudas con el Banco
Central a causa de la corriente de redescuentos con los cuales la autoridad monetaria asisti las
situaciones de iliquidez. La combinacin actual de riesgo y fragilidad financiera del sistema debe
ser la primera cuestin a tener en cuenta cuando se diseen las medidas tendientes a la recuperacin
del mismo.
En contraposicin con las actividades no transables, las perspectivas para este sector han
mejorado notoriamente, lo cual induce a anticipar que la demanda de inversin del mismo podra
ser significativa (p. ej., en los sectores vinculados con la sustitucin de importaciones), aunque con
cierta variabilidad dependiendo de la actividad particular de que se trate.
c) Consumo privado
La combinacin entre elevado desempleo y prdida del salario real asociada al alza de la
inflacin ser una limitante de importancia del lado de la demanda. Dentro del consumo, sin
embargo, existe una demanda potencial importante en bienes durables como vehculos y viviendas a
la que debera prestarse especial atencin dada la enorme capacidad ociosa existente, as como la
posibilidad de movilizacin de recursos existente en ambos sectores.
d) Consumo pblico
La elevada cantidad de activos pblicos en poder de los bancos debera conducir a polticas
sumamente restrictivas en la materia y, de hecho, ya se han dictado normas al respecto.
e) Capital de Trabajo
Probablemente sea sta la fuente de demanda de financiamiento de mayor magnitud en el corto
plazo, debido a que las perspectivas de inversin en los diferentes sectores de la economa no
parecen ser demasiado relevantes, a excepcin de los sectores vinculados con la sustitucin de
importaciones. En particular, este fenmeno ha sido claro en muchos sectores vinculados al
comercio exterior, los cuales se encuentran con una elevada necesidad de crdito para prefinanciar
sus operaciones comerciales. Este hecho se hace explcito en los resultados de la Encuesta a
Grandes Empresas. Estas empresas manifiestan que la principal limitante para exportar mayores
volmenes ha sido la falta de financiamiento.
Recomendaciones de poltica
Entorno macroeconmico e institucional
La existencia de un entorno macroeconmico estable y un marco institucional slido configuran
los requisitos bsicos para el desarrollo del sistema financiero. En particular, para la actividad
financiera la estabilidad en materia cambiaria y monetaria ocupa un lugar central. La existencia de
polticas econmicas consistentes y sustentables intertemporalmente es, por lo tanto, el requisito
primario para la reconstruccin del financiamiento.
En el mismo orden de jerarqua, debe ubicarse la necesidad de un marco institucional slido y
consistente con las polticas econmicas. Este aspecto ha sido con frecuencia poco atendido en
nuestra historia econmica reciente.
Las economas exitosas se distinguen precisamente por un alto grado de coherencia y mutuo
respeto entre lo institucional y la administracin econmica.
La crisis ha involucrado un conflicto profundo entre los hechos econmicos y los marcos
contractuales que los regan, que resultaron severamente daados o destruidos. Cuanto antes y con
mayor transparencia y claridad se reconstruyan los marcos institucionales, mejores condiciones
existirn para la recuperacin global de la economa y en particular del sistema financiero.
Dentro de ese proceso debera prestarse especial atencin a asegurar relaciones equilibradas
entre los distintos componentes del sistema. En particular, el problema de asimetras de informacin
que afecta con mayor intensidad a los pequeos inversores y ahorristas debera merecer una
atencin preferente.
Es trascendente que los clientes del sistema financiero sepan claramente los riesgos que toman,
cules son las garantas y mecanismos de proteccin existentes, cul es la solidez de las
51
J. Todesca - S. Acosta; Las perspectivas de financiamiento...; Estudio; 1.EG.33.2 Componente D; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
instituciones a las que confan sus ahorros y cuestiones similares. Tambin deben quedar claros
cules son los lmites de la asistencia y proteccin estatal.
d) En el caso de los bancos subcapitalizados o ilquidos es necesario obtener una decisin por
parte de los accionistas respecto de la regularizacin de la situacin, as como un plan de negocios
tendiente al mismo objetivo.
e) En el caso de los bancos inviables (aquellos cuyos accionistas no pueden o no quieren
recapitalizarlos o no tienen un plan de negocios aceptable) es necesario aplicar los mecanismos
previstos en la Ley de Entidades Financieras y la Carta Orgnica del Banco Central.
Dentro de este proceso debe hacerse una consideracin especial respecto de la banca pblica.
Dado que existe un amplio consenso respecto de su mantenimiento, es preciso definir una estrategia
de reestructuracin viable y realista, que adems tenga el menor costo fiscal posible. La definicin y
ejecucin de tal estrategia no debera estar condicionada por rigideces que en definitiva se
tradujeran en mayor costo para los contribuyentes.
Elementos que pueden contribuir a restablecer la confianza
En trminos generales es poca o nula la informacin que los clientes reciben de la situacin de
sus bancos. Esta deficiencia podra mejorarse sustancialmente con un conjunto claro y reducido de
informes que deberan tener estado pblico y difusin obligatoria.
Un aspecto sobre el que tambin es necesaria una reforma es el sistema de seguro de depsitos.
En particular, los resultados de este instrumento han sido buenos en los procesos de reestructuracin
bancaria, como un medio para proteger a los ahorristas y evitar que decisiones individuales sobre
una o un conjunto de entidades generen conductas que entraen riesgo sistmico.
Naturalmente, un nuevo sistema de seguros de depsitos debera suponer costos compartidos
entre sector pblico y privado. Finalmente, el sistema actualmente vigente, exclusivamente
financiado por los bancos, termin de todos modos en elevados costos fiscales.
Denominacin de los contratos al interior del sistema bancario
A este respecto se considera que hacia el futuro deberan imponerse lmites a la recepcin de
depsitos y al otorgamiento de crditos en moneda extranjera. Tales lmites podran tener dos
vertientes, por un lado una cota global y por otro una regla vinculada a las aplicaciones. As,
respecto de este ltimo punto, la opcin podra ser que los depsitos recibidos en moneda extranjera
slo fueran aplicables a prstamos en igual denominacin de deudores que generaran ingresos
tambin en moneda extranjera.
Tal solucin, si bien resuelve el problema del descalce entre activos y pasivos, deja vigente la
cuestin acerca de la capacidad de los instrumentos de captacin para generar incentivos respecto
del ahorro. Para resolver este punto podra apelarse a un sistema de indexacin sobre depsitos y
prstamos. Este mecanismo es utilizado con xito en diversos pases en vas de desarrollo.
En el caso argentino los mecanismos de indexacin han sido extensamente empleados en el
pasado y existe consenso en que han sido una fuente de realimentacin de la inflacin. Sin embargo,
en la medida que la poltica econmica asegure disciplina fiscal y monetaria no deberan repetirse
las secuelas negativas caractersticas de las experiencias anteriores. Ntese, adems, que el grado de
apertura de la economa argentina es ahora notoriamente superior, lo que tambin impone un lmite
respecto de la dinmica de los precios internos. Por otra parte, la alternativa de indexacin de
depsitos y prstamos aparece como una solucin mejor que un regreso a una dolarizacin
irrestricta del sistema.
53
J. Todesca - S. Acosta; Las perspectivas de financiamiento...; Estudio; 1.EG.33.2 Componente D; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
54
J. Todesca - S. Acosta; Las perspectivas de financiamiento...; Estudio; 1.EG.33.2 Componente D; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
El objetivo de este componentes es:
elaborar escenarios del empleo y el desempleo para mediados de la dcada de los 2000;
A los efectos de poner en contexto el anlisis de la coyuntura, se efectu una discusin sobre la
experiencia laboral de los noventa de Amrica Latina y se explicitaron las hiptesis de trabajo.
Asimismo, se pas revista a los principales factores que influyen sobre el desarrollo del mercado de
trabajo y se describieron las fuentes de informacin a las que se recurri as como las tcnicas
estadsticas a emplear en el diagnstico.
En la actividad Revisin y anlisis de las experiencias internacionales similares al
comportamiento del mercado laboral de Argentina en la ltima dcada se discute que la
performance de los pases de la regin fue, en general, deficiente durante los aos noventa,
agudizando el ya tradicionalmente difcil panorama que los caracterizaba estructuralmente. El
empleo aument menos que en los aos ochenta, crecieron las tasas de desempleo abierto mientras
que la mayor parte del empleo generado correspondi a posiciones informales, tradicionalmente de
escasa productividad y sin que resulten cubiertas por los beneficios de la seguridad social. Esta
menor capacidad de absorcin ocupacional es la expresin de la importante mejora de la
productividad que estuvo asociada, en muchos pases, a las reformas econmicas y a la apreciacin
cambiaria. Slo en el caso de las remuneraciones se advierte un comportamiento favorable, que
permiti recuperar la erosin experimentada en los ochenta. Esta evolucin de los ingresos tambin
mostr disparidades que llevaron a ampliar an ms las brechas entre las remuneraciones de
personas con diferentes calificaciones. La existencia de amplios niveles de desempleo y subempleo
especialmente entre los menos calificados as como los sesgos de la demanda de trabajo
asociados a la apertura econmica y los cambios tcnicos, debieron haber promovido lo acontecido
con las remuneraciones relativas. En este sentido, Argentina no result un caso particular en el
contexto de la regin, an cuando los desarrollos laborales muestran algunas caractersticas que lo
diferenciaron de lo sucedido en otros casos; en particular, en nuestro pas fue ms importante el
aumento del desempleo abierto mientras que en varios de los otros result ms intensa la expansin
de las actividades informales. Tambin fueron similares las polticas de empleo: la flexibilizacin
de las normas laborales y los programas de generacin directa de puestos de trabajo, bsicamente en
actividades ligadas a la construccin de obra pblica. Tambin se hace una breve referencia a lo
acontecido en Chile desde mediados de los ochenta, que aparece como un caso interesante en tanto
logr reducir la desocupacin abierta desde niveles elevados en un perodo no muy prolongado, lo
cual estuvo asociado a un elevado y sostenido crecimiento econmico (superior al 7% anual
promedio).
55
L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzlez Rozada; Economa laboral yEstudio 1.EG.33.3 Componente A; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin
Una de las actividades iniciales fue la de Definir los objetivos, temticas relevantes, hiptesis de
trabajo, perodo y cobertura geogrfica a encarar en la fase de diagnstico. Los objetivos ya se han
sealado ms arriba mientras que entre las hiptesis de trabajo consideradas cabe mencionar las
siguientes:
las reformas introducidas al marco normativo del mercado de trabajo no habran ejercido
un efecto positivo sobre el nivel de empleo. Algn impacto pudieron haber tenido en la
composicin del empleo al facilitar la difusin de puestos de trabajo a tiempo
determinado y/o precarios.
60
L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzlez Rozada; Economa laboral yEstudio 1.EG.33.3 Componente A; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin
Resumen Ejecutivo
El objetivo del presente informe sobre Desarrollo Productivo Local en Argentina es brindar
elementos que contribuyan al debate sobre la incorporacin de la perspectiva de desarrollo local y la
consideracin de las variables territoriales en el anlisis y el diseo de polticas tendientes a definir
y recrear las fuentes de crecimiento de la economa argentina en el mediano y largo plazo. La idea
central es participar el debate y diseo de la Estrategia Nacional de Desarrollo desde una ptica que
refuerza el desarrollo local y la competitividad territorial.
Para alcanzar el objetivo propuesto, el presente informe sintetiza las actividades desarrolladas en
cuatro lneas temticas complementarias, que son: a) el anlisis de la literatura internacional sobre
desarrollo productivo local y competitividad territorial; b) el estado de situacin actual y las
principales dificultades para promover el desarrollo productivo local en Argentina; c) la
construccin de tipologas de entornos locales basadas en las especificidades de las localidades y
municipios; y d) la estrategia de desarrollo local y lineamientos de polticas.
A partir del anlisis de la literatura internacional, se comprueba que las estrategias de desarrollo
local pueden conducir a experiencias exitosas, tanto en trminos de crecimiento econmico como de
generacin de empleo, desarrollo de conocimientos tecnolgicos y mayor bienestar. De modo que,
aunque su estudio pueda estar motivado por diferentes razones e impulsado desde distintas
corrientes de pensamiento econmico, su utilidad resulta evidente para el diseo de polticas
pblicas orientadas a mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Aunque cada experiencia
reconoce rasgos especficos particulares, las perspectivas tericas analizadas sirven para identificar
los principales ejes sobre los que se basan las ventajas competitivas de los mbitos locales que, en
consecuencia, deben ser consideradas para el diseo de las polticas.
El tema de la cercana fsica entre los agentes, en especial de las pequeas y medianas empresas
(Pymes) que participan en distintas etapas de un mismo proceso productivo favorece la creacin de
ventajas competitivas. La clave de estas ventajas es una elevada divisin social del trabajo, que slo
se consigue cuando se registran bajos costos de coordinacin y de informacin. En el caso italiano,
hemos observado cmo operan algunos factores idiosincrticos para favorecer la cooperacin que
permiten sacar algunas lecciones sobre cmo generar un entorno institucional que permita el
desarrollo de ventajas competitivas en otros contextos locales. La perspectiva neoschumpeteriana
que hemos analizado en el trabajo, subraya el carcter interactivo del aprendizaje tecnolgico.
Adems, la globalizacin agrega actores extraterritoriales a este proceso, lo que destaca la
importancia de polticas que favorezcan la profundizacin de estas relaciones, tanto entre firmas
locales, como con agentes ms especializados, que no necesariamente pertenezcan al distrito.
El enfoque institucionalista destaca la importancia del contexto institucional para determinar
cmo interactan los agentes. Este factor es crtico en todas las dimensiones en las que se fundan las
ventajas competitivas de los mbitos locales, tanto en el plano de la cooperacin, como en el
proceso de innovacin. Sin embargo, diversos autores sealan que las interrelaciones que existen
entre el accionar y la conducta de los actores y la transformacin de las reglas y valores sobre los
que se basan las instituciones. Es decir, que las instituciones pueden ser parte de un proceso de
cambio para reorientar la conducta de los agentes. Esto es particularmente crucial en aquellos
mbitos territoriales en donde es necesario generar una cultura de cooperacin y un espritu
innovador.
61
C. Ferraro; Desarrollo productivo local en Argentina; Estudio 1.EG.33.3 Componente B; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin
En sntesis, los esquemas tericos reseados en el trabajo proveen un marco para entender de
dnde provienen las ventajas competitivas de los distritos y los sistemas productivos locales
incluyendo tambien las amenazas y oportunidades que brinda el contexto actual, marcado por la
globalizacin. El marco conceptual analizado permite afirmar que el desarrollo local no es una
alternativa a la estrategia de desarrollo ni que es un componente ms de la misma sino que
conforma la dimensin territorial de esta estrategia. Sin embargo, a partir de la revisin de estudios
de caso y de trabajos recientes en Argentina, podemos identificar algunas limitaciones vinculadas
con los temas relacionados con el desarrollo productivo local.
Estas limitaciones se manifiestan de distinta manera y se pueden sintetizar en los bajos niveles de
llegada que tiene, en general, el sistema institucional de apoyo, cuya expresin ltima radica en el
desempeo de las firmas y en el desarrollo de capacidades empresariales. Esto est relacionado con
la debilidad de la articulacin entre el sector pblico y el sector privado ms all de algunos avances
puntuales en los ltimos aos, y con la baja participacin desde las instancias locales en la
generacin de propuestas y proyectos. Si tenemos en cuenta la diversidad de los entornos
territoriales en el pas, segn las regiones, sus caractersticas, dimensiones poblacionales y
econmico productivas surge la necesidad de formar recursos humanos que trabajen desde la
perspectiva local.
Las dificultades que surgen de estas limitaciones hacen que los temas vinculados con el
desarrollo productivo local no estn presentes en la discusin sobre el desarrollo. Al mismo tiempo,
esto abre una oportunidad para trabajar desde los mbitos locales buscando desarrollar modales
proactivas que vayan generando competencias desde abajo hacia arriba. Esta valorizacin de lo
local surge como resultado del efecto cercana que tienen las instancias de apoyo locales;
efectivamente, por estar ms prximos a las firmas y a los agentes, los mbitos locales ofrecen
mejores posibilidades de llegada a los beneficiarios de las polticas. Esto ha ido acompaado de un
proceso de descentralizacin de actividades que antes eran nacionales o provinciales que han ido
buscando por esta va, un mayor anclaje local. De esta forma el territorio asume renovada
importancia y presenta nuevas oportunidades para el desarrollo econmico ofreciendo mayores
oportunidades de participacin y articulacin entre actores.
Cuando hablamos de incorporar la dimensin territorial en la estrategia de desarrollo del pas
estamos diciendo que los territorios importan y que los distintos elementos ligados a las
especifidades que constituyen esos territorios deben ser tenidos en cuenta en el diseo y la
implementacin de esa estrategia. Para ello hemos avanzado en la construccin de tipologas de
territorios orientadas a agrupar variedades de situaciones que sirvan para facilitar propuestas
focalizadas. Una primera distincin proviene del tamao de las localidades en funcin de la
cantidad de habitantes. No es lo mismo disear polticas para un municipio grande de ms de 150
mil habitantes que para uno pequeo de menos de 15 mil. Adems, interesa complementar estos
criterios cuantitativos con otros elementos distintivos como son los perfiles productivos y las
vocaciones econmicas de los territorios. Las localidades con perfiles de crisis definidos requieren
de polticas diferenciadas segn la naturaleza de la crisis. Estas distinciones resultan importantes
para el diseo de polticas que deben servir a articular mejor las bases sociales y reparar las
fracturas que se han producido en la sociedad. Tener en cuenta estas situaciones permite disear
mejor, mecanismos de cohesin social ante formas crecientes de fragmentacin y exclusin.
Abordar los temas del desarrollo econmico local es una vasta tarea que requiere de una
concepcin integral del desarrollo en el marco de una visin estratgica clara que seale el rumbo
hacia donde se quiere ir. Este marco estratgico orienta la formulacin de objetivos y la
programacin de actividades, para los cuales es necesario disear programas especficos que estn
focalizados en las caractersticas locales y los recursos y capacidades disponibles. En el marco de
una estrategia de desarrollo local, tanto los gobiernos locales como los dems actores del desarrollo
62
C. Ferraro; Desarrollo productivo local en Argentina; Estudio 1.EG.33.3 Componente B; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin
63
C. Ferraro; Desarrollo productivo local en Argentina; Estudio 1.EG.33.3 Componente B; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin
Resumen Ejecutivo
El propsito de este trabajo es contribuir a la discusin sobre la produccin de polticas pblicas
nacionales en el rea de la formacin tcnico profesional (FTP). Su contexto es el que se abre a
partir de la crisis que se desata a comienzos de la presente dcada y los horizontes que ella abre para
los prximos aos. Las transformaciones econmicas y polticas producidas permiten pensar en la
etapa que se inicia como un perodo con una agenda muy abierta en materia de produccin de
polticas pblicas. Estamos convencidos que las polticas de FTP deben incorporarse a esta agenda
en un lugar destacado durante los prximos aos.
A lo largo de los aos 90 el debate sobre las polticas de FTP estuvo atravesado por dos tipos de
problemas sobre los que nos interesa tomar posicin. El primero se vincula con las concepciones
que se asumen sobre la produccin de polticas pblicas en el rea. El segundo, con las maneras de
concebir la misma FTP.
En primer lugar, las concepciones del proceso de produccin de polticas nacionales en esta rea
oscilaron entre dos posiciones enfrentadas. Por un lado, aquellas que, abrumadas por la magnitud de
los problemas que identificaban en el tejido institucional, de la FTP, en sus reglas de juego y la
cultura de sus actores, renunciaban incorporarlo en las polticas diseadas y postulaban la necesidad
de polticas que permitieran comenzar de nuevo, que alentaran el desarrollo de un nuevo tejido
institucional, nuevas reglas de juego, nuevos actores. Por otro lado, aquellas posiciones que, frente
al racionalismo fundacional de los anteriores, reconocan a los actores existentes y sus tradiciones
como el escenario en el cual deben inscribirse las polticas pero sin plantear una direccin
estratgica clara para enfrentar los serios problemas que lo atraviesan. Sostenemos aqu que el
desafo de los prximos aos es el de producir polticas que sean capaces de situar al Estado
Nacional en el escenario en el que operan los distintos actores para definir desde all una agenda de
problemas capaz de dar sentido estratgico a los procesos de cambio que se impulsan y desarrollar
los instrumentos adecuados para producirlos.
En segundo lugar, durante la dcada anterior, prevalecieron modos de concebir la FTP que
enfatizaban su carcter subsidiario de otras polticas, en parte como reaccin a su excesivo
aislamiento. Ella apareca en el debate pblico como una dimensin imprescindible de las polticas
de empleo, sociales, de modernizacin empresarial, etc. En un sentido ms clsico tambin se la
inclua en las polticas educativas como estrategias de diversificacin de la educacin secundaria y
superior y como alternativa para quienes no logran completar su escolaridad bsica. Sostenemos
aqu, en cambio, la necesidad de reconocer la FTP como un campo especfico de produccin de
polticas. La autonoma o especificidad de este campo es condicin para una articulacin productiva
con otras polticas.
La especificidad de la FTP como campo de produccin de polticas se relaciona con la manera en
que define la poblacin a atender y el modo de organizar sus servicios.
Para la FTP los distintos grupos de poblacin se definen y diferencian a partir de las necesidades de
aprendizaje que plantean sus distintas formas de integracin al mercado de trabajo a partir de las
oportunidades y demandas que este expresa. Los servicios que ella provee pueden desarrollarse en
64
D. Hernndez; Formacin profesional; Estudio 1.EG.33.3; Componente C Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
distintos marcos institucionales: una escuela, una organizacin comunitaria, una empresa, un
instituto superior o la misma universidad. Lo que los hace especficos no es su inscripcin
institucional sino el dirigirse a poblaciones definidas a partir de su situacin en la vida activa y el
atender necesidades de aprendizaje que se relacionan con distintas formas de expresin de la
demanda del mercado de trabajo. Ms an, la diversidad de situaciones de las personas y la
heterogeneidad de las formas de definicin de las demandas del mercado de trabajo exigen de la
FTP arreglos institucionales de naturaleza muy diversa. Por esta razn, las polticas de FTP abarcan
una gran heterogeneidad de grupos de poblacin y una vasta variedad de formas institucionales. El
criterio central para definir su campo de accin son las relaciones que ella establece con el mercado
de trabajo.
Consideramos, sin embargo, que las polticas de FTP deben abordar estas relaciones no en trminos
de un ajuste entre una demanda preexistente y un determinado tipo de ofertas, sino a partir de la
identificacin de diferentes lgicas de coordinacin de los actores para la definicin de la
demanda y la produccin de las ofertas. Nuestra hiptesis central es que los criterios que los actores
utilizan para evaluar la formacin, la manera en que se organizan los procesos formativos, los
criterios que definen las oportunidades de acceso a los mismos y el tipo de regulaciones que ellos
producen varan de acuerdo a las distintas lgicas de coordinacin que vinculan la FTP con el
mercado de trabajo. Reconocer y aceptar la pluralidad de lgicas que hoy operan en el campo de la
FTP es una condicin fundamental para formular polticas eficaces que permitan ampliar las
oportunidades para atender necesidades de aprendizaje que se vinculen con las distintas formas de
expresin de la demanda de los mercados de trabajo.
La pregunta que debera formularse una estrategia de poltica que parta de estos supuestos y utilice
estas referencias conceptuales es: cmo podra una poltica pblica implementada por el Estado
Nacional contribuir a movilizar y coordinar los distintos recursos disponibles en la sociedad para
atender las necesidades de aprendizaje de grupos de poblacin que priorice, de modo de contribuir a
su mejorar sus oportunidades de insercin en el mercado de trabajo y atender a las demandas que
este expresa? Sin embargo, antes de ensayar una respuesta en trminos de recomendaciones de
poltica, resulta necesario trazar un cuadro de la situacin en la que sta poltica deber operar. Este
cuadro de situacin debe incluir las propias polticas a travs de las cuales el Estado intervino para
configurarlo.
El sector con ms tradicin y peso en la estructura de servicios que integran el campo de la
formacin profesional es el de la formacin tcnica de nivel medio. La oferta de servicios se
concentra en especialidades basadas en disciplinas tecnolgicas duras como la mecnica, la
electricidad, la electrnica y la qumica que permite un amplio rango aplicaciones en distintos
sectores del mercado de trabajo. El ttulo de tcnico conserva hoy una importante legitimidad social
asociada al nivel educativo que ste sanciona, a la orientacin amplia de la formacin ofrecida y al
tipo de socializacin inicial en la cultura del trabajo.
Algunas escuelas tcnicas forman en calificaciones reconocidas en el mercado de trabajo en
sectores como la construccin y otras diversifican sus ofertas para brindar servicios de capacitacin
orientados al desempeo de ocupaciones especficas. La exigencia de mayores niveles de
escolaridad para acceder oportunidades laborales antes abiertas a los tcnicos de nivel medio lleva
hoy, segn algunos estudios, a incrementar la proporcin de jvenes que continan estudios
terciarios y a discutir la conveniencia de fortalecer alternativas de formacin tcnica de nivel
terciario no universitario. En efecto, si bien la matrcula de las escuelas tcnicas se ha mantenido
prcticamente constante como proporcin de la matrcula total del nivel medio la demanda de
formacin tcnica de nivel terciario ha crecido explosivamente durante las dos ltimas dcadas. Sin
embargo, las ofertas de ambos sectores no son, todava, competitivas. En el sector terciario tcnico
65
D. Hernndez; Formacin profesional; Estudio 1.EG.33.3; Componente C Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
67
D. Hernndez; Formacin profesional; Estudio 1.EG.33.3; Componente C Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
El escenario internacional pone de manifiesto la creciente relevancia asignada a las redes de
conocimiento en el desarrollo de ventajas competitivas dinmicas. En los ltimos aos y en forma
paralela a la consolidacin de un nuevo paradigma intensivo en informacin y conocimiento, ha
venido creciendo la importancia de la discusin sobre la competitividad de los agentes
interrelacionados, por oposicin a la derivada de aquellos que actan en forma individual.
En ese contexto, la revisin de trabajos recientes confirma la complejidad existente para el
desarrollo de estas redes, en parte debido al carcter cada vez menos pblico del conocimiento y del
proceso de aprendizaje que llevan a cabo los agentes. A su vez, se identifica la existencia de
mltiples planos determinantes entre los que sobresalen aquellos vinculados al desarrollo de
competencias endgenas y la importancia alcanzada en la circulacin del conocimiento a partir de
relaciones formales e informales entre los agentes e instituciones. Desde la perspectiva de las
interacciones, las redes intensivas en conocimiento se caracterizan por una importante circulacin
de informacin y conocimiento no slo entre los agentes que la integran sino fundamentalmente con
firmas e instituciones que no pertenecen a la misma.
Para la mayora de los pases de la regin y para Argentina en particular esta discusin tiene
importantes implicancias. Diversos trabajos recientes han puesto de manifiesto que a lo largo de la
dcada de los aos noventa se profundiz en la Argentina la tendencia a la especializacin de la
estructura productiva en commodities y en bienes intensivos en recursos naturales, disminuyendo el
peso de los bienes intensivos en conocimiento. Este proceso, tambin conocido en la literatura como
primarizacin, se manifest de diversas formas y puede ser observado a partir de un anlisis de la
matriz insumo producto 1997 que pone de manifiesto (i) la disminucin del coeficiente de valor
agregado; (ii) la existencia de una relacin inversa entre este factor y distintas variables
independientes tales como el tamao de los agentes, el peso de la inversin extranjera directa y la
insercin externa; (iii) fuerte fragmentacin y desaticulacin de las cadenas productivas y en un
aumento del peso de los componentes importado y (iv) el mayor peso de las importaciones tanto de
bienes finales como de bienes intermedios en las actividades intensivas en conocimiento.
Este proceso de primarizacin, junto con el escaso desarrollo del sistema institucional, la
desconexin de la poltica tecnolgica respecto a la demanda de los agentes y las debilidades de los
sistemas locales explica el limitado desarrollo de las redes de conocimiento en la Argentina. Por
otro lado, desde una perspectiva dinmica, la mayor distancia respecto a las comunidades
epistmicas que lideran el cambio tcnico y las ventajas competitivas dinmicas a nivel
internacional constituye una grave restriccin para complejizar el patrn de especializacin que se
fue configurando en los aos noventa y para generar un sendero de crecimiento sustentable que
tienda a disminuir las dualidades y heterogeneidades comentadas y los niveles de inequidad
prevalecientes.
En ese contexto, durante la ltima dcada, el peso de las actividades de investigacin y desarrollo
tanto formales como informales fue poco significativo con mayor importancia de los procesos de
aprendizaje incorporados en bienes intermedios y en bienes de capital importados. Al mismo
tiempo, los esfuerzos efectuados en el mbito de las polticas pblicas que tienden a crear el
mercado de tecnologa no lograron revertir la fuerte desarticulacin entre el espacio de la ciencia,
las empresas y el gobierno, denominado triple hlice en la literatura.
68
G. Yoguel y M. Fuchs; Desarrollo de redes de conocimiento; Estudio 1.EG.33.3;, Componente D; Prstamo BID
925/OC-AC. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
De la misma manera, no llama la atencin la muy reducida proporcin de firmas que podan ser
caracterizadas como de elevada capacidad innovativa y tecnolgica incluso en la fase expansiva del
plan de convertibilidad. Por un lado, la proporcin de firmas industriales con elevadas competencias
tecnolgicas era muy reducida, lo que se agravaba an mas al considerar los agentes de menor
tamao relativo. En forma complementaria el aumento de la heterogeneidad intraindustrial se
agudiz debido a que slo los agentes de mayor capacidad innovativa y tecnolgica conocen el
men de la oferta y lo utilizan o bien acceden a la asistencia tcnica suministrada por las filiales a
las que pertenecen.
El debilitamiento y/o ruptura de cadenas productivas comentado constituye un elemento limitante
para el desarrollo de procesos de aprendizaje, para la demanda de recursos humanos calificados y
para la efectividad de la poltica tecnolgica. La asimetra de las dinmicas de las firmas de distinto
tamao y el creciente abastecimiento de partes, materias primas y sub-ensambles importados por
parte de las firmas de mayor tamao se ha constituido en un factor que ha debilitado las cadenas
productivas y el desarrollo de procesos de aprendizaje en red. Esto afect en mayor medida a las
firmas de menor tamao y a las firmas Grandes que no forman parte de redes internacionales. En
este marco de redes dbiles, no resulta sorprendente que, en especial las redes de conocimiento,
tengan un espacio reducido en la estructura productiva.
Desde el punto de vista de las redes locales, los estudios existentes muestran que los flujos
formales e informales de conocimiento tambin son limitados. Por un lado, es muy reducido el
nmero de sistemas locales virtuosos en los que se generan ventajas competitivas a travs de un
proceso de generacin y circulacin de informacin y conocimiento. Por el otro, el predominio de
sistemas locales con escasas externalidades que contrarresten el desarrollo desigual de
competencias tecnolgicas de los agentes, la dispersin y la falta de masa crtica contribuyen a
explicar porque el tamao de las firmas es decisivo en el desarrollo del proceso de aprendizaje y en
la generacin de ventajas competitivas.
Adicionalmente, el escaso desarrollo del sistema institucional tambin representa un lmite para
la constitucin de competencias endgenas de las firmas y se constituye en un factor limitante para
mejorar el nivel de aprendizaje alcanzado por las firmas. El sendero evolutivo de las instituciones
dificulta la generacin de un espacio pblico que permita impulsar los factores que posibilitan
procesos de desarrollo endgeno, la circulacin del conocimiento (codificado y tcito) a partir de
prcticas formales e informales de cooperacin entre agentes y el desarrollo de competencias. Los
factores microeconmicos tienden a prevalecer sobre los del entorno en el desarrollo de las
competencias de los agentes, limitando notablemente el nmero de agentes que hacen importantes
procesos de aprendizaje y desarrollos tecnolgicos. A su vez, este menor desarrollo institucional
aumenta los umbrales mnimos necesarios para acceder a la oferta de servicios tecnolgicos, lo que
contribuye a aumentar la heterogeneidad estructural mencionada.
La desconexin entre la poltica tecnolgica y el sistema local y los limitados esfuerzos que se
efectan para aumentar los umbrales de competencias tecnolgicas de las firmas es otro de los
rasgos negativos que se observa en el caso argentino que limita el desarrollo de una poltica
tecnolgica. Asimismo, la heterogeneidad de los sistemas locales y por lo tanto los desiguales
umbrales mnimos necesarios para participar en el proceso de generacin de conocimiento
introducen dificultades adicionales para la formulacin de una poltica tecnolgica.
Otro elemento que debe ser tenido en cuenta y que complejiza el diseo de una poltica
tecnolgica orientada mejorar las competencias de las firmas partiendo de sus situaciones iniciales
es la existencia de nuevos planos privado-privado de relacin que generan fallas de mercado en el
rea de capacitacin, consultora y asistencia tecnolgica. Resulta indispensable tenerlos en cuenta
en el diseo y la ejecucin de poltica para aumentar la eficiencia de las mismas. As, las firmas que
demandan servicios tecnolgicos (capacitacin, consultora especializada) estn influidas por
69
G. Yoguel y M. Fuchs; Desarrollo de redes de conocimiento; Estudio 1.EG.33.3;, Componente D; Prstamo BID
925/OC-AC. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
agentes que no son sujeto de la poltica, lo que introduce fallas de mercado y de estado. A su vez, la
existencia de redes e interacciones formales e informales introduce otro tipo de problemas ya que la
demanda potencial de los agentes de la red no solo debera ser evaluada por las firmas individuales
sino adems por el articulador de la misma. El escaso vnculo de las firmas con las instituciones y
con los programas de ciencia y tecnologa pone de manifiesto no solo problemas de oferta sino
tambin de demanda y la necesidad de llevar a cabo programas de sensibilizacin importantes.
En este contexto, se pone en evidencia la necesidad de que la poltica tecnolgica se desarrolle a
travs de un conjunto de intervenciones y programas orientados a acompaar el ajuste del sector
industrial en un marco de integracin econmica y, por lo tanto, de ms acentuada competencia y
apuntando a acelerar el cambio organizacional y tecnolgico de las empresas. En forma muy
estilizada, se trata de desarrollar mecanismos que permitan interconectar un conjunto de
instituciones que operen en forma sistmica y que acten en dos direcciones. Por un lado, sobre las
firmas para que mejoren sus competencias individuales. Por el otro, sobre el conjunto de
instituciones para generar un aumento de sus capacidades y hacer posible la generacin y
circulacin del conocimiento y el desarrollo de mecanismos de transferencia tecnolgica.
Asimismo, los gobiernos locales y los empresarios no son los nicos que participan del proceso
de desarrollo de las redes de conocimiento. Existen otros agentes de governance intermedios, tales
como las cmaras empresariales, las fundaciones, otras instituciones de inters social, las
universidades, las escuelas y los bancos locales, entre otros. Estos cumplen un rol importante y
deben ser sujetos de sensibilizacin. Resulta clave, entonces, crear redes entre ellos y asignarles un
papel especfico de acuerdo a sus respectivos objetivos y a los recursos de cada uno y
complementarios con los dems.
En la misma direccin, se debera desarrollar un programa de Estado que apunte al desarrollo de
competencias tecnolgicas en software, biotecnologa y otras actividades intensivas en
conocimiento. Esto requiere rediscutir no slo la articulacin de la triple hlice mencionada sino
adems desarrollar polticas que permitan (i) una fuerte y creciente articulacin con redes de
conocimiento internacional (flujo de alumnos, investigadores y docentes hacia centros
internacionales especficos), (ii) el desarrollo de programas de investigacin que contemplen ex ante la transferencia de los saberes de modo de articular los saberes cientficos con los tecnolgicos,
(iii) la identificacin de argentinos de alto nivel tecnolgico en el exterior para que puedan
contribuir a la identificacin de proyectos de inversin, cambio de los programas de estudio, la
inclusin de cientficos y empresarios de elevado nivel tecnolgico en las redes internacionales de
las que forman parte; (iv) el desarrollo de comunidades epistmicas nacionales articuladas con redes
internacionales.
Los programas que involucren acciones en este sentido deberan tener en cuenta:
La importancia de polticas sistmicas de ciencia y tecnologa que estimulen y desarrollen reas
de excelencia con un umbral mnimo de masa crtica. Focalizar lneas de investigacin prioritarias
Fomentar la interaccin con centros de excelencia a nivel internacional, creando un flujo
continuo de intercambio en proyectos, carreras de grado, postgrado, intercambio de estudiantes y
docentes. Utilizacin de los recursos humanos nacionales radicados en centros de excelencia en el
exterior para formentar el intercambio y circulacin de conocimiento e, incluso, una posible
transferencia a los sectores productivos;
La generacin de lneas de fomento de interaccin Universidad-empresa, buscando optimizar las
competencias y los flujos de informacin y conocimiento entre ambos sectores. Ello requerira
probablemente la creacin de instancias intermedias de traduccin de los lenguajes de los agentes
intervinientes; estimular a las empresas a aumentar la calidad de la demanda;
70
G. Yoguel y M. Fuchs; Desarrollo de redes de conocimiento; Estudio 1.EG.33.3;, Componente D; Prstamo BID
925/OC-AC. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
72
G. Yoguel y M. Fuchs; Desarrollo de redes de conocimiento; Estudio 1.EG.33.3;, Componente D; Prstamo BID
925/OC-AC. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
El estudio incluye tres partes: el anlisis de las encuestas a empresarios jvenes sobre distintos
aspectos del proceso emprendedor; la consideracin preliminar de las posibles fuentes
(yacimientos) de emprendedores y las conclusiones y lineamientos de poltica que se derivan del
anlisis anterior. Las encuestas permiten afirmar que los emprendimientos basados en el
conocimiento se distinguen por su mayor contribucin a la generacin de puestos de trabajo de
elevada calidad, a la innovacin, a la renovacin de la base empresarial y productiva del pas y al
dinamismo de la economa.
Sin embargo existen limitaciones de diverso tipo para su nacimiento y desarrollo. Un conjunto de
factores deficitarios (p.ej.: en el plano de la formacin de vocaciones y competencias, o en el
financiamiento) son obstculos comunes al conjunto de emprendedores, ms all de las
particularidades con las que se presentan entre las empresas basadas en el conocimiento y que han
sido identificadas en el estudio. El fomento a la creacin de empresas basadas en el conocimiento
debe por lo tanto formar parte de una estrategia ms general de desarrollo emprendedor, que podr
asignar particular nfasis a este perfil de emprendedores y de empresas pero que difcilmente pueda
ser concebida en forma aislada. Ello es as, adems, porque los emprendedores y los mbitos en los
que estos se forman estn insertos en contextos ms amplios que suelen incidir sobre el proceso
emprendedor. Por otra parte, el objetivo ltimo de una estrategia debera ser la promocin del
nacimiento y desarrollo de empresas dinmicas.
En este marco, la experiencia internacional y las investigaciones existentes indican que buena
parte de las empresas dinmicas pertenecen cada vez ms a actividades en las cuales el
conocimiento es un insumo crtico, an en los sectores maduros. Desde esta perspectiva, las nuevas
empresas que nacen en sectores intensivos en conocimiento deben ser considerados como actores
privilegiados aunque no excluyentes en una estrategia de desarrollo emprendedor. Adicionalmente,
en el actual contexto de crisis de la economa argentina es fundamental favorecer la renovacin de
la base empresarial en forma amplia. Difcilmente una estrategia exclusivamente centrada en el
sector basado en el conocimiento consiga dar respuestas a una escala adecuada para la magnitud de
las necesidades de relanzamiento econmico y social del pas.
Habiendo establecido esta definicin como marco general, el estmulo a la creacin de empresas
basadas en el conocimiento debe tener en cuenta los aspectos particulares y las debilidades
especficas de su proceso de formacin y desarrollo. El estudio demostr la existencia de
particularidades sectoriales an en algunos factores genricos como los de tipo cultural, que
inciden sobre el proceso de adquisicin de la motivacin para emprender- o de debilidades
particulares que afectan la creacin de empresas en este sector. Se argument que, la baja presencia
de modelos de rol, que influyan positivamente sobre las vocaciones de los jvenes para forjar
emprendedores es an menor en el sector basado en el conocimiento como consecuencia de la ms
limitada densidad y, en consecuencia visibilidad, de casos de empresarios exitosos que
pertenezcan a estas actividades. Este es un factor sobre el cual es relativamente sencillo intervenir a
travs de acciones de difusin y sensibilizacin que permitan acercar las experiencias empresarias
existentes al alcance visual de los potenciales emprendedores.
Se destacan las debilidades de los mbitos de formacin y vinculacin, que impactan
negativamente sobre el desarrollo de vocaciones y competencias para emprender o en la facilitacin
73
H. Kantis; Creacin y fortalecimiento de nuevas empresas; Estudio 1.EG.33.3 Componente E; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
de redes de contacto con el mundo empresarial, de utilidad en las distintas fases del proceso
(identificacin de oportunidades de negocio, informacin, recursos, apoyo tcnico). En particular
se comentan las debilidades de las redes de produccin e institucionales. El aporte de las
universidades y de las dems instituciones de ciencia y tcnica en instancias clave del proceso
emprendedor es muy inferior a su potencial. La consideracin preliminar de los posibles
yacimientos de emprendedores permiti confirmar el papel que podra desempear el sistema
universitario en una estrategia de desarrollo emprendedor. Pero para ello es necesario impulsar
fuertes cambios no slo en la oferta educativa que brinda la mayora de las mismas sino tambin en
sus condiciones institucionales (normas, valores, incentivos, clima institucional), las que, de lo
contrario, pueden condicionar la efectividad de las actividades formativas y de vinculacin que se
lleven a cabo en este campo. Si bien existen numerosas universidades que han adoptado iniciativas
interesantes en este campo la mayor parte de la poblacin universitaria est concentrada en aquellas
que no lo han hecho an. Desde una visin global, se carece de masa crtica y solidez institucional
como para generar, en ausencia de un accionar ms integral y profundo, el impacto necesario.
Otra cuestin central del lado de la demanda se relaciona con las oportunidades de negocios. Las
restricciones en este campo son el resultado de deficiencias en las capacidades perceptivas de los
aspirantes a emprendedores tanto como de una estructura productiva poco intensiva en
conocimientos y de un sistema de innovacin dbil, fenmenos que tambin explican las
comentadas debilidades observadas en las redes de produccin e institucionales. Las oportunidades
no son generadas ni creadas por los emprendedores en el vaco, sino que dependen tambin de
cuestiones estructurales tales como el grado de sofisticacin de la demanda de las empresas, la
existencia de articulaciones y flujos de transferencia de informacin sobre necesidades y tecnologa
entre las firmas as como tambin de las polticas de innovacin y de su vinculacin con el mbito
de desarrollo de emprendedores.
En tal sentido es fundamental fortalecer la demanda local, que se encuentra muy deprimida como
consecuencia de la cada de la inversin y del detenimiento de los proyectos de las grandes
compaas. Las polticas de difusin tecnolgica entre las PyMEs y el poder de compra del sector
pblico son algunas de las herramientas utilizadas en otros pases para lograr este propsito.
Las limitaciones en el acceso a la informacin comercial apareci en diversas fases del proceso
emprendedor, tanto a la hora de elaborar el proyecto como en los primeros aos de la vida de la
empresa, en los cuales requieren de un apoyo tcnico que no encuentran ni en sus redes
institucionales ni en las de produccin. Tanto ms en un contexto como el actual en el cual
enfrentan el desafo de superar la crisis y avanzar en las iniciativas estratgicas para reorientar su
produccin hacia mercados externos.
Otro factor que impone restricciones al desarrollo emprendedor es el financiero, en el cual se
agudizan los obstculos presentes en la mayora de las PyMEs y an de las nuevas empresas del
sector convencional. Es necesario por lo tanto establecer instrumentos apropiados para el perfil de
financiamiento de los emprendedores y disponer estmulos normativos e impositivos para el
desarrollo de una oferta privada de capital de riesgo, especialmente de ngeles inversores. Los
fondos pblicos deben ser funcionales a un desarrollo de ese tipo. Existen numerosas experiencias a
nivel internacional en las cuales el aporte inicial pblico apalanc y moviliz los recursos del sector
privado, que si bien cumpli inicialmente un rol ejecutor y complementario ms tarde pas a ocupar
una posicin dominante. Sin embargo, el capital de riesgo no es una fuente capaz de llegar
masivamente a los emprendedores sino slo a una porcin selecta de los mismos, debiendo por lo
tanto plantearse instrumentos ms amplios.
Los problemas ms importantes y persistentes de las empresas, en sus primeros aos de vida,
revelan la necesidad de facilitarles el acceso a la asistencia tcnica en las reas de la gestin
74
H. Kantis; Creacin y fortalecimiento de nuevas empresas; Estudio 1.EG.33.3 Componente E; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
las empresas), los centros de investigacin y los aspirantes a emprendedores. Sin esta vinculacin
estratgica entre las fuentes del conocimiento y los emprendedores (prcticamente ausente hasta la
actualidad) tanto las polticas de innovacin como las de desarrollo emprendedor tendrn un
impacto muy por debajo de su potencial.
En esa direccin, otras posibles acciones seran el estimular la instalacin de ncleos de
desarrollo de productos innovadores en las instituciones de conocimiento; establecer una red de
trabajo permanente con las instituciones que trabajan en el apoyo a emprendedores; fomentar la
constitucin de mbitos de intercambio, aprendizaje y vinculacin entre emprendedores basados en
el conocimiento de distintas partes del pas y promover sus nexos con emprendedores y actores
claves del sector en el exterior (empresas, centros de investigacin, argentinos residente en el
exterior que trabajan en ellas); estimular el fortalecimiento institucional y la articulacin de las
incubadoras como parte de estrategias ms integrales de desarrollo emprendedor y no como
destinatario excluyente de las polticas; fomentar la investigacin en equipo y el anclaje
institucional de los investigadores de carrera; revisar el funcionamiento del sistema de
patentamiento. Tambin es muy importante promover la difusin de las nuevas tecnologas de la
informacin y las comunicaciones entre las PyMEs para ensanchar la demanda y las oportunidades
de negocios para las nuevas empresas basadas en el conocimiento.
Otra rea es la del financiamiento. En este campo es necesario avanzar en distintas lneas. Por un
lado es muy importante que los fondos establecidos a tal fin puedan servir para apalancar una masa
ms significativa de capitales interesados en invertir en nuevos emprendimientos, constituyendo
fondos con aportes de capital mixto bajo gestin privada y contralor conjunto. Asimismo deber
evaluarse la posibilidad de disponer incentivos de tipo impositivo para la inversin de riesgo en
nuevas empresas ms all del corto plazo. Con igual intencionalidad podran evaluarse las
implicancias de flexibilizar las regulaciones sobre fondos de jubilacin privada de modo de facilitar
la inversin de pequeas cuotas en emprendimientos productivos, las que sin comprometer el
patrimonio de los aportantes puedan favorecer a este tipo de inversiones.
Tambin debe incluirse el apoyo a la internacionalizacin de las empresas jvenes. La mayora
de las empresas encuestadas estn encarando acciones destinadas a avanzar en los mercados
externos. Sin embargo, muchas lo estn haciendo sin una orientacin y preparacin adecuados. La
mayora ha tendido a avanzar sobre los mercados de Amrica Latina pero es menos frecuente la
vinculacin con otros mercados ms sofisticados que seguramente plantearn demandas ms
exigentes a los empresas jvenes. Una poltica de internacionalizacin de las empresas jvenes
basadas en el conocimiento debera tambin explorar la posibilidad de aprovechar las posiciones en
mercados externos que detentan las grandes empresas a las cuales ellas venan abasteciendo durante
los noventa. Ello permitira a las empresas jvenes contar con un aval de reconocimiento y con la
facilitacin de informacin estratgica para ingresar a otros pases.
En resumen, una estrategia integral de desarrollo emprendedor con nfasis en la creacin de
empresas intensivas en el conocimiento debera basarse en un diseo institucional que combine las
ventajas de flexibilidad y compromiso asociadas a un esquema descentralizado de tipo bottom-up
con los beneficios de escala y de impacto que requieren ciertas reas de actuacin y que deben ser
trabajados conjuntamente por el sector pblico y privado a nivel central. Hoy existe una gran
oportunidad para avanzar en una estrategia de este tipo, capaz de enfrentar los desafos, superar las
debilidades y explotar las potencialidades existentes para contribuir al relanzamiento socioeconmico del pas.
76
H. Kantis; Creacin y fortalecimiento de nuevas empresas; Estudio 1.EG.33.3 Componente E; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
Los gastos en Actividades de Innovacin oscilaron entre el 2,5% de la facturacin de las
empresas de la muestra en 1998 y el 2,0% en 2001, acusando un retroceso en este aspecto respecto a
lo relevado en la primera encuesta 92/96, donde se registraron gastos en Actividades de Innovacin
equivalentes al 3,48% de la facturacin total para el ltimo ao de la serie. La causa principal de
este cambio parece radicar en la cada registrada en la adquisicin de bienes de capital que
represent entre el 1,7% en 1998 y el 1.1% en 2001, respecto de la facturacin anual, mientras era
del 4,49% en 1996.
Los gastos en I+D, en cambio, se mantuvieron en proporciones semejantes entre 1998 y 2001,
aunque tambin disminuyeron con respecto a 92/96 (de 0,33% de la facturacin en 1996 a 0,28% en
98/2001). Estos valores se encuentran muy lejos todava de los presentados por los pases de la
Unin Europea (1,61%) y el promedio de la OECD (1,89%), pero se han superado las cifras de
Mxico (0,13%), Turqua (0,18%), Grecia (0,22%) y Portugal (0,25%), segn datos suministrados
por el OECD STI Scoreboard 2001.
Es interesante destacar que la mayor proporcin de gastos en Actividades de Innovacin con
respecto a la facturacin ha correspondido a las empresas medianas (4,00% en 1998 y 2,63% en
2001), muy por encima de la correspondiente a las pequeas (1,93% y 1,92%, respectivamente) e,
incluso, a las grandes (2,03% y 1,73%).
El porcentaje de firmas innovadoras en procesos y/o productos (44% en el perodo 98/01) se
compara muy favorablemente con el guarismo correspondiente a 92/96 (28%) lo que puede estar
revelando una cierta maduracin de los procesos de innovacin en las firmas argentinas. En esta
misma direccin puede interpretarse la disminucin drstica del porcentaje de empresas
potencialmente innovadoras que pas de 36% en 92/96 a 4% en 98/01.
En tanto, el porcentaje de no innovadoras ha presentado un leve crecimiento entre 92/96 y 98/01
pasando de 36% de las empresas a 40%. Si bien este es un resultado preocupante, lo es ms an el
alto porcentaje de empresas que no realizaron Actividades de Innovacin en el perodo: 36,5%.
En cuanto a su alcance, las innovaciones de proceso corresponden, en su mayor parte, a
novedades para la empresa, mientras que entre las de producto son preponderantes las novedades
para el mercado local.
Los datos obtenidos permiten confirmar el papel del tamao y del origen del capital de la
empresa como factores relevantes en los procesos de innovacin. Tanto las firmas grandes como las
que cuentan con participacin de capital extranjero presentan (respecto de las restantes firmas) una
mayor proporcin de empresas que han logrado innovaciones.
En materia de impacto de las innovaciones, el 72% de las empresas manifestaron que a travs de
las mismas han logrado mejorar la calidad de sus productos y el 64% ampli la gama de productos
77
G. Lugones F. Peirano; Diseo y anlisis de resultados .; Estudio 1.EG.33.4 Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
ofrecidos. Las innovaciones han tenido tambin un papel destacado para mantener la participacin
en el mercado por parte de la empresa (72%) o incluso para ampliarla (54.2%).
Desempeo Econmico
Las ventas de las empresas encuestadas cayeron un 16% para el perodo 1998-2001. Las firmas
medianas, con una retraccin del 18,6% en su facturacin, fueron las que mostraron el desempeo
ms desfavorable frente al 14,8% de reduccin entre las grandes y al 15,7% de las pequeas. En el
anlisis segn origen del capital, las empresas con capitales extranjeros no mostraron diferencias
significativas respecto del comportamiento de las empresas con capitales nacionales.
El desempeo exportador ha sido heterogneo. El mayor dinamismo correspondi a las empresas
con participacin del capital extranjero, que incrementaron sus exportaciones en un 18,1% entre
1998 y 2001, cuando las ventas al exterior de las empresas de capital ntegramente nacional cayeron
un 5,1% en el mismo perodo.
La misma heterogeneidad se observa al clasificar a las firmas por tamao, siendo las empresas
grandes las nicas que lograron incrementar los montos exportados (en un 15,3%). En tanto, las
exportaciones de las empresas pequeas se mantuvieron prcticamente estables y las ventas al
exterior de las medianas disminuyeron en un 14,6%.
Si bien en trminos absolutos las reventas de productos de terceros disminuyeron en un 3,3%, su
participacin en las ventas totales pas de 10,2% a 11,7% entre 1998 y 2001.
La gran contraccin de las ventas al mercado interno y el escaso dinamismo exportador tuvieron
su correspondencia en los niveles de inversin, que cayeron un 44,8% entre 1998 y 2001 para el
conjunto de las firmas. Las empresas grandes son las que ms redujeron sus inversiones (52,8%), ya
sea en bienes de capital o en otros activos fijos, frente al 42,1% y al 30,1% de las medianas y
pequeas respectivamente. En tanto, la cada de la inversin entre las empresas con capitales
extranjeros fue levemente superior a la de las empresas nacionales.
Actividades de Innovacin
Las principales actividades de innovacin (AI) emprendidas por las empresas encuestadas han
sido aquellas relacionadas con la Investigacin y Desarrollo Interna (37,2% del total de empresas),
la Adquisicin de Bienes de Capital (40,2%), la Adquisicin de Hardware (37,7%), la Adquisicin
de Software (41,3%) y la Capacitacin (37,0%).
Las actividades realizadas con menor frecuencia fueron la I+D externa (14,6%) y Transferencia
de Tecnologa (12,1%). En un grupo intermedio, se ubicaron las actividades de Ingeniera y Diseo
Industrial (28,9%), Gestin (26,9%) y Consultoras (22,8%). El tamao no parece ser determinante
para explicar la distribucin de empresas por actividad de innovacin.
En el ao 1998, el gasto relacionado con las AI represent un 2,5% de la facturacin (super los
400 millones de pesos). Las empresas medianas fueron las que hicieron ms esfuerzos en trminos
relativos (4,00% de su facturacin fue destinado a AI), mientras las grandes gastaron 2,03% y las
pequeas 1,93%.
Como era de esperarse, el gasto en AI de 2001 disminuy un 21,1% respecto de 1998,
reducindose a poco menos de 270 millones de pesos y representando un 2,0% de la facturacin.
Las empresas grandes aportaron 1,73% de la facturacin, las medianas 2,63% y las pequeas
1,92%.
78
G. Lugones F. Peirano; Diseo y anlisis de resultados .; Estudio 1.EG.33.4 Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resultados Obtenidos
En trminos porcentuales, el nmero de firmas que han alcanzado innovaciones en productos o
en procesos equivale al 44% de las empresas del panel. Respecto a las innovaciones en aspectos
organizacionales y de comercializacin, se comprueba que el 32% y el 25%, respectivamente,
afirman haber concretado cambios significativos o haber desarrollado nuevos esquemas o sistemas
Segn la informacin suministrada por las empresas, 360 han logrado algn tipo de innovacin
en el perodo, lo que representa casi un 60% del total del panel. Asimismo, se comprueba que el
tamao es un factor relevante en cuanto a la tasa de innovaciones logradas.
Si se analiza el panel desde la ptica del origen del capital, es posible destacar que el grupo de
firmas con participacin extranjera presenta una mayor proporcin de empresas que han logrado
innovaciones.
Respecto al grado de novedad de las innovaciones logradas, las innovaciones de producto son
principalmente nuevas para el mercado local. Las innovaciones de proceso son fundamentalmente
novedosas para la empresa al igual que las innovaciones organizacionales y de comercializacin.
Este patrn se repite para los distintos cortes efectuados para el anlisis.
La participacin de los productos nuevos o significativamente mejorados en la facturacin total
de la empresa y en las exportaciones es una medida generalmente utilizada para evaluar la
importancia econmica de las innovaciones. El anlisis realizado indica que el 41% de la
facturacin total de las empresas que han logrado innovaciones y el 31% de las exportaciones se
explican por productos nuevos o sensiblemente mejorados.
El impacto positivo de las innovaciones sobre las caractersticas de los productos ha sido
marcadamente elevado. El 72% de las empresas manifestaron que a travs de las innovaciones han
logrado mejorar la calidad de sus productos y el 64% ampli la gama de productos ofrecidos.
Las empresas grandes, en su mayora con capitales extranjeros, reconocen un mayor impacto de
las innovaciones. En cambio, entre las empresas pequeas, los porcentajes de impactos bajos o
nulos son ms altos que la media y significativamente superiores a los que se registran en el grupo
de las grandes.
El nmero de patentes obtenidas (solicitudes concedidas por las autoridades competentes en la
materia) asciende a 111, para el perodo 1998-2001, correspondientes a 35 empresas. Cuatro de
estas empresas han patentado sus desarrollos en Estados Unidos y 13 en el mbito del MERCOSUR
Asimismo, se comprueba que slo 1 de cada 18 empresas que conforman el panel (5.73%) ha
obtenido una patente en el perodo bajo anlisis. Si consideramos slo a las empresas que lograron
innovaciones de producto o proceso, el porcentaje de empresas que han obtenido patentes se ubica
en torno al 13%.
79
G. Lugones F. Peirano; Diseo y anlisis de resultados .; Estudio 1.EG.33.4 Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
En cuanto al anlisis segn origen del capital, se observa que las empresas con capitales
extranjeros poseen, en proporcin, un mayor nmero de patentes aunque si consideramos el nmero
de patentes por empresa no se observan diferencias atribuibles a su composicin accionara.
Respecto a la relacin entre patentes y tamao, el 17% de las empresas grandes han obtenido
patentes, el 7% de las medianas y el 5% de las pequeas, constituyendo otra muestra de la
intensidad innovadora de cada segmento empresario.
Las firmas con presencia de IED y las medianas y grandes tienen un grado de vinculacin con el
SNI considerablemente superior.
Recursos Humanos
La mayor parte de los empleados de las firmas de la muestra (56%) posee slo educacin bsica,
aunque est creciendo la participacin de los profesionales. Dicha tendencia es significativamente
ms marcada entre las empresas con alguna participacin de capitales extranjeros y, en segundo
lugar, en las firmas de tamao grande.
Entre 1998-2001, slo disminuy la cantidad de empleados con nivel educativo bsico (en un
11%), mientras que la de aquellos con educacin tcnica prcticamente no se alter y la de
profesionales creci en un 4%.
El porcentaje medio de empleados que realizaron actividades innovativas, en 2001, fue del 3%.
De estos, un 53% se desempe en unidades o departamentos especficamente abocados a dichas
actividades, representando el 1,4% del total de personal.
El 70% del total de personas dedicadas a actividades de investigacin y desarrollo provienen de
la ingeniera (40%) y otras ciencias duras (30%), mientras que slo un 22% de quienes se dedican a
estas actividades son no profesionales.
Tecnologas de Informacin y las comunicaciones (TICs)
El 71,3% de las firmas emplea telefona celular, en el 75,5% existe disponibilidad de correo
electrnico y el 82,8% cuenta con algn tipo de acceso a Internet.
De las firmas que cuentan con telefona celular, en casi el 80% de los casos slo hace uso del
servicio menos del 25% del total de empleados que se desenvuelven por fuera de las actividades
relacionadas con la produccin, en un 18,5% lo utilizan entre el 25% y el 75% de dicho personal, y
slo en el 2% de los casos el servicio se encuentra disponible para ms del 75% del personal.
De las que emplean correo electrnico para el desempeo de sus actividades, en el 48,4% de los
casos menos del 25% del total de empleados que se desenvuelven por fuera de las actividades
relacionadas con la produccin lo utilizan, en el 25,9% de las empresas lo utilizan entre el 25% y el
75% del personal, mientras que en el 25,6% accede al servicio ms del 75% de la plantilla laboral
que se desempea en tareas administrativas.
De las firmas que emplean Internet, en el 62,5% de los casos menos del 25% del total de
empleados que se desenvuelven por fuera de las actividades relacionadas con la produccin accede
a la net. En el 25,8% de las firmas, tiene acceso entre el 25% y el 75% del personal que se
desempea en tareas de gestin y administracin, mientras que en el 11,6% de los casos lo hace ms
del 75% de dicha porcin del plantel laboral.
Respecto a las herramientas informticas utilizadas con objeto de publicitar la firma y sus
productos y lograr resultados comerciales, puede decirse que el 55% de las firmas posee una pgina
web,. l 82% de estas (45% del total de empresas) presenta informacin institucional de la firma,
mientras que el 83% (45,5% del total) publica informacin sobre los productos o servicios ofrecidos
por la empresa.
El 31% de las empresas encuestadas posee una intranet en donde las diversas reas componentes
de la empresa intercambian, comparten y gestionan informacin referida a sus actividades o temas
relacionados con sus clientes.
Respecto de las firmas que poseen una extranet, esto es una red habilitada para que en ella
ingrese el personal administrativo y los clientes de la firma a intercambiar informacin que corre a
travs de una plataforma en Internet, slo representan el 9% del total de empresas encuestadas
81
G. Lugones F. Peirano; Diseo y anlisis de resultados .; Estudio 1.EG.33.4 Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
82
G. Lugones F. Peirano; Diseo y anlisis de resultados .; Estudio 1.EG.33.4 Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
SOCIEDAD DE LA INFORMACIN O DEL CONOCIMIENTO
En este componente se ha intentado, en primer lugar, reunir en un mismo texto distintas
consideraciones que desde el mbito poltico como empresarial y acadmico se han formulado
respecto a los cambios que se estn registrando en nuestras sociedades a partir de la difusin de las
nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs). La mayora de los enfoques
coinciden en sealar que los impulsores del proceso de reconfiguracin econmica y social en curso
son las innovaciones logradas en el terreno de las telecomunicaciones y la informtica, el proceso
de globalizacin y el peso creciente del conocimiento como factor productivo clave para lograr
mejoras competitivas.
Un segundo aporte lo constituye la presentacin de las metodologas ms importantes a nivel
internacional orientadas a generar un conjunto de indicadores capaces de reflejar los principales
rasgos de estos procesos.
Se han analizado tambin las metodologas relevadas desde la ptica del tipo de respuesta que
brindan a la creciente demanda de mayor informacin estadstica relacionada con la Sociedad del
Conocimiento (SC). Como resultado, se ha planteado que las distintas propuestas de indicadores
pueden clasificarse en tres grupos. Un primer grupo se caracteriza por contener metodologas
orientadas a brindar respuestas rpidas, que permitan tener un panorama general de la situacin en
que se encuentran los pases respecto al grado de difusin de las TICs y la generalizacin de nuevas
prcticas sociales y econmicas. Para ello, proponen utilizar datos generados por terceros o realizar
consultas a expertos e informantes calificados. Sin embargo, la informacin proveniente de estas
fuentes muchas veces adolece de rigurosidad o sus resultados son imprecisos sirviendo
principalmente como descriptores de tendencias.
El segundo grupo identificado rene los intentos de adaptacin de los sistemas estadsticos
oficiales a las nuevas circunstancias. El conjunto de innovaciones logradas en el terreno de las TICs
ha generado nuevos productos y nuevos procesos al tiempo que ha dado lugar al surgimiento de
nuevos agentes y sectores econmicos. El proceso de adaptacin est en pleno desarrollo y al
parecer ha comenzado por una revisin de las clasificaciones de las cuentas nacionales y la
incorporacin de algunos indicadores relacionados con infraestructura informtica y de
telecomunicaciones que hasta el momento generaban fuentes privadas o el rea gubernamental
responsable de la regulacin y supervisin del sector.
El ltimo de los grupos, en realidad, ms que agrupar metodologas o indicadores pretende
destacar la necesidad de nutrir un tercer tipo de respuesta ante la demanda de informacin
estadstica referida a la SC, ya que los grupos uno y dos slo atienden una parte del espectro de
necesidades. Cuestiones sumamente trascendentes como los impactos culturales, polticos y
econmicos apenas son incorporadas. Es evidente que estas cuestiones son las que presentan
mayores dificultades para generar indicadores estadsticos, principalmente la elaboracin de
indicadores que den cuenta del uso de las TICs (cuyas aplicaciones son notablemente variadas) o de
la generacin, circulacin y aplicacin del conocimiento.
A. Lpez; La Sociedad de la Informacin......; Estudio 1.EG.33.4 Componente B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
83
A. Lpez; La Sociedad de la Informacin......; Estudio 1.EG.33.4 Componente B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
85
A. Lpez; La Sociedad de la Informacin......; Estudio 1.EG.33.4 Componente B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Insumos e infraestructura:
Este rubro abarca: i) Recursos Humanos: si bien se trata de la principal ventaja competitiva del
pas para el desarrollo de este sector, hay espacio para mejorar el nivel promedio de la formacin
profesional en las carreras del rea y para estimular la formacin de personal del ms alto nivel de
calificacin para desarrollar actividades de docencia e investigacin de excelencia; ii)
Financiamiento: si bien, en general, el acceso al financiamiento bancario es siempre difcil para las
PyMEs argentinas, este problema es an ms serio para las firmas de un sector como el de SSI, por
la propia naturaleza de la actividad. En consecuencia, a nuestro juicio, resulta fundamental generar
fuentes de financiamiento que puedan ser utilizadas eficazmente y a bajo costo por las firmas del
sector, tanto por aquellas que ya estn en el mercado como, tema clave, por los start ups (capital de
riesgo); iii) Tecnologa: aqu el tema clave es cmo preservar y expandir la moderna infraestructura
de telecomunicaciones existente, ya que el futuro desarrollo del sector de SSI estar indudablemente
muy ligado a Internet; iv) Investigacin y Desarrollo: es muy difcil que se pueda pensar en una
expansin del segmento de desarrollo de productos en la Argentina sin que se vaya formando una
tradicin de I&D en las firmas del sector y se constituyan vnculos efectivos entre las actividades de
investigacin que se realizan en las universidades y los requerimientos, posibilidades y
oportunidades de desarrollo del sector a nivel privado. De concretarse, la creacin de un fondo
destinado a proyectos de I&D en el rea de SSI por parte de la SECyT sera un paso en la direccin
correcta desde este punto de vista.
Para finalizar, creemos importante discutir tambin sobre el tipo de vinculacin entre el
desarrollo del sector de SSI y el resto de la economa argentina. En este sentido, se abren dos
alternativas bsicas: i) que la insercin exportadora del sector de SSI se d en forma aislada de la
economa local (lo cual podra ser el caso si dicha insercin estuviera orientada bsicamente a la
provisin de servicios); en este caso, el sector de SSI funcionara ms bien como un enclave con
relativamente pocos vnculos con el resto de la economa; ii) que se avance en un sendero evolutivo
ms complejo, en el cual el aprendizaje en el mercado domstico y en los mercados externos se
retroalimenten mutuamente, generando entonces ms derrames sobre la economa a partir de un
proceso de learning by interacting con los usuarios locales. Obviamente, esta segunda alternativa
es la preferible a nuestro juicio, aunque su concrecin, por cierto, no depender nicamente de las
polticas que se adopten hacia el sector de SSI, sino tambin de la propia trayectoria que asuma el
proceso general de desarrollo econmico en la Argentina.
A. Lpez; La Sociedad de la Informacin......; Estudio 1.EG.33.4 Componente B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
87
Resumen Ejecutivo
El objetivo central de este trabajo es realizar un anlisis detallado y una serie de propuestas para
reducir los costos burocrticos de creacin y expansin de empresas privadas, apuntando a
identificar mecanismos que aumenten la transparencia en las gestiones pblicas y privadas,
estimulen la responsabilidad social corporativa y disminuyan las prcticas corruptas y de
informalidad.
Para identificar si las barreras burocrticas son elevadas en la Argentina y cules son las reas
donde ms pesan, se realiz:
Una comparacin internacional
Un repaso de los estudios locales sobre costos burocrticos impuestos por el Estado argentino
Entrevistas con expertos, tales como contadores, escribanos, abogados y despachantes de aduana
Prueba piloto de 4 encuestas a empresarios de Buenos Aires para definir el modelo de encuesta a
realizar en las provincias de Ro Negro y Santa Fe. Este estudio de casos incluye 43 encuestas a
empresarios que constituyen el ncleo central del estudio sobre el cual se basan las conclusiones de
este trabajo.
Tanto de las percepciones de los empresarios como de los estudios internacionales y locales
surgen altos costos burocrticos, fuertes regulaciones de entrada, evidencia de corrupcin y pobre
efectividad del gobierno para estimular el crecimiento.
Se destacan las barreras burocrticas al inicio de las actividades, cuyos costos y demoras
dependen del rubro de que se trate, pero al menos implican 14 trmites y una demora mnima de 45
das. Estos costos son ms altos para los empresarios del interior que se ven obligados a viajar
grandes distancias o incluso tener domicilio legal en Capital Federal. Existe una variedad de
trmites que deben hacerse en distintas reparticiones, con superposicin de controles y un
significativo grado de complejidad. Los instructivos suelen estar incompletos y la implementacin
de las regulaciones parece estar sujeta a la arbitrariedad del burcrata con el que se trate.
Existe evidencia de corrupcin al inicio de actividades que compiten con los intereses de
polticos de influencia o empresarios allegados al gobierno. Sin embargo, en las encuestas llevadas
a cabo en el interior fue una sorpresa positiva encontrar bajos niveles de corrupcin en las
inspecciones cotidianas de la empresa.
De la interaccin cotidiana entre las empresas y el Estado surgieron otras barreras burocrticas.
Asociadas a la carga impositiva aparecieron una serie de dificultades que encarecen el costo de
operar en la formalidad y desconcentran los esfuerzos desde la produccin hacia la administracin
de impuestos. Se encontraron altos costos de llevar los impuestos al da, tanto por el tiempo que
insumen, la complejidad del proceso, la variedad de los impuestos, el cambio frecuente de normas y
las largas colas de espera. Tambin deben sumarse las restricciones acerca de cmo, dnde y
cundo se pueden pagar.
Al intentar estimar los costos burocrticos de crecer, se intent diferenciar entre los costos
asociados a las distintas estrategias que puede adoptar una empresa. Por ejemplo, una empresa
puede decidir aumentar el empleo, importar una mquina para mejorar su dotacin de capital,
reestructurar su proceso productivo, ampliar su variedad de productos o llegar a nuevos mercados.
88
N. Ducot, M. Braun y L. Daz Frers; La gobernabilidad: transparencia y .... Estudio 1.EG.33.4 Componente C.
Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de
la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
En varias de estas instancias, los empresarios se toparon con regulaciones burocrticas onerosas,
viendo frustradas sus aspiraciones de crecimiento.
Para el caso de ampliar el nmero de empleados, si bien se deben realizar cerca de 6 trmites en
distintas reparticiones, el proceso suele ser rpido y tiene un costo acotado. En cambio, para
importar maquinaria, insumos o productos, son muchas las dificultades que hay que sortear en
Aduana, adems de los controles de capital, los aranceles y la incertidumbre con respecto al tipo de
cambio.
Tambin se encontraron dificultades para llegar a nuevos mercados. En primer lugar, los mismos
trmites a los que fueron sometidos los productos en su mercado original deben elevarse a nivel
provincial o nacional, incrementndose la complejidad y la arbitrariedad de las decisiones
burocrticas. Cuando los productos salen de su lugar de origen comienzan a toparse con aduanas
interiores y un mosaico de cnones y trabas que dependen del municipio o provincia al que se
dirijan.
Cuando los empresarios intentan exportar, nuevamente se encuentran con una serie de problemas.
La lista de trmites es extensa y varios son complejos: por ejemplo, les resulta engorroso conseguir
el certificado de sanidad y se ven obligados a movilizar a la gente de aduana para agilizar el
conocimiento de embarque. Adicionalmente, los costos de los despachantes de aduana son
significativos. Y lo que es ms grave, varios pases no reconocen el sello argentino por falta de
credibilidad. Por ejemplo, los controles de calidad y sanidad no son efectivos. Sumado a todo esto,
hoy se agregan las retenciones a las exportaciones y los problemas de caja del gobierno que
determinan largas demoras en las devoluciones de crditos de IVA y reembolsos de exportaciones.
Debido a las numerosas trabas, algunas de las empresas encuestadas desistieron del esfuerzo de
exportar. Otras optaron por la opcin de hacerlo a travs de otra empresa, con infraestructura
administrativa suficiente para lidiar con los trmites, o limpia impositivamente para recuperar los
crditos fiscales que surgen de las exportaciones.
En cuanto a la transparencia, result evidente en el proceso de investigacin que las instituciones
que le dan sustento, tanto en el gobierno como en el sector privado, estn subdesarrolladas. La falta
de transparencia se manifiesta en el sector pblico en la falta de claridad de las reglas, la
arbitrariedad con que se aplican y la falta de informacin sobre licitaciones estatales. En el sector
privado, no se pudo chequear en ningn caso los datos institucionales de las empresas, tales como
facturacin, nivel de empleo, poltica de recursos humanos, mostrando que los niveles de
transparencia son muy bajos. Debido a esta falta de transparencia aumentan las posibilidades de
corrupcin e informalidad, al tiempo que la desconfianza se vuelve generalizada.
Existen prcticas de informalidad en las empresas que surgen de barreras burocrticas, tales
como la existencia de productos alimenticios no. Pero lo cierto es que la informalidad en las
empresas es fundamentalmente consecuencia de una carga impositiva considerada alta e
inequitativa (agravada por su complejidad y una coyuntura negativa) y por los costos laborales que
surgen de las regulaciones del trabajo.
A pesar de que las trabas burocrticas son costosas, tambin hay que admitir que en muchos
casos, no son la preocupacin central de los empresarios. La inestabilidad macroeconmica, la
deprimida demanda domstica, el corte en las lneas de financiamiento y el continuo cambio de
reglas de juego en todos los aspectos relacionados con vida empresarial, fueron mencionados como
problemas centrales por los empresarios.
No obstante, es evidente que hay mucho que se puede hacer para disminuir el peso de las barreras
burocrticas. Resulta obvia la necesidad de simplificar los trmites necesarios para registrar una
empresa. Las nuevas tecnologas informticas brindan herramientas que permiten hacer un manejo
ms eficiente de la informacin, permitiendo al Estado centralizar las bases de datos y flexibilizar
89
N. Ducot, M. Braun y L. Daz Frers; La gobernabilidad: transparencia y .... Estudio 1.EG.33.4 Componente C.
Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de
la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
su uso. En este sentido, sera oportuno evaluar la performance de los experimentos realizados con
"ventanilla nica" para poder analizar la posibilidad de implementar esta reforma en distintos
niveles de gobierno. Tambin resulta pertinente aqu un replanteo para determinar qu trmites se
pueden realizar por Internet (como muestra la tendencia mundial) o utilizando otras herramientas
simplificadas para evitar que los empresarios tengan que viajar enormes distancias para cumplir con
los requisitos legales de sus emprendimientos.
La reglamentacin tambin debe ser ms transparente. Muchos pases estn avanzando en la
realizacin de instructivos completos y claros para guiar a las empresas en sus tramitaciones. Estos
instructivos deben ser accesibles, simples y contener todos los pasos necesarios, el orden en que se
deben hacer, los requerimientos, los costos y las demoras estimadas (en tiempos realistas,
congruentes con la carga de trabajo de las respectivas reparticiones administrativas). Esto
disminuira las posibilidades de la burocracia de abusar de su autoridad o del desconocimiento de
los empresarios. Complementariamente, los avances que el Estado logre en el proceso de
transparentar su informacin podran llegar a tener efectos benficos adicionales si aumentan los
niveles de transparencia que exige nuestra sociedad. El gobierno tiene un importante rol para liderar
este camino hacia estndares ms exigentes de transparencia de la informacin.
Finalmente, las regulaciones burocrticas deberan reorientarse para cumplir un rol positivo para
la sociedad. En particular, el Estado debera recuperar su rol de control de calidad. All donde no
pueda realizarlo efectivamente, sera beneficioso que lo delegara a agentes idneos, cuyo sello sea
creble. Un control de calidad ms efectivo no es slo positivo para los consumidores, lo es tambin
para las empresas. Fueron muchos los empresarios que demandaron controles ms efectivos y ms
equitativos, no slo en los impuestos sino en la calidad. Si el sello del gobierno fuera creble,
disminuiran tambin los costos de exportar. El costo de la autorizacin de un producto no sera una
erogacin intil para el empresario si el control fuera valioso para los consumidores o los clientes
domsticos y extranjeros de la empresa.
Las reas centrales en las que se deben revisar las regulaciones burocrticas a fin de
simplificarlas, transparentarlas y reorientar su objetivo deberan incluir: los requisitos para registrar
una empresa y sus empleados, las condiciones para habilitar los productos, la aplicacin de
impuestos, las normas para habilitar modificaciones en las construcciones o procesos productivos,
as como los controles para importar y exportar. Revisar las regulaciones burocrticas con estos
objetivos en mente, hacindolos ms simples, transparentes y tiles, permitir mejorar aspectos de
coordinacin y definicin de las responsabilidades en el Estado.
Este trabajo de investigacin aporta valiosa informacin acerca de la percepcin de las empresas
sobre las dificultades burocrticas impuestas al inicio de la actividad, en su relacin cotidiana con el
Estado, cuando decide crecer o intenta exportar. No obstante, para poder fortalecer las conclusiones
de este trabajo, sera de utilidad extender el tamao de la muestra, en particular para ver si hay
diferencias sustanciales entre provincias o sectores productivos. El trabajo se enriquecera ms si se
pudieran relevar otros sectores productivos con mayor profundidad y detalle. Es importante
garantizar la confidencialidad de las respuestas a las encuestas para aumentar la veracidad de las
mismas.
90
N. Ducot, M. Braun y L. Daz Frers; La gobernabilidad: transparencia y .... Estudio 1.EG.33.4 Componente C.
Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de
la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
Diagnstico
1) Sustentabilidad
En las entrevistas y consultas bibliogrficas realizadas no se han detectado graves problemas de
sustentabilidad en la regin pampeana que sugieran la posibilidad de una drstica cada en la
productividad agrcola en el corto o mediano plazo. En cuanto al suelo, varias zonas
extrapampeanas, o incluso en algunas subregiones pampeanas frgiles, han incrementado su
vulnerabilidad, lo cual se manifiesta en fenmenos de erosin, degradacin e incipiente
desertificacin relacionados ya sea por la deforestacin seguida por agricultura intensiva en suelos
frgiles como por sobrepastoreo. Sin embargo, el riesgo de erosin se ha reducido
considerablemente con respecto a la situacin de principios de los aos 1990 en las subregiones
pampeanas de mayor productividad (dedicadas al cultivo intensivo de cereales y oleaginosas)
debido al uso de siembra directa que de algn modo ha reducido el impacto de la intensificacin
agrcola observada en la ltima dcada. Por otro lado, el uso de siembra directa junto con la
adopcin de semillas transgnicas para la produccin de soja en la regin pampeana y
extrapampeana trajo aparejado un incremento en el uso de fertilizantes (cuyo uso permanece an
muy por debajo del observado en pases desarrollados) y plaguicidas (que si bien poseen menor
toxicidad que los anteriormente empleados, su uso ha crecido considerablemente). Es en el uso del
recurso agua donde se observan las mayores deficiencias de manejo. En varias regiones
extrapampeanas altamente dependientes del riego se verifica el agotamiento, salinizacin o
contaminacin de acuferos que est llevando a problemas de contaminacin de suelos. Asimismo,
cabe destacar que el fenmeno de las inundaciones causados por excesivas lluvias se ve empeorado
por el mal diseo y falta de coordinacin y seguimiento de obras hidrulicas pblicas y privadas.
Por su parte, la fuerte expansin del sector lcteo en los aos 1990 implic una mayor presin
sobre el recurso agua, as como sobre los suelos dado que el crecimiento en la produccin se bas,
no tanto en el aumento del rodeo, sino principalmente en un fuerte cambio en la tecnologa de
produccin hacia un sistema pastoril suplementado, con grandes mejoras genticas y un mayor
nmero de animales por unidad de superficie.
Si bien por el momento no se han detectado graves impactos ambientales de la notable expansin
de la produccin primaria y de agroalimentos en base a la intensificacin agrcola ocurrida durante
los aos 1990 (sobre todo a partir de la expansin del cultivo de soja y del doble cultivo trigo-soja),
este tema requiere una evaluacin ms profunda y de ms largo plazo. Los efectos ambientales de
largo plazo del uso del paquete tecnolgico ms difundido (soja transgnica resistente al herbicida
glifosato + siembra directa + glifosato) no han sido estudiados en profundidad. Por otro lado, cabe
destacar la primaca de las empresas proveedoras de semillas en la investigacin y por ello en la
generacin y disponibilidad de informacin sobre impactos ambientales y sobre la salud de los
cultivos transgnicos, lo cual genera cierta asimetra de informacin para las autoridades
reguladoras del uso de biotecnologa.
91
M. Chidiak y M. R. Murmis: Gestin Ambiental en la agroindustria ; Estudio 1.EG.33.4;. Componente D
Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de
la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
En cuanto al sector productor de alimentos, es sabido que las industrias alimenticias tienen en
general un bajo impacto ambiental en comparacin con las manufacturas de origen industrial o an
otras manufacturas de origen agropecuario (como por ejemplo, las curtiembres), dado que sus
emisiones presentan fundamentalmente el problema de efluentes lquidos con alta carga orgnica
(relativamente fcil y econmicamente tratables). Sin embargo, su alta concentracin geogrfica y
el alto volumen de descargas los vuelve relevantes entre los contribuyentes a problemas de
contaminacin de cursos de agua.
probable que en el futuro se desarrollen cdigos similares para otras actividades agrcolas. Cabe
destacar que, si bien se trata de normas voluntarias, su adopcin generalizada por los clientes en los
principales mercados de destino de las exportaciones argentinas, las volvern prcticamente
obligatorias para acceder a dichos mercados.
En el plano local, los organismos privados y pblicos vinculados a la normalizacin y la calidad
(SENASA, IRAM, INTI, INTA, etc.) realizan un estrecho seguimiento de las normas en
elaboracin y adems han ido incorporando esta tendencia internacional a relacionar buenas
prcticas de manufactura y gestin de calidad con gestin ambiental.
Una cuarta tendencia internacional, sugiere varias oportunidades para mejorar la gestin
ambiental y la competitividad de las industrias agroalimentarias al mismo tiempo.
Por un lado, en virtud del rpido desarrollo de mercados de productos orgnicos. Gracias a la
vocacin de varios productores locales y a la creacin de un marco regulatorio bien diseado (que
incluye un doble control de la produccin certificada a travs de certificadoras privadas y de
SENASA que supervisa el sistema) y con excelente credibilidad internacional, Argentina se ha
posicionado tempranamente en los mercados orgnicos de pases desarrollados, fundamentalmente
de Europa. Pese a que las exportaciones orgnicas alcanzaron slo 48.000 toneladas (y unos 40
millones de dlares) en el ao 2001, cabe destacar que estas cifras revelan un aumento del 280% en
volumen y del 170% en valor en los ltimos 5 aos. Todo esto ocurri con muy escaso apoyo local,
ms all del sistema pblico de supervisin de la certificacin. Asimismo, y pese a la depresin
actual, es importante mencionar que Argentina posee el principal mercado interno de productos
orgnicos en un pas en desarrollo, lo cual contribuye a fomentar un mayor desarrollo y variedad de
la produccin local.
Por otro lado, otras oportunidades se abren en vinculacin a los tratados ambientales
internacionales que incluyen mecanismos de transferencia de tecnologas ms limpias para pases
en desarrollo. Tal es el caso del mecanismo que en el marco del Protocolo de Montreal (sobre la
proteccin de la capa de Ozono) ha ofrecido financiamiento (donaciones) para la reconversin de
productores que utilizan bromuro de metilo como fumigante. En este marco se inscribe el desarrollo
de un programa del INTA en colaboracin con la oficina del Programa Ozono de la Secretara de
Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) orientado a la reconversin total de los productores
tabacaleros; en cambio la reconversin de los horticultores resulta ms difcil. Un segundo caso es
el de la Convencin de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, que puede aportar ingresos
adicionales a los productores por los servicios de reduccin de emisiones de gases de efecto
invernadero a travs del "Mecanismo para un Desarrollo ms Limpio". En el primer perodo de
compromiso que se espera que se iniciar con la entrada en vigencia del Protocolo de Kioto (solo
resta la ratificacin de Rusia para que esto ocurra), tal es el caso de los productores pecuarios que
adopten sistemas de alimentacin que reduzcan emisiones de metano, tambin podra comprender a
la produccin y utilizacin de biodiesel y aunque parece difcil por el momento, podra en un futuro
incluir la captura de carbono generada por la adopcin de siembra directa.
Los principales hallazgos de los estudios de caso en cuanto a la reaccin de los productores
locales (en el sector primario y en el sector industrial) frente a estas tendencias internacionales son
los siguientes:
Sector primario
Falta de preparacin y de estrategias. Posicin defensiva de la mayora de los productores frente
a los requisitos de etiquetado de OGM.
Limitaciones de mercado para segregar soja transgnica de la soja convencional (bajo diferencial
de precios para soja no transgnica; escasa infraestructura disponible para acopio en puertos, etc.)
93
M. Chidiak y M. R. Murmis: Gestin Ambiental en la agroindustria ; Estudio 1.EG.33.4;. Componente D
Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de
la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
que no se verifican en el caso del maz (donde est cada vez ms difundida la prctica de segregar el
maz colorado no GM).
Los productores locales no son conscientes de la necesidad de demostrar la inocuidad de los
cultivos OGM como una estrategia comercial.
Incipientemente, unos pocos productores y algunos miembros de la comunidad cientfica
defienden una postura proactiva, que tenga en cuenta las demandas de los consumidores locales y
extranjeros, y que aproveche los beneficios de demostrar el menor impacto ambiental relativo del
agro en Argentina en comparacin con PD.
Los productores lcteos no enfrentan requisitos externos de gestin ambiental y se considera que
el tambo tiene un bajo impacto ambiental pese a su alto uso de agua. En el sector primario no se le
asigna ninguna prioridad a la gestin ambiental.
Se vislumbra, de todos modos, el comienzo de demandas de buenas prcticas asociadas a temas
ambientales por parte de empresas industriales (es decir a pedido del cliente).
Sector industrial
No asigna gran importancia competitiva a definir y publicitar una poltica interna de gestin
ambiental: baja participacin de la industria alimenticia en el ranking de empresas locales que
cuentan con certificacin de su gestin ambiental (ISO 14001).
Las empresas del complejo aceitero argentino (productor de aceites y harinas de soja) no
enfrentan requisitos de gestin ambiental por parte de sus clientes externos: ninguna planta cuenta
con certificacin ISO 14001.
Los temas ambientales slo tienen prioridad si el dictado de nuevas regulaciones o el mayor
enforcement llevan a las firmas aceiteras darle mayor importancia. El sector ha realizado
importantes inversiones en expansin, modernizacin y mejora de la productividad a lo largo de la
ltima dcada y media y varias plantas han alcanzado certificacin bajo normas ISO 9000 o de
Control de Puntos Crticos (HACCP). Dichas mejoras hacen que las plantas modernas cuenten con
adecuados sistemas de tratamiento de efluentes lquidos y gaseosos y que las plantas antiguas vayan
siendo reemplazadas por nuevas capacidades (con tecnologas ms limpias).
Las empresas lderes del sector lcteo (que concentran 3/4 del mercado interno y de las
exportaciones) ven un dbil vnculo entre gestin ambiental, imagen y competitividad. Las
empresas tienden a contar con polticas ambientales y a difundirlas. Sin embargo, cuentan con
certificacin de sus sistemas de calidad y buena gestin como ISO 9001 y HACCP, pero no de su
gestin ambiental (salvo un caso, con certificacin en proceso).En el caso de filiales de empresas
extranjeras, la gestin ambiental es producto de una poltica corporativa internacional. El segmento
lder cuenta con sistemas de tratamiento de efluentes adecuados, producto de las importantes
inversiones en modernizacin tecnolgica durante su etapa de expansin en la dcada de los aos
noventa y del uso de tecnologas intrnsecamente ms limpias.
Distinta es la situacin de las PyMes del circuito informal, que en general no cuentan con una
gestin ambiental adecuada. Un cuarto del mercado formal (en ventas) est en manos de PyMes
(muchas de ellas formales) que no enfrentan incentivos suficientes para mejorar su gestin
ambiental.
La generacin de suero en la produccin de quesos tiene un alto impacto ambiental potencial.
Dos empresas locales han invertido en plantas de suero en polvo especializadas que elaboran
productos de mayor valor agregado y cuentan con capacidad para procesar importantes cantidades.
94
M. Chidiak y M. R. Murmis: Gestin Ambiental en la agroindustria ; Estudio 1.EG.33.4;. Componente D
Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de
la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Los lcteos orgnicos no han tenido xito en su insercin en el mercado interno, aunque s tienen
un peso importante en el consumo de orgnicos de EE.UU., Europa y Japn, mercados altamente
protegidos a los cuales es difcil acceder.
96
M. Chidiak y M. R. Murmis: Gestin Ambiental en la agroindustria ; Estudio 1.EG.33.4;. Componente D
Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de
la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
En este documento se analizan los componentes centrales de una estrategia de desarrollo nacional
basada en el conocimiento, que debiera tener como base de apoyo una reforma estructural del
sistema educativo y cientfico tecnolgico, la profundizacin y mejora de polticas que fueron
iniciadas en la dcada pasada y un marco institucional ms adecuado para la promocin de una
mayor eficiencia y calidad en la generacin, apropiacin y difusin del conocimiento. En el nuevo
contexto internacional y nacional, se analiza la situacin actual del sistema de educacin bsica y
superior y el sistema de ciencia y tecnologa y se propone una agenda detallada de reformas. Las
propuestas y el marco institucional para llevarlas adelante constituyen uno de los aspectos ms
relevantes ya que se considera que no podr existir una estrategia de esa naturaleza si no se operan
cambios en dos niveles: 1) cultural, referido a la conducta de los actores del sistema poltico,
productivo y dirigencial en sentido amplio, que ignora el conocimiento y los recursos humanos que
se producen en el pas y su potencialidad en el horizonte de sus propuestas de polticas de
crecimiento y 2) la mejora de la calidad , equidad y pertinencia en el sistema de educacin bsica,
universitario y de ciencia y tecnologa y la productividad, transparencia y capacidad de cooperacin
de los organismos donde se gestionan estos servicios.
El posicionamiento de la Argentina de hoy en la Sociedad del Conocimiento considerando
algunas comparaciones regionales e internacionales presenta ventajas y desventajas. Una primera
mirada a los resultados educativos y del sistema cientfico-tecnolgico en el contexto
latinoamericano muestra una posicin de liderazgo en la matriculacin combinada de la educacin
primaria, secundaria y terciaria (83%), particularmente alta en el nivel terciario; y en los parmetros
de la llamada "sociedad de la informacin" as como en la cantidad de cientficos en relacin a la
poblacin. Una comparacin ms cuidadosa con los pases de la regin muestra que la Argentina en
estas mismas cuestiones avanza a menor velocidad. Es notoria la desventaja en comparacin con
Chile en cuanto al uso de las nuevas tecnologas de la informacin, y con Brasil en cuanto al
volumen y la sustentabilidad de la investigacin cientfica y tecnolgica o en la cantidad de los
postgraduados -as como la comparacin con ambos en relacin a las mayores inversiones en
ciencia y tecnologa que dichos pases sustentan. Este tipo de comparaciones comienza a mostrar
claros signos de rezago para la Argentina cuando se realiza con pases avanzados, con los que se
amplan crecientemente las brechas, pero ello ocurre an en comparacin con los pases de
desarrollo intermedio semejante o con los que hace 20 aos estaban en una situacin equiparable. El
caso ms notable es el de Corea -como el de Espaa- que en 1970 estaban por detrs de la
Argentina en la escolarizacin secundaria y que para l994 ya haban universalizado ese nivel entre
sus jvenes -cuando aqu no se logr an el 75%- ventaja que se proyecta hacia adelante en la
proporcin de estudiantes terciarios, cifra que se acerca a los 5000 estudiantes cada 10000
habitantes, bastantes ms que los 3117 de la Argentina (aunque para la regin este nmero sea el
ms alto).
Para formular recomendaciones de poltica en las reas de educacin, ciencia y tecnologa en este
contexto y a la luz de los cambios operados en los noventa y a partir de las fortalezas y debilidades
de los mismos, se parte de la afirmacin que las reformas por la calidad, eficiencia y equidad
pendientes requieren cambios de orden estructural que tienen pocos aliados dentro del sistema
97
poltico, entre la dirigencia empresarial y entre los formadores de opinin (por diferentes motivos
en cada uno de ellos), y muy fuertes y concentrados detractores. Se indaga brevemente en datos
histricos que dan cuenta de la matriz de Estado en la cual se conform el sistema educativo y de
los rasgos de esa matriz que perduran en sus prcticas y en el imaginario colectivo con el objeto de
diferenciar las mejores tradiciones en las cuales sustentar los cambios que se proponen, de simples
inercias institucionales o legales. La viabilidad de un proceso de modernizacin tendr lugar en la
medida en que sintonice con las bases culturales de la sociedad. Como lo expresan algunas voces, la
cultura como "lmite crtico" para la modernizacin es el mnimo que deber ser respetado so pena
de provocar un bloqueo.
Se constata que las reformas promovidas en los 90 confrontan o tienen el lmite de modelos
organizacionales y rutinas institucionales con los que ya no pueden dar respuestas a la complejidad
y diversidad de las demandas. Las reformas que se requieren integran la agenda an pendiente de
reconceptualizacin del modelo de Estado, sus funciones y formas de intervencin., tema para el
cual se afirma, en sintona con el pensamiento de algunos especialistas, la necesidad de diferenciar
las funciones de concepcin, promocin, financiamiento, control y monitoreo de las polticas de las
de gestin y ejecucin. Se propone avanzar, segn el espacio del que se trate (educacin bsica o
nivel universitario o de ciencia y tecnologa) en modelos alternativos de gestin que explore
diferentes modalidades donde "lo pblico" no quede reducido como es tradicin a la gestin
tpicamente estatal. Para ello se recomiendan reformas centradas en nuevos modelos de gestin,
instrumentos e incentivos para las cuales son necesarios en algunos casos cambios en las
regulaciones administrativas y laborales vigentes.
educativa en el orden nacional y las interacciones con la sociedad . Releva en cada uno de ellos las
dificultades y problemas que impiden avanzar en un programa de mejora de la equidad y calidad de
la oferta. Hace visible la contradiccin entre el modelo pedaggico que se promueve, centrado en la
enseanza de conocimientos y competencias fundamentales y el modelo de organizacin del trabajo
en la escuela, la forma en que se seleccionan las plantas de conduccin y los docentes, la
disponibilidad y decisin sobre los recursos que utilizan, el uso de los tiempos, los vnculos con la
autoridad provincial y nacional, las regulaciones laborales. Bsicamente se recomienda para la
dcada presente la indagacin en modelos alternativos de gestin de las escuelas basados en la
preservacin del carcter "pblico" del servicio aunque ste no sea brindado directamente por el
estado en sentido tradicional y concentrar en la autoridad educativa provincial y nacional,
diferenciando metodologas y grados de intervencin, la capacidad de financiar, generar polticas,
promover innovaciones, brindar asistencia tcnica, monitorear y controlar la calidad y equidad de la
oferta. Junto con la responsabilidad institucional por los resultados, a nivel de las escuelas, debe
aumentar la capacidad real para ejercer autoridad de parte del nivel provincial y nacional como as
tambin garantizar la participacin y el control social de la comunidad sobre las instituciones y
sobre el servicio en general.
b. La Educacin Superior enfrent una gran expansin de la matrcula en los noventa sobre la
base de una expansin an mayor en la dcada anterior con lo que el sistema se vio confrontado en
pocos aos a procesos de cambio de gran envergadura. Las instituciones estuvieron inmersas en
reformas que remiten a las legislaciones, los incentivos, el financiamiento y los sistemas de
evaluacin y control. La oferta institucional se ampli y diversific ampliamente, se crearon
carreras ms cortas, titulaciones intermedias, creci la oferta privada a nivel universitario y no
universitario y se establecieron alianzas con agentes e instituciones internacionales. Las fuentes de
financiamiento, especialmente pblicas, prcticamente se duplicaron. Las reformas acadmicas
tendieron a la flexibilizacin curricular, la incorporacin de nuevas tecnologas, la educacin a
distancia y la promocin de la investigacin. La evaluacin fue el paso ms novedoso e importante
hacia el control de calidad del sistema.
La configuracin de un sistema universitario pblico masivo, que lo coloca en trminos de
matrcula a la altura de los pases intermedios de la OCDE, fue el resultado de la presin de los
jvenes por acceder a titulaciones de nivel superior, del manejo tradicional del tema del ingreso
vinculado a la ausencia de pruebas de finalizacin de la secundaria, y de la escasa oferta de carreras
terciarias no universitarias fuera de la docencia. El carcter masivo del ingreso acompaado por
altas tasas de desercin en el primer y segundo aos, 1la falta de reglas del juego durante el
transcurso de la carrera as como la insuficiencia de las becas y subsidios para los alumnos de bajos
ingresos -que redunda en la prolongacin de las carreras por razones laborales o en el no ingreso o
desercin temprana- se refleja actualmente en indicadores muy contradictorios como el bajo nivel
de gasto por alumno (la mayor parte de la inversin est implcita en alumnos que desertan) y un
alto costo por graduado, comparable al de los pases desarrollados -y superior en el caso de
numerosas instituciones.
Las ineficiencias sealadas se alimentan, entre otras razones, en los mecanismos de distribucin
de recursos utilizados. El financiamiento a las universidades nacionales se realizaba
tradicionalmente a travs de la Ley de Presupuesto mediante una cuota por universidad segn la
1
En Informtica, una de las carreras ms concurridas en los ltimos aos, ingresan entre 10.000 y
12.000 estudiantes por ao y se gradan menos de 700.
99
102
Resumen Ejecutivo
El presente trabajo reconoce como antecedente los trabajos realizados desde mediados de 2001
por el Grupo de Polticas PyME2. Este grupo ha elaborado una serie de trabajos que comprenden
tanto los lineamientos generales para una poltica PyME en la Argentina como el desarrollo de
algunos instrumentos concretos (en reas como la creacin de empresas, la innovacin, y la
internacionalizacin) y una propuesta de desarrollo institucional, que constituye una parte central de
la estrategia
En primer lugar, es importante destacar el diagnstico del que parten los trabajos mencionados
sobre la situacin actual de las PyME argentinas, que da lugar a la necesidad de plantear una
estrategia de apoyo. La gran mayora de las pequeas y medianas empresas argentinas
sobrevivieron en condiciones adversas (e incluso hostiles en muchos casos) durante un largo
perodo de tiempo. La ausencia de una estrategia de desarrollo hizo que muchas empresas cerraran
cuando podran haber sobrevivido y crecido bajo otras condiciones. Las que lograron sobrevivir, lo
hicieron en condiciones que seguramente podran haber sido mucho ms favorables si hubieran
contado con un contexto diferente. Esa ausencia conspir asimismo contra el desarrollo de una
cultura que valore positivamente y estimule la creacin de nuevas empresas y la canalizacin de las
vocaciones emprendedoras de la poblacin. An cuando se crearon nuevas empresas, seguramente
son muchas menos que las que podran haberse creado, y con un crecimiento y posibilidades de
supervivencia mucho menores que los que podran haber tenido. Las dificultades para el acceso al
financiamiento agravaron sin dudas las debilidades de las PyME.
Con estas debilidades y limitaciones, y en un contexto de sobrecompetencia generado por la
poltica de apertura, desregulacin de los mercados, privatizacin de activos pblicos, integracin
regional y fijacin del tipo de cambio, las PyME desarrollaron respuestas muy heterogneas.
Algunas desarrollaron estrategias de tipo defensivo, aunque los trabajos rescatan tambin el hecho
de que existen algunas fortalezas del tejido PyME argentino, como la existencia de un ncleo de
PyME exportadoras exitosas, de un conjunto de emprendedores dinmicos que en los ltimos aos
lograron crear empresas y crecer, de un tejido industrial sobreviviente que, despus de un fuerte
ajuste, pudo fortalecer sus capacidades competitivas sobre la base de una visin y de capacidades
estratgicas desarrolladas a travs de un largo proceso madurativo.
Antes de presentar a las polticas y acciones concretas, se destacan algunos aspectos clave para la
definicin de una estrategia de desarrollo empresario en la Argentina.
En primer lugar, es importante definir claramente cul es la justificacin para una poltica de
desarrollo empresarial. A nuestro juicio, esa justificacin trasciende los argumentos que
tradicionalmente se utilizan, que estn vinculados con las fallas de mercado, con los mayores costos
de transaccin que enfrentan estas empresas, o con su mayor capacidad relativa de generar empleo.
Sin desconocer la importancia de estos argumentos, consideramos que una estrategia de desarrollo
2
Los integrantes del Grupo de Polticas PyME son: Roberto Barbero; Gabriel Bezchinsky; Hctor Castello; Carlo Ferraro;
Francisco Gatto; Marcos Gerber; Hugo Kantis; Juan Carlos Lascurain; Virginia Moori Koenig; Ral Novoa; Jorge
Pegoraro; Jos Mara Puppo; Luis Rappoport y Gabriel Yoguel. La coordinacin general est a cargo de Jos Mara
Puppo, y la coordinacin tcnica, a cargo de Gabriel Bezchinsky
103
J.M. Puppo y G. Bezchinsky; Nuevos enfoques de polticas PYME; Estudio 1.EG.33.4, Componente F; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin
empresarial se justifica adems por razones de tipo poltico, entre las que se destaca la importancia
de contar con una burguesa nacional densa y dinmica, confrontada internacionalmente. A partir de
esta definicin, la promocin de las micro, pequeas y medianas empresas exige que sean definidas
como sujeto de derecho. En este sentido, el punto de partida es la definicin de que los
emprendedores y sus empresas deben gozar de un conjunto de derechos y garantas.
En segundo lugar, una vez definidos los derechos y garantas de las micro, pequeas y medianas
empresas, debe establecerse un marco institucional y normativo que garantice la vigencia y el
cumplimiento de esos derechos y garantas. De lo contrario, los mismos se convierten en meras
declaraciones de buenas intenciones. A partir de las consideraciones anteriores, resulta evidente que
no es correcto el criterio de plantear la poltica PyME como una poltica sectorial. Si bien las
PyME son empresas que tienen caractersticas especficas que las diferencian de las grandes
empresas por una serie de caractersticas especficas adems del tamao, no se trata de un sector
que pueda ser equiparado con un sector de la actividad econmica, ni la poltica destinada a
promoverlas puede equipararse con una poltica sectorial. Adems, se trata de un conjunto
sumamente heterogneo, lo que hace que una estrategia de desarrollo PyME deba ser
necesariamente compleja tanto en trminos institucionales como de instrumentos y programas.
En tercer lugar, la necesidad de asumir una estrategia de este tipo como una poltica de estado. En
los ltimos aos, en algn sentido producto de la crisis de la economa argentina, se ampli
significativamente la conciencia de la sociedad sobre la importancia de la PyME, aunque no se vio
reflejada en un esfuerzo sostenido y coherente de coordinacin, de descentralizacin, de
participacin de distintos actores pblicos y privados, ni tampoco en un esfuerzo del estado por
aportar los recursos necesarios.
En cuarto lugar, es importante destacar el hecho de que, a medida que vamos hacia el nivel
provincial y fundamentalmente al nivel local, aparecen experiencias que merecen ser rescatadas por
su contenido, por sus resultados, por su permanencia en el tiempo, por el proceso de aprendizaje
que pudieron generar, etc. Incluso a nivel nacional existen bolsones en algunas instituciones
pblicas que, a contramano de la tendencia imperante, pudieron realizar interesantes procesos de
adaptacin a las necesidades de las PyME y de trabajo conjunto.
A continuacin, se exponen y desarrollan algunos de los criterios generales que le dan sustento.
Estos criterios generales, que hacen tanto a los aspectos estratgicos como a los institucionales y a
los operativos, sern luego traducidos en normas, instituciones, mecanismos y diseos
programticos capaces de garantizar su cumplimiento. Se analizan cuatro mbitos de actuacin, que
identifican grandes niveles de jerarqua en la definicin e implementacin de la estrategia de
desarrollo empresarial propuesta: el estratgico, el macro-regulatorio, el institucional y el de los
programas e instrumentos. El objetivo general de largo plazo de la estrategia de desarrollo
empresarial que se propone es el de generar un tejido productivo dinmico y competitivo. La
competitividad, la entendemos en sentido amplio, como la capacidad de competir en los mercados,
garantizando un alto nivel de empleo y de calidad de vida para la poblacin.Las cifras de desempleo
actuales, nunca antes registradas en nuestra historia, y la caracterstica (muy difundida a nivel de la
opinin pblica) de que las PyME son las generadoras de empleo por excelencia, plantean la
necesidad de considerar como prioridad en el corto plazo la creacin de empleo. En este sentido, se
sealan las limitaciones y los riesgos que tendra, por un lado, plantear una estrategia PyME
exclusivamente centrada en la creacin de empleo, y por otro, plantear una estrategia de creacin de
empleo que descanse prioritariamente en el apoyo a las PyME.
Un aspecto adicional a tener en cuenta a la hora de definir los criterios de seleccin para la
poltica es a qu tipo de empresas se orienta la poltica. Es necesario definir cul es el objetivo de la
poltica: empresas nuevas o jvenes con potencial de rpido crecimiento, empresas en crisis o en
104
J.M. Puppo y G. Bezchinsky; Nuevos enfoques de polticas PYME; Estudio 1.EG.33.4, Componente F; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin
dificultades, nuevos sectores de actividad, etc.. Estos criterios no son excluyentes, y deben ser
analizados de acuerdo a cada situacin regional / sectorial / temporal particular y priorizados o
combinados teniendo en cuenta la compatibilizacin de los objetivos de corto con los de mediano y
largo plazo.
Finalmente, otro de los temas que a nuestro juicio deben estar presentes en la poltica de
desarrollo empresarial es el de las desigualdades regionales. En muchas provincias no existe una
masa crtica mnima de empresas que justifique ni una mnima capacidad institucional que viabilice
una poltica de apoyo a las PyME, con programas tales como promocin de exportaciones, apoyo a
la innovacin, fortalecimiento de la gestin empresarial, ni tampoco una estructura institucional
como la que se debe construir en mbitos con una base empresarial densa. En este sentido, la
estrategia PyME debe permitir una diferenciacin de casos con distintos niveles de desarrollo
empresarial, y la aplicacin de programas e instrumentos adecuados a cada una de las realidades
provinciales y regionales.
Para el logro de los objetivos planteados, se propone trabajar en tres lneas estratgicas
principales (creacin de empresas, innovacin y desarrollo de tramas productivas, e
internacionalizacin), y una lnea estratgica asociada (financiamiento).
a. Creacin de empresas: Esta lnea estratgica apunta a promover un sostenido incremento en
la tasa de creacin de empresas, sobre la base de una serie de principios que recogen la experiencia
internacional en la materia, as como las lecciones de la experiencia argentina: integralidad
estratgica y enfoque centrado en el proceso, activacin de las iniciativas de base local,
protagonismo del sector privado y capitalizacin de las iniciativas existentes, promocin de
emprendimientos con potencial de crecimiento y de innovacin, impulso al desarrollo de las redes
de apoyo a los emprendedores.
b. Innovacin y desarrollo de tramas productivas: El objetivo de la poltica de innovacin es
generar, facilitar y amplificar el desarrollo de nuevas tecnologas y cambios organizacionales que se
conviertan en mejoras de la capacidad competitiva tanto de las empresas como del entramado
productivo en general. Existe suficiente evidencia de que la modernizacin tecnolgica de las
empresas no se reduce a la adquisicin de bienes de capital ms sofisticados o complejos. Otros
elementos significativos para la modernizacin tecnolgica y el desarrollo de procesos de
aprendizaje de las firmas requieren la interaccin de planos que en general tienen diversas fallas: i)
la relacin entre universidades / centros tcnicos con las empresas y de estas con el sistema local; ii)
la relacin entre las empresas y los ncleos de las trama productiva / organizadores del sistema
local, iii) el vnculo de las empresas con los oferentes de servicios de capacitacin y consultora
tecnolgicos, iv) el rol de los traductores entre el lenguaje empresario y el cientfico-tcnico, que
en los sistemas ms virtuosos se auto organizan sin necesidad de programas especiales y v) la
necesidad de las firmas / redes / sistemas locales de adaptar el conocimiento codificado.
c. Internacionalizacin: La estrategia de internacionalizacin de las PyME es central para el
logro del objetivo de mediano y largo plazo planteado de lograr un tejido productivo competitivo y
dinmico, pero tambin tiene sus vinculaciones con objetivos de corto plazo. Tambin en este
terreno es necesario diferenciar entre empresas que ya estn exportando y que necesitan apoyo para
poder diversificar sus mercados, y otras que nunca exportaron por diversas razones. Visto desde el
punto de vista regional, hay zonas que tienen una masa crtica de empresas exportadoras que
permiten hablar de una oferta exportable sobre la cual trabajar, mientras que otras zonas carecen
de la actividad econmica y empresarial mnima necesaria.
d. Financiamiento: sobre la base del anlisis de las limitaciones en el acceso al financiamiento
de las PyME en la Argentina, y de la experiencia de pases que atravesaron por crisis financieras en
forma reciente, se sugieren tres lneas de accin complementarias: modificacin de las regulaciones
105
J.M. Puppo y G. Bezchinsky; Nuevos enfoques de polticas PYME; Estudio 1.EG.33.4, Componente F; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin
del Banco Central, modificacin de las regulaciones sobre composicin de cartera de inversiones de
las AFJP, y desarrollo de nuevos instrumentos que complementen y amplen el espectro de opciones
de financiamiento disponibles para las micro, pequeas y medianas empresas.
La propuesta responde a una estrategia compleja pero que, a nuestro juicio, da cuenta de la
problemtica que debe abordar la poltica de desarrollo empresario. El hecho de que sea compleja
no significa que sea completa. En efecto, no aborda todos los aspectos de la problemtica de la
pequea y mediana empresa y del desarrollo empresarial, algunos aspectos estn ms desarrollados
que otros3 , algunos apenas estn mencionados4. En ese sentido, esta propuesta se presenta ms
como un aporte de elementos para el debate que como un todo acabado y cerrado. A continuacin
se enumeran las lneas de accin que se propone abordar en cada uno de los mbitos de actuacin:
1. mbito estratgico: Consensuar, definir y promover una estrategia nacional de desarrollo
empresario; crear y fortalecer los marcos institucionales y regulatorios que sirvan de soporte a la
estrategia definida, dotarlos del financiamiento necesario y promover su desarrollo en los mbitos
provinciales, regionales y locales; articular la poltica de desarrollo empresario con otras reas de
poltica; y promover y fomentar actividades descentralizadas.
2. mbito macro-regulatorio: crear condiciones macroeconmicas favorables al desarrollo
empresario; eliminar los sesgos anti-PyME implcitos en la regulacin de la economa; facilitar el
proceso de creacin de empresas; facilitar la cooperacin empresarial; modificar las regulaciones
para eliminar desventajas de costo especficas; y mejorar el acceso al financiamiento; promover la
reforma del sistema educativo y del sistema cientfico; actualizar la legislacin especfica sobre
comercio exterior; avanzar en la sancin de un marco legal que otorgue seguridad a las
transacciones en lnea y a la informacin en soporte digital; utilizar el poder de compra del Estado;
y propiciar cambios en los marcos regulatorios y los incentivos para el desarrollo tecnolgico.
3. mbito institucional: se propone la creacin de una Red Nacional de Desarrollo Empresario y
Competitividad, que tendra por objetivos
Definir polticas, metodologas y estndares destinados a la mejora de la competitividad de la
economa y a la creacin, el fortalecimiento y la competitividad de los emprendedores y sus
empresas. Dichas polticas, metodologas y estndares deben ser ejecutadas por las instituciones que
se mencionan en b).
Promover, definir polticas, metodologas y estndares para la creacin y el perfeccionamiento de
instituciones provinciales, locales y sectoriales cuya misin sea la mejora de la competitividad y la
creacin y el fortalecimiento de los emprendedores y sus empresas.
Aportar recursos para el sostenimiento de las instituciones provinciales que se mencionan en b)
Promover la conformacin una Red Nacional de Desarrollo Empresario y Competitividad con las
instituciones que se mencionan en b). Coordinar, y controlar el accionar de las mismas, y proveer la
capacitacin y la asistencia tcnica necesaria para que todas las instituciones de la Red puedan
cumplir adecuadamente con los estndares,
La propuesta se basa en la creacin de instituciones de desarrollo empresario y competitividad de
base provincial sobre la base de la adhesin voluntaria de las distintas jurisdicciones provinciales.
Esto es as, por un lado, para respetar el principio de ordenamiento federal que rige en el pas,
3
Por ejemplo, el tema del financiamiento est apenas esbozado, dado que la situacin de crisis por la que atraviesa el
sistema financiero argentino impone restricciones adicionales a una problemtica ya de por s compleja, por lo que el tema
amerita un anlisis especfico mucho ms profundo. Sin embargo, respecto del tema financiero se plantean algunos
criterios y principios de ordenamiento institucional que consideramos pueden aportar elementos para el debate.
4
Por ejemplo, la inclusin o no del sector agropecuario dentro del univeso PyME.
106
J.M. Puppo y G. Bezchinsky; Nuevos enfoques de polticas PYME; Estudio 1.EG.33.4, Componente F; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin
evitando la tentacin que generalmente tienen los gobiernos nacionales de intervenir directamente a
nivel local, pasando por sobre (y muchas veces compitiendo con) las jurisdicciones provinciales;
por otro, para incentivar e involucrar a los gobiernos provinciales (y a las instituciones de cada
provincia) directamente en el diseo, la gestin y la cofinanciacin de las polticas de desarrollo
empresarial.
4. mbito de los Programas e Instrumentos de apoyo: sobre la base de los principios expuestos,
se propone una serie de programas e instrumentos que, ms que como programas acabados, se
presentan como ejemplo del tipo de enfoque que podra adoptarse en las distintas lneas
estratgicas. Se proponen una serie de programas dirigidos a las empresas y los emprendedores, los
instrumentos para cofinanciar el costo de los servicios (incluyendo algunas pautas sobre los
mecanismos a implementar para la asignacin de fondos), y una serie de programas orientados al
fortalecimiento institucional.
La complejidad de la propuesta no implica que la misma deba aplicarse como un todo en un solo
momento, o que todas las acciones tienen el mismo nivel de prioridad. Se presentan al respecto
algunas ideas sobre posibilidades de progresin de acciones en el tiempo y prioridades de
aplicacin, teniendo en cuenta los aspectos desarrollados en el trabajo en trminos de la necesidad
de promover la creacin de empleo, y de tener en cuenta las desigualdades regionales.
Finalmente, para el clculo de los recursos necesarios para la implementacin de la poltica
propuesta, se tom un horizonte temporal de cinco aos, que comprende la etapa de instalacin,
puesta en marcha y consolidacin del sistema institucional, y el funcionamiento de los distintos
programas e instrumentos durante un perodo de tiempo suficiente como para tener una evaluacin
en profundidad de la gestin, del nivel de satisfaccin de los beneficiarios, del funcionamiento del
sistema institucional y del impacto real de la poltica, y por otro, para hacer una revisin del las
lneas estratgicas definidas. Si tomamos como vlidos los datos del Censo Nacional Econmico de
1994 (los ltimos disponibles), y consideramos que a travs de la poltica propuesta se aspira a
asistir a un 10% del total de PyME y 5% del total de microempresas por ao, resulta un costo anual
en materia de subsidios directos para asistencia tcnica y capacitacin de $128 millones, a los que
habra que sumarle el costo del sistema institucional y de los programas de fortalecimiento
institucional, que suman 60, 62, 63, 58 y 52 millones de pesos anuales para el perodo de cinco aos
considerado.
107
J.M. Puppo y G. Bezchinsky; Nuevos enfoques de polticas PYME; Estudio 1.EG.33.4, Componente F; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin
Resumen Ejecutivo
En primer lugar, cabe sealar que durante el transcurso de la elaboracin del Trabajo y por el
anlisis de los temas bajo estudio en lo relacionado con las Negociaciones Internacionales, se llega
a la conclusin de que no se puede separar este tema en periodos econmicos (convertibilidad y
post convertibilidad), dado la continuidad de las Agendas Internacionales, que no consideran las
situaciones particulares de los pases participantes.
En lo que hace, especficamente a las exportaciones agrcolas, en razn de su evolucin histrica
como de sus caractersticas intrnsecas y por su importancia en el PBI de la Argentina, con un
aporte de casi un 60% sobre el total de las exportaciones, es prioritario considerar dentro de la
poltica econmica de nuestro pas, en general y, la agrcola en particular, al tratamiento de las
negociaciones internacionales, no solo como un instrumento para la obtencin de divisas, sino como
fuente y generacin de empleos e inversiones. Por esta razn, es necesario tener una visin del
mundo en lo concerniente a las polticas agrcolas, y en este contexto en especial las de nuestros
competidores y principales destinos de nuestras exportaciones, tal es el caso de los EE.UU y la UE.
As tambin de otros actores con gran incidencia en el comercio internacional, tal el caso de Japn,
por su elevado proteccionismo y China por su potencial econmico y comercial.
Del examen del intercambio comercial y de las polticas agrcolas de cada uno de los pases
seleccionados, se deduce que:
Los EE.UU, UE y Japn poseen altos niveles de proteccionismo reflejadas en las ayudas que
otorgan a sus productores, como as tambin barreras tantos arancelarias como para arancelarias. La
magnitud de este proteccionismo se refleja en las cuantiosas sumas del presupuestos que se otorgan
a las diferentes formas de ayuda (ayudas internas, subsidios a las exportaciones).
En el caso de los EE.UU, la Ley Agrcola 2002 tiene asignada la suma de 19.100 millones de U$S
anuales para un periodo de seis aos, presupuesto en el que no se incluyen los crditos a las
exportaciones que operan como subsidios. La UE en su Agenda 2000 asigna aproximadamente
50.000 millones de U$S anuales, o Japn con altos aranceles y exigencias de calidad como as
tambin contingentes arancelario. Estos pases son quienes en las negociaciones agrcolas
internacionales, fijan las reglas del juego, tal como ocurri en la Ronda Uruguay del GATT, que
luego del Acuerdo Blair House, entre la UE y EE.UU, se logro el cierre de la Ronda.
China, de reciente acceso a la OMC, y con una poltica de apertura, es un importante mercado para
el destino de nuestras exportaciones agrcolas. Su posicin en los foros internacionales
multilaterales, es similar a la del Grupo Cairns.
Pero el escenario descripto de proteccionismo es de larga data, ya que las distorsiones en el
Comercio Mundial comienzan en los aos `70, donde se desvirtan los objetivos para los cuales
fueron implementadas las polticas agrcolas, luego de la segunda Guerra Mundial (auto suficiencia
alimentaria). As estas distorsiones originadas en los altos niveles de ayuda que se otorgan a los
productores, originan excedentes que son volcados al mercado a precios subsidiados con enormes
perjuicio para pases como el nuestro, con un alto nivel de eficiencia y que no subsidia sus
exportaciones agrcolas.
Frente a este escenario, en 1982 se comienza a hablar de una nueva Ronda de Negociaciones
Multilaterales, impulsada por los pases desarrollado (EE.UU, CE, Japn) acuciados por los altos
108
G. Baez y M. Palmero ; Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales...; Estudio 1.EG.33.4
Componente G; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs
As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
costos de sus polticas y los excedentes alimentarios en existencia. Frente a esta perspectiva, los
pases que no subsidian sus exportaciones, comienzan a planificar sus estrategias para esta nueva
Ronda, con el propsito de que se introduzca la Agricultura dentro de las disciplinas
internacionales. La Ronda da comienzo formalmente con la Declaracin de Punta del Este en 1986,
en la que por presin de los pases que no subsidian las exportaciones (Grupo Cairns y
especialmente Argentina) se incluye el tratamiento de la Agricultura, con el objetivo de lograr una
mayor liberalizacin y someter todas las medidas que afectan el acceso de las importaciones y la
competencia de las exportaciones, a normas y disciplinas del GATT.
Esta Ronda dura ocho aos principalmente por las dificultades en las negociaciones de
agricultura, originadas por los temas incluidos como pilares: Acceso a los Mercados, Ayuda Interna,
Subsidios a las Exportaciones. Concluyendo finalmente con el acta de Marrakech de 15 de abril de
1994, en la que se incluye el Acuerdo sobre Agricultura, que logra introducir disciplinas para el
comercio agrcola, como as tambin compromisos de reduccin en ayudas internas de un 24% en
un periodo de seis aos y un 36% en subsidios a las exportaciones en igual periodo e introduciendo
un compromiso de acceso mnimo de 3% de la produccin de cada producto para todos los pases.
Asimismo se incluye un Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias que incluyen principios
tales como, base cientfica, transparencia y regionalizacin. No obstante este logro el Acuerdo sobre
Agricultura no satisface los intereses de los pases exportadores eficientes, ya que en el mismo
acuerdo los pases proteccionistas introducen clusulas tales como: Clusula de Paz; Salvaguardias
especiales y Ayudas permitidas. La redaccin del texto permite interpretaciones divergentes, que se
reflejan en el mantenimiento y/o aumento del proteccionismo amparados en las debilidades del
Acuerdo.
En la Ronda de Doha, en proceso de negociacin desde Noviembre del 2001, los pases con
polticas proteccionistas mas fuertes muestran su reticencia a hacer reformas sustanciales en las
mismas.
Actualmente nos encontramos, luego de mas de 20 aos de negociaciones con un texto surgido
de la Declaracin Ministerial de Doha, que contiene referencia a los tres pilares, aunque de
manera poco precisa, que no garantiza resultados positivos. Esto queda demostrado con las
propuestas presentadas para establecer las modalidades de negociacin, principalmente la ofrecida
por la UE y Japn que niegan expresamente que el texto se refiera a una eliminacin progresiva,
llegando aun mas lejos con su intensin de introducir en el Acuerdo de Agricultura temas tales
como las preocupaciones no comerciales (inocuidad de los alimentos, etiquetado, indicaciones
geogrficas, trazabilidad, bienestar animal, medidas ambientales) y solicitando el mantenimiento la
clusula de paz y de salvaguardia especiales. Este panorama hace vislumbrar un avance incierto en
las negociaciones agrcolas en el marco de la Rondas del Desarrollo.
Frente a esta situacin, nuestro pas se encuentra en una encrucijada, a la que debe hacer frente
con una posicin firme, una estrategia clara y con la conformacin de alianzas ventajosas para
hacer frente al proteccionismo y lograra el objetivo de liberalizacin del comercio de productos
agricolas.. Asimismo frente a un posible fracaso de las negociaciones multilaterales, Argentina no
debe descuidar los escenarios regionales y bilaterales.
Adems para lograr los objetivos ante sealados, debe contar con equipos negociadores altamente
capacitados para alcanzar sus metas.
En lo que hace al Comercio Mundial de Servicios su importancia actual radica en que en la
ltima dcada, es uno de los sectores de mayor crecimiento en la economa mundial a la vez que ha
generado una nueva fuente de ingresos y empleos. Representa ms del 60 %de la produccin y el
empleo mundiales y no suponen ms del 20 % del comercio total. Actualmente el comercio de
servicios es un hecho en s, no slo por el progreso tecnolgico, sino que tambin por su
109
G. Baez y M. Palmero ; Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales...; Estudio 1.EG.33.4
Componente G; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs
As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Es en este escenario donde debe tener clara la estrategia negociadora frente a otros sectores. Las
listas de los pases se estructura sobre la base de 12 grandes sectores; la argentina no consolido los
doce sectores luego de concluida la Ronda Uruguay, estos nos demuestra que nuestro pas tiene
margen considerable para negociar.
En lo relacionado a un fortalecimiento de nuestro pas para desempearse en las negociaciones
internacionales, se deduce de las consultas realizadas, tanto en el sector publico, como privado, que
existe en general un marcado desconocimiento y desinters de parte del sector privado, pero
tambin se han identificados algunos sectores con claros intereses para la negociacin,
independientemente de aquellos sectores ya consolidados durante la Ronda Uruguay, estos son :
Transporte Martimo; Turismo; Sector Financiero; Educacin ;Servicios Profesionales de
Consultoras
Como hemos analizado, el rea de servicios comprende actividades con menor informacin que
respecto a los bienes y por lo tanto menor experiencia internacional. La mayor apertura relativa
mostrada por las concesiones argentinas plantea interrogantes sobre las estrategias de negociacin y
el intercambio de concesiones entre bienes y servicios. Todo ello indica la importancia de avanzar
en este campo debido al impacto que la desregulacin de servicios puede tener sobre la
competitividad de las exportaciones argentinas de bienes y en la oferta exportable de servicios.
Ante la compleja y difcil situacin de los escenarios de las negociaciones internacionales, es de
vital importancia a nivel nacional fortalecer los vnculos entre el sector publico y privado ya que a
travs de informacin obtenida por medio de encuestas y entrevistas personales con actores
involucrados en la negociacin, se ha detectado, principalmente la falta de capacitacin y
desconocimiento en el sector privado y en sector publico inconvenientes a la hora de tener que
participar activamente en las negociaciones (viajes al exterior) ausencias que tienen un alto costo
para la obtencin de resultados ventajosos para nuestro pas.
Para poder hacer frente a estos obstculos en primer lugar es necesario un fortalecimiento
institucional de los organismos gubernamentales tales como: Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto, Secretaria de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin
(SAGPyA), la Secretaria de Comercio Exterior, a travs de los siguientes instrumentos:
Reestructuracin de los Organismos antes citados (SAGPyA y Secretara de Comercio
Exterior);
Personal Estable;
Capacitacin adecuada de los recursos humanos;
Fortalecimiento de las Consejeras Agrcolas;
Creacin de nuevas Consejeras Agrcolas en lugares estratgicos, como el Sudeste Asitico y
Ginebra;
Participacin del sector privado en las negociaciones en calidad de observadores.
Relevamiento adecuado de estadsticas de comercio de servicios
Identificacin de sectores con potencialidades para exportar servicios
Adems es necesario Promover y facilitar la articulacin de un debate profundo entre el sector
publico y privado, por lo que se recomienda, la creacion de un Comit Consultivo Ad Hoc de
estrategias y lineamientos para las Negociaciones Internacionales de la Repblica Argentina, con
carcter autrquico permanente e institucionalmente independiente del ejecutivo, que tenga por:
Objetivo: reunir a los representantes de diferentes sectores involucrados en el comercio exterior,
con el propsito de mejorar la competitividad y la capacidad negociadora argentinas, y la
capacitacin de los actores involucrados.
111
G. Baez y M. Palmero ; Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales...; Estudio 1.EG.33.4
Componente G; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs
As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Constitucin: Deber estar integrado por el sector publico competente y el sector privado
(entidades de la produccin, la industria y la comercializacin, entidades acadmicas y de
investigacin).
Alcance:
Articular y Coordinar las tareas del sector pblico y del privado en temas vinculados con la
insercin comercial de la Argentina.
Brindar Informacin, para un conocimiento acabado del alcance de los distintos acuerdos del
sistema multilateral, regional y bilateral.
Promover la capacitacin tanto del sector privado y publico en lo que hace al conocimiento de
herramientas para las negociaciones, con el fin de lograr acuerdos ventajosos y de cumplimento
efectivo para nuestro pas.
Fijar lineamientos de estrategias para su aplicacin por el Gobierno Nacional.
La coordinacin de este Comit tendra carcter pro tempore y conjunto, a cargo de funcionarios del
sector publico y privado.
Sede: Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).
Tambin es necesario fortalecer la promocin de exportaciones de la Argentina ya que se
dispone de escasas e ineficientes herramientas, dispersas en distintos Organismos Estatales, para
ello se sugiere la creacin de un programa, nico y nacional de promocin de exportaciones a la
manera de pases exitosos en este rubro (Chile, Australia y Nueva Zelanda).
112
G. Baez y M. Palmero ; Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales...; Estudio 1.EG.33.4
Componente G; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs
As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
El trabajo tiene tres propsitos centrales: en primer lugar aportar elementos de diagnstico a
nivel provincial que permitan mejorar el nivel de informacin y comprensin del desempeo
productivo de la dcada pasada, identificar debilidades de las estructuras productivas provinciales
que impiden que un mejor desempeo econmico y competitivo, en segundo lugar, generar
elementos que faciliten el diseo y las decisiones en torno a polticas o instrumentos que atiendan a
la recomposicin de las estructuras productivas provinciales, a la reconstruccin de sus capacidades
y a la posibilidad de propiciar la creacin de nuevos emprendimientos (especialmente
agroalimentarios) de rpido potencial de crecimiento a escala nacional y con mercados
internacionales en expansin. En este sentido el estudio propone analizar las posibilidades de
desarrollar una estrategia de compeljos productivos y clusters. Finalmente, formular algunas
recomendaciones para fortalecer la puesta en marcha de estrategias regionales productivas de
mediano plazo.
Desde una visin de largo plazo, la distribucin territorial de la produccin en Argentina muestra
una sorprendente estabilidad. Por un lado, el nivel de concentracin territorial de la produccin se
ha mantenido ms o menos constante en la ltimas cinco dcadas; las cinco jurisdicciones de mayor
tamao (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Crdoba, Santa F y Mendoza) dan cuenta del
80% del producto en el ao 1953 y 78% en el 2000. Las cinco jurisdicciones mantienen, adems,
sus posiciones relativas entre s, con pequeas variaciones porcentuales que no alteran, en lo ms
mnimo, el cuadro de situacin. En el otro extremo, en el conjunto de las provincias ms pequeas
(medido en trmino de estas estimaciones de producto geogrfico) s se registran cambios
importantes de pesos relativos, y aunque esto no modifica el escenario nacional territorial. Algunos
casos con importante crecimiento de la participacin (ms que duplicaron) son Tierra del Fuego,
Neuquen, San Luis, Santa Cruz y Catamarca. Con excepcin de esta ltima provincia, cuyo
crecimiento fue posterior a 1995 en el resto de las jurisdicciones sus ganancias de participacin
corresponden a las decdas de los setenta y ochenta. Como contraposicin, varias jurisdicciones
registran disminuciones en su participacin, destacndose los casos de Chaco, Corrientes, Entre
Ros y Tucumn; cuyas prdidas relativas superan ms de medio punto porcentual.
En las provincias que registran aumentos considerables de participacin, estos incrementos
obedecen a cambios muy marcados en la estructura productiva y en la composicin de su canasta de
bienes y servicios. En todos los casos, se registran inversiones nuevas de tal magnitud que
transforman el escenario productivo local, desplazando intersectorialmente los ejes de la produccin
territorial. Es importante rescatar el hecho que las transformaciones de envergadura del perfil
productivo provincial se gestaron a partir de acciones de nivel nacional, tanto pblicas como
privadas: se dispusieron de marcos regulatorios e incentivos nacionales especficos y canalizaron
inversiones de compaas grandes nacionales o internacionales. A su turno, estos cambios
provocaron modificaciones sustantivas en el perfil de la ocupacin provincial, en los ingresos
percibidos por particulares y por el estado provincial, en la generacin de nuevas oportunidades
empresariales y de negocios y permitieron una elevacin de los estandares de vida de la poblacin
local.
113
F. Gatto; Las estrategias productivas regionales...; Estudio 1.EG.33.5 Componente A; Prstamo BID 925/OC-AR.
Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Las estimaciones de producto per cpita (1953-2000) muestran un aumento considerable de las
disparidades territoriales. La brecha de producto per cpita interjurisdiccional se ha ampliado y este
proceso progresivo que se ha robustecido en la ltima dcada. Las cinco provincias con ms bajos
valores en 1953 tenan un promedio de un cuarto del nivel de la cinco provincias de mayor per
cpita. En el ao 2000, las cinco provincias de menores per cpita se ubican, en torno a la mitad de
la media nacioanl, pero el grupo de las cinco con mayores valores esta ahora a 5 veces de distancia.
Una consecuencia directa del dispar desempeo econmico de la ltima dcada se manifiesta en
la composicin del empleo provincial y en la evolucin del mercado de trabajo. En todos los
aglomerados urbanos provinciales, con excepcin de Formosa, Misiones (Posadas) y Tierra del
Fuego, se registr un aumento de la tasa de actividad entre el ao 1991 y el 2000, aunque se
mantienen altas disparidades provinciales. Los valores ms bajos de las tasas de actividad
corresponden a las provincias (centros urbanos tomados por la EPH) de Corrientes, Chaco, Formosa
y Santiago del Estero, que son las que a su vez exhiben los ms bajos productos per capita.
Siguiendo el patrn nacional generalizado de incremento del desempleo y de la subocupacin, los
niveles ms altos (fuera de las provincias de gran tamao) en el ao 2000 correspondan a Jujuy
(desocupacin 19.1% y subocupados 11.5%), Tucumn ( 18.4% y 12.0%), Catamarca (16.8% y
11.6%) y Corrientes (16.7% y 6.6%). Las situaciones de Jujuy y Corrientes son particularmente
graves ya que registran las mayores tasas de crecimiento de ambos indicadores entre los aos 1991
y 2000 (Jujuy, desocupacin de 3.3% en 1991 a 19.1% en el 2000 y Corrientes 4.3% en 1991 y
16.7% en el 2000).
Uno de los aspectos destacados de la evolucin de la composicin y del tipo de insercin laboral
en la mayor parte de los aglomerados ha sido la fuerte cada del empleo privado formal y estable,
registrndose, por oposicin, un aumento de la categora de trabajadores independientes y de los
niveles de informalidad e inestabilidad Algunos casos relevantes en este sentido son Formosa,
donde el empleo privado formal estable que representaba en el ao 1993 el 17.7% del total ha
descendido aun ms a solamente el 12.6%; Jujuy del 31.5% al 15.2%; Santiago del Estero, del
26.0% al 15.7%; San Juan, del 39% al 19.6%.
El peso de las actividades productivas (agropecuarias, pesca, minera e industria manufacturera)
vara considerablemente entre las estructuras de cada jurisdiccin. Slo en siete provincias, estos
sectores agregados superaban, en el ao 2000, el 30% del PBG de cada jurisdiccin (Catamarca,
Chubut, Neuquen, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y La Pampa). El extremo opuesto lo
constituye la provincia de Formosa, donde las actividades productivas primarias y secundarias slo
generaban, en el ao 2000, alrededor del 16% del PBG, an ms bajo del 19% del ao 1993. Una
situacin muy prxima corresponde a la provincia de Santiago del Estero, donde el aporte de los
sectores productivos apenas alcanzaba al 20% en el 2000, superando el 17.5% de comienzos de la
dcada.
Como se seala en el documento, una de las raices centrales de los problemas de desiguladad
relativa regional es la dimensin extremadamente pequea de los aparatos productivos en bienes
transables (al resto del pas y al exterior) de muchas provincias, que no solo genera problemas en el
mercado de trabajo sino que adems genera fuertes deseconomas de aglomeracin y
complementacin lo cal genera un clima negativo de negocios.
La distribucin geogrfica de la inversin del panel de grandes empresas tiene, como otras
dimensiones, un perfil territorialmente concentrado, aunque algo menor al del producto bruto
geogrfico; localizndose en la provincia de Buenos Aires y en la Ciudad Autnoma entre el 55% y
el 60% de la inversin, en el entorno del promedio nacional respecto del PIB, 4.7% y 4.2% del
respectivo producto geogrfico estimado para el perodo 1998-2000 en cada jurisdiccin. En
volumen de inversin, le siguen a estas dos jurisdicciones las provincias de Santa Fe y Crdoba con
114
F. Gatto; Las estrategias productivas regionales...; Estudio 1.EG.33.5 Componente A; Prstamo BID 925/OC-AR.
Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
valores muy semejantes, promediando los 850 y 800 millones de dlares. En el tramo siguiente se
ubican las tres provincias petroleras principales, Neuqun, Santa Cruz y Chubut, con una inversin
media anual, hasta el ao 1998, cercana a 800, 650 y 500 millones por provincia respectivamente,
representando la inversin de las firmas privadas de este panel ms del 10% del producto
geogrfico de cada una de las jurisdicciones. Estas siete jurisdicciones daban cuenta del 86% de la
inversin privada de las grandes empresas radicadas en el pas, porcentaje que alcanza el 90% si se
incluye la provincia de Mendoza.
En el extremo opuesto seis jurisdicciones (Corrientes, Chaco, Formosa, San Juan, Santiago del
Estero y La Rioja) slo daban cuenta del 1.3% y el 1.6% de la inversin de este panel de grandes
firmas en los aos 1997 y 1999, respectivamente. La inversin media por planta o establecimiento
es inferior al milln de dlares, lo cual indica que han sido inversiones menores para este tipo de
compaas. La ausencia de proyectos de inversin significativos por parte de este panel de firmas
lderes en estas provincias no slo tiene efectos directos sobre la tasa de crecimiento del producto
geogrfico, las exportaciones provinciales, el empleo y la productividad de la economa provincial,
sino que implica la ausencia de las externalidades que las inversiones generan, y la prdida de una
serie de impactos crticos en el proceso de desarrollo econmico competitivo (difusin de
innovacin y de prcticas y procesos productivos, limitacin de los canales informales y formales
de transferencia tecnolgica, falta de estmulo y demanda para calificacin del personal tcnico,
ausencia de un mercado de equipamiento de segunda mano, debilitamiento del tejido institucional
financiero, falta de espiritu emprendedor). En este sentido el estudio concluye que gran parte de las
provincias no resultan localizaciones atractivas para las principales y grandes empresas que operan
en Argentina.
Las exportaciones muestran, tambin, un alto nivel de concentracin geogrfica siguiendo
parcialmente el patrn territorial de la produccin En el marco de un claro estancamiento de las
exportaciones nacionales totales entre 1996 y el ao 2001, la evolucin provincial del comercio
exterior ha sido bastante desigual, mucho ms que la evolucin de los productos geogrficos,
poniendo de manifiesto no solo distintas orientaciones de mercado sino tambin problemas de
insercin externa y competitividad de los sectores transables. Las tres principales jurisdicciones en
volmenes de exportacin (Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba) daban cuenta, en los aos 19992000, de ms del 65% de las exportaciones totales argentinas de acuerdo con el origen geogrfico
de la produccin. Este porcentaje alcanza al 80% si se incluye un segundo grupo (Mendoza,
Neuqun, Santa Cruz y Chubut; jurisdicciones con exportaciones promedio superiores a 700
millones de dlares anuales).
Una conclusin que podran extraerse de los datos de comercio exterior es que, en las provincias
de menor desarrollo relativo, las nuevas inversiones orientadas a la utilizacin (puesta en valor de
mercado) de nuevos recursos naturales o a la profundizacin de la explotacin de los mismos han
tenido un efecto altamente positivo en los volmenes de exportacin provincial. Por el contrario, las
provincias que registran los niveles relativos de inversiones privadas productivas ms bajos
muestran, tambin, el resultado exportador ms pobre (Formosa, Santiago del Estero). En ese
sentido se puede argumentar que las mejoras en el desempeo econmico futuro de las provincias
ms rezagadas, en el empleo y en la calidad de vida de la poblacin provincial, estarn
indisolublemente vinculados con la puesta en marcha de nuevas actividades productivas de
considerable envergadura, tanto por los niveles relativos de inversin, complejidad tcnica y
requisitos competitivos como por el conjunto de agentes econmicos locales y extralocales que
deberan participar, por la accin pblica requerida (tanto desde el lado de los incentivos como de
los mecanismos de apoyo) y por la recalificacin de recursos humanos que ser necesaria.
A partir de alli, el estudio analiza la experiencia de complejos productivos y clusters en
diferentes contextos y revisa la experiencia internacional reciente en la promocin de
115
F. Gatto; Las estrategias productivas regionales...; Estudio 1.EG.33.5 Componente A; Prstamo BID 925/OC-AR.
Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
117
F. Gatto; Las estrategias productivas regionales...; Estudio 1.EG.33.5 Componente A; Prstamo BID 925/OC-AR.
Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
El objetivo del presente informe es el de analizar el estado actual de situacin del Mercosur, en
sus aspectos comerciales y productivos, para los casos particulares de Argentina y Brasil.
Trabajando con informacin proveniente de organismos oficiales nacionales, regionales e
internacionales- se ha procedido a un anlisis de la evolucin de las relaciones comerciales entre los
dos principales socios del Mercosur en la dcada del noventa. Tambien se ha determinado, para el
ao 2000, la situacin comercial entre ambos pases, en cunto a los productos que intercambian y
sus niveles de penetracin dentro de sus respectivos mercados. Por ltimo, han sido relevados los
principales instrumentos de promocin productiva y comercial puestos a disposicin por las
organismos pblicos argentinos y brasileoss correspondientes (ministerios, secretaras, organismos
mixtos, etc.).
Al trmino del estudio, se ha podido realizar un diagnstico para cada uno de los aspectos que
abarcan el proceso de integracin desde el punto de vista comercial y productivo (sectores con
potenciales de integracin, sistemas promocionales, inversiones, infraestructura, etc.). Gracias a
dichas conclusiones, se han formulado para cada uno de esos aspectos- una serie de propuestas,
destinadas a asegurar la continuidad del Mercosur como un factor de creciemiento y desarrollo para
los Estados Parte y para la regin.
As como el proceso de asociacin con Brasil en la dcada del ochenta, el Mercosur ha sido en
los noventa- tal vez la nica poltica estratgica adoptada por Argentina desde la reinstauracin de
la democracia.
En trminos econmicoscomerciales, esta estrategia signific para la economa Argentina un
aumento de su comercio exterior, un proceso de reestructuracin y especializacin de su aparato
productivo (a partir de una complementacin creciente de las industrias de los principales socios del
acuerdo) con ganancias de productividad y competitividad y un factor de atraccin muy importante
para la captacin de inversin extranjera directa (IED) a partir de lo que significaba la conformacin
de un mercado ampliado tericamente sin restricciones. Es importante recordar que el proceso de
integracin de los pases del Cono Sur se inicia luego de superada la etapa de la liberalizacin de los
mercados financieros durante la crisis de los ochenta y la superacin de la crisis de la deuda externa.
Esto permiti a los pases de la regin volver a recibir un flujo muy importante de capitales
privados. Estos generaron un nuevo ciclo de crecimiento econmico y que se vio reflejado en los
dficit de las balanzas comerciales de Brasil y de la Argentina.
Mientras que las exportaciones argentinas al Mercosur se incrementaron durante la dcada del
noventa un 355%, sus exportaciones globales lo hicieron un 113%. Es significa que el Mercosur
explic el 46,7% del crecimiento de las exportaciones totales y, en materia de comercio global
exportaciones e importaciones- explic el 36,8% del crecimiento del comercio. El Mercosur, como
proceso de integracin, se desarroll en un contexto de apertura comercial irrestricta y fue funcional
a este. A las caractersticas citadas en los prrafos anteriores se suma la velocidad del proceso de
integracin -algo indito en la experiencia internacional de este tipo de procesos- sin que se creen
mecanismos e institucionalidades que contemplaran y administraran las asimetras existentes en
trminos de escala productiva as como de incentivos polticas activas entre los principales socios
del acuerdo. Esta ausencia de institucionalidad, en el sentido de alguna instancia supranacional de
118
E. Figueroa y F. Villalpando; Estrategias comerciales y productivas en el Mercosur; Estudio 1.EG.33.5 Componente
B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud
de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
coordinacin, fue un factor clave en la no resolucin de los desajustes y desequilibrios que todo
proceso de integracin genera.
Los rendimientos que ha producido el Mercosur en especial para la Argentina- parecen haber
entrado en declinacin. Como dato, las exportaciones intrazona del bloque, que representaban el 9%
del total exportado en 1990, pasaron a representar el 20% en 1995 y hasta, el ao 2000, este
porcentaje se ha mantenido. Si lo vemos desde el lado de las exportaciones argentinas al Mercosur,
estas no han podido superar el 35% de sus exportaciones globales. La ganancia de comercio se
dio claramente en la primera mitad de los noventa.
Como potenciales factores explicativos a analizar, pueden sealarse la ausencia de una nueva
agenda en la relacin con Brasil -que introduzca nuevas temticas tendientes a profundizar el
proceso de integracin- la no resolucin de viejas controversias existentes, la dificultad para
construir nuevas competitividades que generen comercio nuevo, el bajo grado de internalizacin
de las normas acordadas apenas superior al 30%-, la aparicin de cuestionamientos al Mercosur
como unin aduanera dada las perforaciones que ha tenido el arancel externo comn- y el
surgimiento de nuevos escenarios de negociacin comercial con otros acuerdos regionales de
comercio (ALCA y la Unin Europea) en que se encuentra involucrada la regin y el bloque. Sin
lugar a dudas, los problemas comerciales bilaterales entre Brasil y la Argentina surgidos a partir de
la devaluacin del real en enero del ao 1999, comenz a generar un espacio de debate en torno a la
viabilidad del Mercosur. Incluso se comenz a hablar de la necesidad de un relanzamiento, una
recreacin o de una nueva agenda de negociacin.
Sin embargo, desde el ao 1999 hasta ahora, esto no dej de ser una discusin terica. Los
procesos electorales, la crisis econmica de la regin as como la aparicin de nuevos escenarios de
negociacin fueron llevando a que el Mercosur fuera perdiendo importancia en la agenda de las
polticas nacionales de los pases que lo conforman.
A ello contribuy en forma especial la coexistencia, durante los ltimos aos del acuerdo, de
sistemas cambiarios contradictorios entre los dos principales socios del acuerdo. Esto imposibilit
el abordaje de las cuestiones vinculadas a las complementariedades de los aparatos productivos as
como tampoco la definicin de estrategias comerciales comunes respecto de terceros mercados.
Muy por el contrario, las asimetras macroeconmicas-cambiarias, sumado al desmantelamiento
acelerado de las barreras arancelarias al comercio, llev a que los esfuerzos de negociacin en
materia comercial y negociaciones se concentrara fundamentalmente en poder resolver los
desequilibrios comerciales que se produca en el comercio intrazona.
Sin embargo, el cambio de poltica macroeconmica y en especial la alteracin de la poltica
cambiaria en Argentina pueden significar una potenciacin y recreacin del Mercosur, al
desaparecer uno de los factores que ms dificultades generaba a la hora acordar una nueva agenda
de polticas para el bloque. El nuevo cuadro de precios relativos permite resolver ms fcilmente las
disputas comerciales aun pendientes y profundizar el nivel de internalizacin de las normas, as
como la eliminacin de obstculos al comercio an existentes.
En este nuevo marco, uno de los primeros aspectos que aborda este Informe es el de establecer
que tanto para la Argentina como para Brasil- el Mercosur objetivamente puede significar an
importantes ganancias de comercio. Estas ganancias podran ser mucho mayores que las que
prometen otras negociaciones comerciales. Hoy, las exportaciones argentinas tan solo representan el
12,3% del total de las importaciones brasileas y si tomamos los primeros 400 productos de
exportacin de Argentina a Brasil que constituyen el 95% de las exportaciones argentinas a ese
mercado. Estas absorben solo el 24% de lo que Brasil importa globalmente de estos productos. Esto
claramente es un indicio de que el Mercosur debera seguir siendo nuestra prioridad comercial en
especial para los segmentos productivos de mayor valor agregado.
119
E. Figueroa y F. Villalpando; Estrategias comerciales y productivas en el Mercosur; Estudio 1.EG.33.5 Componente
B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud
de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
los aspectos mas importantes y se establecen iniciativas de poltica para cada uno de ellos. En lo que
atae a los instrumentos de comercio exterior, se seala que los mismos se han visto restringidos
por dos factores. En primer lugar, el disciplinamiento en relacin con las normas multilaterales ha
restringido la aplicacin de nuevos instrumentos de comercio exterior, as como los grados de
libertad de los instrumentos an permitidos. En segundo lugar, el propio proceso de integracin del
Mercosur ha llevado a una limitacin muy precisa de los instrumentos de comercio exterior
disponibles que cada Estado Parte puede manejar autnomamente.
El trabajo identifica qu tareas de armonizacin con Brasil pueden ser llevadas adelante que
pueden mejorar la eficacia de los instrumentos nacionales. Asimismo, se recomienda de manera
puntual en qu resulta oportuno tratar de iniciar un proceso de renegociacin de algunos activos de
negociacin ya alcanzados.
En lo que hace a las polticas productivas, el Informe aborda el tema tomando en consideracin
cuatro dimensiones de anlisis: 1) el anlisis de los instrumentos de poltica productiva hoy
existentes, 2) las polticas de reconversin que son posibles desarrollar para los sectores afectados
por el proceso de integracin econmica , 3) las polticas dirigidas a los sectores que conforman lo
que se denomina como nueva economa tal es el caso del software, las tecnologas de la
informacin y la biotecnologa, 4) las polticas de innovacin productiva y cientficas tecnolgicas
aplicadas al tejido productivo. Para cada caso se efectan una comparacin con el desenvolvimiento
de Brasil. Se determinan adems esquemas posibles de armonizacin o complementacin entre las
mismas, tendiente al objetivo de homogeneizar polticas, objetivos e instrumentos.
Una de las conclusiones de esta parte del Informe es que, a nivel nacional, las polticas
productivas que se encuentran vigentes constituyen componentes de las polticas productivas que
rigieron durante lo noventa, que fue un perodo de carencia de acciones e instrumentos proactivos.
Los instrumentos que existieron tenan por objeto compensar las asimetras macroeconmicas y
cambiarias. Queda en evidencia que la ausencia de un sistema articulado de instrumentos de poltica
productiva a nivel nacional constituye el primer obstculo a los efectos de alcanzar consensos de
polticas productivas en el Mercosur.
A nivel de recomendacin, se analizan los instrumentos o polticas activas de aplicacin en Brasil
que pueden ir adaptndose para su aplicacin local, con el objeto de ir paulatinamente
mercosurizando las estrategias productivas. Se establece en el Informe la ausencia de un marco
normativo de desarrollo regional que ponga especial nfasis en las regiones de menor desarrollo
relativo y se establecen qu criterios deben ser tenidos en cuenta al momento del diseo de un
marco promocional de manera que el mismo no pueda ser recurrible a nivel de la Organizacin
Mundial de Comercio. En este sentido, se aconseja la aplicacin de instrumentos de tipo general y
donde no existe una relacin directa entre el subsidio o subvencin y la actividad productiva o
exportadora beneficiaria del mismo. En base a este criterio, el Informe recomienda la adopcin de
polticas proactivas ms direccionadas al fomento de la investigacin y el desarrollo, as como al
relacionamiento de la produccin con el sistema cientfico tecnolgico nacional.
En cuanto al tema poltica econmica, en el Informe se analiza los grandes elementos a tener en
cuenta a la hora del anlisis de las dos mayores economas del Mercosur. Para ello, se toma como
punto de vista del estudio, las necesidades que tienen ambos pases de las mismas estrategias
productivas y comerciales que se adopten. Se hacen asimismo recomendaciones sobre los aspectos
bsicos de coordinacin macroeconmica que deberan alcanzarse, en especial entre Argentina y
Brasil.
Finalmente el Informe aborda el tema de los incentivos a la inversin dado que, si bien no forma
parte de las actividades prefijadas en el componente, hacen a la constitucin de una estrategia
comercial y productiva nacional. Para el caso argentino, el flujo de IED fue favorecido por el
121
E. Figueroa y F. Villalpando; Estrategias comerciales y productivas en el Mercosur; Estudio 1.EG.33.5 Componente
B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud
de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
contexto internacional y entre otros varios factores- el tamao y dinamismo que evidenci el
mercado interno a partir de la estabilizacin econmica y las reformas estructurales lanzadas
durante la dcada del noventa. No obstante, este proceso tuvo sus lmites en cunto su solidez en el
tiempo y los sectores que se vieron beneficiados en el proceso.
Tras un anlisis del marco internacional que favoreci el flujo de IED en la regin (normas
internacionales, acuerdos regionales, sistemas de incentivos), el Informe presenta una descripcin
de los componentes que seran necesarios para una estrategia de promocin de inversiones, que
aborde aspectos institucionales y macroeconmicos, aspectos estructurales vinculados a la
infraestructura de transporte y los esquemas de incentivos y de promocin de las IED.
Por ltimo, el informe esta acompaado por un extenso anexo estadstico que incluye el estudio
sobre la base de las cifras del ao 2000-, la lista de los 400 primeros productos (por posicin
arancelaria a ocho dgitos) de exportacin de la Argentina a Brasil y los 400 primeros productos de
exportacin de Brasil a la Argentina. Del anlisis, clasificacin y seleccin de los productos
estudiados, se sacan conclusiones notables en cuanto a los potenciales de creacin de comercio an
existentes entre ambas partes. En este sentido, se identifican los factores que deben ser abordados a
los efectos de crear las condiciones para que este comercio potencial a crear pueda concretarse.
Aspectos tales como las carencias en infraestructura de transporte, la ausencia de un sistema
inteligente de promocin comercial en las regiones de Brasil de la oferta exportable argentina, la
necesidad de alcanzar aumentos significativos de las capacidades instaladas de los sectores ya
exportadores y la necesidad de dar prioridad al sistema innovativo nacional en lo que hace a su
efecto sobre la produccin de bienes cientficos tecnolgicos son algunos de los desafos que
supone alcanzar una mayor ganancia de comercio para Argentina dentro del Mercosur.
122
E. Figueroa y F. Villalpando; Estrategias comerciales y productivas en el Mercosur; Estudio 1.EG.33.5 Componente
B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud
de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
La definicin de un patrn para el entorno de negocios
En los ltimos diez aos ha habido un reconocimiento creciente en cuanto a la importancia del
entorno de negocios para la inversin y el desarrollo local. Bajo las nuevas condiciones objetivas
que se fueron desarrollando desde los 80 en los pases de alto grado de desarrollo y en los 90 en los
pases en desarrollo, con mercados comerciales y financieros ms abiertos que en el pasado y
arreglos comerciales regionales superponindose a la regla multilateral de nacin ms favorecida,
las condiciones locales que determinan los costos de las empresas han pasado a tener ms
relevancia que en el pasado.
En este estudio se han presentado distintas aproximaciones al anlisis del desarrollo local que
incluyen desde los elementos ms reciente de la geografa econmica hasta las versiones ms
tradicionales de la economa industrial para identificar la importancia del entorno o clima de
negocios y cules de sus elementos constituyen una condicin necesaria para el crecimiento. Las
variables que integran el entorno de negocios derivadas de los anteriores enfoques se presentan en
la siguiente Tabla, postulndose la importancia de cada una segn el tipo de localizacin regional a
la que se refiera (nacional o federal y provincial o local). Esta lista se presenta en la Tabla siguiente.
Cabe insistir aqu en cuanto a la definicin restringida del entorno de negocios a la rbita de las
polticas pblicas y del buen gobierno (caractersticas que definen la habilidad de un estado para
proveer las reglas e instituciones que sostengan el crecimiento y reduzcan la pobreza en la
consecucin del desarrollo).
COMPONENTES DEL ENTORNO DE NEGOCIOS EN EL DESARROLLO LOCAL PARA
EL CASO ARGENTINO
NIVEL DE APLICACIN
COMPONENTES
Institucionales
NACIONAL O FEDERAL
LOCAL
Constitucin Nacional
Constitucin Provincial
Cdigos de fondo (civil, Legislacin
tributaria
comercial, penal)
provincial
Delegacin de potestades
Legislacin tributaria general
tributarias en los distintos
niveles de gobierno
M. Cristini y A.Viglione; El ambiente de negocios para ...; Estudio 1.EG.33.5 Componente C; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
123
LOCAL
establecimientos y actividades
Regulaciones sectoriales y de
conservacin
de
recursos
naturales
Regulacin y financiamiento
de la oferta educativa (incluida
Regulacin del mercado de la universitaria)
Asistencia
y
promocin
trabajo
Componentes que influyen
cientfico-tecnolgica
Regulacin
del
mercado
en
la
aglomeracin
Provisin de infraestructura
financiero
econmica
local
Regulaciones del transporte
Provisin de infraestructura de
Provisin de infraestructura
informacin y comunicaciones
Agencias de promocin, facilitacin y
coordinacin para los negocios
Otros componentes
Seguridad jurdica
Estabilidad de las normas
Coordinacin de polticas
tributarias
Coordinacin de polticas
microeconmicas
Coordinacin
de
infraestructura
M. Cristini y A.Viglione; El ambiente de negocios para ...; Estudio 1.EG.33.5 Componente C; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
inversin en infraestructura est bsicamente vinculada con la tasa de inters de largo plazo, por su
carcter fuertemente intertemporal, lo que implica que las fases del ciclo econmico no son una
buena razn para reducir o ampliar el gasto en infraestructura. El presupuesto de capital debe ser
protegido de esas iniciativas y debe analizarse en un pie de igualdad con los gastos fiscales de
funcionamiento (gastos corrientes) cuando se trata de ajustar el presupuesto a largo plazo. La nica
variable relevante, en este sentido, tiene que ver con la tasa de inters. Adems, el gasto pblico en
infraestructura conlleva un tiempo de evaluacin, decisin y licitacin, que lo vuelve poco apto para
adaptarse a fluctuaciones cclicas.
El tema del federalismo fiscal est en el centro del debate actual en la Argentina y la discusin de
los temas fiscales se incluye en otros captulos de este estudio, por lo que cabe circunscribirse aqu a
los aspectos del buen gobierno municipal. En los 90 el nivel de descentralizacin del Estado ha
avanzado sustancialmente derivndose responsabilidades a los municipios, a su vez su margen de
maniobra ha aumentado por el aumento de la coparticipacin provincial y su capacidad de
aplicacin discrecional de tasas. En general, las finanzas municipales han evolucionado pobremente
y el empleo municipal se ha utilizado como paliativo de la falta de empleo privado. Las
administraciones municipales han perdido parte de sus planteles tcnicos, sobre todo los
correspondientes a la funcin de planificacin urbana a la vez que abandonaron la obra pblica por
otras urgencias. La ausencia de mecanismos de control del pblico sobre los gastos municipales ha
dado lugar a falta de eficiencia y transparencia. En este nivel de gobierno, en contraste, es ms
sencillo aplicar reglas de buen gobierno debido a la relacin ms directa del vecino con su
administracin. Algunas de estas reglas muy bsicas se refieren a la aprobacin y publicacin de un
programa plurianual de obras pblicas; la realizacin de concursos con resultados pblicos y el
establecimiento de una carrera burocrtica dentro de la administracin; la profesionalizacin de sus
cuadros de personal y la publicacin peridica de informacin sencilla pero con suficiente grado de
detalle de los recursos, gastos y endeudamiento del municipio. En casos de poltica que impliquen
cambios importantes dentro del municipio sera til recurrir a la consulta directa y prever para el
futuro que los mecanismos burocrticos permitan cada vez una mayor participacin directa en este
nivel con limitacin de las atribuciones del Consejo Deliberante y del Ejecutivo Municipal.
En el caso de la pesca, una explotacin de un recurso natural renovable sujeto a depredacin, la
remocin de obstculos y la mejora del entorno de negocios se centra bsicamente en la puesta en
marcha de la Ley Federal de Pesca. Con ese cambio institucional los dems problemas se vuelven
accesorios y manejables por una administracin suficientemente coordinada. El Consejo Federal
Pesquero puede operar como un organismo coordinador. Los gobiernos municipales deberan
participar elaborando los planes de reestructuracin convenientes para que el ajuste sectorial no
afecte a los sectores menos capaces de absorberlo, en particular los correspondientes al trabajo de
menor calificacin. Para ello deberan coordinarse algunos fondos locales de reconversin y
compensacin.
En el caso de la minera, un recurso no renovable, con la sancin de un nuevo marco normativo
en 1993, la actividad minera cambi notablemente de perfil en la Argentina, incorporndose la
minera metalfera, casi inexistente a esa fecha. De este modo, la produccin de minerales
metalferos pas de representar menos del 20% del VBP del sector en 1990 a ms del 60% en el
2000.
El sector analizado ofrece garantas en materia de tenencia minera, dentro de un marco legal
nacional y provincial completo y con reglas de juego explcitas para los inversores al momento de
decidir llevar adelante un proyecto de inversin. La legislacin nacional, a la cual adhirieron las
provincias analizadas, dispone de una serie de incentivos a la exploracin y explotacin muy
significativos. Para acceder a los mismos las compaas se inscriben en el Registro de Inversiones
Mineras, con lo cual ante la presentacin de un proyecto ante el Registro se transforman en
M. Cristini y A.Viglione; El ambiente de negocios para ...; Estudio 1.EG.33.5 Componente C; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
125
beneficiarias del sistema que garantiza la estabilidad fiscal, las exenciones impositivas, incluidas las
aduaneras.
Las leyes sobre inversiones mineras sancionadas a partir de 1993 y los cdigos de
procedimientos provinciales representaron un muy importante avance respecto de la situacin
existente hasta fines de los ochenta. Las reformas de principios de los noventa introdujeron
incentivos nacionales, provinciales y municipales a la exploracin y la explotacin de yacimientos
mineros, inclusive tratados internacionales para los yacimientos ubicados en fronteras. Todos estos
incentivos econmicos introducidos, junto a la abundancia posible de recursos mineros, de nada
servirn de no existir amplias garantas en materia de seguridad jurdica. La Ley 24585 de
Proteccin Ambiental estableci las obligaciones de las explotaciones mineras (proyecto en
ejecucin) en materia ambiental. A travs de la citada ley se homogeneizaron las normas
ambientales requeridas a los emprendimientos mineros en todo el territorio nacional. Ello determin
a una normativa nica a nivel nacional, lo cual representa un significativo avance respecto a otros
pases.
Existen otros componentes relevantes al momento de decidir una inversin. Entre estos
componentes se encuentran, dentro de los principales, la provisin de infraestructura. Dentro del
concepto de infraestructura se incluye la provisin de insumos locales (p.e. electricidad, gas y agua)
para el desarrollo del proyecto, el transporte (ferroviario y carretero) y la operatoria de puertos. Las
medidas de poltica econmica dispuestas a principios del 2002 determinaron un cambio en los
contratos originalmente firmados entre el gobierno nacional y empresas concesionadas. A
comienzos del 2003 no se haba iniciado la renegociacin de estos contratos ni de la tarifa. Ello
perjudica a los proyectos mineros en la determinacin del abastecimiento de esos servicios a largo
plazo, especialmente si se tiene en cuenta que un proyecto de explotacin minera presenta una vida
mnima de 10/12 aos.
Dada la existencia del marco normativo nacional, con adhesin provincial, el resto de los
problemas se circunscriben a los sectores abastecedores de insumos a esta actividad (que necesita de
una definicin de poltica nacional) y a los problemas de una administracin de la inversin en
infraestructura coordinada entre los niveles de gobierno nacional y provincial. De esta forma, se
aprecia que los cambios necesarios para el desarrollo minero se encuentran concentrados
principalmente a nivel del gobierno central ms que a nivel provincial. Los casos analizados de la
actividad turstica correspondieron a los de la Provincia de Salta y al del rea de Puerto Madryn
Pennsula de Valds. Ambos representan actividades centradas en los recursos naturales e histricos
como atractivos.
Esta caracterstica determina que la infraestructura ofrecida (hoteles, restaurantes, agencias de
turismo, vas de comunicacin, mano de obra, etc.) sea un complemento necesario para la actividad.
En mayor o menor medida la infraestructura genera economas de red y, de esta forma, se generan
fenmenos de aglomeracin muy marcados. Es as que debido a esta notable complementariedad,
un restaurante genera mayores beneficios en una localidad donde hay ms hoteles y viceversa. Una
situacin similar en cuanto a las externalidades que conlleva se plantea cuando se hace necesario
preservar el recurso: la caracterstica de un bien de propiedad comn obliga a la coordinacin en el
cuidado del mismo. Esto justifica generalmente la intervencin del gobierno. El mismo tratamiento
exige la publicidad del atractivo turstico, dado que el gasto en promocin no es apropiable por las
empresas radicadas, lo que genera externalidades entre los participantes de la actividad.
En el rea de influencia de Pennsula de Valds Puerto Madryn pueden destacarse como
polticas distintivas una regulacin exigente con el cuidado del medio ambiente, con participacin
del sector privado (cabe sealar que una parte importante de la fauna y flora de la regin se
encuentra en propiedades privadas) a travs de figuras jurdicas tales como el de custodio rural o
126
M. Cristini y A.Viglione; El ambiente de negocios para ...; Estudio 1.EG.33.5 Componente C; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Esta fuerte poltica de educacin y capacitacin tambin existe en la provincia de Salta aunque parece existir un mayor nfasis en este
caso.
M. Cristini y A.Viglione; El ambiente de negocios para ...; Estudio 1.EG.33.5 Componente C; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
127
Resumen Ejecutivo
La industria automotriz y autopartista argentina, tiene sus inicios en la dcada del treinta. A partir
de entonces, y hasta 1954 el sector se limit al armado de partes y carroceras, la mayora de ellas
introducidas desde el exterior, y a una creciente fabricacin de repuestos y partes. Es a partir de
1952, en que el IAME (Industrias Aeronuticas y Mecnicas del Estado) comienza a sistematizar
esfuerzos para crear mecanismos de comercializacin de vehculos producidos en serie. Sin
embargo, el final de la dcada del 80 encuentra que la produccin de la industria automotriz haba
cado durante quince aos a una tasa anual acumulativa del 6 por ciento, dedicndose casi en su
totalidad a satisfacer el mercado interno, con alto grado de integracin vertical y muy alejada de los
patrones internacionales de productividad internacional.
Hacia 1992, la industria autopartista local estaba compuesta de aproximadamente 500 empresas,
distribuidas geogrficamente en el Gran Buenos Aires (50%), Crdoba (21%), Santa Fe (12%) y
Capital Federal (10%), con radicaciones en San Luis, San Juan, La Rioja y Tierra del Fuego. En ese
momento, se estimaba que slo la mitad de ellas se encontraba en condiciones econmicas y
tecnolgicas para enfrentar el nuevo escenario instalado por el rgimen automotriz, tendiente a una
mayor competencia y apertura comercial, en un contexto de estabilizacin y apertura
macroeconmica y paridad cambiaria fija con el dlar.
En el plano internacional, la industria automotriz se encontraba ante un cambio sustantivo en su
modo organizacional: los mtodos tradicionales fordistas cedan terreno ante los nuevos
conceptos toyotistas de organizacin, dando fin a la produccin en masa tal como fue conocida
hasta los aos 70, para dar paso a un sistema en donde la flexibilidad es una caracterstica central
tanto de los procesos como de las organizaciones, y la calidad y la velocidad son factores
determinantes en la puja competitiva. A diferencia de los mtodos "fordistas", basados en la mano
de obra no especializada, grandes escalas, y un elevado grado de especializacin por planta, la
propuesta de los sistemas "toyotistas" requeran una visin diferente: el esquema just in time (JIT)
de entrega, la automacin flexible, la polivalencia laboral, y un estrechamiento de las relaciones con
los proveedores.
Simultneamente a los cambios introducidos en el mbito internacional y a las nuevas reglas de
juego en el orden domstico, se dio la constitucin del Mercosur como regin de libre comercio.
Este hecho, abri la posibilidad de diversificar mercados a todos los sectores a cambio de mayor
presin competitiva.
Frente a este nuevo contexto local e internacional, las firmas autopartistas argentinas enfrentaron
esta etapa con el desafo de mejorar aspectos organizacionales, tcnicos y administrativos de sus
plantas, a fin de elevar su competitividad a travs de mejoras de productividad. Para ello, y
amparadas en un contexto de precios estables y previsibles, abrieron paso a una estrategia de
relaciones horizontales de provisin, desintegrando verticalmente procesos productivos que
antiguamente se realizaban puertas adentro.
Entre los principales cambios identificados en la relacin terminal-proveedor, se destacan: (i) la
mayor responsabilidad de los proveedores en el diseo, (ii) una fuerte tendencia a la fabricacin de
subconjuntos en lugar de componentes individuales y (iii) mayor participacin de las terminales en
los sistemas de produccin y calidad de los proveedores. Como consecuencia, el porcentaje de
128
D. Maceira; Industria de Autopartes ...; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de
Economa de la Nacin.
componentes que las terminales adquieren de firmas autopartistas es mayor que en dcadas
anteriores, cuando se fabricaban al interior de sus propias plantas. El sector ha evidenciado cambios
sustanciales en trminos de relaciones verticales entre proveedores y clientes, los requerimientos de
las terminales respecto al nivel de calidad han aumentado, como tambin se intensificaron los
esfuerzos en la incorporacin de tecnologas y cambios de modelos, al tiempo que aument la
tercerizacin. Todo ello, impuls una importante reestructuracin del sector autopartista, que
incluy una inversin significativa basada en la instalacin de proveedores mundiales acompaando
el desarrollo de las terminales (Global Sourcing).
En enero de 2002, y con el abandono del rgimen cambiario de Convertibilidad y la instauracin
de un rgimen flotante de tipo de cambio, la economa argentina ha comenzado a transitar por un
camino opuesto al transcurrido en la dcada anterior. Asimismo, la salida de la Convertibilidad
estuvo acompaada de una crisis profunda del sistema financiero caracterizada por congelamiento
de depsitos, suspensin en las cadenas de pagos y financiamiento entre los distintos actores de la
economa, aumentando el grado de incertidumbre sobre el futuro, condicionando la estructura de los
contratos vigentes entre clientes y proveedores.
Este nuevo marco macroeconmico provoc en principio un alza de precios, explicado
fundamentalmente por el alto grado de componentes e insumos importados requeridos por la
industria local, producidos anteriormente en el mercado local y sustituido durante la convertibilidad.
A partir de este nuevo escenario, el objetivo principal del presente trabajo es investigar los cambios
en estrategias y percepciones empresarias al interior del sector autopartista, focalizndose en tres
subsectores: la produccin de asientos, la fabricacin y proceso de estampado, y la produccin de
cajas de direccin. El enfoque utilizado se basa en la literatura sobre costos de transaccin,
estructura de contratos y procesos de integracin vertical.
En esta lnea, el concepto de firma y su relacin con el mercado tiene como cita obligada al
trabajo pionero de Coase (1937). En l se presenta a la firma como unidad funcional, establecida
con el fin de minimizar no slo los costos de produccin, sino tambin aquellos asociados con las
transacciones de bienes y servicios necesarios para desarrollar el proceso productivo. De este modo,
la firma es vista como un nexo de contratos, capaz de identificar el grado eficiente de integracin
para el logro de su funcin objetivo.
En todo caso, el eje del debate reside en el hecho que el mercado, ante fallas de diversa ndole, no
puede constituirse en un sistema idneo de asignacin de recursos, en tanto los mecanismos de
precios no incorporan toda la informacin necesaria para tal fin. La firma, entonces, requiere de
instrumentos adicionales que superen el marco clsico de informacin perfecta y producto
homogneo. Avanzando sobre esta idea, Williamson (1975, 1985) propone un esquema de anlisis,
la economa de los costos de transaccin, clasificando estas fallas y sugiriendo umbrales a
partir de los cuales la firma preferir gobernar internamente sus costos de transaccin y producir
sus insumos (o comercializar sus productos), u optar por utilizar el mercado como sistema de
provisin. Un cambio en las condiciones de contexto alteran los diferenciales de costo, influyendo
en la estrategia de organizacin empresaria. Ello puede atribuirse a un cambio en el marco
regulatorio, a fluctuaciones en la demanda, o a un proceso devaluatorio, como el ocurrido en
Argentina a principios del 2002, entre otras causas.
A partir de estos conceptos tericos, este documento propone analizar los siguientes aspectos al
interior del sector autopartista argentino, con especial nfasis en el estudio comparado de los tres
conjuntos seleccionados. Ellos son: (1) Cules son las diferencias en trminos de produccin local,
participacin en el mercado automotriz y capacidad de sustitucin de insumos entre los tres
conjuntos autopartistas seleccionados? (2) Cules son los mecanismos de competencia existentes
entre productores al interior de un conjunto de autopartes? Cmo se diferencian estos mecanismos
entre conjuntos? (3) Cules son los niveles de absorcin de riesgo de las empresas autopartistas
129
D. Maceira; Industria de Autopartes ...; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de
Economa de la Nacin.
condiciones de empleo y competitividad aguas arriba, puede constituir una herramienta para
capitalizar el cambio de contexto macroeconmico.
Sobre aquellos sectores con medio y alto perfil exportador, existe un fuerte impulso sobre el nivel
de exportaciones provocado por la depreciacin del tipo de cambio, mejorando an ms el ambiente
de negocios. Dicho efecto precio predomina sobre los efectos derivados de la inversin en I&D por
lo menos en este primer ao. En otras palabras, la ganancia de competitividad precio supera
cualquier otro beneficio derivado de la competitividad no precio, aunque es de esperar que en el
mediano plazo estas relaciones cambien debido al fuerte desarrollo tecnolgico en el mbito
internacional, hacindose necesario incentivar el desarrollo de nuevas tecnologas tanto en producto
como en procesos para acompaar y reforzar la ganancia obtenida corrientemente.
Las tres principales limitaciones identificadas por las firmas de los conjuntos seleccionados para
desarrollar un perfil exportador incluyen al Estado, tanto por accin como por omisin. Por accin,
en tanto aplica retenciones a las exportaciones. Si bien estas retenciones, en pocas oportunidades
implican abandonar un proyecto de exportacin, se consideran como un factor muy o
extremadamente limitante para el 60% de las firmas exportadoras. La omisin se refiere a la escasa
o nula actividad gubernamental, segn las empresas entrevistadas, en torno a promover la capacidad
exportadora de las empresas en el exterior.
Dentro del grupo de dificultades que se perciben como extremadamente limitantes o muy
limitantes por ms del 50 % de los encuestados, se encuentran aquellas que emergen del nuevo
contexto macroeconmico, fundamentalmente relativas al incremento de costos en bienes
importados, ya sean ellos maquinarias y equipos o insumos.
Uno de los mayores limitantes que las empresas autopartistas argentinas deben superar es el bajo
margen existente para sustituir insumos importados. En la dcada del 90, la concentracin del
mercado y la salida de productores pertenecientes al segundo y tercer anillo no era una dificultad
para el desarrollo de los dems subsectores autopartistas, dada la posibilidad de importar dichos
bienes intermedios. Actualmente se hace necesario buscar mecanismos alternativos a la importacin
de insumos, a fin de evitar monopolios de insumos o competencia limitada, que impidan capturar el
efecto positivo de la depreciacin del tipo de cambio, especialmente en un contexto de aumento de
precios en los insumos importados. En este sentido, se observa que ms de la mitad de las
autopartistas, encuentran explicadas sus compras bajo un principal proveedor, absorbiendo de esta
manera un mayor grado de riesgo frente a eventuales comportamientos oportunistas.
Como consecuencia de la cada en el nivel de ingresos real de la demanda, los directivos de las
terminales han decidido satisfacer el mercado con un mix de vehculos de menor tamao, donde
cada una de las terminales, adems de utilizar los mecanismos de precios para aumentar su
participacin han encontrado patrones de competencia va diferenciacin horizontal de productos. A
partir de ello, es evidente que la principal dificultad que atraviesa el sector autopartes en general es
la cada de la demanda interna. El 80% de las firmas encuestadas encuentra a este factor como muy
limitante o extremadamente limitante para el desarrollo del sector. Si bien la oferta presenta
restricciones, principalmente asociadas al tamao de la escala y a las exigencias de calidad, se
observan dos caractersticas que la colocan en una situacin privilegiada. Por un lado, ninguna de
las firmas seala enfrentar dificultades de financiamiento. Por otro lado se evidencia un elevado
grado de capacidad ociosa.
En el actual contexto de cada de la demanda interna, la diversificacin del mix de produccin
aparece como la estrategia ms probable, persiguiendo dos objetivos: adquirir cierta independencia
respecto al ciclo de las terminales, incursionando en mercados de reposicin o exportacin, o
participar en la produccin de bienes que no estn relacionados con la industria automotriz, opcin
de firmas del segundo anillo, donde la baja especificidad del capital permite mayor flexibilidad.
131
D. Maceira; Industria de Autopartes ...; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de
Economa de la Nacin.
132
D. Maceira; Industria de Autopartes ...; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de
Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
La relacin entre economa y cultura es un tema de inters creciente a nivel mundial, resultado
del impacto cada vez mayor que la produccin de bienes y servicios culturales est teniendo en la
generacin de valor agregado y empleo. Del total de las ganancias generadas por las industrias
culturales, los pases iberoamericanos slo retienen el 5%. As y todo, el beneficio econmico de las
actividades culturales lejos est de ser patrimonio exclusivo de los pases ricos. En varios pases de
la regin tienen un peso importante en las actividades econmicas; como se ver ms adelante, en
Argentina el aporte que hacen al producto y al empleo es muy relevante.
Las industrias culturales muestran un grado importante y creciente de concentracin y
transnacionalizacin. An as, existe una preservacin importante de las manifestaciones culturales
locales y regionales. En Latinoamrica, por ejemplo, ellas parecen resistir con decoro los embates
globalizadores: la msica verncula est al tope de las preferencias y la literatura de ficcin ms
leda es la autctona o la escrita en lengua espaola. Adems, unos pocos pases - Argentina, Brasil
y Mxico- tienen una produccin cinematogrfica interesante, a pesar de que en ese campo el peso
de la industria norteamericana es abrumador.
El presente trabajo est enfocado a la descripcin, anlisis y recomendaciones sobre generacin
de contenidos (industrias centrales); un menor nfasis tiene la distribucin de los mismos; y, por
ltimo, en el estudio se hacen algunas consideraciones sobre las industrias conexas o relacionadas
(imprentas y replicadoras de CDs). Para la realizacin de este estudio, se seleccionaron aquellos
sectores que, a priori, se pens que presentaban mejores perspectivas en el nuevo escenario
macroeconmico que se est configurando. Ellos son: la industria del libro, la industria
discogrfica, la industria cinematogrfica y la industria de la televisin.
De acuerdo con datos del Censo Econmico de 1994, las industrias culturales y conexas
aportaban en conjunto el 8,3% del PBI y el 8,9% del empleo nacionales, y generaban algo ms de
330.000 puestos de trabajo directos. Casi la mitad del valor agregado y un tercio del empleo
producido por las industrias culturales se originaba en la Ciudad de Buenos Aires. Considerando
exclusivamente la generacin y distribucin de contenidos, los valores eran apenas inferiores (7%
del PBI y 8,1% del empleo). De acuerdo con estas cifras, Argentina muestra un patrn ms parecido
al de los pases desarrollados, cuya produccin est ms enfocada a la produccin de contenidos,
que a la de soportes.
Cabe destacar que las estadsticas de comercio exterior disponibles registran el intercambio de
bienes culturales, pero no el de servicios, cuyo peso es muy importante en el sector. Esto implica
que toman en consideracin slo una parte del flujo de productos que ingresan y salen al extranjero.
La importacin de bienes culturales est altamente concentrada en aquellos producidos por las
industrias conexas, destacndose los siguientes rubros: Aparatos de difusin de radiotelefona,
radiodifusin o TV; Partes para aparatos y accesorios y Aparatos receptores de TV o
reproductores de sonido. Slo estos tems representaban en 2001 el 3,1% de las importaciones
totales del pas. En la generacin de contenidos, los rubros ms significativos son Libros, folletos e
impresos similares y Discos, cintas y soportes para grabacin de sonido o anlogas grabados, que
representaban el 0.6% y 0,4% de las importaciones, respectivamente. Entre 1993 y 2001, la
importacin de todos los bienes culturales aument significativamente, destacndose el rubro
133
P. Perelman; Industria de generacin de contenidos y bienes culturales; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Libros, cuyo volumen se multiplic casi tres veces y media (U$S 110M). En conjunto, los
contenidos importados sumaron en 2001 U$S 384M, mientras que los bienes de las industrias
relacionadas significaron una erogacin de divisas de U$S 576M.
La exportacin de bienes culturales de Argentina se concentra en cuatro rubros: en 2001 las
principales eran Libros, folletos e impresos similares (U$S 44M), Discos, cintas y soportes para
grabacin de sonido grabados (U$S 23M), Diarios y publicaciones peridicas (U$S 21M) y
Pelculas impresionadas y reveladas (U$S 13M). Los cuatro bienes culturales sealados se
encuentran entre los 25 ms exportados de la Ciudad de Buenos Aires.
Aunque al momento de finalizar este informe no se disponan de datos actualizados a 2002, se
estima que las importaciones tuvieron una drstica disminucin interanual. Con relacin a las
exportaciones, el panorama es todava incierto, aunque existe evidencia que se produjo un aumento
en el volumen de libros colocados en el exterior.La Balanza Comercial de las industrias culturales y
conexas mostraba en 2001 un dficit de U$S 793,6 M, resultado de un volumen de importaciones
(U$S 923M) muy superior al de exportaciones (U$S 130M). En 2002 la reduccin del dficit ha
sido considerable, aunque no lo suficiente para revertir su signo negativo, ya que el pas contina
siendo altamente dependiente de equipamiento, insumos, repuestos y soportes, que no pueden
sustituirse en el corto plazo.
debido a una altsima tasa de crecimiento de las importaciones, mientras las exportaciones apenas
mostraron un leve aumento. Una parte importante del saldo deficitario estuvo originado por la
impresin de libros de edicin argentina sealado arriba.
En 2002 la devaluacin disminuy abruptamente las importaciones y aument la competitividad
y las exportaciones del libro argentino. Quienes mejor pudieron aprovechar la veta exportadora
fueron las empresas multinacionales con subsidiarias en el exterior. En cambio, para el resto de las
editoriales exportar resulta ms complicado, ya que muchas de ellas no disponen de capital de
trabajo para financiar la produccin. La reglamentacin del BCRA, que obliga a las empresas a
liquidar las divisas en 180 das, es otro obstculo importante, ya que en ese plazo se ingresa en
promedio solo el 20% del importe facturado. Cierto impulso a la demanda podra provenir de la
reactivacin de las compras que el Estado realiza a travs de bibliotecas y planes sociales. Al menos
debieran respetarse las partidas asignadas en el Presupuesto y financiar el Fondo Nacional de
Fomento del Libro, cuya creacin es uno de los puntos centrales de la Ley del Libro sancionada en
2001. Se recomienda que la CONABIP se convierta en un organismo con autarqua financiera, de
manera de preservar los recursos que se originan de los juegos de azar. Igualmente importante es el
apoyo a campaas de promocin de la lectura, que prcticamente son inexistentes en la actualidad,
y que resultan imprescindibles teniendo en cuenta la alta proporcin de poblacin que carece del
hbito de la lectura.
Otras acciones de poltica que se recomiendan son: exceptuar al sector de la obligacin de
liquidar divisas de exportacin en 180 das, apoyar la presencia de los autores y editoriales
argentinas en las ferias internacionales e implementar acciones para combatir la piratera y la
reprografa ilegal. En cuanto al fortalecimiento institucional, se recomienda apoyar el proyecto
Portal del Libro Argentino, que apunta a mejorar la informacin y difusin de la oferta editorial
argentina, interconectar a todos los agentes del sector y favorecer la exportacin del libro argentino.
Tambin debe respaldarse una iniciativa mixta para constituir catlogos de obras con derechos de
autor controlados localmente, con una amplia participacin de editoriales y empresas grficas
argentinas, orientadas a la difusin y exportacin del libro argentino.
La Industria discogrfica
Durante la dcada de 1990 la industria fonogrfica argentina registr un crecimiento importante,
alcanzando sus mayores ventas en 1998. La disminucin de los precios de los soportes de
reproduccin de audio a nivel mundial y la sobrevaluacin de la moneda local, permitieron a los
hogares equiparse con aparatos modernos.
Desde 1999, la recesin, el aumento de la piratera, la difusin de tecnologa para la copia casera
en formato digital y la posibilidad de bajar gratuitamente msica de Internet, provocaron una cada
dramtica en los niveles de produccin, muy superior a la que mostraron el resto de las industrias
culturales seleccionadas en este estudio. En 2002 la cada se profundiz an ms, influida por la
crisis mundial que afecta al sector.
Pero luego de la devaluacin, algunas actividades de la industria de la msica aparecen con
mejores perspectivas. Es el caso de los estudios de grabacin, muchos de altsima calidad, que hoy
ofrecen precios muy competitivos a nivel internacional, atrayendo fundamentalmente a artistas de
pases limtrofes. De todas maneras, hasta el momento, dichas exportaciones de servicios apenas
sirvieron para morigerar los efectos de la crisis econmica interna.
La venta de derechos de artistas argentinos para editar sus materiales en el exterior, es una
oportunidad muy interesante para los actores involucrados (especialmente autores, compositores,
intrpretes, sellos), ya que como las regalas se pactan en moneda extranjera, se pueden obtener
135
P. Perelman; Industria de generacin de contenidos y bienes culturales; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
ingresos mucho ms altos que los que genera el mercado local. Adems, eso permite el aumento de
la difusin en radios y canales de TV extranjeros, que devengan regalas para los autores e
intrpretes, y potencian el desarrollo de recitales en el exterior.
Este sector difcilmente pueda recuperarse, en tanto y en cuanto, no se lleven a cabo acciones
concretas para combatir la piratera, para lo cual es necesario coordinar estrategias entre los poderes
ejecutivo y judicial nacionales, involucrar a las provincias y municipios, y capacitar a la polica en
la deteccin de estas prcticas. Tambin es fundamental llevar a cabo campaas masivas para
concientizar a la poblacin sobre el dao que la piratera ocasiona, no slo a los sellos, autores,
intrpretes, grabadoras, etc., sino a la viabilidad de generacin de msica local.
La Industria cinematogrfica
A mediados de la dcada de 1990 el cine atraves la mayor crisis de su historia: los espectadores
se alejaron de las salas por la competencia del video hogareo y el cable; la cantidad de salas de
todo el pas se redujo a menos de 300, con provincias enteras en las que desaparecieron; y las
producciones cinematogficas argentinas llegaron a contarse con los dedos de una mano.
Pero en la segunda mitad de la dcada pasada la situacin cambio radicalmente. Con la llegada de
capitales extranjeros, se construyeron salas de ltima generacin y muchas de las que existan, se
renovaron. Se cre el Instituto Nacional de Cinematografa y Artes Audiovisuales (INCAA), al que
se le otorg autarqua financiera y recursos sustanciosos para fomentar la produccin
cinematogrfica nacional, lo que revitaliz la cantidad y calidad de producciones argentinas y
favoreci la recuperacin de la asistencia de espectadores a las salas.
Las nuevas condiciones permitieron que se incorporaran nuevos actores: canales de televisin,
productoras de TV independiente, productoras internacionales y jvenes realizadores. La
produccin de estos aos combin las pelculas industriales con las de autor. En ambas categoras,
varias de ellas obtuvieron una respuesta importante de la crtica y el pblico, tanto en el mercado
local como en el internacional.
Cabe destacar que el cine fue la nica industria cultural que no tuvo en 2002 una cada en su
nivel de actividad. Se filmaron gran cantidad de pelculas y se mantuvo la misma cantidad de
espectadores respecto al ao anterior. Esto ltimo se logr, sin embargo, gracias a que los grandes
complejos instrumentaron diversas promociones que redujeron el precio de las entradas. El efecto
tambin fue una disminucin en la recaudacin, lo que afecta a los distintos eslabones de la
industria: doblemente a los productores, ya que adems del porcentaje que les corresponde de la
recaudacin reciben menos subsidios del INCAA; a los distribuidores, que ahora deben pagar un
precio ms alto por las copias (cuyos precios estn dolarizados) y tambin reciben su porcentaje
sobre una base menor; al INCAA, porque una parte de sus ingresos es un porcentual del precio de
las entradas; y a los exhibidores ms chicos, que para competir con los multiplex deben bajar sus
precios.
El estudio del sector revela que los productores y el INCAA no estn preparados para fiscalizar
las ventas que declaran las salas, lo que eventualmente ocasiona la prdida de ingresos y/o el
levantamiento prematuro de pelculas. La fiscalizacion de los bordereaux es una medida que dara
ms transparencia a las relaciones comerciales entre las salas de exhibicin, por un lado, y a la de
los productores/distribuidores, por el otro. Evitara las maniobras fraudulentas que repercuten en la
recaudacin por boletera para los productores y distribuidores, y en la liquidacin de subsidios para
recuperacion industrial que otorga el INCAA.
Si bien la televisin se incorpor a la produccin cinematogrfica, las pelculas argentinas tienen
muy baja presencia en la pantalla local. La reglamentacion de la cuota de pantalla, establecida en la
136
P. Perelman; Industria de generacin de contenidos y bienes culturales; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Industria de la Televisin
En la dcada de 1990, la televisin argentina experiment varias transformaciones. Los canales
fueron privatizados, racionalizaron sus estructuras y apostaron al crecimiento de la produccin
independiente. Esto les permiti mejorar la calidad de la programacin, diversificar los riesgos y
trabajar con mayor flexibilidad y agilidad.
Se crearon numerosas productoras independientes que hoy generan la gran mayora de los
contenidos locales para televisin abierta y paga. Algunas de ellas se transformaron en empresas
importantes, que emplean a cientos de personas de manera estable y que han expandido sus
negocios a otras reas de generacin de contenidos como el cine, la publicidad, la radio y la
Internet.
El auge de la TV paga, con sus diferentes ventanas de exhibicin, le rest inters a las series y
pelculas importadas, favoreci el desarrollo de la programacin local y su instalacin en los
horarios centrales de la grilla televisiva. El tipo de cambio favorable y el crecimiento de la inversin
publicitaria posibilitaron que los canales y productoras se equiparn con tecnologa de ltima
generacin, lo que a su vez contribuy a elevar la calidad de las producciones. La TV por cable
continu registrando el crecimiento explosivo que vena teniendo desde la dcada del ochenta, lo
que ubic a la Argentina como uno de los tres pases con mayor penetracin de este servicio. Desde
que se instal la recesin y especialmente en 2002, la TV argentina se vio afectada por el derrumbe
de la inversin publicitaria y la numerosa cantidad de hogares que dieron de baja el servicio de TV
paga. Esto se tradujo en la reduccin de personal en los canales y productoras y la disminucin de
remuneraciones a actores, tcnicos y otros trabajadores del medio. Las producciones se volvieron
137
P. Perelman; Industria de generacin de contenidos y bienes culturales; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
138
P. Perelman; Industria de generacin de contenidos y bienes culturales; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Estudio 1.EG.33.6Componente :
INDUSTRIA DEL CALZADO
Resumen Ejecutivo
Del anlisis de la evidencia encontrada proveniente de distintas fuentes de informacin (estudios
sectoriales, entrevistas a agentes claves del sector, informacin secundaria, etc.) se desprende que la
industria del calzado en Argentina est compuesta principalmente por firmas PyME, que fabrican
los diferentes segmentos en los que se divide la produccin, bajo un proceso esencialmente mano de
obra intensiva.
Este es un sector que ha debido transitar un sendero productivo descendente en la ltima dcada
y hasta el ao 2001. La causante principal de las dificultades que debi enfrentar se origin en la
apertura econmica de 1991, y en la implementacin del Mercosur. Ambos hechos se tradujeron en
crecientes flujos de importacin que hicieron descender la produccin local e incrementaron la
participacin del calzado importado en el consumo aparente. Al mismo tiempo, la sobrevaluacin
del peso, ms evidente en la segunda parte de la dcada, retrajo la participacin internacional de las
empresas de calzado a niveles insignificantes.
El hecho ms relevante que da muestra de la crisis sectorial es la mortandad de empresas
registrada. Mientras el Censo Nacional Econmico de 1993 contabiliz 2500 empresas fabricantes
de calzao, informacin sectorial estima que en la actualidad no existen ms de 700 firmas. A pesar
de la tendencia irregular a lo largo de la dcada, el sector mostr una tasa anual acumulativa de
decrecimiento del 4,5%. El impacto en el empleo se tradujo la prdida de 6.600 puestos laborales
entre el ao 1995 y el 2001, en base a informacin del INDEC.
La instauracin del Mercosur en 1995 hizo que la participacin del calzado de origen brasileo se
incrementara de manera considerable a partir de ese ao, pero a una tasa mayor a partir de 1998.
Diversas razones explican este flujo de comercio. Brasil es el tercer productor mundial de calzado,
especializndose en productos de calidad intermedia a baja. Tiene una produccin ms capital
intensiva que la Argentina, instancia esta que da como resultado un calzado ms econmico. Si a
ello se suma el hecho que los diferentes estados de Brasil promueven con incentivos la inversin,
produccin y exportaciones de calzado, se observa que, en su conjunto, estas consideraciones
hicieron muy difcil a la industria argentina competir con el calzado de Brasil. Se realizaron
diversas acciones para frenar el flujo de comercio, pero el acuerdo del Mercosur no tiene previsto
mecanismos correctivos ante estas circunstancias.
Las importaciones del Sudeste Asitico tambin afectaron al sector, en especial en los segmentos
muy econmicos del calzado textil y en el deportivo. Como medida protectiva se fij salvaguardias
a la importacin de calzado deportivo.
La participacin creciente del calzado brasileo en la demanda de la poblacin afect a un gran
nmero de empresas. Aquellas firmas dedicadas a la produccin de calzado de moda y de alta gama,
que diferencian sus productos por el diseo y la calidad, fueron las que recibieron un impacto
menor. El efecto ingreso, dado el bajo precio del sustituto brasileo, logr desplazar al producto de
calidad en las capas de ingresos medios de la poblacin local.
Luego del ao 2001, considerado como el peor de la dcada para la industria argentina de
calzado, la modificacin monetaria de principios del 2002 cambi radicalmente el marco de
actuacin del sector. La nueva paridad cambiaria, en principio, facilita la re-insercin internacional
139
J. Cerutti, Industria del calzado; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin.
del calzado fabricado en la plaza local, a la vez que deja fuera de precios a los productos
importados.
An con un mercado interno deprimido, y con las dificultades que genera la escasez de crdito y
de capital de trabajo, debido esto ltimo a las dificultades del sistema financiero y el quiebre de la
cadena de pagos, un gran nmero de empresas han visto incrementar su actividad en el presente
ao, muy por encima de los niveles del ao anterior. Fuentes sectoriales estiman que, mientras en el
ao 2001 el promedio de utilizacin de la capacidad productiva del sector se encontraba entre un
30% y un 40%, pasada la mitad del ao 2002, las firmas productoras de calzado se encontraban
utilizando su capacidad de produccin por encima del 70%, y hasta en un 100%, en algunos casos.
Esta situacin se observa en aquellas empresas fabricantes de productos de calidad, que
rpidamente reconquistaron mercados externos, tanto en Latinoamrica como en los Estados Unidos
y Europa.
Al mismo tiempo, las empresas que sustituyen importaciones tambin muestran aumentos de
produccin. Aunque restringido por la baja demanda interna, la produccin para sustituir al
producto importado es relevante, por el alto volumen que las mismas han alcanzado en el ltimo
ao.
Vale destacar que un conjunto de empresas al interior del sector no estn en condiciones de
reafirmarse ante el nuevo esquema cambiario, pues han quedado muy debilitadas tanto productiva
como financieramente como consecuencia de la crisis que vive el sector. Para estas firmas, que
sufran de ausencia de capital de trabajo propio y posean altos niveles de endeudamiento a
principios de ao, les resulta muy dificultoso remontar tal adversa situacin, y estn excluidas de
los grupos anteriores. Por ello es posible que la nueva realidad que vive el sector no logre generar
derrames hacia la totalidad del mismo, y con una misma intensidad, y probablemente an sea
posible observar en un futuro cercano mayor mortandad de firmas productoras de calzado.
la capacitacin sobre las funciones especficas y adecuadas para cada mquina se encuentra ausente
en todos los casos. No obstante, los productores de calzado no muestran ni atraso tecnolgico ni
deficiencias notables en su equipamiento; an ms, es posible observar un sobre-equipamiento en
algunos casos.
En cuanto al desarrollo e implementacin de acciones de polticas que potencien la dinmica del
sector ante el nuevo escenario, las mismas debern estar enfocadas a:
la implementacin de lneas de crdito para capital de trabajo y para actividades de pre y post
financiacin de exportaciones;
el fomento de prcticas asociativas de integracin vertical de la cadena, para desarrollar partes e
insumos segn la necesidad del producto final, y de integracin horizontal, para aumentar la escala
de produccin;
la asistencia en la bsqueda de mercados externos, caractersticas y especificidades de los productos
demandados en otras plazas comerciales;
la capacitacin en temas vinculados a la comercializacin y la gestin comercial externa para
aquellas empresas con potencialidad exportadora; y
la capacitacin en la gestin productiva para aquellas empresas orientadas a la sustitucin de
importaciones, con el objeto de fortalecerlas frente a un escenario de un eventual mayor flujo
importador en el mediano plazo.
141
J. Cerutti, Industria del calzado; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio:
Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa
de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
Los complejos agroindustriales basados en la produccin de citrus dulces y pomceas exportaron
en el ao 2001 ms de U$S 600 Mill. Ocuparon el 6to lugar en el ranking de importancia de todos
los complejos exportadores argentinos y el 4to. lugar de los de base agrcola.
La representatividad argentina en los volmenes transados internacionalmente es del 2,2 % de
ctricos dulces, del 5,4% de manzanas y del 22 % de peras. En la oferta de contraestacin del
Hemisferio Sur (5 pases), Argentina es lder dominante en peras y ocupa el tercer lugar en
manzanas. La base del liderazgo en peras es las condiciones naturales de calidad que no han logrado
ser imitadas por los competidores.
Como oferente de pomceas Argentina pierde posiciones desde los aos 70 afectada
especialmente por el dinamismo exportador de Chile. Desde la dcada de los 80 no se evidencia una
correlacin de aumento de volmenes totales exportados con polticas de tipo de cambio real
elevado. Las perspectivas de sostenimiento y aumento de consumo de los mercados del mundo
desarrollado y de los pases con previsibles crecimiento de ingresos son positivas.
Ambos complejos totalizan una facturacin agregada que supera los U$S 1.000 millones,
incluyen unos 11.000 productores agrcolas, ocupan alrededor de 140.000 puestos de trabajo,
demandan cerca de 50 millones de envases de exportacin y ms de 70 millones hacia el mercado
argentino. Pertenecen a la base productiva de las provincias del litoral argentino, de Mendoza y de
Ro Negro.
Las frutas frescas son el producto ms valioso de los dos complejos, sus manufacturas de origen
agropecuario estn desarrolladas utilizando como insumo las frutas de menor calidad y valor. El
proceso comercial desde los predios hasta los consumidores es sofisticado, demandante de
tecnologa de precisin y de servicios de excelencia. Las etapas principales del proceso son la
produccin primaria, el empaque acondicionamiento frigorizacin, la industrializacin y la
comercializacin externa. El tipo de cultivo es de atencin intensiva y alto uso de factor trabajo. La
combinacin de estos factores ha generado una geografa econmica con densidad de poblacin
superior a otras regiones agrcolas. La estructura predominante en las tramas muestra que la
concentracin es casi total en el proceso comercial que incluye el empaque y acondicionamiento
hasta la venta final. Que la concentracin vertical con la produccin primaria es menor al 40 %. Y
que en comercio externo cerca del 70 % de los envos los realizan el 10 % de las empresas que
operan.
La institucionalidad de las tramas contiene mltiples actores privados y tambin pblicos. En
ambos casos hay signos de desorden, rivalidades y tensiones. En especial la representatividad de
los productores agrarios es dispersa. Esa dispersin es menor en la representacin de los
trabajadores y menor an en la empresaria. El sector pblico no acta bajo una gua estratgica
nica ni tampoco con coherencia en sus regulaciones (14 organismos e instituciones definen
polticas, y ms de 20 tienen poderes regulatorios).
Las relaciones de governance de las tramas presentan puntos de friccin acentuados entre
productores agrcolas y el resto de los agentes de las cadenas. Estos giran alrededor del sistema de
contratos que los vinculan y la incertidumbre de precios derivada de las ventas en consignacin. La
142
A. Rodrguez de Tappata; Industria Frutihortcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
143
A. Rodrguez de Tappata; Industria Frutihortcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
prioritarias tambin lo sera. La incorporacin dentro del programa de instituciones de reas como
educacin, trabajo, salud, transporte, seguridad social, infraestructura rural y los programas de
financiamiento internacional que estn ejecutando sera otro logro a alcanzar. En su contenido
deberan incluirse la superacin de los dficits que hemos marcado a lo largo del presente estudio.
Bajo estos principios servira como verdadero elemento ordenador del mosaico actual. Sobre los
objetivos estratgicos nuestra sugerencia incluye: la valorizacin de nuestra oferta va la sanidad y
calidad, la puesta en valor de la marca pas, la erosin del antagonismo del sector pblico y el
privado mediante una alianza estratgica, la coordinacin operativa del sector pblico.
En segundo orden y como integrantes de la agenda concreta de trabajo sugerimos, la facilitacin
del comercio va simplificacin y reduccin de costos derivados de la intervencin pblica, el
mejoramiento de las condiciones de trabajo agrcola, la elevacin de la educacin y entrenamiento
de los actores de la agricultura, la reduccin de la incertidumbre tpica de los ciclos agrcolas, la
modernizacin del estado va aumento de la calidad de sus servicios.
A lo largo del estudio se presentan una diversidad de problemas, se incluyen estudios de caso, y
se brindan ejemplos de utilidad para no reiterar errores y que conforman una contribucin para el
diseo del programa propuesto.Reiteradamente se menciona a Chile como ejemplo de dinamismo y
fortaleza institucional a imitar. Nuevamente la leccin proviene de nuestro principal competidor: el
plan de acciones denominado Una poltica de Estado para la agricultura chilena, perodo 20002010 ha sido confeccionado por el trabajo conjunto de la Mesa Agrcola integrada por toda la
institucionalidad pblica y privada encabezada por el Presidente del pas.
144
A. Rodrguez de Tappata; Industria Frutihortcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
La combinacin de depreciacin del peso, pesificacin de las tarifas y endeudamiento en dlares
generaron un importante deterioro de la rentabilidad de las empresas en 2002, lo que amenaza la
sustentabilidad del sector en el mediano y largo plazo, y por ende el desarrollo de las
potencialidades y el aprovechamiento del recurso natural. Si bien el negocio exportador escapa a la
pesificacin de las tarifas y se beneficia en principio con una depreciacin del dlar, la gran
dependencia de las empresas productoras y de transporte (que participan del negocio exportador) al
mercado interno, puede dificultar el desarrollo de las ventas al exterior por los problemas que
enfrentan las empresas.
La suba del dlar y el consiguiente incremento de la inflacin interna afectaron los precios de
insumos importados y nacionales que utilizan las empresas del sector para desarrollar sus
actividades, lo que deriv en un aumento de los costos medios operativos de las empresas. Adems,
la salida de la Convertibilidad gener adems importantes efectos sobre la disponibilidad de ciertos
insumos con situaciones de desabastecimiento en determinados rubros. Adicionalmente, el contexto
de volatilidad de precios e imprevisibilidad ha perjudicado la eficiencia de la gestin de
abastecimiento de las empresas, al producir la cada de acuerdos de largo plazo que permitan
obtener mejores precios, mayores posibilidades de planificacin y bajos niveles de inventario.
No todos los subsectores del gas fueron afectados de igual manera por la nueva realidad.
Considerando la evolucin del resultado operativo las empresas ms afectadas por la coyuntura
fueron las distribuidoras y luego las transportistas, aunque los mrgenes operativos siguieron siendo
positivos El desfasaje de las tarifas del gas natural pesificadas y congeladas frente al incremento de
los costos operativos y de inversin explicaron la reduccin del resultado operativo de las empresas
de los sectores regulados.
Por su parte, el resultado operativo de las productoras se increment en el mismo perodo. En
este caso, si bien una porcin importante de las ventas de gas se mantuvo con precios estables por la
pesificacin de los contratos de suministro con distribuidoras o grandes usuarios, el impacto de la
suba de costos en las productoras se atenu por una mayor proporcin de ingresos atados al dlar
explicados por el negocio petrolero y por los contratos de venta de gas natural que pudieron
mantenerse dolarizados (exportacin y empresas locales con ingresos en dlares).
Sin embargo, ninguno de los sectores pudo escapar al impacto de la devaluacin sobre una
estructura patrimonial con pasivos bsicamente en dlares, con el consiguiente deterioro del
resultado financiero y la aparicin de prdidas netas en los estados de resultados de las empresas.
Adems, se incrementaron fuertemente los ratios de endeudamiento e iliquidez y algunas empresas
enfrentaron dificultades para cumplir con sus compromisos de deuda con el exterior.
Una de las herramientas fundamentales para viabilizar la situacin del sector en el presente
contexto es la renegociacin del marco regulatorio teniendo en cuenta los cambios generados por la
nueva realidad y considerando la sustentabilidad del sector en el largo plazo. Esto incluye un
reajuste de las tarifas que permita una recuperacin de la rentabilidad del negocio a niveles
consistentes con una tasa de retorno de actividades de similar riesgo definida por el costo del capital
segn la legislacin que regula las actividades de distribucin y transporte de gas natural.
145
N. Caruso; Sector gas natural y derivados; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de
Economa de la Nacin.
Por su parte, la inseguridad jurdica generada por el rompimiento de las reglas de juego en
materia econmica establecidas durante la dcada de los 90s, en particular el incumplimiento del
marco regulatorio del sector en relacin a la determinacin de las tarifas, junto con una mayor
discrecionalidad del gobierno para definir la poltica econmica, desalientan las decisiones de
inversin por la alta volatilidad de los flujos futuros de fondos que eventualmente podra generar un
proyecto de inversin gasfero. La creacin de negocios dentro del mercado del gas requiere en
general de un elevado volumen de capital y largos plazos de maduracin y recupero de la inversin,
con lo cual un ambiente econmico y jurdico estable y previsible resulta fundamental para la
evaluacin de un proyecto gasfero, sea de exploracin de nuevos yacimientos, produccin,
transporte o distribucin. Adems, la necesaria renegociacin de la deuda externa por parte de
alguna empresas se dificultan en el marco latente de inseguridad jurdica, en tanto la incertidumbre
reinante sobre el ajuste de las tarifas y de los contratos de provisin de gas dificultan la estimacin
de los flujos de fondos esperados de las empresas del sector y la definicin de un nuevo esquema de
vencimientos de deuda consistente con dichos flujos que permita aliviar la situacin financiera de
las empresas.
Adems, la complicada situacin del sistema financiero y la ruptura de la cadena de pagos, junto
a la cada de la calidad crediticia a niveles de calificacin de las compaas dificultaron el acceso
de las empresas al crdito tanto interno como externo lo que genera un obstculo adicional para el
desarrollo de eventuales inversiones del sector. En este sentido, la vuelta del crdito interno y
externo a tasas de inters razonables depender de la normalizacin de la macroeconoma, y por el
lado de las empresas, de la renegociacin de los compromisos con los acreedores externos para
aquellas empresas con problemas financieros para lo cual nuevamente es necesaria la renegociacin
de las tarifas y un marco regulatorio previsible y consistente con la sustentabilidad del sector en el
largo plazo.
De manera similar a lo ocurrido con el sector del gas natural, el sector elctrico se vio
perjudicado por la combinacin de devaluacin del peso y pesificacin - congelamiento de las
tarifas, lo que pone en riesgo la viabilidad del negocio de la energa elctrica en el mediano y largo
plazo. En este sentido, recordemos que alrededor del 30% de la demanda de gas natural se dirige las
usinas termoelctricas de ciclo combinado (CC). Este grado de interrelacin entre ambos sectores
lleva a que los problemas del sector de electricidad constituyan un obstculo al desarrollo de las
potencialidades del sector gasfero y del aprovechamiento del recurso natural.
Por su parte, varios factores dificultan el aumento de la participacin del GNC dentro de la
matriz de combustibles para automotores, los cuales afectan en mayor medida a los automotores de
carga y pasajeros de larga y media distancia, relacionados con el rango de autonoma de los
cilindros, la reduccin de espacio de carga por la instalacin del los equipos de GNC, la escasez
relativa de estaciones de carga frente al aprovisionamiento de otros combustibles y los costos de
conversin de los vehculos en un contexto de la falta de crdito e incertidumbre macroeconmica.
Finalmente, en las actividades desreguladas de la industria del gas natural, como la produccin de
gas natural y el mercado del GLP, se observa una concentracin importante de los negocios en unas
pocas empresas del sector. En este contexto, adems del diseo de mecanismos que estimulen el
desarrollo del mercado spot de gas natural, resulta necesario el monitoreo de defensa de la
competencia en el mercado del GLP para evitar que la integracin vertical derive en polticas de
discriminacin entre los distintos integrantes de la cadena productiva y en precios monoplicos para
los usuarios.
El gas ofrece ventajas comparado con otros combustibles fsiles: abundantes reservas, eficiencia
energtica, competitividad y el hecho de ser el ms limpio en materia ambiental. En los ltimos
aos se ha convertido en una fuente de energa de creciente importancia a nivel mundial, aplicada
en una amplia variedad de sectores aunque el mayor dinamismo ha provenido de su utilizacin
146
N. Caruso; Sector gas natural y derivados; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de
Economa de la Nacin.
La competitividad del gas natural argentino tambin se hace evidente en el mercado de sus
principales derivados, plasmado en los menores costos de produccin a nivel mundial (como el caso
del gas licuado de petrleo) y consolidadas exportaciones de la parte ms industrializada de la
cadena de valor (fabricacin de equipos de conversin de motores a gnc y equipamiento de
estaciones de servicio).
Pero ms all de las ventajas naturales que posee el sector de gas natural en Argentina, tanto en lo
que respecta al gas en s mismo como fuente de energa como a las ventajas que detenta nuestro pas
en su carcter de productor regional, basadas estas ltimas sobre la disponibilidad de los recursos,
productividad de los factores, rigidez del transporte, know how de la actividad y economas de
escala derivadas de un mercado local maduro y sumamente desarrollado (lo cual permite que el gas
natural llegue al usuario final con tarifas accesibles), encontramos razones para creer que la
devaluacin del peso increment an ms la potencialidad del sector, permitiendo as la llegada del
gas natural a Porto Alegre a precios competitivos e inclusive abaratando el costo de produccin de
algunos derivados. De todos modos, tambin existen argumentos como para creer que la misma no
es determinante para lograr un mayor desarrollo del sector.
Teniendo en cuenta las potencialidades y los obstculos sealados, se realizaron proyecciones
sobre la demanda, la produccin y las reservas de gas natural en el perodo 2003-2010 y tambin
sobre su posible impacto en el empleo y en la balanza comercial que surgiran del aprovechamiento
de aquellas. De esta forma, la produccin de gas natural pasara de un nivel actual cercano a los
45.000 millones de m3 anuales a 67.000 millones de m3 en 2010, con una tasa de crecimiento
promedio de la produccin de 5,3% anual, por debajo del 7% anual registrado entre 1993-2001. Por
su parte, las reservas creceran en el perodo analizado, a un menor ritmo que en el lapso 19932001, en el cual evidenciaron un incremento promedio de 5% anual. En consecuencia, dada la
trayectoria estimada de produccin, la relacin produccin/reservas pasara de 16.6 aos en 2001 a
11.9 aos en 2010.
La expansin de la produccin estara principalmente impulsada por el dinamismo de las
exportaciones que creceran un 16% anual en el perodo 2003-2010. El mercado interno tendra un
ritmo de expansin menor, 2,8% anual como ya dijimos, donde el componente ms dinmico de la
demanda estara dado por el gas natural vehicular. Mientras que el resto de los componentes
creceran a tasas similares al promedio.
Volviendo a las exportaciones, la expansin estimada de los volmenes de ventas al exterior
originara un aumento de las exportaciones de gas natural de u$s 309 millones en 2001 hasta u$s
915 millones en 2010, que se traducira en una mejora equivalente en la balanza comercial del
sector por la inexistencia de las compras de gas al exterior. En lo que respecta a la generacin de
empleo, las proyecciones de aumento de la produccin se traduciran en un incremento del empleo
directo del sector de 14.200 personas durante el perodo 2003-2010, en tanto el efecto total para la
economa sera de entre 53.000 y 62.000 nuevos puestos de trabajo en el mismo lapso.
148
N. Caruso; Sector gas natural y derivados; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de
Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
La industria de la Indumentaria abarca la confeccin de las prendas de vestir elaboradas a partir
de tejidos de punto, de calada (planos) e hilados, tanto para uso exterior como interior. Se trata de
una actividad que requiere de coeficientes de utilizacin de mano de obras muy elevados ante
procesos productivos que impiden la sustitucin por medios mecnicos o robotizados de las lneas
de transformacin, debido tanto a razones tecnolgicas como econmicas. Es as como los costos
laborales resultan ser factores explicativos y determinantes de la localizacin y distribucin espacial
de la produccin de indumentaria.
Entre los aos 1980 y 1998 la produccin mundial de la industria de la confeccin creci un
58,8%, al tiempo en que la distribucin regional de la produccin de la confeccin sufri
modificaciones sustanciales debido al notable avance de la participacin de los pases asiticos en el
mercado mundial a expensas de la contribucin europea. Por otro lado, en 2001 el comercio
mundial de prendas de vestir alcanz a u$s 195 miles de millones, cifra que multiplica casi por
cinco al valor comerciado en 1980. Asia y Europa Occidental se presentan como las regiones que
dominan las ventas externas del Sector de la Indumentaria, ya que representan ms de 2/3 de las
exportaciones mundiales.
En la Argentina, el sector de la Indumentaria tiene un peso preponderante dentro del Complejo
Industrial Textil, ya que aporta el 51% de las unidades productivas, el 30% de los puestos de
trabajo, el 27% del valor agregado y el 26% del valor de la produccin del eslabonamiento sectorial.
Al mismo tiempo, ocupa un rol de importancia en el entramado manufacturero argentino
contribuyendo con el 5,6% de las unidades productivas, el 4% del empleo y con poco ms del 2%
del valor agregado industrial.
De acuerdo con los resultados del ltimo Censo Econmico Nacional, el sector se encuentra
constituido por 5.225 unidades productivas de las cuales el 99,5% son establecimientos Pymes. Casi
el 73% de los emprendimientos sectoriales desarrollan sus actividades bajo formas jurdicas
endebles del tipo de sociedades de hecho, colectivas o unipersonales. La estructura etaria sectorial
muestra una distribucin tpica de las industrias con facilidad a la entrada del negocio y que, por
tanto, provoca una alta concurrencia al desarrollo de la actividad.
La evolucin del nivel de actividad sectorial durante la dcada del noventa pone en evidencia una
de sus principales caractersticas: el hecho de enfrentar una demanda muy elstica al ingreso. En
efecto, al tener su produccin como principal destino el mercado domstico, est fuertemente
correlacionada con el ciclo de la economa y es altamente vulnerable a los cambios en el poder
adquisitivo de la poblacin. As, el sector confeccionista registr un aumento de su produccin
cercano al 30% entre los aos 1989 y 1993, y tuvo como ltimo perodo de sensible crecimiento al
ao 1994 al crecer 6,3%. A partir de all, el sector se mantuvo asociado a los procesos de
declinacin del agregado, al caer en 1995 ms del 14%, recuperar la mitad de esta cada a finales
del ao 1997 y luego iniciar un profundo sendero de descenso de la actividad productiva, que la
llev a ubicarse en el ao 2001 casi un 40% por debajo del nivel registrado durante el ao 1993.
A este comportamiento caracterstico debe adicionarse la fuerte competencia externa enfrentada
por el sector, que vio crecer las importaciones de prendas de vestir en un 68% en el perodo
1995/2000, en el marco de un decrecimiento de 42% del consumo aparente sectorial. De este modo,
149
O, Kacef; Industria de la confeccin y el diseo; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
entrega se refiere. El sistema ha cambiado, de esta forma, de ser manejado desde la industria
(industry driven) a ser dirigido desde los clientes (customer driven).Esta nueva modalidad de
organizacin industrial se caracteriza por tener en el papel de organizadores de la oferta a grandes
tiendas minoristas, comercializadoras y fabricantes de marcas que se vinculan con un sistema de
produccin descentralizado en diversos pases en desarrollo que exportan a los mercados centrales.
La aparicin de los llamados fabricantes sin fbricas, que separan el diseo y la comercializacin
de la fabricacin propiamente dicha, implica tambin un cambio en las fuentes de beneficios, que
no dependen ya de la escala productiva o la tecnologa, como en las cadenas dirigidas por los
productores, sino en la diferenciacin de producto, el diseo, las estrategias de comercializacin y
marketing y los servicios financieros.
La industria de la indumentaria ha sido tradicionalmente un sector altamente protegido, en el cual
los principales mercados importadores, tales como Europa y Estados Unidos, aplican una amplia
gama de restricciones cuantitativas (cuotas), mientras que los principales pases exportadores,
mayormente asiticos, protegen sus mercados con aranceles prohibitivos y numerosas barreras no
arancelarias. Desde 1995 el comercio mundial de indumentaria se ha regido por el Acuerdo sobre
Textiles y Vestido (ATV) alcanzado en el marco de la OMC, que prev la progresiva eliminacin
de toda la gama de reglas del GATT para el sector en enero de 2005.
Un posible escenario, derivado de la liberalizacin del comercio de indumentaria, es que el
mercado pase a ser dominado por unos pocos grandes jugadores, que desplacen a pases ms
pequeos y menos competitivos. Esta visin tan terminante acerca de la futura ubicacin geogrfica
de la produccin mundial es, sin embargo, criticada por no tener en cuenta de qu manera los
cambios ocurridos en la organizacin de la industria, pueden introducir nuevos elementos de
anlisis, ms all de los factores tradicionales, vinculados exclusivamente con los costos de
produccin y, en particular, con el costo de la mano de obra.
Las nuevas modalidades comerciales transforman a la capacidad de respuesta de parte de los
proveedores en un elemento crucial del sistema, lo que obliga al proveedor a decidir entre localizar
su produccin cerca de los centros de consumo, lo cual le permite una mayor capacidad de
respuesta rpida o aprovechar los costos ms bajos que pueden ofrecerle, algunas localizaciones en
el extranjero, a veces muy lejanas y por lo tanto menos capaces de responder con rapidez, con lo
cual los menores costos de produccin son compensados por mayores costos financieros y de
transporte. As, aunque los factores que tradicionalmente han explicado la localizacin de la
produccin, en especial los costos laborales, seguirn siendo elementos de decisin importantes, en
especial cuando finalice el ATV, es probable que los cambios en la fuentes de aprovisionamiento no
sean tan claros como predice el anlisis anteriormente comentado.
Del anlisis de la nueva economa de los canales de produccin y distribucin, se desprende otro
tipo de configuracin geogrfica de la oferta de indumentaria y es probable que a medida que estas
tendencias se acenten, como todo parece indicar que ocurrir, la cuestin de los riesgos asociados
a la rpida reposicin de productos tendr cada vez ms importancia. Esto har que la proximidad a
los centros de consumo aumente la competitividad de los pases en aquellas lneas de produccin en
las cuales la reposicin rpida sea relevante, lo cual permite avizorar una mayor regionalizacin de
la produccin de indumentaria, en la que el mercado internacional tienda a estar dividido en tres
regiones, alrededor del mercado estadounidense, europeo y japons, respectivamente.
Las nuevas tendencias, sobre las que se centrar el mercado de indumentaria en el futuro
prximo, apuntan a ofrecer a los consumidores productos cada vez ms personalizados pero a
precios de produccin masiva. Para esto es necesario incorporar tecnologa de la informacin y
comunicaciones, automatizacin y procesos de produccin de ciclos cortos, que permitan responder
rpidamente a los cambios en la demanda. La interaccin entre las empresas a lo largo de la cadena
151
O, Kacef; Industria de la confeccin y el diseo; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
brasilea, consistente en considerar las ventas a traders como exentas de IVA, modalidad que ha
sido muy exitosa en el pas vecino.
El apoyo a la asociatividad, a la integracin de la cadena productiva y el fomento a las
actividades de innovacin y diseo complementan el abanico de polticas que sera necesario
impulsar para potenciar las capacidades de este sector. El bajo grado de concentracin debe tender a
ser compensado por un aumento de la cooperacin a lo largo de la cadena productiva, vertical y
horizontalmente. Para esto es necesario incentivar la asociatividad e impulsar un programa
ambicioso de desarrollo de proveedores tanto de fabricantes de marcas como de centros
comerciales, locales y regionales. Tambin sera interesante, en este sentido, retomar las actividades
que los participantes de esta cadena tenan en el marco del Plan Estratgico que funcionaba en el
mbito de la Secretara de Industria. Por otra parte, el creciente uso de las oportunidades que brinda
el e-commerce, debera permitir a las pequeas compaas unir sus necesidades en sitios de
mercados electrnicos. En este sentido, un programa de apoyo para incorporar masivamente
tecnologa de la informacin y de las comunicaciones debera ser de suma utilidad.
En el caso de la produccin de prendas de vestir, las actividades de innovacin deben ser vistas
en un sentido amplio que incluya, adems de la cuestin tecnolgica propiamente dicha, y tal vez
ms importante que esta misma, a cuestiones como el diseo y la diferenciacin de productos, a las
actividades de marketing y desarrollo de marcas, al establecimiento de redes comerciales locales o
internacionales, a la investigacin acerca de mercados potenciales, etc.
La poltica sectorial y la poltica industrial en general, debe ser pensada de aqu en adelante
teniendo en cuenta que el aspecto institucional es una cuestin primordial y debe ser diseado de
modo de garantizar la operatividad de las medidas que se implementen y su continuidad,
independientemente, de los avatares de la poltica. Potenciar el rol del INTI en el apoyo a las
actividades de diseo, informatizacin, etc., revitalizar las actividades del Plan Estratgico
Productivo Nacional como marco para que los actores pblicos y privados que tienen que ver con la
cadena productiva textil-indumentaria interacten, capitalizar al BICE y disear una estrategia ms
agresiva para posicionarlo como un jugador importante en el mercado financiero local son, entre
otras, cuestiones que ayudaran a agilizar y dar continuidad a las polticas pblicas, ms all de
cules sean las medidas de fomento especficas.
153
O, Kacef; Industria de la confeccin y el diseo; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
la moneda local verificado en el corriente ao, podran estar encubriendo la subfacturacin de las
ventas externas de vinos.
En trminos de los mercados internacionales, es necesaria una accin inmediata del gobierno
nacional en las negociaciones que se estn llevando a cabo en los EE.UU. para eliminar el
gravamen (duty) de 132 dlares la tonelada que se le aplica a las importaciones de mosto de la
Argentina, como parte de las represalias por la no modificacin de la ley de patentes medicinales.
Asimismo, en trminos del mediano y largo plazo, resulta evidente la necesidad de que la
Cancillera y las agregaduras comerciales desarrollen una activa poltica para promocionar los
vinos en el exterior, as como concretar estudios de mercado tendientes a detectar nuevas
oportunidades comerciales para los productos de esta trama.
Dada la convergencia de los actuales cambios macroeconmicos con la reconversin productiva
sectorial, resulta impostergable establecer acciones especficas tendientes a consolidar un proceso
de sustitucin de importaciones vinculado a las actividades conexas a los distintos segmentos de la
trama, que generen empleo y garanticen eficiencia econmica y competitividad sistmica que no
slo dependa de las variaciones (alzas) en el tipo de cambio.
El fortalecimiento y cambio estratgico de las actividades desplegadas por el INTA, articuladas e
integradas a las que desarrollan los restantes organismos nacionales y provinciales de Ciencia y
Tcnica constituira un aporte sustancial para el desarrollo armnico de la reconversin productiva,
as como tambin para la difusin de innovaciones apropiadas en materia de marketing y
comercializacin. Igualmente, en otra rea de influencia, sera relevante que la Secretara de
Turismo incremente la promocin del denominado turismo enolgico.
158
D. Azpiazu y E. Basualdo; Industria vitivincola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
El presente estudio se ha realizado considerando fundamentalmente los siguientes segmentos que
representan una importante porcin de la Demanda de Maquinaria Agrcola:
Tractores
Cosechadoras
Implementos para la preparacin y mantenimiento de los cultivos
Desde el punto de vista de la caracterizacin del sector, se han considerado los siguientes ejes
conceptuales, los cuales son desarrollados en las diferentes secciones del estudio:
Historia del Sector: a lo largo de su historia que comienza con la reparacin de equipos
importados y con el advenimiento en los aos treinta de Roque Vassalli como empresa pionera en la
fabricacin de las primeras mquinas argentinas, desarrolla una importante tradicin tecnolgica.
Posteriormente recorre distintas etapas, en las cuales se fomenta su produccin a travs de
diferentes regmenes y se incorporan en los aos cincuenta empresas multinacionales como John
Deere. Su desempeo esta muy vinculado a los ciclos de precios de los commodities y a las
tendencias macroeconmicas . La apertura de fines de los aos 70 enfrenta por primera vez al sector
con la competencia de productos importados, situacin que se repite en los aos 90. En esta dcada
pari pasu con los cambios sustanciales que experimenta la agricultura argentina, el sector enfrenta
una demanda creciente hasta 1997.
Coyuntura actual: luego de un ciclo de cada en la demanda de maquinaria agrcola desde 1997,
en el 2002 se registra una fuerte reduccin de las importaciones, un leve aumento de las unidades
producidas (en el primer semestre) y un incremento de la facturacin. Los valores exportados han
crecido en forma sustancial respecto al 2001, e incluso presentan una importante mejora en
comparacin al trienio 1999-2001.
Caractersticas del mercado de maquinaria agrcola argentino: este mercado presenta una serie
de cambios en las ltimas dos dcadas que han marcado la evolucin del sector fabricante de
maquinaria agrcola local.
Cambios tecnolgicos en la operacin agrcola: incorporacin de Paquetes tecnolgicos
sistmicos complementarios en los cuales se ha producido una fuerte interaccin entre el
equipamiento, la gentica y los productos qumicos (fertilizantes y desmalezadores).
Ampliacin de la competencia: con el advenimiento de las tendencias aperturistas se increment
el ingreso de productos importados provenientes de Brasil, EEUU y Europa. Esta importacin fue
especialmente fuerte en los productos de mayor complejidad tecnolgica como son los tractores y
cosechadoras.
Cambios en la segmentacin de los clientes: se produce una intensificacin de la subcontratacin
de actividades de laboreo en toda la gama de operaciones desde la siembra hasta la cosecha. Esto se
debe a la necesidad de los pequeos y medianos productores de acceder a las nuevas tecnologas y a
la vez lograr costos competitivos que individualmente, por falta de escala, no les resulta factible.
Esta funcin representa un segmento de alta exigencia tecnolgica y de alta especializacin. Al
mismo tiempo se presenta una creciente concentracin de las explotaciones que incorpora
profesionales para las decisiones de adopcin de equipamiento de tecnologa ms avanzada. Ambos
segmentos generan un fenmeno de escala con la utilizacin intensiva del equipamiento, limitada
159
D. Chudnovsky y A. Castao; Sector de la maquinaria agrcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
solamente por la capacidad de atencin en los ciclos de recoleccin que tienen lmites para poder
ser realizados y que cuando se exceden generan prdidas en la calidad y cantidad de lo producido.
Complejidad tecnolgica de los productos fabricados: a partir de este factor se clasifican a los
fabricantes de maquinaria agrcola en tres grupos principales: los de Baja complejidad
(fundamentalmente los dedicados a la fabricacin de implementos tradicionales), los de mediana
complejidad (por ejemplo las cosechadoras de siembra directa) y los de alta complejidad (Tractores,
cosechadoras, Fumigadoras autopropulsadas). Esta clasificacin se corresponde con conductas
diferenciadas ante los sucesos macroeconmicos y en general con distintas evoluciones de las
empresas involucradas en cada subsegmento. Por ejemplo en el caso de los fabricantes de
cosechadoras slo quedaron en actividad tres empresas, mientras que en tractores slo se registra
una firma en actividad. En contraste, los fabricantes de Sembradoras de Siembra Directa
mantuvieron su capacidad instalada y las expectativas futuras son favorables.
Concentracin Regional: Este sector se caracteriza por presentar una alta concentracin de los
fabricantes en reas geogrficas muy definidas de las Provincias de Santa Fe y Crdoba y ms
dispersas en la de Buenos Aires. Esta caracterstica facilita el desarrollo de acciones asociativas.
Comportamiento Exportador: El sector ha presentado en general un bajo coeficiente de
exportacin, lo cual implica dos consideraciones, por un lado la falta de experiencia en la
adecuacin del producto a las necesidades de los mercados externos y por otro la dificultad de
establecer redes de distribucin y asistencia post venta. El diferente nivel tecnolgico de los equipos
tambin condiciona el tipo de estrategia comercial a utilizar ya que los de mayor complejidad
requieren de servicios de pre y post venta superiores, lo que implica el desarrollo de redes con
mayores exigencias.
Escala de Produccin: El Sector depende fundamentalmente de una demanda local moderada en
comparacin con otros pases fabricantes de maquinaria agrcola (como Brasil y EEUU) siendo
adems su exportacin poco significativa. A esto se suma que la cantidad de fabricantes es alta y la
produccin de los mismos es muy diversificada. Esta diversificacin es el resultado de una alta
estacionalidad de la demanda por lo que se recurre a la diversificacin en parte para amortiguar
dicho fenmeno estacional y en parte para disminuir los riesgos derivados de la incertidumbre de la
demanda. Otros fenmenos que contribuyen a la baja escala son la falta de normalizacin en el uso
de componentes y la continua modificacin de los productos. Estos factores hacen que las
inversiones tendientes a reducir los costos de preparacin sean difciles de amortizar. Existe un
grupo de aproximadamente 30 establecimientos dentro de las aproximadamente 200 PyMEs que
constituyen el sector para los cuales la escala no constituye una restriccin fundamental. Ellos son
los que concentran la produccin de los diferentes tipos de equipos, por ejemplo en el caso de
sembradoras, un tercio de las empresas renen ms de las dos terceras partes de la produccin.
Tecnologa de Produccin: se presentan diferencias en cuanto al tipo de tecnologa de procesos
pero la misma est orientada al logro de flexibilidad y escala media / baja. Una porcin de los
fabricantes cuenta con equipamiento de Control Numrico generalmente tornos, algunos centros de
mecanizado y en mucha menor proporcin punzonadoras (agujereado y corte de chapa) y en un caso
cuenta con robots de soldadura, si bien la mayora del equipamiento es convencional. En cuanto al
lay out de las plantas, se observan algunas distribuciones tendientes a constituir lneas de montaje
final con sectores destinados al montaje de conjuntos, al soldado de las estructuras y otros al
mecanizado de los componentes, estos ltimos bajo la modalidad organizativa tipo taller. Salvo
muy pocas excepciones no est difundida en el sector las prcticas de aseguramiento de calidad bajo
la Norma ISO 9000. Esta prctica si bien no es valorada a nivel de los usuarios locales, puede
significar un respaldo importante en el caso de la exportacin.
160
D. Chudnovsky y A. Castao; Sector de la maquinaria agrcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
Marco regulatorio y rgimen de incentivos
A partir de los primeros aos de la dcada de los noventa, el sector minero argentino inici un
proceso de transformacin y de insercin internacional sustentado principalmente en el desarrollo
de los recursos metalferos, en especial cobre y oro. Dicho proceso est liderado casi
exclusivamente por la inversin extranjera directa de las grandes corporaciones mineras
transnacionales que adquieren derechos de exploracin o proyectos en diferentes fases de
desarrollo.
La adopcin en la Argentina de un marco regulatorio y de incentivos especficos del sector
funcional a las estrategias de las empresas mineras internacionales desempe un rol clave en el
proceso de transformacin del sector. Asimismo, los importantes esfuerzos llevados a cabo por el
estado durante las dcadas 60/70 en prospeccin y exploracin minera permiti identificar los
proyectos que fueron desarrollados durante los noventa.
Entre los aos 1993-1995, se sancionaron leyes tales como de Inversiones Mineras,
Reordenamiento Minero, Acuerdo Federal Minero y de Proteccin Ambiental que introdujeron
modificaciones substanciales al Cdigo de Minera de 1886 base de la legislacin nacional en
materia de regulacin minera-, establecieron un rgimen especfico de incentivos tributarios y
fiscales, y crearon las condiciones institucionales para una aplicacin uniforme de la poltica minera
en todo el pas en el marco de un reordenamiento y fortalecimiento de sus instituciones.
Si bien se ha avanzado de manera importante en adecuar el marco regulatorio, an subsisten
conflictos para unificar la poltica minera en el territorio del pas en el marco de una simplificacin
y transparencia de las regulaciones; as como tambin para consensuar reformas adicionales a la
legislacin de base conforme a los requerimientos que demanda la moderna minera, reducir las
posibilidades de especulacin o malas prcticas que de ella se derivan, eliminar, actualizar o crear
nuevas figuras entre otros aspectos. El nuevo marco regulatorio se acompa de un fortalecimiento
de las instituciones pblicas vinculadas a la minera y de una reorganizacin y mejoramiento de la
informacin requerida por el sector. Sin embargo, actualmente existen problemas de sustentabilidad
y riesgo de prdida o abandono de algunos de los logros alcanzados.
El Servicio Geolgico Minero (SEGEMAR) desarroll importantes esfuerzos en la ltima
dcada, los cuales permitieron incrementar en calidad, variedad y calidad la informacin de base
geolgica y temtica para los inversores privados, si bien se estima que solo se ha cubierto menos
de las dos terceras partes del territorio. El rea de trabajo menos avanzada es la referida a la
evaluacin de los recursos mineros no metalferos.
Respecto a los rubros de la minera tradicional, se destaca el predominio del rubro rocas de
aplicacin con una dinmica muy vinculada al comportamiento de la industria de la construccin y
obra pblica. Por su parte, los minerales industriales tienen distintos usos y aplicaciones;
destacndose las exportaciones de algunos de ellos, principalmente al MERCOSUR, tales como
boratos, cal viva y la bentonita. En estos rubros operan fundamentalmente micro, pequeos y
medianos productores. Segn el estudio realizado en el marco del proyecto PASMA (1999), el
sector Mipyme estara conformado por alrededor de 800 productores, algunos de capital extranjero.
Las caractersticas predominantes son las siguientes: i) se trata de un sector altamente concentrado
en los medianos establecimientos que constituyen un grupo minoritario del total; ii) es reducido
nmero de establecimientos que elaboran productos finales; iii) la mayora destina su produccin al
mercado interno; iv) la mayor parte se encuentra operando con tecnologas y procesos ya maduros u
obsoletos y enfrenta problemas de gestin y calidad; v) existe un grupo que destaca en cuanto a
grado de modernidad.
En los aos previos a la devaluacin del peso argentino, la produccin minera registr una cada
en todos los rubros que la componen, influyendo diferentes causas en este comportamiento. En el
caso del rubro metalfero, est asociado al comportamiento desfavorable de los precios
internacionales y a la baja en la ley del mineral de algunos de los proyectos en operacin (Baja de la
Alumbrera). Por el contrario, en el resto de los rubros encuentra su principal explicacin en la crisis
de la economa argentina. Si bien, en el caso de los minerales industriales que se exportan influy
de manera decisiva la contraccin de la demanda externa..
de destino (arcilla, feldespato, bentonita, caoln y boratos entre otros). Asimismo se abren
oportunidades en el exterior en rubros como prfidos y mrmoles. Sin embargo, los productores
enfrentan restricciones de distinto orden para aprovechar estas oportunidades de exportacin, as
como tambin aquellas vinculadas con la sustitucin de importaciones.
Algunos de los productores de minerales industriales que dirigen una parte importante de su
produccin a los mercados externos, si bien les ha mejorado de manera importante la rentabilidad
algunos de ellos requieren ampliar la capacidad de produccin, mejorar la gestin de calidad,
incrementar el valor agregado al producto, entre otros aspectos, a fin de aprovechar las
oportunidades que les genera la devaluacin del peso. Estos esfuerzos demandan tiempo y
financiamiento, motivo por el cual un incremento sustantivo de sus exportaciones no se podra
registrar en el corto plazo. Una situacin especial atraviesan los productores de minerales altamente
dependiente de la construccin y obra pblica ya que se trata en general de productos pocos
transables. Esta situacin podra afectar en el mediano plazo un escenario favorable de la
construccin y obra pblica.
Lineamientos de Poltica
Teniendo en cuenta las urgencias nacionales de corto plazo en trminos de empleo, divisas y
recaudacin tributaria, se hace necesario un enfoque integral de poltica para el sector que optimice
la contribucin de la gran minera metalfera al desarrollo sustentable de las localidades y regiones
en donde se localizan los proyectos. Se trata de minimizar el riesgo de sacrificar aspectos sociales y
ambientales de largo plazo por urgencias de corto plazo en las que la gran minera tiene impactos
muy significativos.
La adopcin de un enfoque integral implica tambin considerar las especificidades de la minera
tradicional a travs de acciones focalizadas, sin que ello implique descuidar los impactos
ambientales y sociales que dicha actividad tambin genera.
El desarrollo sustentable y la minera no constituye un proceso automtico o espontneo ya que
est condicionado por la capacidad endgena de las localidades o regiones mineras de generar un
mejoramiento de sus ventajas competitivas a partir de los recursos provenientes de la actividad
minera, as como tambin al grado de debilidad de las estructuras polticas locales y de las
instituciones de apoyo al aprendizaje y la innovacin y al grado de vulnerabilidad de las
instituciones en general.
Si bien no existen soluciones nicas en esa direccin, se observa un creciente consenso respecto a
la necesidad de: i) fortalecer las instituciones pblicas encargadas de la evaluacin y gestin de
impactos ambientales y sociales; ii) establecer un sistema de control y monitoreo permanente que
incluya tambin aspectos econmicos y sociales; iii) ampliar en los estudios de impacto ambiental
los factores econmicos, sociales y culturales e integrar estos factores en las estrategias de
desarrollo local y en el monitorio del proceso por parte de las autoridades pblicas; iii) aumentar el
conocimiento sobre el impacto de la actividad minera sobre el medio ambiente, vinculaciones
medio ambiente / economa tanto en el mbito del estado como en la comunidad; iv) crear las
condiciones para la concurrencia de todos los actores involucrados a fin de consensuar un
planeamiento estratgico; v) fortalecer el rol de liderazgo del estado en el proceso de generacin de
consenso; vi) regular en forma transparente los acuerdos consensuados; vii) aumentar la
participacin de la comunidad en las decisiones claves a travs de sus organizaciones desde el
inicio, hasta el cierre de mina.
Se sugiere privilegiar acciones orientadas a crear condiciones favorables para un enfoque de
desarrollo sustentable, tales como: i) avanzar en las reformas a la legislacin de base y para generar
con sustento tcnico un proceso de discusin sobre la profundizacin de aspectos de la ley
167
V. Moori-Koenig y C. Bianco; Industria minera; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
Ambiental Minera relativos a los alcances del estudio de los impactos econmicos, sociales y
culturales de los proyectos; la creacin de normas que permitan asegurar estndares mnimos de
calidad no solo en el tema ambiental sino tambin en el social, entre otros aspectos. As como
tambin abordar el tema de cierre de mina. ii) Dar sustentabilidad a los logros alcanzados en el
marco del Programa PASMA, a fin de evitar el riesgo de perdida de los mismos; continuar con el
fortalecimiento de las Unidades de Gestin Ambiental Provinciales, buscando una articulacin ms
adecuada con las autoridades municipales vinculadas al tema minera y con las instituciones que
realizan investigaciones en el tema., iii) generar informacin confiable y transparente sobre los
posibles impactos econmicos y sociales de nuevos proyectos en estado avanzado de factibilizacin
que puedan servir de base para acordar acciones entre el Estado, la empresa y la comunidad y las
instituciones de capacitacin, investigacin y transferencia de servicios, entre otras.
Con respecto a aprovechar las oportunidades que se estn generando en los mercados
internacionales en el rubro no metalfero sera conveniente analizar la posibilidad de disear
programas focalizados en productos y Pymes que articulen acciones de apoyo productivo con las de
promocin comercial y de inteligencia de mercado. Se trata de identificar la demanda y analizar las
posibilidades de colocacin de los recursos disponibles y a la vez apoyar al productor para lograr la
escala requerida en forma individual o asociativa, los estndares de calidad exigidos, conocer al
detalle el estado de sus reservas, acceder al financiamiento, etc.
En aquellos casos que tienen amplia experiencia exportadora el apoyo debera consistir
especialmente en asistencia financiera para realizar las inversiones necesarias a fin de ampliar su
capacidad e incorporar mayor valor agregado. Ello no impide que puedan integrar un programa
focalizado. Finalmente, con respecto a los productores que se encuentran en una situacin crtica
por su dependencia de la industria de la construccin y obra pblica los representantes del sector
privado deberan analizar conjuntamente con el Estado nacional y provincial la bsqueda de
soluciones para salir de la crisis.
168
V. Moori-Koenig y C. Bianco; Industria minera; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
El presente estudio analiza la evolucin reciente, estructura y perspectivas de la industria plstica
argentina. Este sector demand en 2001 unos 1250 millones de u$s de polmeros termoplsticos,
representando el 73% de la demanda final dirigida a la industria petroqumica. La flexibilidad
requerida por los diseos de fabricacin y los requerimientos de capital relativamente bajos, hacen
de la industria plstica un tpico segmento PyME, eslabonado entre actividades caracterizadas, en
cambio, por su elevado grado de concentracin:
En lo que respecta a la provisin de insumos, se encuentra la industria petroqumica. Aunque a
nivel mundial existe una elevada commoditizacin de las resinas termoplsticas, as como una
relativa dispersin de la oferta, no sucede lo propio en el orden local o regional, donde la
produccin de materias primas plsticas se encuentra fuertemente concentrada. Las recientes olas
de fusiones y adquisiciones en la regin han acentuado estas caractersticas: entre ellas, debe citarse
el proceso de privatizacin y ampliacin del complejo petroqumico de Baha Blanca, que concentr
la oferta de dos de los principales termoplsticos Polietilenos y PVC- en dos operadores
internacionales. En el plano regional, la industria petroqumica brasilea acaba de concretar una
importante consolidacin de activos, dando origen a una megacompaa (Braskem) con
participacin en todos los segmentos del mercado de polmeros. Finalmente, y como parte de este
proceso, debe consignarse la tendencia a la integracin vertical hacia el upstream gasferopetrolero, expresado en la fuerte presencia de los grandes operadores regional del sector Petrobras
y Repsol- dentro de la oferta de productos petroqumicos y sus materias primas.
Bajo las condiciones sealadas de oligopolizacin de la oferta de materias primas, la dinmica de
formacin de sus precios internos se establece estrictamente en torno del costo de oportunidad de
de importar o exportar el mismo producto, dependiendo una u otra variante del nivel de actividad
existente en el mercado regional. De la consideracin precedente, surge que, ante el cambio de
precios relativos introducido luego de la devaluacin, los productores de materias primas plsticas
se encuentran en condiciones de trasladar integralmente a su precio el impacto de aqulla,
incurriendo as en una verdadera dolarizacin de la materia prima. La concentracin regional
conduce, asimismo, a que la preferencia Mercosur concluya retenida, en su mayor porcin, por
los propios productores petroqumicos, sin que redunde en una mejora de costos para el
transformador plstico o el consumidor final.
Desde el punto de vista de la demanda, la industria plstica provee a un conjunto de actividades
que presentan, en trminos de concentracin, caractersticas similares a las de sus proveedores.
Entre ellas, podemos mencionar a las grandes cadenas comerciales fuertes consumidoras de
bolsas y film para uso general-; la industria de la alimentacin que emplea diferentes variantes de
envases rgidos o flexibles-; los fraccionadores de bebidas, la industria automotriz terminal, y la de
la construccin, por citar los casos ms relevantes.
Tambin aparecen, en el caso de la demanda, elementos que condicionan a la industria plstica
tanto en el plano tecnolgico como comercial. En lo tecnolgico, el desarrollo reciente de normas
de calidad y homologaciones tcnicas globales, obligan al transformador plstico a producir en
estrecha vinculacin con su cliente, cumpliendo con diseos y especificaciones provistas por ste.
En el plano comercial, el cliente de la industria plstica acta como monopsonista, que enfrenta una
169
M. Ramal; Industria de los derivados de la petroqumica; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
oferta dispersa y con escaso poder de negociacin en lo que refiere a precios y condiciones de
pago.
Durante la dcada pasada, la evolucin sectorial registr un importante crecimiento. Entre 1990 y
2000, el sector triplic su nivel de procesamiento de termoplsticos, estableciendo una tasa de
crecimiento anual acumulativa del 11.8% Este crecimiento fue impulsado por la fuerte expansin
registrada en ciertos mercados caractersticos. Es el caso del desarrollo de los super e
hipermercados grandes consumidores de bolsas y bobinas de polietilenos-; la obra pblica y
privada demandante de tubos de PVC y Polipropileno-; la industria automotriz terminal, donde se
produjo al mismo tiempo una sustitucin activa del plstico a expensas de materiales tradicionales.
El aumento del nivel de actividad fue acompaado por una reduccin en el nmero de firmas y, por
un fuerte aumento en su tamao medio. Entre 1990 y 2000, la industria pas a procesar de 107 a
473 ton./ao/empresa de materia prima plstica. Adicionalmente, se cuadruplic la productividad
por empleado. Ese proceso fue acompaado por un intenso reequipamiento, que se expres
fundamentalmente en la compra de mquinas y equipos de origen importado. Simultneamente, se
oper un profundo retroceso en la industria local de equipos para la industria plstica.
Como parte de esta evolucin, entre 1990 y 2000 el consumo anual de plsticos por habitante en
Argentina casi se triplic, creciendo desde los 11.5 kg hasta alcanzar los 31 kg. De todos modos,
los parmetros locales de consumo de plsticos se encuentran an distantes de los valores
internacionales de referencia para los pases mas industrializados. Argentina consume hoy la
tercera parte de polietilenos que Europa Occidental, y menos de un 30% del volumen del mercado
norteamericano, medido en volumen por habitante. Las distancias son an mayores en
polipropileno (PP), un termoplstico fuertemente orientado a la inyeccin de piezas industriales, y
cuyo consumo evidencia un grado avanzado de integracin industrial.
Entre 1991 y 2001, las importaciones de productos plsticos semielaborados y terminados
crecieron de 134 a 552 MM u$s. De este modo, pasaron a representar del 12 al 22% del mercado
local de productos plsticos. Por su parte, y en el mismo perodo, las exportaciones de dichas
manufacturas plsticas crecieron de 45 a 187 MM u$s, representando del 3% al 7% de la
produccin sectorial. En el 2001, slo el 26% de las importaciones de manufacturas plsticas
provinieron del Mercosur, proporcin que viene ascendiendo desde 1998 hasta hoy. En cambio,
para las exportaciones argentinas el mercado regional ocupa un lugar importante: as durante dicha
dcada, las dos terceras partes de las ventas externas del sector se ha venido destinando al
Mercosur.
La recesin operada entre 1999 y 2002 afect severamente el nivel de actividad del sector. En
ese perodo, el volumen de materia prima procesada cay un 24 % De esa declinacin, un 19%
corresponde al retroceso operado entre 2002 y 2001. En el ltimo trienio, la industria perdi unas
170 empresas y unos 1000 puestos de trabajo. En la actualidad, la capacidad ociosa del sector se
estima en un 40% como promedio de sus diferentes subsegmentos. Los rubros que han sido menos
impactados por la crisis son aquellos cuya demanda es ms inelstica al ingreso, pudiendo soportar
en mejores condiciones relativas el peso de la retraccin econmica. Es el caso de los segmentos
que proveen al consumo masivo, a travs de la manufactura de bolsas, bobinas, envases para
alimentos y paales, por citar a los ms significativos.
Los mejores resultados sectoriales de 2002 se observan en las empresas proveedoras del agro y
de la agroindustria con perfil exportador. Entre otros productos, pueden consignarse los films y
mantas para agro; bolsas para cereales, hortalizas y harinas; films para packaging de alimentos.
Luego, deben sealarse las empresas plsticas directamente exportadoras, que han logrado mejorar
sus posibilidades de penetracin en el mercado internacional.
170
M. Ramal; Industria de los derivados de la petroqumica; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
partir de enero de 2002, las empresas petroqumicas slo aceptaron operaciones de contado con
alargamiento de plazos no mayores a 7-10 das, salvo muy contadas excepciones de empresas de
gran porte- para sus clientes locales. No ocurri lo propio con los clientes de la propia industria
plstica supermercados en primer lugar- que continuaron con sus prcticas de plazos prolongados
de pago (45- 60 das), incluso con cuasimonedas.
-Encarecimiento de los repuestos y reposicin de bienes de capital: a la elevacin en el costo
relativo del capital, se suman las grandes dificultades para obtener crdito externo para la compra de
equipos, prctica que result habitual durante los aos 90. En el mediano plazo, la persistencia de
esta situacin amenaza las posibilidades de actualizacin tecnolgica del sector, la cual se produce
internacionalmente cada 2-3 aos.
Entre las potencialidades que cuenta el sector para su desarrollo, deben sealarse:
Una elevada actualizacin tecnolgica en el parque de maquinarias y equipos del sector, con un
nivel de capacidad ociosa que permitira, al menos en una primera etapa, una recuperacin del
nivel de actividad sin exigencias de nuevas inversiones.
Fuerte dinamismo esperado en algunas industrias cliente, como las agroindustrias con perfil
exportador.
Disponibilidad de materias primas: actualmente, existe produccin local de los seis principales
termoplsticos. Por lo tanto, los transformadores cuentan con estructuras de provisin que pueden
ofrecer servicio tcnico y asistencia en lo que respecta a desarrollo de nuevos productos.
Respecto de las iniciativas de fortalecimiento institucional, stas se concentran hoy en promover
la exportacin. Es el caso del acuerdo suscripto entre la Cmara de la Industria Qumica y
Petroqumica (CIQYP) y la Cmara de la Industria Plstica (CAIP), dirigido a proveer materias
primas a la paridad de exportacin cuando el transformador dirige su produccin al mercado
externo.
Otra de las iniciativas es el programa Exportplast lanzado por CAIP en noviembre de 2002, con
el propsito de consolidar una corriente exportadora permanente, diversificar la oferta exportable y
los mercados de destino, y promover iniciativas de asociativismo de empresas para la exportacin.
Con menores resultados, se ha ensayado la formacin de fideicomisos para la obtencin de
crdito, mecanismo que tropieza con las dificultades en la constitucin de garantas, sobre todo las
relacionadas con las de los productores de materias primas. El desarrollo de estrategias exportadoras
que requiere alcanzar a la vez economas de escala y tecnologas de proceso vinculadas a la
produccin de bienes diferenciados- exige, finalmente, un proceso de reconversin por parte de los
actuales productores de commodities plsticos, hacia la elaboracin de productos de mayor
complejidad tcnica y valor unitario.
172
M. Ramal; Industria de los derivados de la petroqumica; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
1. Objetivos
El Estudio 1.E.G.33-7 tiene como objeto de estudio el sector agroalimentario argentino. El
mismo se define como el subconjunto econmico que incluye la produccin primaria e industrial de
bienes con destino a la alimentacin humana y animal7. El componente A de este estudio se propuso
como objetivos:
Analizar el perfil exportador del sector agroalimentario argentino, su estructura y desempeo.
Brindar un panorama cualitativo y una estimacin cuantitativa de las producciones
agroalimentarias no tradicionales, de alto valor, en la Argentina y de sus posibilidades de insercin
en los mercados externos.
Identificar causas determinantes de xitos y fracasos de emprendimientos productivos concretos
en cadenas potenciales y de las restricciones para su desarrollo.
Formular estrategias y lineamientos de polticas pblicas y de fortalecimiento institucional
vinculados a la promocin de agronegocios en cadenas potenciales.
Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
y reas vinculadas. Esta enumeracin se considera conveniente para evidenciar que las opiniones
aqu formuladas no surgen de una mera reflexin terica sino que han sido nutridas y contrastadas
con los operadores cotidianos del sector, tanto en el mbito privado como el pblico.
Asimismo, el enfoque de investigacin parte de valorizar la experiencia realizada y considerar los
antecedentes de las situaciones y procesos que se investigan. Como se podr apreciar en el
desarrollo de los temas, en distintos mbitos polticos (Nacin, Provincias, Intendencias) y en
diversos momentos se han adoptado polticas adecuadas que explican resultados actuales, as como
tambin se ha incurrido en errores que han contribuido a fracasos en expectativas de crecimiento.
Cabe sealar, no por conocidas menos importantes, las dificultades enfrentadas en relacin a la
informacin estadstica. A las tradicionales que se encuentran en las distintas bases de datos, se
suma en este caso el hecho de que los productos considerados tengan un peso econmico
comparativamente menor, lo que los hace prcticamente inexistentes para la estadstica local.
Tambin en la Nomenclatura de Comercio Exterior hay bienes que no estn identificados, como es
el caso de los productos orgnicos.
Dentro del conjunto de productos agroalimentarios de alto valor se seleccion un grupo de
productos que se consideraron relevantes por algunas de las siguientes razones: por su mayor valor
de produccin y/o exportacin, por exhibir un dinamismo productivo notable, porque los mercados
internacionales estn en crecimiento, porque se dispone de ms informacin estadstica, porque
existi la posibilidad de analizar casos de empresas, porque se tratara de productos muy incipientes.
El anlisis de estos casos ilustra sobre los factores determinantes de xitos y fracasos en los
emprendimientos, aspecto que resulta de fundamental importancia para la inferencia de
lineamientos de poltica orientados al desarrollo. Los productos analizados -que incluyen algunos
de origen vegetal, animal y productos elaborados- y se presentan en respectivos informes, son los
siguientes:
Productos aromticos y medicinales
Productos orgnicos
Uva de mesa
Frutas finas
Palta
Carne ovina patagnica
Carne de conejo
Caracoles
Productos de la acuicultura
Papas prefritas congeladas
Hortalizas congeladas
En dichos informes por producto, se considera el panorama internacional y los flujos de
comercio; se estudia el desempeo argentino en dichos mercados y se contrasta con el potencial de
los mercados; se analiza la situacin local, la localizacin geogrfica y las tendencias productivas;
se profundiza en los factores determinantes del desarrollo y las limitaciones identificadas, y se
avanza en forma muy general sobre aspectos de poltica. En cuatro casos se han formulado
proyectos de agronegocios, con el objetivo de realizar un ejercicio de aplicacin metodolgica a
casos reales, para ampliar el abanico de herramientas disponibles para el anlisis estratgico y la
identificacin de lneas de accin pblicas y pblico/privadas.
174
Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
3. Resultados
Como resultado de las actividades del proyecto, se cuenta con un informe sobre el perfil
exportador del sistema agroalimentario argentino y del potencial de las producciones de alto valor;
un "mapa econmico" de las producciones agroalimentarias no tradicionales en las provincias
argentinas, once informes que ilustran sobre la situacin actual y potencialidades de producciones
agroalimentarias no tradicionales seleccionadas; una propuesta de poltica en el rea de
financiamiento de la produccin agroalimentaria; una propuesta de poltica de promocin de
PyMES y de exportaciones agroalimentarias y una metodologa para la formulacin de proyectos de
agronegocios aplicada a cuatro casos.
La investigacin realizada en los 17 documentos que integran el Componente A del Estudio
1.EG.33.7, permite sostener las siguientes conclusiones:
El comercio internacional agropecuario tuvo hasta 1999 una dinmica similar a la del comercio
global, pero su crecimiento se interrumpi en ese ao y comenz a recuperarse en 2002. El 85% de
las importaciones de alimentos es realizada por los pases de Amrica del Norte, Unin Europea y
Asia.
La Argentina tiene una ventaja comparativa para la produccin de alimentos derivada de la
disponibilidad de recursos naturales que le permiten producir prcticamente todos los productos
agropecuarios de clima templado y buena parte de los de clima subtropical.
Asimismo, tiene regiones que, por sus condiciones ecolgicas, le permiten producir con un bajo o
nulo contenido de productos sintticos (fertilizantes, plaguicidas, herbicidas) lo que otorga un valor
agregado a su produccin, sea que sta se certifique como orgnica, integrada o con bajo
contenido de residuos.
Las caractersticas citadas permiten un mejor acceso a los mercados, en trminos de tipo de
productos y en el precio a obtener.
En el mercado internacional la demanda de alimentos se ha modificado; en los pases de mayores
ingresos se tiende a consumir productos considerados naturales, frescos, con garantas de
inocuidad y con atributos vinculados a la salud, al placer y al status. Esto se expresa en el aumento
de las importaciones de este tipo de bienes que, en su mayora, son productos diferenciados y de
alto valor.
Los productos de origen agropecuario (primarios y MOA) aportan, a principios de la dcada
iniciada en 2000, el 50% de las exportaciones totales del pas. Entre 1990 y 2000 las exportaciones
de estos rubros crecieron un 66%. El valor mximo se alcanz en 1998 y, a partir de ese ao, se
redujo continuadamente hasta 2002 como consecuencia, principalmente, de las cadas de precios en
los mercados internacionales de commodities y del impacto de la cada del comercio con Brasil.
La competitividad de la produccin agroalimentaria argentina creci entre 1985 y 1998,
aumentando su participacin en el mercado mundial de estos productos, que est en torno al 2,8%.
Sin embargo, en mercados determinados, la participacin argentina en sus importaciones de
productos agroalimentarios es mucho ms significativa (por ej. Brasil, 50%, Sudfrica, 15%, China,
10%, Espaa, 7%, etc).
La estructura del comercio agroalimentario argentino vari positivamente, aumentando la
participacin de los productos dinmicos (los que aumentan su participacin en el mundo) entre los
que se encuentran los productos de alto valor.
175
Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Dentro del conjunto agropecuario, los productos de alto valor han presentado una evolucin muy
dinmica. Un grupo seleccionado para este estudio, que aporta el 5% del total de las exportaciones
de origen agropecuario, creci en el lapso 1991-2001 un 130%, reflejando un dinamismo superior al
conjunto general. Dentro del grupo, hay productos que no se exportaban a principios del perodo y
que representan nuevas incorporaciones a la canasta exportadora (frutas finas, kiwis, papas prefritas
congeladas, hortalizas congeladas) y otros que ya se exportaban pero que han multiplicado varias
veces sus cifras de ventas externas en el perodo (vinos, aceitunas, uvas de mesa, aceites esenciales,
esprragos, entre otros).
A pesar de este crecimiento, la participacin de la Argentina en el mercado mundial de estos
productos dinmicos es en la mayora de los casos- bajsima y muy distante de la capacidad de
absorcin de los actuales mercados importadores. Por lo tanto, estos bienes representan una
oportunidad clara de negocios y de aumento sustancial de las exportaciones del grupo. Si en la
prxima dcada se mantuviera la tasa de crecimiento que dichos productos exhibieron entre 1991 y
1998 (ao de mxima), que fue del 16% anual, su aporte podra pasar de los US$ 600 millones de
2001 a una cifra en torno a los US$ 2.600 millones en 10 aos. Sin embargo, en funcin de los
relevamientos realizados, es factible que el crecimiento sea mayor.
Los factores que han influido positivamente en el crecimiento del grupo de productos
alimenticios de alto valor son, sintticamente: a) en el mbito internacional, aumento de demanda y
de precios de alimentos con atributos vinculados a la salud, a la satisfaccin de necesidades
simblicas o adecuados a las nuevas costumbres de alimentacin de los sectores de altos y
medianos ingresos; menores barreras de acceso a los mercados que para las commodities
tradicionales; b) en lo regional, la constitucin del MERCOSUR, y el consiguiente incremento de la
inversin extranjera directa en el rubro de alimentos y el aumento de las exportaciones a Brasil de
todo tipo de alimentos; c) en la economa local, el crecimiento del mercado interno durante parte de
la dcada del 90 estimul la demanda de alimentos de alto valor y gener capacidades productivas
que comenzaron a derivarse a la exportacin; en 2002, la nueva paridad cambiaria mejor
sustancialmente los beneficios para las producciones alimentarias, y a partir del segundo semestre,
se produjo un fuerte inters en la exportacin; el cambio en el comercio minorista de alimentos, con
el crecimiento de la gran distribucin, transformaciones en la logstica, cadenas de fro, y una nueva
cultura del consumo; d) en el mbito institucional, las nuevas incumbencias en alimentos de la
SAGPyA, la reforma del SENASA y los programas de lucha contra plagas que restringen el acceso
a los mercados, la inclusin del tema de alimentos en el INTA, la sancin de la ley de
denominaciones de origen, la creacin del Sistema Nacional de Calidad (para todos los sectores)
fueron acciones necesarias para alinear la accin del Estado frente a nuevos desafos; e) en las
provincias, los programas de promocin agrcola y/o diferimiento impositivo de impuestos
nacionales, y acciones de los gobiernos provinciales de promocin del desarrollo; f) en el mbito de
las empresas, las que crecieron mostraron gobernancia clara de las cadenas, escala adecuada,
disponibilidad de recursos para inversin, diferenciacin de productos, adopcin de sistemas de
calidad, adopcin de nuevas tecnologas de produccin, empaque y procesamiento.
Los principales factores limitantes a una mayor expansin de la produccin y exportacin de
alimentos de alto valor detectados son los siguientes: a) en lo macroeconmico, grave escasez de
crdito para las PyMES en condiciones adecuadas al tipo de productos y de tomadores; b) en lo
institucional, debilidades del sistema de promocin de PyMES y de exportaciones, referidas
principalmente a la falta de una adecuada articulacin entre los programas de desarrollo de las
capacidades competitivas y los dirigidos a la promocin comercial externa, superposiciones e
insuficiente coordinacin entre las instituciones, falta de prioridades, insuficientes recursos
presupuestarios, escasa participacin del sector privado; c) en las instituciones sanitarias, lentitud en
el avance en la negociacin de accesos a mercados, controles insuficientes; d) en las instituciones
176
Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
177
Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Las reas ms crticas y las acciones que debieran ser consideradas en el diseo de una estrategia
para el aumento del desempeo exportador de las producciones agroalimentarias de alto valor son
las siguientes:
valorizacin de la ventaja competitiva de la Argentina en la produccin de alimentos de alto valor
con caractersticas naturales, identificando estos atributos a travs de una marca pas;
acciones que impulsen el aumento de escala de las PyMES agroalimentarias a travs de
integraciones verticales y horizontales y diversas formas flexibles de asociativismo;
reforma institucional del sistema global de promocin de PyMES y de exportaciones
agroalimentarias;
promocin de la articulacin de las cadenas alimentarias y de la formacin de entidades
representativas de los productores;
reconstruccin del sistema financiero y desarrollo de los instrumentos existentes o nuevos para las
PyMES agroalimentarias y para producciones de alto valor, en particular la securitizacin, las
figuras de fideicomiso y de fondos de inversin, y el uso de esquemas de cobertura para la
administracin del riesgo precio;
asegurar que las instituciones sectoriales -que pueden facilitar o entorpecer las exportacionesfuncionen con continuidad, transparencia, eficacia y eficiencia;
programar la negociacin del acceso a mercados por temas sanitarios y de inocuidad;
garantizar la investigacin y experimentacin adaptativa en producciones agropecuarias y de
alimentos; realizar "inteligencia" tecnolgica y de nuevos productos;
reglamentar la ley de denominaciones de origen;
desarrollar instrumentos para evaluar y evitar el deterioro de los recursos naturales y el ambiente
por posibles impactos de producciones de alto valor;
fijar prioridades por productos o cadenas para la programacin de las acciones y polticas del
Estado.
178
Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Resumen Ejecutivo
La trama de carnes bovinas en Argentina
La produccin industrial de carne bovina se cuenta entre las actividades ms antiguas de la
industria local. Durante las primeras dcadas del siglo pasado, Argentina era uno de los mayores
productores y exportadores, captando ms del 50% del mercado mundial. El panorama actual ha
variado respecto del pasado: la participacin tanto en la produccin como en el comercio ronda el 56 % en mercados controlados por Estados Unidos, la UE , Australia, Nueva Zelandia y Brasil
(pases estos ltimos de reciente y dinmica irrupcin en el comercio internacional).
Con un valor bruto de produccin estimado en el orden de los 7.100 millones de pesos anuales y
niveles de exportacin que oscilan en el entorno de loas 700 millones de dlares anuales, esta
actividad tiene una clara orientacin hacia el mercado interno. Ms de all de su contribucin al
empleo -el complejo en su conjunto absorbe alrededor de 90.000 personas- o a la produccin interna
-explica alrededor del 20% del valor agregado de la actividad industrial-, el sector en su conjunto no
logra articular una red de produccin capaz de traducir su potencialidad basada en una favorable
dotacin de recursos naturales y genticos, en un competitivo complejo exportador. En gran medida
la paulatina prdida de insercin en los mercados externos es ms el resultado de la incapacidad de
la sociedad local para articular convenientemente la oferta que el efecto no deseado de la
imposicin de diversas restricciones existentes en los mercados de destino. Este panorama de la
industria crnica, se inscribe en el marco de una lgica de produccin primaria centrada en la
exportacin masiva de protenas vegetales y algunos granos, pero con escasa presencia en protenas
de origen animal. Argentina exporta granos y oleaginosos para que terceras economas lo
transformen en carnes u otros productos de mayor valor agregado.
En anlisis, tanto primario como industrial, de esta actividad, indica la presencia de algunos
problemas estructurales:
el stock ganadero se ha mantenido invariable en las ltimas cuatro dcadas; incluso por
perodos, se ha reducido;
la relacin entre faena y stocks ganadero (la rotacin del capital) no ha crecido
significativamente a pesar de los cambios tecnolgicos introducidos en la actividad a nivel
internacional y slo parcialmente incorporados no obstante su disponibilidad- por algunos
actores locales;
la produccin de carne no ha variado en las ltimas tres dcadas;
el peso promedio de la hacienda destinada a faena localmente (en el entorno de los 200 kg.
neto) es coincidente con el de inicio de los ciclos de engorde en otras economas donde la
ganadera exhibe alto dinamismo; localmente se sacrifican animales cuando, en otras
economas, stos ingresan en una etapa de generacin de mayor valor agregado;
existe un doble estndar tcnico y sanitario dependiendo del tipo de mercado (interno o de
exportacin); el producto deseado por el mercado local no es coincidente (incluso en el tipo
de corte) con el demandado en los mercados externos ms dinmicos;
existe en la actividad, una reiterada serie de tensiones sectoriales (invernadores vs.
criadores por el precio de la invernada; invernadores y frigorficos por el precio,
179
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Se conoce como consumeros a los establecimientos de faena dedicados exclusivamente al mercado interno
180
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
interna que prefiere animales de bajo peso con los que asocia determinadas cualidades (terneza,
grasa intramuscular). Sumado a ellos, en los ltimos aos se desarrollaron una serie de experiencias
productivas organizadas de maneras alternativas, que tienen como denominador comn la
produccin de carnes diferenciadas -carnes con marca- destinadas tanto al mercado local como a
circuitos muy especficos de los mercados externos. Operan sobre la base de una empresa que
realiza contratos con productores (con protocolos de calidad), contrata los servicios de frigorfico y
coloca el producto -con certificacin de terceros- en segmentos predeterminados de mercados. Si
bien son de poca relevancia en el conjunto indican una promisoria forma de organizacin de la
actividad.
Las colocaciones argentinas en el exterior -circuito que cubre alrededor del 15% de la produccin
- se canalizan a travs de distintos esquemas que tienden a establecer modalidades operativas
particulares dentro del conjunto de la industria. Comparten una serie de exigencias sanitarias que se
articulan a partir de la habilitacin de las plantas frigorficas para exportacin por parte del
SENASA; adems de los requerimientos de higiene y procedimentales, para algunos casos en
particular, la habilitacin para exportar alcanza a los establecimientos ganaderos. En este caso, se
requieren productos especficos -en trminos de calidades, tamaos y contenidos grasos- diferentes
que los estndares del mercado interno. Demanda otra lgica de abastecimiento de ganado y de
produccin y comercializacin. En suma, los requerimientos de la demanda externa articulan esta
red, pero su relevancia no es la suficiente como para extenderse al conjunto del mercado.
Ambos conjuntos de circuitos -el interno y el externo- compiten inicialmente por la produccin
(atomizada) de ganado frente a un sistema de requerimiento sanitario diferencial (con menores
costos si el producto se destina al mercado local ) y un sistema impositivo y sanitario que es ms
lbil si la actividad se circunscribe al consumo interno. Este doble circuito tiene una complejidad
adicional ya que mientras la demanda local prefiere un producto cuya terneza se asocia con la edad
del animal y con una cierta distribucin de la grasa (animales jvenes -en el entorno de los 350 Kg
vivo), los compradores externos requieren un nmero acotado de cortes provenientes de animales
grandes (ms de 450 Kgs), sin huesos y con otra disposicin y cantidad de grasa.. Ambos circuitos
demandan haciendas distintas, sin que ello se traduzca en precios diferenciales (por el contrario,
habitualmente los precios al consumo local son mayores que los de la hacienda de exportacin). Si
se considera que los frigorficos exportadores operan con "sobrecostos" derivados de las mayores
exigencia sanitarias y impositivas, y con ello con una mayor inmovilizacin de capitales, se
entiende la divergencia de intereses con los denominados frigorficos consumeros.
A partir de esta conformacin del mercado varios son los motivos posibles que explicaran la
escasa densidad de la trama. Por un lado, la presencia de mecanismos impositivos con serias
deficiencias que a lo largo de la trama redundan en fuertes asimetras de ganancias entre actores,
des incentivando las actividades exportadoras. Los dbiles sistemas de registros iniciales de
propiedad de las haciendas, los circuitos de comercializacin cerrados sin posibilidad de
informacin pblica, la presencia de lbiles mecanismos de control sobre los agentes de retencin
de determinados impuestos y una diversidad (sobre abundantes de tributos y tasas municipales y/o
provinciales) son entre otros los principales desincentivos para crear una trama ms cohesionada, en
la medida que facilitan la evasin y premian conductas oportunistas, a la vez, que desincentivan la
bsqueda ganancias en base a la eficiencia operativa. Se estima que el sector evade alrededor de
700 millones de pesos anuales, especialmente en los circuitos crnicos destinados al consumo
interno.
En segundo lugar, se evidencia la falta de un mecanismo de clasificacin y tipificacin del
producto -a lo largo de la trama- que permita: i) establecer diferenciales de precios en funcin de la
calidad del producto final (establecida sta en base a parmetros objetivos) y, ii) una divisin
interna de actividades que elimine ineficiencias ocultas en el intercambio. Por un lado, inicialmente
181
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
se comercia el ganado en pie y por kg. vivo sin considerar calidades de carnes ni rendimientos
posteriores. Por otro, los circuitos que van desde la industria al consumo, operan en base a la media
res, con despostado en las bocas de expendio, esquema que genera mltiples ineficiencias tcnicas
(problemas en la cadena de fro, falsos fletes, discoordinacin entre los requerimientos en la
demanda y la oferta, falta de escalas en las bocas de expendio, problemas de calidad, escala y
uniformidad en el recupero de las carnes -grasas, pelos, huesos, etc.). Estimaciones de estas
ineficiencias, asociadas con una imperfecta divisin de actividades al interior de la trama, superan
los 500 millones de pesos anuales y repercuten sobre la rentabilidad del conjunto y los precios y las
calidades al consumidor.
Finalmente se suma la presencia de un doble estndar sanitario, de acuerdo al destino final del
(en su sentido amplio) sobre producto y proceso) que necesariamente deber ser cumplimentado
cuando el producto se destina al mercado externo y que no rigen para el consumo local. Ello
demanda mayores costos, lo cual desbalancea este circuito frente a la demanda interna. Un aspecto
particular de este doble estndar lo constituyen las restricciones sanitarias que imponen algunos
circuitos del mercado externo.
De esta forma, ms all de las potencialidades, el sistema de incentivos9 (por accin omisin o
incumplimientos) induce a conductas individuales o grupales que no generan sinergias para el
conjunto.
Frente a estos problemas ya desde hace ms de una dcada existen soluciones individuales (el
caso de las integraciones para exportar, las carnes certificadas, etc.) con lo cual las estrategias para
su solucin podran ser de dos tipos: i) un replanteo sustantivo del actual sistema de incentivos y
reglas de governance del sector; ii) una lenta "migracin" del conjunto hacia los esquemas
virtuosos (integraciones por contrato) capaz de ir modificando la estructura en su conjunto.
Probablemente ambas estrategias puedan funcionar paralela y coincidentemente durante un
tiempo, pero no es menos cierto que algunos de los desafos de fondo slo admiten soluciones
globales que tengan como epicentro un estado activo en el plano normativo, impositivo y
estratgico. La naturaleza de varios de estos desafos -escala, bienes pblicos, generacin de
externalidades,- induce a pensar que se trata de una actividad propia de las polticas pblicas aunque
en una cercana y estrecha relacin con el sector privado. Es posible que cada unas de estas
evidencias sean consecuencia del funcionamiento de mercado durante dcadas que modelo
conductas y usos y costumbres operativas. En ese contexto, en nuestra opinin, existen cinco
elementos centrales cuya consideracin posiblemente modificara la conducta de los agentes y
tendera a eliminar la dicotoma entre mercado interno versus externo, convirtiendo a esta en una
trama totalmente transable internacionalmente y traccionada por los estndares internacionales.
El primera se refiere a la eliminacin de los problemas sanitarios que opera reduciendo el
espectro de los mercados a corredores muy acotados (y con ello instala al mercado local como eje
del negocio de salida de los criadores e invernadores). Los problemas sanitarios estn centrados
inicialmente en la aftosa pero ampliados -en un futuro no lejano y de acuerdo con las demandas de
los mercados internacionales (o con las propias estrategias de penetracin de mercado desarrolladas
por las empresas privadas)- a otras enfermedades (que constan en la denominada lista A de la OEI).
En este caso, se trata de un esfuerzo sistmico -ya encaminado y con ciertos resultados positivosque debe incluir no slo a la Argentina sino a los pases vecinos (especialmente los de fronteras
lbiles). La solucin al problema de la aftosa impulsara fuertemente la actividad orientndola
hacia los mercados externos que comenzaran a marcar el ritmo de toda la trama crnica. Se trata de
9
Definido en un sentido amplio que incluya mecanismos de modificaciones de precios relativos y otros esquemas promocionales como
contrapartida del logros de metas pre establecidas.
182
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
persistir y profundizar el sistema que operara con cierto xito en la primera mitad de los noventa
con un margen temporal que asle las posibles vas (externas e internas) de contagio y desarrollo de
la enfermedad A inicios del 2003 se cumplen un ao sin la presencia de brotes de la enfermedad,
restando otros tres bajo el mismo signo para poder aspirar al status de pas sin aftosa y sin
vacunacin. An as, el status actual posibilita la reapertura de buena parte de los mercados previos.
Pero ms all del xito de la campaa contra la aftosa, es de destacar la necesidad del
fortalecimiento de la red de fundaciones como instrumento institucional de cobertura nacional que
permitir encarar la erradicacin de otras enfermedades en el marco de una ganadera que por su
sanidad permita diferenciar productos finales.
La segunda cuestin se relaciona con la necesidad de establecer paulatinamente estndares
uniformes de calidad (entre ambos mercados), lo cual requiere en un extremo de un severo reajuste
en los mecanismos de control (en todos los niveles) y, en el otro, la re adecuacin de parte de los
faenadores. Obviamente ello alcanza a las bocas de expendio especialmente a los pequeos
supermercados y carniceras.
La tercera se refiere a la necesidad de replantear el esquema de estandarizacin y normatizacin
del producto intercambiado a lo largo de la trama que permita establecer canales de informacin
(sobre calidad y eventuales aspectos diferenciales) que asocien precios con productividades. La
materializacin de ello es un conjunto de normas e incentivos que tiendan, por un lado, a reducir
las ineficiencias ocultas (derivada del sistema media res) y, por otro, facilite relacionar la calidad de
la materia prima (ganado) con la del producto final (a nivel de consumidor) en base a parmetros
objetivos. Se trata de sentar las bases para la diferenciacin del producto para su exportacin
masiva.
La cuarta se concentra en un estricto control impositivo tanto del conjunto como de determinadas
actividades de la cadena de carnes. Es posible que ello se vea facilitado a partir de una reduccin de
tasas y cantidades de diversas imposiciones provenientes de distintos estamentos pblicos.
Finalmente, se trata de establecer sistemas de coordinacin entre las actividades de regulacin
desarrolladas en y bajo distintas jurisdicciones. Ms all del estricto cumplimiento de la Ley
Federal de Carnes, se requieren esquemas de coordinacin tanto en la fijacin de objetivos, el dise
de polticas y su implementacin entre las diversas jurisdicciones pblicas.
183
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
capacidad de procesamiento industrial, y la produccin crece a una tasa del 12% anual . Entre 1993
y 1998, las inversiones en las industrias lcteas fueron del oreden de los 1935 millones de dlares,
el consumo interno crece hasta llegar a los 230 litros por habitante y por ao; y las exportaciones
aumentan, a partir de 1995, alcanzando coeficientes de exportacin superiores al 12%.
La creciente insercin en los mercados externos indujo en estos aos un cambio en el "mix" de
productos elaborados, impulsando la produccin de leche en polvo, y estimulado la elaboracin de
productos industriales, los que aumentaron relativamente ms que la leche dirigida al consumo en
fresco. Sumado a ello, el mayor consumo de productos lcteos fue paralelo a un cambio en la
composicin de la demanda, estimulando una acentuada diversificacin de la produccin industrial.
Como parte central de la estrategia empresarial para captar nuevos mercados y conservar su
posicin competitiva en los mercados internos, se registra en estos aos una importante tasa de
incorporacin de nuevos productos as como la diferenciacin de productos y marcas dentro de los
ms tradicionales. Las nuevas caractersticas de la demanda introducen asimismo mayores
exigencias en la calidad de los productos finales y en las infraestructuras logsticas y de fro, tanto a
nivel de la produccin como de la distribucin y comercializacin. La GD minorista se encuentra en
un lugar estratgico para captar estos cambios en la demanda y difundirlos hacia los productores
industriales.
Este panorama expansivo comenz a entrar en crisis ya a fines de los noventa. La contraccin de
la demanda interna y externa provoca, con el desafasaje propio de la inflexibilidad de la produccin
primaria en el corto plazo, una disminucin de precios al productor e incluso al consumo final
(cobran fuerza los descuentos de la GD a la industria, a la vez que tienden a desarrollarse la
segundas marcas y las marcas propias de los distribuidores). Ello, aunado al fuerte endeudamiento
de los productores primarios resultante de proceso de capitalizacin emprendido en aos anteriores,
acelera el proceso de desaparicin de tambos. Comienzan a tensarse las relaciones intersectoriales,
proceso que se agudizar en los aos siguientes, en el marco de un contexto caracterizado por: ......
La continacin de la contraccin de la demada interna, con sus consecuencias sobre los precios
finales de los produtos lcteos y de la materia prima; la secuencia de disminuciones de precios
minoristas indujo descensos en los precios pagados al productor primario ms all de las
variaciones estacionales;
Un intento generalizado, a nivel primario, de reduccin de costos sobre la base de la ampliacin
de rodeos, lo cual se tradujo en una primera fuerte oleada de cierre de tambos, y en un leve aumento
del tamano de la unidad productiva promedio;
La desmejora en las posiciones financieras de algunas usinas lcteas que incumplieron o
atrasaron sus sistemas de pagos con los productores primarios y con ello introdujeron severos
problemas de liquidez a lo largo de la trama, tensando las relaciones entre los actores;
El freno a los procesos de expansin de capacidad instalada industrial ante las reducciones
simultneas en los mercados externos e internos.
Las modificaciones macroeconmicas y regulatorias implementadas a partir de fines del 2001,
introdujeron cambios de significacin para la actividad en su conjunto. La readaptacin de la trama
presenta diversas aristas y condicionantes en el corto, mediano y largo plazo. Inicialmente las
modificaciones en las tasas de retorno entre actividades que compiten por recursos comunes especialmente en el uso de la tierra en la cuenca santafesina y parte de la bonaerense-, inducen a
una nueva especializacin. En ese sentido, la situacin actual seala la atraccin que ejercen los
altos mrgenes de retorno de la soja y/o de otros cultivos o combinaciones de cultivos, respecto de
la produccin lctea y la cra e invernada de hacienda.
185
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Sumado a ello, los cambios en los precios relativos inducen reacomodamientos de precios tanto
de la trama lctea respecto del resto de los bienes de consumo, como entre las diversas etapas que
componen la actividad. Las nuevas condiciones tienden a elevar el piso natural de proteccin frente
a los productos importados, a la vez que los mayores precios en los mercados mundiales promueven
mayores colocaciones externas. Los precios al consumidor impulsados por un conjunto acotado de
bienes relacionados directamente con el tipo de cambio- ganaron terreno respecto del precio de los
productos lcteos. Al interior de la trama, la recomposicin de precios fue ms lenta para los
productores primarios que para la industria. Estas modificaciones asimtricas de precios relativos se
manifestaron en tensiones que generaron conflictos y tendieron a replantear tanto de la
institucionalidad del conjunto como de los modos de regulacin incluidas las intervenciones
pblicas.
Finalmente comienzan a manifestarse una serie de ajustes de mayor alcance dado que tienden a
replantear el funcionamiento previo de la trama. En ese sentido cabe destacar:
La disminucin en la cantidad de tambos en el ao 2002 del orden del 8,6%; estimaciones
recientes de la SAGPyA indican la existencia actual de entre 12 a 13.000 explotaciones, sin tomar
en cuenta los tambos marginales; una estrategia alternativa al cierre de los tambos, -en la medida
que el tamao de las explotaciones lo permita- ha consistido en la diversificacin de actividades.
Ello implica el desarrollo de una explotacin lechera menos intensiva, pero que permita cubrir un
flujo de ingresos mnimo asegurado y la complementacin de ingresos provenientes del engorde de
terneros de recra y/o de la agricultura. Se trata de un esquema de menos riesgo y aceptable
rentabilidad promedio a mediano plazo;
La disminucin de la produccin diaria por tambo, del orden del 6,3%, explicada por una menor
suplementacin alimentaria y una reduccin en las siembras de pasturas;
La reduccin en los volmenes de leche fresca recibida en planta -estimada en el entorno del
14%- para el ao 2002;
Un incremento en la capacidad ociosa en las plantas industriales, que llega al 30 y 40%, que
ocasiona severas alzas en los costos fijos y el cierre de algunas instalaciones;
Aumento de la produccin en los circuitos marginales; diversas estimaciones coinciden en
sealar que, a fines del 2002, alrededor de un 30% de la produccin de leche se maneja en
circuitos informales; los mayores problemas estaran en algunos circuitos de leches frescas y en
quesos cuartirolos y mozarella;
La rpida difusin en el comercio minorista de productos de segundas y terceras marcas y un
desarrollo ms acentuado de marcas del distribuidor, en el marco de una estrategia destinada a
captar a los consumidores con menores ingresos; en idntica direccin, se verifica el ingreso a los
circuitos minoristas de los grandes centros urbanos de productos sin marcas (o con marcas nuevas)
elaborados por pymes regionalas (especialmente en el sector de quesos), a expensas de la
participacin de las empresas lderes.
Todo ello en el marco de una reduccin del mercado interno -estimada en el 17%- y una mayor
salida exportadora -con un coeficiente de exportaciones/ventas cercano al 25% para la actividad en
su conjunto.
Varios interrogantes quedan planteados en relacin al modelo tecnoproductivo y de insercin en
los mercados mundiales que puede resultar de la reconfiguracin de la trama, as como de las
modalidades de regulacin y las formas institucionales acordes con las respuestas a estos planteos.
A partir de las capacidades acumuladas a lo largo de los noventa y en el contexto de un mercado
mundial donde la presencia de la produccin local es mnima, cabe plantearse cul es el camino
estratgico a seguir. Una alternativa sera volver a una actividad centrada casi exlcusivamente en
186
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
188
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Son justamente las interacciones entre estos tres componentes las que explican el
aprovechamiento de las oportunidades tecnolgicas en la etapa primaria. En la medida que estas
oportunidades se cristalizan en nuevos paquetes tecnolgicos, las mismas alteran fuertemente la
trayectoria preexistente as como la combinacin de factores utilizados. Sin embargo, los cambios
en el ritmo y la direccin de estas innovaciones en el maz son menos drsticos que en el caso de la
soja, ya que mientras en la soja la semilla es resistente a un herbicida de uso difundido que acta
sobre las malezas, en el maz dicha resistencia no ha sido lograda, lo que afecta sensiblemente a los
costos. Adicionalmente, la semilla de maz, al ser un hbrido, slo permite apropiar una parte menor
de los mayores rendimientos por parte del agricultor.
Paralelamente al aumento de la produccin primaria, la infraestructura de almacenaje y de
transporte ha aumentado:
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Las industrias de raciones para animales, que incluyen tanto las de alimentos balanceados
como las de feed-lots y suplementaciones, consumen el 35% del grano producido. Las
mismas han recibido un gran impulso durante la fase expansiva de los 90 como resultado de
la mayor demanda derivada de las tramas lctea y carne, en las cuales se han desarrollado
nuevas tcnicas intensivas de alimentacin animal.
La industria de molienda por va hmeda, productora de insumos intermedios de usos
agroalimentarios y no agroalimentarios, absorbe el 5% del grano y presenta una articulacin
hacia un amplio abanico de utilizaciones industriales. La misma, ha llevado adelante
190
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
192
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Como resultado de los factores sealados, el rea sembrada con soja, y la produccin primaria e
industrial continuaron expandindose, registrndose en el 2002 un nuevo rcord de siembra y
produccin, con estimaciones de mayores volmenes para el 2002/03 . En otros trminos las
condiciones actuales refuerzan y relanzan el sistema claramente articulados desde una concentrada
exportacin y una presencia casi excluyente de capitales externos tanto en la molienda como en la
provisin de insumos claves (semillas).
Los planteos estratgicos respecto a esta actividad no se circunscriben slo a temas concretos de
la trama, sino que por la magnitud de los desarrollos adquieren relevancia de estrategia para la
economa en su conjunto. Varios son los debilidades, que eventualmente, conlleva el propio
dinamismo exportador.
La primera de esta asociada a la profundizacin de las barreras para arancelarias vinculadas a las
exigencias de etiquetado de transgnicos en el contexto de limitaciones al comercio por parte de los
compradores europeos y asiticos. Dado el alto coeficiente de exportacin de la trama soja
argentina, la vulnerabilidad es en consecuencia muy elevada. En particular, la harina es el
subproducto al que ms podra afectar el etiquetado por parte de la Unin Europea, Japn y Corea,
debido a que destina el 97% de su produccin al mercado externo cerca del 65% de las
exportaciones se orientan a dichos pases. Por lo dems, si bien la soja RR est comercialmente
aprobada en dichos pases, el bloqueo de nuevas variedades est frenando una profundizacin de
estos cultivos.
Sumado a los problemas de los transgnicos, -dejando de lado las restricciones para arancelarias
derivadas de los OGM-, las posibilidades de expansin de la produccin y las exportaciones de las
industrias de la molienda de soja se encuentran amenazadas por los cambios en la poltica
econmica de pases consumidores que inician el proceso productivo gravando las importaciones de
aceites y otros productos elaborados para permitir el ingreso de grano (como el caso de China, que
grava la importacin de productos procesados con una tarifa del 13% al valor agregado sobre las
importaciones de harinas de soja). Mientras que los productores y exportadores de grano de soja se
benefician con estas medidas, que aumentan la demanda mundial de granos, los mrgenes de las
industrias del crushing se reducen. Estas medidas, por lo dems, benefician relativamente a EEUU,
que exporta mayoritariamente granos sin procesar, ya que los bienes elaborados de la trama se
orientan a su mercado interno.
En otro orden, el dinamismo productivo conduce a una creciente participacin en las
exportaciones, lo cual introduce grados crecientes de riesgos ante eventuales problemas climticos o
de reducciones de precios en los mercados internacionales.
Otro conjunto de temas a considerar est relacionado con aspectos internos relacionados a la
expansin de este tipo de cultivos. Al respecto, el desarrollo de la soja desplaza a otras actividades
agropecuarias ms intensivas en mano de obra, si bien crea una red de proveedores que
parcialmente puede mitigar tal efecto negativo. Esta problemtica abre las puertas a las
posibilidades de plantear esquemas distintos para el uso local de parte de la soja, especialmente en
actividades tambin relacionadas con el agro como carnes y granos- muy centradas en el mercado
interno y sustentadas por prcticas pastoriles. En otros trminos, una salida es integrar el desarrollo
sojero a otras tramas productivas de mayor valor agregado, que cuentan tambin con amplias
posibilidades de exportacin.
En la etapa industrial de la trama, la dinmica actual refuerza las tendencias hacia la
concentracin y globalizacin de la estructura empresarial, principalmente en el tramo de los
commodities de exportacin. Los importantes desarrollos tecnolgicos alcanzados, basados en la
importacin de equipos, que colocan a esta industria a la cabeza de las mejores prcticas
internacionales , no se ven cuestionados por el nuevo marco cambiario.
195
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
La principal restriccin en las condiciones internas, en el corto y mediano plazo, para aumentar
la competitividad de la trama de oleaginosos Argentina en el segmento de las commodities se
encuentra en el insuficiente desarrollo de la infraestructura logstica y de transporte. Ello se traduce
en un aumento de los costos derivado de:
insuficiente capacidad de almacenamiento, sobre todo a nivel de las explotaciones
agrcolas, lo que provoca dficit temporales de almacenaje, sobre todo en poca de cosecha
altos costos derivados del transporte en camin en relacin al transporte en FFCC (mas de
un 80% del transporte se realiza en camin).
196
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Ucrania, competidor en los mercados mundiales grava las exportaciones de semilla pero no las
de aceites, compitiendo con Argentina en los mercados mundiales de los productos de la molienda
industrial.
El resurgimiento del girasol con una fuerte dinmica competitiva se asienta, a futuro, en el
potencial productivo del cultivo y la industria, y en su favorable posicin del mercado internacional
(Argentina es el primer exportador de aceites y harinas de girasol). Para plasmar ello en una
corriente sustantiva de exportaciones es necesario el desarrollo de un paquete tecnolgico acorde a
las especificidades del cultivo. Los estudios sobre el sector muestran que algunos de los problemas
que afectan al girasol pueden ser resueltos con tecnologas disponibles; pero otros problemas
requieren de nuevas tecnologas. ASAGIR (asociacin privada que engloba a todos los actores de
la trama y que constituye una verdadera innovacin institucional en la trama de oleaginosos)
propone esfuerzos conjuntos pblicos y privados en tres reas:
aumentos de la productividad,
biotecnologa; estudios de impactos de girasoles transgnicos
calidad de los aceites (incorporacin de genes y tecnologa disponibles para aceites
convencionales, medio oleico y alto oleico)
197
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Del anlisis surge que las empresas pueden agruparse de acuerdo con los objetivos y escalas en
que desarrollan su actividad:
Productores de grandes volmenes de aceite crudo y/o refinados a granel y/o envasado,
donde los mrgenes de rentabilidad estn dados por el volumen.
Productores de productos diferenciados, con inversiones menores, donde el volumen
procesado es sensiblemente menor, pero su valor agregado es significativo.
Productores de grandes innovaciones conceptuales y tecnolgicas que implican importantes
inversiones en investigacin y equipamiento para atender mercados de demandas
sofisticadas y de alto poder adquisitivo.
Se brinda un panorama de las industrias donde el aceite es una materia prima destacada, as como
el destino de los subproductos oleaginosos.
Se informa brevemente sobre las principales Asociaciones involucradas en la industria
oleaginosa, as como las relaciones entre Universidades y el sector privado.
Dentro de este contexto para la industria argentina se estiman oportunidades para grandes y
medianas empresas para ser analizadas dentro de un marco mayor. En particular cabe sealar a
modo de conclusiones:
Las empresas argentinas, tanto de capitales nacionales o pertenecientes a grupos multinacionales,
disponen de tecnologa moderna, son de alta capacidad diaria y los costos de produccin son los
ms bajos del mundo.
El negocio de la industria oleaginosa proveedora de aceites crudos para el mercado interno y
fundamentalmente para exportaciones basa sus estrategias en la adquisicin de la materia prima, los
granos, en la mejor oportunidad de tiempo y espacio. Esto es adquirir los granos en el mejor
momento y al mejor precio. Ello lo decidir en base a recursos econmicos y capacidad de
almacenamiento disponible. La ubicacin de las plantas con respecto a las vas de transporte,
especialmente puertos, tambin es estratgico por la incidencia del flete en el costo.
En lo que respecta a aceites refinados, tambin son comodities con algo ms de posibilidades de
marketing, las plantas cuentan con tecnologa moderna. Pudiendo en este caso mejorar algunos
aspectos, que no los consideramos relevantes como barreras.
Para los aceites refinados envasados la posibilidad de abrir mercados en el mundo es una
necesidad para lograr volumen en un producto que tiene bajo margen de rentabilidad. Ese gran
volumen contribuye a bajar costos fijos y mantener alto el nivel de productividad durante todo el
198
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
ao. Slo con esa productividad constante es posible planear inversiones de renovacin tecnolgica
y/o ampliaciones.
En el rea de los subproductos, los pellets destinados a raciones balanceadas tienen
especificaciones y precios internacionales. Algunos mercados han intentado castigar a los
provenientes de granos obtenidos mediante modificaciones genticas pero hasta el momento esto no
ha avanzado en forma sustancial.
El precio se establece en base al contenido de protena. En Argentina la soja tiene en promedio
un nivel de protena algo menor que Brasil, con lo cual a pesar de descascarar el poroto, le resulta
dificultoso llegar al valor requerido para pellets denominados de Alta Protena. Existira en este
campo una oportunidad de estudiar cmo lograr la semilla adecuada para estas latitudes.
Las harinas para uso humano, o sea las aisladas y concentradas, son producidas por pocas
compaas en el mundo. Los grupos multinacionales que las producen a partir de soja concentran
esta actividad en uno o dos polos y desde all las comercializan a todo el mundo. En Argentina no se
producen, si en Brasil, con lo cual esta zona del mundo parecera no admitir otros actores.
La lecitina de soja cruda es la nica que se produce. Hay alta oferta y se exporta hacia otras
partes del mundo donde se la procesa para obtener productos diferenciados de distinta sofisticacin.
El desarrollo de estos productos est muy concentrado en pocas empresas, as como la elaboracin
de los mismos. Son desarrollos que requieren inversiones importantes en tiempo y equipamiento.
No hay indicadores que sealen oportunidades para Argentina en este rubro.
Frente a grandes productores mundiales de aceites de soja y girasol, crudos y envasados, las
oportunidades para Argentina estaran enfocadas en valorizar otros aspectos, donde la palabra clave
es Diferenciacin.
El girasol brinda la oportunidad de producir tres tipos de aceite de distinta composicin: aceite
poliinsaturado (es el de uso masivo), aceite de alto oleico y aceite de medio oleico. El de alto oleico
se produce en pequeos volmenes y el de medio oleico aun no se comercializa. Esta
diferenciacin requiere para el industrial capacidad de acopio y procesamiento separado.
Trabajando en instalaciones de gran capacidad horaria esto se torna dificultoso, por lo cual el
industrial no fomenta la expansin de este tipo de diferenciacin. Es si muy interesante para
elaboradores medianos. La bsqueda de mercados internacionales, los acuerdos para la siembra de
la semilla especial y el procesamiento separado es una cadena que debe funcionar sin eslabones
rotos.
La soja, como tipo de aceite es igual en todo el mundo, salvo el origen de semilla OMG. El grado
de refinacin y estabilidad mejor en Argentina en el ao 2002 en forma apreciable, logrndose
aceites refinados de muy buena calidad, aunque no uniforme en todos los elaboradores.
Argentina tiene suelos y atmsfera limpia. Sus suelos son frtiles, requiriendo los mnimos
nutrientes. Se pueden instrumentar trazabilidad de los productos comercializados. Est muy lejos de
las zonas de conflictos blicos, de los materiales radioactivos. Tiene una pampa como no hay otra
en el planeta. Estas consideraciones, entre otras ms, pueden conformar respaldo para una Marca
Pas, que sea sinnimo de lo que buscan los mercados dispuestos a pagar precios diferenciados:
Alimentos Sanos y Seguros. Alimentos que provienen de suelos, acopios, procesos industriales y
envasamientos que respondan a Buenas Prcticas de Manufacturas.
Para un mundo de comodities, esa Marca Pas, se vuelve ms necesaria cada da. Se requiere una
fuerte conviccin al respecto para instrumentar polticas de largo alcance que involucren al sector
pblico como al privado. Sin ese convencimiento y cambio de estructuras mentales esta idea slo
ser una utopa.
199
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Las producciones agroalimentarias han evidenciado a lo largo de las ltimas dcadas una serie
de transformaciones sustantiva, que replantean su accionar interno y su insercin internacional.
Por razones exgenas a la economa local -especialmente por los cambios tecno-productivos en
curso, o las modificaciones regulatorias de los principales pases productores y/o consumidores, por
las modificaciones internas en el contexto macroeconmico y/o regulatorio o por la propia dinmica
de la actividad- las producciones agroalimentarias tienden a reconfigurarse en diversos aspectos
(tecnolgico, operativo, perfiles empresarios, etc.).
En este marco existen una serie de modificaciones que son especficas de cada actividad (y como
tales son analizadas en particular), mientras que otras, afectan horizontalmente al conjunto
productivo. En este ltimo caso, cabe mencionar los siguientes temas, que son analizados con
mayor detalle a continuacin:
los aspectos institucionales que sustentan y regulan a estas actividades
las reconfiguraciones que se produjeron en algunas de las principales ofertas (industriales)
de insumos agropecuarios
los desarrollos y potencialidades tecnolgicas en curso en tres niveles complementarios (la
biotecnologa aplicada al agro, la biotecnologa aplicada a los alimentos y por ltimos,
algunos desarrollo tcnicos aplicables a actividades de fuerte presencia agroexportadora
las oleaginosas-)
El sector privado vive en la realidad de los negocios que son multifacticos y requieren
decisiones pblicas abarcativas y oportunas, superando la divisin de competencias entre
organismos. Su visin de las polticas de competitividad requiere coherencia, especialmente que el
sector pblico:
Se haga cargo de las decisiones relativas a la cadena productiva como conjunto y no slo de
aspectos parciales.
Enfoque las decisiones hacia los negocios a fin de formar un mismo frente con los
empresarios ante los mercados internacionales, lo que llevara a usar la fuerza y la
capacidad de negociacin del sector pblico junto con la agilidad para aprovechar
oportunidades del sector privado.
Realice un esfuerzo de coordinacin y de superacin del aislacionismo.
Controle las decisiones hasta su materializacin, ya que la responsabilidad no termina en el
proyecto de norma, ni cuando se la promulga, sino cuando se obtienen los efectos
esperados.
Mida el impacto de las polticas, corrija o cambie con agilidad y abandone lo que no aporta.
Utilice todos los medios disponibles, evitando superposiciones y desarrolle un trabajo en
equipo entre el gobierno nacional, el sector privado, las provincias y las entidades que
puedan aportar informacin para las decisiones.
Desarrolle ms instrumentos de poltica para cadenas productivas.
La cooperacin se intensific en la emergencia, por la apertura simultnea de varias
negociaciones internacionales, pero puede mejorar en el futuro porque los funcionarios y los
operadores la necesitan en forma creciente. Esto no ocurre espontneamente: es necesario prestar
atencin a la gestin de la informacin y a la calidad de los procedimientos. La arquitectura global
de la red no interesa tanto como el ambiente de transparencia, previsibilidad, firmeza institucional,
credibilidad mutua, escasa corrupcin y confianza en la justicia.
En la medida que no haya acciones deliberadas para crear y mantener este ambiente la
transmisin de informacin sensitiva se torna imprecisa, fragmentaria y espordica, afectando la
calidad de las decisiones pblicas y privadas.
Las polticas incompletas o inoportunas tienen costos para el gobierno y para la comunidad, en su
mayora escondidos. Por ejemplo: inversiones no realizadas, actividades crticas que no se arraigan
(biotecnologa por ejemplo), empleos no creados (especialmente para profesionales de alto nivel),
valores intangibles que no se desarrollan localmente, etc.
Hay muchas formas de contribuir a mejorar la cooperacin, que se describen en el informe y que
no hacen tanto a cambios en la estructura como a la utilizacin de los procedimientos adecuados. Se
requiere la constitucin de un consejo agroindustrial estratgico para fomentar un dilogo formal
entre los principales responsables de los negocios y los funcionarios de mayor rango.
En relacin con las entidades privadas, as como la SAGPyA dispone de un detalle de las
funciones a cumplir a travs de leyes y decretos, las entidades representativas tienen una "teora".
En ella la definicin de la misin y su cumplimiento son los elementos esenciales. La estructura y
desempeo de las entidades est influenciada por la estrategia de manejo de la informacin, lo que
influye en las capacidades para la cooperacin, pero se requiere adems una vocacin para
contribuir a la transparencia del dilogo.
Hay dos tipos de entidades que resultan relevantes para la cooperacin: las de cpula y las
especializadas.
201
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
202
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
203
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Con respecto a este cultivo, el desarrollo de cultivares transgnicos resistentes al glifosato aparentemente habra sido
discontinuado por parte de las empresas, ya que no resultara rentable en el nivel internacional, por la escasa cantidad de
pases interesados en el mismo.
204
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
La etapa final del proceso de aprobacin de los OGM, para su puesta en el mercado, implica una
evaluacin del potencial impacto que la comercializacin del cultivo GM podra tener en los
mercados de exportacin de la Argentina. Este aspecto, que surgi como un mecanismo para evitar
obstculos comerciales, deber revisarse de manera tal que permita contemplar las cuestiones
estratgicas que los diferentes desarrollos suponen para el pas. El caso del girasol es una muestra
significativa al respecto.
Asimismo, habr que analizar con seriedad y profundidad las diferentes alternativas que posee el
Estado para reducir o redistribuir el riesgo asociado con la produccin de granos GM y no GM, las
cuales consisten en: el etiquetado voluntario; la fijacin de niveles de tolerancia; la certificacin y
verificacin de status no GM; el aumento de la capacidad de almacenaje y la informacin de
mercados. Sobretodo debe tenerse en cuenta que la cuestin de la produccin diferenciada no es
exclusiva de los materiales GM y puede representar la apertura de mercados de producciones de
cierto inters para el pas. An ms el avance de la biotecnologa a tasas superiores a las actuales, en
cuanto a diversidad de eventos aprobados en el mundo, necesariamente requerir de esfuerzos
suplementarios en este tema.
En materia de armonizacin de normas internacionales, en lo relativo al Protocolo de Cartagena
de Seguridad para la Biotecnologa, el problema fundamental resulta la vaguedad de su texto, as
como las interpretaciones legales que de l surgen. Por lo cual la clave de su impacto sobre los
mercados internacionales depender de las negociaciones que estn siendo llevadas a cabo en la
actualidad y de la formalizacin de acuerdos que permitan lograr una armonizacin ms detallada y
tcnicamente slida de las normas de bioseguridad en el mbito internacional.
Finalmente, cabe recordar que uno de los aspectos que distinguen esta revolucin gentica es
que su insumo ms importante es el conocimiento cientfico. La existencia de buenos cientficos y
tecnlogos permiti crear el sistema de control confiable del que se habla ms arriba e impuls la
rpida transferencia al productor. Sin embargo, la Argentina slo podr tener un desarrollo
persistente de vanguardia en biotecnologa si invierte con continuidad en investigacin cientfica
propia que sirve de base para su aplicacin, convirtindola como en otros pases en una poltica de
Estado.
Biotecnologa en industrias de alimentos. Sectores: lcteos, carnes, maiz y derivados,
bebidas
La definicin amplia de biotecnologa es el uso de organismos vivos o partes de ellos
(estructuras sub celulares, molculas) para la produccin de bienes y servicios. En esta
definicin se encuadran un conjunto de actividades que el hombre ha venido desarrollando por
miles de aos, como la produccin de alimentos fermentados (pan, yogurt, vinos, cerveza, etc.).
Biotecnologa moderna se considera aquella que, contemplando la definicin anterior, hace uso de
la informacin gentica, incorporando tcnicas de ADN recombinante.
En el caso de estas tcnicas aplicadas al rubro alimneticio consideraremos a la Biotecnologa en
un concepto mas amplio, no slo como tecnologa basada principalmente en el uso de la
informacin gentica o de ingeniera gentica, sino que extenderemos a todas aquellas empresas que
estn trabajando en biolgicos o con materias primas biolgicas, que pueden ser base de una reestructuracin o diversificacin sectorial o bien renovar sus sistemas de produccin o de lneas de
productos.
El sector de la biotecnologa industrial, diferenciado como tal, no existe en las estadsticas
oficiales en nuestro pas. Esta situacin dificulta el anlisis de las empresas sectoriales, que
incorporan procesos, insumos o productos de la biotecnologa. An as en Argentina solo hay dos o
207
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
tres empresas con las caractersticas similares a las de Biotecnologa de EE.UU., pero que no
trabajan en la frontera del conocimiento o en las tecnologas avanzadas a nivel internacional; si lo
estn, en cambio, en el nivel regional.
En los ltimos aos con la fuerte aceptacin por los productores agrcolas de las semillas
transgnicas (especialmente la soja y el maz Bt) ha crecido el inters por la biotecnologa y la
produccin en el pas. Prueba de ello, entre otros ejemplos, es el surgimiento de Bioceres SA y de
otras inversiones en desarrollos moleculares de semillas por parte de empresas internacionales.
La infraestructura cientfico tecnolgica, principalmente el recurso humano formado por
investigadores y tecnlogos, es importante y no est suficientemente utilizada. Esto tiene varias
causas , algunas de las cuales mencionamos en el trabajo. Pero constituyen con polticas y gestiones
adecuadas una necesaria complementacin para el crecimiento de las industrias actuales y para los
posibles surgimientos de nuevas empresas.
El grado de incorporacin de la Nueva Biotecnologa, es decir la que est basada en el dominio
de la informacin gentica, es muy bajo en los sectores industriales analizados en Argentina. Casi
podramos decir que salvo su uso para producir los Jarabes de Alto Contenido de Fructosa (JACF
HFSC, tecnologa de comienzo de los 80), para seleccionar el sexo de los bovinos y en algunas de
los equipos diagnsticos para deteccin de enfermedades en animales, no se detectaron otras
aplicaciones . El resto son producciones biolgicas tradicionales o la utilizacin de insumos,
productos de la biotecnologa (p. Ej.: enzimas recombinantes).
Cabe aclarar que, an as, las empresas analizadas pueden cubrir muy bien sus mercados, las
necesidades de la poblacin, trabajando con muy buena calidad. Es decir que las tecnologas que
utilizan les son suficientes para mantenerse y crecer. Pero es evidente que se harn cada vez mas
dependientes de las tecnologas bsicas y productivas que se desarrollen en el exterior y por otro
lado no estn pensando en diversificar sus producciones o darles una valorizacin con productos
mas definidos.
Cmo perciben las empresas alimenticias locales estos desafos de incorporacin y/o desarrollos
de esta tcnicas provenientes del exterior. En general, las empresas analizadas ven que el
crecimiento de las industrias de la alimentacin de la mano de la biotecnologa, es el rumbo que va
tomando la produccin internacional. Habitualmente se muestran muy interesados en ser
informados sobre los temas especficos de su sector y de los grandes avances que se vayan
produciendo en las ciencias biolgicas. Son escpticos sobre la posible instrumentacin y desarrollo
de la biotecnologa en las empresas instaladas en el pas, al mismo tiempo que muy abiertos a
posibles colaboraciones (ms all de los servicios) con el sector acadmico.
Una preocupacin importante a tener muy en cuenta, que apareci claramente con todos los
entrevistados , es lo relacionado a lo transgnico en alimentos. El debate sobre las semillas
genticamente modificadas (en general sobre los Organismos Genticamente Modificados, O.G.M.)
ha creado una alta sensibilidad en los sectores de la produccin y consideran que el usar materias
primas recombinantes o insumos de la biotecnologa, pueden ser de riesgos para la introduccin
de sus productos en los mercados.
La percepcin pblica, la educacin, la informacin, la participacin de los consumidores en los
aspectos regulatorios, son imprescindibles para el buen uso y el xito de las tecnologas genticas.
Estos aspectos que son lejanos a los empresarios de la alimentacin y en general a los
empresarios industriales, pasa a ser un elemento fundamental de xito comercial. Nuevamente el
Estado, junto a los privados, juega un rol esencial.
208
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
esta actividad en uno o dos polos y desde all las comercializan a todo el mundo. En Argentina no se
producen, si en Brasil, con lo cual esta zona del mundo parecera no admitir otros actores.
La lecitina de soja cruda es la nica que se produce. Hay alta oferta y se exporta hacia otras
partes del mundo donde se la procesa para obtener productos diferenciados de distinta sofisticacin.
El desarrollo de estos productos est muy concentrado en pocas empresas, as como la elaboracin
de los mismos. Son desarrollos que requieren inversiones importantes en tiempo y equipamiento.
No hay indicadores que sealen oportunidades para Argentina en este rubro.
Frente a grandes productores mundiales de aceites de soja y girasol, crudos y envasados, las
oportunidades para Argentina estaran enfocadas en valorizar otros aspectos, donde el concepto
clave es la diferenciacin del producto.
El girasol brinda la oportunidad de producir tres tipos de aceite de distinta composicin: aceite
poliinsaturado (es el de uso masivo), aceite de alto oleico y aceite de medio oleico. El de alto oleico
se produce en pequeos volmenes y el de medio oleico aun no se comercializa. Esta
diferenciacin requiere para el industrial capacidad de acopio y procesamiento separado.
Trabajando en instalaciones de gran capacidad horaria esto se torna dificultoso, por lo cual el
industrial no fomenta la expansin de este tipo de diferenciacin. Es si muy interesante para
elaboradores medianos. La bsqueda de mercados internacionales, los acuerdos para la siembra de
la semilla especial y el procesamiento separado es una cadena que debe funcionar sin eslabones
rotos.
La soja, como tipo de aceite es igual en todo el mundo, salvo el origen de semilla OMG. El grado
de refinacin y estabilidad mejor en Argentina en el ao 2002 en forma apreciable, logrndose
aceites refinados de muy buena calidad, aunque no uniforme en todos los elaboradores.
Argentina tiene suelos y atmsfera limpia. Sus suelos son frtiles, requiriendo los mnimos
nutrientes. Se pueden instrumentar trazabilidad de los productos comercializados. Est muy lejos de
las zonas de conflictos blicos, de los materiales radioactivos. Tiene una pampa como no hay otra
en el planeta. Estas consideraciones, entre otras ms, pueden conformar respaldo para una Marca
Pas, que sea sinnimo de lo que buscan los mercados dispuestos a pagar precios diferenciados:
Alimentos Sanos y Seguros. Alimentos que provienen de suelos, acopios, procesos industriales y
envasamientos que respondan a Buenas Prcticas de Manufacturas.
Para un mundo de comodities, esa Marca Pas, se vuelve ms necesaria cada da. Se requiere una
fuerte conviccin al respecto para instrumentar polticas de largo alcance que involucren al sector
pblico como al privado. Sin ese convencimiento y cambio de estructuras mentales esta idea slo
ser una utopa.
210
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Los distintos escenarios macro y la Molienda Hmeda. La historia econmica de las ltimas dos
dcadas en Argentina le plante a la industria de la Molienda Hmeda, tres escenarios
perfectamente diferenciados:
De alto nivel de regulacin: entre 1985 y 1991, se desarrollaron diferentes sistemas de control de
precios para toda la economa, cuyo resultado fue totalmente ineficaz; a ello debe sumarse el control
establecido por la Ley 23.292 que cuantific la produccin permitida para cada empresa, prohibi la
instalacin de nuevas fbricas y, en trminos generales, puso a las empresas bajo un sistema de
absoluto control estatal.
En este contexto las empresas sobrevivieron con muy baja rentabilidad, sin realizar inversiones y
sin actualizar su tecnologa.
Desregulacin con estabilidad: entre 1991 y mediados del 2001 se dieron condiciones de
estabilidad econmica, amplia apertura en el comercio internacional y bastante liberacin en cuanto
a las reglas del comercio interno. La paridad 1 a 1 del dlar facilit el ingreso de productos
extranjeros sin limitaciones ni compensaciones de dumping o subsidios aplicados en los pases de
origen.
En este perodo, el sector invirti fuertemente, ampliando en forma sustancial su capacidad de
produccin y manteniendo su tecnologa muy actualizada a nivel internacional.
El desastre macroeconmico: el gradual deterioro macroeconmico de los ltimos tiempos de la
convertibilidad, se aceler a fines del 2001 y explot en los primeros meses del 2002.produciendo
la recesin ms fuerte de la historia y un colapso general de la actividad econmica.
El sector debi soportar un fuerte quebranto originado en la pesificacin de sus crditos por
venta, en la rotura de la cadena comercial, en la incertidumbre total sobre el costo de su insumo
principal, el maz y en la cada de numerosos clientes. Su capacidad competitiva y prudente
posicin financiera le permitieron sobrevivir, hasta que, lentamente, hacia mediados del 2002 la
economa del pas comenz su proceso de normalizacin. Se incrementaron los esfuerzos de
exportacin y se redujo sustancialmente el riesgo de cobranza, aun a costa de reducir los volmenes
vendidos. Tras varios meses de sufrir fuertes prdidas, el sector se ha estabilizado y ha recuperado
su capacidad de generacin de fondos genuinos.
Durante el perodo 1995-2000 se realizaron inversiones muy significativas, que slo entre 1995 y
2000 alcanzaron los 100 millones de dlares y que permitieron triplicar la capacidad instalada en 15
aos.
Por otro lado, la variedad de productos y la variedad de mercados a los que aquellos van
destinados han obligado a una competencia totalmente abierta, que se desarroll sin ningn tipo de
subsidio ni protecciones especiales.
En cuanto a la Molienda Seca, su desarrollo fue ms lento dado que la mayora de las empresas
que la integran son medianas o chicas que casi generalmente enfrentaron restricciones financieras
muy serias como para alcanzar crecimientos ms rpidos.
Mercado mundial de Molienda Hmeda. En la etapa industrial, la dinmica de los mercados y de
la produccin tambin esta dominada por Estados Unidos. Aunque las polticas de la CEE tienen
fuertes implicancias en la dinmica del sector. Estados Unidos es tambin el principal elaborador
industrial de maz. El comercio exterior de edulcorantes de maz no es de gran magnitud,
lasexportaciones mundiales de edulcorantes de maz representan el 10% de la produccin total.
El comercio internacional de los productos de Molienda enfrenta un mercado internacional que
ha ido planteando cada vez ms restricciones y aumentando los subsidios.
212
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
Las industrias derivadas han ido creciendo en los volmenes exportados, desarrollando nuevos
mercados y aprovechando las ventajas generadas por los distintos acuerdos de complementacin
econmica. En el ao 2002 estas exportaciones representaron ms de 36 millones de U$S para la
Molienda Hmeda y 8 millones de U$S de dlares para la Molienda Seca.
Tratamiento aduanero a la Molienda de Maz: A nivel industrial, los subsidios en la CEE son
muy elevados y esto se constituye en la principal amenaza para el sector molinero local. A pesar de
ello, la Argentina ha podido casi auto-abastecer de este producto al consumo local y en los ltimos
aos se inici un proceso de recuperacin de los mercados de los pases limtrofes. El
establecimiento de aranceles externos comunes en el MERCOSUR explica fundamentalmente esta
dinmica, en el caso de los edulcorantes este alcanza el 19%, incluida una tasa de estadstica del
0,5%. Para los almidones y smolas alcanza una tasa del 13% y para los almidones modificados del
17%.
Para las exportaciones rige un derecho del 5% que se compensa parcialmente con reintegros del
orden del 3%, salvo en los casos del aceite de maz y de los productos de la Molienda Seca que
deben pagar un 20% de derechos de exportacin.
213
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
12
1 Billn = 1 x 10 9
214
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
fructosas. Otra amenaza sobre la molienda Hmeda son los almidones y dextrosas subsidiados
provenientes de la Unin Europea.
En condiciones de justa competencia el sector mantendr una posicin muy slida.
Los principales desafios.
No habr posibilidades sustanciales de progreso en tanto no se pueda avanzar sobre las polticas
de subsidio y proteccin de los pases centrales. Los esfuerzos del grupo CAIRNS y las
negociaciones de la ronda de la OMC, pueden significar una esperanza, pero los resultados
seguramente se vern en el largo plazo.
En maz Argentina es competitiva an en las condiciones actuales, pero el potencial es altsimo si
se diesen reales condiciones de libre comercio.
Para los productos de las moliendas la esperanza de alcanzar condiciones de libre comercio es
an menor. El sistema de proteccin existente en muchsimos pases demuestra el nivel de
competitividad alcanzado por esta industria argentina.
Las oportunidades
Para el mercado interno, la consolidacin se dar a travs de una eficaz proteccin contra
dumping o subsidio. En cuanto al mercado regional, los esfuerzos y xitos de los ltimos tiempos
pueden multiplicarse en el marco de la apertura que se puede lograr a travs del ALCA o de otros
acuerdos regionales o bilaterales.
Las reducciones de costo alcanzadas hasta ahora con el desarrollo de los OGM pueden aumentar
sus efectos a medida que se desarrollen las nuevas etapas de esta tecnologa y se obtengan
productos que mejoren la calidad de los existentes. Dado el potencial de los distintos mtodos de
transgnesis y la situacin de avanzada en el pas en el manejo tanto de la investigacin y desarrollo
como en la aplicacin prctica, cabe esperar resultados muy importantes en las prximas etapas.La
diferenciacin (descommoditizacin) y diversificacin de productos. Los desarrollos potenciales en
la trama se concentran en la etapa primaria y afectarn a las etapas industriales. Estos cambios
conciernen a los organismos genticamente modificados (OGM) que buscan mejorar la rentabilidad
en el manejo o la resistencia a insectos, las mejoras genticas a fin de lograr variedades de maz de
alto valor (MAV) y las innovaciones en la etapa de manejo.
La introduccin de variedades de alto valor (MAV): Comprende la modificacin de las
caractersticas de la composicin del grano donde el grano se ha cruzado o se ha aplicado la
ingeniera gentica para que tenga determinadas caractersticas de utilizacin tales como: alto
contenido de aceite (HOC), una composicin especfica de aminocidos, un nivel particular de
amilosa y amilopectina.
215
Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.
ANEXO METODOLGICO
219
internacional que compensaran ese efecto. Por el contrario, la devaluacin brasilea de principios
de 1999 alter significativamente los trminos del intercambio en el MERCOSUR y comprometi
en varios sectores la alternativa de crecer va exportaciones. En lneas generales, la ausencia de
buenas perspectivas por el lado de la demanda oblig a un nuevo ajuste del sector productivo,
frenando, postergando o reduciendo significativamente los niveles de inversin y achicando an
ms los planteles de personal calificado. En este contexto, si bien la mayora de los sectores
industriales opera en la actualidad con elevados mrgenes de capacidad ociosa, es probable que
aparezcan algunos cuellos de botella a lo largo de las cadenas productivas que perturben las
posibilidades de una reactivacin inmediata y sostenida.
Al efecto de dar cuenta de esta situacin y, al mismo tiempo, de explorar las potenciales
ganancias de competitividad genuina, se ha previsto en los trminos de referencia oportunamente
establecidos que, para cada uno de los estudios sectoriales a realizar, se debern desarrollar las
siguientes actividades:
1. Registrar y analizar la evolucin de las principales variables: produccin, empleo,
importaciones, exportaciones, inversiones, etc.
2. Describir la trama productiva del sector y evaluar su contribucin al desarrollo local:
nmero y tamao de las empresas, relaciones y caractersticas de los vnculos con otros
sectores econmicos e instituciones (cmaras, organismos cientficos y tecnolgicos,
agencias de fomento, etc.), participacin y relevancia de la trama para la economa
regional, mecanismos de financiamiento de la actividad, clima de inversin, marco
regulatorio del sector.
3. Caracterizar la insercin internacional del sector: el patrn de comercio exterior, los
principales mercados, la participacin en el Mercosur, el patrn de internacionalizacin
productiva, la participacin de empresas transnacionales, etc.
4. Tipificar la conformacin de grupos o subsectores segn aspectos tecno-productivos:
grado de complejidad tecnolgica de los productos y de los procesos, tipo de
organizacin de la firma, naturaleza del proceso de trabajo, capacidades endgenas para
el desarrollo de actividades de innovacin, etc.
5. Identificar para cada uno de ellos las posibilidades u oportunidades existentes para:
diferenciar productos, innovar en productos, procesos y aspectos organizacionales,
sustituir eficientemente importaciones, ganar o consolidar posiciones en los mercados
internacionales.
6. Identificar los obstculos o problemas pertenecientes al entorno meso o macroecnomico
que impiden la explotacin de las posibilidades y oportunidades halladas.
7. Identificar aquellos agentes claves en el control de los recursos, procesos o canales
determinantes para la dinmica del sector, considerando en particular los aspectos
regionales involucrados.
8. Estimar el impacto del aprovechamiento de las posibilidades y oportunidades detectadas
sobre la produccin (direccin del crecimiento), el empleo (aumento/disminucin en
puestos de trabajo, cambios en las calificaciones/habilidades requeridas), las
exportaciones (volumen y tipo), las importaciones (volumen y tipo), la evolucin del
Mercosur (patrn de complementacin), la reconversin de empresas del sector y el
desarrollo de proveedores.
9. Presentar un perfil de especializacin para el sector, identificando aquellas actividades o
agentes claves para su desarrollo.
10. Formular un conjunto de lineamientos de accin que integre instrumentos e instituciones,
a fin de remover los obstculos meso y macroeconmicos identificados, conformar un
entorno adecuado y fortalecer las capacidades endgenas de las firmas.
220
221
222
Sectores seleccionados
1) Minera:
A partir de la dcada de los 90, el sector minero argentino ha iniciado un proceso de
transformacin y de insercin internacional basado principalmente en el desarrollo de los recursos
metalferos. Este proceso est a cargo casi exclusivamente de la inversin extranjera directa, a
travs de filiales o joint ventures de empresas transnacionales que adquieren derechos de
explotacin o proyectos en diferentes fases de desarrollo. Como consecuencia, se asiste a un
crecimiento explosivo de la produccin de metales y a una total redefinicin de la estructura
productiva tradicional del sector, en la que pasan a predominar los megaproyectos, y se revierte el
saldo tradicionalmente deficitario de la balanza comercial. Si bien la nueva minera tiene todava
un peso en el valor agregado interno no demasiado significativo (menor al 1%) -debido a que la
mayora de los proyectos llega hasta fases de elaboracin inferiores a la refinacin-, su impacto es
sustantivo en aquellas regiones en las que se localizan y, a la vez, implica un incentivo potencial
para el desarrollo de proveedores locales y de nuevas actividades conexas, dados sus fuertes
requerimientos en materia de infraestructura.
El ciclo de inversiones en la minera argentina iniciado en los 90 se explica en el marco de las
estrategias corporativas de las grandes empresas mineras transnacionales y por la concordancia de
un conjunto de factores: i) un gran potencial geolgico minero que, en el marco de un escaso
desarrollo, deja disponible una importante dotacin de recursos metalferos y no metalferos, ii)
un bajo nivel de costo ambiental como consecuencia de no tener que invertir en planes de
reconversin tecnolgica, como ocurre en otros pases de tradicin minera, iii) un marco jurdico
propicio para la actividad, vi) el acceso a nuevas tecnologas que aumentan la disponibilidad de
recursos de factibilidad econmica, v) el tratado de integracin minera con Chile que disminuye
los costos operativos de la actividad, impulsando nuevas e importantes oportunidades de
exploracin y explotacin minera, vi) la disponibilidad a bajo precio de energa elctrica y gas
natural.
Ms all del escenario mundial que est afectando la dinmica de inversin en el sector y de las
condiciones macroeconmicas imperantes en la Argentina, a largo plazo la actividad minera
constituye una importante fuente de ingreso de capitales externos y de divisas a travs de la
exportacin de productos minerales. Adems puede contribuir a generar condiciones propicias
para dinamizar el desarrollo regional; esto depender no solo de la instancia minera, sino del
conjunto de las industrias eslabonadas y ser ms importante cuanto mayor sea el grado de
integracin con el sistema econmico.
2) Gas y derivados:
El gas ha alcanzado una posicin predominante entre las fuentes primarias de energa en
Argentina, con una participacin estimada en torno del 45% en la matriz energtica, a favor de
importantes reservas de gas natural y una adecuada estructura de transporte y distribucin. A su
vez, la industria gasfera cuenta con un importante potencial de demanda en el largo plazo,
especialmente a travs de la exportacin para el abastecimiento a usinas de ciclo combinado en la
regin. Si bien el mercado interno aparece relativamente ms saturado, quedan an vastas
regiones del pas que carecen de una red troncal de abastecimiento del fluido, ya sea para
consumo residencial o para centrales energticas o nuevos emprendimientos industriales.
La devaluacin del peso perjudica la situacin en el mercado domstico, en tanto ni los usuarios
ni los distribuidores estn en condiciones de absorber el incremento del precio del gas en boca de
223
pozo. En este contexto, slo el consumo industrial, especialmente aquel ligado a la fabricacin y
exportacin de insumos difundidos (refineras de petrleo, petroqumica, celulosa-papel y metales
no ferrosos), o un proceso de reconversin del autotransporte de pasajeros podrn dar impulso al
sector en los prximos aos. .....Por el contrario, las naciones vecinas brindan un fabuloso mercado
potencial, ya que, con excepcin de Bolivia, ningn otro pas limtrofe cuenta con provisin
propia del combustible. En Chile y Brasil, en particular, y Uruguay, en menor proporcin, existe
la oportunidad de generar un gran cambio en la matriz energtica, a travs de la exportacin de
gas natural. Este elemento es el que est otorgando mayor dinamismo al mercado energtico, en
el marco de la integracin energtica regional.
A lo largo del ao pasado, los despachos al exterior alcanzaron el 13% del volumen de gas
extrado en lapso similar y esta cifra podra expandirse al 26% hacia fines del 2010 (segn
estimaciones previas a la devaluacin). Los principales destinatarios de esta mayor oferta seran
Chile y Brasil, que en el 2001 sufri un severo colapso en su sistema energtico como consecuencia
de deficiencias en su parque hidroelctrico. Segn estimaciones de Petrobrs, la demanda de gas
natural crecer en aquel pas a una tasa del 35% anual entre el 2002 y el 2005, descendiendo al 12%
desde el 2006 hasta el 2020. Uno de los principales requerimientos es el abastecimiento del parque
elctrico del centro de Brasil, a travs de la ereccin de un conjunto de centrales trmicas de ciclo
combinado, supliendo de este modo la desbordada capacidad del sector de generacin hidroelctrica.
Brasil continuar siendo un pas importador de energa en los prximos aos y, si bien cuenta con
grandes reservas de gas en Amazonia y un proveedor eficaz y ya establecido como Bolivia, aparece
como un excelente mercado potencial para Argentina.
Ahora bien, el desarrollo y expansin de este sector pueden restringirse, en un contexto
macroeconmico probable de fuerte restriccin de capitales y tipo de cambio real elevado, a raz de
su carcter de capital-intensivo. Ninguna empresa local posee tecnologa propia en las distintas fases
de la produccin de gas (y de petrleo), por lo que la exploracin y explotacin requiere equipos
importados. Asimismo, se trata de un sector donde las inversiones demandan elevados tiempos de
maduracin, por lo que la estabilidad de las reglas del juego resulta ms que fundamental. Pero, una
vez sentadas las bases institucionales, es factible que de cara a las promisorias expectativas del
negocio la falta de financiamiento sea sustituida por inversin directa de los propios interesados. Por
otro lado, es promisorio tambin el efecto derrame de la industria gasfera sobre la demanda de
empleo de sectores vinculados; se estima que cada nuevo empleo contratado en forma directa genera
poco ms de cuatro puestos marginales en otras ramas, coeficiente bastante superior al promedio
nacional.
3) Indumentaria Textil:
La industria de la Indumentaria abarca la confeccin de las prendas de vestir elaboradas a partir
de tejidos de punto, de calada (planos) e hilados, tanto para uso exterior como interior. Reviste un
peso preponderante dentro del complejo textil argentino y explica en la actualidad,
aproximadamente, el 6% de las unidades productivas, el 4% del empleo y algo ms del 2% del
valor agregado del total de la industria manufacturera. Se abastece principalmente de materias
primas nacionales, demandando casi un 65% de los tejidos producidos en el pas. Exhibe un bajo
grado de concentracin econmica, mercados bastante atomizados, una fuerte desconcentracin
geogrfica y tecnologa relativamente homognea.
Uno de los aspectos importantes del proceso de reestructuracin de esta industria durante los 90
es la mayor integracin del proceso productivo con los diversos canales de comercializacin,
como consecuencia del auge de la modalidad de Outlets y Centros de Compras y del avance del
hipermercadismo. Esta nueva conformacin le ha proporcionado al sector una mejor capacidad de
224
respuesta y adaptabilidad a los diferentes niveles de la demanda interna, que explica hasta ahora
ms del 90% de las ventas totales. Las exportaciones crecieron hasta su mximo relativo en 1995
(6.1% de la facturacin del sector), para declinar a un magro 2.9% en el 2000. Por su parte, las
importaciones han crecido sostenidamente, aumentando su participacin en el Consumo Aparente
de 5.3% a 9.4% entre 1993 y 2000, siendo Brasil y China los principales proveedores.
Este panorama abre perspectivas de aprovechamiento del nuevo cuadro de precios relativos, tanto
a travs de mayores exportaciones como de sustitucin de importaciones. Asimismo, con vistas a
un mayor potencial de crecimiento, se entiende que est presente la posibilidad de incrementar la
generacin de valor a partir de un esfuerzo en actividades que tengan que ver con el diseo, la
imagen y la calidad de los productos. Esto permite identificar un fructfero campo para el
desarrollo de polticas pblicas que incentiven y faciliten la penetracin de productos argentinos
en el mercado mundial.
4) Calzado de Cuero:
La evolucin de la industria de calzado de cuero (que representa aproximadamente un 1% del
total de PBI industrial) presenta dos fases bien diferenciadas en la dcada de 1990: hasta 1997,
flucta anualmente en torno a niveles relativamente estancados, tal que su nivel absoluto de
produccin result en ese ao similar al de 1992 y apenas un 10% superior a la recesin de 1990;
a partir de 1998, sus volmenes producidos disminuyen abruptamente. Desde ese momento y
hasta finales del 2001 la produccin cay un 40 %, profundizndose la crisis sectorial.
Los cambios en el escenario econmico argentino a partir del 2002 llevan a replantear el futuro de
la industria del calzado, en la medida que se modifican sustancialmente los parmetros que
enmarcan su actividad. Habiendo sido una industria fuertemente castigada por el avance del
calzado importado en la dcada de los 90 y por la prdida de mercados externos, en gran parte
como consecuencia del efecto de la sobrevaluacin relativa del tipo de cambio sobre sus
parmetros de competitividad-precio, se ha convertido en un sector con fuertes expectativas y
perspectivas de recuperacin y reconversin.
La modificacin cambiaria ha dejado fuera de competencia al calzado importado, que lleg a
representar el 44% del Consumo Aparente en el ao 2001. A pesar de la depresin de la demanda
domstica, la salida del mercado de la gran mayora de los 26 millones de pares importados el
ao anterior genera un margen amplio y relativamente inmediato para recuperar mercado interno
a travs de un proceso de sustitucin. Por otra parte, el prestigio del que goza el calzado argentino
de calidad en los mercados externos, particularmente en los segmentos de media-alta y alta gama,
permite entrever una reactivacin de la corriente exportadora, dadas las nuevas condiciones de
precio.
En los segmentos aludidos, las empresas del sector, predominantemente PyMes, han exhibido una
fuerte capacidad de adaptacin y flexibilidad para dar respuestas tcnicas adecuadas y un dominio
de buenas prcticas productivas, que acompaan la buena calidad de la materia prima. Estos
atributos las posicionan bien en el nuevo contexto. Sin embargo, los efectos de la situacin
adversa de los ltimos aos han generado algunos rasgos que requeriran una atencin inmediata.
En lneas generales, se trata de firmas con insuficientes escalas de produccin, excesivo mix de
productos, carencia de capital de trabajo y prcticas gerenciales poco proclives a proyectos
asociativos. Estas caractersticas exigen el desarrollo de nuevos mecanismos de integracin en
redes (financieras, productivas, comerciales), a efectos de confirmar las potencialidades
mencionadas.
225
5) Industria Plstica:
La industria plstica comprende la transformacin de los polmeros termoplsticos suministrados
por el downstream petroqumico y puede subdividirse en varios segmentos:
envases soplados, film y lmina, inyeccin de piezas industriales, envases flexibles y extrusin
para tuberas. A su vez, hay un conjunto de especialidades qumicas vinculadas al eje
"petroqumica-termoplsticos", a travs de eslabonamientos productivos horizontales y verticales,
siendo las ms importantes: plastificantes, aditivos para plsticos, emulsiones (elastmericas,
acrlicas, vinlicas) y pigmentos y colorantes.
La industria plstica y de especialidades qumicas conexas agrupa a un conjunto no inferior a los
2500 establecimientos industriales relevantes, predominantemente pequeas y medianas
unidades. Mantienen fuertes vnculos verticales con grandes industrias, la petroqumica final,
como proveedora, y la gran industria alimenticia, la industria automotriz terminal y las grandes
cadenas comerciales, como clientes. La asimetra en la organizacin de los mercados generada
por estos vnculos obliga a este sector a desenvolverse en un contexto de intensa competencia.
En lneas generales, estos establecimientos exhiben a) aptitud para desenvolver procesos de
acumulacin de capacidades tecnolgicas propias ("learning by doing"), dentro de un marco
relativamente estricto de pautas aportadas por proveedores y clientes; b) aptitudes de
administracin empresarial para conquistar confiabilidad en cumplimientos en los pagos y en los
plazos y condiciones de las entregas; c) aptitud para asimilar "pautas globales" exigidas por
clientes trasnacionales y para someterse a procesos de homologacin de normas.
En tal sentido, estos sectores presentan fuertes oportunidades de desarrollo en el actual marco de
precios relativos. Desde el punto de vista de la expansin exportadora, est planteada la
posibilidad de incentivar procesos de especializacin y diferenciacin de productos, tal que
permitan a las firmas convertirse en proveedores destacados intra y extra regionales. Por otra
parte, debe tenerse en cuenta que la industria plstica est sometida a permanentes innovaciones
en materia de producto, vinculadas a factores de diseo (matricera) o a los materiales empleados.
Una parte del mercado domstico que demanda plsticos o derivados (envases, piezas inyectadas)
se provey crecientemente durante los aos 90 de productos importados, particularmente en sus
variantes ms sofisticadas. La nueva situacin podra estimular un proceso de sustitucin de
importaciones que, teniendo en cuenta las caractersticas antes sealadas, estara fuertemente
vinculado a procesos de asimilacin o desarrollo de nuevas tecnologas.
6) Autopartes:
Durante los 90, la industria automotriz argentina atraves un proceso de fuerte modernizacin,
en el marco de la constitucin del Mercosur y del establecimiento de un amplio rgimen
promocional para el sector terminal. La produccin de vehculos tendi a alinearse con los
estndares internacionales de tecnologa de proceso y de producto. La reestructuracin del
autopartismo fue impulsada por el cambio abrupto en las estrategias productivas y de
aprovisionamiento de las firmas montadoras y por la nueva regulacin sectorial a favor de un alza
significativa del componente importado en los vehculos terminados. Asimismo, las compras de
las terminales tendieron a concentrarse en conjuntos y subensambles armados.
La exigencia de seguimiento de las acciones de las empresas automotrices oblig a algunos
autopartistas de primera lnea a invertir en la regin, a travs de joint-ventures con empresas
nacionales o de la adquisicin de empresas ya establecidas. En la actual estructura de mercado,
las firmas de menor magnitud -en general, de capital nacional- pasaron a ocupar el tercer y cuarto
226
anillo de abastecimiento, mientras que los grandes proveedores internacionales (que funcionan
como global sourcers) cubren el primer o el segundo anillo, dependiendo de la terminal a la que
abastecen. Este proceso de reestructuracin fue heterogneo y, sin un entorno favorable para
generalizar ganancias de calidad y competitividad, gran parte de las empresas locales quedaron
descolocadas y la produccin se contrajo.Por otra parte, una caracterstica destacada en la
produccin local de autopartes es que las estrategias de localizacin productiva centraron sus
objetivos en el mercado local o regional, con una muy deficiente estrategia de exportacin extra
Mercosur. El abultado y creciente dficit en el comercio de autopartes es el resultado de esta
modalidad de reconversin y una seal de dbil sustentabilidad del complejo automotriz en
general.
Adicionalmente, desde fines de la dcada pasada las firmas del sector enfrentaron un serio
problema de incertidumbre en la demanda y de delimitacin de su escala potencial. Si bien la
calidad de los recursos humanos disponibles, la experiencia previa y la acumulacin de
capacidades por parte de muchas firmas y la existencia de tramas productivas de un promisorio
desarrollo en varias localidades del pas han constituido ventajas para la radicacin de inversiones
en este sector, luego de la devaluacin de la moneda brasilea a comienzos de 1999 se produjeron
algunos movimientos de relocalizacin de capacidades productivas hacia Brasil. Aparentemente,
las ventajas de localizacin antes mencionadas no compensaban entonces las diferencias de
costos de produccin. Sin embargo, la nueva situacin de precios relativos podra contribuir a
revertir fuertemente esta situacin, abriendo un panorama potencialmente promisorio para la
industria autopartista.
El propsito en este componente es el anlisis de estas perspectivas para tres segmentos
representativos de diferentes situaciones: los conjuntos de estampado, de cajas de transmisin y
de revestimiento. Cada una de los sectores seleccionados cuentan con patrones diversos en cuanto
a los avances tecnolgicos incorporados a cada rama, su diferente estructura de oferta al
comienzo del perodo bajo anlisis (en tanto en trminos de competencia como de concentracin),
y su posibilidad de sustituir importaciones y de diversificar mercados a nivel internacional como
local (mercado de repuestos, por ejemplo).
7) Maquinaria Agrcola:
La industria de maquinaria agrcola constituye un eslabn importante en la cadena de valor de los
commodities agropecuarios, tanto por la intensidad de mano de obra como por las calificaciones
requeridas para producirlas. Se trata de un conjunto relativamente heterogneo de productos que
incluye mquinas y equipos para cultivos agrcolas de diferente tipo, equipos para tambos,
instalaciones para el agro, tal como silos y secadoras de granos, y que se extiende hasta los
remolques y semirremolques, con sus diferentes especialidades (refrigeracin, tipo de producto)
en el eslabn del transporte. Esta industria presenta una concentracin geogrfica afn con la zona
agropecuaria por excelencia en la Pampa Hmeda, localizndose los agrupamientos productivos
principales en Santa Fe, Crdoba y Buenos Aires.
La produccin sectorial ha disminuido seria y constantemente desde 1998 hasta fines de 2001,
mientras que las exportaciones continuaron siendo marginales en ese perodo. En los ltimos
meses se advierte una cierta reactivacin de la produccin domstica, en parte por la
descolocacin de precios de los productos importados y en parte como consecuencia de un efecto
de incremento del ingreso real de los productores. Ahora bien, en tanto la falta de financiacin
puede ser suplida en el mercado interno a travs mecanismos alternativos (canje por cereal, por
ejemplo), no sucede lo mismo para la exportacin, ya que se requiere de capital que financie el
ciclo de fabricacin y de afianzamiento comercial. Al mismo tiempo, la falta de insumos
227
necesarios para los nuevos productos desarrollados (electrnica, materiales especiales), puede ser
un adicional factor retardante del desarrollo.
Dada la situacin prevista en el corto y mediano plazo, se considera que el sector puede tener
importantes posibilidades de crecimiento. Refuerza esta previsin el hecho de contar con
fabricantes agrupados en zonas geogrficas definidas, lo cual facilita las acciones de apoyo. Por
otro lado, es un sector que convive con un usuario (el productor agropecuario) que, a su vez, ha
incrementado la utilizacin de nuevas tecnologas en diferentes campos (gentica, agroqumicos),
lo cual lo ha llevado a intensificar las explotaciones y alcanzar escalas de produccin superiores.
A este efecto, es necesario resolver el problema de la atomizacin de unidades productivas
pequeas y con baja escala de produccin y actualizar a los planteles gerenciales en cuanto a
tecnologas de gestin y de relacin con otros nodos de la red. Un tema focal a analizar es el
compromiso entre escala y flexibilidad, tanto en la adecuacin a las necesidades del cliente como
en las tecnologas a utilizar y los costos resultantes del producto.
8) Industrias culturales:
Las Industrias Culturales refieren a las empresas de creacin, produccin y comercializacin de
bienes y servicios culturales. Estos ltimos pueden agruparse en dos grandes conjuntos: uno
formado por los medios para la transmisin y reproduccin de contenidos culturales y otro por los
contenidos mismos. Entre los primeros, se destacan los aparatos de cine, audio, video, fotografa
y computacin; entre los segundos, los principales son los medios impresos, sonoros y
audiovisuales, los juegos y bienes deportivos, los productos multimedia, los servicios de
entretenimiento y los bienes de promocin y publicidad de mercaderas. En los ltimos tiempos,
las nuevas tecnologas han integrado fuertemente estos segmentos, redefiniendo las formas en las
que estos bienes son producidos, distribuidos y consumidos.
Paralelamente, las industrias culturales han acompaado las tendencias expansivas del comercio
internacional, concentrndose los flujos comerciales en unas pocas naciones. Se advierte un cierto
patrn de especializacin: en general, los pases desarrollados exportan contenidos e importan
soportes. Al mismo tiempo, se observa un proceso de fuerte transnacionalizacin del capital,
asociado a las nuevas formas de definicin de productos y a las estrategias de comercializacin
predominantes. Es importante sealar que un conjunto importante de barreras idiosincrticas
tienden a restringir el proceso de globalizacin de la cultura, lo que supone la existencia de
ventajas de localizacin determinadas.
En la Argentina, al igual que en la mayora de los pases productores, la produccin y venta de
bienes culturales se encuentran altamente concentradas. Son, asimismo, frecuentes las estrategias
de integracin vertical, a efectos de disminuir costos y asegurar calidad en la produccin y
distribucin, y de conglomeracin y constitucin de multimedios. Hasta el momento y a lo largo
de los aos 90, la balanza comercial de este sector ha sido fuertemente negativa, en particular en
las industrias audiovisual y editorial. Paralelamente, se advierte en los ltimos aos una creciente
actividad local, a travs de la generacin de nuevos emprendimientos de produccin de
contenidos y diseos.
En un contexto de fuerte difusin de las tecnologas de informacin y comunicacin, las
industrias culturales basadas en contenidos tienen un alto potencial de crecimiento. Se trata de
actividades intensivas en conocimiento (mano de obra y recursos humanos altamente calificados)
y en las que el contenido autctono resulta imprescindible. En el nuevo contexto de precios
relativos instalado por los cambios macroeconmicos recientes, es dable esperar una acentuacin
228
9) Industria vincola:
A nivel internacional, durante los aos 90 el sector vitivincola ha experimentado una serie de
fuertes cambios que pueden resumirse en dos aspectos principales. Por un lado, se registra un
crecimiento en el precio promedio de la produccin de vino, como consecuencia de un cambio
cualitativo en materia de consumo, en virtud del paulatino reemplazo de vinos de mesa por
productos finos, de mayor calidad enolgica y aceptacin comercial. Por otro, se observa tambin
un fuerte proceso de internacionalizacin de la oferta y de la demanda, principalmente de los
vinos finos, que ha llevado a un incremento de los flujos comercializados a nivel mundial.
La produccin vincola en Argentina no ha escapado a las tendencias internacionales en la
materia. Durante los aos 90, se ha registrado al interior del sector un conjunto de
transformaciones muy importantes en trminos de su estructura de propiedad, su infraestructura
tecnolgica y su insercin internacional. En efecto, la llegada de nuevos capitales (tanto locales
como extranjeros), el repliegue de parte de las familias tradicionales que operaban en el mismo, la
intensificacin del proceso de adquisiciones de bodegas y viedos, fincas y tierras aptas para
cultivo, la incorporacin de nuevas tecnologas tanto para la produccin como para la
comercializacin y el difundido inters por mejorar la calidad y el posicionamiento externo de la
produccin local representan algunos de los rasgos ms importantes que caracterizan la nueva
configuracin del sector vitivincola argentino.
Esta nueva configuracin del sector ha propiciando la modificacin en su perfil productor hacia la
elaboracin de vinos finos (en especial para la exportacin), acentuando al mismo tiempo los
procesos de integracin vertical y mejorando la calidad en la produccin primaria y en la
industrial. Se observa que la participacin de los vinos finos en la produccin y en el total de las
exportaciones del sector ha mostrado un marcado y sostenido crecimiento desde mediados de los
aos 90. Ms an, hacia fines de la dcada del 90 los vinos finos incrementan tambin su
participacin en los valores de las exportaciones vitivincolas argentinas, consolidndose as
como el producto vitivincola lder en materia de comercializacin externa.
En suma, el sector vitivincola local ha avanzado en torno a un proceso de transformacin que lo
posiciona entre el grupo de pases productores que siguen las tendencias internacionales en
materia de producciones de calidad, con alto valor unitario y con fuerte insercin internacional.
Estas tendencias podran verse reforzadas en el nuevo contexto macroeconmico argentino.
229
230
NDICE GENERAL
Estudio
Componente
El caso argentino: lecciones macroeconmicas.
Recomendaciones para una estrategia nacional de
desarrollo.
RESUMEN EJECUTIVO
GENERAL
RELEVAMIENTO
DE INFORMACIN
Y CREACIN DE
UNA BASE DE
DATOS
ESTADSTICA
Autor
Tomo
R. Lavagna
O. Tangelson
J.O. Bordn
1
Resumen ejecutivo.
B. Kosacoff
Editor
G. Lugones
F. Porta y C.
Bonvecchi
F. Porta y C.
Bonvecchi
D. Heymann y
A. Ramos
C. Bonvecchi
y F.Porta
VOL. I
RELEVAMIENTO DE
INFORMACIN Y
CREACIN DE UNA
BASE DE DATOS
ESTADSTICA
VOL. II
ESTUDIOS
MACROECONMIC
OS
VOL. I
231
Estudio
ESTUDIOS
MACROECONMICOS
VOL. II
ESTUDIOS
MACROECONMICOS
VOL. III
ESTUDIOS
MACROECONMICOS
VOL. IV
Componente
Componente C: La sustentabilidad fiscal
O.
Cetrngolo y
J. P. Jimnez
J. Todesca y
S.
Acosta
Ormaechea
ESTUDIOS SOBRE
EMPLEO
R. Martnez
Parte I
L. Beccaria,
O. Altimir y
M. Gonzalez
Rozada
C. Ferraro
D.
Hernandez
G. Yoguel y
M.Fuchs
VOL. II
H. Kantis
ESTUDIOS DE
COMPETITIVIDAD
SISTMICA
G. Lugones
y F. Peirano
VOL. I
232
Tomo
ESTUDIOS SOBRE
EMPLEO
VOL. I
Autor
10
Estudio
ESTUDIOS DE
COMPETITIVIDAD
SISTMICA
VOL. II
ESTUDIOS DE
COMPETITIVIDAD
SISTMICA
VOL. III
ESTUDIOS DE
COMPETITIVIDAD
SISTMICA
VOL. IV
ESTUDIOS DE
COMPETITIVIDAD
TERRITORIAL
Componente
Autor
A. Lpez
N. Ducote,
M. Braun y
L. Daz Frers
M. Chidiak y
M.
R.
Murmis
Tomo
11
Componente
conocimiento
E:
Educacin
sociedad
del
12
S. Decibe y
S. Canela
G.
Bezchinsky
y
J.
M.
Puppo
13
Componente G: Lineamientos de una estrategia para las
negociaciones
internacionales
econmicas
y
comerciales de Argentina (productos agrcolas y
servicios)
G. Baez y M.
Palmero
F. Gatto
14
E. Figueroa
y
F.
Villalpando
15
VOL. I
ESTUDIOS DE
COMPETITIVIDAD
TERRITORIAL
comerciales
VOL. II
233
Estudio
Componente
Autor
Tomo
ESTUDIOS DE
COMPETITIVIDAD
TERRITORIAL
E. Figueroa y F.
Villalpando
16
A. Viglione y
M. Cristini
17
Estudio
de
la
estructura
productiva
y
recomendaciones de poltica para la industria de la
confeccin y el diseo
O. Kacef
Estudio
de
la
estructura
productiva
y
recomendaciones de poltica para la industria
calzado
J. Cerutti
Estudio
de
la
estructura
productiva
y
recomendaciones de poltica para el sector
frutihortcola
A. Rodrguez de
Tappata
Estudio
de
la
estructura
productiva
y
recomendaciones de poltica para la industria de los
derivados de la petroqumica
M. Ramal
VOL. II (ANEXO)
ESTUDIOS DE
COMPETITIVIDAD
TERRITORIAL
VOL. III
ESTUDIOS
SECTORIALES
VOL. I
ESTUDIOS
SECTORIALES
VOL. II
ESTUDIOS
SECTORIALES
VOL. III
234
18
19
Estudio
de
la
estructura
productiva
y
recomendaciones de poltica para la industria de
generacin de contenidos y bienes culturales
P. Perelman
Estudio
de
la
estructura
productiva
y
recomendaciones de poltica para la industria
vitivincola
D. Azpiazu y E.
Basualdo
20
Estudio
de
la
estructura
productiva
y
recomendaciones de poltica para el sector de la
Maquinaria Agrcola
D. Chudnovsky
y A. Castao
Estudio
ESTUDIOS
SECTORIALES
VOL. IV
ESTUDIOS
SECTORIALES
Componente
Autor
Estudio
de
la
estructura
productiva
y
recomendaciones de poltica para la industria de
autopartes
D. Maceira
Estudio
de
la
estructura
productiva
y
recomendaciones de poltica para la industria
minera
V.Moori
Koenig y C.
Bianco
Estudio
de
la
estructura
productiva
y
recomendaciones de poltica para el sector gasfero
N. Caruso
E. Obschatko IICA
Tomo
21
22
VOL. V
ESTUDIOS SOBRE EL
SECTOR
AGROALIMENTARIO
VOL. I
Resumen Ejecutivo
El perfil exportador del sector agroalimentario
argentino. Las producciones de alto valor
Competitividad de las exportaciones argentinas de
origen agropecuarios segn el modelo CAN-2000
Panorama de las producciones agroalimentarias no
tradicionales en la Argentina
E. Obschatko
E. Obschatko
E Obschatko y
Asis. Invest:
M. Blaiotta
E. Obschatko
y
T.
Von
Bernard
V. Dignani y
E. Obschatko
O. Arizio y A.
Curioni
235
23
Estudio
Componente
Autor
Tomo
R. Volont
Productos Orgnicos
O. Miranda
Uva de Mesa
T.
Von
Bernard y E.
Obschatko
Frutas Finas
ESTUDIOS SOBRE EL
SECTOR
AGROALIMENTARIO
D.Viera
T.Von
Bernard
Palta
Carne de Conejo
Dionisio
Viera y E.
Obschatko
Caracoles de Tierra
D.Viera
Productos de la Acuicultura
L.Garca
V. Dignani
VOL. II
24
Hortalizas Congeladas
M.L. Vitteri
ESTUDIOS SOBRE EL
SECTOR
AGROALIMENTARIO
25
O. Nava
VOL. III
Polticas de Promocin de
Exportaciones Agroalimentarias
PyMEs
de
ESTUDIOS SOBRE EL
SECTOR
AGROALIMENTARIO
VOL. IV
236
F. Ganduglia
Graciela
Gutman
Roberto
Bisang
G. Gutman,
R. Bisang
R. Bisang
R. Bisang, G.
Gutman y V.
Cesa;
26
Estudio
ESTUDIOS SOBRE EL
SECTOR
AGROALIMENTARIO
VOL. V
ESTUDIOS SOBRE EL
SECTOR
AGROALIMENTARIO
VOL. VI
Componente
La Trama de Oleaginosas en Argentina
Autor
G. Gutman y
P. Lavarello
Tomo
27
G. Gargiulo
V. Alvarez
C. Vicin
A.Daz
28
M- Melgarejo
A Alvarez
Seminarios y talleres
ANEXO
237
29