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La minera

Luis Jorge Garay /3

Crdito rural
Cecilia Lpez/15

Los Llanos
Alfredo Molano/21

El

campo

Comercio exterior
Fernando Barberi /27

Institucionalidad
Absaln Machado /35

en el Plan

Adecuacin de tierras
Juan Patricio Molina /41

Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

Competitividad
Oscar Gutirrez /49

Economa campesina
Eberto Daz /55

Ordenamiento social
y productivo

Feliciano Valencia /61

Construccin de paz
Carlos Salgado /65

Derecho Real
de Superficie
Aurelio Surez /77

Las mujeres rurales


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Edilia Mendoza
Marlen Alfonso
Matilde Mora /85

Presentacin
Oxfam trabaja para contribuir a construir soluciones
duraderas frente a las injusticias y las desigualdades en
muchos pases. En Colombia trabajamos desde hace 30 aos
con organizaciones y comunidades del sector rural. En el
marco de este mandato convocamos al foro El campo en
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, con el objetivo
de analizar sus implicaciones para el sector rural y las
comunidades, cuyas ponencias publicamos para favorecer
el debate ms cualificado e informado de la ciudadana en
general.
Agradecemos a las doce personas, expertos del ms alto nivel
en cada uno de los temas para los que fueron convocados,
por el concienzudo trabajo que han realizado. Se trata de
una amalgama de lderes y lideresas sociales y polticos,
acadmicos y representantes de organizaciones sociales.
Los analistas abordan temas de una gran variedad,
contenidos en el articulado y en las Bases del Plan y de
gran relevancia e impacto en la desigualdad que afecta a
un alto porcentaje de la poblacin rural, especialmente a
las comunidades ms vulnerables. La mayora de ellos se
refieren a temticas puntuales de la estrategia transversal
del PND denominada Transformacin del Campo, como
son financiamiento, ordenamiento productivo, adecuacin
de tierras, incentivos a la competitividad, Derecho Real de
Superficie y acuerdos comerciales; otros a una mirada general
de esta estrategia como economa campesina y mujeres
rurales. Los temas sobre los llanos, construccin de paz y
minera analizan secciones importantes de otras estrategias
transversales y regionales.
Los anlisis identificaron los artculos o componentes
del PND que favorecen la inclusin del sector rural, los
campesinos y las mujeres rurales; los elementos que estn
ausentes y que se consideran centrales para avanzar en la
equidad y mejorar las condiciones de vida de sus pobladores,
y los que implican un riesgo y/o se consideran lesivos para el
sector rural.

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En varias de las ponencias se seala si existe coherencia entre


el articulado y las Bases, si los artculos del Plan responden
o no a diagnsticos elaborados por las organizaciones desde
sus territorios, as como los realizados por acadmicos y
expertos, y si las demandas del sector campesino y agrario se
encuentran o no reflejadas en el mismo.
Esperamos que esta publicacin alimente los debates
y espacios de discusin del PND. Ser igualmente muy
importante establecer mecanismos para hacer seguimiento
al proceso de aprobacin e implementacin del Plan para que
realmente integre la economa campesina y las propuestas
que de manera persistente han realizado acadmicos
y expertos del sector rural, organizaciones agrarias,
campesinas, indgenas, afro descendientes y mujeres rurales.
Ada Pesquera

Directora
OXFAM en Colombia

La minera en el
plan de desarrollo

/2014-2018

Luis Jorge Garay Salamanca


La paz y el crecimiento: el papel de la minera
De acuerdo con el Plan de Desarrollo 2014-2018 (PND),

el sector minero energtico jugar un papel clave en garantizar el de-

sarrollo econmico sostenido e inclusivo. Su tarea ser, por un lado, asegurar


que la economa tenga fuentes de energa competitivas que le permitan a la
economa crecer y generar empleo, mientras que al dar acceso a energa y combustibles contribuir de forma directa en la reduccin de la pobreza. Por otro
lado, el sector generar importantes recursos para financiar las inversiones que
van a requerir la construccin de la paz, la educacin y las polticas sociales en
la lucha contra de la desigualdad.

Ello porque el PND busca que el mencionado sector consolide su papel


en la economa, para lo cual prev que

se deben brindar las condiciones para promover el mximo aprove-

chamiento de los recursos naturales, tanto renovables como no renovables,


bajo los ms altos estndares ambientales y sociales, en articulacin con las
dems polticas sectoriales, las autoridades territoriales y la sociedad civil.

Como se aprecia, el PND supone que la minera constituye un importante sector para la economa pero infortunadamente ni lo ha sido tanto en los
ltimos aos como se cree corrientemente ante su carcter de sector enclave
(siendo que se exporta ms del 90% de su produccin) y dado que no reproduce sino modestos encadenamientos con el resto del sector productivo1 y que no
genera un impacto cambiario neto positivo en el mediano plazo, antes por el
1. Como lo muestra Espitia (2014), hay 50 actividades econmicas (entre un total de 61 actividades acorde con la matriz insumo-producto) por encima de las (actividades) mineras
que impactan en mayor medida la economa nacional y muy seguramente con menores
externalidades negativas que la minera, en lo social y ambiental. En general, las elasticidades de cada uno de los sectores de la minera respecto al resto de actividades de la
economa (colombiana) no es muy alta, particularmente en el caso de las . generadoras de empleo (lo entre parntesis es nuestro).
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contrario2, ni tampoco lo ser en el prximo futuro previsible ante el cambio


de ciclo internacional y la cada de los precios internacionales (consecuente
con menor dinamismo de la demanda mundial, entre otros factores), por lo
que su capacidad de financiacin del presupuesto nacional se ver afectada negativamente, ya que no alcanzara a aportar un 5% de los ingresos del
Gobierno Nacional Central como lo hiciera, en promedio, a comienzos de la
presente dcada (en contraste con un 25% en el caso del petrleo e hidrocarburos, y con la importante participacin de una empresa estatal como
Ecopetrol) [Rudas y Espitia, 2013].
As, entonces, sera errado pretender incrementar sustancialmente la
renta minera en el futuro prximo mediante la expansin de la produccin de
minerales so pena de incurrir en graves riesgos en trminos de daos socioecolgicos desmedidos, especialmente en la medida en que, como lo reconoce
el mismo PND, no se cuenta con un conocimiento integral del territorio (suelo y sub-suelo) en amplias regiones del pas, ni se dispone de un ordenamiento
minero/ambiental consecuente con un ordenamiento territorial comprehensivo del pas.
Dado la naturaleza estratgica para la Nacin de los recursos naturales
no renovables (RNNR) en su condicin de bienes pblicos, propiedad del Estado, la explotacin de recursos minerales ha de ser decidida bajo una
perspectiva de mediano y largo plazo a partir de consideraciones socio-ecolgicas, econmicas, culturales e inter-generacionales, y no por meras razones
coyunturales. Solo mediante una adecuada relacin integral beneficio/costo
para la Nacin y los territorios, la minera podra llegar a erigirse en un instrumento de equidad, convivencia pacfica y de prosperidad del pas y de sus gentes
[Garay et al., 2014].
Si bien es cierto que formal y explcitamente el PND no concibe al sector
minero energtico como un motor de crecimiento (o locomotora) de la economa, en la prctica se le asimila ese tipo de papel a pesar del actual ciclo
descendente de precios de minerales e hidrocarburos y de la persistencia de falencias estructurales en la institucionalidad, el marco regulatorio y la poltica
pblica minera, como qued patente en los ltimos aos en el pas.
Todava ms, como se corrobora ms adelante, se mantiene el mismo
modelo minero de los ltimos gobiernos un modelo extractivista buscando
robustecerlo con una serie de reformas en la regulacin, la institucionalidad, la
formalizacin, el levantamiento y uso de informacin requerida, entre otros,
para propsitos de poltica pblica. Es de reconocer, de cualquier manera, que
algunas de esas reformas son indispensables incluso si se quisiera trascender el
mismo modelo minero imperante.
2. Resultado de un rgimen cambiario especial que no exige sino la monetizacin de las
divisas provenientes de la exportacin para las erogaciones requeridas por las empresas
mineras extranjeras en el mercado domstico.

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De otra parte, sobresale como rasgo distintivo la supremaca que adquiere la institucionalidad minera sobre la medioambiental en diversos mbitos
que van ms all del estrictamente minero, a pesar de que en el diagnstico del
PND se hace reiterada alusin al desarrollo de una estrategia de crecimiento verde con la transformacin del campo, as como a las condiciones de
sostenibilidad ambiental que tienen como prioridad el avance en la proteccin de reservas naturales y reas protegidas, la regulacin del uso del suelo
segn su vocacin, y la prevencin de conflictos socio-ambientales.
Uno de los casos dicientes es el artculo 165 de la Bases del PND en el que
se reglamenta el licenciamiento ambiental con una ptica procedimental para
garantizar su celeridad temporal (cumplimiento de plazos a lo largo del proceso) antes que con una visin sustancial (de contenido tcnico-cientfico sobre
lo socio-ecolgico/ambiental) para subsanar los graves vacos que ha venido
adoleciendo el mecanismo en la prctica. Otro es el artculo 159, pargrafo 1,
sobre proteccin y delimitacin de pramos, en el que se privilegia la continuidad de las actividades (aunque sin posibilidad de prrroga), para la exploracin
y explotacin de recursos naturales no renovables que cuenten con contrato y
licencia ambiental o con el instrumento de control y manejo ambiental equivalente, que hayan sido otorgados con anterioridad al 9 de febrero de 2010
para las actividades de minera, o con anterioridad al 16 de junio de 2011 para
la actividad de hidrocarburos, respectivamente.

La visin de la minera y las polticas pblicas


El PND hace hincapi en diversos campos de poltica pblica como los
siguientes:
(i) Alinear una poltica de mediano y largo plazo, que integre los diversos
instrumentos de planeacin existentes y que defina estrategias y regulacin diferenciada para los distintos tipos de minera, de acuerdo a la
escala de produccin, grupos de minerales, mtodos de explotacin y
formalidad, entre otros propsitos, con el fin de brindar seales claras y
estables a los inversionistas.
(ii) Desarrollar una estrategia de crecimiento verde anexa a la de transformacin del campo, gracias a que la mayora de metas ambientales est
asociada con la conservacin y explotacin sostenible de nuestros recursos naturales.
(iii) Implantar un licenciamiento ambiental oportuno, con rigor y celeridad para superar los atrasos en los proyectos , producto de la desarticulacin institucional y la falta de desarrollos normativos especficos y la
calidad de los estudios ambientales presentados por el sector privado..
(iv) Definir, por parte del Ministerio de Minas y Energa, un listado de prioridades en trminos de guas de buenas prcticas mineras, reglamentos
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tcnicos, protocolos, manuales y dems herramientas que considere necesarias para establecer los lineamientos tcnicos del sector para lo cual
deber involucrar a las entidades necesarias.
(v) Terminar de implementar el Catastro y el Registro Minero, los cuales
deben ser herramientas funcionales, confiables y de fcil acceso con informacin detallada por mineral y a escalas apropiadas con (informacin sobre) zonas excluidas y excluibles de la minera, ttulos y solicitudes
vigentes y dems informacin que sea de inters para la institucionalidad
minera, los inversionistas y la ciudadana.
(vi) Coordinar entre el Ministerio de Minas y Energa y el SGC, la ANM y la
ANH, la determinacin de los recursos mineros e hidrocarburferos de
inters estratgico para el pas y las zonas donde se encuentran ubicados.
(vii) Hacer la actualizacin del Censo Minero, con el fin de contar informacin detallada sobre la situacin de las minas del pas.
(viii) Adelantar una poltica de formalizacin diferenciada para cada escala
minera segn produccin, mineral, mtodo de explotacin y grado de
formalidad, en consulta con el carcter diferencial de cada caso.
(ix) Trabajar en la erradicacin de la explotacin ilcita de minerales con expedicin de la reglamentacin necesaria para establecer sanciones administrativas y econmicas de estas conductas, la judicializacin de los responsables, y la disposicin de los bienes utilizados y productos de esta actividad.
(x) Promover la estructuracin de un programa de transformacin productiva para la industria proveedora de bienes y servicios de minerales e
hidrocarburos, que contemple . la formacin de clster para las actividades del sector a escala nacional y regional .
(xi) Fortalecer los procesos de participacin pblica a travs de mejoras en
la interlocucin con las comunidades aledaas a los proyectos de exploracin y explotacin, a fin de reducir los conflictos socioambientales
relacionados con el desarrollo de proyectos de exploracin y explotacin
minera y de hidrocarburos de tal forma que se cuente con buenas relaciones con estas; fortalecer la articulacin interinstitucional.
(xii) Reglamentar temas especficos como el cierre de minas para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones contractuales de los titulares mineros, considerando este aspecto como la etapa final del ciclo minero cuya planeacin debe
considerarse y cuantificarse desde las etapas iniciales del proyecto minero.
(xiii) Adelantar las evaluaciones necesarias para identificar la pertinencia de
solicitar licencia ambiental para la fase de exploracin minera con el
objeto de la adhesin del pas a la OCDE.
Por razones de espacio a continuacin se analizan someramente apenas
algunos de los mbitos de poltica pblica con propsitos meramente ilustrativos de la orientacin y alcance del PND respecto a la minera.
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1. Ordenamiento territorial
De acuerdo con el PND se debera

(c)ontar con un ordenamiento del territorio claro, integral y actua-

lizado, que permita a su vez el diseo de un ordenamiento minero. Con el


objetivo de armonizar la vocacin del suelo, las apuestas productivas regionales y los proyectos minero-energticos estratgicos, el Gobierno Nacional
primero unificar su visin a nivel nacional y luego trabajar en la planea-

La minera

cin de las actividades econmicas que deban desarrollarse en las regiones,


buscando la conciliacin de intereses con los gobiernos regionales y locales y
la construccin de una visin comn. As mismo, se apoyar la exploracin
de reas con potencial minero energtico, sin perjuicio de la sostenibilidad
ambiental y la inclusin social de las reas de influencia.

Dado que Colombia es uno de los pases ms biodiversos del mundo y la


riqueza natural es un muy preciado bien pblico de carcter trans-temporal, es
una necesidad apremiante para el pas avanzar hacia un ordenamiento territorial a partir de lo ambiental/socio-ecolgico que busque preservar, entre otros,
los pramos, humedales, parques naturales y ecosistemas estratgicos. Ms an,

(o)rdenar el territorio desde lo ambiental implica tambin el respe-

to por la cultura, la construccin de la territorialidad con la activa e


irremplazable participacin de la poblacin involucrada, as como la gestin
y el conocimiento de la dotacin ambiental natural, la riqueza del subsuelo,
sus limitantes y potencialidades [Negrete y Santacoloma, 2014].

Consecuentemente, con base en el ordenamiento ambiental y la distribucin de la riqueza territorial en RNNR, resulta posible determinar el
ordenamiento minero en el que se identifiquen las reas propicias para la extraccin de RNNR y aquellas reservadas de toda labor de exploracin y
explotacin mineras.
Infortunadamente el pas todava adolece de no contar con un adecuado
Catastro y Registro minero ni con un Censo para todo el territorio nacional,
aparte de que tampoco cuenta con un ordenamiento territorial coherente y
comprehensivo, ni con un consecuente ordenamiento minero.
Por ello constituye una tarea prioritaria la de avanzar en subsanar estas
fallas estructurales.
De cualquier manera, como se mencion atrs, deja mucho que desear no
solo lo establecido sobre proteccin de pramos por una prevalencia relativa de
intereses extractivistas sobre propsitos ambientales y de ordenamiento territorial, sino todava ms sobre el trato de humedales, porque como se seala en el
artculo 158 del PND, el Ministerio de Medio Ambiente y las autoridades ambientales podrn restringir parcial o totalmente el desarrollo de actividades
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agropecuarias de alto impacto, de exploracin y explotacin minera y de hidrocarburos (lo subrayado es nuestro) en humedales, en lugar ms bien que prohibir
esos desarrollos de manera general. Adems de que infortunadamente no hay certeza sobre el nmero y delimitacin de humedales en el pas y de que solo hasta
ahora se ha delimitado un pramo, aunque no exento de serios reparos.
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2. Informacin confiable y acorde


con las necesidades del pas

en el Plan
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El PND establece que


el gobierno nacional trabajar para contar con una informacin

transparente, confiable, oportuna y fidedigna en el sector minero-energtico,


ya que es necesaria para mantener y atraer inversin, as como para fortalecer
la capacidad institucional a la hora de la toma de decisiones.

Uno de los problemas existentes en la gestin pblica de la minera en el


pas es la ausencia de informacin y su asimetra en perjuicio del Estado para
ejercer debidamente el control y fiscalizacin del manejo de los RNNR, en
asuntos clave como la geologa de las reas de produccin, la calidad de los
materiales explotados, los niveles de produccin y contaminacin que produce
la actividad, entre otros, . Sobra mencionar la urgencia de avanzar en el levantamiento de un Catastro, Registro y Censo Mineros para todo el pas, y de
un sistema auditado de informacin sobre impuestos y regalas a nivel empresa
(discriminado por mina, por ejemplo).
Por ello es que resulta prioritario revertir la asimetra como una tarea
del Estado para retomar el control, adoptar medidas correctivas, verificar el
cumplimiento de las obligaciones legales y contractuales de los concesionarios
mineros, y mejorar la capacidad de negociacin del Estado [Pardo, Garay et
al., 2014], as como de planeacin, regulacin y fiscalizacin.
En estas circunstancias, se deben dedicar esfuerzos y recursos sustanciales en el levantamiento de informacin por parte del Estado bajo el entendido
de que la informacin minera es de utilidad pblica y deber ser organizada y
estandarizada como ordena el artculo 339 del Cdigo de Minas, de manera
que pueda ser utilizada y conocida por cualquier entidad y persona interesada
[Pardo, Garay et al., 2014].

3. Cierre de minas
Con respecto al cierre es de mencionar que el artculo 84 de la Ley 685 de
2001 y el Decreto 2820 de 2010 establecen la obligacin de los concesionarios
mineros de contar con un plan de cierre o de desmantelamiento y abandono
como componente del estudio de impacto ambiental (EIA) y del ttulo minero.
_ 10 _

Sin embargo, como lo sealan Pardo, Garay et al. [2014],


los planes presentados hasta ahora por las empresas han sido por lo

general deficientes e incompletos y la aplicacin de la normativa sigue dependiente de lo que las compaas buenamente quieran proponer. La falta de
previsin de las autoridades en esta materia lleva a que las grandes firmas mineras dispongan nicamente de la realizacin de retrollenados parciales,
hidrollenados o cercamiento de los pits para proteger a las comunidades vecinas.

La minera

Adems, ante la ausencia de una debida fiscalizacin gubernamental y


coordinacin institucional (entre los ministerios de Minas y Medio Ambiente)
se reproducen diversas irregularidades con las plizas minero-ambientales y la
inexistencia de garantas reales que impiden que el Estado pueda evitar onerosos pasivos hurfanos.
Todo ello es debido a la ausencia en Colombia de una verdadera reglamentacin tanto para la elaboracin de sus Planes de Cierre minero, que
incluyen los tipos de minera existentes (cielo abierto, subterrnea, aluvial), y
que adems contribuya a satisfacer las necesidades fsicas de estabilidad, socioeconmicas, biolgicas (incluye aire, agua, suelo, fauna y flora), y de
mantenimiento para su integracin con el ambiente, una vez finalizadas todas
las labores de explotacin. () [UPME, 2013], as como para la reversin de
bienes para el Estado.
De ah la conveniencia de desarrollar con rigor lo enunciado en el artculo 23 de las Bases del PND para subsanar las graves falencias prevalecientes con
miras a minimizar los nocivos impactos socio-ecolgicos y reducir los daos
sobre el patrimonio pblico.

4. Participacin
Bien vale la pena resaltar que en la Bases del PND se enfatiza en que

(e)s fundamental continuar fortaleciendo el dilogo intercultural,

informado, transparente y que reconozca la humanidad del otro, conducido


por el Estado, acudiendo a los diferentes conceptos de tiempo que tienen las
partes pero sin llegar a ser indefinido. ste debe ser, entendiendo como un
proceso que incluye pero no se limita a la consulta previa. Lograr este dilogo
requiere que el Estado sea capaz de liderar, ser actor y contribuyente fundamental del dilogo intercultural. Para eso, es necesario dotar con claridad
conceptual, responsabilidad legal, presupuesto suficiente y personal calificado y estable a la institucin responsable tanto de liderar los dilogos con
todos los actores del territorio, y en particular las consultas con las comunidades tnicas, como tambin de coordinar la accin del Estado y realizar
seguimiento de los compromisos que surjan del dilogo y/o consulta. Asimis-

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mo, se debe crear un consenso multicultural respecto de la metodologa,


institucionalidad, tiempos, procedimientos y representatividad del proceso
de dilogo intercultural.

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Sin embargo, lo dispuesto sobre los tiempos y procedimientos para el licenciamiento ambiental no se compadece con estos propsitos de promocin
del dilogo inter-cultural, especialmente en el caso de proyectos mineros que
afecten a comunidades y territorios tnicos, por ejemplo, no solamente por la
celeridad de plazos sino tambin por el mismo procedimiento, que impiden
una participacin informada de las comunidades en el proceso, alejndose as
la posibilidad de adoptar un mecanismo que se ha denominado como licencia
social3.
De otra parte, respecto a la participacin de autoridades locales y comunidades en el proceso de decisin sobre la realizacin de actividades de
exploracin y explotacin mineras, la Corte Constitucional emiti la sentencia
C-123 de 2014, en la que se estipula

las medidas de proteccin necesarias para la proteccin del ambien-

te sano, y en especial, de sus cuencas hdricas, el desarrollo econmico, social,


cultural de sus comunidades y la salubridad de la poblacin, mediante la aplicacin de los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad
previstos en el artculo 288 de la Constitucin Poltica.

En este contexto, la Corte establece el deber de las autoridades del orden


nacional de acordar con las autoridades territoriales las medidas protectoras de
los derechos de las comunidades de las zonas afectadas por un proyecto minero.

Se trata de un importante avance en la tarea de acotar un cuestio-

nado privilegio a favor del desarrollo de la minera en los territorios, de


reconocer la autonoma territorial y la participacin de la comunidad en las
decisiones que afectan su vida y su territorio [Pardo, Garay et al., 2014].

No obstante lo anterior, el gobierno nacional expidi el Decreto 2691 de


2014, el 23 de diciembre de 2014, reglamentario del artculo 37 del Cdigo Minero, dejando abierto o incluso agudizando el conflicto de competencias entre
los diversos niveles territoriales, entre otras razones, al limitar a las autoridades
territoriales para velar por el correcto uso del suelo, restringindolo a los consejos municipales y distritales, por ejemplo, e imponer exigentes condiciones a
la presentacin en plazos restrictivos de un detallado estudio de impactos y al
trmite de la solicitud de medidas de proteccin para remediar estos impactos, que en la prctica hacen inviable el cumplimiento de este requisito para la
gran mayora de municipios del pas. Ante estas circunstancias, al fin de cuen3 Para mayor detalle, vase, por ejemplo, a Negrete y Santacoloma (2014).

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tas en la realidad se le otorga de facto un poder de decisin predominante/


determinante al gobierno nacional respecto a las autoridades territoriales en
torno a la aprobacin de proyectos extractivos en sus propios territorios, impidindose materializar una verdadera participacin y cumplir cabalmente con el
artculo 288 de la Constitucin.

5. Licenciamiento ambiental oportuno


Hasta el presente, en general los estudios de impacto ambiental (EIA)
presentados por las compaas mineras son precarios e insuficientes porque no
prevn ni evalan integralmente los impactos ambientales y sociales de una explotacin en el mediano/largo plazo, sin que se consideren los impactos
acumulativos a nivel regional/territorial de explotaciones en un mismo territorio, lo cual es especialmente preocupante por los elevados riesgos de la
ocurrencia de graves daos socio-ecolgicos perdurables en el caso de operaciones a gran escala. Siendo la imprevisibilidad y la irreversibilidad la caracterstica
central de muchos de los daos socio-ecolgicos en las diversas etapas de la actividad minera, la ausencia de licenciamiento ambiental para la etapa de
exploracin y las falencias en los EIA para la etapa de explotacin resultan particularmente onerosos para el patrimonio pblico en una perspectiva perdurable
[Garay et al., 2014]. De ah la conveniencia de imponer licencia ambiental an
para la etapa de exploracin, en especial para proyectos mineros de mediana y
gran escala, independientemente de las exigencias de entidades internacionales
como la OECD.
Adems, el licenciamiento ambiental no ha previsto hasta ahora mecanismos efectivos para la participacin libre e informada de autoridades y
comunidades sobre las ventajas e inconvenientes de proyectos mineros en su
territorio [Negrete y Santacoloma, 2014].
Por lo anterior, resalta la necesidad de imponerle todo el rigor e integralidad debidos al mecanismo de licenciamiento ambiental para la operacin
minera contando con la participacin informada de las partes involucradas en
el proceso de estudio y evaluacin, para prever

con anticipacin las posibles consecuencias de un proyecto minero

y que la autoridad ambiental pueda contar con capacidad para intervenir a


tiempo antes de la ocurrencia de impactos irreversibles y, de ser necesario,
suspender trabajos aun cuando no tenga certeza cientfica sobre la ocurrencia
de daos graves al medio ambiente [Pardo, Garay et al., 2014].

A diferencia de lo recin argumentado, en el artculo 165 de las Bases del


PND se establece el procedimiento para el otorgamiento de licencias ambientales (modificndose el artculo 58 de la Ley 99 de 1993, modificado, a su vez,
por el artculo 224 de la Ley 1450 de 2011), privilegiando exclusivamente la ce_ 13 _

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leridad en el proceso de licenciamiento (con plazos de 90 das) en lugar de a su


reforzamiento tcnico e integralidad temticos y al fortalecimiento institucional para evitar riesgos y daos socio-ecolgicos indebidos. Ello como
consecuencia del diagnstico gubernamental en el sentido de que procedimientos como la licencia ambiental y la consulta previa se han constituido en
obstculos para el desarrollo de proyectos de inters, entre otros, en infraestructura y en minera. Sobra mencionar los graves inconvenientes de diversa
ndole de un licenciamiento expedito (comnmente conocido como licenciamiento express), especialmente en el caso de proyectos de mediana y gran
minera, al no compadecerse con la complejidad, los riesgos y el grado de impredecibilidad de algunos impactos en este tipo de casos.

6. Formalizacin y lucha contra la minera ilcita


De acuerdo con el PND se pretende adelantar una poltica de formalizacin diferenciada para cada escala minera segn produccin, mineral,
mtodo de explotacin y grado de formalidad, y trabajar en desincentivar la
explotacin ilcita de minerales en toda su cadena con la expedicin de la reglamentacin necesaria.
Las polticas de formalizacin, por una parte, y las de erradicacin de explotacin ilcita y criminal de minerales, por otra parte, resultan estratgicas
en la medida en que una gran mayora del sector lo constituyen unidades de
explotacin informales e ilcitas, y que la explotacin criminal de minerales ha
venido teniendo auge en los ltimos aos en determinadas regiones del pas, al
punto de irse configurando en una importante fuente de financiacin de grupos armados ilegales (guerrilllas, bacrim), por lo cual podra erigirse en factor
determinante de seria conflictividad en ciertos territorios an en el eventual
cese de hostilidades y desmovilizacin guerrillera, por su elevada rentabilidad y
capacidad de enriquecimiento y de ocupacin para excombatientes y grupos
criminales. Es decir, la explotacin criminal de minerales puede convertirse en
una decisiva dinmica desestabilizadora, generadora de nuevas violencias en
medio de la eventual transicin al posconflicto en diversos territorios.
Para avanzar en esas polticas estratgicas se ha de empezar desarrollando
una taxonoma de tipos diferenciales de minera para propsitos de diseo y
aplicacin de polticas pblicas diferenciales adecuadas acorde con las caractersticas distintivas de cada tipo de minera. Sin pretender profundizar en el
tema sino tan solo para propsitos de ilustracin discursiva, aunque en el PND
se propone una tipificacin por tamao, para el propsito en referencia se requiere trascenderla y optar por otra tipologa como la siguiente: minera
ancestral y artesanal (de subsistencia), minera tradicional (familiar o comunitaria, de pequea escala, no mecanizada y sin ttulo minero), minera
informal (sin ttulo y sin la observancia de otras normatividades como la labo_ 14 _

ral, tributaria y seguridad social, preferentemente de tamao pequeo y


mediano-pequeo), minera ilegal (sin ttulo minero, de tamao medio e incluso hasta grande, mecanizada, sin voluntad manifiesta de formalizarse) y
explotacin criminal (sin ttulo ni legalidad alguna, y cuyo propsito es el financiamiento de grupos criminales, con la participacin directa e indirecta no
solamente de criminales sino tambin de agentes opacos, que se mueven entre
la legalidad y la ilegalidad a lo largo de la cadena al facilitar el transporte, la comercializacin, la provisin de insumos y el lavado de activos, entre otros).
As, entonces, una poltica diferencial de formalizacin se ha de enfocar
especialmente en la minera informal, y subsidiariamente en la tradicional,
proveyndole trato preferencial y condiciones (financieras, institucionales,
etc.) para incentivar su trnsito hacia la formalidad en condiciones que le resulten rentable y beneficioso en el mediano y largo plazo.
A diferencia, la poltica hacia la minera ilegal ha de ser comprensiva de
carcter penal y administrativo orientada primordialmente a su desmonte, as
como a su prevencin.
En tanto que la poltica de lucha/combate contra la explotacin criminal
debe tener una ptica sistmica represiva que integre los mbitos policivo, penal, administrativo y de investigacin criminal (con el enfoque de redes, por
ejemplo).
Este campo de polticas pblicas ha de desarrollarse no slo con una visin
mucho ms integradora y estratgica, sino con una mayor priorizacin (dada su
importancia estratgica para el posconflicto) que lo planteado en el PND.

7. Encadenamientos productivos
Como se mencion, el modelo minero implantado en los ltimos aos
ha privilegiado la explotacin y exportacin de recursos minerales antes que a
su procesamiento y a la generacin de valor agregado en el pas, consecuente
con modestos encadenamientos con otros sectores de la economa.
La intencin expresada en el PND de fomentar el crecimiento y la generacin de empleo, a travs de la industrializacin regional generando
encadenamientos productivos del sector con actividades conexas, en el marco
de las visiones territoriales de ciencia, tecnologa e innovacin en el pas, y su
articulacin con la poltica nacional, resulta de especial importancia para
avanzar hacia el mejor aprovechamiento de la riqueza natural y la generacin de
valor agregado domstico, que de ser llevada a cabo en la prctica real atenuara
el carcter de enclave del modelo extractivista imperante en el pas al menos
desde comienzos del presente siglo.
Antes de terminar conviene resaltar que una importante flexibilizacin
del modelo imperante residira en profundizar la orientacin prevista en el
PND para el caso de la explotacin de minerales estratgicos en reas determi_ 15 _

La minera

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

nadas como la Altilllanura de Conservacin cuando se afirma que (l)a


Autoridad Minera determinar el esquema de explotacin de las reas, incluyendo entre sus consideraciones la posibilidad de que la explotacin sea
realizada directamente por una empresa estatal, y cuando se prev la seleccin
de proponentes a travs del proceso de seleccin objetiva (como se aplica en el
caso de petrleo e hidrocarburos) y no con el inconveniente principio preponderante (en el caso de minera) de primero en el tiempo, primero en el
derecho.
En consecuencia de lo anterior y a pesar de algunas reformas tiles enunciadas en el PND, a manera de conclusin general se puede afirmar que para
poder superar un determinado modelo minero como el extractivista predominante se debe reconocer que

los cambios fundamentales difcilmente ocurrirn a partir de re-

formas instrumentales (). Es indispensable atacar ese plano ms profundo


(sustantivo) ya que, de no hacerlo, fatalmente resurgir un extractivismo reformulado por las ideas del desarrollo [Gudynas, 2014] (lo entre parntesis
es nuestro).

Bibliografa
Espitia, Jorge Enrique (2014). La distribucin regional de la actividad agrcola, minera y no minera en Colombia
1975-2012. En: Garay, Luis Jorge et al. (2014). Minera en Colombia. Daos ecolgicos y socio-econmicos,
y consideraciones sobre un modelo minero alternativo. Vol. 3. Contralora General de la Repblica. Bogot.
Junio.
Garay, Luis Jorge et al. (2014). Minera en Colombia. Daos ecolgicos y socio-econmicos, y consideraciones sobre un
modelo minero alternativo. Vol. 3. Contralora General de la Repblica. Bogot. Junio.
Gudynas, Eduardo (2014). Sustentacin, aceptacin y legitimacin de los extractivismos: mltiples expresiones
pero un mismo basamento. Revista Opera. No. 14. Universidad Externado de Colombia. Bogot.
Negrete, Rodrigo E. y Laura J. Santacoloma (2014). Licencias ambientales: entre el deterioro grave y el dao
ambiental. En: Garay, Luis Jorge et al. (2014). Minera en Colombia. Daos ecolgicos y socio-econmicos,
y consideraciones sobre un modelo minero alternativo. Vol. 3. Contralora General de la Repblica. Bogot.
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Pardo, Luis lvaro, Garay, Luis Jorge et al. (2014). Una poltica integral minera desde la perspectiva de un sistema
complejo: hacia un modelo alternativo. En: Garay, Luis Jorge et al. (2014). Minera en Colombia. Daos
ecolgicos y socio-econmicos, y consideraciones sobre un modelo minero alternativo. Vol. 3. Contralora
General de la Repblica. Bogot. Junio.
Rudas, Guillermo y Espitia, Jorge Enrique (2013). Participacin del Estado y la Sociedad en la renta minera. En: Garay,
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UPME (2013). Estudio y reglamento para implementar los planes para cierre de minas y de su infraestructura
asociada. Bogot (Contrato 1954705 de 2013).

_ 16 _

Crdito rural en el
plan de desarrollo

/2014-2018

Cecilia Lpez Montao


Introduccin
Sin la menor duda, el panorama del sector rural ha cambiado sustantivamente a raz de las conversaciones de La Habana entre el Gobierno y las Farc.
Despus de dcadas de no haber sido prioritario en la agenda pblica o de seguir un modelo agrario estilo Carimagua (Lpez, et al. 2008), que no le daba la
importancia que requera la economa campesina, hoy el tema del desarrollo
del campo colombiano se ha reconocido como fundamental para avanzar hacia
una paz sostenible. Inclusin productiva, es un concepto elaborado desde la
Misin de Transformacin del Campo y adoptada claramente en el Plan de Desarrollo, "Todos por un Nuevo Pas", que excluye la posibilidad de mirar al
campo colombiano y a sus millones de habitantes solo como objeto de estrategias sociales, sino que se le otorga gran prioridad a elevar su capacidad
productiva, de la mano de un mejoramiento de su calidad de vida.
En estas pginas, y dentro de ese nuevo contexto anotado, se analizarn
las estrategias propuestas en el tema del crdito para el campo, y en especial,
para los pequeos productores, mujeres y hombres. Como se trata de un enfoque diferente al que ha predominado en los ltimos aos, es importante
sealar las fortalezas y debilidades que se observan en el planteamiento de este
Plan de Desarrollo, actualmente en discusin en el Congreso de la Repblica.

Elementos del diagnstico


Del mismo diagnstico sobre el sector que se hace en el mencionado Plan
(DNP, 2015), deben salir los elementos que reorienten el crdito agropecuario
y de otras actividades rurales, si realmente lo que se busca es cambiar ese escenario negativo que han enfrentado los campesinos colombianos, en general, y
los pequeos productores rurales, en particular. Podra afirmarse que las cinco
barreras estructurales "() que han impedido que el dinamismo econmico
_ 17 _

de los ltimos aos se refleje de la misma manera en las condiciones de vida de


los pobladores rurales ()", de alguna manera han influido en el poco acceso
de la poblacin rural pobre a este elemento fundamental como es el crdito
agropecuario.

El

campo

Barreras estructurales

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

La primera de ellas, carencia de derechos de propiedad en el uso del suelo,


claramente se relaciona con la ausencia de garantas que exige el sistema bancario. La segunda, bajo desarrollo humano de los pobladores del campo, implica
que estas limitaciones de los usuarios potenciales de los servicios bancarios deben ser tomadas como elemente fundamental para las exigencias en los trmites
de crdito.1 La tercera, imposibilidad de generar ingresos de manera sostenible,
es una voz de alarma sobre la contribucin de la poca oferta de recursos para financiar la produccin rural que se busca remediar. La cuarta barrera, deficiencia
en la provisin de bienes y servicios pblicos sectoriales, es pertinente porque,
como siempre se ha reconocido, el crdito agropecuario especialmente para los
sectores ms pobres, depende de los recursos pblicos.

Cifras sobre la oferta actual crdito agropecuario


Las cifras sobre factores relacionados con la posibilidad de obtener crdito por parte de los pequeos productores rurales, debe tomarse como punto de
partida para fijar metas precisas de las estrategias que cambien positivamente
esta situacin, y entre ellas, las de crdito. "Solo el 36,4% de los hogares rurales
tiene acceso a la tierra, 75,6% de los que acceden a tierras tienen menos de 5
hectreas y de estos el 59% se encuentran en informalidad en trminos de la
propiedad" [DNP, 2015]. Estas cifras deben tomarse claramente en cuenta a
la hora de exigirles a los pequeos productores del campo garantas reales para
acceder al crdito.
Pero ms aun, el 63,6% de los hogares rurales no posee ningn activo
y solo el 3,9% acumula, al menos, tres, entre tierra, asistencia tcnica, riego
y crdito. No debe sorprender que solo el 5,2% de los hogares rurales acceda
a crdito para actividades agropecuarias [DANE, 2013; en DNP, 2015]. "Los
hogares que tienen acceso a tierra solo el 14,3% acceden a crdito ()", y "()
del total de los recursos del crdito agropecuario colocados en el 2013 nicamente el 35% se destin a municipios rurales y rurales dispersos" [Finagro,
1. En la presentacin del trabajo apoyado por Oxfam con la Fundacin Alpina, el Presidente del Banco Agrario, planteaba como un gran avance las pginas web del Banco
donde toda la informacin estaba disponible. Se le pregunt, cundos campesinos e
indgenas e inclusive afro-descendientes rurales, tenan acceso a Internet.
_ 18 _

2013; en DNP, 2015]. Dadas las anteriores cifras, la tarea de hacer del crdito
un verdadero instrumento para lograr la inclusin productiva que se propone,
requiere de unos esfuerzos de inmensas proporciones.

Situacin actual del crdito al campesino


El estudio realizado por la Fundacin Alpina con el apoyo de Oxfam presenta unos resultados sobre el acceso real de los pequeos productores rurales
al crdito agropecuario que dan nuevas luces para la estrategia que debera
adoptar el Gobierno [Urdaneta & Garnica, 2012]. La informacin obtenida en
este estudio permite complementar las cifras ya citadas del Plan de Desarrollo.
Muchos de los temas planteados como barreras identificadas en el proceso de
asegurar financiamiento a pequeos productores del campo, confirman hiptesis que el Gobierno debera tomar en cuenta.
El tema de la informacin, gran limitante para los pequeos para conocer realmente sus posibilidades de obtener recursos crediticios, no se resuelve
con las modernas pginas web de las entidades financieras. Se ignora lo ya
mencionado: el bajo nivel de educacin de estos pobladores rurales cuando se
les demanda lo mismo, o parecido, a lo que requieren de clientes urbanos. Un
ejemplo de lo anterior, es seguir insistiendo en la tierra como garante cuando ya se conoce la precariedad de ttulos Se reitera adems en este estudio, la
falta de conocimiento o, mejor an, de reconocimiento de las caractersticas
particulares de los habitantes del campo. Y de nuevo surge el gran problema de
no acompaar estos procesos con personal calificado que oriente al productor
sobre cmo cumplir con los requisitos [Ibd].

Propuestas del PND


Varios de los objetivos generales para la transformacin del campo deben
tomarse como elementos que apoyen ese acceso al crdito en condiciones favorable que los campesinos no han tenido en el pas. Por ejemplo, el Objetivo 2,
Cerrar brechas urbano-rurales, no ser posible si no hay cambios en la oferta
de crdito. Acelerar la salida a la pobreza, Objetivo 3, tambin necesitara de
cambios radicales en los sistemas de financiamiento rural, y el Objetivo 4,
impulsar la competitividad rural, va en la misma direccin. Pero es, sin duda,
el acpite d. del Objetivo 4, Reformar el Sistema Nacional de Crdito Agropecuario, el ms significativo, ya que reconoce las grandes falencias del sistema
actual. Si se debe reformar el actual es porque no funciona.
No es la primera vez que se realizan cambios en este sistema, y sin embargo, los resultados han sido negativos, como lo demuestra el mismo diagnstico
_ 19 _

El crdito
rural

El

campo

del Plan de Desarrollo. Esta propuesta va unida a la solicitud de Facultades Extraordinarias para el Presidente de la Repblica que es el espacio el ejecutivo,
en donde se plantear la nueva institucionalidad del sector. Se reconoce que es
fundamental dar incentivos al sector financiero para que aborde realmente las
necesidades de crdito, dado los altos riesgos y costos elevados de las actividades de la pequea agricultura. Sin embargo, ser esto lo mejor?

en el Plan
Nacional
de Desarrollo

Lo positivo

/2014-2018

Se plantea la voluntad para que el crdito realmente se convierta en un


instrumento que permita reactivar la produccin rural, no solo la agropecuaria sino la que se realiza en otro tipo de actividades dada su creciente importancia.
Se insiste en mayores recursos para este fin, lo que sin duda depender
mucho del esfuerzo del Gobierno, bien en asignacin directa o bien en
subsidios necesarios para estimular a los distintos actores.
Positivo el propsito de facilitar el acceso a recursos de redescuento a
cooperativas y ONG financieras y la promocin de fondos rotatorios de
cooperativas y asociaciones de usuarios.
Tomar en cuenta tanto el riesgo de mercado como climtico es un avance
sustantivo para minimizar prdidas de los pequeos productores. Habilitarlos en campos como el manejo del riesgo es un avance importante.
Fundamental que los crditos para inversin de largo plazo para actividades rurales se asignen, independientemente del tamao del productor.
Este tema, por la historia de estos recursos que han ido prioritariamente
a grandes productores, requiere una supervisin permanente.
Recursos de redescuento prioritariamente para pequeos productores.
Reduccin en tasas de inters para quienes adquieran plizas de seguros.
El propsito de lograr estabilizacin de ingresos bajo riesgo compartido.

Lo negativo

_ 20 _

Lo ms grave, la ausencia de la mujer rural de manera especfica en los


temas de crdito para pequeos productores. Ya ha quedado demostrado que stas no tienen informacin suficiente [Ibd.]. No conocen, por
ejemplo, que hay cupos asignados para ellas.
No se aclara que no pueden limitarse estos crditos a las mujeres cabeza
de familia como hace Finagro en su reglamento interno. Todas las mujeres rurales deben tener acceso a crdito.

No se deja en claro qu actividades no agropecuarias tendrn importancia dentro de los fondos disponibles. Las mujeres tambin trabajan en el
sector servicios y otras actividades, y ellas requieren apoyos financieros.
No hay mencin sobre cmo evitar el fomento del Estado a la cultura del
no pago, refinanciaciones, condonaciones, etc.
Falta un claro debate sobre los subsidios. Solo se habla de los que se les dar
a los intermediarios del sector financiero para que acten en zonas rurales
y dispersas. Sin embargo, para muchos, estos subsidios deberan ir mejor a
la tasa de inters porque puede ser una manera ms efectiva de garantizar el
acceso de pequeos productores al crdito y otros servicios agropecuarios.

Comentarios finales
Como la historia del crdito agropecuario o dirigido al sector rural en
general, se ha caracterizado siempre por beneficiar a los grandes productores,
dejando migajas a los pequeos y excluyendo a las mujeres del campo, lo que
el Plan de Desarrollo propone se enfrenta a un cambio drstico en la institucionalidad financiera del sector. Entra en juego un elemento clave, la despolitizacin de estas entidades y de todas las del sector, como lo ha planteado la
Misin de Transformacin del Campo. Ser posible?
Adicionalmente, es necesario conocer las metas precisas y cunto valen,
de dnde salen los recursos y qu aportar el sector privado, especialmente la
agroindustria. Con una situacin fiscal difcil, se tienen que establecer claramente las prioridades. Es en ese momento cuando se conocer el verdadero
compromiso del Estado, y de la sociedad colombiana en general, de buscar el financiamiento para sacar adelante el agro y convertirlo realmente en una de las
bases productivas y de generacin de empleo ms importantes del pas. Que no
termine todo este discurso social-demcrata convertido en polticas ortodoxas
que ya el pas, no solo conoce, sino que sabe que han impedido el surgimiento
de una sociedad rural del siglo XXI.

Bibliografia
Departamento Nacional de Planeacin. 2015. Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un Nuevo Pas. Bogot:
2015. DNP.
Lpez, C. et al. 2008. Carimagua, un modelo desplazador. Bogot: 2008. Mimeo.
Urdaneta, L. & Garnica, J.R. 2010. Evaluacin de las condiciones de acceso a crditos agropecuarios para pequeos
productores. Bogot: 2010. Fundacin Alpina-Oxfam.

_ 21 _

El crdito
rural

Llanos y PND
Alfredo Molano
Los Llanos orientales han sido histricamente una regin que guarece y
protege a refugiados polticos tanto de Colombia como de Venezuela. Las guerras civiles, las persecuciones polticas, los cambios de rgimen han obligado a
miles de ciudadanos a establecerse y a echar races en el pas limtrofe, lo que
tiende a borrar identidades nacionales en el territorio. Los llaneros hablan de
un solo Llano, de una cultura propia y de una economa similar. Tan solo los
pobladores de los piedemontes conservan un vnculo nacional propio. Los departamentos de Vichada y Meta, pero en especial Arauca, han sido zonas donde los
venezolanos han cumplido un papel destacado en la fundacin de hatos ganaderos y establecimientos comerciales.
Quizs el factor poltico explique el hecho de que los fundadores de hatos
en los Llanos no se hayan preocupado por obtener ttulos legales sobre las tierras ocupadas y por esta misma razn la tradicin de trabajo tiene aqu una muy
respetable trayectoria1. De otro lado, Pamplona, Tunja y Bogot han actuado
como metrpolis de la colonizacin llanera en estos mismos departamentos
tanto durante los ciclos de expansin y depresin econmica del pas como durante las distintas fases de la violencia poltica2. Hay que distinguir entre la
ocupacin ganadera cuya base es el hato y la colonizacin campesina fundada
sobre el cultivo de parcelas o mejoras, sin embargo, ninguna de las dos formas
suele tener ttulos notariales registrados. Si en el pas la titulacin de predios es
del 21 %, en los Llanos ese porcentaje debe ser mucho ms bajo. Los ganaderos
se acogen a la tradicin y los colonos carecen de medios para cumplir todos los
requisitos legales para obtener el ttulo o consideran innecesario hacerse a papeles sobre a un predio que dura muy poco tiempo en sus manos.
Hay que aadir que los hatos llaneros ha sido son ocupados tambin por
topocheros o vegueros, cuyo trabajo en el fundo del patrn es reconocido eco1 En Colombia las cercas de alambre de pas aparecen slo a partir de los aos 60. La
propiedad estaba definida por la tierra donde pastaban una o dos madrinas de ganado,
limites respetados por los vecinos.
2 Las vas principales al Llano desde la Colonia son Pamplona-Saravena; Tunja-Sogamoso-Yopal; Bogot-Villavicencio
_ 23 _

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

nmicamente de maneras diferentes por la tradicin. Durante el siglo pasado


se fundaron grandes haciendas agrcolas que cultivaron caf, arroz y pltano
en una escala relativamente alta y que adquirieron ttulos de propiedad en toda
la regla.
La primera ola de violencia (1946-1965) fomenta la colonizacin
campesina en el piedemonte desde el ro Arauca inclusive en la costa
venezolana hasta el ro Guaviare. La segunda ola de violencia (1980- 2012)
tiene el efecto contrario: desaloja miles de campesinos de sus mejoras y transfiere
la posesin a nuevos ocupantes3.
En la primera fase, la colonizacin campesina estuvo vinculada con las
guerrillas de las FARC4. Fue un proceso de apertura de selvas y hechura de fincas que termin en cultivo de coca. En varias regiones el secuestro oblig a
muchos hacendados y a no pocos colonos a huir y sus tierras ocupadas por colonos fieles a las guerrillas. La segunda violencia se caracteriz por el desalojo de
poblacin, el pillaje y el despojo de tierras a campesinos ejecutado por los paramilitares5, apoyados en la fuerza pblica. En trminos generales toda la violencia
oblig a campesinos, hacendados y ganaderos a dejar expsitas muchas tierras
que fueron ocupadas por testaferros de las fuerzas en conflicto, sus aliados o sus
financiadores.
En julio de 2003, el entonces presidente Uribe visit Vichada acompaado de altos funcionarios. Desde el avin presidencial el mandatario le grit en un
estado casi febril a su hijo: Toms, mira el Meta. En el fondo no se estaba refiriendo a un ro ni a una regin, sino a un propsito. El Espectador lo cuenta as:
Una nueva obsesin ronda la cabeza del presidente lvaro Uribe. Convertir 6,3
millones de hectreas de los Llanos Orientales, hoy desoladas, en el epicentro de
un desarrollo agroindustrial, social y ambiental nunca visto en el pas. Fue en3. Segn datos de Accin Social, slo del departamento de Meta salieron desplazadas
126.151 personas agrupadas en 31.431 familias entre 1997 y 2010. Verdad abierta.com
4. Cfr. 50 aos de las FARC. El Espectador, mayo y junio de 2014

5. Los Llanos Orientales han sido epicentro del conflicto armado desde hace varios
aos. En la dcada de los 70 Hctor Buitrago, alias Martn Llanos, hoy preso por su
participacin en la masacre de San Carlos de Guaroa, ocurrida en octubre de 1997, fund las Autodefensas Campesinas de Casanare (ACC). En 1997 las Autodefensas Unidas
de Colombia llegaron a Meta y al consolidarse se convirtieron en el Bloque Centauros
que comandara Miguel Arroyave. l y Buitrago libraran una guerra que entre 2001 y
2004 dej miles de afectados. En 2005 el Centauros se desmoviliz pero la violencia no
acab all. Entonces, un paramilitar que haba permanecido a la sombra, Pedro Oliveiro
Guerrero, alias Cuchillo, cre su propia organizacin criminal, el Ejrcito Revolucionario Popular Anticomunista (Erpac) con el que se apoder, junto al narcotraficante
Daniel el Loco Barrera, del negocio del trfico de estupefacientes en los Llanos Orientales. Durante cuatro aos desde la desmovilizacin completa de las AUC, Cuchillo
domin la zona, no obstante, muri en diciembre de 2010 en combate con el Ejrcito.
Entonces lo sucedi Eberto Lpez, alias Caracho, sin embargo, este se someti a la
justicia en diciembre de 2011. Con su captura y la del Loco Barrera, el Erpac se disgreg
en dos organizaciones: los Libertadores de Vichada y el Bloque Meta. Estas son las ltimas expresiones de un fenmeno paramilitar que ya suma varias dcadas azotando los
Llanos. El Espectador, 26 de octubre de 2012.
_ 24
24 __

tonces cuando el pas se enter de la existencia de los Nuevos Llaneros, un


grupo poderoso de inversionistas que de la noche a la maana resultaron propietarios de miles de hectreas en Meta y Vichada, entre ellos se destacan el
Grupo empresarial Aliar Marval, Rayco, McPollo, Comertex, Contegral, Premex, Finca y Frico, el grupo Riopaila, Manuelita, Luis Carlos Sarmiento
Angulo y Cargill.
Arranca desde ah un nuevo modelo de colonizacin, la agroindustrial,
con el cultivo de maderas comerciales, caucho, materias primas para biocombustibles y para concentrados animales, cra de cerdos, y pollos y, sin duda,
ganado mayor. Un modelo que Juan Camilo Restrepo, primer ministro de Agricultura de Santos, justific as:

Para hacer una agricultura moderna, las organizaciones requieren

de economas de escala que slo se logran con extensiones mayores a 10.000,


15.000 o 20.000 hectreas, adems de inversiones en infraestructura, ciencia
y tecnologa.

Fue la orden de guerra contra la Unidad Agrcola Familiar (UAF), definida por la Ley 160 de 1994 como la extensin de tierra necesaria para remunerar
a una familia el trabajo invertido en ella y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formacin de su patrimonio6.
En los Llanos orientales la UAF est an limitada a 1.800 hectreas. El
desplazamiento de colonos, ganaderos y campesinos por parte de las guerrillas,
y sobre todo de los paramilitares, se remat con una poltica econmica que
privilegia las grandes inversiones en agroindustria con una consecuencia determinante, todava en disputa: la liquidacin de la UAF.

El Plan de Desarrollo 2015


Las UAF son la columna vertebral de la Ley 160 del 94 y en particular de
las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) como figura jurdica. El presidente Uribe las desconoci y las caracteriz como retaguardias estratgicas de las FARC.
A pesar de que el gobierno de Santos volvi a hablar del tema e inclusive devolvi la personera jurdica a la del Valle del ro Cimitarra y que fue un tema
tratado en las negociaciones de La Habana, el ministro Restrepo las redefini
como republiquetas independientes. El nuevo Plan Nacional de Desarrollo
no tom en cuenta los avances acordados en Cuba por considerar peligroso hacer concesiones unilaterales a la guerrilla y adelantarse en temas an sin
consenso. No obstante, formula una nueva poltica de baldos para lo cual
crea las figuras de Reserva de Baldos Nacionales, Zonas de Inters de Desarro-

6. Inciso segundo del artculo 38 de la Ley 160 de 1994


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25 _

Los Llanos

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

llo Rural y Econmico (Zidres)7, el derecho real de superficie y alianzas


productivas. En realidad son la esencia de una estrategia que busca enfrentar a
las ZRC deslegitimando el concepto de UAF. Para Vlez, el superintendente de
notariado y registro, la UAF no se debe fundar en la superficie de tierra necesaria para una familia, sino en la productividad del predio. Un giro de 180 grados
en materia agraria, entre otras cosas porque favorece a los grandes inversionistas que pueden acceder por ello a la mejor tecnologa.
En los Llanos la titulacin de baldos y el registro de ttulos estn paralizados desde hace tres aos y los ttulos son objeto de investigacin judicial para
establecer la tradicin y el estatus jurdico. El Gobierno argumenta que la medida se encamina a la construccin de un catastro rural multipropsito, con
el fin de conocer la ruralidad del pas, que ser un insumo para hacer un programa masivo de titulacin de tierras. Los dueos de hatos, haciendas y
parcelas hablan de un proceso de recuperacin de baldos por parte del Estado, es decir, del desconocimiento de ttulos precarios en favor de las reservas
de baldos para crear con esas tierras las Zidres. Como respuesta a la amenaza,
los afectados han creado la Asociacin para la Defensa de la tierra y la dignidad
llanera (Dignillanos) con miras a oponerse a esta poltica que ha sido incluida
en el PND.
Hay que tener en cuenta que los llaneros, como se dijo antes, son rebeldes porque muchos han sido perseguidos polticos o vctimas de la guerra y son
defensores de una cultura que acenta la independencia y la libertad. El enfrentamiento pareca inevitable hasta el da en que los dirigentes llaneros sin
duda hacendados se reunieron con el Gobierno para asegurar que no seran
expropiados sino, posiblemente, asociados al proyecto Zidres. Pero, como siempre, una cosa es lo que en los conflictos se acuerda en las oficinas del Gobierno,
y otra, los desarrollos de las polticas pblicas.
Ahora bien, el estudio de ttulos y la formacin de las reservas de baldos
son el frceps para sacar adelante la creacin de empresas agroindustriales, reformulando la UAF y empujando la figura de alianzas productivas. Los
ocupantes de tierras sin ttulo registrado podrn hacer parte del nuevo programa de desarrollo tanto si son terratenientes como si son campesinos,
renunciando en redondo a sus modalidades productivas tradicionales. Una reconversin obligatoria de su modo de produccin. La frmula de alianzas
productivas sera obligatoria para unos y otros dentro de los territorios Zidres,
que, por lo dems, no estarn limitados a los Llanos orientales.
Dicho de otra manera, los predios que no se compadezcan con los criterios de productividad entrarn a hacer parte de las reservas de baldos y las
7 Las Zidres, dice el proyecto, son reas geogrficas aisladas de los centros urbanos ms
significativos; demandan elevados costos de adaptacin productiva; tienen baja densidad poblacional y altos ndices de pobreza; carecen de infraestructura mnima para el
transporte y la comercializacin de los productos y, por sus caractersticas agrolgicas y
climticas, resultan inapropiadas para las unidades de produccin familiar.

reservas de baldos constituirn el fondo de tierras negociado con las FARC


para ser distribuido entre campesinos y hacendados con la estricta condicin
de hacer parte de alianzas productivas, que es la nueva frmula de la aparcera.
Estas alianzas sern sometidas al derecho real de superficie, donde las grandes
empresas agroindustriales los nuevos llaneros vern asegurada la mano de
obra y la rentabilidad de su capital, inclusive sin necesidad de tener ttulos de
propiedad sobre vastas zonas. Estas modalidades de plantacin donde la propiedad de la tierra pierde importancia frente a la propiedad sobre los cultivos
de la superficie. Un divorcio que nutrir grandes conflictos sociales en los Llanos que parece ser la gran reserva mundial para el cultivo industrial de
alimentos y biocombustibles.
En ltima instancia, la parlisis en el registro de ttulos sobre la tierra,
acompaada de la liquidacin de la UAF est diseada como un paso que facilita la legitimacin de la usurpacin de ttulos a partir de los desplazamientos de
poblacin y la creacin con las Zidres de un nuevo latifundio donde los campesinos entrarn a ser socios sin poder en manos de los grupos econmicos. Se
borrarn los turbios y criminales procedimientos de compra de posesiones por
parte de las grandes empresas agroindustriales que se vern reforzadas con asociacin obligatoria de campesinos a su nueva forma de producir.

_ 27 _

Los Llanos

La encrucijada
del TLC
con Estados Unidos
para la agricultura
Algunos comentarios
sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
Fernando Barberi
El Plan Nacional de Desarrollo Todos por un nuevo pas Paz equidad y
educacin contempla ocho pilares fundamentales, uno de los cuales versa sobre la transformacin del campo colombiano. Como se ha venido debatiendo
desde hace mucho tiempo sta es quiz una de las apuestas ms importantes y
complejas que debe afrontar la sociedad colombiana con el fin de mejorar el
grado de desarrollo, reducir la pobreza y la inequidad y alcanzar la paz. No puede olvidarse que la lucha por la tierra es una de las races del conflicto del pas.
Los objetivos centrales de la poltica agropecuaria contemplada en el
nuevo Plan de Desarrollo se pueden sintetizar de la siguiente manera:
1.

Ordenar el territorio rural buscando un mayor acceso a la tierra por parte de los productores agropecuarios sin tierras o con tierra insuficiente,
el uso eficiente del suelo y la seguridad jurdica sobre los derechos de
propiedad bajo un enfoque de crecimiento verde.

2 . Cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movilidad


social mediante la dotacin de bienes pblicos y servicios que apoyen el
desarrollo humano de los pobladores rurales.
3.

Acelerar la salida de la pobreza y la ampliacin de la clase media rural


mediante una apuesta de inclusin productiva de los pobladores rurales.

_ 29 _

El

4.

Impulsar la competitividad rural a travs de la provisin de bienes y servicios sectoriales que permitan hacer de las actividades agropecuarias
una fuente de riqueza para los productores del campo.

5.

Contar con un arreglo institucional integral y multisectorial que tenga


presencia territorial de acuerdo con las necesidades de los pobladores
rurales y los atributos del territorio, que permita corregir las brechas de
bienestar y de oportunidades de desarrollo entre regiones rurales.

6.

Consolidar el territorio, mejoramiento del hbitat (vivienda, agua y saneamiento bsico) y desarrollo de la economa propia de Pueblos Indgenas y del pueblo Rrom.

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

El presente documento se refiere al objetivo cuatro (4) atrs sealado y


particularmente a la estrategia consistente en desarrollar un plan de aprovechamiento comercial para el acceso real de los productos agropecuarios a los
mercados internacionales con el fin de lograr una utilizacin eficiente de los
acuerdos comerciales a travs de la bsqueda de oportunidades reales y de la
adecuacin de la produccin agropecuaria a dichas oportunidades.
Sin desconocer la importancia de aprovechar los acuerdos comerciales no
sobra reiterar las crticas que se han venido formulando en el sentido de que dichos acuerdos, o al menos el suscrito con los Estados Unidos de Amrica, se
negociaron desconociendo las oportunidades reales de exportacin de productos del sector agropecuario y, antes por el contrario, exponiendo la produccin
colombiana a los subsidios estadounidenses al liberarla de manera plena. Ya
desde el estudio realizado por Garay et al. para el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, publicado en 2005, se adverta esta situacin cuando se mencionaba que las exportaciones deberan crecer de manera considerable para
compensar las prdidas que podran presentarse en la avicultura y en ocho cultivos considerados1. Una vez terminada la negociacin y conocidos los cronogramas
de desgravacin y los contingentes se precisaron las previsiones. As, segn el estudio de Garay, Barberi y Cardona realizado para Planeta Paz2, las prdidas
netas derivadas del Tratado seran del orden de 357.248 millones de pesos de
2005 a corto plazo, y de 809.112 millones de pesos de 2005 o de 1.335.626 millones de pesos de 2005 a largo plazo, dependiendo del escenario considerado
para la industria avcola3.
1. Los productos considerados fueron arroz, trigo, maz, frjol, sorgo, soya, algodn y
aceite crudo de palma. Ver Garay et al. (2005). La agricultura colombiana frente al tratado de libre comercio con estados unidos, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
BNA, enero 19.
2. Garay, Luis Jorge; Barberi, Fernando y Cardona Ivn (2006). La negociacin agropecuaria 3en el TLC, Planeta Paz, Torregrfica.
3 Ibidem. Pag. 151.
_ 30 _

Los resultados en materia agropecuaria y agroindustrial presentados durante los primeros dos aos de vigencia del Acuerdo suscrito con Estados
Unidos tienden a corroborar las previsiones realizadas. En efecto, en el lapso
comprendido entre mayo 19 de 2012 y mayo 19 de 2014 la balanza agropecuaria con los Estados Unidos pas de registrar un supervit de US$1.799.966
millones a uno de US$ 1.077.772 millones, es decir disminuy en un 59,9%, la
agropecuaria sin caf banano y flores pas de un dficit de US$ 323.906 millones a uno de US$1.022.790 millones, es decir se elev en un 215,8% , mientras
que la de productos agroindustriales registr tambin un incremento sustantivo, al pasar de un dficit de US$16.475 millones a uno de US$ 460.552 millones.
Las sub-partidas arancelarias nuevas de exportacin de los sectores agropecuario y agroindustrial durante los dos primeros aos de vigencia del tratado
que ascendieron a 38 y 24 respectivamente solo alcanzaron la suma de US$0,8
y US$2,3 millones respectivamente, mientras que las nuevas sub-partidas arancelarias de importacin que ascendieron a 50 y 31 alcanzaron un valor de
US$31,3 y US$43,6 millones respectivamente. Si se considera solo el comercio
de los nuevos productos agropecuarios la situacin se hace an ms inquietante como quiera que el valor de las exportaciones US$ $0,3 y US$0,8 millones
en el primer y segundo ao de vigencia del Acuerdo fue sensiblemente inferior
al de las importaciones, que ascendi en estos periodos a US$ 30,2 y US$38,9
millones respectivamente.
De esta forma queda claro que los Estados Unidos estn aprovechando de
mejor manera el tratado suscrito entre los dos pases.
Desde la poca de la negociacin los crticos del Tratado argumentaban
que el problema para el ingreso de los productos colombianos al mercado de
los Estados Unidos, con muy contadas excepciones, no se encontraba en los
aranceles sino en las restricciones sanitarias y fitosanitarias existentes en dicho
pas para nuestras exportaciones, as como en la falta de oferta colombiana. As
mismo, indicaban que a pesar de las opiniones del gobierno y del sector privado en el sentido de que se haba logrado acceso real a dicho mercado para
nuestros productos, la situacin era diferente puesto que, de una parte, no haba resultado posible incorporar en el Acuerdo compromisos especficos para
los Estados Unidos de los contemplados en el Acuerdo de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias de la Organizacin Mundial del Comercio y de otra, que el contenido de la carta suscrita en esta materia por los pases lograda por fuera del
texto del Acuerdo aunque era de obligatorio cumplimiento no contena compromisos concretos que redundaran en la solucin de los problemas sanitarios y
fitosanitarios que enfrentaba Colombia para el acceso de varios de sus productos
agropecuarios al mercado estadounidense. En este sentido se consideraba ms
bien que corresponda a un acuerdo de buena voluntad.
En el plan de desarrollo que se encuentra a consideracin del Congreso
se plantean las siguientes acciones en el marco de la estrategia que pretende lo_ 31 _

Comercio
exterior

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

grar una utilizacin eficiente de los acuerdos comerciales a travs de la


bsqueda de oportunidades reales y de la adecuacin de la produccin agropecuaria a dichas oportunidades:

Establecer instrumentos especficos que apoyen el aumento de la produccin acorde a la demanda y en condiciones de calidad y cantidad,
as como el mejoramiento de la escala para lo cual se plantea apoyar la
operacin de la banca de inversin proveyendo informacin pertinente
y oportuna y creando las condiciones de seguridad jurdica y dotacin
infraestructura que apuntan a reducir los riesgos que desincentivan la
inversin en el sector.

Poner en marcha las acciones contempladas en el proyecto de mejoramiento del Sistema Nacional de Control e Inocuidad de Alimentos para
el consumo nacional y la exportacin bajo un enfoque de riesgo a cargo
del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) para consolidar y unificar dicho sistema y as apoyar los procesos de
exportacin de carne bovina y aviar a pases priorizados.

Avanzar en la consolidacin del Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SMSF), logrando estndares que aseguren la entrada de los
productos agropecuarios a diferentes mercados y la proteccin de la salud
pblica nacional. Particularmente, es conveniente fortalecer las actividades de inspeccin, vigilancia y control en programas priorizados, e implementar una estrategia de control y erradicacin de la brucelosis bovina y
bufalina en zonas definidas de acuerdo con los circuitos pecuarios.

Estructurar e implementar un mecanismo para incrementar la cobertura
y la capacidad operativa y analtica de los sistemas de diagnstico y gestin del riesgo, con el objetivo de avanzar en la declaracin del pas como
territorio libre y de baja prevalencia de la enfermedad de Newcastle.

Fortalecer el sistema de vigilancia, control y erradicacin de la mosca de
la fruta en conglomerados frutcolas, y promover la implementacin de
los decretos 1500 de 2007 y 2270 de 2012 relacionados con el sistema de
inspeccin de carne y productos crnicos comestibles.
Todo lo anterior demanda avanzar en el ajuste institucional y la tercerizacin de algunos servicios orientados a la sanidad e inocuidad en la produccin
primaria, complementado con el fortalecimiento de esta gestin en el territorio, el mejoramiento del talento humano, de la infraestructura fsica, de los
laboratorios, y de los sistemas de informacin.
Las acciones contempladas en las Bases del Plan pueden considerarse en
principio como apropiadas para lograr la insercin de productos agrcolas y
agroindustriales en los mercados externos aunque al respecto es preciso realizar
algunos comentarios.

_ 32 _

En primer lugar, algunas de las propuestas como la relativa al establecimiento de instrumentos especficos para apoyar el aumento de la produccin
requeriran mayor especificidad.
En segundo lugar, no parecen claras las razones por las cuales se requiere
apoyar la operacin de la banca de inversin ni se definen tampoco en qu consistirn dichos apoyos.
En tercer lugar no se incluyen estrategias ni instrumentos tendientes a
incrementar las escalas para consolidar los volmenes de produccin requeridos para atender el tamao de los pedidos del exterior. En este sentido, sera
conveniente pensar en el establecimiento de incentivos a la asociacin y en las
caractersticas con las que deberan contar las alianzas entre grandes, medianos
y pequeos productores para que fueran exitosas y por tanto no ventajosas para
ningn tipo de productor. Este tipo de alianzas debera ser fomentado.
En cuarto lugar, se hace necesario indicar que el mejoramiento del sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias que busca mejorar el estatus sanitario
y fitosanitario de la produccin agropecuaria y de alimentos del pas, a travs
del fortalecimiento de la capacidad cientfica y tcnica del Sistema MSF y del
desarrollo de la planeacin estratgica para la admisibilidad sanitaria de los
productos colombianos en los mercados internacionales, era una meta prevista
desde el 2007 cuando el Departamento Nacional de Planeacin dio a conocer
la Visin Colombia II Centenario 20194, teniendo en cuenta que en esa poca
se consideraba que exista: un dbil desarrollo del estatus sanitario de las cadenas agropecuarias y agroalimentarias, una baja cobertura de las acciones
sanitarias preventivas, de buenas prcticas agrcolas y de buenas prcticas manufactureras, as como deficiencias en el sistema de anlisis de peligros y
puntos crticos de control, un insuficiente desarrollo de la red de laboratorios,
de unidades de anlisis de riesgo, de la agenda de investigacin MSF, de inspeccin vigilancia y control y vigilancia epidemiolgica. De otra parte, se careca
tambin de un adecuado sistema de informacin y era evidente la ausencia de
planeacin estratgica en la adopcin de MSF y en la gestin de admisibilidad.
As, entonces, se requiere que se informe en qu medida se cumplieron las metas previstas en estas materias para el 2010 y cules son las previstas para el
2018. Es importante incluir estas acciones en el Plan pero ms importante an
es llevarlas a cabo. No puede olvidarse que el pas no realiz las tareas que se
haban identificado en la denominada Agenda Interna en el lapso que transcurri entre la suscripcin del Acuerdo con los Estados Unidos y su entrada en
vigencia.
En quinto lugar, es importante indicar que las acciones adoptadas para
mejorar los estndares de sanidad y calidad de los productos agropecuarios, no
4. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y DNP (2007). 2019 Visin Colombia ii
centenario, aprovechar las potencialidades del campo. Propuesta para discusin. Bogot.
Imprenta Nacional de Colombia.
_ 33 _

Comercio
exterior

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

puede ir en detrimento de los pequeos productores y de los campesinos, sino


que, por el contrario, deben adoptarse estrategias que les permitan adecuarse de
manera gradual el mejoramiento de la produccin. Para estos fines ser preciso
estudiar la posibilidad de restablecer las Unidades Municipales de Asistencia
Tcnica -Umatas-, establecer programas especficos de asistencia tcnica subsidiada para implementar, entre otros, las buenas prcticas agrcolas, incrementar
el incentivo a la asistencia tcnica.
Como bien se menciona, la institucionalidad juega un papel importante
para el logro de los objetivos planteados. As, en sexto lugar y ms all de la importancia de fortalecer institucionalmente al ICA y al Invima, no pueden
seguirse presentando actitudes como las que se desprenden de la respuesta que
dio el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) a Oxfam en junio de 2013 que
contiene, entre otros, los siguientes apartes:

Cuando se pregunta al Ministerio cules de las solicitudes de productos


presentadas para el ingreso de productos a los mercados de los Estados
Unidos y de Colombia han sido admitidas, el Ica responde que Oxfam
debe remitirse a la lista de productos priorizados con motivo del Comit de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias realizado en noviembre 12 del
2012. Esta respuesta si se acepta literalmente implicara que ya se concedi admisibilidad en los dos pases para los productos priorizados en la
reunin de dicho Comit. Si ello es as, el gobierno debera haber dado a
conocer a la opinin pblica a partir de qu fecha se garantiza la admisin de cada producto a cada uno de los pases. En todo caso, dados los
tiempos promedio que normalmente emplean los Estados Unidos para
admitir el ingreso de productos a su mercado, la respuesta del ICA no deja
de generar algunas dudas.

A la solicitud de Oxfam de relacionar las normas sanitarias y fitosanitarias adoptadas despus de la suscripcin del Acuerdo de Promocin
Comercial con los Estados Unidos, se limit a afirmar que el pas cumple
con las normas existentes en la normatividad andina y en el Acuerdo de
medidas sanitarias y fitosanitarias de la OMC. La respuesta del ICA no
responde la pregunta. A manera de ejemplo, el ICA no incluy la resolucin 970 de 2010 por medio de la cual se establecieron los requisitos
para la produccin, acondicionamiento, importacin exportacin, almacenamiento comercializacin y/o uso de semillas en el pas, su control
y se dictaron otras disposiciones. Tampoco el ICA present informacin
sobre las normas sanitarias y fitosanitarias adoptadas por Estados Unidos
con posterioridad a la suscripcin del Acuerdo. En este sentido, se piensa
que esta informacin debera estarse suministrando permanentemente
al pblico si se quieren aprovecharse los acuerdos suscritos. As mismo,

_ 34 _

no se comparte la posicin de esta institucin en el sentido de que al gobierno colombiano no le compete estar al tanto de la normativa sanitaria
que vayan expidiendo nuestros socios comerciales, ms an conociendo
que este tipo de medidas se utilizan con frecuencia como restricciones al
comercio.

Adicionalmente, se considera que el ICA s debera conocer si ha sido


necesario impedir el ingreso al pas de productos clasificados en los captulos 1 a 24 del arancel originarios de los Estados Unidos en el periodo
comprendido entre el 24 de mayo de 2012 y el 31 de marzo de 2013 por
incumplimiento de normas de tipo sanitario, fitosanitario o de calidad.

Finalmente, conviene expresar la importancia de canalizar una proporcin ms sustantiva de los recursos de los fondos parafiscales de fomento hacia
la financiacin de programas de investigacin, sanidad y transferencia de tecnologa.

_ 35 _

Comercio
exterior

Comentarios
sobre la
institucionalidad
rural en el Plan de
Desarrollo
Absaln Machado
La institucionalidad rural es una preocupacin antigua. Desde que se establecieron las principales entidades pblicas y privadas y las reglas de juego
para el manejo del sector rural en los aos cincuenta, se hizo notoria la insuficiencia de las instituciones para avanzar de manera ordenada y eficiente en el
proceso de modernizacin del sector. Este problema no se ha resuelto despus
de ms de sesenta aos de haberse creado la estructura del Ministerio de Agricultura. Razones polticas, administrativas, de visin y concepcin de lo rural,
el conflicto armado en las zonas rurales y sus secuelas, explican parte de las insuficiencias actuales. No existe una causa nica que d cuente de la debilidad
institucional de lo rural.
El problema es tan complejo que no se le puede pedir a un plan de desarrollo que exponga una frmula mgica para construir una estructura
institucional que resuelva todas las deficiencias conocidas, y expresadas en la
idea que la institucionalidad actual no tiene la capacidad de responder a las
problemticas rurales, y menos a los desafos de un posconflicto. Tres ideas
centrales surgen aqu:
a).

La construccin de una institucionalidad rural para la modernizacin y


el avance en la modernidad es un proceso de muchos aos que compromete a toda la sociedad, siendo necesario disear una fase de transicin
que facilite el cambio.

b).

Esa institucionalidad no es independiente, ni se puede construir por fuera de una estructura institucional global que permita la gobernanza, la
eficacia y la equidad en los procesos sociales y econmicos. Tampoco es
_ 37 _

independiente de la estructura poltica que viene construyendo el pas, y


que requiere de grandes ajustes y transformaciones.
c).

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

La transformacin de los procesos rurales para avanzar hacia una modernizacin y modernidad ms universal, que respete tradiciones y culturas,
modos de vida y apuestas de las sociedades rurales diversas, es una apuesta poltica de largo plazo que requiere ms Estado en el mercado, menos
mercado en el Estado y ms participacin social en el diseo, ejecucin
y evaluacin de las polticas pblicas. La situacin de atraso de lo rural
exige una mayor participacin del Estado en los procesos, sin caer en el
paternalismo, las prebendas y el estmulo al rentismo.

Como indica Gustavo Gordillo1, la desregulacin y los cambios estructurales de los ochenta y noventa resultaron en una crisis institucional en lo rural.
El ajuste al nuevo modelo fue traumtico, y no hubo un reemplazo institucional que atendiera las demandas insatisfechas y los nuevos desafos de la
globalizacin. En la ruralidad surgi un campo reestructurado caracterizado
por la debilidad institucional y la exclusin social. Por ello las reformas no pueden quedarse en el simple fortalecimiento institucional como hasta ahora ha
sucedido. Eso incluye diversas formas de estrategias diferenciadas y actores sociales,en una deliberacin ms amplia que traiga como resultado la inclusin.
Es el terreno de la accin colectiva, como indica Gordillo.
No puede afirmarse que el Plan de desarrollo tenga una concepcin de
esa naturaleza. Se limita a una propuesta de modernizacin de la institucionalidad actual, y de ajuste en algunas de las entidades y sus funciones, para
adaptarlas de mejor manera al manejo de problemas especficos. No puede decirse que en materia de institucionalidad rural se est proponiendo un cambio
o transformacin total e integral de los diseos y arreglos institucionales existentes. Ello requerira introducir aspectos relacionados con el sector privado y
las organizaciones, cambiar el estilo de diseo de la poltica agraria y repensar
el Ministerio de Agricultura.
El enfoque de mirar ms el territorio es una seal de que el proceso de
descentralizacin puede volver a tomar vuelo, o por lo menos renovar la discusin sobre el tema, lo cual es de particular importancia con las propuestas
agrarias de la Habana. El Plan deja algunos enunciados para darle ms participacin a las comunidades y regiones, especialmente en aspectos de desarrollo
rural; pero el tema de la descentralizacin sigue pendiente.
Lo que propone el Plan es una cuota inicial muy importante a un proceso
de diseo de arreglos institucionales para una mejor gestin de la ruralidad, del
1. Gustavo Gordillo, La reconstruccin de las instituciones rurales ...y tambin de
nuestras certidumbres?. Revista Espaola de Estudios Agrosociales y Pesqueros, Numero 218, febrero 2 de 2008.
_ 38 _

problema de tierras y el desarrollo rural, pensando en los territorios. El avance


que se logre depender, tanto de la voluntad poltica de profundizar la modernizacin institucional y la descentralizacin, como de la capacidad y preparacin
del Estado para asumir los retos que implica el contexto inmediato, el que viene con el posconflicto, y la participacin de la sociedad en ese proceso.
Todas las propuestas contenidas tanto en las Bases del Plan como en el
articulado del Proyecto de Ley tienen implicaciones institucionales que sera
necesario analizar en detalle. Tal es el caso de la innovacin tecnolgica, la
asistencia tcnica, el crdito, el riego y adecuacin de tierras, el catastro multipropsito, el sistema de seguridad social rural, la intervencin integral en los
territorios, el reforzamiento de la UPRA, la revisin del marco normativo de los
CMDR, los Conseas y las Secretaras de Agricultura; as como el establecimiento de una plataforma de informacin en el Ministerio de Agricultura.
Y por supuesto el Sistema Especial de Administracin de Baldos (reservas
de baldos) y la insistencia en las denominadas ZIDRE. Y la reforma ms profunda que se plantea en materia de tierras y desarrollo rural con la creacin del
Fondo de Desarrollo Rural y la Autoridad Nacional de Tierras en las que se escindira el actual Incoder, tiene implicaciones institucionales complejas.
Es necesario comentar que como estn actualmente las cosas, la estructura del MADR no da para enfrentar y orientar debidamente todos estos
cambios. En el Plan se mantiene el statu quo del Ministerio, y no aparecen elementos que hagan pensar en cmo fortalecerlo para que tenga la capacidad
poltica, tcnica y administrativa de liderar los cambios en la institucionalidad.
Por ejemplo, la Autoridad Nacional de Tierras, un organismo de por s
muy complejo en sus funciones y retos, se adscribe al Ministerio de Agricultura, segn la propuesta que discute la Misin Rural. Para disear y organizar
bien esta entidad, y para que no se convierta en un fiasco institucional, como
el Incoder, el Ministerio requiere tener una gran fortaleza, capacidad poltica y
un equipo tcnico de alta calidad. Pero el Plan se contenta con dejar el Ministerio como est, bajo las reformas hechas a fines de 2013 (creacin del
viceministerio y otros cambios), que dejan dudas sobre esas capacidades, en especial en el caso del desarrollo rural y el manejo del problema de tierras.
Por ello no sobra sugerir la necesidad de reforzar el grupo del DNP que
dentro de la Misin Rural viene trabajando sobre el tema, con una dedicacin
mayor y ms discusin con los diversos actores. Ello evitara que la creacin de
tan importantes entidades no sea un acto autocrtico de la burocracia pblica.
De nuevo, insisto que no puede afirmarse que el Plan de Desarrollo proponga un revolcn en materia de instituciones rurales. No tiene una concepcin
de una institucionalidad integral y dinmica para el desarrollo; sus propuesta
son ms instrumentales y funcionales, en aras de la modernizacin. Pero no
puede criticarse el hecho de que las propuestas traten de rescatar aquello que se
ha perdido, y lo que hace falta para lograr avances en el corto plazo.
_ 39 _

Institucionalidad

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

Seguimos sin ideas claras sobre lo que debe hacerse en materia de institucionalidad local y regional. En la prctica el Ministerio est reforzando las
gobernaciones con los Planes de Articulacin Regional (Acuerdos PARES), que
si bien tienen un propsito de articular la Nacin con el territorio, pueden terminar en un mal uso de los recursos, pues utilizan los mismos ineficientes, mal
diseados y cuestionados instrumentos de la poltica pblica, como los Conseas, los CMDR, las Secretaras de Agricultura, etc. No hay en el Plan ideas de
cmo reinventar la institucionalidad en los territorios; el Plan no es innovador
en ese campo, ms all de la modernizacin y el ajuste de lo existente.
Pero hay que reconocer que se avanza en el concepto de ruralidad que sugiri PNUD en el Informe de Desarrollo Humano 2013. Estos progresos en la
visin de lo rural deben reflejarse en una nueva estadstica pblica que permita
actualizar las polticas. Ello sera bastante revolucionario, pues cambiara muchas estrategias que requieren diferenciarse por territorios, tipos de actores, y
cambios e innovaciones en los instrumentos.
Es una buena la iniciativa la propuesta de democratizacin de las Juntas
de los Fondos de Parafiscales, algo que las beneficiarios vienen proponiendo sin
resultados visibles hasta ahora.
La tan esperada modernizacin del catastro rural, tambin anunciada en
el Plan es de esas iniciativas que requieren ms precisin en materia de responsabilidades institucionales, recursos, liderazgos, estrategias para adelantarla. El
Plan se queda en la frase ya manida de la modernizacin.
Est muy bien la idea de que el Ministerio se dedique a disear la poltica
y tenga arreglos institucionales para llegar al territorio. Son los acuerdos Pares
lo adecuado? Hay que avanzar muchos ms y ser ms innovadores.
Y muy buena la idea de disear mecanismos de intervencin integral de
los territorios con arreglos institucionales. Pero el Plan se queda con el enunciado, y no nos da una idea orientadora sobre lo que ello significa, y cmo las
instituciones pueden responder a ese desafo en el esquema actual.
Como aspectos que deben cubrirse en un perodo corto de tiempo, si se
quiere que el Plan tenga alguna efectividad sobre la institucionalidad, se pueden anotar:
a)

_ 40 _

Hace falta identificar instrumentos efectivos que garanticen las estrategias transversales, especialmente la coordinacin, inter e intra-institucional. En eso se ha fallado siempre, y la coordinacin ha sido ms un
cuento o un discurso que la realidad, como lo ha sido hasta ahora la participacin comunitaria. Ya no estamos hablando de polticas sectoriales
en las estrategias, aunque ellas siguen existiendo por la estructura institucional creada. Falta mucha claridad sobre cmo resolver este problema.
Es un dilema institucional complejo manejar estrategias transversales y
una envolvente con la actual estructura institucional sectorializada; se

requerir ms innovacin en la creacin de instrumentos efectivos para


lograr ese propsito.
b)

Sintomtico de la crisis institucional son las ideas y venidas de las propuestas del gobierno sobre el manejo y administracin de los baldos
nacionales. Para defender la idea de los ZIDRE, el Plan introduce la de
reservas de baldos para campesinos. Pero ello no aclara la poltica, se
defienden dos caminos sin claridad de cmo se relaciona el uno con el
otro en los territorios.

c)

El posconflicto traer desafos adicionales a los existentes, y aunque el


plan con sus propuestas pone una cuota inicial, debera crearse mecanismos que permitan avanzar ms rpido en el diseo de la serie de acciones
involucradas en los Acuerdos de la Habana. En particular instrumentos
y arreglos institucionales que permitan dar continuidad a las reformas
que se inicien para que puedan consolidarse, y no se distorsionen en el
camino.

d)

Hace falta en el Plan ms contundencia y fuerza a las propuestas sobre la


institucionalidad en el manejo de los conflictos ambientales y rurales.

e)

Cmo hacer eficaz los sistemas de coordinacin institucional en todos


los niveles, y cmo lograr una mayor gobernanza en lo rural? Son preguntas en las cuales el Plan no da pistas claras.

_ 41 _

Institucionalidad

Comentarios
a la adecuacin
de tierras en el
Plan Nacional
de Desarrollo
Juan Patricio Molina
Los comentarios sobre propuestas para acometer la adecuacin de tierras
se han organizado por apartes del Plan de Desarrollo, segn se presenta a continuacin:
1)

El Plan de Desarrollo Todos por un Nuevo Pas es de importancia estratgica por las nuevas condiciones derivadas de las negociaciones de paz y por la
transicin que ello supone para el pas, especialmente para las reas rurales.
De ah que sus fundamentos son esencialmente sociales: construccin de la
paz, el avance hacia la equidad y la conformacin de un sistema educativo
universal.

El Plan define cinco estrategias transversales que deben aportarle a estos tres
grandes propsitos. Estas incluyen elementos de competitividad e infraestructura, de superacin de la pobreza, de transformacin del campo, de fortalecimiento de la justicia y la democracia, y de buen gobierno. Es evidente el inters
del Gobierno de que el medio ambiente, como responsabilidad de todos, tenga
un enfoque horizontal o de estrategia envolvente, de manera que los recursos
naturales sean administrados eficientemente para satisfacer las necesidades
del desarrollo. Por ello, la denominacin de la estrategia de transformacin
del campo y crecimiento verde y el nfasis de la misma, entre otros aspectos, en
el uso racional del agua y del suelo, articulado a las buenas prcticas agropecuarias y a la propuesta de modernizacin de la infraestructura de adecuacin
tierras, a la cual se le hacen comentarios en este texto.
_ 43 _

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

Comentario a lo institucional: El xito de la adecuacin de tierras depende de


lo institucional. En ese sentido, si bien el Plan de Desarrollo contempla la adecuacin de tierras dentro de la estrategia de transformacin del campo, no menos
relevante es la estrategia de buen gobierno. Esta ltima se orienta hacia la consolidacin de un estado moderno y efectivo como requisito para aprovechar la oportunidad
histrica del pas de hacer la revolucin de la paz, tal como la denomina el Plan. Sin
lugar a dudas, es un Plan de pensamiento liberal en el que se reconoce la idea de ms
mercado como sea posible y ms Estado como sea necesario.
El desafo radica en cmo consolidar ese Estado moderno, en particular
en el sector agropecuario, aquejado por serias falencias. El mismo Plan lo reconoce: se espera obtener facultades extraordinarias para la reestructuracin de
entidades del sector, prctica reiterada de cada gobierno y cuyos resultados no
son satisfactorios para las subsiguientes administraciones. El sector no ha logrado una reestructuracin institucional de continuidad de mediano plazo. Sin
desconocer su eventual conveniencia, la reasignacin de funciones no es el
asunto de fondo. Ms bien ha sido el sesgo hacia el manejo poltico el que ha
incidido negativamente, aunque ha habido excepciones alentadoras en administraciones que han privilegiado los criterios tcnicos. La lgica del diseo de
la poltica y de la institucionalidad es muy diferente a la de su aplicacin en la
que entran a jugar otros intereses que la debilitan y distorsionan.
En materia de reestructuracin de la institucionalidad agropecuaria, se
menciona en el Plan la constitucin de un fondo de desarrollo rural con mecanismos de ejecucin en el territorio y de articulacin de iniciativas a ese nivel, de
crear la autoridad nacional de tierras y fortalecer los servicios de justicia agraria,
de reorganizacin de Corpoica para consolidarla como coordinadora del sistema
de ciencia y tecnologa agroindustrial, de liquidacin del Incoder, de fortalecer la
UPRA para el aprovechamiento del agua y del suelo en actividades agropecuarias,
y de ajustar el marco normativo de las instancias territoriales del sector.
No obstante, la estrategia de buen gobierno presentada en la conceptualizacin del Plan no tiene correspondencia con el articulado en adecuacin de
tierras. A pesar de que se llama la atencin sobre el desafo del pas en cuanto
a las casi 16 millones de hectreas potenciales para proyectos de riego y drenaje, frente a la baja cobertura actual de algo ms de un milln (7%), no hay una
propuesta sobre la instancia institucional que asumir la ejecucin, la supervisin y el seguimiento de la poltica de adecuacin de tierras. En el marco del
papel orientador y coordinador del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la UPRA se le asigna una funcin de apoyo a la planeacin, pero queda en
el vaco la responsabilidad sobre la aplicacin de la poltica. Sin ese ente, los estudios tcnicos de la UPRA pertinentes a la adecuacin de tierras quedaran en
el papel y sin retroalimentacin. Habra sido deseable conocer en adecuacin
de tierras la especificidad de ese Estado moderno y efectivo del que se habla en
la introduccin general del Plan.
_ 44 _

Por sus exigencias tcnicas, magnitud, posibilidades e impactos sobre el


crecimiento, la adecuacin de tierras requiere de una institucionalidad con
personal muy calificado en disciplinas como ingeniera, economa, agronoma
y derecho. La calidad de los proyectos en sus diferentes fases es la variable ms
importante. Sin ella, existe el riesgo de inversiones no funcionales, de aumentos de costos de operacin y de deterioro de las obras. La laxitud en la aprobacin
de los proyectos, la no exigencia tcnica, conducente a la aprobacin de proyectos de mala calidad, resultado muchas veces de presiones o de intereses polticos
es altamente inconveniente. Tambin lo es una ejecucin del gasto centrada solamente en el cumplimiento de metas presupuestales que no privilegie la
calidad de las inversiones. De ah que el criterio tcnico debe ser inherente a la
capacidad institucional. Es deseable que el Plan enfatizara en estos aspectos.
Ms especficamente, la ejecucin de la poltica de adecuacin de tierras
necesita de una institucionalidad con funciones de definicin de trminos de
referencia para los estudios y las obras; de evaluacin de propuestas, de aprobacin de proyectos y de asignacin de recursos pblicos; de contratacin de
ejecutores y de interventores con suficiente liderazgo, proactivos y propositivos
de elementos de poltica; de supervisin de la preinversin y la inversin; de seguimiento a los proyectos una vez culminadas las inversiones y de verificacin
del cumplimiento de sus metas y compromisos de operacin; y, en general, de
ejecucin de la poltica, en el marco de las directrices del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
La construccin de una estructura institucional para la ejecucin de la
poltica de adecuacin de tierras no es difcil. Se necesita un equipo humano
bien calificado, que no tiene que ser numeroso, pero si con independencia tcnica, capacidad de coordinacin, de supervisin y de seguimiento. Un ejemplo
que ilustra lo anterior es la gestin de Finagro, cuando asumi el reto de ejecutar durante varios aos las convocatorias de riego, ante la crisis de AIS en 2009.
La formulacin del Plan de Desarrollo en adecuacin de tierras debera
consultar los modelos y aprendizajes de la aplicacin previa de la poltica. Las
conceptualizaciones y diseos que no incorporen la experiencia se alejan de la
realidad y no garantizan los resultados esperados.

2) Las estrategias del Plan se complementan con dos enfoques: el territorial y


el de resultados. El primero hace referencia a la necesidad de una estructura
territorial que desarrolle los pilares y las estrategias nacionales, que enfatice
en cerrar brechas entre territorios y en construir un Estado desde y para las
regiones. El enfoque de resultados hace referencia al seguimiento a las metas
de ejecucin presupuestal y de cumplimiento de los objetivos de los pilares, de
los objetivos de las estrategias y de los productos asociados.

_ 45 _

Adecuacin
de tierras

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

Comentario al enfoque territorial: Sera deseable que la conexin del enfoque territorial del Plan con la adecuacin de tierras fuese ms explcita y
evidente en el Plan, dado que es un excelente instrumento para ello. En efecto,
los proyectos de adecuacin de tierras dinamizan el desarrollo territorial por
sus enlaces con diferentes sectores de la economa local, por su articulacin a
los mercados de bienes y servicios, por su contribucin a la acreditacin legal
de los predios, por el pago de impuestos y, en general, por la formalizacin de
su actividad econmica. Pero ello depende de la exitosa operacin de los proyectos, de la solidez y liderazgo territorial de las organizaciones ejecutoras, del
apoyo del Estado con polticas complementarias, y del acompaamiento de las
administraciones territoriales.
De ah que la poltica pblica debera contribuir al fortalecimiento de
esos enlaces de los proyectos con el desarrollo territorial. De hecho, muchos de
los proyectos de adecuacin de tierras representan las principales inversiones
con recursos pblicos en un municipio.

3)

Es necesario contar con un modelo de planificacin de la infraestructura de


adecuacin de tierras que tenga como punto de partida las demandas hdricas
de los sistemas productivos, busque la gestin sostenible del recurso hdrico,
incorpore modelos productivos que hagan un uso ms eficiente del agua, y
garantice la sostenibilidad de esta infraestructura en el tiempo.

Comentario a la gestin sostenible: Ms importante que el nfasis en la demanda del recurso hdrico para sistemas productivos, debera ser un modelo que
articule la oferta y demanda de agua. En muchas regiones, al agua se le da un
uso mltiple que debe ser evaluado, para determinar su disponibilidad para riego. Las restricciones para el otorgamiento de concesiones enfrentan el hecho de
que muchas de las fuentes hdricas con demanda para riego tienen ya un aprovechamiento cercano al caudal ecolgico (mnimo necesario para fines
biolgicos).
En este punto el enfoque de cuenca recobra importancia para la definicin de mecanismos confiables de estimacin del caudal disponible para
otorgamiento de concesiones de riego. Hay que tener en cuenta que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adelanta la revisin de la metodologa
para la estimacin del caudal ecolgico y la instrumentalizacin del sistema de
informacin sobre el recurso hdrico.
Las funciones institucionales en adecuacin de tierras que se vienen describiendo deberan desempearse dentro de un enfoque de cuenca hidrogrfica, el
cual tambin es conveniente desde la perspectiva de la gestin sostenible del recurso hdrico y de la aplicacin de la estrategia ambiental del Plan. El pas tiene
experiencia acumulada y desarrollos metodolgicos para la planeacin de cuen_ 46 _

cas, pero se requiere de una compatibilizacin con la cobertura departamental de


muchas corporaciones de desarrollo. Para acometer el plan de inversiones para
la infraestructura de adecuacin de tierras, es de la mayor importancia que los
Planes de Ordenacin y Manejo de las Cuencas Hidrogrficas - Pomca definan
los balances hdricos, justamente en correspondencia con el criterio de unidad
de cuenca. La reciente reglamentacin sobre los Pomca introduce nuevos elementos de anlisis para ajustarla a los objetivos de poltica, a saber: demanda,
oferta comprendiendo agua superficial y subterrnea, calidad, riesgos, fortalecimiento institucional y gobernabilidad. En este sentido, resulta fundamental
la interaccin de las corporaciones con los usuarios de la Cuenca y la efectividad de la Comisin del Agua, creada como rgano rector cuando sobre la
cuenca tienen jurisdiccin dos o ms corporaciones. Al momento, para 60
cuencas priorizadas, las corporaciones contratan la formulacin de 24 Pomca.

4)

A travs de este modelo se debe planificar y ejecutar una nueva generacin de


distritos de adecuacin de tierras mediante esquemas de inversin e instrumentos que propicien la participacin privada en la construccin, la operacin
y el mantenimiento de infraestructura, especialmente en los de gran escala,
con el fin de asegurar el cumplimiento y la sostenibilidad de todas sus dimensiones: tcnica, econmica, social y ambiental.

Comentario a la participacin de la inversin privada: El enfoque de financiacin con alta participacin privada se refleja en el plan de inversiones y en
las fuentes de financiacin de la estrategia de transformacin del campo, en su
objetivo de impulsar la competitividad rural. Sus otros objetivos basan su financiacin en recursos pblicos. De ah que los proyectos orientados a la
competitividad rural (adecuacin de tierras, asistencia tcnica, crdito, comercializacin y vas terciarias), necesitan una alta financiacin privada, no
concretada en el Plan, la cual depender de su rentabilidad esperada.
Surge entonces la inquietud sobre la inclusin de los pequeos y medianos productores en esta escala de proyectos, dadas sus limitaciones de capacidad
de aporte y de garantas de pago por los servicios y la amortizacin de las obras.
A ello hay que sumarle la restriccin que impone la acreditacin legal de predios y la actualizacin del catastro rural para la vinculacin de este tipo de
productores. As, los grandes productores seran los nicos con posibilidades
reales de aportar recursos y garantas de amortizacin. Pareciera, entonces, que
el nfasis de la poltica est ms orientado a lograr mecanismos de financiacin privada de los proyectos, que hacia el tipo de beneficiario a involucrar.
Por qu se excluye la opcin de distritos de gran escala con pequeos
productores? Por qu no se plantean mecanismos conducentes a garantizar el
respaldo pblico a pequeos productores en grandes proyectos que combinen
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la inversin privada? As mismo, la definicin y seleccin de cuencas prioritarias es relevante para esta poltica, la cual debe considerar no solo los aspectos
de oferta y demanda hdrica, sino tambin el tipo de productores que hacen
parte de las mismas y su potencial econmico.
Aunque el Plan no lo menciona, es importante que la poltica incluya los
instrumentos normativos de regulacin de los diseos, construccin, operacin
y mantenimiento de los proyectos de pequea, mediana y gran escala de adecuacin de tierras. Por ejemplo, a nivel de preinversin de adecuacin de tierras
hay vacos y lmites difusos entre perfil, prefactibilidad, diseo bsico y detallado, lo cual genera dificultades para precisar el alcance, las especificaciones y el
monto de las inversiones.

5) Adems, se debe considerar dentro de la ampliacin de la cobertura con adecuacin de tierras, la necesidad de infraestructura de almacenamiento de agua,
teniendo en cuenta la gestin del recurso hdrico y su uso multipropsito. Esto
con el fin de enfrentar riesgos climticos tales como inundaciones o sequas que
puedan afectar la produccin agropecuaria, forestal y pesquera.
Comentario a la infraestructura de almacenamiento de agua: Aunque es
importante el almacenamiento del recurso hdrico para satisfacer otros propsitos y tener reservas, ello elevara los requerimientos tcnicos y financieros de
los proyectos, y su viabilidad podra verse afectada. Esta idea supone una financiacin pblica de respaldo, la cual no se expresa en el Plan. Complementariamente,
sera interesante evaluar el potencial para riego y otros usos que ofrecen los megaproyectos hidroelctricos del pas, de manera que su contribucin al desarrollo de las
economas locales sea mayor.

6) As mismo, especialmente en los distritos de pequea y mediana escala, es


necesario fortalecer a las asociaciones de usuarios para que a travs de ellas
se asegure el mantenimiento y funcionamiento, ajustar la asignacin de incentivos financieros en el marco de las intervenciones integrales en territorios
rurales e incluir, entre otros, los costos de energa, el apoyo a la pre-inversin
de los proyectos y el fortalecimiento organizacional de los usuarios.
Comentario al fortalecimiento asociativo: Es cierto que es fundamental el
fortalecimiento de las organizaciones de usuarios y su responsabilidad en la
operacin y mantenimiento de los distritos. Pero hay una debilidad en este planteamiento que no recoge experiencias previas: el Plan no establece mecanismos
de acompaamiento, lo cual significara que el Estado culmina su labor una vez
construidas las obras de adecuacin. Ello no sera aconsejable para el cumpli_ 48 _

miento de los propsitos fundamentales de la poltica pblica, la cual no debe


restringirse a la modernizacin de la infraestructura, como se expresa.
Es crucial el tema crucial del acompaamiento del Estado con polticas
complementarias para el desarrollo productivo, comercial y organizativo del
proyecto, que debe ser parte integral del sistema de adecuacin de tierras. La
experiencia indica que una vez terminadas exitosamente las obras, son muchos
los proyectos que enfrentan problemas de operacin por mala gestin de las organizaciones beneficiarias y por no implementacin de los planes productivos
propuestos. Las obras deben cumplir sus propsitos para que no queden abandonadas.
Es importante insistir en que las organizaciones de beneficiarios correspondan a grupos con una experiencia mnima previa y con enfoque solidario y
no solo de captacin de recursos pblicos. Por lo anterior, la preinversin como
componente crucial de estos proyectos, debe integrar la ingeniera, lo productivo, lo comercial, el manejo ambiental y de conservacin de cuencas, la
sostenibilidad financiera, las concesiones de agua y la acreditacin legal de predios, junto con la pertenencia y responsabilidad asociativa frente a los
compromisos contractuales.
En materia de preinversin, para este tipo de proyectos de tamao pequeo es muy importante definir una escala mnima apropiada en trminos
econmicos y de impacto productivo que evite la atomizacin de recursos pblicos en multiplicidad de inversiones de poco impacto territorial.
Otra variable relevante es el seguimiento a la construccin y operacin
de las obras, al cumplimiento de metas reconversin productiva, de productividad y de mercados. Estas metas deben ser parte de la preinversin y ajustarse
durante la etapa previa al inicio de la operacin de los proyectos.
Como parte del seguimiento, la poltica debera contemplar un modelo
de interventora integral referido no solo al seguimiento y control a la construccin de las obras, sino tambin al acompaamiento a las otras variables de
tipo organizativo, jurdico, econmico y productivo que hacen parte del proyecto, visto de manera integral. Es recomendable adelantar este acompaamiento
durante la construccin de las obras, etapa de tiempo muy oportuna y aconsejable para incidir en estos cruciales aspectos, aprovechando el inters de la
comunidad y la presencia activa de la interventora, junto con la supervisin
por parte del Estado. La funcin de acompaamiento sera complementaria y
de naturaleza diferente a la de interventora de obra, pero decisiva en cuanto a
la puesta en operacin del proyecto.
Para concluir, habra que afirmar que hay un desenfoque en el Plan de
Desarrollo al concebir la adecuacin de tierras como un fin centrado en la
construccin de las obras, pero no como un instrumento para un propsito de
mayor alcance en cuanto al desarrollo productivo y comercial de los productores, sus mayores productividades o su reconversin productiva, la elevacin de
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Adecuacin
de tierras

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Nacional
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sus ingresos, todo lo cual debe conducir al mejoramiento de su calidad de vida.


Sin el logro de estos propsitos, la adecuacin de tierras no estara contribuyendo a lo que el Plan denomina la transformacin del campo. De ah, que la
poltica de adecuacin de tierras debera entenderse ms como desarrollo rural
que como infraestructura. Por ello, el acompaamiento por parte del Estado,
posterior a la terminacin de las obras, debera ser parte integral de la poltica
de desarrollo rural, segn la cual la complementacin entre la adecuacin de
tierras y otras polticas como la asistencia tcnica, el crdito y la comercializacin es relevante para la consolidacin de los proyectos y de sus organizaciones.

_ 50 _

Agro,
competitividad
y Plan Nacional
de Desarrollo
Oscar Gutirrez

Director Ejecutivo Nacional


Dignidad Agropecuaria

Tal y como lo seal en el peridico El Tiempo, el Director Nacional de


Planeacin, Simn Gaviria, el Plan de Desarrollo Santos II estar en lnea con
los postulados que el club de pases ricos, la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos), le hizo recientemente a Colombia y, agreg
desde la introduccin hasta la ltima pgina se tienen en cuenta las recomendaciones. Es importante dejar claro que la OCDE es el club de las naciones ricas
que, comandado por Estados Unidos y Alemania permite el ingreso, despus de
llenar requisitos, de algunas naciones pobres que quedan sometidas a la aceptacin de sus polticas econmicas y sociales.
En las bases del Plan Nacional de Desarrollo1 y en el articulado del mismo, que se encuentra en discusin y aprobacin en el Congreso de la
Repblica, se contemplan cinco estrategias transversales para alcanzar sus
objetivos: 1. Infraestructura y competitividad 2. Movilidad social 3. Transformacin del campo y crecimiento verde 4. Consolidacin del Estado Social de
Derecho 5. Buen gobierno. Como director ejecutivo de Dignidad Agropecuaria
Colombiana, es de mi inters centrar el anlisis en la Transformacin del campo
pero, sealemos antes lo siguiente:
En los documentos de Misin Rural, Banco Mundial, OCDE y diversos
centros de investigacin, y en las estadsticas del DNP y el DANE, el campo colombiano aparece con uno de los peores ndices de distribucin de la tierra en
el mundo, con altsimos niveles de pobreza y una productividad de las ms bajas de la regin, aportando en promedio tan solo el 7.1% del PIB y con una
generacin de empleo del 21.4%. Esto an cuando la poblacin que vive en el
campo represente, segn la Misin Rural, el 30.3% del total; de esa poblacin,
1. p.p. 322 a 327
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Nacional
de Desarrollo
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tan solo el 36.4% tenga acceso a la tierra; el 75,6% de los que acceden tengan
menos de cinco hectreas; y, de esos, el 59% se encuentre en la informalidad,
en trminos de propiedad.
De la tierra total para uso agropecuario, en agricultura solo se utiliza el
24% de las tierras aptas del pas y la pobreza, en trminos de ingreso, de los habitantes del campo es mayor en ms de 2,5 veces que la de la poblacin urbana.
Mientras en las grandes ciudades, la pobreza es del 36,4% y en las intermedias
del 66%; en las reas rurales alcanza el 74,9% y en las zonas rurales dispersas,
el 80%. En los municipios rurales, el 75% de la poblacin ocupada tiene un ingreso inferior a un salario mnimo mensual legal vigente (SMMLV); cifra que
se eleva al 51% en aquellos catalogados como rurales dispersos.
Esta aguda miseria y pobreza que padece el campo colombiano est ligada
a la inmensa limitacin que sufren los productores rurales para generar ingresos y acumular riqueza. En efecto, el 63,6% no posee ningn activo. El 3,9%
posee tres activos entre tierra, asistencia tcnica, riego y crdito. As suene increble, solo el 5,2% de los hogares rurales accede a crdito para actividades
agropecuarias y el 14,3% de los que tienen tierra, tienen crdito. De otra parte,
el pas podra disponer para riego y drenaje, clave en la productividad agropecuaria, de 15,9 millones de hectreas; sin embargo, solo el 7% cuenta con
algn tipo de adecuacin. De 142 mil kilmetros de vas terciarias, el 35% se
encuentra en buen estado, mientras que el 65% restante est en regular o psimas condiciones. Aunque la investigacin y el desarrollo tecnolgico es
fundamental para el desarrollo agrcola y pecuario, la inversin en este tem
tan solo representa el 11.5% de la inversin pblica agropecuaria de los ltimos trece aos. Menos del 1% anual.
Concluyamos sealando que los sistemas de produccin tienen estructuras rgidas, elevados costos de los insumos 30% ms costosos con respecto a
pases vecinos segn el Crece y los costos de transporte del producto de la finca al puerto o al aeropuerto, es ms alta en Colombia -casi dos veces- que el
promedio para Amrica Latina y el Caribe. Segn datos del Banco Mundial, en
Colombia los costos son de $US4,79 dlares mientras para la regin son de
$US 2,61. Dejo claro, a todos los lectores, que los datos de esta parte del texto
son tomados del diagnstico realizado, por el gobierno, en las bases del PND.
Llama la atencin que en el PND no se mencionen ni se evalen las decisiones de poltica econmica apertura econmica y tratados de libre
comercio (TLC,s) que han afectado la produccin agropecuaria, reemplazando la poltica de sustitucin de importaciones. Podra describirse esta nueva
poltica econmica como la de vivan las importaciones, entregando el mercado interno a las transnacionales extranjeras y conduciendo a la eliminacin
o reestructuracin de los institutos de apoyo al sector agropecuario. Ms grave
an es que esas polticas dejaron al pas sin los mecanismos necesarios para la
proteccin del mercado interno y de los productores agropecuarios nacionales
_ 52 _

al eliminar las licencias previas para la importacin de alimentos, los precios


de sustentacin, y el manejo, almacenamiento y distribucin de gneros bsicos en la dieta de los colombianos. En sntesis, el Estado entreg sus funciones
y el control sobre el mercado a unos cuantos monopolios nacionales y extranjeros de comercializacin de alimentos.
Este es el balance del agro que tenemos hoy. Faltara agregar que la produccin agropecuaria durante estos 25 aos creci a un promedio inferior
al 1.8% anual. Con excepcin de dos o tres aos en los que lo hizo, a un promedio mayor, gracias al caf. Una buena forma de resumir lo que nos pas es
sealar que en 1990 se importaron 600 mil toneladas de alimentos y, en 2014,
un poco ms de 10 millones de toneladas as como se dejaron de sembrar ms
de ochocientas mil hectreas.
En estas circunstancias Cul debe ser la poltica agrcola? Cmo sacar
la produccin agropecuaria adelante? Cmo hacer competitivo al sector? Veamos que dice el PND.
La visin y los objetivos del gobierno son: ordenar el territorio rural, ampliar el acceso a la tierra, alcanzar la seguridad jurdica sobre la propiedad,
hacer un uso eficiente del suelo, dotar de bienes pblicos y servicios sociales a
los pobladores, acelerar la superacin de la pobreza para los habitantes del
campo y ampliar la clase media rural, impulsar la competitividad rural, alcanzar un arreglo institucional integral que permita corregir las desigualdades y
brindar oportunidades de desarrollo y mayor bienestar. Cada uno de los objetivos tiene diseada una estrategia y unas metas.
En el PND, en los artculos 95, 96 -que es modificatorio del art. 20 de la
Ley 160 de 1994- y 97 sobre administracin de tierras de la nacin se define una de las polticas acordadas en las bases del plan Zonas de Intervencin
Integral en los Territorios Rurales, que corresponde a una de las recomendaciones de la OCDE para el campo. En estas zonas se invertir en bienes pblicos y
desarrollo de proyectos productivos de economa familiar para paliar o tratar
de reducir la pobreza y desigualdad de las poblaciones rurales y, segn el PND,
crear clase media rural.
En el proyecto de Ley 133, que se tramita en la Cmara de Representantes,
y tambin en el art. 97 antes referido, se plantea la entrega de baldos y otras
tierras administradas por la nacin para la conformacin de las Zonas de Inters de Desarrollo Rural y Econmico, Zidres. Las Zidres estn contempladas en la
Estrategia/Objetivo: Impulsar la competitividad rural as no sea explcito
en el plan y las inversiones con fuente de financiacin privada, se estiman en
35 billones 528 mil millones 492 millones y las estatales en 7 billones 220 mil
millones 20 millones [PND, art. 5, p. 3] Con estas inversiones privadas y estatales, el gobierno aspira a generar explotaciones agrcolas por parte de grandes
monopolios nacionales y extranjeros que, si llegaren a producir, lo harn bsicamente para el mercado externo. No debe perderse de vista que las Zidres
_ 53 _

Competitividad

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pueden crearse, ms que para producir, para generar una burbuja de especulacin inmobiliaria.
El PND tambin define tambin las Zonas de Intervencin Integral, zonas previamente escogidas y en las que se aplicar una reglamentacin especial
que expedir el gobierno nacional y de ah las facultades extraordinarias al
presidente Santos (Plan de Inversiones, art. 102). La Estrategia/Objetivo para
estas zonas son la reduccin de la pobreza y la ampliacin de la clase media
para lo cual se destina un estimado de 3 billones 129 mil millones 143 millones
[PND, art. 5, p. 3].
En resumen, el PND plantea, de un lado, zonas de concentracin de campesinos pobres en territorios en los que se har intervencin integral y, de otro,
la concentracin de poderosos monopolios en zonas de baldos o de manejo de
tierras de la nacin, a travs de concesiones, arrendamientos o derechos reales
de superficie.
Veamos, ahora s, la estrategia/objetivo de impulsar la competitividad rural, que el gobierno engloba as: 1. Desarrollar un nuevo modelo de asistencia
tcnica; 2. Avanzar en la modernizacin de la infraestructura de adecuacin de
tierras; 3. Un plan maestro de habilitacin de vas terciarias; 4. Reformar el sistema nacional de crdito y el manejo de riesgos de mercado y climticos; 5.
Establecer un modelo eficiente de comercializacin; 6. Desarrollar un plan de
aprovechamiento comercial para el acceso a los mercados derivados de los
acuerdos comerciales.
Se me pidi analizar dentro de esta estrategia la de: Establecer un modelo
eficiente de comercializacin y distribucin de productos agropecuarios. Una
iniciativa de este corte, que sin duda, podra ser clave en la organizacin de un
sector agropecuario eficiente, moderno, productivo, competitivo y, sobre todo,
soberano.
En el documento Se propone construir un portafolio de soluciones logsticas
para la produccin agropecuaria en diferentes regiones del pas, dirigido tanto a los
mercados regionales como a los internacionales (p.325).
Sin embargo, dada la destruccin del agro nacional por las polticas neoliberales, es necesario preguntarse: Qu es lo que se va a exportar? Qu
productos se van a colocar en los mercados regionales? De qu tipo son las soluciones logsticas? Lo cierto es que en toda economa desarrollada lo que se
exporta es excedente; lo dems va al mercado interno. Por tanto, exportar sin
haber suplido antes el mercado interno y sin desarrollar la agroindustria, no es
recomendable ni posible.
Contina el texto Estas soluciones deben considerar instrumentos financieros acordes a los montos de inversin requeridos y participacin privada que facilite
la construccin de centros de acopio, centros de logstica, modernizacin de la flota
pesquera, sistemas de fro, tecnologa de trazabilidad, laboratorios, entre otros.
(p.325).
_ 54 _

Para disponer de una red eficiente de comercializacin se requieren centros de acopio, bodegas y silos para almacenar, sistemas de fro y laboratorios,
entre otros. De buena parte de eso dispona el pas. Con la apertura econmica
destruyeron o entregaron a menos precio, al capital privado, bodegas y silos del
Idema, laboratorios del ICA y frigorficos de propiedad estatal. Todo se feri.
Proponer, entonces, que se den instrumentos financieros para que, con participacin del capital privado, se dote al pas de esta infraestructura, puede ser
un reconocimiento del error cometido o una nueva burla al sector agropecuario nacional. Qu se va a acopiar? Qu se va a almacenar y ensilar? Qu se
va a guardar con fro? Para quin se va a modernizar la flota pesquera? Qu
se va a analizar en los laboratorios? A cules productos, producidos en Colombia se les har trazabilidad y se servirn de esas instalaciones? O todo ser para
la produccin importada?
Dice tambin el texto: A travs de estas soluciones y de manera conjunta
con los gremios de la produccin y Vecol S.A., ser posible participar en el mercado
de importacin y distribucin de insumos agropecuarios, especialmente de fertilizantes y plaguicidas (p.p.325 y 326).
Una iniciativa ligada al hecho de que los fertilizantes y plaguicidas que se
consumen en el pas son los ms caros de Amrica Latina y el Caribe. Punto de
reclamo de los paros agropecuarios y que, en lugar de producirlos en el pas, se
propone traerlos a travs de Vecol S.A. Bajar esa importacin, realmente, el
precio de los insumos qumicos? No sera ms fcil intervenir el mercado, fortalecer a Ferticol y crear una industria nacional de fertilizantes y plaguicidas o,
incluso, subsidiar los que nos veamos obligados a importar?
Finalmente, el texto afirma: As mismo, se debe estructurar y consolidar
alianzas comerciales en mercados regionales y nacionales para fomentar la transformacin y agregacin de valor a travs de propuestas especficas por productos, tales
como, lavado, empaque, seleccin, tratamiento hidrotrmico, enfriamiento, entre
otros (p.326).
Podra entenderse que la frase implica el desarrollo de agroindustria. Sin
embargo, la propuesta se remite a alianzas comerciales lo que reduce la tarea
a procesos ms elementales que pueden ser dirigidos a la presentacin y relativa conservacin de los alimentos, ms que a la transformacin industrial.
Lavar, empacar y seleccionar son tareas artesanales ms que agroindustriales.
Claro que tratar, en algo, los alimentos, es mejor pero no suficiente, y menos
si lo proponen como solucin para enfrentar competir con el ingreso de
millones de toneladas de alimentos por los acuerdos de libre comercio.
Mientras est sometido a ese tipo de competencia, no est en condiciones
de ser competitivo y exitoso. Para alcanzar el desarrollo agrcola nacional es indispensable garantizar la soberana alimentaria que implica reemplazar las
importaciones y el trabajo extranjero por la produccin y el trabajo nacional,
dotar al agro de subsidios, precios de sustentacin, crdito de fomento, inves_ 55 _

Competitividad

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
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tigacin cientfica y desarrollo tecnolgico apropiado a nuestro territorio. No


debe olvidarse que lo que compite en el mercado mundial son esencialmente las
naciones, los pases, no los productores individuales. Tan solo en unos pequeos nichos de mercado se encontrarn productores individuales compitiendo.
La construccin de infraestructura vial, servicios pblicos, comunicaciones, tecnologas de la informacin, control a los precios de los insumos,
garanta de compra y seguros de cosecha son imprescindibles. No obstante,
muchas de esas polticas no se aceptan por quienes gobiernan. La razn es sencilla: son contrarias al libre comercio y a la globalizacin.
Es claro que este plan no cambiar la realidad del agro nacional, ni siquiera marchar en la direccin correcta. El diagnstico puede ser, en parte, el
mismo. Pero, las soluciones son profundamente distintas. El gobierno quiere
un agro para la globalizacin. Dignidad Agropecuaria quiere un agro para la soberana alimentaria y el progreso nacional. Ah est la diferencia.

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En defensa
del territorio
y la economa
campesina
Eberto Daz

Cumbre Agraria, Campesina,


tnica y Popular

El campo es un escenario para superar la violencia


o continuar la guerra
El campo colombiano, que tanto interesa al gran capital transnacional,
ha sido y es un escenario de confrontacin y disputa donde en la actualidad se
puede definir el logro de la paz o, alternativamente, la profundizacin de la
guerra interna que ha sufrido el pas durante las ltimas cinco decadas.
La paz debera significar el fin de la violencia caracterizada por el desplazamiento masivo y el despojo, de la cual histricamente han sido vctimas
campesinos, indigenas, afros y raizales. Una violencia, que adems ha inducido
una alta concentracin de la propiedad de la tierra.
As, el logro de la paz requiere la desactivacin del modelo de desarrollo
latifundista y excluyente que ha hecho permanecer el gamonalismo y una seudodemocracia que favorece a los privilegiados de siempre. Estos son los retos de
la paz que deben superar quienes han detentado el poder y son responsables de
la crisis estructural del campo colombiano. Sin embargo, ese no pareciera el
propsito que persigue el Plan Nacional de Desarrollo.

El Plan Nacional de Desarrollo-PND


y las polticas para el campo
En las bases del PND se reconoce la importancia del campo en el desarrollo econmico y social del pas, toda vez que el 81,8% del territorio colombiano
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El

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est integrado por municipios rurales, al tiempo que el 30.3% de la poblacn


vive en zonas rurales. Sin embargo, en lo que respecta a las estrategias para
transformar el campo, predomina una visin desarrollista y tecnocrtica que
busca modernizar el campo a costa del empobrecimiento y exclusin social del
campesinado, las comunidades y pueblos tnicos, de manera que es poco lo que
plantea para que el Estado, sus instituciones y los gobiernos de turno salden la
deuda histrica que se tiene con la poblacin rural colombiana.
En efecto, los mecanismos de intervencin integral en territorios rurales,
implicitos en el artculo 96 del Proyecto de Ley del PND, abre las puertas a la implementacin del modelo de plantaciones y agroexportacin, por el cual, como
mecanismo integrador, se invita a los campesinos a formar parte de las alianzas
productivas, segn un arreglo en el que los campesinos son el caballo y los
grandes empresarios ligados al sector financiero transnacional son el jinete.
As mismo, las propuestas para regularizar un sistema de seguridad social
y laboral en el campo no tienen asidero real y no tiene en cuenta que constituyen premisas que deberan ser concretadas en un nuevo contrato social a corto
tiempo. Lo cierto es que, por un lado, gran parte de la rentabilidad empresarial
en el sector agropecuario se debe principalmente a los subsidios que entrega el
Estado a los grandes agroindustriales, como lo ejemplfica el caso del etanol entre otros productos. Y, por otro lado, las reglas de flexibilizacin laboral someten
a los trabajadores de las plantaciones, en su gran mayoria sin derecho a seguridad social, a tener desventajosas condiciones de remuneracin economica y de
tercerizacin laboral.
Por eso, aqu cabe aclarar que cualquier tipo de intervencin sobre el territorio debe ser previamente consultada y acordada con las comunidades, las
cuales deben recibir informacin suficiente con respecto a la implementacin
de las polticas gubernamentales. Asi lo plantean en sus exigencias las organizaciones de la Cumbre Aagraria, la cual se transcribe a continuacin:
El pais necesita un proceso de de ordenamiento territorial donde sean las comunidades quienes redefinan la manera como se organiza la producin, se
distribuya el uso del suelo, se gobierne el suelo y se protejan el aire, el agua,
los ecosistemas estratratgicos y los medios de vida de las comunidades agrarias. Ese ordenamiento apuntar a armonizar la conservacin del medio
natural con el aprovechamiento para la supervivencia de las comunidades
agrarias.

Otro aspecto negativo contenido en las bases del PND tiene que ver con
la propuesta de implementar el derecho real de superficie. El mismo aplica a los
bienes de la Nacin (baldios) y a las tierras antiguamente adjudicadas a pequeos productores campesinos como soluciones de reforma agraria. Este
mecanismo, en la prctica, se convierte en una herramienta ms para el despojo y la concentracin de la propiedad rural (esta tima segn el indice de Gini,
_ 58 _

se establece en el 0.86, donde uno representa concentracin total y cero ninguna concentracin).
Tampoco hay buenas noticias con respecto a la poltica de subsidios para
reforma agraria. No obstante que la ley prev el otorgamiento de un subsidio
hasta del 100% del valor de la UAF o del proyecto productivo segn el caso, el
hecho de que el programa de tierras est a cargo de una entidad sin el presupuesto suficiente como el Incoder, seguramente conllevar nuevas frustraciones
de las esperanzas de miles de familias campesinas sin tierra. Para colmo de males, la asignacin focalizada y por convocatorias de los subsidios ha demostrado
ser un procedimiento excluyente que se presta para prcticas clientelistas. As,
en ser un mecanismo engorroso, abundante en tramites y desarticulador de
los procesos sociales y organizativos. En otra palabras, ms de lo mismo.
Podemos asegurar tambin que el enfoque del PND en cuanto a su poltica de reforma agraria es marginal. Las tierras accesibles por los pequeos
productores estarn reducidas a posibles baldios de la nacin, teniendo las familias campesinas que competir con los grandes emporios empresariales para
que se les adjudique una parcela y a las tierras sustraidas de las zonas forestales,
en contra de la proteccin ecolgica de los ecosistemas, pramos, fauna bosques naturales. No se plantea afectar las mejores tierras ubicadas en el interior
de la frontera agrcola que brindan todas las garantas para la implementacin
de una poltica de reforma agraria integral, dada su cercana a las grandes ciudades, a los mercados, a los aeropuertos, con dotaciones de vas de acceso,
comunicacin, agua potable y energa.
Segn Hector Mondragn, la no utilizacin de las tierras aptas para la
agricultura no es un fnomeno meramente tcnico. Se deja de sembrar por
que hay un control monoplico especulativo de la propiedad de la tierra. Eso
es comprobable en Colombia donde las politicas agenciadas por el Banco Mundial promueven el mercado de tierras como el mecanismo mas idoneo para que
las familias campesinas accedan a la propiedad de la tierra, garantizando realmente que la gran propiedad y las mejores tierras no sean afectadas,
desvirtuando a su vez el concepto politico de reforma agraria y puesta en practica de la misma. Lo cual, adems, pone en grave riesgo la produccin local de
alimentos, acentuando los problemas de desnutricin y muertes por este flagelo, como lo demuestra la denuncia de la muerte de ms de tres mil nios
indigenas en el departamento de la Guajira en los ultimos cinco aos. Por eso
afirmamos que sin una accin decidida del Estado en materia de apoyo a la
economia campesina y una poltica antimonopolio de la tierra ser no solo imposible el acceso a la propiedad por los pequeos productores, si no ademas la
imposibilidad de un verdadero desarrollo rural.

_ 59 _

Economa
campesina

La necesidad de una institucionalidad agropecuaria que


apunte hacia el buen vivir en el campo

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

Infortunadamente, las polticas de ajuste institucional para el sector


agropecuario han estado al vaivn de los intereses polticos de turno, lo que ha
conllevado a la formulacin y toma de decisiones equivocadas, llenas de burocratismo, en desmedro del campesinado. As, entidades como el INCODER no
han cumplido su misin y son un fracaso. Resultado de la fusin del antiguo
Incora con otras tres entidades, segn Decreto 1300 de 2003, expedido por el
entonces presidente Alvaro Uribe con el argumento de que habia que articular
esfuerzos polticos, tcnicos y de integracionalidad institucional para garantizar un mejor beneficio a los usuarios del sector agropecuario, este Instituto
nunca ha tenido dientes para llevar a cabo el cometido para el que fue creado, convirtindose en un feudo politiquero de los partidos de gobierno.
Por ello creemos que conceder al presidente de la Repblica facultades
extraordinarias para suprimir y/o escindir las entidades del sector agropecuario que ejecuten las polticas de tierra y de desarrollo rural, debe acompaarse
de la opinin y la participacin efectiva de las comunidades rurales, de sus organizaciones y de los trabajadores del sector.
Se hace necesario un gran concenso que permita sentar las bases de una
nueva institucionalidad al servicio del campo colombiano. Una institucionalidad pblica que garantice dar cumplimiento a los acuerdos de paz, a las
exigencias y acuerdos con el movimiento indigena, negro y campesino. Una institucionalidad con capacidad econmica, con talento humano, desburocratizada
y desclientizada de los intereses politiqueros. En sntesis, una institucionalidad
que pueda dar cumplimiento al nuevo ordenamiento territorial que se concerte
con los pobladores rurales, que est en sintona con los anhelos y la puesta en
prctica de la reforma agraria integral, la proteccin ambiental y, en general,
con las exigencias planteadas por la cumbre agraria, campesina, tnica y popular hacia el buen vivir.
Otro aspecto importante de la institucionalidad sectorial es el relacionado con la poltica de creditos para el sector agropecuario. En el Proyecto de Ley
del PND solo se considera la restructuracin de la estructura de Finagro, quedando al margen la direccin de una poltica de incentivos crediticios y
tratamiento especial a la produccin de economa campesina, mediante una
lnea de crditos de fomento que garantice la promocin de la produccin de
alimentos para el mercado interno.
No se considera la situacin de miles de pequeos y medianos productores agropecuarios que hoy se encuentran en un callejon sin salida como
consecuencia de las deudas, muchas de ellas como resultado de las politicas gubernamentales, el enfoque rentista y de acumulacin de ganancias del sector
financiero, las politicas aperturistas, los tratados de libre comercio y las impo_ 60 _

siciones del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organizacin


Mundial del Comercio-OMC.
Por eso, desde la Cumbre Agraria hemos planteado la necesidad de condonar las deudas y retiro de los embargos a tierras y propiedades del
campesinado adquiridas a traves del sistema financiero, as como la reactivacin inmediata y el acceso a nuevos crditos agropecuarios con tasas no
determinadas por la lgica del mercado y sistema financiero internacional.
Como paradoja, el financiero es el primer sector de la economa colombiana con una participacin en el PIB del 19,9% (2013), mientras que el sector
agropecuario ocupa el octavo lugar con una participacin del 6,2% (2013), sin
embargo genera mas del 18% del empleo en el pas, solo superado por el sector
del comercio, la hoteleria y restaurantes. Esto indica que si se traza una poltica
de crdito masivo para la agricultura y en especial para la pequea produccin,
que incentive a la organizacin cooperativa, al mercado local y a la generacin
de la pequea y mediana agroindustria, se aprovecharan mejor las potencialidades de la economa. Adems, que si se si se cambia la lgica perversa con la
que se ha tratado al sector agropecuario, en especial a la pequea y mediana
produccn agropecuaria se podra crecer de forma democrtica en terminos de
generacin y distribucin de riqueza.
El modelo neoliberal ha pretendido arraigar en la sociedad, entre otros,
trminos como la eficiencia, la competividad, el libre mercado, la productividad y la rentabilidad que apuntan a la acumulacin de capital. Sin embargo, en
la realidad colombiana algunos de dichos terminos no son ms que una consigna. Por ejemplo, desde las esferas del alto gobierno se proclama el aumento
de la productividad, pero ms de 16 millones de hectreas de tierra aptas para
la agricultura estan ociosas o usadas para ganaderia extensiva, mientras miles
de familias campesinas dispuestas a sembrar no poseen ningna forma de propiedad sobre la tierra. Es por ello que a pesar de la insistencia del PND en la
palabra competitividad, esta no ser posible si continuan las viejas condiciones
latifundistas que condenan al atraso y miseria a la mayoria de la poblacion
campesina.

Comentario final sobre el Crecimiento Verde


Quiero terminar este analisis refiriendome al mencionado, segn expresin del PND. El mismo, en realidad esta ms relacionado con la Economia
Verde, la cual algunos estudiosos han denominado de manera acertada com el
Asalto final a los bienes comunes o bienes de la naturaleza. Nuestro planeta
est en peligro como consecuencia de la sobre explotacin capitalista de la naturaleza, el derroche de energa, el consumismo creciente y la implementacin
de un modelo de desarrollo que agota los ecosistemas, los bosques, el agua, que
est conllevando al derretimiento de los casquetes de hielo de los polos, que sa_ 61 _

Economa
campesina

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

quea los oceanos, los rios, las lagunas y lagos y que, en ltimas, ha derivado en
lo que se conoce como crisis climtica y ambiental. El peligro es tan grande que
demanda un cambio de rumbo de la humanidad en su accionar y modelo de
vida, porque de lo contrario, se ver abocada a la desaparicin como especie en
el planeta tierra.
As, corresponde poner en mxima alerta a cada uno de los colombianos/as ante la real posibilidad de que los territorios sufran una nueva escalada
de violencia y ante la decisin de mercantilzar todos nuestros bienes naturales,
tal como lo confirma las bases del PND en relacin con la venta de la biodiversidad, que en el caso colombiano representa el 10% de la biodiversidad del
planeta. Se trata de una nueva estrategia mundial de acumulacin de capital en
cabeza de las poderosas transnacionales como lo ejemplifican las cifras astronmicas del mercado de carbono que mueve globalmente cerca de 180 mil
millones de dlares al ao. (Economia verde, Revista biodiversidad). Es importante tambien advertir que esta nueva estrategia presente en las bases del PND
est intimamente ligada a la continuidad de la concesion de los territorios a las
corporaciones transnacionales como sucede con la gran mineria.

ES HORA DE CONSTRUIR NUESTRO PROPIO FUTURO, NO EL QUE NOS


IMPONGAN LOS INTERESES TRANSNACIONALES E IMPERIALISTAS.
SEMBRANDO DIGNIDAD, LABRANDO ESPERANZA
Y COSECHANDO PAS

Referencias
Hector Mondragn, (2011), La economa campesina y el futuro del agro en Colombia.
Cumbre Agraria, Campesina, Etnica y Popular, (2014), Plego de Exigencias.
XI Congreso Nacional de Fensuagro, (2015), Tesis. Discusin.
Economia Verde, Revista Biodiversidad.
Proyecto de Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.

_ 62 _

El Plan Nacional
de Desarrollo en
contrava de la
concepcin indgena
sobre el campo*
Feliciano Valencia

Asociacin de Cabildos Indgenas


del Norte del Cauca, ACIN

Los indgenas estamos totalmente de acuerdo en que el problema principal es el modelo econmico liberal y en que las polticas gubernamentales, la
institucionalidad, las leyes, el sistema financiero y los tratados de libre comercio estn en funcin del mismo. As, infortunadamente, la visin del Gobierno
sobre el campo se proyecta como una profundizacin de dicho modelo. Eso
est claro para nosotros. Por ello somos reiterativos al respecto. Al mismo tiempo creemos que los discursos de algunos responsables de los procesos de
intervencin gubernamental del gobierno no son ms que sofismas de distraccin. Los pueblos indgenas no percibimos polticas de intervencin que
consideren una visin de los procesos territoriales y rurales para resolver la
problemtica de la produccin agraria.
Los problemas del campo son infinitos: la pobreza, la exclusin, la oferta
en los territorios de alternativas ilegales como el narcotrfico, la minera criminal, los programas asistencialistas del gobierno que en nada satisfacen
necesidades bsicas insatisfechas, la intervencin de poderosos intereses corporativos transnacionales, el saqueo de la riqueza natural y las amenazas a la
biodiversidad, el acceso a la tierra, que es un asunto crtico para campesinos,
indgenas, afros, y sobre todo, los desaciertos de la intervencin gubernamental para tratar de solucionar los problemas territoriales.
* Este artculo corresponde a la transcripcin y edicin de la exposicin realizada por el
autor durante el foro El Campo en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, realizado
el 12 de marzo de 2015.
_ 63 _

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

El gobierno elabora diagnsticos y estudios de escritorio que luego llevan a


las regiones para legitimarlos sin consultar los procesos y los actores que estamos
construyendo alternativas en dichas regiones. A propsito, respetuosamente llamamos la atencin de que algunas universidades desarrollan estudios contratados
por el gobierno, por los cuales visitan las regiones y hacen un paneo de la situacin, pero no profundizan con respecto a cmo pensamos el campo los
indgenas, los negros y los campesinos. Nosotros tenemos varias iniciativas acerca de cmo producir respetando el ambiente, la tierra y los territorios. En cambio,
los estudios del gobierno no puntualizan sobre estos aspectos. Debe ser porque
no le preocupan nuestros intereses, necesidades y visiones sino los intereses, necesidades y visiones que exige el modelo.
As, nos enfrentamos a un ordenamiento social que, a grandes rasgos,
pone en contraste los ricos muy ricos con los pobres muy pobres, as como la
poblacin rural con la poblacin urbana. En este ltimo caso se plantea una
ruptura en la que me detengo, pensando en la potencialidad del campo como
dinamizador de la riqueza colombiana y de la solucin de las necesidades de los
habitantes del pas. Un ejercicio de conciencia es reconocer que los habitantes
urbanos no pueden vivir sin el campo y que quienes vivimos en campo no podemos vivir sin los urbanos. Entonces, la primera pregunta es cmo nos
ayudamos en funcin de superar los fatales niveles de pobreza que tiene el pas?
Una segunda inquietud es sobre la gestacin de iniciativas propias. Nosotros estamos convencidos de que las soluciones para el campo estn en manos de los
campesinos y los habitantes rurales y de que ha llegado el momento de hacer
alianzas concretas y progresivas para confrontar el modelo y las intervenciones
gubernamentales que desequilibran y desarmonizan lo que los pueblos venimos
construyendo. Es decir, caben las preguntas: somos capaces de aliarnos los urbanos que necesitan del campo con los campesinos que necesitan los urbanos?,
Es la academia capaz de entrar en esta alianza mediante anlisis certeros y
planteamiento de soluciones en funcin de las verdaderas necesidades del campo y la ciudad?, son capaces los expertos de los temas agrarios de aliarse con
luchadores en terreno en funcin de la construccin de un nuevo modelo respetuoso de la tierra, del territorio y el ambiente?, somos capaces de juntarnos
sin repetir lo que sealaba la doctora Cecilia en el sentido de encontrarnos
siempre los mismos para lamentarnos de lo mismo y no avanzar en una nocin
del pas que necesitamos?
El Estado ha cometido muchos errores. Si aqu hay algn funcionario gubernamental que no puede abordar el tema, que por lo menos transmita estas
inquietudes. Pongo un ejemplo del norte del Cauca. Hace 15 aos all se estableci el Plan de Consolidacin Territorial empujado por el Plan Colombia,
supuestamente para combatir el narcotrfico, los cultivos ilcitos y los grupos
armados ilegales, as como para brindar apoyo social a las vctimas civiles del
conflicto armado. Despus de 15 aos hacemos las cuentas y resulta que dicho
_ 64 _

plan no redujo el narcotrfico, no acab con los grupos ilegales ni hizo la inversin social planeada. En cambio, desbarat varios procesos de base que
venamos construyendo.
Ahora se habla del modelo agrario con enfoque territorial. Esto suscita
preguntas: Cundo lo hicieron, cmo nos lo consultaron, adonde apunta?,
No ser que se trata de un desperdicio de recursos, teniendo en cuenta que
hay infraestructura social creada en las regiones que puede articularse con las
polticas pblicas del Gobierno Nacional?, En trminos econmicos, cunto
ha costado al gobierno el Plan de Consolidacin Territorial?, Cunto le cuesta
al pas sostener da y noche en la regin 17.000 hombres armados, batallones
de montaa y artillera pesada?, Este despliegue soluciona los problemas de las
regiones? Nosotros no lo creemos. Aqu vemos es que los estudios del gobierno
no apuntan a las soluciones necesarias.
Despus del narcotrfico, en el Cauca irrumpi la minera criminal. Una
minera criminal que por las ciudades y vas ms vigiladas del pas pasa 120 o
200 retroexcavadoras que van a hacer dao al territorio, que va agredir a una
poblacin llena de pobreza y ofrecerle soluciones en funcin de su negocio. Y
el Estado no interviene. Aumentaron los invernaderos y los cultivos de coca en
el norte del Cauca como seguramente se ve mediante los satlites. Hay una
poltica de antinarcticos para combatir dicho aumento de cultivos ilcitos? El
gobierno dice que el problema es que nosotros lo permitimos. Ser responsabilidad nuestra controlar el narcotrfico cuando el mismo se pasea por todas
las vas? Es una responsabilidad estatal que pretenden achacarnos.
Ahora, en cuanto a la distribucin de la tierra, despus de 36 aos de que
el gobierno se comprometiera con ella solo ha habido acuerdos fallidos o incumplidos. As, la nica opcin para los indgenas es levantarse para exigir al
gobierno que cumpla con lo que se compromete. Aunque terminamos siendo
los malos del paseo: protestas infiltradas por la guerrilla, guerrilleros disparndole a la fuerza pblica, medios de comunicacin confundiendo a la sociedad
haciendo aparecer nuestras justas protestas como actos terroristas.
Me pregunto: el Plan Nacional de Desarrollo-PND busca atacar el problema de fondo que tenemos quienes habitamos la ruralidad?, somos capaces
de unirnos los que estamos de aqu para identificar y atacar los problemas de
fondo del pas con iniciativas propias?
Sospecho que el PND no considera el campo como nosotros lo concebimos, o al menos, no considera nuestras aspiraciones ms concretas en cuanto
a tierras, produccin, apoyo al mercadeo y lo fundamental, la seguridad alimentaria. Si el PND por lo menos diera relevancia a la seguridad alimentaria
significara una enorme ganancia. Pero el gobierno prefiere la salida fcil de
importar comida para atender las necesidades de alimentacin.
Por ello, agradeciendo a Oxfam que amablemente nos ha invitado, me
pregunto: cmo hacemos seguimiento a estos foros para dejar de slo lamen_ 65 _

Ordenamiento social
y productivo

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

tarnos? Hablo con las personas que vienen de las regiones. Sabemos cul es el
verdadero problema del campo y que el mismo es un msculo econmico impulsador de bienestar. Entonces, comprometmonos para que estos foros
salgan y se abra el debate al pas sobre los problemas del campo, para lo cual
creo que el nico instrumento es la movilizacin en las calles.
Para los indgenas, la paz que soamos empieza en la tierra, en el territorio y en la satisfaccin de las necesidades bsicas, segn la mirada de cada
pueblo para vivir en equilibrio y en armona. En ese sentido, en el norte del
Cauca, a raz del exterminio territorial que los monocultivos han significado en
nuestros territorios nos hemos levantado en lo que llamamos mingas de liberacin de la madre tierra. Lo vamos a seguir haciendo porque es un compromiso
con la vida. No la nuestra, sino la de los colombianos y colombianas y la de la
humanidad, porque defender el ambiente, la biodiversidad y los recursos naturales es un compromiso con la vida.
En sntesis, el PND tiene muy poco enfoque agrario y considera una institucionalidad que no se va acomodar para solucionar los problemas del campo,
pero si va a ahondar el modelo econmico liberal y la poltica extractivista del
actual gobierno. Por eso llamamos a hacer conciencia, a la unidad y a la coherencia con respecto a lo que sabemos para construir lo que debe ser y hacer
posible la vida digna que tanto buscamos los pueblos indgenas.

_ 66 _

La paz en el Plan
Nacional de
Desarrollo
Carlos Salgado Aramndez
Introduccin
Este documento trata cuatro aspectos en lo relativo a la idea de la paz en
el Plan Nacional de Desarrollo, PND1: la caracterizacin de la paz, los actores,
los territorios, la participacin y la institucionalidad.
Sobre cada uno de estos puntos se hace una referencia a cmo los expone
el Plan, seguido de un comentario.
La conclusin a que se llega, al menos en lo relativo a este tema, apunta
a que el PND confirma lo expuesto por el gobierno en el sentido que el modelo
de desarrollo no se negocia. El Plan tiene una visin explcita sobre la Paz, pero
en nuestra consideracin es frgil en lo conceptual y operativo. En este sentido,
el PND no es un documento estructurante de las transformaciones que se espera ocurran a partir de la firma del Acuerdo con las FARC. El Plan tampoco
hace un reconocimiento de la amplitud de actores sociales que ocupan los territorios y que tienen visiones y prcticas diversas sobre la paz; es ms, se
alindera en particular con los empresarios, que estima tiene un papel preponderante para jalonar el desarrollo econmico. Siendo el territorio un enfoque
estructurante de la paz, el PND no da ninguna pauta para entenderlo; por el
contrario, hace unas definiciones explcitas sobre las estrategias transversales
en las que deben involucrarse cinco grandes regiones. Bajo estas caractersticas,
el PND es congruente con lo expresado muchas veces por el Presidente Santos
segn el cual lo que se abre es un espacio para que actores como las guerrillas
ganen su posicin en el debate pblico. Algunas acciones concretas sobre la
paz, propuestas por sectores sociales, las apoyara el gobierno a travs de pro1. DNP (2015). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo pas.
Paz, equidad y educacin. Versin preliminar para discusin del Consejo Nacional de
Planeacin, Bogot. Las notas se toman de esta versin, pero fueron contrastadas con
la versin presentada al Congreso de la Repblica.
_ 67 _

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

yectos que entraran por la puerta de las facultades extraordinarias que se


solicitan para el Presidente en el proyecto de sustentacin de motivos del PND.
Finalmente, no deja de ser paradjico que la forma como se entiende la
paz y se definen los mecanismos operativos que la pondran en marcha en el
PND no parecen ser afines con algunas de las posiciones del Comisionado de
Paz, tanto en lo conceptual como en lo operativo e institucional. Habr que discutir sobre estas distancias y sus implicaciones para el futuro del Acuerdo y la
posicin de las organizaciones sociales.

La caracterizacin de la paz
En los puntos correspondientes a la Introduccin, Colombia en paz, y Seguridad y justicia para la construccin de la paz del PND abundan las
caracterizaciones directas e indirectas sobre la paz. Inicialmente, se hacen algunas aproximaciones en las que la paz y su ausencia se ligan a una forma
especfica de conformacin y operatividad del Estado colombiano. Se dice que
la paz es tanto causa como consecuencia de nuestra falta de desarrollo en
otras dimensiones. Diversos autores han venido coincidiendo recientemente
en que una de esas dimensiones, que resulta clave para todo lo dems, es el estado (sic) () destacan la importancia de un estado efectivo para el desarrollo,
y sealan () todas las dimensiones de la efectividad y consolidacin del estado (autoridad, monopolio legtimo de la fuerza, sistemas tributarios, sistemas
de justicia, democracia) [Ibid, p. 3].
Al Estado mismo el PND le asigna otra caracterstica, cual es la de considerar que Colombia debe romper el crculo vicioso reflejado en un estado
dbil, que impide el desarrollo econmico y permite la presencia de violencia
poltica, y que, a su vez, se convierte en un obstculo para la construccin de
un estado efectivo. Pero romper ese crculo vicioso significa romper con una
larga tradicin histrica colombiana. Hoy, estamos en una posicin excepcional para cambiar esa tradicin, en lo que podra ser una revolucin nica en
nuestra historia republicana: la revolucin de la paz. Es una revolucin que tenemos al alcance de la mano, y este Plan Nacional de Desarrollo busca ser la
expresin de la voluntad poltica del gobierno del presidente Juan Manuel Santos para que el pas no deje escapar esta oportunidad [Ibid]. Hasta este punto
se establece entonces una relacin negativa relativa a ausencia de paz ntimamente vinculada a un Estado dbil, que no es efectivo ni para impedir la
violencia ni para promover el desarrollo. Tambin asoma una primera relacin
entre paz y su opuesto, la violencia.
El PND define tres pilares: Paz, Equidad y Educacin. Con respecto al primero, afirma que ninguna sociedad puede aspirar a ser ordenada y prspera si
no es pacfica. La violencia y la inseguridad no solo afectan de manera directa
_ 68 _

la calidad de vida, sino que desestimulan la inversin, con grandes efectos negativos sobre el crecimiento econmico. Una transformacin de fondo de la
vida colombiana exige crear las condiciones sociales y polticas necesarias para
que la violencia y la inseguridad sean cosa del pasado [Ibid, p. 4]. En este prrafo, el PND es ms afirmativo pues la paz se entiende como seguridad y
ausencia de violencia. No es nada claro qu se quiere decir con una sociedad
ordenada.
En el texto se considera entonces que hay una oportunidad para promover ese tipo de Estado eficaz y de sociedad deseada pues el actual PND se
prepara a la par con la negociacin con las FARC, no obstante dejar en claro
que Este plan es ms que las negociaciones en La Habana y lo que implique un
eventual acuerdo. El Plan Nacional de Desarrollo es el producto de la conviccin del gobierno de llevar a cabo las reformas necesarias para consolidar la paz
y abrir la puerta de la modernidad para el pas. Las reformas se deben hacer,
con o sin acuerdo en La Habana [Ibid]2.
El pilar de la Paz tiende un puente con el de Equidad a partir de la discusin de la relacin entre disparidades sociales y violencia. El PND objeta la tesis
de la denominadas causas objetivas de la violencia y se alindera en la perspectiva segn la cual, con evidencia emprica, se demuestra que la relacin
explicativa es la inversa, es decir, que es la violencia crnica la que contribuye
a mantener a los pases en la pobreza. La contundencia de este argumento se
demuestra segn el PND en que Si bien la relacin entre pobreza, desigualdad
social y violencia es compleja, no se necesitan elaborados estudios para entender que una sociedad bien ordenada es menos proclive a la violencia y favorece
la equidad y la movilidad social [Ibid]. Esta es otra relacin paradjica del
PND, pues est afirmando en un segundo momento lo que niega en el primero, puesto que la sociedad ordenada tiene su opuesto en el desorden social,
siendo este ltimo una casusa objetiva de la violencia.
Otra relacin relevante que establece el PND con respecto a la paz refiere
al concepto de Estado fallido, que lo relaciona con un Estado incapaz de contener los homicidios, secuestros, desplazamiento de poblacin, reas bajo cultivos
ilcitos, todo animado por el narcotrfico. Estas falencias se dan en las regiones
y territorios, razn por la cual los tres pilares inspiran el espritu de que el verdadero desarrollo econmico es el que se traduce en bienestar para las regiones y
2. El PND es ambiguo en la relacin que establece entre la paz y el acuerdo con las Farc, tal
y como tambin le ocurre al gobierno, pues definen el Acuerdo como la paz si bien llegan
a decir que su firma no es la superacin de la violencia, cunado han dicho que la paz es
la ausencia de violencia. Por ejemplo, el PND dice que La firma de un acuerdo de paz en
La Habana no implicar automticamente el fin de toda forma de violencia (..) Pero un
acuerdo de paz s tendr un efecto de suma importancia: deslegitimar la violencia y validar la democracia. Ello contribuira a la conformacin de un crculo virtuoso que movera
al pas hacia el equilibrio correcto: el de una Colombia diversa que resuelve sus diferencias en democracia y que transforma sus conflictos sin violencia. No hay que idealizar los
acuerdos de paz, pero tampoco hay que subestimar su importancia (Ibid, p. 5).

_ 69 _

Construccin de Paz

El

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Nacional
de Desarrollo
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ciudadanos que las habitan. Esto porque los avances sociales y econmicos logrados por el pas no han sido suficientemente homogneos territorialmente y se
concentran en las regiones con dinmicas econmicas ms slidas o con ventajas de localizacin geogrfica. Es esta la razn por la cual este plan de
desarrollo propone una estructura territorial que desarrolla a nivel regional los
pilares nacionales y las estrategias transversales de poltica que se implementaran
durante el cuatrienio [Ibid, p. 7]3. Estado dbil y Estado fallido deben entonces
dar paso a un Estado eficaz que promueva el desarrollo econmico en los territorios, de donde se deriva que el Estado es el gran artfice de la paz4.
Para soportar su visin de la paz, el PND define cuatro enfoques bsicos:

(i) el enfoque de derechos, entendido como la garanta del goce

efectivo de los derechos de los ciudadanos en ejercicio pleno de su ciudadana; (ii) el enfoque territorial que implica la atencin diferenciada de los
territorios con el fin de cerrar las brechas existentes entre los mbitos urbano
y rural, especialmente en aquellos que se han visto ms afectados por los
efectos del conflicto armado interno y que tienen un mayor rezago en su desarrollo; (iii) el enfoque participativo, entendido como la profundizacin de
la democracia y la participacin de todos los ciudadanos en las decisiones que
les incumbe; y (iv) la reconstruccin de la confianza entre los ciudadanos y
entre la ciudadana y el Estado como base para la reconciliacin [Ibid, p. 21].

Para logar estos propsitos, el PND propone avanzar en el cumplimiento


de los siguientes tres objetivos:

Fortalecer las condiciones para un proceso de construccin de paz y garantizar su sostenibilidad para permitir al pas y a sus ciudadanos alcanzar su pleno potencial como nacin.
Integrar el territorio y sus comunidades, para contribuir al cierre de brechas
poblacionales y sociales, potenciando la conectividad para la inclusin productiva y el acceso a bienes pblicos, servicios sociales e informacin.
Reducir las desigualdades sociales y territoriales entre los mbitos urbano
y rural, mediante el desarrollo integral del campo como garanta para la
igualdad de oportunidades.
3. A pesar de los avances para la recuperacin de la seguridad y la garanta de los derechos, el Estado colombiano an enfrenta el reto de consolidar la construccin de la paz
en los territorios. Lo anterior, porque el conflicto con las organizaciones armadas, aunque
en niveles inferiores a los observados antes de 2000, sigue propiciando un crculo perverso
de violencia, economa ilegal, y degradacin del medio ambiente, particularmente en las
zonas rurales apartadas donde la presencia del Estado es an dbil (Ibid, p. 15).
4 El fin esencial de la visin de paz del gobierno nacional es el fin del conflicto armado,
que debe ir acompaado de la garanta de derechos y el fortalecimiento de las instituciones desde un enfoque territorial. El PND considera que En este sentido, esta visin
trasciende la concepcin clsica de paz como terminacin de la confrontacin armada,
y avanza hacia una visin holstica en la cual se involucran, adems, todos los aspectos
estructurales del desarrollo y la garanta plena de la democracia en el territorio (Ibid, p. 18).

_ 70 _

Para cerrar este primer punto que pone de presente varias apreciaciones
sobre la paz en el PND, se consideran estos comentarios. Primero, el esfuerzo
del PND se encamina a resolver causas objetivas de la violencia a partir de la
aplicacin de un enfoque positivo de los derechos, incurriendo incluso en contradicciones conceptuales.
Segundo, el ejercicio de definir la violencia como el antnimo de la paz es
poco menos que elemental, sobre todo si la mirada sobre quienes ejercen la violencia se centra solo en los llamados actores ilegales y deja de lado el papel
estructurante de la violencia misma en la constitucin de los distintos rdenes de
la formacin de poder de las lites y del Estado. Esta es una visin instrumental
de la violencia, que redunda en explicarla a partir de causas subjetivas que se estiman propias de un actor especfico, en este caso y en particular, las guerrillas.
Tercero, precisamente esta forma de entender la violencia da lugar a una
forma subjetiva de entendimiento del Estado: del Estado dbil y fallido al Estado
eficaz. Estos conceptos suponen un Estado que ha omitido cumplir su papel y
ahora debe entrar a ser eficiente, reducindolo al rol de un agente que puede
reasignar su papel por s mismo sin la mediacin de las relaciones sociales, polticas, econmicas y culturales que lo forman. Al hacer esta omisin, supone
que el Estado pude por s mismo ser el garante de la paz. De hecho el PND llega a afirmar que la construccin de la paz pasa por garantizar los derechos de
todos los ciudadanos, especialmente a quienes el conflicto armado se los ha
restringido [Ibid, p. 19], cuando en realidad el Estado colombiano ha actuado
desde lgicas especficas que lo llevan a comportarse de manera diferenciada
frente a las poblaciones y territorios, haciendo uso de su poder coercitivo la
violencia cuando lo requiere o extendiendo algunos derechos cuando las luchas sociales logran imponerse. El PND no reconoce que el Estado ha sido uno
de los protagonistas de la violencia. En este sentido, el paso del Estado fallido al
eficaz aparece entonces como una accin mgica que deviene del poder de contricin o reconciliacin de las lites que han controlado el Estado con la paz.
Cuarto, el PND no define qu entiende por sociedad ordenada, como aspiracin del ejercicio de no violencia. Como tampoco hay una nocin de
conflictos pareciera suponerse que del logro de la paz se llega a un estadio de no
ejercicio de la violencia que puede entenderse como el aquietamiento de los espritus porque ya no hay guerrillas, se satisfacen las causas objetivas y el Estado
es eficaz. Las sociedades humanas nunca sern ordenadas, pues los conflictos
son uno de los elementos de su renovacin; de hecho, el que existan los conflictos no implica que las sociedades sean desordenadas. Lo que se debe lograr
es una forma no blica de tramitar los conflictos, con un Estado que reconozca
la pluralidad de opiniones y promueva la formulacin y puesta en prctica de
polticas que garanticen una vida digna para toda la sociedad.

_ 71 _

Construccin de Paz

Los actores

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

En los puntos especficos relacionados con el pilar de la Paz, el PND hace


las siguientes consideraciones sobre los actores llamados a construirla.
En primer lugar, hay una nocin general de sociedad que puede aspirar a
ser ordenada y prspera si es pacfica, y si se crean las condiciones sociales y
polticas necesarias para que la violencia y la inseguridad sean cosa del pasado
[Ibid, p. 4]. En este campo, el Estado aparece como un actor relevante, garante
de los derechos para, entre otras, ser eficaz. La sociedad misma es un actor indeterminado en cuanto se estima homognea idea implcita en la consideracin
de ser ordenada y pacfica como un todo.
Tambin son consideradas las guerrillas, a las que se asigna un papel por
cuanto el PND estima que no estn derrotadas pero plantean la posibilidad de
prolongar una guerra de baja intensidad impulsada con recursos provenientes
del narcotrfico, minera ilegal, y/o alianzas con bandas criminales [Ibid, p.
16]. Este papel va en contrava de la prioridad del gobierno de lograr la paz.
El PND reconoce tambin la existencia de un actor difuso que denomina
como infraestructuras de paz, que parecen ser organizaciones derivadas de la
Ley de Justicia y Paz, de la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, y de iniciativas de la sociedad civil como los Programas Regionales de Desarrollo y Paz.
Igual, al considerar los beneficios econmicos que traera la firma de la paz con
la guerrilla, dice que el sector empresarial, por ejemplo, est llamado a participar de manera proactiva y sostenida como un agente destacado para una paz
estable y duradera en Colombia () el sector debe orientarse a desarrollar modelos empresariales que interpreten el contexto territorial para romper los
ciclos de violencia, la desigualdad, la exclusin y la violacin de derechos humanos, y crear crculos virtuosos que favorezcan mayores niveles de inclusin
econmica y social [Ibid, p. 20].
Por ltimo, considera a la cooperacin internacional y a las Ongs internacionales que pueden aportar su concurso y experiencia para la paz.
En otros captulos del PND, se toman en consideracin los pueblos tnicos, en especial, con respecto al papel de la consulta previa. En el captulo sobre
lo rural, considera a los pequeos productores y hace referencia a la creacin
de una clase media rural. En el captulo denominado Seguridad y justicia para
la construccin de la paz sustituye a los actores por mecanismos como los
contratos plan, las alianzas pblico privadas y los contratos interadministrativos, pues dice que es a travs de ellos como se organiza el territorio.
Es clara entonces la tremenda falla de reconocimiento en la que incurre
el PND con respecto a la multiplicidad de actores que han sido vulnerados por
los mltiples conflictos y que adems construyen iniciativas de paz. El gobierno
mismo negocia actualmente pliegos con la Cumbre Agraria, tnica Campesina y
Popular, con las organizaciones indgenas, con la Asociacin Nacional de Zonas
_ 72 _

de Reserva Campesina y con la Mesa de Organizaciones Sociales del Putumayo, por


mencionar solo cuatro procesos, y no estima valiosa su presencia en los territorios y sus aportes para la paz. Esta falla conduce a metas muy precarias en
cuanto a la generacin de planes y agendas territoriales. Por ejemplo, la creacin de agendas territoriales de paz parte de una lnea de base cero porque en
la actualidad no existe un indicador que permita medir las capacidades de los
territorios para adelantar procesos de paz con carcter participativo, apreciacin que habla muy mal de la manera como la tecnocracia conoce e interpreta
el papel de las organizaciones sociales.
En otros tems, estima pasar de 0 territorios con capacidad de paz a 16 en
2018, de cero a 12 planes estratgicos territoriales, de 0 a 4 iniciativas ciudadanas de desarrollo y 0 a 210 veredas con condiciones para la integracin
comunitaria. Ante estas metas solo hay dos apreciaciones: o son una meta muy
restringida para un PND o se desconoce profundamente la vida social de este
pas, fruto del no reconocimiento del tejido social existente.

Los territorios
El PND define cinco estrategias transversales para el logro de sus objetivos [Ibid, p.7]: Infraestructura y competitividad estratgicas, Movilidad social,
Transformacin del campo y crecimiento verde, Consolidacin del Estado Social de Derecho y Buen gobierno.
Estas estrategias estn inmersas en dos enfoques: la orientacin hacia resultados y la orientacin territorial [Ibid, p. 9]. Siguiendo estas estrategias y
enfoques, el PND especifica los siguientes ejes articuladores regionales, explicados en uno de sus captulos:

Caribe: Prspero y sin pobreza extrema.

Pacfico: Equidad, integracin y aprovechamiento sostenible de mercados.

Centro-Oriente: Conectividad para la integracin.

Centro-Sur: Desarrollo del campo y conservacin ambiental.

Llanos: Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano.

Eje Cafetero: Talento humano innovador en territorios incluyentes.
Cada regin podr interpretar si se siente recogida en estos ejes, pero son
pertinentes los siguientes comentarios. Primero, estas son las nicas definiciones regionales que tiene el PND. Segundo, el PND no desarrolla un concepto
ni de territorio ni de territorialidad, siendo el primero una unidad importante
para uno de sus dos enfoques. En cuanto al concepto de territorialidad es difcil que lo reconozca dado el dficit de actores en el plan. Tercero, aunque se
enuncia que el territorio es uno de los enfoques de la paz, el PND privilegia
unas definiciones regionales amarradas a unos ejes articuladores ya estructura_ 73 _

Construccin de Paz

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo

dos, que deja muchas preguntas sobre las posibilidades que tendrn las
decisiones de la poblacin en cuanto a apuestas territoriales.
El caso del Putumayo puede ilustrar estos comentarios, pues ubicado este
departamento en la regin Centro-Sur, el PND define que la estrategia a implementar se articular con la Estrategia Territorial para la Gestin Equitativa y
Sostenible del Sector Hidrocarburos hacia la Construccin de Paz. Cabe entonces la pregunta, cul es entonces la posibilidad real que tiene del plan territorial
que negocia el gobierno con la Mesa de Organizaciones Sociales del Putumayo?

/2014-2018

La participacin y la institucionalidad
Se dijo pginas atrs, que segn el PND la visin de una Colombia en paz
est soportada en 4 enfoques bsicos, el tercero de los cuales es el enfoque participativo, entendido como la profundizacin de la democracia y la participacin
de todos los ciudadanos en las decisiones que les incumbe [Ibid, p. 21].
Una definicin ms precisa del enfoque participativo implica, segn el
PND, pasar de una concepcin de la ciudadana como receptora de las acciones del Estado, y cuya participacin se limita escasamente a los procesos
electorales; a una ciudadana que prioriza, define y ejecuta las acciones que le
afectan directamente, y que con estas acciones contribuye a la construccin
misma del Estado [Ibid, p. 20]5. En realidad, esta apreciacin se explica por s
sola e implica, una vez ms, que la falla de reconocimiento de actores sociales
lleva al PND a creer que la nica ciudadana existente es la plegada a los planes
compensatorios y clientelares. Ochenta y ms aos de accin colectiva de los
movimientos sociales son una leccin de las formas organizativas por fuera de
las dinmicas referidas. Otro asunto sera considerar la vulneracin del tejido
social por todos los actores del conflicto, incluidas las agencias del Estado, y el
nivel de incumplimiento del Estado mismo frente a los acuerdos con las comunidades. Para volver al Putumayo, los asociados a la Mesa dan cuenta de 28
actas de compromiso firmadas con el Estado en los ltimos 18 aos, de las cuales el Estado no ha cumplido ninguna.
En lo relacionado con el punto de institucionalidad, en el captulo sobre
Seguridad y justicia para la construccin de la paz, en el sptimo objetivo, deno5. Ms adelante, en la estrategia de fortalecimiento del tejido social para la
integracin local y comunitaria se dice que La integracin comunitaria es un
proceso gradual de reconstruccin o fortalecimiento de tejido social que comprende dos mbitos: i) integracin social: que implica el acceso de los distintos
miembros a bienes y servicios que le permitan gozar de sus derechos econmicos y sociales y acceder a la riqueza, la cultura, los bienes y el conocimiento de
su entorno; ii) integracin cultural: en el cual los miembros de una comunidad
adquieren un sentido de identidad comn y pertenencia al grupo social y generan o fortalecen relaciones de confianza entre sus miembros (Ibid, p. 398 ).

_ 74 _

minado Fortalecer y articular los mecanismos de transicin hacia la paz, se


proponen las siguientes 6 estrategias (a partir de la pgina 396):
1. Fortalecimiento de capacidades nacionales y territoriales para la construccin de paz.
2. Fortalecimiento del tejido social para la integracin local y comunitaria.
3. Coordinacin institucional para el diseo e implementacin del modelo
integral de justicia transicional.
4. Fortalecimiento de la poltica de reintegracin social y econmica de excombatientes.
5. Reconstruccin y consolidacin de los territorios ms afectados por el
conflicto armado.
6.
Prevencin del constreimiento y reclutamiento de nios, nias, adolescentes por GAML y grupos de delincuentes.
Se entendera que estas estrategias son las encargadas de poner en marcha lo relacionado con la paz, y que tendran una articulacin con la creacin
del Consejo Interinstitucional del Postconflicto, definido en el artculo 123 del
proyecto de ley del Plan6. Este Consejo se define como un Organismo Consultivo
y Coordinador para el Posconflicto, a cargo de la Presidencia de la Repblica en
cabeza del Ministro Consejero para el Pos Conflicto, Derechos Humanos y Seguridad. El artculo dice as:

Con el fin de facilitar la coordinacin interinstitucional, la coordina-

cin entre el nivel nacional y territorial y para facilitar la toma de decisiones


que se requieran para articular y supervisar la preparacin del alistamiento e
implementacin de los acuerdos que se deriven de las conversaciones entre el
Gobierno Nacional y las organizaciones armadas ilegales, y para articular los
programas que contribuyan de manera fundamental al posconflicto y la
construccin de paz.7

Este orden institucional tambin tiene que ver con la Solicitud de funciones presidenciales, que bien vale la pena citar textualmente del documento de
exposicin de motivos del proyecto de ley del Plan:

Tal como est expresado y se concert durante el proceso de cons-

truccin de la parte general del PND, existe una inminente necesidad de


transformacin del campo y una proyeccin del pas hacia un crecimiento
verde; la institucionalidad del sector agropecuario requiere ajustes que faciliten el cumplimiento de los objetivos en materia de tierras, desarrollo rural,
6. Proyecto de Ley __ de 2015 Cmara, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018. Todos por un nuevo pas. Borrador pblico. El artculo 123 est en la pgina 66.
7. El Consejo estar integrado por el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, el Ministro
del Interior, el Ministerio de Defensa, el Ministro Consejero de Gobierno y Sector Privado,
el Alto Comisionado para la Paz, el Director del Departamento para la Prosperidad Social, el Director del Departamento Nacional de Planeacin y el Ministro Consejero para
el Pos conflicto, Derechos Humanos y Seguridad, quien lo presidir.
_ 75 _

Construccin de Paz

asistencia tcnica y crdito agropecuario, lo que implica de manera prioritaria


buscar esquemas de reorganizacin institucional que facilite al Estado colombiano la ejecucin de la transformacin del campo en un corto plazo, lo que
implica propender por la implementacin de ajustes institucionales en el corto plazo.
El

campo

Para ello se requiere contar con una institucionalidad especfica para fortale-

en el Plan
Nacional
de Desarrollo

cer el tema de tierras, que se encargue exclusivamente de formalizacin de la

/2014-2018

propiedad rural, administracin de los baldos de la Nacin, procesos agrarios, mercado de tierras, acceso a tierras y fuentes de informacin. As mismo,
contar con una institucionalidad cuyo objeto sea propiciar el desarrollo rural
a travs de un fondo que financie las iniciativas que surjan en las regiones y
cambie el modelo de intervencin hacia uno en el que prime el enfoque territorial. Para lograr estos dos cometidos, se requiere ordenar la supresin y
liquidacin del Incoder creado por Decreto Ley 1300 de 2003, reasignando algunas funciones8.

Esta solicitud de atribuciones presidenciales es trasladada al artculo 102


de proyecto de Ley del Plan.
Sobre esta solicitud de funciones presidenciales caben varias consideraciones. Primera, a juzgar por el contenido del PND, al menos en lo relativo a la paz,
el gobierno parece querer exponerse lo mnimo, y estara en la lnea que mientras
concluye la negociacin del conflicto armado se sigue en la perspectiva de afianzar el modelo de desarrollo en curso. Segunda, el gobierno quiere dejar abierta
una puerta para que en el caso de firmar el Acuerdo con las FARC, cuente con
facultades para desarrollar lo pertinente de dicho acuerdo sin acudir a instancias
polticas y legislativas, donde lo acordado puede sufrir transformaciones sustanciales. Tercera, de esta manera, el desarrollo del Acuerdo adquirira el carcter de
proyectos apoyados va el fondo anunciado para financiar las iniciativas que surjan de las regiones y no tendra fuerza de ley; en esta situacin, su alcance sera
parcial frente a la profundizacin del modelo propuesto en el PND.

Conclusiones
El PND confirma lo expuesto por el gobierno en el sentido que el modelo
de desarrollo no se negocia. Es claro que hay una visin de la Paz explcita en
el Plan, pero su fragilidad y contradicciones conceptuales y operativas salta a la
vista. En este sentido, el PND no es un documento estructurante de las transformaciones que se espera ocurran a partir de la firma del Acuerdo con las
8. Exposicin de motivos del proyecto de Ley por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo pas. Borrador pblico, pgina 9. Este Consejo abre
un interrogante sobre el papel del Consejo Nacional de Paz.
_ 76 _

FARC. Este Plan tampoco hace un reconocimiento de los actores sociales presentes en los territorios y que abren disputas muy duras sobre el sentido de la
paz y la orientacin de las polticas sociales y productivas; es ms, el PND se
alindera con aquellas que estima jalonan una idea particular del desarrollo
econmico, en particular, el sector empresarial. Esto es congruente con lo expresado muchas veces por el Presidente Santos segn lo cual lo que se abre es
un espacio para que actores como las guerrillas ganen su posicin en el debate
pblico. El gobierno apoyar seguramente algunas iniciativas a partir de facultades extraordinarias, pero queda la pregunta fuerte sobre dnde quedan ubicadas
las propuestas de las organizaciones sociales, sobre todo cuando el PND tampoco desarrollo un concepto sobre territorio y territorialidad.
Quienes hemos apoyado decididamente desde nuestros trabajos esta negociacin poltica del conflicto armado, como lo hace la organizacin que
represento, tenemos claro lo que implica dicha negociacin en el camino de la
construccin de la paz, como que abre oportunidades para transformar la vida
poltica local, reducir los niveles de estigmatizacin sobre las organizaciones
sociales populares y darles mayores grados de autonoma, entre otras. Pero ante
las definiciones del PND, las organizaciones tendrn que construir sus propios
espacios para posicionar sus propuestas, quiz a partir de un repertorio de protesta cada vez ms amplio y seguramente ms intenso.
Pero tambin es probable que se puedan aprovechar dilogos desde otros
contextos. Por ejemplo, se pueden abrir debates en torno a opiniones como las
del Comisionado de Paz, que parece ir en contrava de muchos conceptos y razones dadas en el Plan, pues segn l,

La pregunta que nos tenemos que hacer ahora es: cul es la paz que

queremos? Cul es la esencia de la paz de Colombia? Como toda guerra,


toda paz tiene su particularidad. Voy a dar una respuesta sencilla: queremos
una paz que rompa los ciclos histricos de violencia, que no slo es el conflicto con las FARC, sino el legado de guerras y conflictos que se han sucedido
en el tiempo y en los territorios.9

Las particularidades de la paz segn el Comisionado, son: una paz pactada; una paz territorial; una paz justa; una paz eficaz, Una paz que lleve a
cambios reales en los territorios. El Gobierno no se meti en este proceso para
dejar las cosas como estn. El Gobierno se meti en esto para que entre todos
transformemos la realidad [Ibid, p. 2].
Bueno, quiz se pueda exigir a esta rama del gobierno que cumpla.

9. Jaramillo, Sergio. Justicia, verdad y el proceso de paz. Intervencin en el foro Comisiones de la verdad y procesos de paz: la experiencia internacional y los desafos para
Colombia, de la Fundacin Kofi Annan-ICTJ. Bogot, 25 de febrero de 2015. Pgina 1.
http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/herramientas/discursos/Documents/
JUSTICIA-VERDAD-Y-EL-PROCESO-DE-PAZ.pdf
_ 77 _

Construccin de Paz

El Derecho Real
de Superficie:
un medio para
enclaves rurales en
el Plan de Desarrollo
Santos II?
Aurelio Surez Montoya
Introduccin
El propsito del documento es analizar y evaluar si el Derecho Real de Superficie, es un medio de fomento del sector agropecuario nacional, de bienestar
para las comunidades rurales y de beneficios para el Estado Colombiano.
Para adelantar la investigacin, se hizo primeramente un recuento del
proceso de avance de la poltica pblica de empresarizacin del campo, desde
sus inicios en el Gobierno Uribe hasta las varias iniciativas en esa direccin de
los gobiernos de Santos. En segundo trmino, se hizo un resumen de lo que jurdicamente significa la figura del Derecho Real de Superficie.
Finalmente, se analizan los fundamentos econmicos y sociales incorporados en la propuesta de introducir el Derecho Real de Superficie para la cesin
de tierra para la agricultura a gran escala, como mecanismo de arriendo a largo
plazo para usufructo de baldos, incluido inicialmente en las bases del Plan Nacional de Desarrollo de Santos II.

Hacia la empresarizacin y los mercados de tierras


Desde 2005, el gobierno Uribe proclam el modelo de empresarizacin
del campo, teniendo como primera iniciativa la propuesta del Ministerio de
_ 79 _

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

Agricultura y Desarrollo Rural en torno a la granja experimental Carimagua.1


Con la tesis de que los empresarios son los ejes del desarrollo2 se cambi la
destinacin original del predio que inicialmente era para poblacin desplazada hacia mercados verdes y cultivos de pan coger y se orient a cultivos de
tardo rendimiento.
El caso Carimagua mostr, que un componente importante en su diseo
era la banca de inversin. La palanca financiera escogida fue la titularizacin
de resultados futuros de los cultivos en un horizonte de 50 aos de explotacin
y la viabilidad econmica se aseguraba adems con cnones de arrendamiento
graduales a partir de bajos valores en los primeros aos.
Para el impulso del modelo rural empresarial-financiero, el Banco Mundial
en el documento Mercados de Tierras [2005], estableci los criterios para garantizar a los inversionistas acceso, seguridad, uso y consistencia en el
tratamiento equitativo para todos los agentes, sugiriendo arrendamientos de largo
plazo, racionalizacin de procedimientos y claridad en los derechos de propiedad3.
La empresarizacin es una tendencia global a la que se est conduciendo a Colombia desde los dos mandatos de lvaro Uribe y continuado en los
de Juan Manuel Santos cuya mayor preocupacin es el acceso y el uso del recurso, con plenas garantas y seguridad jurdica, para los inversionistas del agro
negocio de gran escala y a largo plazo. Esa es la forma que tom el fenmeno
mundial de acaparamiento en nuestro pas.
Acorde con lo anterior, Santos en el primer gobierno, procedi, en los artculos 60,61 y 62 del Plan de Desarrollo 2010-2014, a perfilar los cambios
institucionales para apuntalar la empresarizacin. El inters era reformar las
normas constitucionales y las sentencias que autorizan la cesin de baldos exclusivamente dentro del espritu del Estado Social de Derecho4 y elevar a norma
jurdica por medio de la Ley de Desarrollo Rural lo que el Plan defini como poltica central para el agro, echando mano de la figura del Derecho Real de Superficie.
En su ltimo intento, el gobierno nacional pretende reeditar la experiencia fallida de Uribe y del primer mandato de Santos por medio del Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo pas: Paz, equidad y
educacin5, especficamente en el captulo III sobre Transformacin del campo6,
1. Una ampliacin de los que propuso el ministerio de agricultura para Carimagua puede
verse en Zuleta, Luis A., El debate sobre Carimagua en http://www.portafolio.co/columnistas/el-debate-carimagua
2. Lpez Cecilia, Carimagua, un modelo desplazador, Documentos Semana, pp. 9-40
en http://www.semana.com/documents/Doc-1673_2008822.pdf.
3. Russell Muir y Xiaofang Shen (2005), Mercados de Tierras, Banco Mundial, note 300, octubre. Disponible en:http://rru.worldbank.org/documents/
publicpolicujournal/300muir_shen.pdf.
4. Corte Constitucional, Sentencia C-595 DE 1995, ponente Carlos Gaviria.
5. Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.
co/CDT/Prensa/Bases%20Plan%20Nacional%20de%20Desarrollo%202014-2018.pdf.
6. Ibid.
_ 80 _

en la cual se busca seguir allanando el camino para asentar la tendencia mundial de empresarizacin del campo, echando mano de varios mecanismos
entre los que podra estar el de Derecho Real de Superficie.
No sobra agregar que, tal como lo estableci la Contralora General de la
Repblica, este acaparamiento de tierras baldas se ha iniciado por vas ilcitas,
en deterioro del patrimonio pblico, y para eso document catorce casos, entre
los que sobresalen multinacionales como Cargill y grandes grupos financieros
y empresariales, que cubren ms de cien mil hectreas en la Altillanura. Luego,
existe en ese marco, que los contratos a que haya lugar en ese Plan de Desarrollo comiencen por legalizar los ilcitos ya cometidos7.

Marco jurdico
El Derecho Real de Superficie es el que -por lo visto est prescrito en el
Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018- donde se insiste en incluir
esta figura como un mecanismo que permita a los empresarios usufructuar las
tierras aunque no sean propietarios de ellas, mediante el pago de un canon de
arrendamiento fijado por el Incoder, del cual podran descontar las mejoras
que se le hicieran al predio. En este proyecto, se introducen los elementos para
Un marco especial sobre la administracin de tierras de la Nacin8 en el cual se
propone la constitucin de reservas rurales sobre el universo de baldos, sometindolos a este tipo de contratos de Derecho de Superficie. De lo que se trata
en ltimas, es de entregarle al capital, tierra a costo cero.
El Derecho Real de Superficie no slo desconoce el papel de los baldos en
su funcin hacia el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores rurales9,
sino que, adems, los tiene por bien privado y no como bien fiscal pblico, en
tanto los contratos pueden asimilarse a los pactados entre particulares.

El Fallo de la Corte Constitucional frente a artculos


del PND 2010-2014 sobre tierras
El senador Jorge Enrique Robledo y el exrepresentante a la Cmara, Wilson Arias, demandaron ante la Corte Constitucional los artculos 60,61 y 62
del Plan Nacional de Desarrollo10. Las razones fueron, en primer lugar, la violacin de los artculos 60 y 64 de la Constitucin, que promueven el acceso a
7. http://www.contraloria.gov.co/documents/155638087/185397819/INCODER+-+Ac
umulaci%C3%B3n+Irregular+de+Bald%C3%ADos+-+Informe+ACES.PDF/15ec77dc66b1-43eb-995a-05d8068586c4?version=1.0
8. Ibid.
9. Constitucin Poltica de Colombia, art.64.
10. La demanda puede verse en bit.ly/scsMnW
_ 81 _

Derecho
Real de Superficie

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

la propiedad y, en el caso especfico, el acceso progresivo a la propiedad de la


tierra de los trabajadores agrarios. En segundo trmino, que violan la seguridad alimentaria y la soberana nacional
Finalmente, en la demanda se afirma que, el PND trasgredi la reserva
legal en materia de baldos, por no establecer adecuadamente, el marco jurdico aplicable a una materia en trminos claros, que impidan que el Ejecutivo
pueda regularla sin ninguna limitacin11. Estos argumentos fueron evaluados
por la Corte Constitucional y el 23 de agosto, mediante sentencia C-644/12, se
pronunci declarando inexequibles los artculos demandados.

Fundamentos econmicos y sociales incorporados en


el Derecho Real de Superficie en el proyecto del Plan
Nacional de Desarrollo Santos II.
El costo de oportunidad de la tierra 12
El valor de la tierra como factor bsico para la produccin agrcola ha
sido asunto de inters en la economa de la agricultura; debe generar una renta
propia, diferente a la del capital y la del trabajo, pero est limitada por algunos
elementos que la teora ha logrado aislar para valorarla y determinar una relacin coste/beneficio.
Los beneficios totales de la agricultura son el resultado de descontar de los
ingresos, los costos de cada uno de los factores bsicos. Para el capital (K), y los
bienes y servicios representados por l, sus valores de adquisicin o los gastos financieros son fciles de determinar, igualmente sucede con la mano de obra.
Para estimar el costo de la tierra, es necesario recurrir al costo de oportunidad, considerado como el valor neto de la produccin a la que se renuncia.
Si un agricultor tiene un pedazo de tierra, ste debe pagar un costo de oportunidad cuando toma la decisin de desarrollar determinado cultivo privndose
de plantar otros productos o gneros.
Esta es la esencia del costo de oportunidad, y que en este trabajo se evaluar desde el punto de vista del propietario que entrega la tierra a un tercero: si
este costo, al ser asumido por el dueo, y ms concretamente por el Estado cuando concede derecho real de superficie sobre baldos ( o mediante otra modalidad),
o si, por el contrario, queda tasado a menosprecio en detrimento del patrimonio
pblico o del cedente. Es decir, se trata de una operacin en la cual el concesio11 . Corte Constitucional (2012), Comunicado de prense No.33 y23 de agosto, recuperado el 3 de diciembre de 2012en: http://www.avancejuridico.com/actualidad/
ultimoscomunicados/C-644-12(D-8924).html
12. Los conceptos bsicos sobre costo de oportunidad se toman del manual "Determinacin de los costos y beneficios de los proyectos agrcolas", folleto reproducido con el
nmero de referencia 338.514 D37e en la biblioteca Luis ngel Arango.- BLAA.
_ 82 _

nario recibe tierra a costo cero y el concedente, segn sea el Estado o productores
familiares asociados, la entregan asumiendo exponencialmente en tanto el
contrato sea a mayor plazo el importe de oportunidad.

El costo social de preferencia


Se debe evaluar tambin la magnitud del cargo de dar prioridad en el otorgamiento de baldos a grandes operadores empresariales por encima de los
productores campesinos, configurando el costo social de preferencia, entendido
como el costo que paga un pas por entregarle las tierras no a campesinos en materia de reforma agraria o a unas comunidades rurales sino de entregrselo al
gran capital.
Un documento reciente del Banco Mundial sobre la agricultura a gran escala en los pases en va de desarrollo hace una acotacin pertinente sobre el
costo social de preferencia, que vale traer textualmente: Los ejemplos discutidos
previamente (se refiere a algunos estudios de caso de cesin de predios estatales a inversionistas) muestran que, en muchos contextos histricos, la provisin
de tierra, sin ningn costo o bien debajo de su costo de oportunidad, ha distorsionado seriamente las decisiones de los inversionistas, promoviendo la
expansin de tierra en lugar de la intensificacin y comnmente dejan a las
comunidades locales con muy pocos beneficios. Vacos en el marco de la poltica de la provisin de bienes pblicos ha exacerbado a menudo los efectos
negativos sociales y ambientales13
En ltimas, de lo que se trata en el modelo de empresarizacin, es descargar sobre el Estado o sobre los pequeos propietarios el costo de la tierra y
enmascararlo tras un canon de arrendamiento simblico al inversionista.

La competencia por la renta diferencial en un mercado


global de tierras
Para entender los factores que hoy son determinantes en la seleccin y
demanda de las tierras por parte de inversionistas extranjeros en la tendencia
del acaparamiento, es fundamental comprender el concepto de renta diferencial, definido por David Ricardo como la diferencia existente entre el
producto obtenido mediante el empleo de dos cantidades iguales de capital y de
trabajo y, al que Carlos Marx le aade rasgos particulares de su concepcin
para la agricultura, cuando se dan resultados desiguales fruto de cantidades
iguales de capital invertidas en tierras diferentes de la misma extensin.14
13. Deininger K y Byerlee D (2011), The Rise of Large Farms in Land Abundant Countries:
Do They have a Future?, Banco Mundial, working paper No.5588,p20.
14. Exposicin sobre ese concepto a partir de David Ricardo puede verse en, Marx Carlos,
El Capital, Primera forma de la renta diferencial, Tomo III, captulo XXXIX, Fondo de
Cultura Econmica, pgina 605.
_ 83 _

Derecho
Real de Superficie

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

Estos factores determinantes fueron identificados en un anlisis economtrico del Banco Mundial como: 1) Tierra cultivable (no boscosa) disponible;
2) Tierra disponible en bosques; 3) Mayor margen de productividad; 4) Reconocimiento de la tenencia de la tierra rural y 5) Rango entre los pases en
proteccin de inversiones15.
En un mercado global, los inversionistas darn prioridad a quienes tengan mayores calificaciones en cada rubro y la competencia entre las naciones
receptoras estar en entregar a los operadores la mayor renta diferencial posible, disputa que se librar subastando las mejores tierras y otorgando los ms
atractivos arreglos institucionales como el del Derecho Real de Superficie.

El Capital financiero y el modelo agrcola a gran escala,


indispensable y ganador
El documento del Banco Mundial sobre el futuro de la agricultura16 a
gran escala en los pases con tierra abundante hace un recuento de las causas
que han impulsado la agricultura a escala global y los elementos que le son
constitutivos, encontrando como inapelable la lgica de la concentracin y el
control del gran capital privado en la produccin global de los principales gneros agrcolas, describindola como una tendencia modernizante y excluyendo
o limitando el papel de la agricultura familiar a pequeas operaciones, reivindicando la entrega de las tierras a las grandes compaas.
Un elemento sustancial en el modelo de agricultura de elite intensivo en
capital, es la participacin, tambin a gran escala, del sector financiero, en un
nuevo nicho global en su cadena de operaciones especulativas exigiendo para
su participacin de una alta rentabilidad, donde obtenga las tasas de ganancia
ms elevadas posibles. La tabla No.1 resume la arquitectura bsica de la operacin financiera para esta nueva agricultura.
Una vez definidas las caractersticas del nuevo modelo agrcola, el que se
est implantando para solucionar lo que The Wall Street Journal defini como
de limitaciones actuales a la produccin de alimentos, de escasez de capital
y de escala, y de determinar los agentes que intervienen en l, y el que se desarrollara en Colombia al amparo de la figura de Derecho Real de Superficie;
en la tabla No. 2 se muestra la distribucin de las rentas y los costos que se causan para cada actor, proveniente de cada factor bsico de produccin. Se
sintetiza en ella lo que el modelo le reporta al Estado, a las compaas operadoras, al trabajador y al sector financiero del uso del capital, de la tierra y del
trabajo.

15. Banco Mundial (2010), Rising Global Interest in Farmland: can it yield Sustainable
and equitable Benefits?, Washington, DC, p. 54.
16. Deininger K y Byerlee D., op .cit. , p.15.
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Tabla No. 1. Arquitectura financiera para cultivo a gran escala y tardo rendimiento*

Derecho
Real de Superficie

(*) Elaboracin del autor. En el caso de los cultivos transitorios, se modifican algunos parmetros como
el plazo o los flujos de caja, pero, entendidos como de produccin industrial, la intensidad de capital,
las garantas y la mayora de requisitos financieros y condiciones crediticias prevalecen.

Tabla No.2 Rentas y costos para los distintos actores en agricultura a gran escala con
esquema de Derecho Real de Superficie *

(*) Elaboracin del autor. No se introdujo en el cuadro a los pequeos y medianos productores cuando
se asocian con los inversionistas pero su balance es similar al del Estado cuando aportan la tierra. A
lo sumo si son incorporados como trabajadores tambin percibirn el salario.

Conclusiones
La figura del Derecho Real de Superficie es el resultado de un proceso institucional planteado desde el Gobierno de lvaro Uribe y continuado por Juan
Manuel Santos en el Plan de Nacional de Desarrollo 2014-2018, con el propsito de eliminar las limitaciones jurdicas e institucionales para la cesin de
baldos a particulares. Igualmente vinculada a la agricultura a gran escala, ten-

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El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

dencia impulsada por organismos internacionales en especial por el Banco


Mundial.
Este Plan de Desarrollo, basado en los lineamientos de la OCDE, tiene
como propsito generar nuevas rentas sobre el territorio de la Nacin, entregando minas, carreteras y reas rurales como retornos de capital, convirtiendo
al pas en enclaves de grandes compaas y del gran capital.
La propuesta est enmarcada en la iniciativa de la empresarizacin del
campo, que tiene como condicin caracterstica separar al propietario de la tierra del usufructuario de la misma. Al seleccionar las empresas del agro negocio
determinadas tierras, las rentas van para las grandes empresas y los costos para
los agentes locales que aportan tierra y trabajo, remunerados apenas por un canon de arrendamiento y por los salarios
En sntesis, antes que el Derecho Real de Superficie sea un instrumento
para el desarrollo rural nacional, es evidente que hace parte de la adecuacin
de las instituciones y del sector agropecuario a una estrategia internacional que
tiene como sujeto principal la agricultura a gran escala a favor de las compaas multinacionales y de poderosos conglomerados econmicos, as como del
capital financiero. Estamos frente a un fenmeno en el cual, a travs de la entrega de territorio en las condiciones especificadas se le generan nuevas rentas
al capital con el fin de poder ayudar a solucionar su crisis econmica.
Finalmente, la incorporacin de grandes empresas extranjeras a la agricultura colombiana, para lo cual se les concede poder y control territorial, a
manera de enclaves, que es en ltimo trmino lo que se va a consolidar, no pertenece al futuro desarrollo del sector agrario del pas sino a su pasado. Los
ejemplos tristemente recordados de la United Fruit Company, en la zona bananera del departamento del Magdalena, o de la Casa Arana, en la explotacin
del caucho en Amazonas y Putumayo, a comienzos del siglo 20, dan fe de lo que
aqu se nombra y que la historia patria recuerda con indignacin.

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El Plan Nacional de
Desarrollo profundiza
las desigualdades
e injusticias y
desaparece el campo
colombiano*
Edilia Mendoza
Marln Alfonso
Matilde Mora
Las Mujeres Rurales, una promesa y esperanza de persistencia y
resistencia en el Mundo Rural

La deuda histrica de la sociedad colombiana


con las mujeres rurales
Colombia, que es el tercer pas en el mundo en desigualdad y ocupa el
puesto 12 en las mediciones de pobreza extrema, tiene ms de 46 millones de
personas. De ellas la mitad son mujeres y 5.3 millones son mujeres rurales, de
las cuales cerca de 2.5 millones viven en condiciones de pobreza.
* Esta ponencia, elaborada por Edilia Mendoza, Marln Alfonso y Matilde Mora, recoge
la perspectiva de anlisis y propuestas para el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,
elaboradas por el colectivo de mujeres rurales conformado por la Mesa de Incidencia
Poltica de Mujeres Rurales Colombianas, MIPMRC; Asociacin Departamental de Usuarios Campesinos de Cundinamarca, ADUC; Asociacin Nacional Mujeres Campesinas,
Negras e Indgenas de Colombia, ANMUCIC; Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte
del Cauca, ACIN; Asociacin de Mujeres por la Equidad de Gnero, ASMEQUIDAD; Corporacin Casa de la Memoria QUIPU HUASI; Corporacin Mujeres y Saberes de la Provincia de Vlez; Asociacin Campesina El Comn; Fundacin Estrella Orogrfica del Macizo
Colombiano, Fundecima; Fundacin San Isidro y Red de Mujeres del Norte de Bolvar.

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El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

En este marco, hoy el declive de su agricultura es tal que importa millones


de toneladas de alimentos para el abastecimiento interno pese a que muchos de
ellos son de consumo familiar y han sido producidos por nosotros y nosotras,
como sucede, entre otros, en los casos del arroz y el frijol. Adems, los precios
de la produccin agrcola a pequea escala son de los ms bajos del mundo.
Todo en medio de polticas ineficaces en las materias agraria, alimentaria, crediticia, de adaptacin y uso de tecnologas no adecuadas que no resuelven las
grandes dificultades que los habitantes rurales deben enfrentar para garantizar
su sustento.
Y en estas condiciones las mujeres llevan la peor parte. Para empezar, en
Colombia, la adjudicacin de tierras desfavorece a las mujeres en el acceso a
baldos y a subsidios integrales de tierra. De hecho, el 60% se asignan a hogares
con jefe hombre y 40% a hogares con jefe mujer. As mismo, la titulacin de tierras en 2013 fue de 73% para hombres y 27% para mujeres. Tambin el
desempleo rural afecta ms a las mujeres que a los hombres: un 18% a las primeras y un 3.7% a los segundos.
Al tiempo, en el contexto del conflicto social y armado del pas, las mujeres son las ms afectadas por el desplazamiento y la violencia sexual con un
registro de afectacin de 51.7% en el 2014. Montera fue el municipio con ms
casos atendidos de violencia sexual contra las mujeres rurales con un total de
38 casos, seguido por Pitalito en el Huila con 28 casos, el Valle con 27 casos y
Riosucio en Caldas con 22 casos [Defensoria del Pueblo, 2014].
Adicionalmente, es alarmante que en los hogares de mujeres rurales se d
con frecuencia la presencia de al menos un miembro de la familia en condicin
de discapacidad, como son los casos de nios y nias nacidos con malformaciones congnitas asociadas a deficiencias nutricionales pero tambin quiz a las
fumigaciones en los territorios, la implantacin de semillas transgnicas y la
contaminacin ambiental en suelos, aguas y aire. As mismo, en las reas de
concesiones mineras (algunas, sin surtir el proceso de Consulta Previa con las
comunidades rurales) ciertos procesos y acciones terminan afectando no solo
el ambiente y la comunidad en forma de desplazamiento forzado, prdida del
territorio y empobrecimiento, sino tambin la salud, el cuerpo y la vida de nosotras las mujeres, cuando no la prdida de nuestra propia identidad y cultura.
Otro aspecto que refleja discriminacin en contra de las mujeres rurales
es el relacionado con la distribucin de operaciones de crdito para pequeos
productores. De 137.826 operaciones provistas entre 2005 y 2011 solo el 0,5%
se orientaron a mujeres rurales [PNUD, 2011]. Esto evidencia que dichas mujeres, quienes no cuentan con educacin financiera asistida, deben enfrentar
obstculos para obtener crdito que, a su vez, retroalimentan la falta de experiencia crediticia cerrando el crculo vicioso del difcil acceso a los servicios
financieros. A propsito, cabe recordar que todava seguimos en la espera de la
operatividad y eficacia del FOMMUR (Ley 731/2002) tan necesarias en medio
_ 88 _

de la precaria oferta institucional para nosotras para hacer posibles apoyos especficos a proyectos de mujeres pobres.
Estas condiciones discriminatorias se perciben ms odiosas cuando se
consideran las actividades de cuidado en el hogar, porque se demuestra que nosotras trabajamos ms tiempo que los hombres. Segn estadsticas del Dane,
las mujeres trabajan 2 horas y 12 minutos al da ms que los hombres. Pero las
Cuentas Nacionales no reconocen las actividades de cuidado que ascienden a
5 horas 51 minutos al da para las mujeres y apenas 1 hora 51 minutos al da
para los hombres. Por eso hacemos un llamado de atencin en este aspecto. No
solo por la sobrecarga de trabajo que en general soportan las mujeres, sino por
la ms pesada an que implica laborar en el medio rural. Esto, debido a las faltas de acceso a la energa y al agua en espacios adecuados para preparar los
alimentos o satisfacer las necesidades de higiene, as como a la carencia de sistemas idneos de vertimiento de aguas y desechos slidos en nuestros hogares.
Ahora, en cuanto a la intervencin femenina en los niveles decisorios del
poder pblico, se observa un incumplimiento sistemtico a nivel nacional de la
cuota de participacin mnima del 30% para las mujeres que ordena la Ley
581/2000. Y en el caso de las mujeres rurales la situacin es peor. Con la ley
731/2002 habamos logrado hacer parte de algunos espacios de discusin dentro del sector agropecuario pero fueron perdidos desde la creacin del declarado
inexequible Estatuto Rural. De manera, que a la fecha, la no participacin en
tales instancias va en detrimento de la discusin, entre otros, de sus intereses
en materia de adjudicacin de baldos y flexibilizacin y cumplimiento de adjudicacin de crditos lnea mujer rural.

El Plan Nacional de Desarrollo no satisface


las expectativas de las mujeres rurales
En este orden de idea y despus de haber planteado nuestras exigencias
en las discusiones de consulta del Plan Nacional Desarrollo, nos encontramos
con la desaparicin del programa de mujer rural con su pequea asignacin
presupuestal, lo que afecta an ms las condiciones en las regiones y pone al
sector agropecuario en grandes desventaja para recuperarse de las crisis consecutivas de los ltimos 20 aos, enfrentndonos con una competencia desleal y
en condiciones inequitativa con respeto a la economa empresarial agropecuaria y minera actual.
El PND confa en el fortalecimiento de la minera esperando la recuperacin del precio del petrleo con todo y su actual tendencia hacia la baja. Esta
apuesta, aparte de no tener en cuenta las propuestas de la poblacin y el respeto por los recursos naturales, ignora que el impulso transitorio de la minera
generado en ciertos territorios signific retroceso cuando no terminacin de la
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Las mujeres
rurales

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

economa campesina, dificultando el acceso a la canasta familiar y los servicios


bsicos.
As las cosas, el PND 2015-2018 incluye promesas y propuestas gubernamentales que no recogen en sus tres grandes pilares a las olvidadas y aplazadas
mujeres rurales, quienes histricamente hemos hecho aportes sin recibir continua e integralmente una verdadera atencin a nuestra problemtica, que a
propsito, incluye la persistencia de costumbres y roles de nosotras las mujeres
que ocultan el hambre que sufren. S. Las mujeres rurales son las ltimas en
comer de lo que queda despus de cuidar de todos en el hogar, a pesar de ser las
primeras en levantarse y las ltimas en acostarse. Reflexin que hacemos sin
olvidar a los ms de 19 millones de colombianos y colombianas ms pobres, sin
comida, vivienda, tierras, vestuario, proteccin social y oportunidades para el
trabajo rural y/o urbano remunerado, quienes para acceder a oportunidades,
dada la oferta institucional actual, se plantean el triste dilema de declararse pobre o vctima.
Por lo dems, ms all de lo que diga el PND, se depende de la voluntad
del gobernante de turno y de la disposicin y actitud de escucha que algunos
buenos funcionarios y funcionarias de turno atienden desde sus competencias
delegadas o asignadas. En todo caso, sigue vigente la deuda histrica social, poltica y econmica con las mujeres rurales.

Las mujeres rurales exigen ser escuchadas


Por todo esto hacemos un llamado a escucharnos y a tener en cuenta
nuestro el clamor de nuestras voces para que nuestras necesidades sean atendidas y se valoren nuestros aportes al fortalecimiento de la economa de nuestro
pas, en donde nosotras con nuestra participacin, empuje, dinamismo y en
ocasiones sacrificando nuestras vidas y nuestras familias aun continuamos en
escenarios como este exclamando:
Es urgente que nos atiendan, que no se pongan ms obstculos, hemos sido
valientes y hemos renacido de las cenizas varias veces y queremos lograr lo
que tanto hemos anhelado: la sostenibilidad de nuestras actividades productivas, el cuidado con el medio ambiente, la valoracin de los roles
distintos que ejercemos, las tierras, una vivienda digna, la operatividad de
un fondo como el FOMMUR contemplado en la ley 731/2002 que facilitaba nuestro acceso a las oportunidades nacionales, departamentales y
municipales, a la participacin en espacios de toma decisiones donde nos
conozcan y logremos aportar para que lo que se pretenda hacer para beneficiarnos sea efectivo y con una institucionalidad cercana a nuestro sector
rural que nos escuche, nos valore y se decida trabajar por el bienestar
nuestro y de nuestras familias.

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Los propuestas de las mujeres rurales


con respecto al PND
En concordancia, nosotras las mujeres rurales queremos que el plan nacional de desarrollo, nos reconozca y regojan nuestras propuestas para
avanzar en la garantia y goce integral de nuestros derechos, resaltando lo siguiente.

Cambio climtico y medio ambiente.


Que la explotacin de minerales e hidrocarburos sea regulada con perspectiva de sostenibilidad ambiental y sin causar perjuicio a las comunidades locales.
Que se fortalezca la institucionalidad y se hagan las consultas previas
con la participacin de nosotras las mujeres rurales para garantizar el
cumplimiento de las normas ambientales, el respeto de los espacios de
rituales y de usos y costumbres propias de cada territorio, as como contar un reglamento de uso de cuidado con sanciones ejemplares.
Que se promuevan programas de impulso a la agricultura limpia, la conservacin de bosques y cuencas hidrogrficas.
Que se implementen programas que mejoren las condiciones de vida y
trabajo en los hogares y parcelas de nosotras las mujeres rurales, siempre
pensando en la utilidad y el cuidado de nuestras vidas y de nuestro medio
ambiente.

Acceso a tierras

Que el Incoder o la entidad que haga sus veces aumente el porcentaje de


acceso y adjudicacin de baldos para las mujeres rurales en condiciones
equitativas (Unidad Agrcola Familiar de ptimas condiciones para producir y con facilidades para la comercializacin de los productos).
Facilitar el proceso de formalizacin o de restitucin de la tierra a las
mujeres abandonadas o viudas en el marco del conflicto armado.
Priorizar la formalizacin de la propiedad para mujeres cabeza de hogar
en condiciones de vulnerabilidad, pobreza o vctimas del desplazamiento.
Facilitar, acompaar y restituir las tierras de las mujeres rurales vctimas
o en condicin de desplazamiento y de los hurfanos y hurfanas vctimas o en condicin de desplazamiento, en condiciones que le permitan
mejor sus condiciones de vida personal y familiar.
Que la poltica de ordenamiento territorial preserve y proteja las zonas de
produccin de la economa campesina.

_ 91 _

Las mujeres
rurales

Acceso al credito y el fondo de fomento


para las mujeres rurales-FOMMUR

El

campo

en el Plan
Nacional
de Desarrollo
/2014-2018

Promover la lnea de crdito de mujer rural y facilitar los procesos de


acceso al crdito y al Fondo de Garantas Agropecuarias.
Brindar educacin financiera para el ahorro y el crdito con incentivos.
Crear la cuenta FOMMUR, designar administradora y activar su comit
directivo con la respectiva participacin de nosotras las mujeres rurales.
Asignar el 10% del presupuesto de inversin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el FOMMUR, de manera que sus recursos
se destinen especialmente a fondos de crdito de ahorro manejados por
mujeres en sus territorios, capital semilla, fortalecimiento organizativo y
capacitacin en materia de fortalecimiento personal y organizativo.
Crear Fondo de Rescate para las mujeres rurales que han quedado endeudadas debido a situaciones de despojo, desplazamiento o afectaciones
por fenmenos climticos y crediticios.
Revisar la Resolucin 030/2008 que implementa el FOMMUR, de manera que se determine un proceso de seleccin y designacin de las mujeres
rurales delegadas al espacio del comit directivo, e incorpore El enfoque
integral en la atencion a las mujeres rurales que incluye aspectos de
fortalecimiento organizacional, del empredimiento y del trabajo rural,
fortalecimiento personal, del liderazgo, y de participacion y representacion social y politica.

Economa del cuidado


_ 92 _

En concordancia con la inclusin de la economa del cuidado en el sistema de cuentas nacionales proponemos iniciar un proceso de motivacin
de los hombres en la disminucin de las brechas de inequidad, pobreza y
exclusin de las mujeres a instancias de los programas, planes y proyectos de las entidades que trabajen con el sector.
Que los ministerios de Ambiente y Vivienda generen y garanticen la cobertura de servicios de electricidad, agua potable y el establecimiento de
unidades bsicas sanitarias adecuadas con pozos spticos, para reducir el
esfuerzo y el tiempo que se invierte en actividades de cuidado.
Que las entidades del sector agropecuario y el SENA adecen su oferta
de educacin dirigida a las mujeres rurales, segn la carga de cuidado,
estableciendo horarios flexibles y servicios complementarios como guarderas o personas que apoyen el cuidado de los nios y nias mientras las
madres estudian.

Participacin

Representacin de las organizaciones de mujeres rurales en las Juntas


Directivas y espacios de decisin de: Incoder, SENA, Finagro, Comision
Nacional de Credito, Colciencias, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, Anla, FOMMUR-MADR
Que se brinden informes anuales de rendicin de cuentas de estas entidades incluyendo resultados, metas y presupuesto de sus programas o
proyectos asignados y orientados hacia las mujeres rurales.

Institucionalidad

Continuar el programa de mujer rural con una unidad tcnica profesional de mujeres sensibles, con capacidades de trabajo, conocedoras del
territorio colombiano y de la realidad nuestra, con poder de decisin y
presupuesto para actuar con planes y programas de fortalecimiento dirigido a las mujeres rurales.
Brindar apoyo a otros ministerios y entidades adscritas de carcter departamental, municipal y distrital para mejorar la atencin de los profesionales destinados a atender a las mujeres rurales.
Crear en los departamentos y municipios las Secretarias de Mujer y en
ellas asignar al menos una persona para que atienda la ruralidad.
Nos unimos al movimiento social de mujeres en la consolidacin de la
poltica de mujeres preferiblemente con un captulo especial de mujer
rural.
Por ltimo, recordamos dar atencin a las recomendaciones y propuestas
del PNUD que invit a las instituciones del Estado a adoptar tres enfoques en su actuar:
El de gnero.
El de reconocimiento del aporte de las mujeres rurales como actoras
polticas y de desarrollo.
El de derechos, en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas del
sector rural, en aras de remover los factores estructurales que impiden
alcanzar condiciones mnimas de equidad entre hombres y mujeres
en la sociedad rural.

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Las mujeres
rurales

OXFAM
Marzo de 2015
Bogot, Colombia
OxColomb@oxfam.org.co
www.oxfam.org
Calle 36 No. 16 - 20, Bogot, D.C.
Tel: 2 88 2781
Produccin editorial:
Torre Grfica Limitada

En lo institucional el PND se limita a temas de tierras, desarrollo rural, asistencia tcnica y crdito, que si bien son importantes
y necesarios, no son suficientes () tiene una concepcin ms instrumental y funcional que orgnica, de una institucionalidad
integral y dinmica para el desarrollo con visin futuro. Absaln Machado
Las facultades que el PND entrega al Presidente de la Repblica con el objeto de suprimir, escendir entidades del sector y crear
nueva institucionalidad, no van en la direeccin correcta. Es necesario contar con la opinin y la participacin efectiva de las
comunidades rurales, de sus organizaciones y de los trabajadores del sector para crear una nueva institucionalidad al servicio
del campo colombiano. Eberto Daz
El PND contempla inversiones de 35 billones de pesos para la agroindustria y la exportacin, considera concentrar a los pobres
en unas zonas, aplicar polticas asistencialistas y no promover la produccin real. scar Gutirrez
Lo ms grave, la ausencia de la mujer rural de manera especfica en los temas de crdito
para pequeos productores. Cecilia Lpez
Hay un desenfoque en el Plan de Desarrollo al concebir la adecuacin de tierras como un fin centrado en la construccin de
las obras, pero no como un instrumento para un propsito de mayor alcance en cuanto al desarrollo productivo y comercial
de los productores, sus mayores productividades o su reconversin productiva, la elevacin de sus ingresos, todo lo cual debe
conducir al mejoramiento de su calidad de vida. Juan Patricio Molina
El campo, como lo pensamos nosotros los que habitamos el sector rural, no est en el Plan de Desarrollo. La seguridad
alimentaria tambin est ausente porque para el gobierno es ms fcil importar comida que producirla. Feliciano Valencia
El Plan no reconoce los aportes de las organizaciones sociales como la Cumbre Agraria y los pueblos indgenas con las que
negocia de tiempo atrs. No se dice especficamente cmo pueden aportar a partir de sus experiencias para contribuir a la
construccin de la paz. El Plan no cuenta con una estructura clara y no reconoce suficientemente los actores ni el territorio
que es la unidad bsica del ejercicio de construccin de paz. Carlos Salgado
En el Plan tampoco se sealan polticas que atiendan las necesidades ms sentidas de las mujeres rurales, lo que ha llevado a
muchas de ellas a pasar de ser pobres a vctimas. Edilia Mendoza/Matilde Mora/Marln Alfonso
El PND deja mucho que desear no solo en lo establecido sobre proteccin de pramos por una prevalencia relativa de intereses
extractivistas sobre propsitos ambientales y de ordenamiento territorial, sino todava ms sobre el trato de humedales ()
como se seala en el artculo 158. Luis Jorge Garay
Este Plan de Desarrollo, basado en los lineamientos de la OCDE, tiene como propsito generar nuevas rentas sobre el
territorio de la Nacin, entregando minas, carreteras y reas rurales como retornos de capital, convirtiendo al pas en enclaves
de grandes compaas y del gran capital. Aurelio Surez
Para lograr una utilizacin eficiente de los acuerdos comerciales como lo propone el Plan, se requiere avanzar en el
ajuste institucional y la tercerizacin de algunos servicios orientados a la sanidad e inocuidad en la produccin primaria,
complementado con el fortalecimiento de esta gestin en el territorio, el mejoramiento del talento humano, de la
infraestructura fsica, de los laboratorios, y de los sistemas de informacin. Fernando Barberi
El nuevo Plan Nacional de Desarrollo no tom en cuenta los avances acordados en Cuba por considerar peligroso hacer
concesiones unilaterales a la guerrilla y adelantarse en temas an sin consenso. No obstante, formula una nueva poltica
de baldos para lo cual crea las figuras de Reserva de Baldos Nacionales, Zonas de Inters de Desarrollo Rural y Econmico
(Zidres), el derecho real de superficie y alianzas productivas. Alfredo Molano
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