I.- Papel de la Empresa Pblica en el Mundo.

La intervencin del Estado en la Economa, su solicitud por los hechos y

procesos de produccin e intercambio de bienes y servicios para la satisfaccin de
necesidades humanas, su asuncin directa o su estrecho control de las
actividades econmicas, bajo una variedad de formas y especialmente como
empresas pblicas, no constituyen un fenmeno reciente o un episodio transitorio.
Son una presencia antigua, un dato general, un fenmeno caracterstico de la
Historia y de gran nmero de importantes sociedades y sistemas polticos desde
un pasado remoto, aunque en la culminacin de la modernidad vayan asumiendo
las formas inditas y ms desarrolladas que las precedentes de nacionalizaciones
y estatizaciones.
El intervencionismo econmico del Estado a travs de Empresas Pblicas
ya se da en las formaciones pre capitalistas y de transicin al capitalismo, en el
llamado modo asitico de produccin o despotismo oriental en Egipto,
Mesopotamia, India, los reinos helensticos, el Imperio Romano, y luego en la
monarqua absoluta de Europa Oriental. Estas primeras manifestaciones estn
condicionadas o determinadas por objetivos, modos, formas, contenidos y
alcances que las diferencian del intervencionismo de los dos o tres ltimos siglos.
Las

intervenciones

de

la

Antigedad

exhiben,

por

separado

combinadamente, diversas motivaciones y finalidades, algunas ms determinantes

que las otras: polticas, de defensa, de refuerzo de los intereses particulares del
monarca y del Estado, econmicas, sociales, militares. Son restringidas en la
visin y el alcance general; tratan de impulsar ciertas actividades o empresas en
favor de determinados privilegios, o de mejorar la organizacin de aquellas;
pretenden trabajar por lo que hoy se definira como inters general o el bien
comn, aunque a travs de medios polticos, diplomticos y militares, no
econmicos. Las principales formas de intervencin estatal en la Antigedad son:
la imposicin de marcos jurdicos y controles administrativos al funcionamiento de
las actividades econmicas, la concesin de privilegios a grupos y empresas, la
1

concesin o arrendamiento de actividades o empresas, o su gestin directa por el

Estado.
No obstante lo anterior, por amplias e intensas que hayan sido, las formas
de intervencin estatal de la Antigedad difieren de las nacionalizaciones o
estatizaciones contemporneas, en las motivaciones, en los fines, las formas y los
alcances. El ascenso y culminacin del Estado intervencionista-dirigista,
planificador, benefactor, y la gama de modos y formas de su injerencia, incluso y
sobre todo las empresas pblicas, luego la crisis y la incertidumbre del futuro del
Estado y de su sector pblico, se van definiendo con referencia a la constelacin
global de la modernidad, sobre todo el desarrollo capitalista, las revoluciones
industriales y cientfico-tecnolgicas, las revoluciones sociales y polticas, y la
mundializacin de la economa.
El Estado moderno, que emerge como absolutismo desde el siglo XVI en
una gama de diferentes tipos de sociedades pero sobre todo con las monarquas
centralizadas de Inglaterra, Francia y Espaa, es a la vez precondicin y puente
entre el feudalismo y el capitalismo y luego vctima de la primera fase de la
modernidad. As, el Estado absolutista es producto y productor de tres rdenes de
conflicto, entre la aristocracia feudal y los campesinos, entre la propia monarqua y
dicha aristocracia, y entre la aristocracia y la burguesa mercantil, y en una fase
final se incorporara un cuarto conflicto, entre la monarqua y la alta burguesa
ascendente.
Por ello, la accin del Estado asume, durante los siglos XVII y XVIII varias
formas:
Una primera es la de las manufacturas reales de Estado, al azar,
verdaderas empresas pblicas, creadas sobre todo para satisfacer las
necesidades de armamentos y artculos de lujo (tapiceras, muebles, armas y
municiones de las guarniciones). Al mismo tiempo, interesado en el apoyo de las
empresas mercantiles y manufactureras privadas, el Estado promueve y favorece
las

manufacturas reales, empresas creadas por iniciativa privada pero

2

subvencionadas por el Rey o por los estado provinciales y ciudades bajo incitacin
gubernamental, con el derecho de lanzar sus productos con el escudo de Su
Majestad y otros derechos y privilegios monopolsticos. Lo anterior se deseaba por
diferentes razones: sustitucin de importaciones costosas para la balanza
comercial (sedas, encajes, tapiceras), desarrollo de la produccin para
necesidades internas o para el aumento de exportaciones (lana, sombrerera,
construccin), llenado de vacos por la empresa privada; ayuda a la
transformacin de empresas o ramas industriales y a la adopcin de nuevas
tcnicas (lana, algodn, metalurgia). Una tercera categora fue la de las
manufacturas simplemente privilegiadas que no estaban sujetas a la normatividad
ordinaria a diferencia de las manufacturas que eran sometidas a reglamento
generales, elaborados despus de investigaciones profundas, que resultaban ser
tratados tcnicos de gran valor. Los productos defectuosos eran expuestos en
pblico, con el nombre del obrero u empresario en falta, que incluso podran llegar
a pagar con la vida en caso de reincidencia. Inspectores de manufacturas eran los
encargados de hacer respetar los reglamentos y de reprimir implacablemente los
fraudes.
Estos y otros mecanismos fueron usados frecuentemente por las
monarquas francesas, inglesas, la de Prusia, el Imperio Austriaco, los prncipes
electores de Sajonia entre otros, sin embargo en el detalle, la ayuda del Estado
era a menudo un estmulo de la blandura y la ineficiencia, salvo excepciones
notables, las manufacturas privilegiadas y reales, estaban dirigidas con
negligencia y se necesitaban frecuentes transfusiones de capital real. Con
frecuencia producan artculos de calidad inferior que no se podan ubicar si no en
clientes de manos atadas; como cereza de pastel, muchas de esas empresas
fracasaron el da en que, no hallando el mismo apoyo en el personal del Estado o
por influencia del laissez faire, fueron privadas las consideraciones pecuniarias del
Estado. Como ejemplo se puede citar el Banco de Law, creado bajo la regencia
del Duque de Orleans el 2 de mayo de 1716, primero como privado, y banco de
Estado desde 1718, con un final desastroso

Otra aspecto antecesor en la Europa Medieval, pero sobre todo en la

Europa Temprana-Moderna y bajo el Estado Absolutista se encuentran
antecedentes de lo que llegar a ser la seguridad social y el Estado Benefactor de
finales del siglo XIX y sobre del siglo XX. Pues ah donde las ciudades
enfrentaban las amenazas de bandas de mendigos y vagabundos que recorran
los campos, amenazaban el aprovisionamiento, y exigan alimento y abrigo en
dimensiones que desbordaban las posibilidades de propietarios individuales y
comunidades urbanas planteando diles de accin colectiva. La solucin
encontrada fueron las casas de trabajo, que debe incorporar a los pobres
vagabundos ms vigorosos y capaces pero tambin ms insumisos y peligrosos, a
un trabajo destinado a su propia manutencin y sin costo para la respectiva
ciudad. Con estas expectativas se fundaron en muchos gobiernos municipales
casas de trabajo que adems demandaban el apoyo de los gobiernos centrales,
los cuales intervenan para asegurar que las autoridades locales siguieran
operando sus casas de trabajo, contribuyendo a intensificar la intervencin del
Estado y a expandir su aparato. No obstante todo tena su precio, como finalmente
lo descubri la corona inglesa durante la guerra contra la Francia revolucionaria
napolenica, en la que el gobierno britnico, temiendo grandes explosiones de
descontento popular, fue obligado a relajar algunas de las estrictas medidas que
hasta entonces presidan la asistencia pblica, al extremo que la entrada a las
workhouses dej de ser obligatoria y un sistema de asistencia a domicilio acord
a los ms pobres una especie de complemento salarial, medidas que si bien
fueron inspiradas por la generosidad y secundadas por el oportunismo poltico,
tuvieron por resultado hacer pasar el monto global de la asistencia, de menos de 2
millones de libras en 1785, a cerca de 8 millones de libras en 1817.
Posteriormente y ms all de las especificidades nacionales, a partir y a
travs del absolutismo monrquico y de la poltica mercantilista, y luego del
sistema poltico liberal con grados variables de avance y democratizacin, el
moderno Estado, en su organizacin y en su funcionamiento, presupone e implica,
induce o coproduce las premisas, fuerzas y estructuras, tendencias y cambios,
que son ya propios de la economa y la sociedad capitalista.
4

As, las principales tareas y objetivos que el Estado va asumiendo, ya desde la

culminacin del Estado absolutista y luego en su fase liberal, son entre otras las
siguientes:
1.- Creacin de las premisas de instauracin y desarrollo, y de las
condiciones generales de estructuracin y reproduccin, de la economa, la
sociedad y la clase capitalistas.
2.- Disolucin de componentes, modos y formas de produccin, de tipo
arcaico o pre capitalista (agricultura campesina, artesanado, profesiones
tradicionales) en favor de la extensin d relaciones capitalistas.
3.- Acumulacin del capital.
4.-Control capitalista sobre el proceso productivo.
5.- Creacin y generalizacin de mercados libres de trabajo, capital y tierra.
6.- Separacin de los productores directos y de los medios de produccin,
para la creacin de una masa de trabajadores que venden su fuerza de trabajo
como mercanca.
7.- Creacin y garantas de desarrollo permanente de las fuerzas
productivas: tecnologa, medios de produccin, carcter y organizacin del
proceso de trabajo, naturaleza y estructura

de la clase trabajadora, todo ello en

adaptacin de las necesidades capitalistas.

8.- Racionalizacin y actualizacin de las viejas formas, creacin,
adaptacin y desarrollo de las nuevas formas de la propiedad privada en general
y, sobre todo, con los referentes inherentes a la empresa capitalista, de libre
iniciativa y libre competencia en mercados abiertos.
9.- Desarrollo de infraestructura

10.- Gobierno y administracin de actores, intereses, fuerzas y conflictos en

sociedades cada vez ms complejas, y en el contexto de los procesos de
integracin creciente en la economa y poltica mundiales.
En contraposicin con lo anterior, las inversiones privadas se revelan
incapaces de proveer todas las condiciones materiales generales de produccin
que por separado reclaman todas y cada una de las unidades productivas, as
como para asegurar el desarrollo general a largo plazo, y prevenir o superar
importantes puntos de estrangulamiento, de tal modo que los vacos deben ser
llenados por el Estado no sometido a las coacciones de la rentabilidad, la
acumulacin, el mercado y la competencia. Entre las funciones que en esta etapa
la empresa privada va dejando de asumir se destacan las siguientes:
1.- Transportes y comunicaciones: caminos, canales, correos, ferrocarriles,
telgrafos y telfonos. Como ejemplo podemos citar al Congreso de los Estados
Unidos que financia la primera lnea de telgrafo elctrico segn patente de
Samuel Morse en 1844, y desde entonces acelera el tendido de cables por el
territorio norteamericano. Los Estados europeos tienden sus lneas en sus propios
territorios primero, luego tambin, desde 1850, bajo el Canal de la Mancha, de
Londres a la India y bajo el Atlntico.
2.- Salud pblica: Con la implementacin cada vez ms extensa y mejor de
los servicios de agua, cloacas, basura, hospitales para garantizar las condiciones
de vida urbana e industrial y el buen estado fsico de la fuerza de trabajo.
3.- Educacin popular: Otorgada por instituciones estatales, las que a travs
de los docentes, deben proveer las calificaciones generales necesarias para el
ajuste de la poblacin en su conjunto a las nuevas condiciones de la economa
capitalista. Como muestra se encuentra la difusin de la educacin primaria en
siglo XIX como gran avance en la intervencin del Estado central en la vida de los
pobres y la clase trabajadora.

En Francia con la cada del antiguo rgimen desaparecen las manufacturas

reales y las compaas coloniales presenciando la supervivencia y la creacin de
empresas administradas por el Estado, respondiendo a diversas razones:
mantenimiento de tradiciones artsticas (manufacturas de Sevrs y de Gobelinos);
actividades

gubernamentales

(edicin

de

los

Journaux

Officiels,

1880);

establecimientos financieros con estatutos especiales (Banque de France 1800,

Caisse des Depots, 1816); fiscales (monopolio del tabaco, 1810); polica en el
sentido amplio y orden pblico (moneda, fabricacin de armas y plvora); garanta
de servicios pblicos ya sea en su totalidad (correos 1851, y telgrafos, puentes y
caminos, arsenales) y ya desde aquella poca parcialmente hospitales, imprenta,
enseanza e investigacin. Sin embargo, a partir de mediados del siglo XIX, las
tareas econmicas son entregadas por el Estado a empresarios privados y de
controlarlos cuando el inters pblico estaba en juego, a partir de ello se va
constituyendo desde 1878 una red estatal, extendida desde 1908 cuando se da el
rescate del Ferrocarril del Oeste y la nacionalizacin de otras lneas deficitarias.
En Gran Bretaa surgen tambin en el siglo XIX empresas de servicio
pblico locales (agua, gas, electricidad, tranvas) creadas por municipalidades,
propiedad de stas que las administraban o bien podan concesionarlas a
particulares. Ms tarde, por razones tcnicas, administrativas y financieras, se
hace necesario ampliar la escala de operaciones. Las empresas municipales son
reemplazadas por organizaciones regionales o nacionales, o se fusionan para
formar stas ltimas. Me refiero a entes como el Public Trustee, institucin sobre
el curador pblico, La Charity Commission de 1853, la Trinity House, que le daba
conduccin y super intendencia a todos los faros ingleses, La Mersey Docks and
Harbour Board de 1857, con poderes sobre el puerto de Liverppol, y la Port of
London Authorithy que se funda hasta 1928.
Esta tendencia, ligada en doctrinas municipalistas y al desarrollo de las
participaciones locales, se da tambin en Alemania, Blgica, Holanda e Italia entre
otros.

Posteriormente la intervencin estatal y el crecimiento de su sector de

empresas pblicas se incrementa y acelera a partir y a travs de paso del
capitalismo liberal al capitalismo de macroempresas y monopolios, y de las
transformaciones

concomitantes

entrelazadas.

Es

proceso

puede

ser

diferenciado en dos grandes fases, la primera desde el ltimo cuarto del siglo XIX
hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial y la segunda desde 1945 hasta el
presente.
En la constelacin que articula estas transformaciones ocupan un lugar
central la Segunda Revolucin Industrial, ms veloz, totalizadora e impactante que
la primera, en s misma y en sus mltiples repercusiones nacionales, regionales y
mundiales, y separada por pocas dcadas de la Tercera Revolucin. El avance
cientfico, tecnolgico e industrial impacta a la sociedad, tanto nacional e
internacional, en todos sus niveles y aspectos. La electricidad triunfa por su
capacidad de generacin y transformacin, renovacin de las capacidades
industriales, de transporte y comunicacin, y sus implicaciones polticas y
militares. La invencin del motor a explosin, genera un rpido desarrollo del
automvil, la navegacin y, en general la revolucin de los transportes terrestres,
martimos y areos, que impone las transformaciones en el empleo de
combustibles lquidos y gaseosos, y concluye con el monopolio tecnolgico de la
mquina de vapor basada en carbn.
No obstante lo anterior, durante esta primera fase las potencias y pases
desarrollados detentan o aspiran a lograr una posicin de supremaca en la
economa y la poltica mundiales, a partir y a travs de nuevas formas de
fenmeno de imperialismo y colonialismo, llevando a la carrera por el
equipamiento con armamento tecnolgicamente avanzados, en suma, los
preparativos para la guerra, impiden esclarecer con exactitud el estudio de la
empresa pblica.
La posguerra iniciada en 1945 presencia tambin en las potencias y pases
del capitalismo desarrollado, la culminacin del proceso de creciente interrelacin
entre Estado y desarrollo cientfico y tecnolgico, la vigorosa afirmacin de la idea
8

y la imagen de un Estado Cientfico, autoproclamado y operante como tal, y con

ello tambin la justificacin legitimante de su capacidad para la planificacin.
Es en esta situacin que la planificacin constituye una intervencin
deliberada

basada

en

un

conocimiento

racional

mnimo

del

proceso

socioeconmico y poltico de sus leyes. Se presentan como un conjunto de

medios, instrumentos, mecanismos y procesos sociales, por los cuales los actores,
estructuras y movimientos que constituyen la sociedad y contribuyen a modificarla,
son controlados de modo consciente e integrados en la totalidad, de modo tal que
se pueda disear, dominar y conformar el porvenir de sta en un sentido
determinado.
En Francia, las nacionalizaciones de 1946 prolongan la oleada poltica del
Frente Popular de 1939, reforzada por las vsicitudes y secuelas de la guerra, la
derrota y la ocupacin. En palabras del General Charles de Gaulle

en la

declaracin de Argelia el 18 de Marzo de 1944, seala la puesta en valor de los

recursos naturales, no en beneficio de los intereses particulares, si no donde los
grandes recursos de la comunidad pertenecern a la nacin, donde la direccin y
el control del Estado se ejercern con el concurso de los que trabajan y de lo que
son empresarios.
Las nacionalizaciones de este periodo son impuestas por razones
financieras, de direccin econmica y de sancin a colaboracionistas con el
enemigo ocupante que apuntan a varios de los principales sectores de la
economa francesa (Charbonnages de France, Houlleres de Bassin, Electricit de
France, Gaz de France, Comissariat a lEnergie Atomique); banca (BNCI, CNEP,
Credit Lyonnais, Societ Generale); seguros, industria (Regie Renault, Societs
Nationales de Construction Aeronautiques, Gnome y Rhone), transportes areos.
En Gran Bretaa, entre 1945 y 1948, el gobierno laborista del primer
Ministro Clemente Attlee, ejecuta un programa de nacionalizaciones que abarca al
Banco de Inglaterra, las telecomunicaciones, la aviacin civil, el carbn, el gas, la
electricidad, los transportes y la siderurgia. Posteriormente en 1977, son
9

nacionalizados la industria aeronutica, los astilleros navales, y el Petrleo del Mar

del Norte (British National Corporation).
En Italia, en la posguerra, recurri a la nacionalizacin slo en el caso de
las empresas elctricas privadas, por ley del 6 de diciembre de 1962, creando el
Instituto Nacional de la Electricidad (ENEL).
Es as que podemos sealar que diversos factores y justificativos han
confluido en la estructuracin y desarrollo de las empresas pblicas en los pases
capitalistas desarrollados, que pueden agruparse en las siguientes categoras:
A) Factores y justificativos de tipo histrico, coyuntural, militar.
a) Continuidad histrica de la explotacin pblica de bienes y servicios
antes incorporados al patrimonio estatal o de actividades heredadas
de fases anteriores de intervencionismo gubernamental, para cuya
gestin, dado el cambio de circunstancias, debe recurrirse a nuevas
formas.
b) Consecuencias inmediatas y mediatas de la preparacin y del
desarrollo de conflictos militares internacionales, sobre todo los de
envergadura mundial, y necesidad de impedir, atenuar o reparar los
efectos negativos de su impacto.
c) Medidas de dirigismo y estatizacin que son consecuencia de los
conflictos militares pero se proyectan al perodo posblico.
B) Factores y justificativos de tipo econmico y social.
a) Crisis econmicas internacionales que afectan a los factores y
estmulos externos.
b) Falta de satisfaccin, por el mercado y las empresas privadas, de las
viejas y nuevas necesidades socioeconmicas y polticas en
aumento, y avance y diversificacin en las formas de satisfaccin a
travs de distintas modalidades y grados de descentralizacin de
servicios pblicos.
c) Nacionalizacin y estatizacin de empresas privadas.
d) Uso por el Estado de los instrumentos y mecanismos de poltica
econmica, de los entes integrantes del sector pblico y de las
empresas

nacionalizadas,
10

para

influir

en

la

estructura,

la

organizacin, el funcionamiento y la orientacin de la economa, en

la coyuntura econmica, y en el crecimiento y la modernizacin.
e) Estmulo al desarrollo de regiones menos desarrolladas.
f) Conversin del sector pblico y de las empresas estatales en
resortes permanentes de

poltica econmica, como rganos

especiales para la ejecucin y gestin de tareas.

C) Factores y justificativos de tipo poltico e ideolgico.
a) Respuesta a las demandas y presiones de movimientos y sindicatos,
sociales y polticos hostiles a las inversiones extranjeras y a los
monopolios privados, y favorables al predominio de los intereses
pblicos y a su representacin, gestin y defensa por el Estado.
b) Proteccin de categoras mayoritarias: consumidores y usuarios,
asalariados, pequeos y medianos empresarios, intelectuales y
tcnicos.
c) Mejoramiento de las relaciones laborales.
d) Polticas respecto a los problemas de la libre competencia y el
monopolio.
e) Mayor injerencia del Estado en los medios de comunicacin de
masas.
f) Contribucin al desarrollo de las relaciones entre pases, mediante la
creacin de empresa pblicas que asocian diferentes Estados (como
ejemplo la Compaa de Navegacin del Rin 1924, Ferrocarriles de
Luxemburgo 1946, Aeropuerto de Bale-Mulhouse 1949, Sociedad
Internacional de Moselle 1956, Sociedad del Tunes del Monte Blanco
en 1957, o ms recientes como el Banco Europeo de Inversiones
etc).
g) Otras causas de simple oportunidad, como intereses estratgicos o
sociales, aplicacin de tratados polticos, necesidades de informacin
sobre sectores crticos, o de estudios previos a la realizacin de
grandes proyectos, entre otros.

11

II.- El papel de la Empresa Pblica en Mxico.

Histricamente, los Estados como sucedi en Mxico en los aos veintehan advertido que en determinadas etapas del desarrollo y que en ciertos
renglones de la economa no bastan las funciones de polica, fomento y servicio
12

pblico para encauzar e impulsar la actividad econmica de los particulares sino

que es preciso intervenir de manera directa en el mercado produciendo los
satisfactores que el Estado estima necesarios en el precio, en el lugar, en el
tiempo o con la calidad necesarios, resolviendo de ejercer la funcin empresarial.
Durante la colonia espaola los estancos, destinados a proveer de ingresos
a la metrpoli, no fueron otra cosa que empresas monopolizadas por el Estado. El
estanco del tabaco por ejemplo, dio lugar a la creacin de numerosos
establecimientos en lo que se manufacturaban cigarrillos y puros destinados al
mercado. Otros casos que para conceptualizacin contempornea seran
empresas son, sin duda, la Real Lotera de la Nueva Espaa (1770), el Banco de
San Carlos (1782) y el Real Tribunal del Consulado (1581).
En el siglo XIX el caso ms destacado es el Banco de Avo, creado
mediante la Ley del congreso del 15 de octubre de 1830, por iniciativa de Lucas
Alamn, a la sazn ministro de Relaciones de Anastasio Bustamante. Esta
institucin obtena sus recursos de un impuesto especial y los destinaba al
establecimiento y apoyo de industrias. Alamn, incluso emiti una circular el 5 de
enero de 1831, indicando que el Banco de Avo podra organizar por su cuenta las
empresas industriales que juzgue oportunas para el fomento de los ramos que
tenga por importantes para la nacin.
Otro caso fue el establecimiento el 17 de enero de 1837 de la institucin
nacional de crdito encargada de pagar la moneda de cobre a su valor nominal, el
Banco de Amortizacin de la Moneda de cobre. Para lograr su finalidad y as
recuperar la confianza del pblico que recelaba de la poltica monetaria del
gobierno. Los administradores eran un presidente nombrado por el Congreso, un
eclesistico, un comerciante, un minero y un labrador.
Las empresas pblicas fueron un tanto desconocidas en el Porfiriato, tal vez
los nicos casos que se dieron en el Porfiriato, en un sentido contemporneo,
hayan sido los ferrocarriles, la Caja de Prstamos para Obras de Irrigacin y
Fomento de la Agricultura y la Universidad Nacional. En 1908, a iniciativa de
13

Limantour el Gobierno Federal se asoci con cuatro instituciones de crdito en la

fundacin de la Caja que si bien fue concebida como un banco refaccionario y de
financiamiento agrcola, slo sirvi para que los bancos recuperaran sus crditos y
para que se otorgaran apoyos crediticios a los grandes hacendados. En el caso de
Ferrocarriles Nacionales, en 1908, despus de haberlos subvencionado por
mucho tiempo, adquiri un importante paquete de papeles para resolver a sus
accionistas, extranjeros casi en su totalidad, los problemas originados por una
administracin ruinosa agravadas por la cada del precio de la plata. La
estatizacin de esa empresa no tuvo el propsito de dar un sentido ms
nacionalista a esa vital va de comunicacin ni de fortalecer la injerencia estatal,
sino que tuvo un objetivo mucho ms modesto: proteger a los inversionistas.
En Mxico las empresas pblicas fueron un fenmeno revolucionario en
su poca, por propiamente surgen despus del movimiento armado de 1910-1920
y encuentran su fundamento jurdico y social en la Constitucin de 1917. Sin
embargo es curioso mencionar que en esta carta no se atribuye competencia
expresa a los poderes constituidos para establecer empresas estatales, ms an,
no hay mencin genrica a este tipo de empresas en ninguno de los preceptos
constitucionales y solamente se hace referencia al banco nico de emisin en los
artculos 28 y 73, fraccin X, y a las instituciones educativas y culturales que poda
establecer el Congreso.
La mentalidad modernizadora se manifiesta desde los primeros aos con la
compra de Compaa Naviera Mexicana, que supuso la inversin de 8.5 millones
de pesos y sobre la cual El Presidente De la Huerta inform al Congreso de la
Unin el 10 de septiembre de 1920, tambin, en su corto mandato cre la Lotera
de la Beneficencia Pblica, nueva versin de la Real Lotera de la Colonia.
En el ltimo ao de la Administracin de lvaro Obregn el Gobierno
Federal empez a crear entidades que, de acuerdo a la Ley de Ingresos de 1924
invertiran en algunos municipios una proporcin de los impuestos al comercio
exterior en obras de beneficio colectivo. Esas entidades conocidas como juntas
administradoras se convertiran con el paso del tiempo en las Juntas Federales de
14

Mejoras Materiales que se crearon por el Ejecutivo en distintas ciudades

portuarias y fronterizas.
Por otro lado, el Presidente Calles, auxiliado por el Secretario de Hacienda,
Alberto J. Pani, el creador de las empresas pblicas en las que descansar el
impulso econmico y social de los aos siguientes. Cabe sealar en este perodo
de igual forma el talento jurdico y financiero de Manuel Gmez Morn, en el
mbito bancario.
Aun cuando en los primeros aos el Banco de Mxico est ms cerca de
una institucin comercial que de un banco central, se ponen las bases
institucionales que con posterioridad permitirn el control del volumen circulante, la
orientacin selectiva del crdito y sobre todo el financiamiento del gasto pblico.
As mismo, el Estado inicia el establecimiento de un sistema de
instituciones nacionales de crdito con el Banco Nacional de Crdito Agrcola y los
bancos ejidales locales, en los que la Federacin aporta parte del capital semilla, a
fin de suplir a los bancos particulares, temerosos de otorgar crdito al campo
estando pendiente el reparto agrario. Esta institucin tuvo su antecedente en la
Caja de Prstamos y en el Banco establecido en 1915 en Morelos por los
zapatistas.
En el terreno de la infraestructura se establecen la Comisin Nacional de
Caminos en 1925 y la Comisin Nacional de Irrigacin en 1926, dejando claro que
el propsito de Calles era apoyar al pequeo propietario y a la clase media rural.
Abelardo L. Rodrguez se manifiesta como un eficaz promotor de la actividad
econmica, en su corta gestin, deja de lado los aspectos polticos de su cargo y
se dedica a los problemas econmicos y administrativos; entre las Instituciones
que se crean entre 1932 y 1934 destacan por su importancia el Banco Nacional
Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, SA; Petrleos Mexicanos, S.A., Nacional
Financiera S.A, y la Comisin Federal de Electricidad. La importancia de las dos
entidades paraestatales estratgicas, radica en que las industrias elctrica y del

15

petrleo estaban controladas en ese entonces por capitalistas extranjeros, sin

embargo se constituirn realmente hasta el siguiente perodo presidencial.
As en la dcada que va de 1925 a 1934, el Estado se dot del instrumental
bancario necesario para rehabilitar las sociedades de crdito privado, encauzar la
actividad bancaria y controlar el circulante, con lo cual mejor su aptitud de
promocin y direccin del proceso de industrializacin.
El marco de accin econmica del cardenismo es el plan de gobierno 19341940 del PNR, con esto Crdenas utiliza a la empresa pblica para impulsar la
reforma agraria, la produccin agropecuaria y el proceso de industrializacin, y
para ampliar la participacin de los trabajadores en los medios de produccin.
Crea el Banco Obrero de Fomento Industrial para financiar las empresas de los
trabajadores, cooperativas en su mayora, y para establecer empresas estatales
cuya administracin sera entregada a los obreros. Por otra parte los Ejidatarios
encontraron un respaldo ms vigoroso con el Banco Nacional de Crdito Ejidal SA,
toda vez que la institucin creada por Calles result ser insuficiente por el aumento
de la demanda crediticia provocado por la aceleracin del reparto agrario y la
multiplicacin de las empresas ejidales. Para apoyar estas actividades, se
establecen los Almacenes Nacionales de Depsitos S.A., organismo auxiliar de
crdito que manejaba bodegas para los productos agrcolas.
Con

el

General

Crdenas

se

estatizan

actividades

estratgicas,

nacionalizando la industria petrolera en 1938 y un ao antes el Estado haba

expropiado tambin las acciones de Ferrocarriles de Nacionales de Mxico S.A.,
que an estaban en manos de particulares. La organizacin y administracin de la
industria del petrleo fue objeto de la mayor preocupacin por parte del Gobierno,
como se desprende de las entidades que se crearon en el lapso de tres meses:
Administracin General del Petrleo Nacional, Consejo Administrativo del Petrleo,
Distribuidora de Petrleos Mexicanos y Petrleos Mexicanos.
En el terreno de la distribucin, se cre en esa Administracin la Compaa
Exportadora e Importadora Mexicana S.A., para regular el mercado agrcola,
16

asegurando el abastecimiento de satisfactores de primera necesidad para la

alimentacin y protegiendo los precios de los productos agropecuarios.
En el mismo lapso se constituy la Productora e Importadora de Papel SA
de CV, que proporciona al Estado un poder extraordinario de monopolizar el
suministro de la materia prima bsica para la elaboracin de revistas, peridicos y
libros.
Tambin en 1937 fue creado el Banco Nacional de Comercio Exterior, para
promover las exportaciones y racionalizar las importaciones.
vila Camacho por su parte, aprovecha la coyuntura favorable de la II
Guerra Mundial para ampliar el sector paraestatal y enlazarlo al proceso de
industrializacin por la va privada. La expansin que registr el sector paraestatal
satisfizo a los inversionistas, porque se retom la tendencia a la que se haban
apegado las empresas paraestatales antes de Crdenas y se erradicaron las
modalidades que introdujo. El Estado no nacionaliza ninguna otra empresa privada
y

suprime

la

administracin

obrera

de

los

Ferrocarriles

Nacionales

transformndolo en un organismo descentralizado del Gobierno.

En esta etapa se fundaron empresas mixtas importantes como la Compaa
Industrial Atenquique S.A., Guanos y Fertilizantes de Mxico S.A., la Constructora
Nacional de Carros de Ferrocarril S.A., y la Distribuidora y Reguladora S.A, que
tena a su cargo el control del mercado de bienes de primera necesidad.
Otro aspecto importante es que en este perodo se crean entidades de
bienestar como el IMSS, el Instituto Nacional de Cardiologa, el Hospital Infantil, el
Centro Materno Infantil Maximino vila Camacho, Centro de Salud Soledad O. de
vila Camacho y el Comit Administrador del Programa Federal de Construccin
de Escuelas.
Durante el Sexenio del Presidente Miguel Alemn Valds continu la
inversin pblica en el sector industrial, pero esta vez su funcionamiento empez a
gravitar ms sobre el ahorro interno, que era captado por el sistema bancario
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probado y el ahorro externo, absorbido fundamentalmente por medio del ExportImport Bank. Tanto los fondos provenientes del crdito interno como del externo,
eran canalizados a las empresas pblicas a travs de la banca estatal, y
principalmente por medio de NAFINSA. Entre las empresas pblicas creadas en
este perodo cabe mencionar la Industria Petroqumica Nacional (1949) Diesel
Nacional (1951).
Durante el sexenio del Presidente Ruiz en el (1952-1958) se increment la
inversin pblica en el sector industrial, la cual pas a ocupar definitivamente el
segundo lugar en importancia, solo detrs del sector de comunicaciones y
transportes, y pas a ocupar el primero con Lpez Mateos relegando a segundo
trmino a comunicaciones y transportes. A partir de 1958 el Estado se hizo cargo
de la petroqumica bsica. Tambin durante el gobierno de Lpez Mateos concluy
la nacionalizacin de la industria elctrica, a travs de la adquisicin de las
empresas extranjeras ms importantes la Mexican Ligth Power Co. Y la American
Foreigner Power Co. Adems dio impulso al sector agropecuario y al de
abastecimiento de productos bsicos intensificando la intervencin de la
Compaa Nacional de subsistencias Populares CONASUPO. Algunas otras de las
entidades paraestatales creadas en este lapso son el Instituto Mexicano del Caf y
el ISSSTE en 1960 y con Das Ordaz el Instituto Mexicano del Petrleo y
Aeropuertos y Servicios Auxiliares en 1965.
Datos importantes son la generacin de las Leyes de Control de los
Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin estatal el 4 de enero
de 1966.
Con Daz Ordaz el control de empresas de participacin estatal mayoritaria
frecuentemente qued en manos de las instituciones de crdito que suscriban su
capital como fue el caso que desempearon NAFINSA (Nacional Financiera SA) y
SOMEX (Sociedad Mexicana de Crdito Industrial S.A.) Algunas de las entidades
paraestatales creadas en este lapso son Financiera Nacional Azucarera, Sistema
de Transporte Colectivo y Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas.

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El Sexenio de Luis Echeverra 1970-1976 comenz con la emisin de una

nueva Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de
participacin estatal del 31 de Diciembre de 1970. As mismo se reform el artculo
123 de la Constitucin donde se dispuso la creacin del Infonavit y del Fovissste,
organismos de bienestar social encargados de establecer un sistema de
financiamiento que permite otorgar a los trabajadores crdito barato y suficiente
para adquirir en propiedad una vivienda.
Entre las nuevas entidades que se crearon en este sexenio se pueden
sealar: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, Comisin Nacional de la
Industria Azucarera e Instituto Nacional de Comercio Exterior; Consejo Nacional
de Fomento Educativo y Productos Pesqueros Mexicanos, y Comisin Nacional
del Cacao.
As para 1940, las entidades paraestatales sumaban 36 en tanto que para
1954 llegaban a 144, y para el ao de 1970 eran 272 y en 1982 se conform un
universo de 1155.

III.- Resultados de acuerdo a sus objetivos.

Los fines de las empresas pblicas en Mxico pueden ser ubicados en dos
categoras generales: primero, la obtencin de ingresos mediante la produccin de
bienes, o la prestacin de servicios socialmente tiles, cubriendo zonas y
actividades no atendidas por los particulares, o en su caso, ejerciendo actividades
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econmicas de tipo estratgico, bsico y necesario, para el desarrollo econmico y

social; y segundo, la consecucin de intereses colectivos, sin que importe la
redituabilidad financiera.
As en 1976 aproximadamente un 10% del PIB eran generadas por las
aproximadamente 400 empresas pblicas, aportando al Gobierno Federal un 10%
de su recaudacin fiscal y producan el 28% de las exportaciones nacionales
obteniendo casi 132 mil millones de pesos como monto de ingresos y sus activos
sumaban 271 mil millones de pesos.
Para esas fechas la importancia de algunas empresas era variable y lo
sigue siendo, por ejemplo en 1974, el Estado controlaba la oferta de produccin
nacional de petrleo y gas, casi 100% de produccin de energa elctrica para
servicio pblico, el 50% de acero mexicano y 42% del azcar mientras que la
produccin de bebidas era de poca monta y el sector de inversin extranjera
controlaba casi el 80% de la produccin.
Por otro lado en esas fechas ocuparon a 618,089 personas y pagaron
sueldos y salarios por 36,800 millones de pesos (entre el 12 y el 15% del total
pagado en el pas)
Se ha dicho que el Estado es un mal Administrador sin embargo ya desde
esas fechas de las diez empresas que tenan la mayor tasa de ganancia, el Estado
tena participacin mayoritaria en cinco y las dos que mayores ganancias obtenan
dentro de las empresas mexicanas pertenecan al Estado (Nafinsa y Telmex).
As la creacin de empresas pblicas en Mxico se debe fundamentalmente
a imperativos de orden poltico, constitucional, de seguridad, econmico o social.
Por lo que puede afirmarse que da a da ganan prestigio e importancia
econmica las empresas pblicas en los pases ms avanzados del mundo. En
naciones como Mxico, los recursos pblicos manejados por entidades
paraestatales, representan una importancia cuantitativa de primer orden,
independientemente de que estas entidades se han convertido en instrumentos
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esenciales y estratgicos para el desarrollo econmico y social. Por lo que a pesar

de aparente crisis que sufren los organismos paraestatales siguen representando
un sector prioritario y esencial para la economa y el desarrollo interno y externo
del pas.
El patrimonio econmico de estas entidades, su manejo especfico, sus
fines particulares y su importancia dentro de los grandes fines del Estado, se
supeditan al control directo de Ejecutivo Federal a travs de las Secretaras de
Estado.
Por otro lado la conduccin de las entidades paraestatales se sustenta en
criterios de eficiencia, eficacia y productividad, aunque en muchos de los casos no
se consiga el fin perseguido.

IV.- Recomendaciones para mejorar la funcin de la

Empresa Pblica en Mxico.

La idea general es seguir

principios de buen gobierno similares y

consistentes con los principios establecidos en los cdigos de buen gobierno para
las empresas privadas pero adaptados a las especificidades de la empresa pblica
y del sector pblico en general. Tres retos principales a los que se enfrenta el
gobierno de la empresa pblica son: cmo definir de manera precisa la funcin de
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propietario dentro de la administracin, cmo mejorar la transparencia, tanto de los

objetivos como de los resultados de la empresa, y cmo fortalecer y dar capacidad
de decisin a los gestores y consejos de administracin. Al mismo tiempo, la
mejora del gobierno corporativo tambin depender de la supervisin que ejerza el
mercado en la empresa, tanto el mercado de capitales si la empresa pblica emite
deuda o acciones en manos del pblico, como el mercado del producto.
Cinco elementos clave para mejorar la empresa pblica son:
Establecer objetivos claros (con medidas cuantitativas de resultados incluyendo
el coste de los objetivos).
Introducir incentivos basados en la disciplina de mercado (por ejemplo, con
remuneracin basada en resultados).
Aislar de la influencia poltica al consejo de administracin.
Ofrecer informacin suficiente (transparencia) tanto por parte de la empresa
como del gobierno.
Establecer un grado de competencia suficiente en el mercado del producto. La
estructura de mercado importa.
Finalmente, otro de los puntos fundamentales consiste en mejorar la calidad
de los consejos de administracin de las empresas pblicas, dotndolos del poder
necesario para controlar la gestin de la empresa de manera independiente a la
poltica del gobierno.
Para ello se debe desarrollar una estructura y nominacin de los miembros
de los consejos de manera que se preserve su objetividad, profesionalidad e
independencia. Se recomienda que el proceso de nombramiento para el consejo
de administracin est estructurado, basado en las capacidades profesionales de
los candidatos, y que sea transparente. La eleccin de los miembros debe primar
su competencia profesional, y deben instaurarse mecanismos para evaluar y
mantener la efectividad en la actuacin de los consejos. Se deberan establecer
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bases de datos de candidatos cualificados desarrolladas mediante un proceso

competitivo abierto y se podra establecer una comisin pblica que hiciera
recomendaciones (tambin pblicas) sobre posibles candidatos a los consejos de
administracin. La remuneracin de los consejeros debe tener mecanismos de
alineacin con el inters a largo plazo de la empresa y ser suficiente para atraer a
profesionales cualificados. En cuanto a la composicin de los consejos de
administracin, se recomienda que estn formados por un nmero reducido de
miembros para asegurar la discusin real de las estrategias empresariales. Para
asegurar la objetividad de sus miembros se recomienda que haya suficientes de
ellos que no formen parte de la direccin de la empresa, que haya miembros del
sector privado, y que provengan de diferentes campos que estn relacionados con
los objetivos de la empresa.
Asimismo el Presidente del consejo debera ser una persona distinta al
Director General de la empresa pblica, preservando la independencia en el
desarrollo de su papel como controlador de la gestin.

V. BIBLIOGRAFA

Marcos Kaplan, Crisis y Futuro de la Empresa Pblica, Instituto de

Investigaciones Jurdicas de la Universidad Autnoma de Mxico,
Mxico 1994. ISBN: 968-36-4098-2
Alejandro Carrillo Castro, Las Empresas Pblicas en Mxico,
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico 1976.

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 Jos Francisco Ruiz Massieu, La Empresa Pblica: un estudio de

derecho administrativo, sobre la experiencia mexicana. Mexico,
INAP, 1980.

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