Putnam - Jogo de Dois Níveis - para Postagem

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Robert D. Putnam
Diplomacia e poltica domstica: a lgica dos jogos de dois nveis
Revista de Sociologia e Poltica, vol. 18, nm. 36, junio, 2010, pp. 147-174,
Universidade Federal do Paran
Brasil
Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=23816091010
Revista de Sociologia e Poltica,

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 147-174 JUN. 2010

TEXTO FUNDAMENTAL
DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA:

1
A LGICA DOS JOGOS DE DOIS NVEIS

Robert D. Putnam
RESUMO
A poltica domstica e as relaes internacionais com freqncia so inextricavelmente vinculadas; todavia, as teorias existentes (particularmente as estatocntricas) no levam adequadamente em consideraes
tais vnculos. Quando os lderes nacionais devem obter as ratificaes (formais ou informais) dos membros
de seus parlamentos para um acordo internacional, seus comportamentos em negociaes refletem os imperativos simultneos tanto de um jogo de poltica domstica quanto de um jogo de poltica internacional.
Usando exemplos de cpulas econmicas ocidentais, das negociaes do Canal do Panam e do Tratado de
Versalhes, dos programas de estabilizao do Fundo Monetrio Internacional, da Comunidade Europia e
de muitos outros contextos diplomticos, o artigo oferece uma teoria da ratificao. Ele enfatiza o papel das
preferncias, coalizes, instituies e prticas domsticas, das estratgias e tticas dos negociadores, da
incerteza, das reverberaes domsticas das presses externas e o papel dos interesses do negociador-chefe.
Essa teoria de jogos de dois nveis tambm pode ser aplicvel a muitos outros fenmenos polticos, tais
como a dependncia, os comits legislativos e as coalizes multipartidrias.
PALAVRAS-CHAVE: jogos de dois nveis; negociaes; poltica interna; poltica externa; diplomacia.
I. INTRODUO: O ENTRELAAMENTO DAS

POLTICAS DOMSTICA E INTERNACIONAL2
A poltica domstica e as relaes internacionais esto sempre entrelaadas de alguma forma e
nossas teorias ainda no desvendaram esse quebra-cabea. infrutfero debater se a poltica domstica realmente determina as relaes internacionais ou se o inverso. A resposta para essa
questo clara: Algumas vezes uma influencia a
outra. As perguntas mais interessantes so:
1 Ttulo original: Diplomacy and Domestic Politics: The
Logic of the Two-Level Games. Publicado originalmente

na revista International Organization (Boston, v. 42, n. 3,
p. 427-460, Summer.1988). Traduo de Dalton L. G. Guimares, Feliciano de S Guimares e Gustavo Biscaia de
Lacerda.
2 Uma verso anterior deste artigo foi apresentado em
1986 no encontro anual da American Political Science

Association. Pelas crticas e pelas sugestes, estou em dbito com Robert Axelrod, Nicholas Bayne, Henry Brady,
James A. Coporaso, Barbara Crane, Ernest B. Haas,
Stephan Haggard, C. Randal Henning, Peter B. Kenien,
Robert O. Keohane, Stephen D. Krasner, Jacek Yu; com os
membros de seminrios de pesquisa nas universidades de
Yowa, Michigan e Harvard e com os dois pareceristas annimos. Sou grato Fundao Rockefeller por subvencionar
a finalizao deste trabalho.
quando influencia? e como influencia?. Este

artigo oferece uma abordagem terica para esse
tema, mas eu comeo com uma histria que ilustra o quebra-cabea.
Um exemplo esclarecedor de como a diplomacia e a poltica domstica podem entrelaar-se
aconteceu na Cpula de Bonn em 19783. Em meados dos anos 1970, um programa de recuperao global liderado pelas economias locomotiva
dos Estados Unidos, da Alemanha e do Japo props favorecer a recuperao ocidental aps o primeiro choque do petrleo4. Essa proposta recebeu um forte impulso do iniciante governo Carter,
alm de ser calorosamente apoiada pelos pases
mais fracos, pela Organizao para Cooperao
Econmica e Desenvolvimento (OCDE) e por
muitos economistas independentes. Esses economistas argumentavam que o programa superaria
os desequilbrios internacionais das balanas de
pagamentos e promoveria o crescimento de to3 A narrativa a seguir baseou-se nos escritos de Putnam e
Henning (1986) e Putnam e Bayne (1987, p. 62-94).

4 Muitos economistas acreditam que entre economias
interdependentes as polticas freqentemente podem ser

mais efetivas se forem coordenadas internacionalmente. Para
citaes relevantes, cf. Putnam e Baynes (1986, p. 24).
DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA

dos. Por outro lado, alemes e japoneses protestaram dizendo que no se deveria pedir a administradores econmicos prudentes e bem-sucedidos
que salvassem administradores esbanjadores. Ao
mesmo tempo, o ambicioso Programa Nacional
de Energia de Jimmy Carter permanecia travado
no Congresso, enquanto Helmut Schmidt liderava
um coro de reclamaes sobre o descontrolado
apetite americano por petrleo importado e sua
aparente despreocupao em relao ao dlar em
queda. Todos concordavam que a economia mundial estava em srias dificuldades, mas no era
claro quem deveria ser culpado se as polticas
fiscais restritivas da Alemanha e do Japo ou se
as frouxas polticas energtica e monetria dos
Estados Unidos.
Entretanto, na Cpula de Bonn um amplo acordo foi aprovado. Foi o caso mais evidente at ento
de uma cpula que deixou todos os participantes
mais felizes quando saram do que quando entraram. Helmut Schmidt concordou com estmulos
fiscais adicionais na ordem de 1% do produto nacional bruto (PNB); Jimmy Carter comprometeuse a desregulamentar os preos internos do petrleo por volta do fim de 1980 e Takeo Fukuda prometeu novos esforos para chegar a uma taxa de
7% de crescimento. Aspectos secundrios no acordo de Bonn incluram ainda a anuncia de franceses e britnicos nas negociaes comerciais da
Rodada de Tquio5; medidas japonesas para fortalecer o crescimento das importaes e restringir as
exportaes e uma promessa genrica dos Estados
Unidos de combater a inflao. Ao fim e ao cabo, a
Cpula de Bonn produziu um acordo equilibrado
de amplitude e especificidade sem paralelos. E o
mais notvel foi que virtualmente todos os pontos
do pacote foram implementados.
Na ocasio a maioria dos observadores saudou favoravelmente as polticas adotadas em Bonn,
embora tenham ocorrido muitos debates sobre a
sabedoria econmica do pacote. Todavia, minha
preocupao no saber se o acordo foi inteligentemente construdo, mas como ele tornou-se
politicamente vivel. Em primeiro lugar, minha
pesquisa sugere que governos-chave em Bonn
adotaram polticas diferentes daquelas que teriam

adotado na ausncia de negociaes internacionais e, em segundo lugar, o acordo s foi possvel
porque uma poderosa minoria no interior de cada
governo apoiou domesticamente a poltica demandada internacionalmente.
Na Alemanha, um processo poltico catalisado
por presses externas foi clandestinamente orquestrado por expansionistas do governo Schmidt. Ao
contrrio da mitologia pblica, o acordo de Bonn
no foi imposto a uma Alemanha relutante ou altrusta. Com efeito, funcionrios do gabinete do
Chanceler e do Ministrio da Economia, assim como
do Partido Social-Democrata e dos sindicatos, discutiram privadamente no incio de 1978 que estmulos internos adicionais eram domesticamente
desejveis, principalmente face s eleies de 1980,
que se aproximavam. Entretanto, eles tinham poucas esperanas de superar a oposio do Ministrio
das Finanas, do Partido Democrtico Livre (membro da coalizo do governo) e das comunidades
financeira e de negcios, em particular a liderana
do Bundesbank6. Publicamente, Helmut Schmidt
apresentava-se terminantemente relutante. Somente seus conselheiros mais prximos suspeitavam
da verdade: que o Chanceler deixara-se levar por
uma poltica que apoiava privadamente, mas que
seria custosa e talvez impossvel de ser aprovada
no plano domstico sem o acordo da Cpula.
Situao anloga aconteceu no Japo. Uma coalizo composta por interesses empresariais, pelo
Ministrio do Comrcio e da Indstria (MITI),
pela Agncia de Planejamento Econmico e por
alguns polticos de pensamento expansionista dentro do Partido Democrtico Liberal pressionou por
estmulos domsticos adicionais usando a presso dos Estados Unidos como um de seus principais argumentos contra a teimosa resistncia do
Ministrio das Finanas (MOF). Sem as divises
internas de Tquio era improvvel que as demandas externas fossem atendidas, mas sem a presso externa seria ainda mais improvvel que os
expansionistas pudessem superar o poderoso
MOF. Setenta por cento de presso externa, 30%
poltica interna foi o diagnstico de um desapontado membro do MOF. Meio a meio, sugeriu
um funcionrio do MITI7.
5 A Rodada de Tquio foi um conjunto de negociaes
ocorridas entre 1973 e 1979 com vistas liberalizao comercial, no mbito do General Agreement on Tariffs and
Trade (GATT), entidade antecessora da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) (nota do tradutor).
6 Banco Central alemo (N. T.).

7 Para uma narrativa abrangente da histria japonesa, cf.
Destler e Mitsuyu (1982).

No caso dos Estados Unidos, a atividade poltica interna tambm reforou e foi reforada pela
presso internacional. Durante a preparao para
a Cpula os negociadores estadunidenses convidaram suas contrapartes internacionais a colocar
mais presso sobre os norte-americanos com o
intuito de reduzir a importao de petrleo. Funcionrios-chave da rea econmica do governo
apoiavam uma poltica de energia mais dura, mas
sofriam oposio dos assessores polticos mais
prximos do Presidente, mesmo depois da Cpula. Alm disso, adversrios no Congresso continuavam a bloquear a desregulamentao do preo
interno do petrleo, como haviam feito tanto sob
Ford como sob Nixon. Finalmente, em abril de
1979, o Presidente decidiu-se por uma
desregulamentao administrativa gradual, levantando os preos dos EUA para os nveis mundiais
por volta de outubro de 1981. Assim, seus assessores domsticos conseguiram adiar um ato politicamente custoso para depois da eleio presidencial de 1980, mas no final virtualmente todos
os compromissos assumidos em Bonn foram cumpridos. Tanto os proponentes quanto os adversrios da desregulamentao concordaram que os
compromissos da Cpula estavam no centro do
aquecido debate intramuros do governo durante o
inverno de 1978-1979 e que foram instrumentais
para a deciso final8.
Em suma, o acordo de Bonn representou uma
genuna coordenao poltica internacional. Mudanas significativas de poltica foram prometidas e implementadas pelos participantes-chave.
Mais do que isso e ainda que este argumento
contrafactual seja necessariamente mais difcil de
estabelecer , essas mudanas de poltica provavelmente no teriam sido alcanadas (certamente
no na mesma escala e no mesmo espao de tempo) na ausncia do acordo internacional. Em cada
pas, uma faco apoiou a mudana poltica demandada ao seu pas internacionalmente, mas essa
faco era inicialmente minoritria. Assim, a presso internacional foi uma condio necessria para
que essas mudanas de polticas. Por outro lado,
sem uma ressonncia domstica, as foras internacionais no teriam sido suficientes para produzir o acordo, no importando quo equilibrado e
intelectualmente persuasivo fosse o pacote geral.
8 Para uma narrativa excelente da poltica de energia dos
EUA durante esse perodo, cf. Ikenberry (1988).
No fim, cada lder acreditava que o que fazia era

no interesse da nao e provavelmente tambm
no seu prprio interesse, embora nem todos os
seus auxiliares concordassem9. Entretanto, sem
o acordo da Cpula os lderes provavelmente no
teriam alterado (ou no poderiam alterar) as polticas econmicas to facilmente. Nesse sentido,
o acordo de Bonn combinou com sucesso as presses domsticas e as internacionais.
Nem uma anlise puramente domstica nem uma
puramente internacional poderia abordar esse episdio. As interpretaes baseadas em causas domsticas e efeitos internacionais (segunda imagem (WALTZ, 1959)) ou em causas internacionais e efeitos domsticos (segunda imagem invertida (GOUREVITCH, 1978)) representariam meras anlises de equilbrio parcial e omitiriam uma
importante parte da histria, qual seja, como as
polticas domsticas de diversos pases tornaramse entrelaadas por meio de uma negociao internacional. Os eventos de 1978 ilustram que, em vez
dessas anlises parciais, devemos voltar a ateno
para teorias de equilbrio geral que dem conta
simultaneamente das interaes de fatores domsticos e internacionais. Este artigo sugere uma estrutura conceitual para entender-se como a diplomacia e a poltica domstica interagem.
II. OS ENTRELAAMENTOS ENTRE O DOMSTICO E O INTERNACIONAL: O ESTADO DA ARTE
Muito da literatura existente sobre as relaes
entre questes domsticas e internacionais consiste ou em listas ad hoc de incontveis influncias domsticas sobre a poltica externa ou em
observaes genricas sobre questes nacionais
e internacionais que esto de alguma forma vinculadas10. James Rosenau foi um dos primeiros
pesquisadores a chamar ateno para essa rea,
porm sua elaborada taxonomia de vnculos entre questes (linkage politics) gerou pouca pesquisa cumulativa, exceto por uma repentina leva
de trabalhos correlacionando comportamentos
9 No est claro se Jimmy Carter entendeu completamen-
te as implicaes domsticas do seu compromisso em Bonn

nessa ocasio (cf. PUTNAM & HENNING, 1986;
IKENBERRY, 1988).
10 Estou em dbito com Stephan Haggad pelas
esclarecedoras discusses a respeito das influncias domsticas nas relaes internacionais.

conflitantes domstico e internacional (ROSENAU, 1969; 1973, especialmente p. 49).
Uma segunda corrente relevante de teorizao
iniciou-se com os trabalhos de Karl Deutsch e Ernst
Haas sobre integrao regional (DEUTSCH, 1957;
HAAS, 1958). Haas, em particular, enfatizou o impacto dos partidos e dos grupos de interesse no
processo de integrao europia e sua noo de
transbordamento reconheceu a mtua influncia
entre desenvolvimentos domsticos e internacionais. Entretanto, a varivel dependente central desse trabalho era a hipottica evoluo de novas instituies supranacionais, em vez de desenvolvimentos especficos de polticas pblicas e quando a
integrao europia atolou-se, tambm se atolou
essa literatura. Os herdeiros intelectuais desta tradio, como Joseph Nye Jr. e Robert Keohane,
enfatizaram a interdependncia e o transnacionalismo, mas o papel dos fatores domsticos escapou
mais e mais do foco, principalmente quando o conceito de regimes internacionais passou a dominar o
subcampo (KEOHANE & NYE JR., 1977)11.
A escola de anlise da poltica externa da poltica burocrtica iniciou um outro promissor ataque sobre o problema da interao entre o domstico e o internacional. Como Grahan Allison apontou, Aplicada s relaes entre naes, o modelo
da poltica burocrtica volta suas atenes para
os jogos intranacionais, a sobreposio dos quais
constitui as relaes internacionais (ALLISON,
1971, p. 149). No entanto, a natureza dessa
sobreposio manteve-se obscura e a contribuio terica dessa literatura no evoluiu muito alm
do princpio segundo o qual os interesses burocrticos importam para a elaborao da poltica
externa.
Mais recentemente, o trabalho mais sofisticado sobre os determinantes domsticos da poltica
externa focalizou fatores estruturais, particularmente a fora do Estado. As pesquisas capitais
de Peter Katzenstein e Stephen Krasner, por exemplo, mostraram a importncia dos fatores domsticos para a poltica econmica externa.
Katzenstein captou a essncia do problema: O
objetivo principal de todas as estratgias de poltica econmica externa tornar as polticas domsticas compatveis com a economia poltica
11 A respeito da literatura sobre regimes, incluindo sua
negligncia relativamente aos fatores domsticos, cf.

Haggard e Simmons (1987).
internacional (KATZENSTEIN, 1978, p. 4; cf.

tambm KATZENSTEIN, 1976; KRASNER,
1978a; 1978b). Ambos os autores enfatizam o
ponto crucial segundo o qual os formuladores
centrais de polticas (o Estado) devem simultaneamente se preocupar com as presses domstica e internacional.
Mais discutvel, entretanto, sua identificao
da fora do Estado como a varivel-chave de
interesse. Dadas as dificuldades de medir-se a
fora do Estado, tal abordagem incorre em uma
tautologia12 e os esforos para determinar a posio de cada pas nesse ambguo contnuo mostraram-se problemticos (MILNER, 1987). A fora do Estado, se reinterpretada meramente como
o oposto da fragmentao governamental, sem
dvida tem algum interesse para o estudo comparativo da poltica externa. Todavia, Gourevitch est
razoavelmente correto ao reclamar que o argumento Estado forte-Estado fraco sugere que [...]
a identidade da coalizo governante no importa.
Esse um argumento muito apoltico
(GOUREVITCH, 1978, p. 903). Alm disso, como
as estruturas do Estado (como concebido por
essa literatura) variam pouco de caso a caso ou
de ano a ano, tais explicaes so pouco adequadas para explicar as diferenas entre os temas ou
ao longo do tempo (exceto se o tempo for medido em dcadas ou sculos). Uma concepo
mais adequada dos determinantes domsticos da
poltica externa e das relaes internacionais deve
enfatizar a luta poltica: os partidos, as classes
sociais, os grupos de interesse (tanto econmicos quanto no-econmicos), os legisladores e
mesmo a opinio pblica e as eleies e no
apenas os funcionrios do poder Executivo e os
arranjos institucionais13.
Algumas pesquisas do gnero estatocntrico
apresentam um modelo de ator unitrio fora de
controle. A proposio central deste ensaio,
12 Por exemplo, cf. Krasner (1978b, p. 55): A caracters-
tica analtica central que determina a capacidade de um

Estado de superar a resistncia domstica sua fora em
relao sua prpria sociedade
13 Em seus trabalhos mais descritivos, os pesquisadores
estatocntricos so normalmente sensveis aos impactos
dos conflitos sociais e polticos, como os entre indstria e
finanas, trabalho e negcios e setores exportadores versus
setores importadores (cf. KATZENSTEIN, 1978, p. 333336).

aponta um estudo recente, que o Estado deriva
seus interesses do sistema internacional e defende polticas consistentes com esse sistema em
qualquer momento e sob quaisquer circunstncias (LAKE, 1984, p. 13). Na verdade, em quase
todas as questes importantes, os tomadores
centrais de deciso discordam a respeito do que
o interesse nacional e o contexto internacional
demandam. Mesmo se arbitrariamente excluirmos
o poder Legislativo do Estado (como faz essa
literatura), errado pressupor que o poder Executivo coeso em suas opinies. Certamente isso
no foi verdade para nenhum dos estados envolvidos nas negociaes de 1978. Qual era a posio do Estado alemo ou japons na poltica
macroeconmica em 1978 ou a do Estado norteamericano na poltica energtica? Se o termo Estado para ser usado como tomadores centrais
de decises, deveramos trat-lo como substantivo plural: no o Estado, ele, mas sim o Estado, eles. Os poderes executivos centrais tm um
papel especial na mediao das presses domsticas e internacionais exatamente porque esto diretamente expostos a ambas as esferas e no porque sejam unificados em todas questes ou porque estejam insulados em relao poltica domstica.
Assim, a literatura estatocntrica no tem
bases para a teorizao sobre como as polticas
domstica e internacional interagem. Mais interessantes so os recentes trabalhos sobre o impacto da economia internacional sobre a poltica
domstica e a poltica econmica domstica,
como os de Alt, Evans, Gourevitch e Katzenstein
(EVANS, 1979; KATZENSTEIN, 1985;
GOUREVITCH, 1986; ALT, 1987). Esses estudos de casos, baseados em diversas abordagens
metodolgicas, exibem uma sofisticao terica
sobre a relao causal do internacional sobre o
domstico muito maior do que caracterstico
dos estudos comparveis sobre a relao do domstico sobre o internacional. Ainda assim, essas pesquisas no pretendem dar conta de exemplos de causalidade recproca e muito menos examinam casos nos quais as polticas domsticas
de diversos pases tornam-se entrelaadas internacionalmente.
Em suma, precisamos ir para alm da mera
observao de que os fatores domsticos influenciam os assuntos internacionais e vice-versa, assim como dos meros catlogos de situaes em
que ocorrem essas influncias, a fim de buscar
teorias que integrem ambas as esferas, levando

em considerao as reas de entrelaamento entre
elas.
III. JOGOS DE DOIS NVEIS: UMA METFORA PARA AS INTERAES DOMSTICOINTERNACIONAL
H mais de duas dcadas Richard E. Walton e
Robert B. McKersie criaram uma teoria
comportamental das negociaes sociais que
notavelmente aplicvel para os conflitos e cooperao internacionais (WALTON & MCKERSIE,
1965). Eles mostraram, como todo negociador
experiente, que o pressuposto do ator unitrio
com freqncia radicalmente enganoso. Como
disse Robert Strauss a respeito da Rodada de Tquio, Durante meu mandato como Representante Especial de Comrcio [dos Estados Unidos],
gastei tanto tempo negociando com grupos domsticos (industriais e trabalhistas) e com membros do Congresso dos Estados Unidos quanto
gastei negociando com nossos parceiros comerciais estrangeiros (STRAUS, 1987, p. vii).
A luta poltica de vrias negociaes internacionais pode ser utilmente concebida como um jogo
de dois nveis. No nvel nacional, os grupos domsticos perseguem seu interesse pressionando o
governo a adotar polticas favorveis a seus interesses e os polticos buscam o poder constituindo
coalizes entre esses grupos. No nvel internacional, os governos nacionais buscam maximizar suas
prprias habilidades de satisfazer as presses domsticas, enquanto minimizam as conseqncias
adversas das evolues externas. Nenhum dos dois
jogos pode ser ignorado pelos tomadores de deciso, pois seus pases permanecem ao mesmo tempo interdependentes e soberanos.
Cada lder poltico nacional est presente em
ambos os tabuleiros. Do outro lado do tabuleiro
internacional sentam as contrapartes estrangeiras,
ao lado das quais sentam diplomatas e outros assessores internacionais. Em volta do tabuleiro
domstico e atrs do lder nacional, sentam-se figuras partidrias, parlamentares, porta-vozes das
agncias domsticas, representantes de gruposchave de interesses e os assessores polticos do
prprio lder. A incomum complexidade desse jogo
de dois nveis torna-se clara quando aes que
so racionais para um jogador em determinado
tabuleiro (como aumentar os preos da energia,
conceder territrio ou limitar a importao de carros) podem ser imprudentes para esse mesmo jo-

gador em outro tabuleiro. Entretanto, existem poderosos incentivos para que haja coerncia entre
esses dois jogos. Os jogadores (e observadores)
toleraro algumas diferenas retricas entre os dois
jogos, mas no final ou os preos da energia aumentam ou no.
As complexidades polticas para os jogadores
neste jogo de dois nveis so impressionantes.
Qualquer jogador importante do tabuleiro internacional que estiver insatisfeito com o resultado pode
desorganizar o jogo e, inversamente, qualquer lder que no consiga satisfazer seus companheiros do tabuleiro domstico arrisca ser retirado de
seu assento. Entretanto, s vezes jogadores mais
capazes identificam movimentaes em determinado tabuleiro que desencadeiam realinhamentos
em outro, permitindo-lhes atingir objetivos que no
conseguiriam de outra maneira. Essa metfora de
dois tabuleiros apreende melhor as dinmicas
das negociaes de 1978 do que qualquer outro
modelo baseado em atores nacionais unitrios.
Outros estudiosos notaram a natureza de jogos mltiplos das relaes internacionais. Assim
como Walton e McKersie, Daniel Druckman observou que o negociador busca construir um
pacote que seja aceito tanto pelo outro lado como
por sua prpria burocracia. Entretanto, Druckman
modela os processos domstico e internacional
separadamente e conclui que a interao entre os
processos [...] permanece um tpico para investigao [futura] (DRUCKMAN, 1978, p. 100101, 109). Roberto Axelrod props um paradigma
gama no qual o Presidente dos Estados Unidos
persegue determinadas polticas vis--vis a Unio
Sovitica14, mas com um olho voltado para a
maximizao de sua popularidade domstica. Contudo, esse modelo desconsidera divises internas
e postula que um dos atores internacionais a
liderana sovitica somente se preocupa com
ganhos internacionais sem sofrer restries domsticas, enquanto o outro o Presidente
estadunidense preocupa-se apenas com ganhos
domsticos, exceto quando seu pblico interno
leva em considerao a competio internacional
(AXELROD, 1987). Provavelmente, a teoria
empiricamente baseada mais interessante a respeito da conexo entre as barganhas domstica e
14 Convm lembrar que o presente artigo foi publicado em
1988, portanto durante a poca em que existia a Unio

Sovitica e ocorria a Guerra Fria (N. T.).
internacional de Glenn Snyder e Paul Diesing.

Ainda que trabalhando na tradio neo-realista com
sua concepo convencional de atores unitrios,
os autores descobriram que, em metade das crises que investigaram, os principais tomadores de
deciso no eram unificados. Eles concluram que
a previso sobre resultados internacionais melhora significativamente ao compreender-se as barganhas internas, especialmente em relao a compromissos minimamente aceitveis (SNYDER &
DIESING, 1977, p. 510-525).
Metforas no so teorias, mas fico feliz com
a observao de Max Black segundo a qual talvez toda cincia devesse comear com uma metfora e terminar com lgebra; talvez sem metfora jamais haveria qualquer lgebra (Black apud
SNIDAL, 1985, p. 36n.). A anlise formal de qualquer jogo exige regras bem definidas, escolhas,
ganhos, jogadores e informao e, ainda assim,
muitos dos jogos simples de duas pessoas com
motivaes mltiplas no tm soluo determinada. Elaborar solues analticas a partir de jogos
de dois nveis ser um desafio difcil. Nas prximas sees espero incentivar mais estudos sobre
esse problema.
IV. EM DIREO A UMA TEORIA DA RATIFICAO: A IMPORTNCIA DOS WINSETS
Considere-se o seguinte cenrio estilizado que
pode ser aplicado a qualquer jogo de dois nveis.
Negociadores que representam duas organizaes
encontram-se para buscar um acordo entre si, sujeitos limitao de que qualquer acordo provisrio precisa ser ratificado pelas respectivas organizaes. Os negociadores podem ser, por exemplo, chefes de governo, representantes dos trabalhadores e dos empresrios, lderes partidrios de
uma coalizo poltica, um ministro das finanas
negociando com uma equipe do Fundo Monetrio
Internacional (FMI), lderes de um comit misto
Cmara dos Deputados-Senado15 ou lderes de
grupos tnicos de uma democracia consociativis15 Convm notar que as expresses Cmara dos Deputa-
dos e Senado, usadas ao longo deste artigo, referem-se

aos rgos legislativos especficos dos Estados Unidos (respectivamente: House of Representatives e Senate, em
ingls); desse modo, no so rgos genricos utilizados
pelo autor para efeitos de argumentao. O mesmo aplicase expresso congressista (congressmen ou
congresswoman) (N. T.).

ta. Por enquanto, devemos presumir que cada lado
representado por um nico lder ou negociador-chefe e que esse indivduo no tem preferncias polticas independentes, mas que busca
simplesmente encontrar um entendimento que ser
atrativo para suas bases16.
conveniente dividirmos analiticamente o processo em dois estgios:
1. a barganha entre os negociadores que leva a
um acordo provisrio chamemos este estgio de nvel I;
2. as discusses em separado entre os grupos
domsticos de apoio sobre ratificar ou no
o acordo chamemos este estgio de nvel
II.
Essa diviso seqencial em uma fase de negociao e uma fase de ratificao til para a explicao, embora no seja acurada em termos descritivos. Na prtica, os efeitos das expectativas
sero bastante importantes. bem provvel que
haja consultas prvias e barganhas no nvel II com
o objetivo de elaborar uma posio inicial para o
nvel I. Contrariamente, a necessidade de ratificao do nvel II certamente afeta as barganhas do
nvel I. Na verdade, as expectativas de rejeio no
nvel II podem abortar as negociaes no nvel I
sem nenhuma ao formal no nvel II. Por exemplo, mesmo que os governos do Ir e dos Estados
Unidos tenham aparentemente apoiado um acordo que trocava armas por refns, as negociaes
entraram em colapso to logo se tornaram pblicas e sujeitas a uma ratificao de facto. Em
muitas negociaes, o processo de dois nveis pode
ser iterativo medida que os negociadores tentam
diferentes acordos e sondam os pontos de vista
de suas bases. Em casos mais complicados, como
veremos adiante, os pontos de vista das bases
podem evoluir ao longo das negociaes. No entanto, o requisito de que qualquer acordo no nvel
I precisa ser, ao final, ratificado no nvel II impe
uma ligao terica crucial entre os dois nveis.
A ratificao pode envolver um processo formal de votao no nvel II, como os dois teros
16 A fim de evitar uma complexidade desnecessria, meu
argumento ser totalmente elaborado em termos de apenas

um negociador-chefe, embora em muitos casos algumas de
suas responsabilidades possam ser delegadas para auxiliares. Adiante neste artigo eu atenuo o pressuposto de que o
negociador no tem preferncias independentes.
de votos constitucionalmente necessrios no Senado dos Estados Unidos para a ratificao de

tratados, mas eu uso o termo genericamente me
referindo a qualquer processo decisrio no nvel
II que seja necessrio para endossar ou
implementar um acordo formal ou informal do
nvel I. s vezes conveniente pensar na ratificao como uma funo parlamentar, mas isso
no essencial. Os atores do nvel II podem representar agncias burocrticas, grupos de interesse, classes sociais ou mesmo a opinio pblica. Por exemplo, se sindicatos trabalhistas de
um pas devedor recusa a necessria cooperao a um programa de austeridade que o governo tenha negociado com o FMI, pode-se dizer
que a ratificao do acordo no nvel II falhou.
As expectativas ex ante em torno dessa possibilidade certamente influenciaro as negociaes
do nvel I entre o governo e o FMI.
A ratificao domstica de acordos internacionais pode ser peculiar s democracias. Como o
Ministro das Finanas alemo observou recentemente, O limite da cooperao expandida reside
nos fatos de que somos democracias e de que
precisamos assegurar maioria eleitoral em casa
(Stoltenberg apud HENNING, 1987, p. 1). Entretanto, a ratificao no precisa ser democrtica em qualquer sentido normal. Por exemplo, em
1930 a Constituio Meiji foi interpretada de modo
a atribuir um papel especial aos militares japoneses na ratificao do Tratado Naval de Londres
(TAKASHI, 1970; TATSUO, 1984, p. 11-117)17;
durante a ratificao de qualquer tratado entre
catlicos e protestantes na Irlanda do Norte
presumivelmente o Exrcito Republicano Irlands
(IRA) mostraria sua fora influenciando o processo. Precisamos somente estipular que, para fins
de contagem de votos no processo de ratificao, pode-se reduzir diferentes formas de poder
poltico a algum denominador comum.
A nica restrio formal no processo de ratificao que, j que acordos idnticos precisam
ser ratificados por ambos os lados, um acordo
preliminar do nvel I no pode ser emendado no
nvel II sem reabrir as negociaes do nvel I. Em
outras palavras, a ratificao final s pode ser
votada a favor ou contra; qualquer modificao
no nvel I conta como rejeio, a menos que essa
17 Estou em dvida com William Jarosz por esse exemplo.

modificao seja aprovada por todas as outras
partes do acordo18. A Congressista Lynn Martin
compreendeu a lgica da ratificao ao explicar o
seu apoio ao projeto de lei da reforma tributria de
1986 que chegou ao comit misto: Ainda que eu
esteja preocupada com o que esta lei promove, eu
estou ainda mais preocupada com o cdigo atual.
A escolha, hoje, no entre este projeto e um projeto de lei perfeito; a escolha entre este projeto e
a morte da reforma tributria (Martin apud
ROSENBAUM, 1986).
Dado esse conjunto de arranjos institucionais,
podemos definir o conjunto de vitrias [winset] para determinada base de apoio do nvel II
como o conjunto de todos os acordos possveis
do nvel I que seriam vitoriosos ou seja, que
alcanariam a maioria necessria entre os
apoiadores quando colocados em votao19. Por
duas razes bem diferentes, os contornos dos
conjuntos de vitrias do nvel II so muito importantes para entender-se os acordos do nvel I.
Em primeiro lugar, maiores conjuntos de vitrias tornam os acordos no nvel I mais provveis,
cteris paribus20. Por definio, qualquer acordo
bem-sucedido precisa encaixar-se nos conjuntos
de vitrias do nvel II de cada uma das partes do
acordo. Assim, o acordo somente possvel se
esses conjuntos de vitrias sobrepuserem-se;
quanto maior cada conjunto de vitrias, mais provvel a sobreposio. Inversamente, quanto
menores forem os conjuntos de vitrias, maior
o risco de as negociaes fracassarem. Por exemplo, durante as prolongadas negociaes prvias
ao conflito anglo-argentino sobre as Ilhas
Malvinas, diversos acordos provisrios foram re-
18 Essa condio, de fato, caracterstica da maioria dos
procedimentos de ratificaes do mundo real, como no caso

das aes da Cmara dos Deputados e do Senado a respeito
dos relatrios dos comits mistos, embora isso seja em
parte violado pela prtica ocasional de anexar reservas
ratificao dos tratados.
19 Para a concepo de conjunto de vitrias, cf. Shepsle e
Weingast (1987). Estou em dbito com o Professor Shepsle

pela grande ajuda nesse tpico.
20 Para evitar o tdio, no repito a clusula as outras
coisas mantendo-se iguais [clusula cteris paribus] em

cada uma das proposies que se seguem. Sob algumas
circunstncias um conjunto expandido de vitrias poderia
na verdade tornar factvel algum resultado que disparasse
um dilema de ao coletiva (cf. CRAWFORD, 1982).
jeitados em uma capital ou outra por motivos de

poltica domstica; quando se tornou claro que os
conjuntos iniciais de vitrias britnicos e argentinos no se sobrepunham de maneira alguma, a
guerra tornou-se virtualmente inevitvel (DABAT
& LORENZANO, 1984; HASTINGS &
JENKINS, 1984; THE SUNDAY TIMES INSIGHT
TEAM, 1982)21.
Uma digresso curta, porm importante: a possibilidade de uma ratificao fracassada sugere que
a analise terica do jogo deveria distinguir entre
defeco voluntria e involuntria. A defeco
voluntria refere-se a uma recusa dada por um
ator egosta racional na ausncia de contratos
obrigatrios por exemplo, o problema constantemente analisado do dilema do prisioneiro e outros dilemas de ao coletiva. A defeco
involuntria, por outro lado, reflete o comportamento de um agente que incapaz de cumprir
uma promessa devido ao fracasso de uma ratificao. Mesmo que esses dois tipos de comportamento sejam difceis de distinguir em algumas situaes, suas lgicas bsicas so bem diferentes.
As perspectivas para cooperao internacional em um mundo anrquico e de auto-ajuda
so freqentemente consideradas desfavorveis
porque infelizmente os tomadores de deciso
geralmente tm incentivos para trapacear
(CANZONERI & GRAY, 1983). Todavia, como
Axelrod, Keohane e outros indicaram, a tentao
de defeco pode ser dramaticamente reduzida
entre jogadores que esperam encontrar-se novamente no futuro (AXELROD, 1984; KEOHANE,
1984, especialmente p. 116; WORLD POLITICS,
1985). Se os tomadores de deciso em um mundo anrquico estivessem constantemente tentados
a trapacear, certas caractersticas da histria de
1978 seriam bastante anmalas. Por exemplo,
embora o acordo de Bonn tenha sido negociado
com extremo cuidado, no havia provises para
equilbrio temporrio, seqenciamento ou condies parciais, os quais poderiam ter protegido as
partes contra a defeco inesperada. Alm disso,
alemes e japoneses aprovaram de modo
irrevogvel suas partes do acordo mais de seis
meses antes da ao do Presidente dos Estados
Unidos de desregulamentao do preo do petrleo e cerca de dois anos antes de a medida ser
21 Estou em dbito com Louise Richardson por essas
citaes.

implementada. Uma vez feito isso, a tentao do
Presidente de rejeitar a proposta de Bonn deve ter
sido avassaladora, mas virtualmente ningum nos
dois lados do debate sobre a desregulamentao
dentro do governo estadunidense descartou o
compromisso de Bonn como algo irrelevante.
Resumindo, a promessa de Bonn tinha peso
poltico, porque a rejeitar acarretaria altos custos
poltico e diplomtico.
Por outro lado, em qualquer jogo de dois nveis a credibilidade de um compromisso oficial
pode ser baixa, mesmo que custos reputacionais
da rejeio sejam altos, pois o negociador pode
ser incapaz de garantir a ratificao. O insucesso
do Congresso em ratificar a abolio do Preo
de Venda Americano [American Selling Price]
como foi previamente acordado nas negociaes
comerciais da Rodada Kennedy um caso clssico. Outro caso foi a inabilidade do Primeiro-Ministro japons Sato de cumprir uma promessa feita
ao Presidente Nixon durante a Disputa Txtil
[Textile Wrangle] (DESTLER, FUKUI & SATO,
1979, p. 121-157)22. Por fim, um importante obstculo coordenao econmica entre os pases
ocidentais em 1985-1987 era o temor alemo de
que o governo Reagan fosse politicamente incapaz de cumprir qualquer compromisso que implicasse diminuio do dficit oramentrio
estadunidense, no importando quo bem intencionado fosse o Presidente.
Ao contrrio das preocupaes com a defeco voluntria, a preocupao com a habilidade
para executar foi um elemento relevante nas negociaes de Bonn. Na conferncia de imprensa
aps a Cpula, o Presidente Carter enfatizou que
cada um de ns foi cuidadoso em no prometer
mais do que podemos executar. Uma questo
22 O American Selling Price foi um regime estadunidense
de taxao de importaes criado em 1922, na Lei de Tarifas Fordney-McCumber; de acordo com ele, um produto
importado seria tarifado de acordo com os preos dos produtos congneres nacionais e no de acordo com o valor
originrio do bem. semelhana da Rodada Tquio, a Rodada Kennedy foi um conjunto de negociaes realizado no
mbito do GATT; nesse caso em particular, tais negociaes ocorreram entre 1964 e 1967. A Textile Wrangle foi
uma disputa entre os Estados Unidos e o Japo ocorrida
entre 1969 e 1971, em que os Estados Unidos afirmaram
que seu setor txtil, em particular o lanfero, estava ameaado pela produo japonesa; o resultado foi a imposio
de barreiras comerciais importao, pelos Estados Unidos, de txteis (sintticos, de l, de algodo) (N. T.).
central ao longo das negociaes era a capacidade de Carter de fazer valer seus compromissos na
rea de energia. Os estadunidenses trabalharam
arduamente para convencer os demais negociadores de que, em primeiro lugar, o Presidente estava sob severas restries polticas domsticas
na rea de energia, o que limitava o que poderia
prometer, mas, em segundo lugar, que ele poderia
executar aquilo ele estava preparado para promoter.
Os negociadores em 1978 pareceram seguir esta
idia a respeito uns dos outros: Ele far o que
prometeu desde que aquilo que foi prometido seja
claro e dentro de seu poder.
A defeco involuntria, e o medo dela, pode
ser to fatal para as expectativas de cooperao
quanto a defeco voluntria. Alm disso, em alguns casos pode ser difcil tanto para o outro lado
como para os analistas externos distinguir a defeco voluntria da involuntria, particularmente
se um negociador estratgico tentar representar
uma defeco voluntria como involuntria. Esse
comportamento presumivelmente sujeito a certas restries reputacionais, embora seja uma importante questo emprica analisar o quo longe
as reputaes podem ser generalizadas da coletividade para os negociadores e vice-versa. A
credibilidade (e, portanto, a capacidade de obter
acordos) no nvel I acentuada pela capacidade
comprovada do negociador em executar no nvel II. Essa foi a grande fora de Robert Strauss
nas negociaes da Rodada de Tquio (WINHAM,
1980, p. 377-397; 1986).
A defeco involuntria somente pode ser entendida dentro da estrutura de um jogo de dois
nveis. Assim, voltando ao assunto dos conjuntos
de vitrias, quanto menores os conjuntos de vitrias, maior o risco de defeco involuntria e,
portanto, mais aplicvel a literatura sobre dilemas de ao coletiva23.
A segunda razo pela qual o tamanho do conjunto de vitrias importante que os tamanhos
relativos dos respectivos conjuntos de vitrias do
nvel II afetaro a distribuio de ganhos conjuntos das barganhas internacionais. Quanto mais
23 Essa discusso pressupe implicitamente a incerteza
quanto aos contornos dos conjuntos de vitrias por parte

dos negociadores do nvel I; afinal, se os conjuntos de vitrias fossem conhecidos com certeza, os negociadores nunca proporiam para ratificao um acordo que pudesse ser
rejeitado.

as partes do nvel I perceberem o conjunto de
vitrias do negociador como um conjunto amplo,
mais ele poder ser pressionado pelos demais negociadores. Por outro lado, um pequeno conjunto
de vitrias domstico pode ser uma vantagem na
negociao: Eu gostaria de aceitar a sua proposta, mas eu jamais conseguiria que ela fosse aceita
em casa. Lamentar as restries domsticas sob
as quais algum tem que operar (nas palavras de
um experiente diplomata britnico) a coisa natural a dizer no comeo de uma dura negociao
(Harrison apud CAMPBELL, 1976, p. 62).
Esse princpio geral foi, naturalmente, notado
pela primeira vez por Thomas Schelling quase 30
anos atrs: O poder de um negociador
freqentemente repousa em sua incapacidade evidente de fazer concesses e satisfazer demandas
[...]. Quando o governo dos Estados Unidos negocia com outros governos [...], se o poder Executivo negocia sob uma autoridade delegada pelo
poder Legislativo, sua posio de negociao acaba sendo controlada pela lei, [...] ento o Executivo tem uma posio firme que visvel para os
demais negociadores [...]. (Sem dvida estratgias como essa) correm o risco de criar uma posio imobilizada que vai alm da capacidade do outro
de conceder e, portanto, aumenta as chances de
impasse e rompimento (SCHELLING, 1960, p.
19-28).
Escrevendo sob o ponto de vista de um estrategista, Schelling enfatiza as formas pelas quais
os conjuntos de vitrias podem ser manipulados,
mas mesmo quando o tamanho do conjunto est
alm do controle do negociador, este ltimo poder explorar sua influncia. Um lder do Terceiro
Mundo cuja posio domstica relativamente
fraca (a Argentina de Raul Alfonsn?) deveria ser
capaz de conduzir melhor uma negociao com
seus credores internacionais, todos os outros fatores mantendo-se constantes, do que aquele cuja
posio domstica mais slida (o Mxico de
Miguel de la Madrid?)24. As dificuldades de alcanar a ratificao pelo Congresso so geralmente
exploradas pelos negociadores estadunidenses.
Durante as negociaes do Tratado do Canal do
Panam, por exemplo, o Secretrio de Estado
alertou os panamenhos vrias vezes [...] de que o
24 Sou grato a Lara Putnam por esse exemplo. Para evi-
dncias que corroboram esse exemplo, cf. Kaufman (1985,

p. 473-503).
novo tratado tinha que ser aceitvel pelo menos

para 67 senadores; Carter, em uma carta pessoal para Torrijos, alertou que concesses adicionais dos Estados Unidos ameaariam seriamente
as possibilidades de ratificao pelo Senado
(HABEED & ZARTMAN, 1986, p. 40, 42). Precisamente para evitar essas tticas, os oponentes
podem pedir que um negociador assegure para si
alguma margem de negociao no nvel II antes
de iniciar as negociaes do nvel I.
As implicaes ambguas [sweet-and-sour]
do tamanho do conjunto de vitrias esto resumidas na Figura 1, que representa um jogo de soma
zero simples entre X e Y.
FIGURA 1 EFEITOS DA REDUO DO TAMANHO
DO CONJUNTO DE VITRIAS
XM
Y1
Y2
X1
Y3
YM
As siglas XM e YM representam os resultados

mximos respectivamente para X e Y, enquanto
X1 e Y1 representam o resultado mnimo que poderia ser ratificado. Nesse estgio qualquer acordo na distncia entre X1 e Y1 poderia ser ratificado por ambas as partes. Se o conjunto de vitrias
de Y fosse reduzido, digamos, para Y2 (talvez por
demandar ua maioria mais ampla para ratificao) os resultados entre Y1 e Y2 no seriam mais
viveis e o leque de acordos viveis seria, portanto, reduzido em favor de Y. Entretanto, se Y, encorajado por esse sucesso, reduzisse ainda mais
seu conjunto de vitrias para alm de Y3 (talvez
ao requerer unanimidade para a ratificao), os
negociadores repentinamente se veriam em um
impasse, pois os conjuntos de vitrias no seriam
mais sobrepostos25.
25 Diversos pesquisadores de outros campos propuseram
modelos de jogos interligados semelhantes ao jogo de dois

nveis. Kenneth A. Shepsle e seus colegas utilizaram a
noo de jogos interconectados para analisar, por exemplo, a estratgia de um legislador simultaneamente envolvido em dois jogos na arena legislativa e na arena eleitoral.
Nesse modelo, uma determinada ao simultaneamente
um movimento em dois jogos diferentes e um jogador
maximiza a soma de seus ganhos nos dois jogos (cf.
DENZAU, RIKER & SHEPSLE, 1985; SHEPSLE, 1986).
Essa abordagem similar de modelos recentemente desenvolvidos por economistas que trabalham na linha de
expectativas racionais. Nesses modelos um governo dis-

V. OS DETERMINANTES DO CONJUNTO DE
VITRIAS
priados para analisar a coordenao macroeconmica internacional.
importante entender quais circunstncias

afetam o tamanho do conjunto de vitrias. Trs
conjuntos de fatores so especialmente importantes:
Abstraindo os detalhes da poltica do nvel II,

entretanto, possvel esboar certos princpios
que determinam o tamanho dos conjuntos de vitrias. Por exemplo, quanto menor o custo do
no-acordo para os grupos domsticos, menor
ser o conjunto de vitrias (HOMER &
ROSENTHAL, 1978). bom lembrar que o processo de ratificao pe-se, em relao ao acordo
proposto, no contra uma variedade de alternativas (possivelmente atraentes), mas apenas contra
o no-acordo26. O no-acordo geralmente representa o status quo, embora em alguns casos o
no-acordo possa piorar a situao; essa pode ser
uma descrio razovel para o fracasso na ratificao do Tratado de Versalhes27.
- as preferncias e coalizes do nvel II;

- as instituies do nvel II e
- as estratgias dos negociadores do nvel I.
Consideremos um conjunto de cada vez.
V.1. O tamanho do conjunto de vitrias depende
da distribuio de poder, das preferncias e
das coalizes possveis entre os grupos domsticos do nvel II
Qualquer teoria de negociao internacional de
dois nveis que seja testvel precisa estar enraizada
em uma teoria da poltica domstica, ou seja, uma
teoria sobre o poder e as preferncias dos atores
principais do nvel II. Este no o momento para
uma avaliao mesmo que superficial das alternativas tericas relevantes, exceto para mencionar
que a estrutura conceitual de dois nveis poderia
em princpio aliar-se a diferentes perspectivas,
como o marxismo, o pluralismo, os estudos sobre burocracia e o neocorporativismo. Por exemplo, as negociaes de armas poderiam ser interpretadas em termos do modelo de burocracias do
jogo poltico do nvel II, ao passo que a anlise de
classes ou o neocorporativismo poderiam ser apro-
cute simultaneamente com outros governos e com sindicatos domsticos sobre poltica monetria (cf. por exemplo
ROGOFF, 1985; VAUBEL, 1986). George Tsebelis (1988)
desenvolveu uma teoria de jogos aninhados [nested
games], nos quais duas alianas competem para determinar os ganhos totais, enquanto os jogadores individuais no
interior de cada aliana disputam as suas cotas. Fritz Sharpf
(1988) interpreta a poltica macroeconmica como o resultado conjunto de dois jogos simultneos em um deles o
governo joga contra os sindicatos, enquanto no outro responde s reaes antecipadas do eleitorado. James E. Alt e
Barry Eichengreen (1987) oferecem uma tipologia mais
ampla de jogos interligados, distinguindo os jogos paralelos nos quais os mesmos oponentes jogam uns contra
os outros ao mesmo tempo em mais de uma arena e os
jogos sobrepostos que surgem quando um jogador em
particular est envolvido ao mesmo tempo em jogos com
oponentes distintos e quando a estratgia utilizada em um
jogo limita a estratgia disponvel em outro. Uma comparao detalhada desses diversos modelos de jogos interligados uma tarefa para o futuro.
Alguns grupos domsticos podem ter custos

baixos com no-acordos, ao passo que outros podem ter custos mais altos; os primeiros sero mais
cticos que os segundos quanto a acordos no nvel
I. Famlias de baixa renda deveriam ser mais propensas a entrar em greve do que solteiros endinheirados; barbeiros de pequenas cidades deveriam ser
mais isolacionistas que banqueiros internacionais.
Nesse sentido, alguns grupos domsticos podem
tanto opor-se genericamente a quanto apoiar genericamente acordos do nvel I, de maneira mais ou
menos independente dos contedos especficos
desses acordos, embora naturalmente as decises
de outros grupos a respeito da ratificao estejam
condicionadas a essas particularidades. O tamanho
do conjunto de vitrias (e, da, o espao de negociao do negociador do nvel I) depende do tamanho relativo das foras isolacionistas (que se
opem cooperao internacional em geral) e das
foras internacionalistas (que oferecem apoio incondicional). O apoio incondicional a acordos internacionais geralmente maior em pases peque26 Em tratamentos mais formais, o resultado do no-acor-
do chamado de ponto de reverso. Uma avaliao feita

por determinado grupo domstico sobre o no-acordo
corresponde ao que Raiffa chama de preo da desistncia, ou seja, o preo abaixo do qual ele prefere no negociar (RAIFFA, 1982). O no-acordo equivalente ao que
Snyder e Diesing chamam de rompimento ou o custo
esperado da guerra (SNYDER & DIESING, 1977).
27 A referncia do autor, nesse caso, recusa do Congresso estadunidense em ratificar o Tratado de Versalhes, que
encerrou a I Guerra Mundial e criou a Liga das Naes (N.
T.).

nos, mais dependentes e de economias mais abertas se comparados a pases mais autossuficientes,
como os Estados Unidos, pois os custos do noacordo so em geral mais baixos para seus cidados. Cteris paribus, os estados mais
autossuficientes que possuem conjuntos de vitrias menores fazem menos acordos internacionais e
quando os fazem negociam mais duramente.
Em alguns casos, a avaliao do no-acordo
pode ser o nico desacordo importante entre os
grupos do nvel II porque seus interesses so relativamente homogneos. Por exemplo, se a importao de petrleo precisa ser limitada por um acordo entre as naes consumidoras o tipo de acordo buscado na Cpula de Tquio de 1979, por exemplo , presume-se que cada grupo domstico buscar maximizar a sua cota de suprimento disponvel em seu pas, embora alguns grupos domsticos
possam relutar mais que outros em exigir duramente sua parcela por medo de perder integralmente
o acordo. Da mesma forma, na maioria das negociaes salariais, os interesses dos grupos domsticos (sejam trabalhadores, sejam acionistas) so
relativamente homogneos e as divises mais significativas entre os grupos do nvel II so mais provveis de acontecer entre falces e pombos,
dependendo de suas disposies de arriscar uma
greve. (Walton e McKersie referem-se a isso como
conflitos de fronteira, em que o negociador pego
entre seus grupos domsticos de apoio e a organizao externa.) Outros exemplos internacionais em
que os interesses domsticos so relativamente homogneos, com a exceo da avaliao do noacordo, podem ser as conversas do SALT28, as
negociaes do Tratado do Canal do Panam e o
conflito rabe-israelense. improvvel que um negociador seja criticado em casa por uma proposta
de acordo que reduza as armas do oponente de
maneira significativa, oferea poucas compensaes em troca de concesses aos estrangeiros ou
que contenha poucas garantias de segurana para
o outro lado, embora em cada caso as opinies
possam divergir quanto a arriscar um impasse nas
negociaes para alcanar esses objetivos.
28 Significando Strategic Arms Limitation Talks (Ne-
gociaes para a Limitao de Armas Estratgicas, em ingls), os acordos SALT foram dois conjuntos de tratativas
realizados pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica
durante a Guerra Fria, para controle e diminuio das armas nucleares; a primeira rodada de conversas ocorreu entre 1969 e 1972 e a segunda, entre 1977 e 1979 (N. T.).
A natureza distinta dessas questes homogneas muda drasticamente ao contrast-las com

os casos em que as preferncias dos grupos domsticos so mais heterogneas e qualquer acordo do nvel I atinge desigualmente cada um desses grupos envolvidos. Assim, um programa de
recuperao econmica coordenado internacionalmente pode encontrar oposio domstica tanto
por aqueles que acham que o programa est indo
longe demais (banqueiros) quanto por aqueles que
acham que no est indo suficientemente longe
(sindicatos). Em 1919 alguns estadunidenses opuseram-se ao Tratado de Versalhes porque o acharam muito severo para as potncias derrotadas e
outros porque o acharam muito brando (BAILEY,
1945, p. 16-37). Esses padres so ainda mais
comuns, como logo veremos, quando a negociao envolve diversos temas, como um acordo
sobre armas envolvendo barganhas cruzadas entre armas areas e navais ou um acordo trabalhista envolvendo salrios e penses. (Walton e
McKersie denominam esses conflitos de facciosos porque o negociador posto entre faces
em luta dentro da sua prpria organizao.)
Os problemas encontrados por negociadores
do nvel I que tratam de conflitos homogneos
(ou fronteirios) so bem diferentes daqueles
encontrados por negociadores que tratam de conflitos heterogneos (ou facciosos). No primeiro
caso, quanto mais o negociador conseguir ganhar
no nvel I maior parcela na alocao nacional de
petrleo, profundos cortes nos msseis soviticos, baixas concesses no Tratado do Canal do
Panam e assim por diante maiores sero suas
chances de conseguir a ratificao. Nesses casos, o negociador pode usar a ameaa implcita
de seus prprios falces para maximizar seus ganhos (ou minimizar suas perdas) no nvel I, como
Carter e Vance fizeram ao negociar com os panamenhos. Espiando por sobre os ombros para o
nvel II, o negociador nota que seu problema principal em um conflito de preferncias homogneas
gerenciar as discrepncia entre as expectativas
de seus grupos de apoio e o resultado negocivel.
provvel que o negociador no encontre muita
simpatia pelas simpatias do inimigo entre seus prprios grupos domsticos, nem muito apoio s
posies de seus grupos domsticos no campo
inimigo. O efeito da diviso domstica, incorporada na oposio linha-dura dos falces, eleva o
risco de defeco involuntria e assim impede o
acordo no nvel I. A crena comum de que a pol-

tica domstica inimiga da cooperao internacional deriva sem dvida desses casos.
A tarefa de um negociador em meio a um conflito de preferncias heterogneas mais complicada, embora potencialmente mais interessante. Ao
procurar maximizar as chances de ratificao, o
negociador no pode simplesmente seguir a regra
de quanto mais, melhor; a imposio de reparaes mais severas Alemanha em 1919 teria obtido
mais alguns votos no nvel II mas perdido outros,
assim como teria ocorrido com a acelerao do
descontrole de preos domsticos do petrleo em
1978. Em alguns casos, essas linhas de diviso entre
os grupos domsticos no nvel II refletir-se-o nas
do nvel I e o negociador do nvel I pode encontrar
aliados silenciosos no tabuleiro domstico de seu
oponente. Os sindicatos alemes poderiam dar boasvindas presso externa sobre seu prprio governo para que este adotasse uma poltica fiscal mais
expansionista e os banqueiros italianos poderiam
saudar as demandas internacionais por uma poltica monetria italiana mais austera. Assim, os alinhamentos transnacionais podem surgir, de maneira tcita ou explcita, quando os interesses domsticos pressionam seus respectivos governos a adotar polticas que sejam mutuamente apoiadas. claro
que essa a minha interpretao do acordo alcanado na Cpula da Bonn de 1978.
Em tais casos, a diviso domstica pode na
verdade melhorar as perspectivas para a cooperao internacional. Por exemplo, considerem-se
duas diferentes distribuies de preferncias dos
grupos domsticos entre trs alternativas: A, B e
no-acordo. Se 45% dos grupos organizam as
preferncias assim: A > no-acordo > B, outros
45% organizam assim: B > no-acordo > A e 10%
preferem B > A > no-acordo, ento tanto A quanto B esto no conjunto de vitrias, mesmo que B
vencesse em um simples jogo no nvel II. Por
outro lado, se 90% organizam as alternativas desta forma: A > no-acordo > B, enquanto 10% ainda as preferem B > A > no-acordo, ento apenas
A est dentro do conjunto de vitrias. Nesse sentido, um governo que seja internamente dividido
tem maiores chances de alcanar um acordo internacional do que um governo firmemente comprometido com apenas uma poltica29. Inversamente, impor instrues vinculantes ex ante aos
29 Raiffa (1982, p. 12) aponta que, quanto mais difusas
forem as posies em cada lado, mais fcil pode ser alcan-
negociadores poderia excluir alguns resultados do

nvel I que, na verdade, seriam potencialmente
ratificveis em ambos os pases30.
At o momento supusemos implicitamente que
todos os grupos domsticos elegveis participam
do processo de ratificao. Na verdade, contudo,
as taxas de participao variam conforme os grupos e as questes e essa variao freqentemente
apresenta implicaes para o tamanho do conjunto de vitrias. Por exemplo, quando os custos e/
ou os benefcios de um acordo proposto so relativamente concentrados, razovel esperar que
grupos domsticos cujos interesses so mais afetados buscaro exercer uma influncia especial
no processo de ratificao31. Uma razo pela qual
os jogos do nvel II so mais importantes para as
negociaes de comrcio do que para questes
monetrias que o ndice de absteno dos grupos domsticos mais alto nas discusses financeiras do que nos debates sobre comrcio32.
A composio de grupos domsticos ativos no
nvel II (e da o carter do conjunto de vitrias)
tambm varia com o nvel de politizao do assunto. A politizao muitas vezes ativa grupos que
esto menos preocupados com os custos do noacordo, reduzindo assim o tamanho efetivo do
conjunto de vitrias. Por exemplo, a politizao
da questo do Canal do Panam parece ter reduzido a flexibilidade de negociao de ambos os lados do tabuleiro (HABEEB & ZARTMAN, 1986).
Essa uma razo por que a maioria dos diplomatas profissionais enfatiza a importncia do sigilo
ar-se o acordo externo. Para um contraste para a viso
convencional segundo a qual a unidade domstica geralmente uma pr-condio do acordo internacional, cf. Artis
e Ostry (1986, p. 75-76).
30 Consultas significativas com outras naes tornam-se
muito difceis quando o processo interno de tomada de

deciso j tem algumas das caractersticas de pacto entre
entidades quase-soberanas. Existe uma crescente relutncia de pr em risco um consenso domstico alcanado penosamente em um frum internacional (KISSINGER,
1969, p. 266).
31 Cf. Wilson (1975) sobre como as polticas de determi-
nada questo so afetadas pela concentrao ou difuso

dos custos e dos benefcios.
32 Outro fator que favorece a absteno so as maiores
complexidade e opacidade das questes monetrias; como

Gilbert R. Winham (1977, p. 363) observa, a complexidade pode fortalecer a posio de um negociador vis--vis a
organizao que ele representa.

para negociaes exitosas. Entrementes, a viagem
transcontinental de Woodrow Wilson em 1919
refletiu o clculo oposto, a saber, que expandindo
o nmero de apoiadores internos ele poderia assegurar a ratificao do Tratado de Versalhes, embora no fim esta estratgia tenha-se mostrado infrutfera (BAILEY, 1945).
Uma outra importante restrio nossa discusso at o momento foi o pressuposto de que
as negociaes envolvem somente um tema. Suavizar esse pressuposto tem conseqncias poderosas para a disputa em ambos os nveis33. Diversos grupos do nvel II provavelmente tero preferncias bem diferentes sobre as questes debatidas em uma negociao envolvendo diversos temas. Como regra geral, o grupo com maior interesse em determinada questo provavelmente ter
a posio mais extremada quando ela for debatida. Nas negociaes sobre a Lei do Mar, por exemplo, o Departamento de Defesa tinha forte interesse nas rotas martimas, o Departamento do
Interior em direitos de minerao no leito marinho
e assim por diante (HOLLICK, 1981, especialmente p. 208-237; SEBENIUS, 1984, especialmente
p. 74-78). Se cada grupo consegue imprimir sua
viso e interesse no acordo do nvel I, o pacote
resultante muito provavelmente seria inegocivel,
ou seja, no ratificvel pelos pases oponentes
(RAIFFA, 1982, p. 175).
Assim, o negociador-chefe enfrenta barganhas
cruzadas em diferentes temas: quanto ceder em
direitos de minerao para conseguir proteo em
rotas martimas, quanto ceder em exportao de
ctricos para conseguir um acordo melhor na exportao de carnes e assim por diante. As implicaes dessas barganhas cruzadas para os respectivos conjuntos de vitrias podem ser analisadas por meio de curvas isovotos ou curvas de
indiferena poltica. Essa tcnica anloga
anlise convencional de curvas de indiferena,
exceto pelo fato de que a medida operacional a
perda de votos e no a perda de utilidade. A Figura
2 apresenta um diagrama de anlise de
Edgeworth34. O resultado mais desejado para A
33 Sou grato a Ernst B. Haas e Robert O. Keohane pelo
til aconselhamento sobre esse ponto.

34 Estou em dbito com Lisa Martin e Kenneth Shepsle
por sugerirem essa abordagem, embora eles no sejam responsveis pela minha aplicao. Note-se que essa construo presume que cada questo, considerada individualmen-
(o resultado que obtm aprovao unnime tanto

da indstria de laranjas como da indstria de carnes) o canto superior direito (AM) e cada curva
cncava em relao ao ponto AM representa o
lcus de todas as possveis barganhas cruzadas
entre os interesses de pecuaristas e citricultores,
de tal forma que o voto lquido alcanado em favor da ratificao nos pontos A do nvel II seja
constante. A linha negritada A1-A2 representa a
votao mnima necessria para ratificao por A;
a rea definida direita de A1-A2 representa o conjunto de vitrias de A. Da mesma forma, a linha
B1-B2 representa os resultados que so minimamente ratificveis por B e a rea em forma de
lente entre A1-A2 e B1-B2 representa o conjunto
de acordos viveis. Embora algumas sutilezas adicionais (como a natureza da curva de contrato)
possam ser obtidas desse tipo de anlise, o ponto
central simples: as chances de alcanar-se conjuntos de acordos abrem um rico leque de alternativas estratgicas para os negociadores em jogos de dois nveis.
FIGURA 2 CURVAS DE INDIFERENA POLTICA
PARA NEGOCIAO DE DOIS TEMAS
B1
A1
BM
AM
B2
A2
Um tipo de vnculo entre questes [issue

linkage] absolutamente crucial para compreender como as polticas domstica e internacional
tornam-se entrelaadas35. Suponha-se que ua
te, do tipo homogneo e no do tipo heterogneo. A
elaborao de curvas de indiferena poltica de votos
(isovotos) para questes de tipo heterogneo mais complicada.
35 Sou grato a Henry Brady por esclarecer esse ponto
para mim.

maioria de grupos domsticos no nvel II ope-se
a determinada poltica (digamos, a
desregulamentao do preo do petrleo), porm
alguns membros dessa maioria estariam inclinados a mudar seus votos em troca de mais empregos (digamos, nas indstrias exportadoras). Se a
barganha limitada ao nvel II, essa troca no
tecnicamente vivel, mas se o negociador-chefe
conseguir fechar um acordo internacional que traga mais empregos (digamos, via maior crescimento no exterior), ele pode com efeito subverter o
resultado inicial do tabuleiro domstico. Esse vnculo entre questes transnacionais foi um elemento
crucial no acordo de Bonn em 1978.
Note-se que essa estratgia funciona por meio
da mudana das preferncias de quaisquer grupos domsticos, mas sim da criao de uma opo poltica (como um crescimento maior nas
exportaes) que estava anteriormente alm do
controle domstico. Por esse motivo denomino
esse tipo de vnculo entre questes do nvel I que
altera os resultados possveis no nvel II de conexo sinrgica. Por exemplo, na Rodada de Tquio [...] os pases usaram a negociao internacional para promover reformas internas em situaes nas quais as presses dos grupos domsticos de outra forma impediriam a ao, caso no
houvesse a presso (e os benefcios das barganhas) que um parceiro estrangeiro poderia fornecer (WINHAM, 1987). A interdependncia econmica multiplica as oportunidades de alteraremse as coalizes domsticas (e, da, os resultados
das polticas) ao expandir o conjunto de alternativas viveis com efeito, ao criar entrelaamentos
polticos para alm das fronteiras nacionais. Assim, deveramos esperar que a conexo sinrgica
(que , por definio, explicvel apenas em termos da anlise de jogos de dois nveis) torne-se
mais freqente medida que a interdependncia
cresce.
V.2. O tamanho do conjunto de vitrias depende
das instituies polticas do nvel II
Os procedimentos de ratificao claramente
afetam o tamanho do conjunto de vitrias. Por
exemplo, se dois teros dos votos so necessrios para a ratificao, o conjunto de vitrias quase
com certeza ser menor do que no caso de uma
simples maioria ser necessria. Como um observador experiente notou, Sob as regras da Constituio, trinta e quatro de 100 senadores podem
bloquear a ratificao de qualquer tratado. Esse
um aspecto infeliz e nico de nossa democracia.

Devido ao poder efetivo de veto de um pequeno
grupo, muitos acordos valiosos foram rejeitados
e muitos no so nem sequer considerados para
ratificao (CARTER, 1982, p. 225). Como assinalado anteriormente, a separao de poderes nos
Estados Unidos impe uma restrio mais rgida
sobre o conjunto de vitrias estadunidense do que
em vrios outros pases. Isso aumenta o poder de
barganha de negociadores norte-americanos, mas
tambm reduz o escopo da cooperao internacional. Tal situao eleva as probabilidades de defeco involuntria e torna os scios potenciais
mais cautelosos ao negociar com os
estadunidenses.
A Lei de Expanso do Comrcio de 1974 modificou os procedimentos de ratificao em um
esforo para reduzir a possibilidade de manipulao do acordo final pelo Congresso e com isso
buscou renovar a confiana dos parceiros dos
Estados Unidos nas negociaes internacionais.
Aps o fiasco do Preo de Venda Americano, tornou-se amplamente reconhecido que a ratificao
fragmentada de qualquer novo acordo pelo Congresso inibiria negociaes internacionais. Por isso,
a Lei de 1974 garantiu uma votao nica para
rejeitar ou aceitar os acordos no Congresso. Entretanto, para satisfazer as sensibilidades do poder Legislativo estabeleceu-se um elaborado sistema de comits do setor privado para melhorar a
comunicao entre os negociadores do nvel I e
seus grupos domsticos do nvel II, o que era na
verdade uma forma de cooptar os grupos de interesse ao exp-los diretamente s implicaes de
suas demandas (WINHAM, 1980; TWIGGS,
1987). Precisamente essa ttica descrita em um
estudo de caso sobre a administrao do trabalho
realizado por Walton e McKersey: Em vez de
assumir a responsabilidade por persuadir diretamente os principais grupos domsticos a reduzir
suas expectativas, [o negociador do nvel I] estrutura uma situao de tal forma que esses grupos (ou seus representantes mais imediatos) persuadir-se-o sozinhos (WALTON &
MCKERSIE, 1965, p. 321).
Nem todas as prticas importantes de ratificao esto formalizadas; por exemplo, a propenso japonesa de buscar o consenso domstico mais
amplo possvel antes de agir restringe o conjunto
de vitrias japons, em contraste com a cultura
poltica de sociedades majoritrias. Outras prticas polticas domsticas tambm podem afetar o

tamanho do conjunto de vitrias. Uma forte disciplina no partido do governo, por exemplo, aumenta
o conjunto de vitrias ao ampliar o alcance dos
acordos pelos quais o negociador do nvel I pode
esperar apoio. Por exemplo, em 1986, no comit
misto Cmara-Senado da reforma tributria, a proposta final estava muito prxima da verso do
Senado, a despeito do (ou melhor, devido ao) grande controle do Congressista Rostenkowski sobre
a sua delegao, que aumentou o conjunto de vitrias da Cmara. Ao contrrio, um enfraquecimento da disciplina partidria nas maiores naes
ocidentais, cteris paribus, reduziria o escopo para
a cooperao internacional.
A recente discusso sobre fora do Estado e
autonomia do Estado relevante aqui. Quanto
maior for a autonomia dos tomadores centrais de
decises em relao aos grupos domsticos do
nvel II, maior ser seu conjunto de vitrias e,
assim, maiores sero as chances de alcanar-se
um acordo internacional. Por exemplo, o
insulamento do Banco Central das presses polticas domsticas de fato aumenta o conjunto de
vitrias e, portanto, as chances de cooperao
monetria internacional; as recentes propostas para
um papel mais relevante para os bancos centrais
na coordenao de polticas baseiam-se nesse
ponto (ARTIS & OSTRY, 1986)36. Entretanto, a
anlise de dois nveis tambm implica que, cteris
paribus, quanto mais forte for a autonomia de um
Estado em relao s presses domsticas, mais
fraca sua posio relativa ao barganhar internacionalmente. Por exemplo, os diplomatas que representam uma ditadura fortificada so menos
capazes que representantes de uma democracia
de argumentar que os grupos domsticos impedem a realizao de um acordo desvantajoso
(SCHELLING, 1960, p. 28). Essa ainda outra
faceta da desconcertante ambigidade da noo
de fora do Estado.
Para simplicidade de exposio, meu argumento redigido em termos de apenas dois nveis.
Contudo, muitos arranjos institucionais requerem
diversos nveis de ratificao, multiplicando assim a complexidade (mas talvez tambm a importncia) da anlise baseada em conjuntos de vitrias. Considere-se, por exemplo, as negociaes
entre os Estados Unidos e a Comunidade Euro36 bvio que se isso desejvel em termos democrticos
uma questo bastante diferente.
pia sobre o comrcio agrcola. De acordo com o

Tratado de Roma, modificaes na Poltica Agrcola Comum requerem ratificao unnime pelo
Conselho de Ministros37, o qual representa cada
um dos estados-membro. Ato contnuo, cada um
desses governos precisa ratificar suas decises
na arena nacional e em governos de coalizo esse
processo pode requerer tambm ratificao no interior de cada partido. Da mesma forma, uma ratificao desse tipo no lado estadunidense precisaria (ao menos informalmente) do apoio da maioria das, se no de todas as, grandes organizaes agrcolas e no interior dessas organizaes
outras ratificaes pelos interesses e regies-chave podem ser necessrias. Em cada estgio precisariam ser considerados os padres de diviso
poltica interna, os vnculos entre questes, as
compensaes paralelas [side-payments], as estratgias do negociador e assim por diante. Em
algum ponto dessa regresso analtica a complexidade de mais decomposies excederia as vantagens da simplificao, mas o exemplo ilustra a
necessidade da meditao cuidadosa sobre a lgica dos jogos de mltiplos nveis.
V. 3. O tamanho do conjunto de vitrias depende
das estratgias dos negociadores do nvel I
Cada negociador do nvel I tem um interesse
inequvoco de maximizar o conjunto de vitrias
do outro negociador, mas em relao ao seu prprio conjunto de vitrias suas motivaes so variadas. Quanto maior for seu conjunto de vitrias,
mais facilmente ele conclui um acordo, mas tambm mais fraca sua posio de barganha vis-vis o outro negociador. Esse aspecto
freqentemente apresenta um dilema ttico. Uma
forma eficiente de demonstrar comprometimento
com determinada posio nas negociaes do nvel I arregimentar o apoio dos grupos domsti-
37 O Tratado de Roma foi um acordo celebrado em 1957
entre Alemanha, Frana, Itlia, Blgica, Pases Baixos e

Luxemburgo, criando a Comunidade Econmica Europia.
A Poltica Agrcola Comum um conjunto de subsdios
fornecido pela Comunidade Europia aos agricultores dos
seus pases-membro. O Conselho de Ministros um rgo
da Comunidade Europia que, precisamente, rene os representantes de cada um dos estados-membro. Por fim,
cabe lembrar que a Comunidade Europia foi criada em
1957 com esse nome e que, em 1992, transformou-se em
Unio Europia (N. T.).

cos a essa posio (por exemplo: mantendo um
indicativo de greve, falando em missile gap38
ou denunciando as prticas injustas de comrcio no exterior). Por outro lado, essas tticas
podem ter efeitos irreversveis sobre as atitudes
dos grupos domsticos, dificultando a ratificao
subseqente de um acordo fechado (WALTON
& MCKERSIE, 1965, p. 345). Inversamente, se
o negociador realizar consultas preliminares junto
a grupos domsticos com o objetivo de amacilos antes da luta pela ratificao, sua imagem de
negociador implacvel no exterior pode ficar comprometida.
Contudo, desconsiderando neste momento esses dilemas e assumindo que um negociador deseja expandir o seu conjunto de vitrias a fim de
encorajar a ratificao de um acordo, ele pode
explorar tanto as compensaes paralelas convencionais como uma genrica boa vontade. O uso
das compensaes paralelas para atrair apoiadores
marginais, sem dvida, bastante comum na teoria dos jogos, assim como na poltica real. Por
exemplo, o governo Carter fez diversas ofertas
persuasivas (como projetos de obras pblicas)
com o objetivo de convencer senadores hesitantes a ratificar o Tratado do Panam (CARTER,
1982, p. 172; cf. tambm RAIFFA, 1982, p. 183).
Em um jogo de dois nveis as compensaes paralelas podem vir de fontes domsticas sem nenhuma relao com o tema, como nesse caso, ou
podem-se receber como parte da negociao internacional.
O papel das compensaes paralelas nas negociaes internacionais bem conhecido. Todavia, a abordagem de dois nveis enfatiza que o
valor de uma compensao paralela internacional
deve ser calculado em termos da sua contribuio
marginal para a probabilidade de ratificao e no
em termos do seu valor total para a nao beneficiada. O que importa no nvel II no so os custos e benefcios nacionais totais, mas sim os seus
impactos, relativamente s coalizes existentes e
s protocoalizes. Uma concesso comercial que
envolva todos os participantes (ou, ainda pior, uma
concesso em um produto de interesse de um
38 O missile gap (hiato de msseis, em ingls) foi um
recurso retrico usado nos Estados Unidos durante a Guerra

Fria que exagerava a diferena do estoque de msseis nucleares
estadunidenses em relao Unio Sovitica, a fim de justificar maiores gastos com esse tipo de armamento (N. T.).
congressista comprometido com o livre comrcio) menos efetiva que uma concesso (mesmo
que seja de menor valor intrnseco) capaz de alterar a posio de um eleitor indeciso. Inversamente, a retaliao comercial no deveria direcionarse nem aos partidrios do livre comrcio nem aos
protecionistas convictos, mas sim aos no comprometidos.
Um negociador experiente, familiarizado com
os respectivos tabuleiros domsticos, deveria ser
capaz de maximizar tanto a relao custo-benefcio (para si e para seus grupos domsticos) das
concesses que deve fazer para assegurar uma
ratificao no exterior como a relao custo-benefcio de suas prprias demandas e ameaas, ao
mirar suas iniciativas com um olho sobre seus
efeitos no nvel II, tanto em casa como no exterior. Nessa empreitada, os negociadores do nvel I
esto freqentemente em conluio, pois cada um
tem interesse em ajudar o outro a conseguir que o
acordo final seja ratificado. Com efeito, eles movimentam-se coordenadamente na busca de pontos de tangncia de suas respectivas curvas polticas de indiferena. A freqncia emprica dessa
estratgia em negociaes de comrcio e guerras
comerciais, assim como em outras negociaes
internacionais, seria um teste crucial dos mritos
relativos do modelo convencional de ator unitrio
em contraposio abordagem de dois nveis proposta aqui39.
Alm do uso de compensaes paralelas especficas, um negociador-chefe cuja reputao poltica domstica seja alta pode conseguir mais facilmente a ratificao de suas iniciativas externas.
39 O significado estratgico de observar os efeitos das
aes do negociador em ambos os nveis II ilustrado por

John Conybeare (1985, p. 157): a retaliao nas guerras
comerciais anglo-hanseticas no surtia o desejado efeito
de acabar com o conflito porque no tinha como alvo (e
talvez nem pudesse ter tido) membros cruciais da coalizo
oposta do nvel II. Compare-se isso com Snyder e Diesing
(1977, p. 552): Se algum enfrenta um oponente com
fora para impor sua vontade, mas a coalizo majoritria
do oponente inclui alguns membros hesitantes inclinados
conciliao, uma proposta de compromisso que se ajuste
aos seus pontos de vista pode provocar sua defeco e a
formao de uma nova coalizo majoritria. Ou se a estratgia do oponente de acomodao, baseada em uma tnue
coalizo de programaticamente dbil, sabe-se que necessrio tomar cuidado na implementao da sua prpria estratgia coercitiva para evitar o tipo oposto de guinada na
outra situao.

Embora a boa vontade genrica no possa garantir a ratificao, como Woodrow Wilson acabou
descobrindo, ela til para expandir o conjunto
de vitrias, favorecendo assim o acordo no nvel
I, pois ela constitui uma espcie de cola-tudo
para a sua coalizo de apoio. Walton e McKersie
mencionam que membros do Sindicato dos Trabalhadores da Indstria Automobilstica, ao falarem de seu reverenciado lder, Walter Reuther,
argumentaram: Eu no entendo ou concordo com
esta idia de diviso de lucros, mas se o Ruivo
deseja-a, eu vou junto (WALTON &
MCKERSEY, 1965, p. 319). O negociador
iugoslavo na disputa de Trieste atenuou posteriormente suas dificuldades em convencer os
eslovenos irredentistas a aceitarem um acordo,
afirmando que o governo [i. e., Tito] pode influenciar a opinio pblica sempre que desejar
(Velebit apud CAMPBELL, 1976, p. 97)40.
Note-se que cada negociador do nvel I tem
forte interesse na popularidade do seu oponente,
pois a popularidade do partido A aumenta o tamanho do seu conjunto de vitrias e, portanto, aumenta tanto as chances de sucesso e de influncia relativa da barganha do partido B. Dessa forma, os negociadores devem normalmente tentar
reforar a posio uns dos outros com seus respectivos grupos domsticos.
Em parte por essa razo e em parte devido
ateno dos meios de comunicao, a participao na cena mundial normalmente d ao chefe de
governo uma vantagem especial vis--vis sua oposio domstica. Desse modo, embora a coordenao poltica internacional sofra com os altos
custos de transao, os chefes de governo tambm conseguem colher aquilo que denominamos
de benefcios de transao. De fato, o recente
aumento do nmero de cpulas ocidentais, que
deram mais nfase publicidade do que substncia, parece ser desenhado para aproveitar esses benefcios de transao, sem na verdade lidar com certos tipos de acordos que poderiam
acarretar custos de transao41.
40 Conforme indicado anteriormente, nossa discusso as-
sume que o negociador do nvel I deseja alcanar um acordo

ratificvel. Em casos (que mencionaremos adiante) em que
as preferncias pessoais do negociador so mais linha-dura
do que as preferncias de suas bases, a sua popularidade
domstica poderia permitir-lhe resistir a acordos do nvel I.
41 Os benefcios de transao podem ser incrementados se
um acordo substantivo alcanado, embora algumas vezes
Negociadores de status mais elevado tm maior probabilidade de dispor de mais compensaes

paralelas e mais boa vontade em casa e, por
isso, os estrangeiros preferem negociar com um
chefe de governo a tratar com um servidor mais
baixo. Em termos puramente distributivos, uma
nao poderia ter vantagem de barganha se seu
negociador-chefe fosse um mero funcionrio. Os
diplomatas agem racionalmente e no apenas simbolicamente quando se recusam a negociar com
um interlocutor de posio inferior. Os parceiros
de negociao dos estadunidenses tm razo em
preocupar-se sempre que o Presidente dos Estados Unidos est enfraquecido domesticamente.
VI. INCERTEZA E TCNICAS DE BARGANHA
Os negociadores do nvel I so freqentemente
mal-informados a respeito da poltica do nvel II,
particularmente sobre o lado da oposio. Em 1978,
os negociadores em Bonn estavam geralmente
equivocados sobre a poltica local dos demais pases; por exemplo: a maioria dos funcionrios
estadunidenses no apreciou o complexo jogo
domstico que o Chanceler Schmidt praticou sobre o tema da recuperao alem. Igualmente,
Snyder e Diesing informam que os tomadores
de deciso em nossos casos apenas ocasionalmente
tentam fazer essas avaliaes e quando tentaram
fizeram-no miseravelmente [...]. Geralmente os
governos no analisam bem a poltica interna dos
demais pases durante as crises [e eu adicionaria:
tambm em ocasies normais]; na verdade, fazer
essa anlise inerentemente difcil (SNYDER &
DIESING, 1977, p. 516, 522-523)42. Atenuar o
pressuposto da informao perfeita com o intuito
de permitir a existncia da incerteza tem diversas
implicaes para a nossa compreenso dos jogos
de dois nveis. Deixem-me esclarecer algumas
dessas implicaes.
A incerteza sobre o tamanho do conjunto de
vitria pode ser tanto um instrumento de barganha quanto um obstculo para negociaes de dois
nveis. Em barganhas de nvel I puramente
distributivas, os negociadores tm um incentivo
para expor de maneira moderada seus conjuntos
de vitrias. Como provvel que cada negociador conhea mais seu prprio nvel II que seu
oponente, essa afirmao tem alguma
42 Incompreenses anlogas na diplomacia anglo-americana so o foco de Neustadt (1970).

plausibilidade. Isso tem a ver com uma ttica que
Snyder e Diesing descrevem quando negociadores buscam explorar divises no interior do seu
prprio governo ao dizerem, de fato: melhor
vocs fazerem um acordo comigo porque a alternativa ainda pior (idem, p. 517).
Por outro lado, a incerteza sobre o conjunto
de vitrias do oponente aumenta a preocupao
do negociador com o risco de defeco
involuntria. Os acordos somente podem ser fechados se cada negociador estiver convencido de
que o acordo proposto est dentro do conjunto de
vitrias do oponente e que, portanto, ser ratificado. A incerteza sobre a ratificao do acordo
pelo partido A diminui o valor esperado do acordo
para o partido B e por isso o partido B solicitar
ao partido A uma compensao paralela mais generosa do que seria necessrio sob condies de
certeza. De fato, o partido B tem um incentivo
para fingir que duvida da capacidade de o partido
A cumprir o acordo, precisamente para extrair uma
oferta mais generosa43.
Por isso, um negociador maximizador de utilidade precisa convencer seu oponente de que seu
prprio conjunto de vitrias incomum [kinky],
ou seja, que o acordo proposto ser ratificado com
certeza, mas que um acordo um pouco mais favorvel ao oponente improvvel que seja ratificado. Por exemplo, nas discusses sobre energia
em 1978, ao enviar o Senador Byrd em uma misso pessoal a Bonn antes da cpula e, assim, ao
discutir seus problemas polticos em um longo
tet--tte com o Chanceler, Carter procurou com
sucesso convencer Schmidt que a
desregulamentao imediata era politicamente impossvel, mas que por volta de 1981 seria politicamente factvel. Os conjuntos de vitrias
incomuns podem ser mais crveis se girarem em
torno daquilo que Schelling chama de soluo proeminente, como uma diviso meio a meio dos
ganhos, pois tais resultados poder vendveis mais
claramente em casa. Outra ttica relevante consiste em o negociador apresentar um acordo experimental para ratificao com o objetivo de demonstrar que esse acordo no est dentro do seu
conjunto de vitrias.
A incerteza sobre os contornos das respectivas curvas de indiferena poltica, portanto, tem
43 Sou grato a Robert O. Keohane por indicar o impacto
da incerteza sobre o valor esperado das propostas.
usos estratgicos. Por outro lado, quando os negociadores esto buscando novos pacotes que
possam melhorar as posies de ambos os lados,
a descrio enganosa do conjunto de vitrias de
algum pode ser contraproducente. As solues
criativas que expandem o escopo dos ganhos conjuntos e melhoram as chances de ratificao do
acordo provavelmente requerero informaes
muito acuradas sobre as preferncias e sobre os
pontos sensveis dos grupos domsticos. A anlise de jogos de dois nveis esclarece bem a observao de Zartman segundo a qual toda negociao envolve a troca controlada de informaes
parciais (ZARTMAN, 1976, p. 14)44.
VII. REESTRUTURAO E REVERBERAO
Em termos formais, a teoria dos jogos exige
que a estrutura das questes e dos resultados
[payoffs] seja explicitada previamente. Entretanto, na verdade muito do que acontece em qualquer situao de barganha envolve tentativas dos
jogadores de reestruturar o jogo e alterar as percepes dos demais a respeito dos custos do noacordo e dos benefcios dos acordos propostos.
Essas tticas so mais difceis de terem sucesso
em jogos de dois nveis do que em negociaes
convencionais, pois mais difcil atingir os grupos domsticos do outro lado com mensagens
convincentes. Contudo, os governos realmente
procuram expandir os conjuntos de vitrias uns
dos outros. Muito da atividade diplomtica persuadir formadores de opinio, estabelecer contatos com partidos de oposio, oferecer ajuda humanitria a um governo amigo mas instvel e assim por diante tem exatamente essa funo.
Quando funcionrios japoneses visitam o Congresso dos Estados Unidos ou diplomatas britnicos
tentam influenciar os lderes irlando-americanos,
eles buscam enfraquecer eventuais restries do-
44 A presente anlise pressupe que os grupos domsti-
cos so mopes sobre o nvel II do outro lado, um pressuposto que no empiricamente irrealista. Entretanto, um
grupo domstico plenamente informado levaria em considerao as preferncias de jogadores-chave do outro lado,
pois, se a proposta em questo enquadra-se bem no conjunto de vitrias do outro lado, seria racional para esse
grupo votar contra ela, esperando uma proposta mais favorvel em uma segunda rodada e ainda assim ratificvel no
exterior. Essa poderia ser uma interpretao razovel para
a posio do Senador Lodge em 1919 (BAILEY, 1945).
Considerar esse uso estratgico da votao no nvel II est
alm do escopo deste artigo.

msticas que de outra maneira evitariam a cooperao do governo local com seus prprios governos.
definies de seus interesses podem mudar ao longo de uma cpula com suas possveis barganhas
e toma-l-d-c (HISS, 1980, p. 286-287).
Outro exemplo esclarecedor de aes de um

negociador que busca aumentar as chances de ratificao frente oposio no nvel II ocorreu em
1977 durante as negociaes entre o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o governo italiano.
As demandas iniciais do FMI por austeridade dispararam uma forte oposio dos sindicatos e dos
partidos de esquerda. Embora a posio de barganha do FMI no nvel I parecesse forte, o negociador do Fundo buscou um consenso mais amplo
em torno de um acordo entre os diversos atores
italianos como forma de prevenir a defeco
involuntria. Assim, aps consultas diretas com
os lderes sindicais e de esquerda, o FMI
reestruturou a sua proposta com foco em investimentos de longo prazo e na recuperao econmica (por acaso, um interessante exemplo de objetivo bem delimitado) sem se afastar de suas demandas de curto prazo. Ironicamente, o apoio inicial dos comunistas reviso do acordo no durou devido a conflitos entre faces moderadas e
doutrinrias do Partido Comunista Italiano, o que
mostra a importncia da anlise em vrios nveis
(HILLMAN, 1980)45.
Do ponto de vista da teoria ortodoxa da escolha racional, a reverberao problemtica porque implica certa interconexo entre as funes
de utilidade dos atores independentes, ainda que
por meio dos diferentes nveis do jogo. Duas
rationales podem ser apresentadas para explicar
a reverberao entre atores egostas e
maximizadores da utilidade. Primeiro, em um
mundo complexo e interdependente mas
freqentemente hostil, ofender estrangeiros pode
ser custoso no longo prazo. Para progredir, v
com demais [to get along, go along] pode ser
ua mxima racional. provvel que, quanto mais
dependente (ou interdependente) for uma nao,
mais comum ser essa rationale, assim como
mais persuasiva em relao aos atores do nvel II
mais expostos internacionalmente, como as
corporaes multinacionais e os bancos internacionais.
Em algumas situaes, talvez mesmo sem inteno, as presses internacionais reverberam

na poltica domstica, alterando o equilbrio domstico e, em conseqncia, influenciando as
negociaes internacionais. Exatamente esse tipo
de reverberao caracterizou as negociaes da
Cpula de 1978. Dieter Hiss, o xerpa alemo e um
dos que acreditava em um programa de estmulo
econmico como algo interessante para a Alemanha, mais tarde escreveu que as cpulas mudam
a poltica nacional [...] apenas e to-somente se
forem capazes de mobilizar e/ou mudar a opinio
pblica e a atitude dos grupos polticos [...].
Freqentemente isso suficiente se o equilbrio
de opinies for alterado, produzindo uma apertada maioria que anteriormente era uma forte minoria obstaculizadora do processo [...]. Nenhum pas
viola seus prprios interesses, mas certamente as
Uma segunda rationale leva em conta os fatores cognitivos e a incerteza. Seria um erro para
cientistas polticos imitar muitos economistas e
desconsiderar o elemento persuasivo das negociaes46. Dada a incerteza difundida que permeia
muitas questes internacionais, as mensagens do
exterior podem mudar as idias, mover os indecisos e encorajar a minoria domstica. Como um
negociador alemo explicou sua converso retardatria para a causa da locomotiva em 1978,
No final, at mesmo o Banco de Compensaes
Internacionais [a cautelosa organizao de bancos centrais da Basilia] apoiou a idia de coordenao das aes entre os pases. Da mesma forma, um defensor entusistico do programa saudou a presso internacional por ter propiciado um
empurro til para a poltica domstica alem.
mais provvel que uma reverberao persuasiva ocorra mais entre pases com relaes prximas e que acontea com mais freqncia em
negociaes econmicas do que em tratativas
poltico-militares. Os comunicados das cpulas
ocidentais so freqentemente mencionados pe-
45 Spaventa (1983) argumenta que os sindicatos e os co-
46 Sobre explicaes cognitivas e de comunicao para a
munistas na verdade apoiaram as medidas de austeridade,

mas acharam as exigncias do FMI teis para negociar com
suas prprias bases.
cooperao internacional, cf., por exemplo, Zartman (1976,

especialmente a parte 4), Haas (1980, p. 357-405) e Cooper
(1986).

los participantes para suas audincias domsticas
como uma forma de legitimar suas polticas. Aps
uma declarao desse tipo feita pelo Chanceler
Schmidt, um de seus auxiliares caracterizou
privadamente o argumento como invlido intelectual, porm til politicamente. Por outro lado,
bastante conhecido pelos participantes de cpulas que uma declarao contrria poltica vigente de determinado governo poderia ser usada de
maneira lucrativa pelos seus oponentes. Algumas
propostas recentes do Congresso dos Estados Unidos que tinham como objetivo assegurar uma publicidade domstica maior para comentrios internacionais sobre polticas econmicas nacionais (incluindo as recomendaes at ento confidenciais
do FMI) acabaram por difundir a idia segundo a
qual a reverberao poderia aumentar a cooperao internacional (HENNING, 1987, p. 62-63).
A reverberao, conforme discutida at o momento, implica que a presso internacional expande
o conjunto de vitrias domstico e facilita o acordo. Entretanto, a reverberao tambm pode ser
negativa, no sentido de que a presso externa pode
ocasionar uma reao domstica adversa. A reverberao negativa provavelmente menos comum empiricamente do que a reverberao positiva, simplesmente porque os estrangeiros so
propensos a desistirem da presso pblica se esta
for reconhecidamente contraprodutiva. A teoria do
equilbrio cognitivo sugere que a presso internacional mais propensa a reverberar negativamente se geralmente sua fonte for vista pelas audincias domsticas como uma adversria em vez de
uma aliada. Todavia, prever o efeito exato da presso externa reconhecidamente difcil, embora
empiricamente a reverberao parea ocorrer com
freqncia em jogos de dois nveis.
O fenmeno da reverberao (juntamente com
a conexo sinrgica de questes, descrita anteriormente) previne o uso de um atalho atraente para
a modelagem de jogos de dois nveis. Se as preferncias nacionais fossem exgenas do ponto de
vista das relaes internacionais, o jogo poltico
domstico poderia ser modelado separadamente e
os produtos desse jogo poderiam ser usados
como demandas no jogo internacional47. A diviso do trabalho entre a poltica comparada e as
47 Essa a abordagem utilizada para analisar as negocia-
es anglo-chinesas sobre Hong Kong em Bueno de Mesquita, Newman e Rabushka (1985).
relaes internacionais poderia continuar a existir,

embora alguns observadores curiosos talvez desejassem continuar acompanhando o jogo em
ambos os tabuleiros. Mas se as presses internacionais reverberam na poltica domstica, ou se
as questes podem ser interconectadas
sinergicamente, os resultados domsticos no so
exgenos e os dois nveis no podem ser modelados independentemente.
VIII. O PAPEL DO NEGOCIADOR-CHEFE
No modelo estilizado de jogos de dois nveis
delineado aqui, o negociador-chefe a nica conexo formal entre o nvel I e o nvel II. At o
momento assumi que o negociador-chefe no tem
perspectivas polticas independentes, mas que
age meramente como um honesto intermedirio,
ou melhor, como um representante dos interesses dos grupos domsticos. Essa suposio simplifica poderosamente a anlise de jogos dois nveis. Entretanto, a teoria agente-principal lembra-nos de que essa suposio no realista48.
Empiricamente, as preferncias do negociadorchefe podem muito bem divergir das dos grupos
domsticos. As negociaes de dois nveis so
custosas e arriscadas para o negociador-chefe e
freqentemente interferem em suas demais prioridades; portanto, razovel perguntar o que motiva esse negociador a participar de negociaes
de dois nveis.
As motivaes do negociador-chefe incluem:
1. fortalecer sua posio no jogo do nvel II
por meio do aumento de seus recursos
polticos ou por meio da minimizao das
perdas potenciais. Por exemplo, um chefe
de governo pode alcanar a popularidade
que almeja para si caso conclua com sucesso um acordo internacional, ou ele pode
antecipar que os resultados do acordo (por
exemplo, crescimento mais rpido ou gastos mais baixos em defesa) sero politicamente recompensadores;
48 Para uma viso geral dessa literatura, cf. Moe (1984),
Pratt e Zeckhauser (1985) e Mitnick (1986). Essa literatura apenas indiretamente relevante em relao ao nosso
interesse neste trabalho, pois ela no aborda adequadamente o problema gerado por mandantes [principals] mltiplos (ou, em nossos termos: grupos domsticos de apoio).
Para uma abordagem altamente formal do problema de
mandantes mltiplos, cf. Bernheim e Whinston (1986).

2. mudar o equilbrio de poder no nvel II em
favor de polticas domsticas que prefere
por motivos exgenos. As negociaes internacionais s vezes permitem aos lderes polticos fazerem aquilo que domesticamente eles no tm poder suficiente para
faz-lo. Alm do agora conhecido caso de
1978, esse padro caracteriza muitos programas de estabilizao que so
(enganosamente) impostos pelo FMI.
Por exemplo, nas negociaes de 1974 e
de 1978 entre a Itlia e o FMI, as foras
conservadoras internas usaram a presso
do FMI para facilitar mudanas de polticas que de outra maneira no seriam viveis internamente (SPAVENTA, 1983;
HILLMAN, 1986) e
3. perseguir sua prpria concepo do interesse nacional no contexto internacional.
Isso parece ser a melhor explicao para o
prodigioso esforo de Jimmy Carter em
favor do Tratado do Canal do Panam,
assim como para o compromisso em ltima anlise fatal de Woodrow Wilson com
o Tratado de Versalhes.
razovel supor que, ao menos nas barganhas internacionais de dois nveis, o negociadorchefe normalmente priorizar seu clculo domstico, se uma escolha precisar ser feita, quando
menos porque seu prprio emprego depende da
sua posio no nvel II. Assim, esse negociador
mais propenso a apresentar um acordo internacional para ratificao que signifique o menor investimento de capital poltico prprio para aprovao e que almeje o maior retorno poltico possvel com a ratificao.
Essa concepo ampliada do papel do negociador-chefe implica que ele possui, efetivamente,
o poder de veto sobre possveis acordos. Mesmo
se um acordo ficar dentro do seu conjunto de vitrias do nvel II, improvvel que esse acordo
seja fechado se ele opuser-se a ele49. Como essa
clusula aplica-se a ambos os lados do tabuleiro
do nvel I, o verdadeiro escopo do acordo alcanado no nvel internacional pode ser mais estreito
talvez muito mais estreito que a sobreposio
49 Esse poder do negociador-chefe anlogo ao que Shepsle
e Weingast (1977) denominam de penultimato ou poder

de veto ex post dos membros do Comit Misto Cmara dos
Deputados-Senado.
dos conjuntos de vitrias do nvel II. Do ponto de

vista emprico, essa restrio adicional
freqentemente crucial para os resultados dos jogos de dois nveis. Um exemplo significativo nesse sentido o do destino do Tratado de Versalhes.
Em primeiro lugar, fortes evidncias sugerem que
talvez 80% do pblico estadunidense e do Senado
em 1919 apoiavam a ratificao do tratado caso
certas restries fossem adicionadas e, em segundo lugar, caso essas restries fossem aceitas pelos
demais signatrios-chave, principalmente a GrBretanha e a Frana. Com efeito, foi Wilson em
pessoa quem vetou esse acordo ratificvel, dizendo ao assombrado embaixador francs: Eu no
farei concesses em nada (BAILEY, 1945, p. 15).
Uma outra restrio a uma negociao de dois
nveis de sucesso deriva da coalizo domstica
existente de apoio ao lder. Qualquer empresrio
poltico tem um investimento fixo em determinado padro de posies polticas e uma particular
coalizo de apoio. Se um acordo internacional proposto ameaa esse investimento ou se a ratificao exige a constituio de uma coalizo diferente, o negociador-chefe relutar em endoss-lo,
mesmo que (julgando abstratamente) ele pudesse
vir a ser ratificado. Os polticos podem estar propensos a perder alguns de seus apoiadores normais no processo de ratificao de um acordo internacional, mas quanto maior for a perda potencial, maior ser a sua relutncia.
De fato, os custos fixos para constituir uma
coalizo implicam a seguinte restrio ao conjunto de vitrias: quo grande deve ser o
realinhamento das coalizes predominantes do
nvel II para ratificar uma proposta especfica?
Por exemplo, um acordo comercial pode aumentar as oportunidades de exportao do Vale do Silcio, mas pode prejudicar a cidade de Aliquippa
na Pensilvnia. Isso pode ser bom para determinado negociador-chefe (Reagan, por exemplo?)
que pode facilmente adicionar os yuppies do Norte da Califrnia na sua coalizo de apoio e que no
tem nenhuma esperana de ganhar o apoio dos
trabalhadores do ao de Aliquippa. Mas outro negociador-chefe com uma coalizo de apoio diferente (Mondale, por exemplo?) pode achar bastante custoso ou mesmo impossvel converter os
ganhos do mesmo acordo em algo politicamente
til. Do mesmo modo, nas negociaes de 1978
entre Bonn e Washington sobre o uso da bomba
de nutrons, pedir aos EUA que preparassem
[essa arma] para usar na Alemanha Ocidental po-

dia ser interessante para um governo Democrata
Cristo, mas para um governo Social-Democrata
era praticamente impossvel (STRONG &
ZERINGUE, 1986, p. 9). Sob tais circunstncias,
os modelos simples de eleitor mediano a respeito das influncias domsticas sobre a poltica externa podem ser bastante enganosos.
Ao afrouxar o pressuposto segundo o qual o
negociador-chefe meramente um intermedirio
honesto que negocia em benefcio de seus grupos
domsticos, abre-se a possibilidade de que os grupos domsticos possam ser mais propensos a um
acordo (ou mais preocupados com um no acordo) do que o negociador. Exemplos empricos
no so difceis de encontrar: no incio de 1987 o
pblico europeu estava mais disposto a aceitar a
proposta de controle de armas duplo zero
[double-zero] de Gorbatchev do que os lderes
europeus, assim como no incio dos anos 1970 o
pblico estadunidense (ou pelo menos o pblico
politicamente ativo) estava mais ansioso por um
fim negociado da Guerra do Vietn do que o governo Nixon. Como regra, o negociador mantm
um poder veto sobre qualquer acordo proposto
em tais casos. Entretanto, se a posio domstica
do negociador (ou mesmo seu prprio emprego)
fosse ameaada caso se ele tivesse que rejeitar
um acordo condizente com os limites do seu conjunto de vitrias do nvel II, e se isso fosse conhecido por todas as partes, ento o outro lado no
nvel I ganharia considervel influncia no processo. Os estadunidenses descontentes com a
Guerra do Vietn claramente afetaram o acordo
obtido nas negociaes de Paris50 (ZARTMAN,
1976b, p. 372-398). Inversamente, se os grupos
domsticos so (percebidos como) linha-duras, a
fraqueza domstica de um lder torna-se um ativo
diplomtico. Por exemplo, em 1977 os
estadunidenses calcularam que a demora em negociar um tratado [...] colocou em perigo a posio de [Presidente panamenho Omar] Torrijos; um
Panam sem Torrijos teria sido, muito provavelmente, um parceiro com quem seria impossvel
de negociar (Brzezinski apud HABEEB &
ZARTMAN, 1986, p. 39-40). Da mesma forma,
nas negociaes de Trieste de 1954 o fraco governo italiano sustentou que, A no ser que alguma coisa seja feita em nosso favor em Trieste,
50 As negociaes de Paris consistiram em reunies de alto
nvel realizadas em 1973 e que resultaram na retirada das

tropas estadunidenses do Vietn, nesse mesmo ano (N. T.).
podemos perder a eleio. Essa carta foi utilizada

duas ou trs vezes [relatou mais tarde o negociador britnico] e quase sempre logrou resultado
(Harrison apud CAMPBELL, 1976, p. 67).
Minha nfase na responsabilidade especial do
poder Executivo central um ponto de afinidade
entre o modelo de jogos de dois nveis e a literatura estatocntrica, embora a lgica subjacente difira. Nesse modelo Jano de interaes entre o domstico e o internacional, a poltica transnacional
menos proeminente que em certas teorias de
interdependncia (HUNTINGTON, 1973, p. 333368; cf. tambm NEUSTADT, 1970; KEOHANE
& NYE JR., 1977). Entretanto, desconsiderar as
alianas transversais [cross-table] no nvel II
uma simplificao considervel; isso to mais
enganoso quanto menor for a visibilidade poltica
do assunto e quanto mais freqentes forem as
negociaes entre os governos envolvidos
(CRANE, 1984). Empiricamente, por exemplo, os
jogos de dois nveis na Comunidade Europia so
influenciados por diversos laos diretos entre os
participantes do nvel II, como os porta-vozes
nacionais da rea agrcola. Em alguns casos, o
mesmo ator multinacional de fato pode aparecer
em mais de um tabuleiro do nvel II. Em negociaes sobre concesses de minerao em alguns
pases menos desenvolvidos, por exemplo, a mesma corporao multinacional pode ser consultada
em privado tanto pelo governo de sua matriz como
pelo governo da filial. Em trabalhos subseqentes
baseados no modelo de jogos de dois nveis, as
implicaes estratgicas da comunicao direta
entre os diversos jogadores do nvel II deveriam
ser exploradas.
IX. CONCLUSO
Em anos recentes o desenvolvimento mais portentoso das reas de Poltica Comparada e de Relaes Internacionais o crescente reconhecimento
entre os pesquisadores de cada rea da necessidade de levar-se em considerao os entrelaamentos entre ambos. Os exemplos empricos da
influncia recproca entre as questes domsticas e internacionais abundam. Precisamos agora
de conceitos e teorias que ajudem a organizar e
ampliar nossas observaes empricas.
As anlises em termos de jogos de dois nveis
oferecem uma resposta promissora para esse desafio. Diferentemente das teorias estatocntricas,
a abordagem de dois nveis reconhece a
inevitabilidade do conflito domstico em relao

s exigncias do interesse nacional. Diferentemente das abordagens da segunda imagem e a
da segunda imagem invertida, a abordagem de
dois nveis reconhece que os tomadores de deciso lutam para conciliar simultaneamente os imperativos domsticos e internacionais. Como observamos, os estadistas inseridos nessas difceis
situaes encaram distintos dilemas e oportunidades estratgicos.
Essa abordagem terica destaca diversas caractersticas importantes a respeito das ligaes
entre a diplomacia e a poltica domstica, incluindo:
a importante distino entre as defeces

voluntria e involuntria dos acordos internacionais;
o contraste entre questes nas quais os interesses domsticos so homogneos, simplesmente opondo falces a pombos, e
questes nas quais os interesses domsticos so mais heterogneos, de tal modo
que as divises domsticas possam na verdade favorecer a cooperao internacional;
a possibilidade de conexo sinrgica entre

questes em que movimentos estratgicos
em um tabuleiro facilitam coalizes inesperadas no outro tabuleiro;
o fato paradoxal de que arranjos institucionais que fortalecem os tomadores de

deciso domesticamente podem enfraquecer sua posio internacional de barganha
e vice-versa;
a importncia de observar a influncia dos

tratados internacionais, das ofertas e das
compensaes paralelas sobre os planos
domsticos do negociador-chefe e do outro pas;
o uso estratgico da incerteza sobre a poltica domstica e a utilidade especial dos

conjuntos de vitrias incomuns;
a potencial reverberao das presses internacionais na arena domstica e
a divergncia de interesses entre o lder

nacional e aqueles em cujo benefcio ele
est negociando e, em particular, as implicaes internacionais dos seus investimentos fixos na poltica domstica.
Os jogos de dois nveis parecem ser um aspecto ubquo da vida social, das cpulas econmicas ocidentais diplomacia nos Blcs, da poltica de coalizo no Sri Lanka s manobras
legislativas no Congresso dos Estados Unidos.
necessrio agora que pesquisas empricas de longo alcance testem e aprofundem nossa compreenso sobre como esses jogos so disputados.
Robert D. Putnam (Robert_Putnam@ksg.harvard.edu) Professor da Escola de Governo John F. Kennedy

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FEMINISTS AND THE DIVERSITY OF REPUBLICAN ALTERNATIVES
Carla Ceclia Rodrigues Almeida and Jos Antnio Martins
This article analyzes the critical move of certain feminists toward republicanism and explores the
hypothesis that such a move represents important points of contact with a current of popular
republicanism. Based on classical authors and adopting specific criteria for looking at the constitutive
diversity of republicanism, we seek a way to define this current and as well as the aristocratic one
which serves as its counterpoint. Our hypothesis is based, on the one hand, on analysis of feminist
critiques of certain current formulations which, to a greater or lesser extent, share the republican
ideal that contemporary society must endow public life with renewed meaning. On the other hand, it
draws from particular proposals that have been elaborated in order to appropriate this ideal. Our
analysis then makes it possible to suggest that the concerns that characterize the popular republican
current offer more promising sources for combining the ideal of a renewed public sphere with
demands for justice. Through this focus, we emphasize feminist contributions to democratic theory.
KEYWORDS: feminist theory; popular republicanism; aristocratic republicanism; democratic theory.
*
LIBERALISM AND FEMINISM: GENDER EQUALITY IN CAROLE PATEMAN AND

MARTHA NUSSBAUM
Ingrid Cyfer
This article discusses the relationship between liberalism and feminism through the work of two
feminist scholars, Carole Pateman and Martha Nussbaum. This is an important issue for feminism,
and one in which the problems associated with public-private and nature-culture dichotomies, inherited
from liberalism, are fundamental. In this regard, we will discuss Carole Pateman and Martha
Nussbaums positions on the matter. Our choice of authors is due to the fact that both share many of
same premises and conclusions, and because their divergences are located primarily around problems
in which feminism is added on to political liberalism. Thus, in carrying out a discussion through both
positions, we minimize the risk that the analysis of the debate move little beyond the critique that
numerous theories have directed toward liberalism, and offer what can be a fruitful entry into one of
the most controversial points in contemporary feminist theory. Nussbaum and Pateman seem to
coincide regarding their conception of gender equality. In the criticism that both of them direct
toward the nature-culture relationship and to the formalism of abstract equality, it becomes evident
that neither seeks to attribute either power or the oppression of women to natures designs. In both
authors, it is very clear that what they consider relevant for the organization of a just society in terms
of gender is the way in which a society places value on biological differences and what implications
this has for the distribution of social goods. Nussbaum, however, believes that this equation can be
dealt with within liberal theory, as long as it is subjected to changes which free it from theoretical
problems linked to the conservative stance of the first liberal philosophers.
KEYWORDS: feminism; feminist theory; political liberalism; gender equality; nature and culture;
public and private.
*
DIPLOMACY AND DOMESTIC POLITICS: THE LOGIC OF THE TWO-LEVEL GAMES

Robert Putnam
Domestic politics and international relations are often inextricably entangled, but existing theories
(particularly state-centric theories) do not adequately account for these linkages. When national
leaders must win ratification (formal or informal) from their constituents for an international agreement,
their negotiating behavior reflects the simultaneous imperatives of both a domestic political game

and an international game. Using illustrations from Western economic summitry, the Panama Canal
and Versailles Treaty negotiations, IMF stabilization programs, the European Community, and many
other diplomatic contexts, this article offers a theory of ratification. It addresses the role of domestic
preferences and coalitions, domestic political institutions and practices, the strategies and tactics of
negotiators, uncertainty, the domestic reverberation of international pressures, and the interests of
the chief negotiator. This theory of two-level games may also be applicable to many other political
phenomena, such as dependency, legislative committees, and multiparty coalitions.
KEYWORDS: two-level games; negotiations; foreign policy; domestic policy; diplomacy.
*
LAWS, JUSTICE AND THE LAW: SOME SUGGESTIONS FOR READING THE WORK OF
E. P. THOMPSON
Adriano Luiz Duarte
This article discusses notions of laws, Justice and the Law in E. P. Thompsons work. Our
goal is to achieve an understanding of how such notions have been articulated and how they connect
with ideas of experience and culture. The specific works studied are those published in the book
intitled The essencial E. P. Thompson, edited in 2002 by historian Dorothy Thompson. Furthermore,
we seek an understanding of the possible political consequences that these notions hold, today, for
the thought and action of a democratic Left. We conclude that Thompsons defense of the domain
of the Law as an unquestionable human conquest further suggests a rethinking of the way in which
the critique of liberal democratic regimes is usually carried out, since quite often the critique of
capitalism is mistakenly understood as a critique of democracy, as if the two were an inseparable
unit. Nonetheless, we should not forget that capitalism only became democratic through a long and
hard struggle for rights: civil rights, in the 18th Century, political rights, in the 19th Century and social
rights, in the 20th Century. Thus, it was the action and the words of the underdogs that not only
made liberalism progressively democratic but, on many occasions, threw up barriers to the destructive
furor of capitalism.
KEYWORDS: Laws; Justice; the Law; experience; political culture.
*
STATE AND CIVIL SOCIETY ORGANIZATIONS IN BRAZIL TODAY: CONSTRUCTING

A POSITIVE SYNERGY?
Cludia Feres Faria
This article seeks to analyze the relational pattern that the Lula government has maintained with
movements and organizations of civil society (OSCs) in the period spanning 2003 to 2006. Its goal is
to inquire as to whether and what kind of opportunities were created for the establishment of a
positive synergy between State and civil society during this period. We start from the hypothesis
that the creation of new participatory spaces, although an important condition to guarantee a truly
inclusive dynamic, is in and of itself insufficient. Our analysis shows that notwithstanding the fact
that the Lula government created a new pact with organized civil society through the creation,
widening and institutionalization of new participatory spaces, this practice did not become a government
policy that rallied majority support. Thus, the efforts that have been carried out for constructing and
perfecting the participation of civil society organizations in Lula administration public policies have
become marginal and selective, and thus undermine the inclusive potential that they themselves
could be generating.
KEYWORDS: State; civil society organizations; participation; Lula administration.
*

LA DIPLOMATIE ET LA POLITIQUE INTRIEURE : LA LOGIQUE DU JEU DE DEUX
NIVEAUX
Robert D. Putnam
La politique intrieure et les relations internationales sont souvent inextricablement lies ; cependant,
les thories xistentes (particulirement celles qui sont tat centriques ), ne prennent pas
suffisamment en considration ces liens. Quand les dirigeants nationaux doivent obtenir les ratifications
(formelles ou informelles), des membres de leurs parlements pour un accord international, leurs
comportements pendant les ngociations refltent les imperatifs simultans, bien dun jeu de politique
intrieure, comme dun jeu de politique internationale. En utilisant des exemples de coupoles
conomiques occidentales, des ngociations du Canal de Panam et du Trait de Versailles, des
programmes de stabilisation du Fonds Montaire International, de la Communaut Europenne et
dautres nombreux contextes diplomatiques, larticle offre une thorie de la ratification. Il souligne le
rle des prfrences, coalitions, institutions et pratiques nationales, des stratgies et tactiques des
ngociateurs, de lincertitude, des rverbrations internes, des pressions extrieures et le rle des
intrts du ngociateur en chef. Cette thorie de jeux de deux niveaux peut aussi tre aplique
beaucoup dautres phenomnes politiques, comme la dpendence, les comits lgislatifs et les coalitions
multipartites.
MOTS-CLES: jeux de deux niveaux; ngociations; politique intrieure; politique extrieure; diplomatie.
*
LOI, JUSTICE ET DROIT : QUELQUES SUGGESTIONS DE LECTURE DE LOEUVRE DE

E. P. THOMPSON
Adriano Luiz Duarte
Cet article discute les notions de loi, justice et droit, dans le travail de E. P. Thompson. Son
objectif cest de comprendre comment ces notions ont t articules et comment elles se sont
connectes avec les ides dxperience et de culture . Les oeuvres tudies ont t celles
publies dans le livre The essencial E. P. Thompson, dit en 2002, par lhistorienne Dorothy
Thompson. Larticle cherche aussi comprendre quels sont les possibles dploiements politiques
que ces notions suggrent, aujourdhui, pour la pense et laction dune gauche dmocratique. On a
conclut que la dfense que Thompson fait du domaine de la loi comme un avantage humain
indiscutable, suggre aussi, quon repense la manire comme est normalement faite la critique aux
rgimes de dmocratie librale, puisque plusieurs reprises, la critique au capitalisme implique,
tort, une critique la democratie, comme si tous les deux composaient une unit insparable. On ne
peut pas oublier encore, que le capitalisme est seulement devenu democratique avec la difficile et
longue lutte par les droits : les droits civiques, au XVIII sicle ; les droits politiques, au XIX sicle et
les droits sociaux au XX sicle. a a t alors, laction et lexpression de ceux den bas , qui a,
progressivement, pas seulement fait dmocratique le libralisme, comme plusieurs reprises, a rig
des barrires contre la fureur destructive du capitalisme.
MOTS-CLES: Loi; Justice; Droit; exprience; culture politique.
*
LETAT ET LES ORGANISATIONS DE LA SOCIT CIVILE AU BRSIL CONTEMPORAIN :

EN TRAIN DE CONSTRUIRE UNE SYNERGIE POSITIVE?
Cludia Feres Faria
Larticle cherche analyser la structure de relation entretenue par le gouvernement Lula avec les
mouvements et les organisations de la socit civile (OSCs), entre 2003 et 2006. Lobjectif cest
denquter si des opportunits ont t cres et lesquelles, pour quune synergie positive soit

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 147-174 JUN. 2010

DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA:

A LGICA DOS JOGOS DE DOIS NVEIS

I. INTRODUO: O ENTRELAAMENTO DAS

Logic of the Two-Level Games. Publicado originalmente

1986 no encontro anual da American Political Science

quando influencia? e como influencia?. Este

Henning (1986) e Putnam e Bayne (1987, p. 62-94).

interdependentes as polticas freqentemente podem ser

DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA

adotaram polticas diferentes daquelas que teriam

5 A Rodada de Tquio foi um conjunto de negociaes

6 Banco Central alemo (N. T.).

Destler e Mitsuyu (1982).

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8 Para uma narrativa excelente da poltica de energia dos

EUA durante esse perodo, cf. Ikenberry (1988).

No fim, cada lder acreditava que o que fazia era

9 No est claro se Jimmy Carter entendeu completamen-

te as implicaes domsticas do seu compromisso em Bonn

DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA

negligncia relativamente aos fatores domsticos, cf.

internacional (KATZENSTEIN, 1978, p. 4; cf.

12 Por exemplo, cf. Krasner (1978b, p. 55): A caracters-

tica analtica central que determina a capacidade de um

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teorias que integrem ambas as esferas, levando

DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA

1988, portanto durante a poca em que existia a Unio

internacional de Glenn Snyder e Paul Diesing.

dos e Senado, usadas ao longo deste artigo, referem-se

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 147-174 JUN. 2010

argumento ser totalmente elaborado em termos de apenas

de votos constitucionalmente necessrios no Senado dos Estados Unidos para a ratificao de

17 Estou em dvida com William Jarosz por esse exemplo.

DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA

18 Essa condio, de fato, caracterstica da maioria dos

procedimentos de ratificaes do mundo real, como no caso

Weingast (1987). Estou em dbito com o Professor Shepsle

coisas mantendo-se iguais [clusula cteris paribus] em

jeitados em uma capital ou outra por motivos de

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quanto aos contornos dos conjuntos de vitrias por parte

DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA

dncias que corroboram esse exemplo, cf. Kaufman (1985,

novo tratado tinha que ser aceitvel pelo menos

As siglas XM e YM representam os resultados

modelos de jogos interligados semelhantes ao jogo de dois

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priados para analisar a coordenao macroeconmica internacional.

importante entender quais circunstncias

Abstraindo os detalhes da poltica do nvel II,

- as preferncias e coalizes do nvel II;

Alguns grupos domsticos podem ter custos

do chamado de ponto de reverso. Uma avaliao feita

DIPLOMACIA E POLTICA DOMSTICA

A natureza distinta dessas questes homogneas muda drasticamente ao contrast-las com