24

NDICE

DA

RBPI

O nacionalismo
desenvolvimentista e a poltica
externa independente (1951-1964)
PAULO G. FAGUNDES VIZENTINI*

A poltica externa brasileira entre 1951 e 1964 apresentou caractersticas novas, que a diferenciava das fases anteriores. Apesar das diferenas
existentes entre o nacional desenvolvimentismo populista de Getlio Vargas,
o desenvolvimentismo associado de Juscelino kubitschek de Oliveira, e a
Poltica Externa Independente de Jnio Quadros e Joo Goulart, bem como
das particularidades que marcaram o contexto histrico de cada uma, esses
projetos possuem acentuados traos em comum e apresentam uma continuidade. Ainda que caracterizada por certas ambigidades e interrompidas
por um hiato aps o suicdio de Vargas, a poltica externa desses trs perodos
apresenta um aprofundamento contnuo, que atinge a sua forma superior
com a Poltica Externa Independente (PEI). Embora apresentada inicialmente apenas como tentativa de realizar uma diplomacia mais autnoma
face aos Estados Unidos aps as decepes geradas durante o governo Dutra
(quando se esperava uma relao privilegiada com esse pas como decorrncia da colaborao durante a Segunda Guerra Mundial e incio da Guerra
Fria), essa linha poltica possuia razes mais distantes. Entre 1930 e 1945,
Vargas j havia procurado transformar a poltica exterior num instrumento de
apoio ao desenvolvimento econmico (1).
Durante a primeira metade do sculo XX, a poltica externa brasileira teve como tendncia predominante a insero do pas no contexto
hemisfrico, onde o eixo principal era a relao com os Estados Unidos. No
se trata apenas da dependncia face aos EUA, mas no fato do Brasil centrar
sua poltica externa no estreitamento das relaes com Washington, dentro
da perspectiva da aliana no escrita, concebida durante a gesto Rio
Rev. Bras. Polt. Int. 37 (1):24-36 [1994].
* Professor de Histria Contempornea e Relaes Internacionais na Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, doutor em Histria Econmica pela USP.

NDICE

DA

RBPI

25

Branco. A dependncia, enquanto tal, prosseguiu depois desta fase, mas a

tnica no era mais essencialmente a busca de uma aproximao privilegiada
com os Estados Unidos.
Ao longo desta fase, houve momentos de busca de uma relativa
autonomia na dependncia ou de barganha para a defesa de certos
interesses brasileiros, como durante a gesto Rio Branco e o primeiro
governo Vargas. O restante da Repblica Velha (1912-1930) e o mandato do
presidente Dutra (1946-1951) caracterizam-se, em oposio, por uma dependncia relativamente passiva frente aos EUA. Entretanto, o perodo
1930-1945 pautou-se por uma tentativa consciente de tirar proveito da
conjuntura internacional e da redefinio da economia brasileira, atravs da
utilizao da poltica externa como instrumento estratgico para lograr a
industrializao do pas. necessrio ressaltar, entretanto, que o estgio
embrionrio do desenvolvimento brasileiro e as escassas possibilidades
oferecidas pelo contexto internacional, a longo e mdio prazos, limitaram o
alcance desta inovao varguista. A diplomacia pendular do Brasil, entre
Washington e Berlim, buscava, em essncia, reativar a velha aliana
privilegiada com os EUA, inovando-a com outras formas de cooperao
econmica. Em suma, Vargas ensaiava uma nova poltica externa em uma
situao ainda dominada por velhas estruturas de alcance regional (2).
A derrubada do ditador estadonovista e o carter da poltica externa
do governo Dutra evidenciaram esses elementos acima apontados, e a
tendncia a formas mais ou menos passivas de uma acomodao submissa
aos Estados Unidos ainda se faria sentir entre 1951 e 1964. Sem embargo, a
volta de Vargas ao poder vai significar uma importante mudana. inegvel
que ainda iria persistir em larga medida a iluso de que o Brasil poderia,
atravs de uma barganha nacionalista, voltar a lograr estabelecer vnculos
privilegiados com os EUA; isto at o final do governo Kubitschek. Mas a
situao nos anos 50 era diferente. O desenvolvimento econmico e a
progressiva afirmao de um novo perfil scio-poltico da sociedade brasileira impunham novas demandas poltica exterior.
A dcada de 1950 abria-se com o incremento da urbanizao e da
industrializao, a afirmao de uma burguesia industrial, de segmentos
mdios urbanos, de uma jovem classe operria e outros trabalhadores
urbanos e rurais. O sistema poltico tinha de responder crescente participao popular, enquanto as contradies da sociedade brasileira constituiam
um terreno frtil para conflitos sociais. Assim, Vargas viu-se na contingncia
de retomar o projeto de desenvolvimento industrial por substituio de

26

NDICE

DA

RBPI

importaes, incrementando a indstria de base. O setor externo da economia possuia, nesse quadro, um papel fundamental. A obteno de capitais
e tecnologia s poderia ser lograda incrementando-se a cooperao econmica com a potncia ento hegemnica do mundo capitalista, os Estados
Unidos. No quadro da Guerra Fria, entretanto, o espao de manobra era
muito limitado para atrair a ateno americana, visando suplantar o descaso de Washington para com a Amrica Latina, e, em particular, para com o
Brasil.
nesse quadro que Vargas procura implementar uma barganha
nacionalista, a qual consistia em apoiar os EUA no plano poltico-estratgico
da Guerra Fria, em troca de ajuda ao desenvolvimento econmico brasileiro
(3). Esta poltica, ao mesmo tempo, fortaleceria a posio interna do governo,
grangeando-lhe apoio de diferentes foras polticas. As contradies internas cada vez mais pronunciadas e os magros resultados obtidos no plano
externo atingiram um ponto grave a partir de 1953, com a eleio do
Republicano Eisenhower. Neste momento, Vargas viu-se na contingncia
de aprofundar sua barganha diplomtica, visando reverter um quadro
crescentemente adverso. O problema, entretanto, era que o cenrio internacional no oferecia suficientes alternativas, pois os pases socialistas ainda
eram considerados inimigos, a Europa ocidental e o Japo mal concluiam
a reconstruo econmica, enquanto o Terceiro Mundo recm despertara
como realidade poltica, devido ao embrionrio estgio da descolonizao. A
Amrica Latina, por seu turno, encontrava-se sob forte presso dos EUA,
alm de politicamente bastante dividida.
De qualquer forma, Vargas procurou tirar proveito dos limitados
espaos, alm de tentar criar outros. Entretanto, mesmo este esboo de
multilateralizao, o qual visava mais barganha com os Estados Unidos do
que uma nova forma de insero no plano mundial, viu-se obstaculizado
pelos acirrados conflitos internos, nos quais a oposio articulava-se diretamente com Washington, isolando o governo e levando o presidente ao
suicdio em 1954.
A derrubada do governo Vargas e a reao conservadora que se
seguiu, tanto no plano interno como, sobretudo, externo, evidenciaram que
a barganha nacionalista havia se tornado uma poltica incmoda para o status
quo internacional hegemonizado pelos Estados Unidos. A tentativa precoce
de promover uma diplomacia no linearmente subordinada a Washington
apoiava-se em fatores objetivos em desenvolvimento, e no apenas na
vontade poltica de um lder populista. Por isso significou o incio de uma

NDICE

DA

RBPI

27

nova fase da poltica externa brasileira, que conhecer seu amadurecimento

com a Poltica Externa Independente.
Entre 1954 e 1958 essa poltica conhece um srio retrocesso, e h um
autntico hiato com relao s tendncias marcantes do perodo. A gesto
Caf Filho caracterizou-se pela abertura econmica absoluta ao capitalismo
internacional e pelo retorno do alinhamento automtico em relao
diplomacia americana, tal como no governo Dutra. O projeto de desenvolvimento momentaneamente abandonado em nome de um liberalismo
econmico extremado, enquanto a barganha nacionalista desaparece das
palavras e atitudes do governo. Tratava-se da afirmao da diplomacia da
ESG e sua concepo de segurana e desenvolvimento.
Com a ascenso de Kubitschek ao poder em 1956, a situao alterase em certo sentido. O Brasil continua calcando sua poltica externa no
alinhamento automtico em relao aos EUA, a qual se concentra essencialmente na diplomacia hemisfrica. Tambm prossegue a abertura completa da economia ao capital internacional. Entretanto, JK retomou o projeto de
industrializao, s que agora calcado no setor de bens de consumo durveis
para as classes de mdia e elevada renda. Assim, Kubitschek conseguia
conjunturalmente um espao em que se harmonizavam os interesses da
potncia hegemnica e de um projeto de industrializao alterado.
necessrio salientar, sem embargo, que tal poltica foi possvel, entre outras
coisas, pelo retorno pleno da Europa Ocidental vida econmica internacional, fornecendo alternativas comerciais e financeiras ao Brasil, sem confrontao com Washington.
Esse hiato, com suas duas fases distintas, no entanto, encerra-se em
1958, com a retomada da barganha nacionalista por Kubitschek, em termos
muito semelhantes a de Vargas. A crise dos milagrosos 50 anos em 5 e
determinadas alteraes internacionais, como a criao da Comunidade
Econmica Europia, a reeleio de Eisenhower num quadro de crise e
descontentamento latino-americano, bem como as presses do FMI, levaram o governo a retomar uma ativa barganha nacionalista atravs da Operao Pan-Americana (OPA). Esta objetivava atrair a ateno dos Estados
Unidos para a Amrica Latina e obter maiores crditos nos marcos do sistema
interamericano, comprometendo a Casa Branca num programa multilateral
de desenvolvimento econmico de largo alcance (4).
A OPA pretendia incrementar os investimentos nas regies economicamente atrasadas do continente, compensando a escassez de capitais
internos, promover a assistncia tcnica para melhorar a produtividade e

28

NDICE

DA

RBPI

garantir os investimentos realizados, proteger os preos dos produtos primrios exportados pela Amrica Latina, bem como ampliar os recursos e
liberalizar os estatutos das organizaes financeiras internacionais. Ao contrrio da Aliana para o Progresso, que priorizava capitais privados e as
relaes bilaterais, a OPA enfatizava a utilizao de capitais pblicos e a
multilateralizao das relaes interamericanas. Paralelamente, JK buscou
expandir a barganha para a rea socialista e terceiromundista, mas de forma
extremamente acanhada. A economia brasileira internacionalizava-se acentuadamente, e os conflitos sociais exacerbavam-se, enquanto as repercusses da Revoluo Cubana criavam problemas adicionais. No podendo agir
alm do que lhe permitiam suas bases de sustentao poltica, a diplomacia
de JK permanecer no meio do caminho, empurrando para os seus sucessores decises que no podia ou no estava disposta a tomar.
Este o contexto em que se inicia o breve governo Jnio Quadros e
a sua Poltica Externa Independente (PEI). Apesar de Jnio e seu Ministro
da Relaes Exteriores, Afonso Arinos (da UDN mineira), caracterizaremse por uma postura conservadora (sobretudo na poltica nacional e econmica), o novo governo inaugura uma linha diplomtica que aprofunda e coloca
em prtica elementos essenciais da barganha nacionalista dos anos 50.
O ncleo bsico da PEI pode ser sintetizado em cinco princpios
enunciados oficialmente e que se mantiveram ativos entre 1961 e 1964. O
primeiro referia-se ampliao do mercado externo dos produtos primrios e dos manufaturados brasileiros atravs da reduo tarifria no mbito
latino-americano e da intensificao das relaes comerciais com todas as
naes, inclusive as socialistas. O segundo defendia a formulao autnoma dos planos de desenvolvimento econmicos e a prestao e aceitao
de ajuda internacional nos marcos destes planos (visando escapar s imposies do FMI). O terceiro princpio enfatizava a necessidade da manuteno da paz por meio da coexistncia pacfica entre estados regidos por
ideologia antagnicas, e do desarmamento geral e progressivo. Os recursos
poupados atravs desta poltica deveriam, ento, financiar o desenvolvimento do Terceiro Mundo.
O quarto princpio defendia enfaticamente a noo de no-interveno nos assuntos internos de outros pases, a autodeterminao dos
povos e o primado absoluto do Direito Internacional com relao soluo
dos problemas mundiais. Este princpio aplicava-se sobretudo questo
cubana, pois o Brasil temia outra contra-revoluo em escala continental
como a que ocorrera em 1954-1955 (que foi tanto poltica quanto econmi-

NDICE

DA

RBPI

29

ca). Tolerar uma interveno em Cuba abriria caminho s ingerncias em

qualquer pas que no concordasse plenamente com os Estados Unidos,
como era o caso do Brasil. Finalmente, o quinto princpio apoiava a emancipao completa dos territrios no-autnomos, qualquer que fosse a
forma jurdica utilizada para sujeit-los metrpole. Esta questo colocava
o Brasil contra um tradicional aliado, Portugal salazarista. A atitude brasileira
justificava-se por uma questo econmica e outra poltica. No primeiro caso,
a descolonizao africana em marcha favoreceria as exportaes primrias
brasileiras para a Europa, pois os produtos dos pases coloniais no pagavam
taxas para ingressar na Europa. Quanto ao segundo aspecto, o Brasil buscava
ocupar a posio de intermedirio entre o Primeiro e o Terceiro Mundo.
Segundo Jnio, nosso pas possuia todas as condies para desempenhar
este papel, enquanto potncia mdia, devido ao seu grau de desenvolvimento industrial e suas caractersticas etno-culturais (5).
A Poltica Externa Independente pode ser vista a partir de trs
abordagens: diplomticas, econmicas e sociais. A primeira delas constituda por trs argumentos diferentes. Um primeiro argumento considera a
PEI como uma resposta da diplomacia brasileira s aceleradas transformaes internacionais, em particular o surgimento de novos atores ou modificao do carter de alguns, cujas necessidades e anseios os posicionavam fora
da poltica dos centros dominantes. O segundo argumento, derivado do
anterior, v a Poltica Externa Independente como uma estratgia consciente para questionar o status quo mundial e negociar uma nova forma de
insero internacional do pas, ou, dito mais claramente, renegociar o perfil
da dependncia. Outro argumento centra a ateno nas relaes BrasilEstados Unidos e sua crescente deteriorao, entendendo a PEI como uma
forma de reao nacionalista ao hegemonismo norte-americano.
As abordagens econmicas, por sua vez, so integradas tambm por
trs argumentos bsicos. O primeiro deles considera a PEI como uma
deteriorao dos termos do comrcio exterior, devida sobretudo queda
contnua dos preos das matrias-primas e produtos agrcolas, da a busca
constante de novos mercados. O segundo argumento representa, de certa
forma, um aprofundamento e ampliao do anterior, entendendo a PEI
como instrumento diplomtico do interesse nacional, isto , como elemento de apoio do processo de desenvolvimento industrial brasileiro. Outro
argumento v na PEI uma tpica poltica de pas capitalista dependente que
j esboa traos de um sub-imperialismo, o qual reage potncia dominante, mas procura garantir sua prpria rea de influncia. Finalmente, a
abordagem sociolgica interpreta a PEI primordialmente como resultado

30

NDICE

DA

RBPI

das transformaes internas da sociedade brasileira, tais como o surgimento

de novos segmentos sociais em funo da acelerada urbanizao e industrializao do pas, e dos efeitos polticos da decorrentes.
Na perspectiva desse estudo, os diferentes enfoques acima apresentados no so excludentes entre si. Bem ao contrrio. Eles abarcam distintos
aspectos de uma mesma realidade, decorrentes da observao a partir de
ngulos distintos e interesses tericos especficos. Neste sentido, trata-se de
segmentos de uma mesma realidade, a qual no constituia, entretanto, mera
soma ou simples interao entre fatores igualmente importantes. Existe um
elemento que, em ltima instncia, confere razo de ser aos demais e
constitui o fio condutor do processo histrico.
A Poltica Externa Independente constitui um projeto coerente,
articulado e sistemtico visando transformar a atuao internacional
do Brasil. At ento a diplomacia brasileira havia sido basicamente o reflexo
da posio que o pas ocupava no cenrio mundial. Assim a poltica externa
para o desenvolvimento que Vargas ensaiou nos anos 30 era ainda parte de
uma conjuntura especfica, que alterou-se aps a guerra. Durante os anos 50,
entretanto, devido ao processo de industrializao brasileiro e a progressiva
alterao do contexto internacional, mas sobretudo a partir da passagem dos
anos 50 e 60, a poltica externa procura tornar-se um instrumento indispensvel para a realizao de projetos nacionais, no caso a industrializao
e o desenvolvimento do capitalismo. Esse constitui o elemento dinmico da
PEI, dentro do qual os demais fatores devem ser entendidos. esse o plano
que confere sentido ao nacionalismo que marcou o perodo. Sem dvida, a
emergncia e a concretizao desse projeto encontra-se marcada por tenses
e at contradies, o que ser visvel em todos os governos entre 1951 e 1964,
mas principalmente na derrocada do regime populista.
Tendo em considerao esse elemento primordial, torna-se mais
objetiva a aglutinao dos mltiplos fatores que interagem na formulao de
uma nova linha nas relaes exteriores do Brasil. A postura diplomtica que
atinge seu ponto culminante na Poltica Externa Independente decorreu,
em grande medida, de alguns fenmenos internos da sociedade brasileira.
Esses so tanto de natureza econmico-social como poltico-ideolgica.
Quanto ao primeiro aspecto, fundamental a relao existente entre
poltica exterior executada pelo Brasil e as necessidades, tanto tticas
quanto estratgicas, de seu projeto de desenvolvimento industrial
substitutivo de importaes. Pode-se salientar que a prpria implementao do desenvolvimento industrial nacional entrava em choque, em muitos

NDICE

DA

RBPI

31

pontos, com os interesses da potncia capitalista hegemnica, os EUA. A

esse marco mais geral, pode-se acrescentar que esses choques ampliavamse e explicitavam-se com intensidade nos momentos de crise econmica,
especialmente quando o estrangulamento do setor externo (no que tange ao
capital estrangeiro, tecnologia e exportaes). Nesses momentos (1953-54 e
1958-64), a diplomacia brasileira reagiu de forma ousada, colocando em
prtica muitos elementos de sua retrica nacionalista.
Ao lado dos aspectos materiais, ligados tentativa de uma nao
perifrica de barganhar a reformulao de sua relao de dependncia, devese considerar os fatores poltico-sociais internos. Os anos 50 constituem a
dcada da emergncia das massas populares e segmentos mdios no quadro
de um regime democrtico-liberal e de uma sociedade em acelerada urbanizao. Esta base social ampliada, qual necessrio acrescentar uma
articulada burguesia nativa (ligada sobretudo produo de bens de consumo popular), dar razo de ser ao nacionalismo, que a partir de 1951
constituiu uma espcie de ideologia oficial do populismo brasileiro. O
nacionalismo agregava ao Estado maior legitimao enquanto representao
dos interesses coletivos, coroando certos interesses convergentes entre
operariado e este setor da burguesia brasileira.
A Poltica Externa Independente tambm estava vinculada aos
fenmenos externos, numa poca de grandes transformaes no sistema
internacional. A orientao diplomtica da PEI respondia atitude dos EUA
com relao Amrica Latina, percebida como de descaso at a Revoluo
Cubana. Esse fenmeno caracterizava-se pela ausncia de investimentos
pblicos norte-americanos para a rea de infra-estrutura e de bens de capital.
O descaso transformava-se em forte presso poltica e econmica quando
as naes latino-americanas tomavam qualquer atitude visando modificar,
ainda que parcialmente, as relaes de dependncia, para lograr o desenvolvimento nacional.
Igualmente importante foi a adaptao da poltica exterior brasileira
s transformaes do sistema internacional em fins dos anos 50 e incio dos
60, tais como a recuperao econmica da Europa Ocidental e Japo (como
alternativas comerciais e de financiamento do desenvolvimento); a
descolonizao, particularmente da frica (que ao tornar-se independente,
perdia vantagens tarifrias como concorrente brasileira e tornava-se um
mercado alternativo de produtos industriais); a consolidao do campo
socialista, em especial a emergncia da URSS condio de potncia
mundial (constituindo elemento de barganha brasileira com os EUA e

32

NDICE

DA

RBPI

mercado potencial); o surgimento do Movimento dos Pases No-Alinhados,

decorrente da emergncia do Terceiro Mundo no cenrio mundial (movimento cujas posturas no campo poltico interessavam diplomacia brasileira); e a Revoluo Cubana (cujo impacto na Amrica Latina iria redefinir a
estratgia americana). O novo contexto internacional vai repercutir no
Brasil, permitindo ao pas transitar de uma diplomacia voltada primordialmente ao sistema regional, para o mbito de uma diplomacia realmente
mundial (6).
A busca da mundializao da poltica externa brasileira representava
um estgio mais elevado na barganha com os Estados Unidos, e uma soluo
para os impasses brasileiros, pois o excedente da produo poderia ser
absorvido pelo mercado mundial, tornando-se desnecessria uma
redistribuio interna da renda (o que era complicado num perodo de
graves conflitos sociais). Este processo no constitua apenas uma jogada
ttica, como lembra Jos Lus Werneck da Silva, mas a configurao de uma
multilateralizao da poltica exterior brasileira, onde a verticalidade
Norte-Sul ainda est presente, mas coexiste com a horizontalidade SulSul e at com uma relao diagonal Sul-Leste. Assim, a diplomacia brasileira que se caracterizava ento por ser uma poltica externa para o desenvolvimento, via-se premida a atuar fora do contexto hemisfrico, ganhando
considervel autonomia frente aos Estados Unidos (7).
Ocorre que este pas encontrava-se na contingncia de fazer frente
ao desafio de Revoluo Cubana e reagir ao desgaste de sua hegemonia
mundial. O reformismo de Kennedy lanou a Aliana para o Progresso,
visando combater as bases da revoluo na Amrica Latina, bem como
cooptar os membros da Organizao dos Estados Americanos (OEA) para
uma ao contra o regime de Fidel Castro e o reforo da agenda de segurana.
Isto era, na percepo da Casa Branca, extremamente urgente, pois esboavam-se novas Cubas no continente. O nordeste brasileiro, onde eram
ativas as Ligas Camponesas, lideradas por Francisco Julio, era considerado
o ponto mais vulnervel.
Neste contexto, os EUA no viam com bons olhos a diplomacia
brasileira, mas como as polticas financeira e domstica de Jnio eram
extremamente conservadoras, procuravam apenas limit-la. Entretanto
como a PEI manteve-se firme quanto questo cubana, e mesmo avanou
em seus demais princpios, Washington comea a estreitar seus vnculos com
os grupos pr-americanos dentro do Brasil. A crise poltico-institucional
aberta com a renncia de Jnio levar a situao a um ponto quase explosivo.

NDICE

DA

RBPI

33

A mobilizao popular nos marcos do episdio da Legalidade e a articulao

da direita civil e militar desembocam num impasse parcialmente controlado
com a implantao do Parlamentarismo. Assim, o Vice-Presidente Joo
Goulart, considerado pela Casa Branca e pela reao brasileira como esquerdista, assume um poder limitado.
A margem de manobra de Goulart para implantar a PEI, entretanto,
muito mais estreita. Jango inicia seu governo sob suspeio ideolgica, e
as presses externas e internas combinadas tornaram-se ainda maiores.
Entretanto, seu Chanceler San Tiago Dantas aprofundou a diplomacia
brasileira iniciada com Jnio. Segundo Dantas, a PEI visa a considerao
exclusiva do interesse do Brasil, visto como um pas que aspira ao desenvolvimento e emancipao econmica e conciliao histrica entre o regime
democrtico representativo e uma reforma social capaz de suprimir a
opresso da classe trabalhadora pela classe proprietria (8).
Esta postura expressava a radicalizao das lutas sociais e as crescentes
dificuldades do regime populista, agora hegemonizado pelo PTB. A diplomacia brasileira promoveu o reatamento com a URSS, apoiou a lenta descolonizao
da frica Portuguesa, aproximou-se dos grandes pases latino-americanos
(particularmente da Argentina atravs do Tratado de Uruguaiana), e, sobretudo, negou-se a acompanhar Washington na expulso de Cuba da OEA. No
plano interno, a imposio de limites remessa de lucros para o exterior, as
encampaes das empresas estrangeiras que no modernizavam e ampliavam
seus servios, feitas por alguns governos estaduais (como o Rio Grande do Sul
de Brizola), e o problema do pagamento da dvida externa e dos atrasados
comerciais, complicavam ainda mais a situao.
No incio de 1963, com a vitria do Presidencialismo e o fracasso das
negociaes econmica Brasil-Estados Unidos, Washington passa a considerar o Brasil como caso perdido. O fracasso da Baa dos Porcos fora
compensado pela demonstrao de fora na crise dos msseis em outubro de
1962, e os EUA partiram para a ofensiva. Apiam os Estados brasileiros
eficientes (isto , governados por pr-americanos), ferindo abertamente
o monoplio da Unio sobre as relaes exteriores, e articularam com a
direita brasileira o golpe militar. O assassinato de Kennedy intensifica o
processo: cresce a infiltrao de agentes, o afluxo de recursos aos golpistas
e as presses diplomtico-financeiras contra o Brasil.
O governo Jango, imerso na crise econmica e premido pelo amadurecimento das contradies sociais conflitivas, mergulha na paralisia poltica,
enquanto golpistas avanam luz do dia. O Presidente busca uma concili-

34

NDICE

DA

RBPI

ao impossvel com Washington, enquanto o movimento popular obriga-o

a adotar um discurso fortemente reformista. Isto ameaava as prprias bases
capitalistas do projeto populista, deixando o governo sem alternativas.
Quanto poltica exterior, inviabilizado o neutralismo janista e sem um
mnimo de consenso interno, passa a ser influenciada pelas teses do Chanceler
Arajo Castro, e sofre um ntido refluxo (9).
Quando o golpe acontece, a falta de reao do governo torna
desnecessria a Operao Brother Sam, atravs da qual a Casa Branca
socorreria militarmente os golpistas em caso de guerra civil. O novo governo
imediatamente reconhecido pelos EUA, e orienta para esse pas a sua
poltica externa, abandonando os avanos anteriores. A Doutrina de Segurana Nacional logo levar o Brasil a romper relaes com Cuba (1964) e a
apoiar militarmente a interveno americana, sob cobertura da OEA, na
Repblica Dominicana (1965). O pas reafirma assim sua aliana subordinada em relao a Washington. Desta forma, 1964 representou tambm um
golpe contra a Poltica Externa Independente e uma interveno bem
calculada contra o projeto econmico, social e nacional que esta representava. Apesar disso, a PEI revelou-se muito mais precoce que equivocada, pois
muitos de seus postulados foram posteriormente retomados pela diplomacia
dos militares em meados dos anos 70 com o chamado Pragmatismo
Responsvel.
A barganha nacionalista e, principalmente, a Poltica Externa Independente haviam representado no apenas uma diplomacia visando impulsionar o desenvolvimento industrial, mas continham implicitamente uma
concepo de Brasil Potncia. Esta estratgia cujos contornos emergem
em algumas obras do ISEB e na poltica e discurso diplomtico, tinha como
pressuposto a integrao de amplos setores sociais no projeto de desenvolvimento. Por outro lado, a industrializao, nos marcos pressupostos, s
poderia ser lograda se o Brasil mantivesse certa autonomia frente aos
Estados Unidos.
Ocorre que a radicalizao poltico-social interna que marcou a crise
do populismo, combinada com a busca de autonomia brasileira frente aos
Estados Unidos, justamente no momento em que esse pas procurava conter
o desgaste de sua hegemonia mundial, criou uma situao insustentvel para
o regime brasileiro e sua diplomacia. o momento do contra-ataque do
projeto da ESG. O alinhamento automtico com Washington, efetuado pela
Doutrina de Segurana Nacional aps 1964 combinou-se com a conteno
do movimento popular e das tendncias esquerdistas da estratgia ante-

NDICE

DA

RBPI

35

rior. No se tratava apenas do saneamento e abertura econmicos, mas da

restaurao da ordem. Esta tarefa abarcou especialmente o governo
Castelo Branco, mas tambm Costa e Silva e Mdici. Entretanto, esses dois
ltimos, em vrios aspectos, resgatam a idia de projeto nacional e mesmo
de Brasil-Potncia. Depois, portanto, de um breve hiato, a multilateralizao
das relaes internacionais brasileiras retomada.
O Pragmatismo Responsvel de Geisel, bem como a diplomacia
dos governos Figueiredo e Sarney, vo ainda mais longe, voltando a buscar
para o pas uma maior margem de manobra no plano internacional, uma
poltica exterior realmente de dimenses mundiais e, sobretudo, voltada
a um projeto de desenvolvimento econmico e fortalecimento nacional. A
novidade o carter conservador e excludente deste fortalecimento
nacional, bem como o incremento da capacidade autnoma de defesa. Por
isso, o discurso do Pragmatismo Responsvel ser menos politizado que
o da Poltica Externa Independente, embora as duas diplomacias sejam
aparentadas(10).
Pelas razes acima apontadas, a Poltica Externa Independente,
bem como a barganha nacionalista que lhe abriu caminho, representam um
momento decisivo na histria da poltica exterior brasileira. No se trata,
pois, de uma experincia perdida, tanto pelos seus desdobramentos posteriores, quanto, sobretudo, pelos impasses atuais das relaes internacionais
brasileiras. Quanto ao primeiro aspecto, trata-se da continuidade e
aprofundamento da multilateralizao das relaes externas do Brasil num
cenrio mundial em transformao. O segundo refere-se ao neoliberalismo
que conduz ao esvaziamento de qualquer projeto nacional no ps-Guerra
Fria. Tero se esgotado as possibilidades da multilateralizao das nossas
relaes internacionais, ou estaremos apenas vivendo um novo hiato na
evoluo de nossa poltica externa?
N O TA S
1

2
3

O presente texto uma sntese da minha Tese de Doutorado Da barganha

nacionalista Poltica Externa Independente/1951-1964: uma poltica exterior para o
desenvolvimento, que se encontra no prelo.
Cf. MOURA, Gerson, Autonomia na Dependncia: a poltica externa brasileira de
1935 a 1942 (Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980).
HIRST, Mnica, O pragmatismo impossvel: a poltica externa do Segundo Governo
Vargas (1951-1954) (Rio de Janeiro: CPDOC-FGH, 1980, mimeografado).

7
8
9

10

Ver Operao Pan-Americana: documentrio (Rio de Janeiro: Imprensa Oficial,

1958 e 1959) e CERVO, Amado L. & BUENO, Clodoaldo, Histria da poltica
exterior do Brasil (So Paulo: tica, 1992).
QUADROS, Jnio, Brazils New Foreign Policy, Foreign Affairs XL (1) 1961,
p. 19-27; Relatrio do Ministrio das relaes Exteriores (Rio de Janeiro: MRE, 1961)
e ARAJO, Brs Jos de, Politique Extrieure et Contradictions du Capitalisme
Dpendent: la politique extrieure du gouvernment Jnio Quadros au Brsil (Paris:
1970, mimeografada).
Cf. MALAN, Pedro, Relaes Econmicas Internacionais do Brasil (19451964), in FAUSTO, Bris (org) Histria Geral da Civilizao Brasileira (Vol. 11.
So Paulo: Difel, 1984, p. 51-106).
SILVA, Jos Lus Werneck da, As duas faces da moeda: a poltica externa do Brasil
monrquico (Rio de Janeiro: Universidade Aberta, 1990).
DANTAS, San Tiago, Poltica Externa Independente (Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 1962, p. 5).
CRUZ, Jos Humberto de Brito, Aspectos da evoluo diplomtica brasileira no
perodo da Poltica Externa Independente (1961-1964), Cadernos do IPRI. n 2.
Braslia: 1989, p. 65-78.
Ver FONSECA Jr., Embaixador Gelson, Mundos diversos, argumentos afins: notas
sobre aspectos doutrinrios da Poltica Externa Independente e do Pragmatismo
Responsvel (Braslia: s/ed., s/data, mimeografado).

RESUMO
A poltica externa brasileira do perodo populista, apesar de marcada
por avanos e recuos, vinculou-se progressivamente s necessidades do
projeto de desenvolvimento industrial por substituio de importaes. A
barganha nacionalista dos anos 50 e a Poltica Externa Independente do
princpio da dcada de 60 buscaram uma autonomia relativa frente aos
Estados Unidos, dando incio multilateralizao das relaes exteriores do
Brasil. Mas a crise e os conflitos sociais internos, bem como as dificuldades
do contexto internacional conduziram interrupo temporria desse projeto diplomtico em 1964.
The Brazilian foreing policy of the populist period, in spite of its
comings and goings, was linked progressively to the needs of the industrial
development project. The nationalist bargain of the 1950s and the
Independent Foreing Policy of the early 1960s looked for relative autonomy
concerning to U.S.A., begining the multilateralization of the Brazilian
foreing affairs. But the crisis and the internal and social conflicts, as well as
the difficulties of the international context lead to a temporary interuption
of this diplomatic project in 1964.