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N2008-M-052-01
RAPPORT
tabli par
Henri GUILLAUME
Inspecteur gnral des Finances
Nicolas COLIN
Inspecteur des Finances
- DECEMBRE 2008 -
SYNTHSE
SOMMAIRE
INTRODUCTION .......................................................................................................................................... 1
SITUATION OBSERVE DANS LES PAYS DE LCHANTILLON............................................ 5
I.
A.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
B.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
C.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
D.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
E.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
F.
1.
2.
3.
4.
5.
LE CANADA ...................................................................................................................................... 5
Les entits et leurs missions ............................................................................................................. 5
La nature des travaux....................................................................................................................... 5
Les prrogatives et garanties dindpendance................................................................................. 6
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................... 7
La gestion des ressources humaines................................................................................................. 7
Les principales volutions venir.................................................................................................... 7
LA COMMISSION EUROPENNE ......................................................................................................... 8
Les entits et leurs missions ............................................................................................................. 8
La nature des travaux....................................................................................................................... 8
Les prrogatives et garanties dindpendance................................................................................. 9
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................. 10
La gestion des ressources humaines............................................................................................... 10
Les principales volutions venir.................................................................................................. 10
LES ETATS-UNIS ............................................................................................................................. 10
Les entits et leurs missions ........................................................................................................... 10
La nature des travaux..................................................................................................................... 12
Les prrogatives et garanties dindpendance............................................................................... 12
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................. 13
La gestion des ressources humaines............................................................................................... 15
Les principales volutions venir.................................................................................................. 16
LES PAYS-BAS ................................................................................................................................ 16
Les entits et leurs missions ........................................................................................................... 16
La nature des travaux..................................................................................................................... 17
Les prrogatives et garanties dindpendance............................................................................... 18
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................. 18
La gestion des ressources humaines............................................................................................... 19
Les principales volutions venir.................................................................................................. 20
LE ROYAUME-UNI .......................................................................................................................... 20
Les entits et leurs missions ........................................................................................................... 20
La nature des travaux..................................................................................................................... 21
Les prrogatives et garanties dindpendance............................................................................... 21
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................. 22
La gestion des ressources humaines............................................................................................... 23
Les principales volutions passes et venir................................................................................. 24
LA SUDE ....................................................................................................................................... 24
Les entits et leurs missions ........................................................................................................... 24
La nature des travaux..................................................................................................................... 25
Les prrogatives et garanties dindpendance............................................................................... 25
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................. 26
La gestion des ressources humaines............................................................................................... 26
II.
A.
TOUS LES PAYS VISITS DISPOSENT DEPUIS DE NOMBREUSES ANNES DUN DISPOSITIF
STRUCTUR DAUDIT .................................................................................................................................. 27
1. Le pouvoir excutif dispose de services daudit interne gnralement organiss au niveau
ministriel et dont les missions sont dfinies par des textes de niveau lgislatif ................................... 27
2. A lchelon central, des services assurent lencadrement mthodologique, lanimation et
parfois la coordination des services daudit interne .............................................................................. 29
3. Les missions daudit externe sont le plus souvent assures par des organismes proches du
Parlement ............................................................................................................................................... 29
4. Des services dinspection gnrale viennent parfois complter le dispositif ................................. 31
B.
LA NATURE DES AUDITS ET LAFFECTATION DES MOYENS CORRESPONDANTS SONT
VARIABLES.................................................................................................................................................. 31
1. La lutte contre la fraude relve de missions proches de laudit, mais nanmoins distinctes ......... 31
2. Les audits comptables et financiers sont systmatiques en tant qutape pralable la
certification des comptes ........................................................................................................................ 32
3. Au-del des audits financiers, la nature des audits est variable .................................................... 33
4. Les missions de conseil, pas toujours rpandues, sont mme parfois exclues ............................... 35
C.
LES SERVICES DAUDIT PRSENTENT DE FORTES GARANTIES DINDPENDANCE ET UN
GRAND PROFESSIONNALISME ..................................................................................................................... 36
1. Les mthodes de travail sont normalises par rfrence aux rfrentiels internationaux ............. 36
2. Lindpendance est garantie par les textes lgislatifs et rglementaires et, dans la plupart
des cas, par la publicit des rapports..................................................................................................... 37
3. Le professionnalisme est garanti par la certification des auditeurs et de la qualit de leurs
travaux, le cas chant via lautovaluation.......................................................................................... 39
4. Les travaux daudit peuvent gnralement tre sous-traits au secteur priv ............................... 40
D.
LVALUATION EST LE DOMAINE O LES PROGRS LES PLUS IMPORTANTS RESTENT
ACCOMPLIR ................................................................................................................................................. 40
CONCLUSION............................................................................................................................................. 43
- Rapport, page 1 -
INTRODUCTION
LInspection gnrale des Finances a conduit une mission de comparaisons
internationales relative aux entits publiques daudit interne dans cinq pays membres de lOrganisation
de coopration pour le dveloppement conomique (OCDE) : le Canada, les Etats-Unis, les Pays-Bas,
le Royaume-Uni et la Sude. Outre ces cinq pays, elle a galement inclus dans lchantillon de son
enqute la Commission europenne.
Lchantillon des administrations ayant fait lobjet de dplacements sur place a t
constitu partir dun autre, plus large, incluant galement lAllemagne, la Finlande, lItalie et le
Japon. Les pays finalement visits ont t retenus sur le fondement de deux sries de critres : dune
part, lampleur du dveloppement et de la professionnalisation des fonctions daudit interne au sein de
leur administration dans la priode rcente critre qui a conduit carter lAllemagne, lItalie et le
Japon ; dautre part, la singularit en termes dinstitutions et de culture politique, qui a inclin la
mission carter la Finlande, dont le modle est proche de celui de la Sude aussi bien sagissant de la
culture politique que pour ce qui est de lorganisation mme des fonctions daudit interne 1 .
Avant de prsenter les dispositifs en vigueur dans les pays de lchantillon, il est utile de
prciser la terminologie utilise dans le prsent rapport. Il est frappant de constater, tout au moins dans
le domaine de la gestion publique en France (mais cest aussi le cas dans une moindre mesure
ltranger), que la dfinition et le champ des activits daudit ne sont pas stabiliss. Le bref rappel qui
suit sinspire largement dune note tablie par Pierre Lubek, inspecteur gnral des finances, consacre
au contrle interne, au contrle de gestion et laudit interne 2 , ainsi que des travaux de la mission
daudit, dvaluation et de contrle (MAEC) de la direction gnrale des finances publiques et, enfin,
de documents manant de lInstitut franais de laudit et du contrle internes (IFACI).
Le contrle voque la problmatique globale laquelle est confronte toute
administration publique sagissant de lemploi de ses ressources. En labsence dune activit
dtermine par la recherche du profit, il importe de sassurer que les ressources employes par une
administration publique le sont dans le cadre fix par les normes en vigueur et conformment aux
finalits votes par le Parlement. Le contrle est lun des instruments qui permet de rendre cette
garantie effective.
Sous-catgorie du contrle, le contrle interne est un dispositif par lequel un service de
ladministration organise ses travaux, de manire assurer le respect des rgles de procdures en
vigueur, supprimer les risques derreur ou de manipulation sur des donnes ou des rsultats et, plus
gnralement, assurer en permanence un niveau lev de qualit de son activit. Le contrle interne
est donc une dmarche intgre aux travaux de chaque membre du service, en ce qui le concerne, sous
la supervision de son responsable. Par cette intgration au droulement normal des travaux, il sexerce
en permanence et en temps rel.
Le contrle de gestion est une autre dclinaison du contrle. Il sagit dun processus de
pilotage par lequel le responsable dun service administratif se donne la capacit datteindre ses
objectifs. Par un travail de prparation, de suivi et danalyse de lactivit de son service, le contrle de
gestion permet au responsable danticiper, dexpliquer et de rduire les carts entre ses performances
relles et ses prvisions. Si le contrle de gestion relve du responsable du service, ce dernier peut en
pratique tre assist dun spcialiste, le contrleur de gestion, plac directement auprs de lui. Mis en
place tous les chelons de responsabilit, le contrle de gestion sintgre verticalement et contribue
ainsi au dialogue de gestion entre responsables oprationnels.
Les trois pays carts de lchantillon final ont nanmoins t considrs sur le fondement de la documentation disponible
et, dans le cas de lAllemagne, dentretiens raliss par la mission conomique de lAmbassade de France Berlin pour le
compte de lInspection gnrale des Finances.
2
Pierre Lubek, Contrle interne, contrle de gestion, audit interne , note de lInspection gnrale des Finances,
20 dcembre 2004, Paris.
- Rapport, page 2 Laudit est quant lui un processus systmatique, indpendant et document permettant
de recueillir des informations objectives pour dterminer dans quelle mesure une entit satisfait aux
exigences dun rfrentiel. Le monde de laudit se caractrise donc par la rfrence systmatique
des normes, souvent dictes lchelle internationale.
Laudit interne est une sous-catgorie de laudit. Selon lInstitut franais de laudit et du
contrle internes (IFACI), association professionnelle des auditeurs internes en France, laudit
interne est une activit indpendante et objective qui donne une organisation une assurance sur le
degr de matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour les amliorer, et contribue crer
de la valeur ajoute. Il aide cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par une approche
systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle, et de
gouvernement d'entreprise, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit.
Dans la note mentionne supra, Pierre Lubek propose une autre dfinition de laudit
interne, plus adapte au secteur public. Il sagit ses yeux dune revue intermittente des divers
stades dlaboration, de mise en uvre et de reporting des travaux et des rsultats incombant aux
services dune organisation dans la perspective de : dceler leurs dysfonctionnements gnrant des
risques ; apprcier la manire dont ils prennent en compte et grent les risques qui leur sont
externes ; porter un jugement sur leffectivit et lefficacit de leur contrle interne et de leur
contrle de gestion, pour contribuer leur amlioration ; et valider leurs rsultats .
Laudit se distingue dautres dmarches de contrle par lvaluation du contrle interne
en tant qutape pralable, qui permet ensuite lauditeur, en largissant le champ de ses contrles, de
se prononcer sur la matrise des oprations. Les auditeurs internes, indpendants des services
oprationnels, rendent des comptes au plus haut niveau de lentit considre, qui dcident des suites
donner leurs travaux. Ils mettent en uvre une procdure contradictoire avec le service audit, qui se
conclut par un rapport crit.
Comme lindiquent les dfinitions ci-dessus, laudit interne se dcompose en deux
catgories dactivit : dune part, lassurance et, dautre part, le conseil. La premire relve
exclusivement du programme de travail de lauditeur et est encadre par de strictes garanties
dindpendance de ce dernier vis--vis des services audits. Le conseil, quant lui, relve plus de la
prestation dun service lattention de lorganisation et de ses responsables et, tout en se rfrant aux
normes dontologiques et professionnelles de laudit, conduit assouplir les principes tendant
assurer lindpendance des auditeurs. Des prestations de conseil peuvent tre exclusives de prestations
dassurance : il est par exemple contraire aux rfrentiels internationaux de conduire des activits
dassurance sur un sujet ayant pralablement fait lobjet de prestations de conseil, car ces prestations
mmes ont altr lindpendance de lauditeur. En revanche, la formulation de recommandations, qui
relve de la logique du conseil, conclut souvent une prestation dassurance. Larticulation entre les
activits dassurance et de conseil est rgie par les corpus de normes nationales ou internationales.
Il est utile de complter la distinction entre assurance et conseil par celle opre entre les
audits de conformit (compliance) et les audits de performance (performance).
Dans le cadre daudits de conformit, les auditeurs valuent le respect dune instruction,
dune rgle ou dune norme, que celle-ci soit interne lentit ou quelle lui soit impose par son
environnement. Laudit comptable et financier est un audit de conformit particulier, centr sur la
fonction comptable et financire et destin prparer la certification des comptes par lauditeur
externe (cf. infra).
Comme le montrera lanalyse comparative, la dfinition et le champ des audits de
performance (autrement appels audits dorganisation, audits oprationnels ou vrifications de gestion
au Canada) sont variables dun pays lautre. A titre dexemple, on peut retenir la dfinition retenue
par le GAO aux Etats-Unis : laudit de performance fournit une analyse objective permettant aux
responsables et aux instances de gouvernance ou de supervision dune entit damliorer la
performance de ses programmes et de ses oprations, de rduire les cots, de faciliter la prise de
dcision ou dinitier des actions correctrices et enfin damliorer le processus de rendre compte.
- Rapport, page 3 Dans cette acception large, la vrification de la conformit peut faire partie de laudit de
performance, notamment pour laudit de processus ou de laudit de systme dinformation.
Laudit externe nest normalis lchelle internationale que dans sa composante
comptable et financire. Dans ce cas, il dsigne la mission de certification de ce que les comptes
rendus par une entit sont rguliers, sincres et donnent une image fidle de la situation financire de
lentit. Dans lexercice de sa mission de certification, lauditeur externe considre aussi bien les
comptes eux-mmes que les opinions dlivres par les auditeurs internes loccasion de leurs travaux
daudit comptable et financier.
Au-del de la certification des comptes, les auditeurs externes peuvent galement assurer
des missions daudit externe de performance. Quant aux missions de jugement des comptes des
comptables publics et de contrle a posteriori de lexcution budgtaire exerces en France par la
Cour des comptes, elles tiennent la situation particulire de sparation entre les comptables et les
ordonnateurs et nont dquivalent dans aucun des pays de lchantillon visit.
Laudit se distingue de plusieurs autres catgories, avec lesquelles il est parfois confondu.
La lutte contre la fraude (investigations, fraud detection and prevention) ne relve pas de
laudit proprement parler, mme si les auditeurs doivent tenir compte des indicateurs de fraude,
souvent inclus dans les rfrentiels. Elle relve gnralement de services spcialiss, qui recourent
des mthodes et des prrogatives proches de ceux de la police judiciaire.
Linspection (inspection) se distingue galement de laudit. A ltranger, son objet est
gnralement de sassurer du respect par des oprateurs externes des rgles en vigueur ou du bon
emploi de ressources alloues par la puissance publique. Linspection se rapproche donc de laudit
externe, mais sans en mobiliser pour autant les rfrentiels. Elle se matrialise par un rapport et peut
dboucher sur une valuation.
Lvaluation consiste analyser les forces et les faiblesses dune politique publique,
dune organisation, dune personne ou dun produit de faon en amliorer la performance. Comme
certains audits de performance, elle renvoie la notion de value for money, qui indique la mobilisation
dindicateurs de cot (economy), defficience (efficiency) et defficacit (effectiveness) pour apprcier
les performances dune organisation ou dune politique publique 3 .
Lvaluation est lun des instruments la disposition des responsables dans lexercice de
la fonction de contrle de gestion. A ce titre, elle peut tre considre comme une mission intgre
lexercice de responsabilits administratives : tout responsable se doit dvaluer continment
lefficience de son activit, son impact sur la socit au regard des objectifs qui lui sont fixs et la
qualit du service rendu. Mais lvaluation peut aussi relever dune entit extrieure, qui est mieux
mme den garantir lexhaustivit et lobjectivit.
Dclinaison particulire, lvaluation des politiques publiques sinscrit dans les
dmarches de pilotage par la performance. Elle vise apprcier le cot, lefficience et lefficacit
dune politique publique grce la mobilisation doutils statistiques et danalyses socio-conomiques.
La revue, la rvision ou lexamen (review) designent une dmarche rcurrente et exhaustive mobilisant
les outils de lvaluation de faon amliorer lefficience (efficiency) et lefficacit (effectiveness)
dune politique publique.
Les exemples trangers montrent quil est difficile, notamment sur le plan des mthodes,
de tracer une frontire stricte et intangible entre laudit de performance et lvaluation. Cest ainsi
quaux Etats-Unis les normes daudit renvoient explicitement, dans le cas des audits de performance,
aux rgles dictes pour lvaluation, notamment par lAmerican Evaluation Association.
Larticulation entre ces deux activits sera reprise et dveloppe infra (cf. II.B.3).
Ainsi les audits de performance raliss par le National Audit Office britannique, auditeur externe de ladministration, sontils appels value for money audits.
- Rapport, page 4 Il convient aussi de souligner que la pratique de lvaluation par les administrations des
pays de lchantillon diffre sensiblement de la conception franaise. Comme ltranger,
ladministration franaise dfinit lvaluation comme ayant pour objet d'apprcier l'efficacit de
cette politique en comparant ses rsultats aux objectifs assigns et aux moyens mis en uvre 4 . Mais,
tandis que les travaux dvaluation relvent souvent ltranger dune approche budgtaire et sont
conduits sur des dures relativement courtes dans une logique daide la dcision, lvaluation en
France sinscrit dans des calendriers de travail plus longs, largement dconnects de la dcision
politique, et mobilise avant tout lexpertise duniversitaires en sciences sociales.
Enfin, les missions de vrification assures en France par lInspection gnrale des
Finances sont proches de laudit interne, dont elles revtent les principales caractristiques :
indpendance du vrificateur par rapport au service vrifi, dtermination par le vrificateur lui-mme
du service vrifi et de la trame de vrification applicable, documentation systmatique et rigoureuse
des observations, procdure contradictoire sanctionne par un rapport crit 5 . Toutefois, elles se
diffrencient de laudit par labsence de rfrences aux normes internationales en vigueur dans ce
domaine.
Le champ de la mission exclut en grande partie les missions de conseil stratgique, qui
consistent formuler des recommandations lattention des dirigeants sur les orientations stratgiques
de lentit et de ses activits 6 , ainsi que la prospective, qui relve de lanalyse des volutions de la
socit sur le long terme, mobilise avant tout les outils de la recherche en sciences sociales. Dans
aucun des pays visits, la mission na rencontr de services spcialiss exclusivement sur ces missions.
Elle a galement exclu du champ de son enqute les missions lies au contrle de lexcution
budgtaire, aussi bien lorsquil est assur a priori au sein de ladministration par des services
sapparentant dans notre pays au contrle financier que lorsquil relve dune approche a posteriori
comme dans le cadre des contrles exercs en France par la Cour des comptes.
- Rapport, page 5 -
I.
A.
Le Canada
1. Les entits et leurs missions
- Rapport, page 6 Dans le domaine comptable et financier, les services ministriels daudit interne ont pour
mission de certifier le contrle interne afin de prparer la certification des comptes eux-mmes par
lauditeur externe. Trs sollicits sur ce plan, ils mobilisent donc la majorit de leurs ressources sur
des audits comptables et financiers. Quant la certification des comptes de lEtat fdral elle-mme,
elle mobilise environ 50% des ressources de la vrificatrice gnrale.
Sur le volet de la performance, avant les efforts de normalisation entrepris depuis 2003,
laudit interne prenait les formes varies, parfois non professionnelles, mlangeant conformit et
performance, assurance et conseil, audit et valuation, sans beaucoup de considration pour
lindpendance des auditeurs internes. Depuis quelques annes, lorientation privilgie consiste
dvelopper lassurance au dtriment du conseil, de faon affirmer lindpendance des auditeurs
internes vis--vis de leur administration de rattachement.
3. Les prrogatives et garanties dindpendance
Lindpendance des auditeurs internes est garantie au sein de ladministration fdrale
canadienne par les normes daudit en vigueur, consacre par la loi sur la gestion des finances
publiques. La publicit des rapports des auditeurs internes des ministres comme du bureau du
contrleur gnral est une garantie supplmentaire de leur indpendance 10 .
Les services ministriels daudit interne dterminent librement leur programme de travail
sans intervention possible des responsables de leur ministre de rattachement. De mme, ni le chef du
Gouvernement, ni le Conseil du Trsor nont leur mot dire sagissant du programme daudit du
bureau du contrleur gnral.
Des comits daudit, mis en place dans chaque ministre, ont pour mission de suivre les
travaux daudit et de garantir lindpendance des auditeurs internes. Ils sont obligatoirement composs
majorit de personnalits extrieures ladministration, nommes pour un mandat de quatre ans
renouvelable une fois et rmunres hauteur denviron 1 500 dollars canadiens pour chacune de leurs
20 30 journes de travail annuelles. Le bureau du contrleur gnral apporte un appui
mthodologique aux comits ministriels daudit, notamment via le recrutement, la formation de leurs
membres et leur intgration dans les organisations existantes. Les comits daudit ont une mission
exclusivement consultative : ainsi ne formulent-ils quun avis sur les programmes de travail des
auditeurs internes, quil revient aux sous-ministres comptents dapprouver. Mais leur composition
leur confre nanmoins un pouvoir rel pour faire respecter lindpendance des auditeurs internes.
Paralllement aux comits daudit, le bureau du contrleur gnral est lui aussi garant de
lindpendance des auditeurs internes des ministres, sur lesquels il exerce thoriquement une
autorit fonctionnelle. Il reoit les programmes annuels de travail de ces services et les compare
ultrieurement aux rapports rendus publics. Le bureau du contrleur gnral est galement inform des
moyens allous par les ministres leur fonction daudit. Tout comme les comits daudit, il peut ainsi
sassurer que ces services disposent des ressources ncessaires lexercice de leur mission.
Lindpendance du bureau du contrleur gnral lui-mme est assure par le comit daudit du
Gouvernement, compos du secrtaire du Conseil du Trsor, du contrleur gnral et de trois
personnalits extrieures issues de la socit civile.
En cas de conflit entre un auditeur ministriel et le sous-ministre concern, il revient au
comit daudit ou, dfaut, au bureau du contrleur gnral de le rgler. Un ultime recours peut tre
form auprs du greffier du conseil priv, responsable des services administratifs placs directement
sous lautorit du chef du Gouvernement.
La mise en uvre des recommandations des auditeurs internes fait systmatiquement
lobjet dun plan daction labor par les ministres. La mise en uvre effective de ce plan daction ne
fait pas lobjet dune procdure de suivi particulire.
10
Si un rapport na pas t publi deux ans aprs la publication du programme de travail prvoyant son tablissement, le
service a lobligation de rendre publique la plus rcente bauche du rapport alors que les versions provisoires sont
thoriquement protges par les lois en vigueur relatives laccs aux documents administratifs.
- Rapport, page 7 De son ct, le bureau de la vrificatrice gnrale est indpendant aussi bien du
Gouvernement que du Parlement. La vrificatrice gnrale elle-mme a t nomme par le chef du
Gouvernement sur proposition du Parlement. Elle dispose de ses services, quelle organise et dont elle
rgle le bon fonctionnement sa discrtion. Les rapports de certification des comptes, tout comme les
rapports sanctionnant les audits de performance, sont formellement adresss au Parlement, mais celuici nintervient ni dans la dtermination du programme de travail de la vrificatrice gnrale qui est
90% son initiative , ni dans la formulation de ses conclusions. En cela, les prrogatives de la
vrificatrice gnrale sont similaires celles de la Cour des comptes en France.
4. Les normes et mthodes de travail
Les normes daudit en vigueur se rfrent aux normes internationales dictes par lIIA
ainsi qu celles manant de lInstitut canadien des comptables agrs.
Leur application la fonction daudit interne date de 2003, date de rinstauration du
bureau du contrleur gnral. Celui-ci a en effet entrepris de remettre niveau et de professionnaliser
les services daudit interne, dont les travaux antrieurs relevaient plutt de missions dinspection et
dvaluation et ne faisaient pas de rfrence particulire aux normes et la mthodologie de laudit.
Les normes sont rassembles et dclines dans des guides daudit, qui ne sont pas publics mais sont
communiqus tous les professionnels concerns dans ladministration.
Les travaux dvaluation sont conduits par les ministres eux-mmes, avec lappui des
services comptents du secrtariat du Conseil du Trsor. Les rapports qui en rsultent ne sont pas
rendus publics, dans la mesure o il sagit de documents de travail tablis dans le cadre de la
procdure budgtaire.
5. La gestion des ressources humaines
100 personnes travaillent au sein du secteur de la vrification interne du bureau du
contrleur gnral. Prs de 600 sont rparties dans les diffrents services ministriels daudit interne.
Lobjectif du bureau du contrleur gnral est de porter les effectifs de la fonction daudit interne
plus de 800 personnes dans lensemble de lEtat fdral lhorizon 2012.
La qualification des auditeurs est un enjeu central pour le bureau du contrleur gnral,
qui a mis en place une ambitieuse politique danimation et de formation. Aprs que chacun des
services ministriels daudit interne sest prt une autovaluation de la qualit de ses ressources
humaines en se fondant sur une grille de critres tablie par le bureau du contrleur gnral, un plan de
formation a t mis en place pour lever le niveau de qualification et de professionnalisation de ces
services. Il encourage la certification des auditeurs, dsormais obligatoire pour tous les chefs des
services ministriels daudit et qui le deviendra terme pour tout lencadrement.
La mise en place dune filire demploi pour les auditeurs internes permettra de rendre les
emplois dauditeurs plus attractifs que les emplois administratifs gnralistes. Une filire rserve
permettra, anciennet gale, de positionner les auditeurs internes au mme niveau de rmunration
que dautres filires qualification spcifique, par exemple les conomistes employs par lEtat
fdral.
Sagissant de la vrificatrice gnrale, ses services comptent prs de 700 personnes, dont
environ 400 auditeurs certifis 80% et rpartis en groupes spcialiss sur des ministres. Des besoins
particuliers peuvent donner lieu au recours des consultants, dans le cadre de marchs-cadres passs
avec les cabinets concerns.
6. Les principales volutions venir
La mise en place dtats financiers par ministre, qui pourraient chacun donner lieu
certification, est en projet pour 2011 ou 2012. Les auditeurs internes sy prparent en concentrant leurs
travaux sur la qualit comptable afin, le moment venu, de mettre leurs ministres en tat de faire
certifier leurs comptes.
- Rapport, page 8 -
B.
La Commission europenne
1. Les entits et leurs missions
11
- Rapport, page 9 La situation est diffrente dans les IAC. Plus proches des chelons oprationnels, elles
peuvent consacrer jusqu la moiti de leurs ressources des activits de conseil lattention du
directeur gnral. Ainsi de lIAC de la direction charge de la politique rgionale, rencontre par la
mission, qui rpartit ses ressources peu prs galit entre lassurance et le conseil 12 . Comme lIAS,
les IAC interviennent principalement sur la fonction financire et comptable, plus marginalement sur
des enjeux de performance.
La Cour des comptes europenne, non rencontre par la mission, fournit des services
daudit dans le cadre desquels elle value la perception et lutilisation des fonds de l'UE. Elle examine
si les oprations financires ont t correctement enregistres et prsentes, excutes de manire
lgale et rgulire, et gres dans un souci d'conomie, d'efficience et d'efficacit. La Cour
communique les rsultats de ses audits dans des rapports clairs, pertinents et objectifs. Elle formule
galement des avis sur des questions concernant la gestion financire . Ses publications consistent en
un rapport annuel relatif lexcution du budget de lUnion europenne, un rapport annuel relatif aux
activits relevant des fonds europens de dveloppement (FED), des rapports spciaux sur des sujets
prsentant un intrt particulier et des rapports annuels spcifiques consacrs certains organismes de
lUnion europenne.
Les travaux dvaluation revtent des formes variables : valuations ex ante et ex post
conduites sur le fondement du rglement financier de la Commission avec une finalit budgtaire,
analyses dimpact plus centres sur la qualit de la rglementation et limpact socio-conomique des
politiques publiques sur la socit.
3. Les prrogatives et garanties dindpendance
Lindpendance des entits daudit interne vis--vis des services audits est mnage par
les normes en vigueur, qui font rfrence aux normes internationales dictes par lIIA et sont reprises
dans le rglement financier de la Commission europenne.
Lindpendance de lIAS fait lobjet dune supervision par le comit de suivi des audits
(APC), compos de cinq commissaires et de deux personnalits extrieures. Runi huit dix fois par
an, lAPC a aussi pour mission de commander les valuations externes de lIAS, qui interviennent tous
les cinq ans, darbitrer les relations entre auditeurs et services audits et de suivre la mise en uvre des
recommandations.
Le suivi des recommandations formules par lIAS est ralis laide dune base de
donnes intitule IssueTrack. Les recommandations y sont classes en quatre niveaux : critiques, trs
importantes, importantes et souhaitables. Seules les recommandations critiques et trs importantes font
lobjet dun suivi formel par lIAS. Deux fois par an, lIAS rend compte lAPC de la mise en uvre
de ses recommandations par les directions gnrales.
Les rapports de lIAS ne sont pas publics. En revanche, ils sont systmatiquement
communiqus la Cour des comptes europenne et sont consultables sur place par tous les membres
du Parlement europen qui en font la demande. LIAS est attach la confidentialit de ses rapports,
qui prserve la confiance dans les relations entre auditeurs et services audits. LIAS rend compte de
son activit par un rapport annuel la Commission, non public, et un autre, public, adress lautorit
budgtaire (compose conjointement du Parlement et du Conseil).
LIAS nentretient pas de relations hirarchiques avec les IAC et il nest
quexceptionnellement sollicit pour arbitrer un conflit entre une IAC et les services quelle audite.
Les rapports dassurance des IAC sont toutefois systmatiquement communiqus lIAS, afin
dencourager les directeurs gnraux en mettre en uvre les recommandations. Dans certains cas, ils
sont aussi communiqus directement lAPC. LIAS rend compte deux fois par an lAPC de
lactivit des IAC, qui peuvent tre auditionnes sur un sujet de leur comptence. Il procde une
revue priodique de la qualit des travaux des IAC, selon une approche dassurance.
12
Etant entendu que les prestations de conseil, qui compliquent la ralisation ultrieure de prestations dassurance, sont
rserves aux champs et sujets dj audits par le pass ou considrs comme recelant des risques de faible niveau.
- Rapport, page 10 Compte tenu de la sensibilit de ses missions, lOLAF bnficie dun rgime
dindpendance particulirement protecteur, notamment en ce qui concerne la nomination de son
directeur gnral.
Enfin, la Cour des comptes europenne est une institution de lUnion et cest ce titre
quest assure son indpendance vis--vis de chacune des autres institutions. Sa mission, qui est
d assister le Parlement europen et le Conseil dans la supervision de lexcution du budget de lUE,
notamment pendant la procdure de dcharge , la rapproche toutefois du Parlement.
4. Les normes et mthodes de travail
LIAS et les IAC travaillent de concert en sappuyant sur un rseau appel AuditNet, dont
lobjet est la diffusion des rapports et lharmonisation des pratiques daudit dans lensemble des
services concerns. Les normes de travail dclinent celles dictes par lIIA.
Au quotidien, les travaux daudit de lIAS sont confis des quipes de trois ou quatre
auditeurs, places sous lautorit dun chef dquipe et contrles par un superviseur. Une cellule
qualit de trois quatre personnes sassure du respect des normes, notamment sagissant de la
formulation des recommandations et de la taille des rapports 13 .
Lvaluation, fonde sur le rglement financier de la Commission europenne, obit
quant elle des normes spcifiques intitules standards dvaluation de la Commission europenne,
dictes par la direction gnrale charge du budget.
5. La gestion des ressources humaines
LIAS compte environ une centaine de collaborateurs, qui sont soit des fonctionnaires de
la Commission, soit des contractuels recruts pour une dure de six ans au maximum. La mobilit au
sein des services de la Commission est encourage, mais peu frquente sagissant des collaborateurs
de lIAS, dont la cration est encore rcente.
Les IAC des directions gnrales allouent gnralement trois ou quatre personnes la
fonction daudit interne, lensemble des IAC reprsentant un effectif total denviron 120 personnes.
6. Les principales volutions venir
Une rflexion sur le rattachement de lIAS directement au Prsident de la Commission est
en cours, dans la perspective de lorganisation de la prochaine commission, qui prendra ses fonctions
lt 2009. Le rattachement actuel au vice-prsident Kallas mconnat en effet les normes
internationales de laudit interne, qui prohibent le rattachement des services concerns un dirigeant
nayant pas autorit sur lensemble de lorganisation. En loccurrence, seul le Prsident de la
Commission remplirait ce critre, le secrtaire gnral nayant pas de relations hirarchiques avec les
directions gnrales oprationnelles.
C.
Les Etats-Unis
1. Les entits et leurs missions
Aux Etats-Unis, les missions daudit sont exerces, dune part, par le Government
Accountability Office (GAO) et, dautre part, par les Inspectors Generals (IG) dont sont dots chacun
des dpartements ministriels et agences largement autonomes les uns des autres et qui rendent
sparment des comptes au Congrs.
13
La tendance la plus rcente est au raccourcissement de la taille des rapports, dsormais plafonne une vingtaine de pages.
- Rapport, page 11 Les missions daudit interne relvent des IG rattachs ces entits, dont lactivit est
rgie par lInspector General Act adopt en 1978 et modifi en 1988. Sur leur primtre dattributions,
les IG exercent deux types de missions : dune part, les audits de conformit et de performance,
conduits suivant une mthodologie normalise et largement partage par lensemble des auditeurs
internes du secteur public : dautre part, la lutte contre la fraude, qui relve de divisions dites
investigations groups, dont les membres ont des attributions de police judiciaire 14 . A quelques
exceptions prs, les IG sont chargs de la certification des comptes de leur entit de rattachement. Tant
leurs modalits de nomination que le champ trs large de leurs missions, qui englobent la certification
des comptes, les positionnent donc mi-chemin entre laudit interne et laudit externe.
Les IG sont fdrs par deux instances consultatives tablies par dcret : le Presidential
Council on Integrity and Efficiency (PCIE) pour les IG nomms par le Prsident aprs avis et
consentement du Snat et lExecutive Council on Integrity and Efficiency (ECIE) pour les IG nomms
par le directeur gnral de leur agence de rattachement. Ces instances ont pour principal objet le
partage dexpriences, la mutualisation de bonnes pratiques et la formation des quipes. Elles peuvent
coordonner certains travaux daudit lchelle interministrielle, mais, faute de ressources propres,
sans assurer elles-mmes ces travaux de faon centralise. La prsidence et le secrtariat de ces
instances sont assurs par lOffice of Management and Budget (cf. infra).
Le GAO est quant lui un organisme rattach au Congrs, dont la mission principale
consiste auditer ladministration fdrale, aussi bien du point de vue de la conformit (compliance)
que de la performance (performance). Le GAO partage les missions dexpertise au service du Congrs
avec le Congressional Research Office, charg de conduire des tudes lattention des membres du
Congrs mais sans recourir la mthodologie de laudit et sans que ses travaux soient rendus publics,
contrairement ceux du GAO.
Lvaluation des politiques publiques et des programmes par le pouvoir excutif luimme relve des dpartements et agences eux-mmes et, lchelle interministrielle, de lOffice of
Management and Budget (OMB), structure directement rattache au Prsident des Etats-Unis et dont
les missions sont comparables celles de notre direction du budget 15 . Les IG ont plusieurs reprises
exprim leur intrt pour des travaux dvaluation des politiques publiques. Mais lOMB sy est
toujours oppos compte tenu de la publicit des rapports des IG et de la sensibilit politique de la
question de la performance des politiques publiques, sur laquelle lOMB et, travers lui, le Prsident
des Etats-Unis entendent garder la main.
Une division de lOMB, lOffice of Federal Financial Management (OFFM), dicte les
normes applicables la fonction comptable et financire dans lensemble de ladministration,
notamment en ce qui concerne le contrle interne 16 . LOFFM est galement charg damliorer la
qualit de la gestion financire au travers de travaux thmatiques, comme par exemple sur la fonction
immobilire de lEtat. Ses correspondants dans les dpartements ministriels et les agences sont les
chief financial officers (CFO), dont les missions sont rgies par le CFO Act, adopt en 1990.
14
17
Outre le compte consolid de lEtat fdral, les comptes certifis par le GAO sont ceux du dpartement du trsor, du
dpartement de la dfense et de lInternal Revenue Service. Comme il la t indiqu supra, les comptes particuliers des
autres dpartements ministriels et agences sont certifis par les IG comptents.
- Rapport, page 13 Au total, la seule entorse lindpendance des IG tient au fait quils ne sont pas matres
de leur budget, dont lallocation demeure la discrtion du Prsident des Etats-Unis et nest donc pas
ngocie directement par les intresss avec le Congrs. Il sagit du seul point diffrenciant les
prrogatives des IG de celles dun auditeur externe.
Quant au GAO, il est une entit la disposition du Congrs des Etats-Unis, quil lui
revient dappuyer dans ses fonctions de contrle de ladministration fdrale. A ce titre, lessentiel des
travaux du GAO sont effectus sur saisine des membres du Congrs, en particulier les prsidents des
diffrentes commissions du Snat et de la chambre des reprsentants. Les commandes passes par le
Congrs tant trs nombreuses, moins de 10% des rapports rsultent de travaux dinitiative du GAO.
Outre le respect des normes dindpendance en usage dans le monde de laudit, le GAO
bnficie de nombreuses garanties dindpendance dans la conduite et, pour une part, la dtermination
de ses travaux. Une fois saisi par le Congrs, le GAO est libre aussi bien dans la conduite de ses
investigations que dans la formulation de ses conclusions, qui sont systmatiquement rendues
publiques 18 . Enfin, le dirigeant du GAO, qui porte le titre de Comptroller General des Etats-Unis, est
nomm par le Prsident sur proposition du Congrs pour un mandat de quinze ans, durant lequel il est
irrvocable 19 .
Le suivi de la mise en uvre des recommandations du GAO est effectu en interne. Le
plus souvent, leur mise en uvre rsulte du rapport de force qui stablit entre ladministration audite
et le Congrs, lequel fait souvent suivre la publication de rapports du GAO dauditions parlementaires
(hearings) plus ou moins retentissantes. Dune manire gnrale, lintrt des mdias pour les travaux
du GAO est une garantie deffectivit des recommandations.
Aussi bien le GAO que les IG ont, de par la loi, un accs illimit lensemble des
documents internes aux administrations audites et leurs ventuels partenaires allocataires de fonds
publics fdraux dans le secteur public comme dans le secteur priv. Tout obstacle oppos cet accs
peut donner lieu la saisine dune juridiction avec lincrimination de contempt 20 .
4. Les normes et mthodes de travail
Les normes applicables laudit dans ladministration amricaine sont les mmes tous
les chelons de responsabilit : Etat fdral, Etats fdrs et collectivits territoriales. Elles sont
rassembles dans un recueil, le Yellow Book, labor sous lgide du GAO, qui dcline les normes
internationales dictes par lIIA. Les principes les plus communs sont lindpendance des auditeurs
ou encore le caractre contradictoire des procdures daudit, qui imposent aux auditeurs de mnager
un dlai de rponse aux services audits laquelle rponse est gnralement annexe au rapport rendu
public.
Lapplication des normes est assure au sein mme des entits grce une approche
relevant de la certification qualit. Pour les IG des dpartements ministriels et agences, les audits
croiss tous les trois ans et la mutualisation des pratiques par lintermdiaire du PCIE et de lICIE
contribuent assurer le respect des principes sappliquant la fonction daudit interne. Au sein du
GAO, un service spcialis, la direction de la qualit, passe systmatiquement en revue les rapports
avant leur finalisation et se porte ainsi garant du respect des principes poss dans le Yellow Book. Le
processus comporte trois tapes : la vrification des rfrences et de la documentation du rapport, la
revue du contenu mme du rapport et enfin le suivi des recommandations. Le GAO se prte galement
des exercices de revue par les pairs lchelon international, dans le cadre de lOrganisation
internationale des institutions suprieures de contrle des finances publiques (INTOSAI).
18
- Rapport, page 14 Le GAO et les IG entretiennent des relations de travail sous plusieurs formes. Certains
points peuvent donner lieu des missions conjointes. Le GAO peut aussi renvoyer aux IG comptents
certains travaux sollicits par le Congrs mais qui ne concernent quun seul dpartement ministriel ou
une seule agence. Dans cette hypothse, les membres du Congrs pourront nanmoins prendre
connaissance de ces travaux du fait de la publicit des rapports des IG. Le GAO connat galement des
travaux daudit conduits par les IG soit lorsquil les rutilise pour tablir ses propres rapports, soit
dans lexercice de ses missions de certification des comptes de ladministration fdrale : ces
occasions, il est en mesure de porter une apprciation sur la qualit des travaux des auditeurs internes.
Aussi bien les IG que le GAO peuvent travailler conjointement avec le secteur priv. Une
part non ngligeable des travaux de certification des comptes des dpartements ministriels et agences
sont sous-traits par les IG comptents des commissaires aux comptes issus du secteur priv, dans le
cadre de marchs passs pour un nombre limit dannes. Le GAO sadjoint lui aussi
occasionnellement les services dentreprises prives, principalement pour bnficier de comptences
dont il ne dispose pas en interne, par exemple sur les systmes dinformation.
Les rapports du GAO sont signs par un petit nombre de collaborateurs habilits, au
nombre denviron 80, qui sont par ailleurs seuls pouvoir tre auditionns par le Congrs
conscutivement la publication dun rapport.
Lvaluation relve quant elle directement du pouvoir excutif. A lchelle
interministrielle, elle est de la comptence de lOffice of Management and Budget (OMB), plac
directement sous lautorit du Prsident des Etats-Unis. LOMB sappuie pour lvaluation des
programmes sur loutil PART, qui consiste, pour un programme donn, rpondre une srie de
25 questions, sanctionnes chacune par une note. Les questions peuvent varier suivant la catgorie
laquelle est rattache le programme 21 . Lencadr ci-dessous prsente un aperu des questions
auxquelles doivent rpondre les valuateurs utilisateurs de loutil PART.
Encadr Les principales questions poses dans le cadre de lvaluation laide de PART
Does the program address a specific and existing problem, interest or need ?
Is the program designed so that it is not redundant or duplicative of any other federal, state, local or private effort ?
Does the program have a limited number of specific long-term performance measures that focus on outcomes and
meaningfully reflect the purpose of the program ?
Does the program have ambitious targets and timeframes for its long-term measures ?
Does the program (including program partners) achieve its annual performance goals ?
Are independent evaluations of sufficient scope and quality conducted on a regular basis or as needed to support program
improvements and evaluate effectiveness and relevance to the problem, interest, or need ?
Are budget requests explicitly tied to accomplishment of the annual and long-term performance goals, and are the resource
needs presented in a complete and transparent manner in the program's budget ?
Does the program use strong financial management practices ?
Has the program demonstrated adequate progress in achieving its long-term performance goals ?
Does the program demonstrate improved efficiencies or cost effectiveness in achieving program goals each year ?
Source : OMB
21
Les sept catgories identifies sont les suivantes : Direct Federal, Competitive Grant, Block/Formula Grant, Regulatory,
Capital Assets and Service Acquisition, Credit, and Research and Development.
- Rapport, page 15 Les notes attribues chaque question (0 ou 1) sont ensuite pondres suivant laspect
auquel elles se rattachent, avec les coefficients suivants : la finalit et la conception du programme
(20%), la planification stratgique (10%), la gestion (20%), les rsultats et les comptes rendus par les
responsables (50%). La somme rsultante permet dobtenir une note sur 100 refltant les performances
du programme. Le tableau ci-aprs prsente lventail des notes sanctionnant les programmes au terme
de leur valuation par lOMB laide de loutil PART.
Tableau 1 Notes et apprciations attribues aux programmes laide de loutil PART
Note
Apprciation
0-49
Ineffective
50-69
Adequate
70-84
Moderately
effective
85-100
Effective
Pas de note
Results not
demonstrated
Signification
Programs receiving this rating are not using your tax dollars effectively.
Ineffective programs have been unable to achieve results due to a lack of
clarity regarding the program's purpose or goals, poor management, or some
other significant weakness.
This rating describes a program that needs to set more ambitious goals,
achieve better results, improve accountability or strengthen its management
practices.
In general, a program rated Moderately Effective has set ambitious goals and
is well-managed. Moderately Effective programs likely need to improve their
efficiency or address other problems in the programs' design or management in
order to achieve better results.
This is the highest rating a program can achieve. Programs rated Effective set
ambitious goals, achieve results, are well-managed and improve efficiency
A rating of Results Not Demonstrated (RND) indicates that a program has not
been able to develop acceptable performance goals or collect data to
determine whether it is performing.
Source : OMB
Lorsque plus de 10% des programmes dun dpartement ministriel ou dune agence ne
peuvent tre nots, il est impossible pour cette entit de bnficier dun feu vert au chapitre de la
Budget and Performance Integration Initiative. Si plus de 50% des programmes ne peuvent tre nots,
lensemble est obligatoirement sanctionn par un feu rouge. Les entits sont donc incites se prter
lexercice de notation plutt que de lesquiver.
5. La gestion des ressources humaines
Les IG emploient au total prs de 11 000 personnes. Ils sont matres de leur politique de
recrutement, dans laquelle le ministre ou le directeur de lagence ne peuvent pas intervenir. Les
recrues sont gnralement de jeunes diplms, soient spcialiss dans laudit, soit qui prsentent
simplement de bonnes capacits danalyse. Toutefois, en raison de rcentes rductions budgtaires, les
IG se tournent de plus en plus vers des profils dauditeurs seniors, plus qualifis et immdiatement
oprationnels. Le taux de rotation externe est faible, infrieur 10%, et donne le plus souvent lieu
des dparts soit vers les services des CFO, soit vers le secteur priv. Les ressources alloues aux
missions de lutte contre la fraude reprsentent, selon les agences, dun tiers la moiti de lensemble
des collaborateurs des IG.
- Rapport, page 16 Le GAO emploie plus de 3 200 collaborateurs, dont 2 000 analystes rpartis en
13 quipes de 100 200 membres et spcialises sur tel ou tel secteur. Certaines quipes ont une
spcialisation fonctionnelle, par exemple sur les grands systmes dinformations ou encore sur les
questions juridiques 22 . Les collaborateurs sont gnralement recruts alors quils sont jeunes diplms
et leur taux de rotation externe est faible, si bien quil est frquent quils demeurent au GAO pour
lensemble de leur carrire. Ceux qui partent quittent rarement le monde de laudit, puisquils
rejoignent principalement soit les IG Offices, soit des cabinets privs daudit. En tout tat de cause, le
GAO reste attractif et les rmunrations y sont plus leves que partout ailleurs dans ladministration
fdrale. Il est noter que le GAO dispose de plusieurs implantations localises sur lensemble du
territoire des Etats-Unis.
6. Les principales volutions venir
Les dix dernires annes ont t marques par une dcrue continue des effectifs du GAO,
pass de 5 300 collaborateurs 3 200 aujourdhui. Dans lintervalle, le Congrs, domin par une
majorit rpublicaine jusquen 2006, a souhait faire du GAO, qui dpend de lui, un exemple de la
cure daustrit que le parti rpublicain prtendait lpoque faire subir lensemble de
ladministration fdrale.
Pour ce qui est des IG, une loi est actuellement en cours de discussion pour renforcer leur
indpendance grce plusieurs dispositions : la mise en place dune base lgale pour le PCIE, qui
permettra de le doter dune quipe propre ; louverture de la possibilit, pour les IG, de ngocier leur
budget directement avec le Congrs ; la fixation dune dure limite pour le mandat des IG, qui
prviendra toute rvocation arbitraire ; enfin, la gnralisation des legal counsels au sein des IG
Offices, qui permettra tous les IG de disposer dune assistance juridique afin de dfendre et
daffirmer leur indpendance. Il est toutefois probable que, mme sil est adopt par le Congrs, ce
texte, dans la mesure o il affranchit plus encore les IG du pouvoir excutif, fera lobjet dun veto
prsidentiel.
D.
Les Pays-Bas
1. Les entits et leurs missions
Aux Pays-Bas, la fonction daudit interne relve de services ministriels daudit interne
placs auprs des secrtaires gnraux des ministres. Lexistence et lindpendance de ces services,
dont lanciennet est denviron 20 ans, est une obligation aux termes de la loi relative aux comptes
publics.
Lactivit des services ministriels daudit interne est anime et coordonne par le
ministre des finances, dont la direction gnrale du budget comporte un service spcialis appel
direction de la coordination de la politique daudit. Le ministre des finances encadre et coordonne
galement lactivit des services de contrle budgtaire et financier placs auprs des secrtaires
gnraux des ministres. Il joue donc un rle central dans la dfinition et la mise en uvre du rgime
de la gestion publique lchelle interministrielle.
Composante de la direction gnrale du budget, linspection des finances 23 assure des
missions dvaluation et de conseil pour le compte du ministre des finances. Elle est linterlocuteur de
rfrence pour les services ministriels de contrle budgtaire et financier, qui remplissent les
fonctions de direction financire pour les secrtaires gnraux des ministres.
En marge des services daudit interne, un certain nombre de services ministriels
dinspection sont chargs de missions plus centres sur le cur de mtier des ministres. Ainsi
linspection de lemploi et des revenus, qui relve du ministre des affaires sociales et de lemploi,
contrle-t-elle a posteriori lemploi des deniers publics par les oprateurs externes allocataires de
dotations du ministre.
22
- Rapport, page 17 Enfin, la Cour nationale daudit (Rekenskamer), indpendante aussi bien du
Gouvernement que du Parlement, est lauditeur externe de ladministration, dont elle certifie les
comptes et dont elle audite la performance du point de vue de lefficience et de lefficacit. Pour cela,
elle sappuie sur les services ministriels daudit interne, dont elle passe les travaux en revue au
pralable, et ralise elle-mme ses propres audits. Elle rend des comptes au Parlement et lassiste sur
toutes les questions touchant la fonction daudit dans ladministration.
2. La nature des travaux
Les travaux des auditeurs internes, longtemps centrs sur les audits comptables et
financiers, slargissent de plus en plus au volet de la performance (operational audits). Les missions
daudit de performance donnent lieu plus souvent que celles daudit comptable et financier des
prestations de conseil lattention des ministres et secrtaires gnraux des ministres. Toutefois, les
travaux daudit de performance sont parfois raliss dans les faits par les services ministriels de
contrle budgtaire et financier. Dans ce cas, ils relvent plus de la logique de lvaluation interne,
moins dtre sous-traits des cabinets daudit du secteur priv.
Aujourdhui, les ressources sont alloues aux audits comptables et financiers et aux audits
de performance peu prs dans dgales proportions. Mais limportance relative des audits de
performance devrait dcliner dans les annes venir du fait de la rduction des effectifs dans
lensemble de ladministration : les missions daudit comptable et financier tant obligatoires aux
termes de la loi, les rductions deffectifs pratiques dans les services ministriels daudit interne
concerneront donc prioritairement les collaborateurs spcialiss sur les audits de performance.
A la diffrence de la situation constate dans dautres pays, tous les interlocuteurs de la
mission ont indiqu que les travaux politiquement les plus sensibles taient les audits comptables et
financiers, plus que les audits de performance. Les comptes des ministres tant certifis sparment,
le refus de certifier ou la certification avec rserve donnent systmatiquement lieu des demandes de
comptes aux ministres concerns de la part du Parlement. Chaque anne, le service ministriel daudit
interne tablit lattention de son ministre un rapport formulant une opinion sur les tats financiers du
ministre et rendant compte de lensemble des travaux daudit raliss.
Par ailleurs, la mission a relev que le service daudit interne du ministre des transports
et des travaux maritimes tait comptent pour auditer la gestion des grands projets dinfrastructure
pour le compte du Parlement. La procdure, rserve aux projets dun montant unitaire de plus de
500 millions deuros, prvoit que lquipe charge de la gestion du projet tablit chaque anne deux
rapports davancement lattention du Parlement et que, chaque anne, lun au moins de ces rapports
donne lieu un audit par le service ministriel daudit interne, galement transmis au Parlement.
La direction de la coordination de la politique daudit anime le rseau des auditeurs
internes, notamment en runissant les chefs des services ministriels daudit interne au ministre des
finances pour des sminaires de travail et dchange toutes les six semaines environ. Au-del de
lencadrement mthodologique et de la mutualisation des bonnes pratiques, la mission de coordination
a rcemment dbouch sur un projet de fusion de plusieurs services ministriels daudit interne, qui
porte en germe la cration future dun service interministriel spcialis.
Au ministre des finances, linspection des finances a pour mission dapporter une
assistance technique dans les dcisions budgtaires. Lorsquun arbitrage budgtaire important doit tre
rendu, il lui revient dexaminer les diffrentes options envisageables et de proposer les arbitrages qui
lui semblent le plus opportun sur le fondement danalyses cots-avantages. Elle est galement le chef
de file dans la conduite des revues interministrielles de politiques publiques, qui, avec une
impartialit accrue du fait de leur caractre dvaluation externe, sont le contrepoint des analyses
ministrielles de politiques publiques conduites par les ministres.
Enfin, la Cour nationale daudit alloue environ 60% de ses ressources aux travaux daudit
de performance, les 40% restants tant mobiliss par les missions daudit comptable et financier.
- Rapport, page 19 La ralisation dun audit par la Cour nationale daudit dure environ une anne. Laudit est
initi conformment au programme annuel de travail. Le rapport qui le conclut est issu dune
procdure complexe comportant notamment une revue interne systmatique appele Four-way
consulting, pralable lbauche du rapport, qui associe le responsable de laudit, le chef de la
division comptente au sein de la Cour, un membre du service de communication et le membre
comptent du conseil dadministration.
Le rapport fait lobjet dune contradiction avec le ministre concern, puis est transmis la
commission des comptes publics du Parlement. Il peut faire lobjet dune prsentation formelle par
lun des membres du conseil dadministration, aussi bien au Parlement quau ministre entour de ses
proches collaborateurs.
La mthodologie de lvaluation des politiques publiques a t rvise en 2004, suite un
examen aux conclusions particulirement critiques : faible impact des travaux dvaluation ; manque
de rigueur ; insuffisante indpendance des valuateurs eux-mmes ; surtout, non-prise en compte des
conclusions de lvaluation dans la conception et la mise en uvre des politiques publiques et dans les
choix budgtaires. Depuis cette date, les mthodes dvaluation utilises dans ladministration
nerlandaise, en particulier par linspection des finances, sont de trois ordres.
Dune part, les ministres eux-mmes sont tenus de conduire des analyses des politiques
publiques dont ils sont responsables, suivant une mthodologie labore par le ministre des finances
et en associant des valuateurs indpendants. Aux termes de la loi organique relative au budget, ce
sont en effet les ministres qui sont responsables au premier chef de lvaluation des politiques
publiques de leur comptence, dont ils doivent rendre compte au Parlement dans le cadre du pilotage
par la performance. Les ministres sont galement tenus dinformer la Cour nationale daudit de leurs
travaux dvaluation et de leurs conclusions.
Dautre part, les revues interministrielles de politiques publiques, dont lorigine remonte
1981, consistent en lvaluation dune politique publique, sur proposition du ministre des finances
et pour le compte du Gouvernement, par une commission indpendante dont les travaux et, surtout, les
conclusions sont publiques le rapport tant systmatiquement accompagn des observations du
Gouvernement, qui peut contenir des indications sur les dcisions venir relativement la politique
value. Il revient linspection des finances dassurer le secrtariat des travaux des commissions de
revues, qui associent fonctionnaires du ministre des finances et du ministre concern et sont
gnralement prsides par un universitaire reconnu.
Enfin, les travaux danalyse (internal research) sont conduits par linspection des
finances soit de sa propre initiative, soit sur requte du ministre des finances. Les rapports qui en
rsultent peuvent tre rendus publics la discrtion du ministre.
5. La gestion des ressources humaines
Les membres des services daudit interne, au nombre denviron 800 lheure actuelle,
souvent recruts parmi les jeunes diplms de luniversit, sont gnralement spcialiss dans le
domaine des audits comptables et financiers 24 . Leur formation continue est assure par la National
Academy for Finance and Economics.
Tous les membres des services ministriels daudit interne sont membres de lassociation
nationale des comptables. Au moins un membre de la hirarchie de chaque service daudit interne doit
tre titulaire du certificat CPA (Certified Public Accountant), de faon pouvoir signer chaque anne
lopinion mise sur les tats financiers du ministre.
La mobilit des membres des services daudit interne au sein de ladministration est
encourage, mais pour lheure, en vain. Il nest pas exclu de la rendre obligatoire.
24
Le ministre de lducation a dailleurs rcemment transfr des membres de son service daudit interne ayant ce profil
son service dinspection de faon renforcer les comptences de cette dernire sur la fonction comptable et financire des
tablissements scolaires.
- Rapport, page 20 Linspection des finances comporte une centaine de membres, dont dix sont spcialiss
sur les fonctions dvaluation, tandis que les autres sont affects des missions danalyse (internal
research). Il a longtemps t dusage de raliser lessentiel de sa carrire au sein de linspection des
finances mais, de plus en plus, des dparts prcoces sont constats.
Linspection de lemploi et des revenus compte environ 180 collaborateurs.
6. Les principales volutions venir
Les restrictions budgtaires en cours imposent chacun des ministres de diminuer de
10% le volume de ses effectifs. Les services ministriels daudit interne ne sont pas pargns par cet
effort. A terme, le volume des effectifs de ces services devrait donc passer denviron 800 lheure
actuelle environ 600 personnes dici deux ou trois ans.
Par ailleurs, la fusion de quatre services ministriels daudit interne est dores et dj
programme pour lanne 2009 : il sagit des services daudit interne des ministres de lintrieur, des
sports, de la sant et des finances.
Le projet soulve de fortes rticences de la part des services daudit interne des autres
ministres. Pour signifier ces rticences, deux dentre eux, ceux des ministres de la dfense et des
affaires sociales et de lemploi, ont nou un partenariat prvoyant des changes de bonnes pratiques et
mme de collaborateurs. La Cour nationale daudit se mfie elle aussi dun projet qui pourrait la priver
de ses relais au plus prs des services oprationnels des ministres.
Selon les interlocuteurs de la mission, il nest pas exclu que la fusion de services
ministriels issus de ministres distincts donne lieu, tt ou tard, la recration de services ministriels
pour remplacer ceux qui auront disparu du fait de cette opration.
E.
Le Royaume-Uni
1. Les entits et leurs missions
- Rapport, page 21 De son ct, la Prime Ministers Delivery Unit (PMDU), rattache au ministre des
finances depuis linstallation de lactuel Premier ministre au 10, Downing Street, assiste lensemble
des membres du Gouvernement dans le pilotage des politiques publiques par la performance et, ce
titre, mobilise les outils de lvaluation et du contrle de gestion. Le Cabinet Office, charg de la
gestion de la fonction publique lchelle interministrielle, conduit des travaux dvaluation centrs
sur lencadrement et le pilotage des ministres, les capacity reviews. Le ministre des finances conduit
lui-mme directement les travaux dvaluation de la dpense publique (spending reviews).
Dote elle aussi dattributions interministrielles, la Strategy Unit, composante du
Cabinet Office, assure pour le compte du Gouvernement des tudes prospectives sur les sujets les plus
dcisifs pour lvolution de la socit britannique, tels le systme de retraites ou la protection de
lenvironnement. A ce titre, elle recle pour lessentiel des comptences acadmiques.
2. La nature des travaux
Les services ministriels daudit interne rpartissent leurs ressources peu prs galit
entre des audits financiers, destins prparer la certification des comptes, et des audits de
performance. Chaque anne, les diffrents travaux daudit conduits par son service permettent au chief
audit officer dmettre une overall opinion, accompagne dun statement on internal control. Au titre
de ses fonctions daccounting officer, le secrtaire gnral sappuie son tour sur lopinion de son
auditeur interne pour tablir un financial statement et rendre des comptes au Parlement, devant lequel
il est personnellement responsable au mme titre que lest le ministre en loccurrence devant le
Public Accounts Committee (PAC), la commission spcialise comptente. Charg de certifier ces
comptes, le NAO est tenu cette occasion de sassurer de la cohrence entre loverall opinion de
lauditeur et le financial statement du secrtaire gnral. Il sappuie galement sur le statement on
internal control tabli lui aussi par lauditeur interne.
Le C&AG consacre quant lui 55% de ses ressources la ralisation des audits financiers
lis lexercice de sa mission de certification. Les autres ressources sont mobilises hauteur de 32%
sur les audits de performance raliss lattention du Public Accounts Committee (PAC), qui portent
le nom de value for money audits. Une soixantaine daudits de performance sont prsents chaque
anne au Parlement par le NAO. Le reliquat, soit 13%, est allou des missions dassistance de
membres du Parlement dans lexercice de leurs missions de contrle ou encore des activits
dconnectes de laudit proprement parler, comme la coopration internationale.
La PMDU ne ralise ni nutilise de travaux daudit proprement parler. En revanche,
lorsque les performances dune politique publique soulvent des interrogations, elle forme une quipe
charge de passer cette politique en revue et de formuler des recommandations lattention du
Gouvernement pour procder aux ajustements ncessaires (priority review). Compose de
reprsentants des ministres concerns et de personnalits indpendantes, lquipe travaille durant une
priode de deux mois selon une mthodologie dfinie par la PMDU. Les autres travaux dvaluation
au sein de ladministration britannique sont lvaluation des dpenses publiques (spending review),
conduite par HM Treasury, et lvaluation de lencadrement suprieur des ministres (capability
review), conduites par le Cabinet office, charg de la gestion de la fonction publique.
3. Les prrogatives et garanties dindpendance
Les services ministriels daudit interne bnficient de fortes garanties dindpendance
mnages par les normes applicables en matire daudit, dictes par le ministre des finances et
conformes aux principes issus des normes internationales issues de lIIA. Llaboration du programme
annuel daudit, la conduite des investigations et la formulation des conclusions et recommandations
sont faites en toute indpendance, sous la supervision du comit daudit du ministre. Depuis une date
rcente, ce dernier, bien que prsid par le permanent secretary, doit obligatoirement tre compos
majoritairement de personnalits extrieures au ministre et indpendantes.
- Rapport, page 22 Le Parlement joue un rle dcisif en matire dindpendance des auditeurs internes,
puisquaussi bien le permanent secretary du ministre que le ministre lui-mme sont personnellement
responsables devant le PAC. De cette faon, toute atteinte lindpendance dun auditeur interne peut
donner lieu saisine du comit daudit, du permanent secretary, voire du chef du civil service, qui
dirige le Cabinet Office. Dans lexercice de ses missions daudit externe, le C&AG peut dailleurs
avoir connatre de telles atteintes et en rfrer directement au Parlement, auquel il est statutairement
rattach.
Le C&AG bnficie de garanties dindpendance particulirement affirmes puisque,
sous le rgime actuellement en vigueur, il bnficie dune nomination vie par la Reine sur
proposition du Premier ministre et dune totale libert dans lorganisation de ses services tout comme
dans llaboration de son programme daudit. Ce programme nest contraint que par le caractre
obligatoire des missions de certification des comptes. Il fait par ailleurs lobjet dchanges informels
avec les membres du PAC. Tous les rapports du C&AG sont publics et font lobjet dune
communication lattention des mdias. Le budget du NAO est allou directement par le PAC, sans
intervention du pouvoir excutif.
Les modalits dlaboration des rapports daudit de performance marquent bien que le
C&AG, quoique libre de la dtermination de son programme daudit et de la formulation de ses
recommandations, est au service du Parlement.
Lorsquun rapport est inscrit lordre du jour du PAC, il donne lieu un briefing
lattention du prsident de la commission, puis des auditions publiques auxquelles sont convoques,
outre le C&AG lui-mme, les ministres et secrtaires gnraux concerns ainsi que toutes autres
personnalits susceptibles dclairer les parlementaires sur le point lordre du jour. Au terme de ces
auditions, le C&AG est charg par le Parlement dtablir un nouveau rapport, dont les conclusions
sont la discrtion des parlementaires, sont endosses par eux et font ensuite lobjet dune
communication spcifique lattention des mdias.
Une fois le rapport du PAC publi, le Gouvernement est tenu dy apporter aux rponses et
dindiquer comment et dans quel dlai il compte procder la mise en uvre des recommandations
qui lui sont adresses. Le NAO value la rponse du Gouvernement, puis assure le suivi de la mise en
uvre des recommandations. En gnral, un nouvel audit programm un ou deux ans plus tard permet
de faire un point complet sur la situation puis de rendre compte nouveau au PAC.
Le NAO nentretient a priori aucun lien avec les commissions parlementaires autres que
le PAC. De cette faon, il se considre comme affranchi des discussions en opportunit sur les
politiques publiques, qui nont pas leur place dans lenceinte du PAC dans la mesure o celui-ci nest
comptent que pour en apprcier la performance.
Enfin, au sein de ladministration, tant la PMDU que le Cabinet Office et, en son sein, la
Strategy Unit sont directement rattachs au pouvoir politique et ne bnficient donc daucune garantie
particulire dindpendance.
4. Les normes et mthodes de travail
Tant les auditeurs internes des ministres que les services du C&AG se rfrent, dans
leurs travaux, aux normes internationales de laudit telles qudictes par lIIA. Elles sont toutefois
dclines sous une forme moins prescriptive que ne le commande lapproche privilgie aux EtatsUnis depuis lentre en vigueur de la loi dite Sarbanes-Oxley. Les auditeurs sont libres dinterprter
les principes qui simposent eux, voire dy droger lorsque la situation le justifie condition, bien
entendu, de justifier cette drogation.
- Rapport, page 23 Au sein de ladministration, les normes sont dictes par lunit de lassurance, du
contrle et des risques au sein du Treasury. Elles sont rassembles dans un document intitul
Government Accounting Standards, qui se rfre au cadre densemble de la gestion publique tabli en
2005 et intitul Managing Public Money, tabli par le Treasury Officer of Accounts, haut fonctionnaire
du Treasury qui est le correspondant des accounting officers des ministres et reprsente le ministre
des finances devant le PAC. Les normes sont des principes, pas des rgles. Elles sont donc
susceptibles dinterprtation et, le cas chant, de drogation. Leur mise en uvre nest pas une
obligation lgale, mais un engagement de responsabilit vis--vis du Parlement, qui est le contrleur
ultime de la qualit de gestion publique au sein de ladministration. Les services ministriels daudit
interne peuvent sous-traiter leurs travaux, sous rserve dimposer le respect des normes en vigueur
leurs co-contractants.
Le NAO fait lobjet daudits rguliers par des auditeurs issus du secteur priv ou du
secteur public, dsigns cet effet par le PAC de faon certifier la qualit des travaux du NAO.
De leur ct, le Cabinet Office, la Strategy Unit et la PMDU se sont dotes de leurs
mthodologies pour la conduite des travaux de prospective et dvaluation conduits dans lexercice de
leurs missions.
5. La gestion des ressources humaines
Ladministration britannique est marque par une forte spcialisation des mtiers de
laudit. La mobilit, assez faible dans les services ministriels daudit interne, sexerce principalement
entre services daudit de plusieurs ministres, les auditeurs allant de lun lautre au gr des
opportunits dexercer de plus hautes responsabilits dans la hirarchie. En revanche, il existe peu de
mobilit fonctionnelle entre des fonctions daudit et lexercice de responsabilits oprationnelles.
Les auditeurs travaillant dans les services ministriels sont le plus souvent recruts la
sortie de luniversit, avec des profils dauditeurs sils sont destins se spcialiser sur les missions
daudit financier et plutt des comptences conomiques, voire plus techniques encore, sils ont
vocation se spcialiser sur les audits de performance. Au sein mme des services ministriels
daudit, il existe peu de polyvalence entre audits financiers et audits de performance, tous les auditeurs
se spcialisant sur lun ou lautre volet. Tous les services ministriels comptent plusieurs auditeurs
certifis et lobtention dun certificat est dailleurs un prrequis pour laccession aux postes de
dirigeants de ces services. Il existe galement un certificat propre aux auditeurs internes de
ladministration britannique, le Government Internal Audit Certificate (GIAC), que tout auditeur
interne est tenu de dtenir pour pouvoir conduire un audit seul sans supervision.
Les mtiers de laudit sont professionnellement et financirement valoriss car les
personnes concernes sont rgulirement sollicites par les cabinets privs daudit, qui leur proposent
des opportunits professionnelles attractives. Ladministration considre que linvestissement ralis
dans la formation de ses auditeurs internes mrite que le ncessaire soit fait pour leur offrir le niveau
de rmunration ncessaire pour les retenir durablement au service de lEtat.
Quant aux services du C&AG, qui emploient en tout prs de 850 collaborateurs, leur
politique de recrutement les oriente galement vers des profils de jeunes diplms. Une fois recruts,
ces derniers suivent un programme de formation en alternance de cinq ans, durant lequel plusieurs
examens dterminent leur droit poursuivre leur parcours au sein du NAO ou, au contraire, leur
impose de le quitter en cas dchec. Au terme de ce parcours, la plupart des membres du NAO y
demeurent pour lessentiel de leur carrire, alors mme quils nont pas le statut de fonctionnaire et,
pour beaucoup dentre eux, ne sont titulaires que de contrats dure dtermine. Rares sont ceux qui
quittent nanmoins le NAO et, lorsque cest le cas, cest essentiellement pour poursuivre leur carrire
dans les mtiers de laudit, soit au sein dun service ministriel, soit dans le secteur priv. Plus rares
semblent tre les anciens membres du NAO qui le quittent pour exercer des responsabilits
oprationnelles dans ladministration ou ailleurs.
F.
La Sude
1. Les entits et leurs missions
- Rapport, page 25 Une autre agence, Statskontoret, exerce elle aussi des missions de coordination et
danimation, mais centres sur lvaluation des politiques publiques et leur pilotage par la
performance. Alors quESV est spcialise sur la gestion des organisations, Statskontoret exerce donc
des comptences plus centres sur les politiques publiques et leur impact sur la socit.
2. La nature des travaux
Au sein des services daudit interne des agences, les audits comptables et financiers
mobilisent lessentiel des ressources. Le conseil est peu rpandu compte tenu du petit nombre
dauditeurs et des difficults souleves en termes de compatibilit avec les activits dassurance. Par
exemple, le service daudit interne de la caisse dassurance sociale, rencontr par la mission, alloue
seulement 20% de ses ressources des activits de conseil.
Le Riksrevisionen affecte quant lui une centaine dauditeurs de ses ressources aux
missions de certification des comptes des 250 agences de ladministration sudoise chaque audit
reprsentant, selon la taille de lagence, 40 3 500 heures de travail. Le reste des ressources daudit,
soit 100 auditeurs en tout, est allou aux audits de performance, qui sont au nombre dune trentaine
par an et durent environ une anne.
3. Les prrogatives et garanties dindpendance
Lindpendance des auditeurs internes dans les agences rsulte des dispositions
lgislatives en vigueur et des autres normes applicables, qui prvoient notamment quil revient aux
services daudit interne, non lautorit laquelle ils sont rattachs, dtablir le programme annuel
daudit.
Lagence ESV rend compte de lindpendance des auditeurs internes dans un rapport
tabli chaque anne lattention du Gouvernement sur laudit interne dans ladministration. Lorsquil
existe, le conseil dadministration de lagence a aussi pour mission de sassurer du respect de cette
indpendance. En particulier, il lui revient dapprouver la nomination du chef du service daudit
interne de lagence. Conformment aux normes de lIIA, chaque service daudit interne fait lobjet
tous les cinq ans dune certification qualit par un prestataire spcialis, paye par lagence concerne.
Le Riksrevisionen peut galement avoir connatre de lindpendance des auditeurs
internes. Lorsquil conduit une mission daudit dans une agence, il doit formuler une apprciation sur
les travaux des auditeurs internes et, sil estime que ceux-ci ne donnent pas satisfaction, renoncer
sappuyer sur eux pour la ralisation de ses propres travaux. Lorsque le Riksrevisionen estime que
lindpendance dun auditeur interne nest pas convenablement assure, il saisit le conseil
dadministration de lagence de la question.
Certaines agences sont dotes de comits daudit, manation de leur conseil
dadministration. Mais il ne sagit pas dune pratique systmatique et il nest pas envisag de la
gnraliser. Au demeurant, la majorit des membres des conseils dadministration sont des
personnalits extrieures lagence 25 . La principale agence de ladministration sudoise, la caisse
dassurance sociale (Frskringskassan), rencontre par la mission, est dote dun comit daudit de
trois personnes.
Les rapports des auditeurs internes des agences sont gnralement rendus publics, mais,
de lavis des interlocuteurs rencontrs par la mission, sans attirer particulirement lattention des
journalistes ou du grand public.
25
Mais pas forcment extrieures ladministration, puisquil sagit majoritairement de directeurs gnraux dautres agences.
- Rapport, page 26 Lindpendance du Riksrevisionen est principalement assure par son rattachement au
Parlement et par les modalits de nomination de ses dirigeants. La direction du Riksrevisionen relve
de trois auditeurs gnraux, qui exercent leurs comptences collgialement et suivent chacun les
travaux daudit dans le primtre de leur portefeuille. Les relations entre le Riksrevisionen et le
Parlement sont peu consistantes : ce nest quoccasionnellement que les auditeurs auteurs dun rapport
sont entendus par la commission parlementaire comptente. Le rattachement au Parlement est donc
plus une garantie dindpendance vis--vis du pouvoir excutif quun vritable rgime de travail en
commun avec les parlementaires.
4. Les normes et mthodes de travail
Tant le Riksrevisionen que les auditeurs internes des ministres se rfrent des normes
daudit dclinant les principes issus des normes internationales applicables (Practice Framework de
lIIA).
Les audits comptables et financiers conduits par le Riksrevisionen dans le cadre de sa
mission de certification donnent lieu ltablissement de plans daction par les agences lorsque des
rserves ont t mises. Ces plans daction sont prsents au Parlement et leur mise en uvre fait
lobjet dun suivi par le Riksrevisionen. Il en est tenu compte dans les ngociations budgtaires
conduites chaque anne pour allouer des crdits aux diffrentes agences. En 2007, 67 rapports
comportant des rserves sur 90 ont t suivis deffet. Les principales rserves concernent les lacunes
du contrle interne ou encore lallocation irrgulire de crdits.
Les rapports de performance du Riksrevisionen sont signs par lauteur du rapport et par
lauditeur gnral comptent. La mise en uvre des recommandations rsultant des audits de
performance fait lobjet dun rapport gnral de suivi, prsent chaque anne au Parlement.
Les normes suivies par les auditeurs internes des agences sont dictes par lagence ESV,
dans le cadre de ses comptences dappui et dencadrement mthodologique des services daudit
interne des agences. Sur 160 personnes, trois employs dESV sont spcialiss sur les questions
daudit interne. Elles assurent le secrtariat dun conseil spcialis, runi environ quatre fois par an,
qui exerce une comptence consultative de normalisation de laudit interne. Le rgime actuel est fix
par une srie de textes rglementaires rcents : dcret en date du 1er janvier 2008 relatif aux agences,
dcret de la mme date relatif la gestion et au contrle internes et dcret du 1er janvier 2007 relatif
laudit interne dans ladministration.
5. La gestion des ressources humaines
Il nexiste pas de statut demploi dans ladministration sudoise. Sauf exception, les
agents sont titulaires dun contrat auquel sappliquent les mmes rgles que les employs du secteur
priv. Les services daudit interne des agences sont donc relativement autonomes dans la
dtermination et la mise en uvre de leur politique de recrutement.
Au total, les services daudit interne de ladministration sudoise emploient environ
120 personnes. Le nombre dauditeurs par service est en moyenne de trois. Le service daudit interne
le plus important, celui de la caisse dassurance sociale (Frskringskassan), emploie 16 personnes. A
linverse, 17 agences sur 56 ne disposent que dun unique auditeur, voire partagent un auditeur avec
une autre agence. Il ressort des entretiens conduits par la mission que ces services privilgient le
recours des jeunes diplms spcialiss dans les mtiers de laudit, forts denviron deux ou trois ans
dexprience dans ces fonctions et qui, gnralement demeurent spcialiss dans ce mtier tout au long
de leur carrire.
- Rapport, page 27 Les auditeurs comptables et financiers du Riksrevisionen sont majoritairement recruts
leur sortie de luniversit, linverse de ceux affects aux audits de performances, qui rejoignent
linstitution plutt aprs plusieurs annes dexprience professionnelle pralable. Ils subissent ensuite
deux examens, similaires ceux imposs aux auditeurs employs dans le secteur priv. Il est rare que
les auditeurs du Riksrevisionen obtiennent un certificat CPA, compte tenu de la faible diversit de
leurs expriences daudit. Nombre dauditeurs quittent le Riksrevisionen trois six ans aprs lavoir
rejoint pour poursuivre leur carrire dans dautres organisations, notamment au sein dagences de
ladministration sudoise o ils exercent soit des fonctions daudit interne, soit des fonctions de
gestion comptable et financire.
La polyvalence entre audits comptables et financiers et audits de performance est peu
rpandue. Lorsque des quipes mixtes sont formes, cest, par exemple, pour raliser un audit de
performance comportant un important volet comptable et financier : dans ce cas, un auditeur spcialis
sur ces questions est intgre une quipe de collaborateurs accoutums la ralisation daudits de
performance.
Le Riksrevisionen recourt la sous-traitance au secteur priv lorsque certaines
comptences, comme sur les systmes dinformation, sont ncessaires la ralisation de certains
audits, ou encore lorsque lagence audite est sujette un rgime de gestion proche de celui dune
entreprise prive.
II.
A.
Tous les pays visits disposent depuis de nombreuses annes dun dispositif
structur daudit
1. Le pouvoir excutif dispose de services daudit interne gnralement organiss au
niveau ministriel et dont les missions sont dfinies par des textes de niveau lgislatif
Tous les pays visits ont pour point commun davoir mis en place et dvelopp, souvent
de longue date, une fonction daudit interne. Celle-ci sinscrit dans un modle de gestion objectif et
cohrent, dont les principales caractristiques sont les suivantes :
- contrairement la situation franaise, il nexiste pas dans ces pays de sparation entre
les ordonnateurs et les comptables ;
- au surplus, compte tenu des efforts en faveur de la performance de laction publique, les
dcisions budgtaires tendent de plus en plus tre dcentralises au sein des services
oprationnels, affaiblissant voire allant jusqu faire disparatre les fonctions de
contrle budgtaire a priori lchelle interministrielle ;
- les enjeux de contrle de lemploi des ressources publiques reposent donc en grande
partie, dune part, sur la mise en place de systmes adapts de contrle interne tous les
chelons de lorganisation et, dautre part, sur la mobilisation dauditeurs internes dont
la mission est de pratiquer une valuation, voire une certification, de ce contrle interne
par la conduite de travaux daudit, suivant un programme de travail quils dterminent
en toute indpendance partir dune analyse pralable des risques affectant
lorganisation ;
- les missions daudit tant centrs sur le contrle interne, elles se dcomposent entre,
dune part, les audits comptables et financiers, qui relvent de laudit de conformit et
ont pour objet de prparer la certification des comptes, et les audits de performance.
- Rapport, page 28 Les services daudit interne sont rattachs aux dirigeants des entits oprationnelles quils
ont pour mission dauditer :
- il peut sagir, formellement, du ministre lorsque celui-ci exerce seul lautorit
administrative sur ses services, comme aux Etats-Unis, ou, par exemple dans le cas
nerlandais, du secrtaire gnral du ministre en tant que dtenteur de lautorit
administrative par dlgation du ministre ;
- dans dautres cas, o la sparation entre lautorit politique du ministre et lautorit
administrative de la comptence dun secrtaire gnral est plus marque, les services
daudit interne sont placs formellement auprs des secrtaires gnraux : cest le cas
au Canada ;
- la Sude est un cas part, dans la mesure o ladministration y est organise pour
lessentiel sous forme dagence : les auditeurs internes de ladministration sudoise sont
donc majoritairement placs auprs des directeurs gnraux de ses agences. Seuls les
auditeurs internes des administrations centrales, qui sont de petites dimensions, sont
placs directement auprs du chef du Gouvernement ;
- seul le positionnement du service central daudit interne de la Commission europenne
soulve des interrogations : il est en effet plac, non sous lautorit du Prsident ou du
secrtaire gnral de la Commission lequel na dailleurs pas autorit sur les
directeurs gnraux mais sous celle dun commissaire vice-prsidant la Commission
et qui a par ailleurs autorit sur dautres services oprationnels comme les directions
chargs de ladministration gnrale ou celles charges des systmes dinformation.
Plusieurs interlocuteurs rencontrs par la mission ont soulign que ce positionnement
mconnaissait les normes garantissant lindpendance des auditeurs internes vis--vis
des services oprationnels.
Les responsables administratifs chargs de la reddition des comptes sont au nombre des
interlocuteurs privilgis des services daudit interne. Les chief financial officers aux Etats-Unis ou les
contrleurs financiers et budgtaires aux Pays-Bas assurent des missions dvaluation paralllement
aux travaux daudit conduits par les services daudit interne. Ils cooprent avec ces derniers pour la
ralisation des audits comptables et financiers pralables la certification des comptes.
Les services daudit interne se caractrisent toujours par une indpendance vis--vis des
services oprationnels, qui concerne notamment ltablissement de leur programme de travail, la
conduite des investigations et la formulation des constats et recommandations.
Dans plusieurs pays, les services daudit interne peuvent tre amens travailler avec les
institutions suprmes daudit, voire pour le compte du Parlement lui-mme :
- ainsi, aux Etats-Unis, les Inspectors Generals des dpartements ministriels et agences
associent-ils le Congrs llaboration de leur programme de travail et peuvent
rpondre des requtes de ses membres quoique de faon purement informelles. Les
IG assurent galement des missions pour le compte du GAO ;
- dans la plupart des autres pays, les auditeurs internes servent de relais pour lauditeur
externe auprs des chelons oprationnels, notamment sur la fonction comptable et
financire et dans le cadre des procdure de certification des comptes.
Enfin, il est prciser que lactivit des services daudit interne est le plus souvent rgle
et encadre par des textes de niveau lgislatif : cest le cas de lInspector General Act de 1978 aux
Etats-Unis, de la loi relative aux comptes publics au Canada ou encore de la loi organique relative au
budget aux Pays-Bas. Tous ces textes imposent la mise en place de services daudit interne dans les
ministres et les agences et, dans certains cas, prvoient la mise en place systmatique de comits
daudit pour approuver le programme de travail des auditeurs internes et veiller leur indpendance.
- Rapport, page 29 -
3. Les missions daudit externe sont le plus souvent assures par des organismes
proches du Parlement
Chacun des pays visits a une institution suprieure de contrle, homologue de la Cour
des comptes, indpendant du pouvoir excutif et qui assure des missions daudit externe aussi bien sur
la fonction comptable et financire que sur la question de la performance.
Un premier critre de diffrenciation des entits daudit externe est lampleur de la
mission de certification des comptes, qui portent sur la rgularit, la sincrit et limage fidle de la
situation financire de lentit :
- dans les pays o les ministres rendent des comptes sparment les uns des autres,
comme le Royaume-Uni ou les Pays-Bas, lauditeur externe certifie aussi bien les
comptes particuliers des ministres que le compte consolid de lensemble de
ladministration ;
26
Comme il la t indiqu dans la premire partie, mme si elle est adopte par le Congrs, cette lgislation fera trs
probablement lobjet dun vto prsidentiel. Au demeurant, elle ne mnage pas les intrts du GAO, aujourdhui le seul
pouvoir conduire des audits transversaux lchelle interministrielle dans ladministration fdrale.
- Rapport, page 30 - dans dautres pays, seul lEtat dans son ensemble rend des comptes au Parlement, qui
na pas connatre des tats financiers propres chaque ministre. Dans ces conditions,
comme en France, seuls les comptes consolids de lEtat donnent lieu une
certification : cest le cas, par exemple, de la Sude ;
- les Etats-Unis sont un cas exceptionnel, du fait du positionnement original des
Inspectors Generals (IG) des dpartements ministriels et agences. Ils cumulent en effet
les missions de certification des comptes de leur entit de rattachement avec les
missions daudit interne de cette entit, tandis que le GAO, institution suprieure de
contrle, nest comptent que pour certifier le compte consolid de lEtat fdral et,
titre drogatoire, certains comptes spcialiss prsentant des difficults spcifiques 27 .
Un deuxime critre de diffrenciation entre les diffrentes institutions suprieures de
contrle tient lorganisation des entits charges des missions daudit externe :
- aucune des institutions suprieures de contrle des pays de lchantillon nexerce des
fonctions juridictionnelles comparables celle de la Cour des comptes. Par consquent,
aucune na le statut de juridiction ni nemprunte aux juridictions leurs modles de
travail, en particulier la dlibration collgiale sur les rapports. Seuls la Cour nationale
daudit des Pays-Bas et le Riksrevisionen sudois sont placs sous lautorit dune
direction collgiale de trois personnes dans les deux cas ;
- de fait, ce ne sont souvent pas ces organisations suprieures de contrle en tant que
telles qui engagent leur responsabilit vis--vis du Parlement, mais bien la personnalit
place leur tte, qui personnifie de droit linstitution : ainsi du Comptroller General
des Etats-Unis, du Comptroller and Auditor General au Royaume-Uni ou de la
vrificatrice gnrale du Canada.
En dpit dune proximit constate partout avec le Parlement, les liens des institutions
suprmes daudit avec ce dernier sont de nature diffrente dun pays lautre :
- dans la plupart des cas, ces liens ne sont que formels : les rapports de lentit sont
adresss au Parlement, mais celui-ci ne joue de rle significatif ni dans la dtermination
du programme de travail de linstitution, ni dans le suivi des recommandations quelle
formule. Tel est le cas, par exemple, au Canada, aux Pays-Bas ou en Sude ;
- linverse, le GAO amricain est directement plac sous lautorit du Congrs, si bien
que plus de 80% des ressources de cette institution suprieure de contrle sont alloues
des travaux raliss la demande expresse de membres du Snat ou de la chambre des
reprsentants. Le Congrs sempare ensuite des conclusions du GAO, formules en
toute indpendance, pour conduire de retentissantes auditions qui jouent un rle non
ngligeable dans lassurance que les recommandations du GAO seront mises en uvre
par ladministration ;
- cest le National Audit Office britannique qui entretient les liens les plus troits avec le
Parlement au stade de la formulation des recommandations et du suivi de leur mise en
uvre. Si le NAO est matre de son programme de travail, mme sil consulte la
commission parlementaire comptente (le Public Accounts Committee), ses rapports
font ensuite lobjet dun briefing du prsident de cette commission puis dune audition
parlementaire qui dbouche sur la rdaction dun second rapport, rdig par le NAO,
mais qui engage cette fois le Parlement lui-mme.
27
- Rapport, page 31 Paradoxalement, les institutions suprmes daudit cooprent avec les services daudit
interne dautant plus troitement que leurs liens avec le Parlement sont forts. Dans cette configuration,
en effet, lascendant quasi-hirarchique quexerce lauditeur externe sur les auditeurs internes refltent
lampleur du contrle exerc par le Parlement sur ladministration. A linverse, les auditeurs externes
dont lindpendance vis--vis du Parlement est fortement affirme nentretiennent que des liens
distants avec les auditeurs internes de ladministration, les relations formelles se limitant dans ce cas
de figure au champ des audits comptables et financiers et de la certification.
Dans la plupart des cas, linstitution suprme daudit joue un rle central dans ldiction
des normes daudit applicables ladministration. Cest par exemple le cas aux Etats-Unis (Yellow
Book) ou aux Pays-Bas, o les institutions suprieures de contrle dictent des normes daudit qui sont
ensuite dclines et prcises en ce qui les concerne par les services daudit interne de
ladministration. La fonction de normalisation de linstitution suprieure de contrle contribue alors
forger une culture de travail commune et laffirmation dune vritable communaut des auditeurs qui
partagent les mmes outils, les mmes mthodes et le mme langage sur lensemble de leurs
attributions.
4. Des services dinspection gnrale viennent parfois complter le dispositif
Aux Pays-Bas, des services portant lappellation d inspection exercent des missions
distinctes et complmentaires de celles des auditeurs internes :
- l'inspection des finances, service de la direction gnrale du budget au ministre des
finances, est charg de piloter la politique dvaluation lchelle interministrielle et
de conduire des travaux danalyse destins conseiller le ministre des finances en
matire de dcisions budgtaires ;
- linspection de lemploi et des revenus est une agence indpendante, place sous la
tutelle du ministre des affaires sociales et de lemploi, dont la mission est de contrler
lemploi des fonds publics par lensemble des entits, agences ou collectivits
territoriales, allocataires de dotations de ce ministre.
En revanche, il convient de souligner que :
- les Inspectors Generals amricains exercent rsolument des fonctions dauditeurs, aussi
bien internes, pour lessentiel de leurs travaux, quexternes dans la mesure o, sauf
exception, ils sont chargs de certifier les comptes de leurs dpartements ministriels ou
agences de rattachement ;
- dans de nombreux pays, il a exist dans le pass des services dinspection qui ont
progressivement disparu pour tre remplacs par services daudit interne plus
professionnaliss et aux prrogatives renforces, notamment afin dassurer leur
indpendance vis--vis des organisations audites.
B.
Les enqutes diriges pour des motifs de lutte contre la fraude sont partout le fait dentits
spcialises, qui se distinguent des services daudit interne par la mthodologie et les prrogatives,
mais partagent avec elle le principe dindpendance vis--vis des structures oprationnelles :
- au sein de la Commission europenne (mais galement pour ce qui est des deniers
communautaires dans les Etats membres), la lutte contre la fraude est de la comptence
dune direction gnrale spcialise, lOLAF ;
- Rapport, page 32 - aux Etats-Unis, tous les Inspector General Offices comportent, aux cts de leur
division de laudit, une division des enqutes (investigation division), dont les membres
ont des prrogatives de police judiciaire.
Dans tous les cas, la proximit avec les services daudit interne est privilgie un double
titre :
- dune part, comme les audits internes, les enqutes doivent tre conduites avec des
garanties dindpendance suffisantes ;
- dautre part, la dtection et la prvention de la fraude est une composante du contrle
interne et, ce titre, les auditeurs internes ont en connatre : cela leur donne une
facult de signalement des soupons de fraude aux enquteurs de mme quen sens
inverse, les enquteurs peuvent signaler aux auditeurs des dfaillances de contrle qui
ont favoris la commission dactes de fraude.
Dans aucun pays, il na t signal la mission dincompatibilit particulire entre les
activits daudit et les activits de lutte contre la fraude. Les deux ne relvent cependant jamais des
mmes personnes car elles mobilisent des comptences, des outils, des prrogatives et des partenariats,
notamment avec le ministre public, qui ne sont pas les mmes.
2. Les audits comptables et financiers sont systmatiques en tant qutape pralable
la certification des comptes
Tous les pays visits par la mission font certifier par un auditeur externe que les comptes
rendus par leurs administrations sont rguliers, sincres et donnent une image fidle de la situation
financire de lentit concerne. Comme il la t indiqu plus haut, cette entit est le plus souvent un
ministre ou une agence, mais dans certains cas les comptes ne sont rendus que de faon consolide
pour lensemble de ladministration.
La part des ressources alloues aux activits de certification des comptes par les
institutions suprieures de contrle est variable dun pays lautre, allant de 10% pour le GAO
amricain 40% pour la Cour nationale daudit des Pays-Bas.
Lexistence dune fonction de certification des comptes impose, en amont, lintervention
dauditeurs dont les travaux ont pour objet dassurer que les comptes sont en tat dtre certifis et, le
cas chant, prsentent peu de probabilits que des rserves soient mises. Dans ce contexte, lauditeur
interne est au service du pouvoir excutif rendant des comptes au Parlement. Comme cest le cas au
Royaume-Uni, il peut, par lintermdiaire du secrtaire gnral du ministre, lui adresser un avis sur la
qualit du contrle interne.
La ralisation des travaux daudit comptable et financier implique galement des relations
formelles avec lauditeur externe, lauditeur interne mettant ses travaux la disposition de ce dernier
et pouvant recevoir des instructions de sa part. Celui-ci sappuie sur les travaux des auditeurs internes
pour sa mission de certification. Il peut soit les reprendre son compte, soit les refaire si, aprs avoir
conduit ses propres investigations, il considre que lauditeur interne est dfaillant dans la conduite de
ses travaux ou na pas suffisamment audit les zones de risque identifies dans lorganisation.
Formellement, lauditeur externe est en position dauditer la fonction daudit comptable et financier
interne ladministration.
Dans tous les pays visits, la fonction daudit comptable et financier relve de lchelon
ministriel. Toutefois, les pays dont les ministres ou les entits similaires ne prsentent pas
sparment leurs comptes ou prsentent des comptes globaux selon des logiques diffrentes des
comptes ministriels, soit le Canada et le Royaume-Uni, doublent la fonction ministrielle daudit
comptable et financier dun niveau interministriel procdant dultimes travaux daudit
pralablement la certification par lauditeur externe. Laudit comptable et financier des comptes de
lensemble de ladministration sont de la comptence du Treasury Officer of Accounts au RoyaumeUni et du bureau du contrleur gnral au Canada. Dans les deux cas, la fonction est rattache au
ministre des finances, dans le mme primtre que la fonction budgtaire.
- Rapport, page 33 Bien que les audits comptables et financiers consomment une part relativement
importante des ressources alloues laudit dans ladministration et par les institutions suprieures de
contrle, la mission a constat que ce type daudits nveillait quun intrt mesur de la part tant des
interlocuteurs rencontrs que, semble-t-il, des responsables administratifs et politiques. En
consquence, les services daudit interne mesurent parfois avec soin la part de leurs ressources quils
allouent aux activits daudit comptable et financier. Dans certains cas, lorsque la loi les y autorise, ces
travaux sont mmes externaliss auprs de cabinets privs daudit, tels que KPMG, commissaire aux
comptes du dpartement de lnergie aux Etats-Unis.
Seuls les Pays-Bas semblent consacrer une importance prioritaire au niveau politique la
question de la certification des comptes. Dvidence, le fait que lauditeur externe doit certifier les
comptes de chaque ministre, et non exclusivement des comptes consolids, accrot la sensibilit de la
question du point de vue des responsables politiques. Lmission de rserves, voire la non-certification
sur les comptes dun ministre particulier rvle un contraste dans la qualit de la gestion
comparativement aux ministres dont les comptes ont t certifis sans rserve. Il est alors normal
qu loccasion dauditions parlementaires, des comptes plus dtaills soient demands aux ministres
concerns et leurs secrtaires gnraux.
Le mme scepticisme vis--vis des audits comptables et financiers, voire de la
certification elle-mme, est constat auprs des auditeurs externes, qui considrent cette fonction
comme indispensable, exigeant des qualifications adaptes, mais de moindre intrt pour les dcideurs
politiques que ne le sont les conclusions des audits de performance et les travaux dvaluation. Ainsi,
quelques exceptions prs, le GAO a-t-il progressivement abandonn la mission mme de certification
des comptes aux Inspectors Generals des dpartements ministriels et agences. De mme, les services
de la vrificatrice gnrale du Canada constatent que, chaque anne, la prsentation au Parlement du
rapport de certification des comptes de lEtat fdral ne donne pas lieu des dbats.
3. Au-del des audits financiers, la nature des audits est variable
Les audits comptables et financiers sont lun des volets de lactivit des auditeurs
internes, de mme que la certification ne reprsente quune part minoritaire des travaux des auditeurs
externes. Le reste des travaux conduits par les diffrentes entits relve pour lessentiel de la catgorie
des audits de performance.
Les audits de performance sont partout rgis par des normes distinctes de celles qui
sappliquent aux audits financiers. Ces normes ne sont gnralement pas la transposition directe de
rfrentiels utiliss dans le secteur priv, mais relvent plutt dun corpus ad hoc tenant compte du
rle central de la performance dans le pilotage des politiques publiques, en particulier des
considrations dconomie, defficience et defficacit.
Le primtre des audits de performance englobe des objets, des approches et des
problmatiques particulirement larges et diverses, parmi lesquelles :
- l'conomie, lefficience et lefficacit des entits et des programmes publics : les audits
correspondants sintitulent audits de performance (Etats-Unis, Pays-Bas, Commission
europenne), value for money audits (Royaume-Uni), vrifications de gestion (Canada).
Ils consistent mettre en relation cots, objectifs et rsultats et visent clairer les
dcideurs politiques sur la performance des politiques publiques ;
- le contrle interne : les audits portant sur le contrle interne visent donner aux
responsables de lentit concerne lassurance que le contrle interne concourt au
respect des rgles en vigueur, un emploi optimal des ressources et la ralisation des
objectifs fixs ;
- la rgularit : les audits portant sur la rgularit visent donner lassurance que lentit
concerne respecte les rgles en vigueur, notamment lorsque ces dernires visent
encadrer et optimiser lallocation des ressources et les performances de
lorganisation ;
- Rapport, page 34 - la prospective : les audits dimension prospective visent identifier des enjeux venir
et sassurer que lentit concerne est en mesure de sy confronter.
Si la mthodologie gnrale est la mme que pour laudit comptable et financier, savoir
la documentation des constats, la justification des recommandations ou encore la contradiction avec
les services audits, les audits de performance dpassent la seule fonction comptable et financire pour
embrasser lensemble des fonctions de lorganisation audite. Il en rsulte que, certaines exceptions
prs comme les Pays-Bas, les audits de performance sont toujours prsents comme lactivit suscitant
le plus dintrt de la part des responsables politiques et notamment parlementaires.
Malgr cet intrt suscit auprs des responsables politiques, les audits de performance
sont une activit sujette une programmation plus alatoire que le sont les audits comptables et
financiers. Ces derniers sont en effet systmatiques, rendus obligatoires de fait par lintervention de
lauditeur externe au stade de la certification des comptes. A linverse, aucune disposition ne permet
dimposer un caractre systmatique et exhaustif lactivit daudit des performances dune
organisation
Les audits de performance ne font pas appel aux mmes qualifications que les audits
comptables et financiers :
- toutes les entits daudit rencontres par la mission ont indiqu que, tandis que les
auditeurs comptables et financiers ont des profils trs spcialiss similaires ceux des
auditeurs des cabinets privs, les personnes affectes aux audits de performance
mobilisent des comptences beaucoup plus larges, diverses et, dans certains cas,
techniques : il sagit majoritairement dconomistes, mais aussi dingnieurs mme de
manier des outils de calcul conomique ou encore de personnes ayant toute autre
spcialit mais dont les facults danalyse sont avres. Les auditeurs de performance
sont plus souvent recruts aprs une exprience pralable que ne le sont les auditeurs
comptables et financiers, souvent jeunes diplms de luniversit ;
- de cette diffrence de profil entre auditeurs comptables et financiers et auditeurs de
performance, il rsulte que les audits de performance sont une activit plus proche de
lvaluation en termes de comptences mobilises quils ne le sont des audits
comptables et financiers. Seules les garanties dindpendance dont disposent les
auditeurs de performance, notamment dans la dtermination de leur programme de
travail, les diffrencient des valuateurs lesquels, au contraire des auditeurs, ont
vocation tre disposition des responsables oprationnels pour les aider amliorer
les performances de leur organisation ou des politiques publiques de leur comptence ;
- si les entits daudit interne ou externe ne pratiquent quasiment jamais la polyvalence
entre audits comptables et financiers et audits de performances, les deux activits sont
nanmoins exerces au sein dune mme entit dans la mesure o elles recourent des
outils et des mthodes similaires, se fondent sur les mmes prrogatives et le mme
principe dindpendance et se rfrent au mme corpus de normes dontologiques et
professionnelles.
Comme cela a dj t mentionn en introduction, la distinction mthodologique entre
audit de performance et valuation est moins nette. Lexprience canadienne en fournit une illustration
significative ; les vrifications de gestion ralises par lauditeur externe sont considres comme des
audits de performance, alors que les examens stratgiques superviss par le Conseil du trsor sont des
valuations. Pour autant, les dmarches globales ne diffrent pas sensiblement.
- Rapport, page 35 Si lon tente de caractriser plus prcisment ces deux approches, trois critres de
diffrenciation peuvent tre examins :
- le point dapplication des audits de performance serait de manire privilgie les
organisations et les processus publics, alors que lvaluation se situerait plutt au
niveau des politiques publiques. Les programmes relvent des deux dmarches, mais
laudit de performance dun programme, limage de la doctrine labore par le
Comit interministriel daudit des programmes (CIAP) en France, na pas se
prononcer sur le bien fond du niveau de performance ralise, ni sur la nature des
choix stratgiques et des objectifs ;
- le destinataire de laudit est le responsable ministriel ou de lagence, alors que le
processus dvaluation est impuls au niveau interministriel par les autorits
budgtaires ou en charge du pilotage de la performance globale. Lexception est
constitue par lauto-valuation des ministres comme aux Pays-Bas ;
- laudit de performance est encadr par les normes internationales applicables laudit
interne, alors que lvaluation fait lobjet de rgles spcifiques par pays. A cet gard,
laudit se distingue de lvaluation par le caractre impratif de lindpendance vis-vis des services oprationnels. De plus, les rapports dvaluation sont trs gnralement
considrs comme des documents budgtaires et, ce titre, ne sont pas publics en
dehors de lexcutif.
4. Les missions de conseil, pas toujours rpandues, sont mme parfois exclues
Si les activits de conseil sont intgres au champ de laudit au mme titre que les
activits dassurance, la mission a constat une rticence frquente vis--vis de ce type de travaux,
considrs comme porteurs du risque datteindre lindpendance des auditeurs internes.
Dune manire gnrale, les auditeurs internes font dautant plus de conseils quils sont
proches de lchelon oprationnel. Ainsi, au sein de ladministration canadienne, les auditeurs internes
des ministres consacrent-ils au conseil une part de leurs ressources suprieure celle qualloue le
bureau du contrleur gnral. Au sein de la Commission europenne, les interlocuteurs de la mission
au sein de lInternal Audit Capacity de la direction gnrale charge de la politique rgionale ont
indiqu la mission consacrer 50% de leurs ressources des activits de conseil, tandis que le service
central daudit interne de la Commission se consacre quasi-exclusivement des activits dassurance.
Dans ces conditions, le conseil ressortit le plus souvent, plus encore dailleurs qu des
partenaires issus du secteur priv, des entits ddies qui, nayant pas dattributions dans le champ
de laudit, peuvent assurer pour le compte des dcideurs politiques ou administratifs des activits de
conseil sans se heurter des obstacles dontologiques particuliers. Cest le cas, par exemple, du
Conseil scientifique pour les politiques publiques aux Pays-Bas ou des agences ESV et Statskontoret
en Sude.
Au-del, les missions de conseil stratgique portant sur le long terme et qui, ce titre,
relvent plus de la prospective sont souvent le fait dentits spcialises dont le fonctionnement
sapparente plus celui dun laboratoire de recherche ou dun centre danalyse qu celui dun service
daudit. Tel est le cas dentits non rencontres par la mission comme la Strategy Unit rattache au
ministre britannique des finances ou du Conseil scientifique des politiques publiques relevant du
premier ministre nerlandais.
- Rapport, page 36 -
C.
Contrle
interne
Contrle
interne
Audit
interne
Audit
externe
Rfrentiel
Commentaires
Committee Of
Sponsoring
Le rfrentiel COSO a fait lobjet dune large diffusion depuis que la loi
Organizations of the
Sarbanes-Oxley aux Etats-Unis a impos aux entreprises dadopter un
Treadway Commission rfrentiel de contrle interne.
(COSO)
Le rfrentiel CoCo est issu dun rapport intituled Guidance for Report,
Criteria of Control
publi en 1995 par le Canadian Institute of Chartered Accountants afin
de surmonter certaines difficults de comprhension et dapplication du
(CoCo)
rfrentiel COSO.
Le Turnbull Guidance est un rfrentiel publi en 1999 par le rgulateur
britannique Financial Reporting Council. Il est admis par la loi SarbanesTurnbull Guidance
Oxley comme un rfrentiel admissible pour rpondre aux obligations
lgales simposant aux entreprises aux Etats-Unis.
LISPPIA est un rfrentiel dict par lInternational Accounting
International
Standard Board, instance de normalisation rattache lInstitute of
Standards for the
Internal Auditors (IIA), organisation professionnelle internationale des
Professional Practice auditeurs internes. Le rfrentiel simpose tous les Certified Internal
of Internal Auditing
Auditors (CIA) dans le secteur priv et les Certified Government
Auditing Professionals (CGAP) dans le secteur public.
LISA est le rfrentiel suivi par les commissaires aux comptes pour la
certification des comptes et donc galement pour les audits comptables et
financiers pralables la certification. Propre la fonction comptable et
International
financire, elle est dicte lInternational Federation of Accountants
Standards on Auditing (IFAC). Elle peut galement tre suivie par les auditeurs externes du
(ISA)
secteur public, regroups lchelle internationale au sein de
lInternational Organization of Supreme Audit Institution (INTOSAI).
Par exemple, la Cour des comptes y fait rfrence dans sa nouvelle
mission de certification des comptes de lEtat.
Tous les services daudit rencontrs par la mission encadrent leurs travaux par des normes
dclinant plus ou moins explicitement et avec plus ou moins dexhaustivit les normes internationales
en vigueur dans le champ de la comptabilit, du contrle interne et de laudit interne.
Les rfrences aux normes issues des rfrentiels en vigueur dans le secteur priv sont
toutefois variables dun pays lautre :
- dans certains cas, comme pour la Commission europenne ou le Canada, les auditeurs
font directement rfrence ces normes, qui ne sont compltes que par les rgles de
droit positif encadrant lactivit des entits concernes. Le seul lment de transposition
consiste, par exemple pour le service daudit interne de la Commission, se doter dune
charte dclinant et explicitant les normes applicables ;
- Rapport, page 37 - dans dautres cas, il est fait une rfrence explicite aux normes en vigueur dans le
secteur priv, mais celles-ci sont amnages et compltes pour tenir compte des
spcificits de laction administrative. Le corpus issu de ce processus de transposition
est rassembl et mis en cohrence de faon autonome par rapport aux normes en
vigueur dans le secteur priv. Ainsi, au Royaume-Uni, les Government Internal Audit
Standards constituent-ils un corpus complet, non un simple complment de rfrentiels
dapplication plus large ;
- aux Etats-Unis, les Generally Accepted Government Auditing Standards ou Yellow
Book, constituent un corpus propre aux administrations publiques et ne dclinant pas les
normes en vigueur dans le secteur priv. Il est toutefois prcis au sein mme du Yellow
Book que les normes du secteur priv sappliquent chaque fois quelles nentrent pas en
contradiction avec celles issues du Yellow Book.
Dans certains pays, le cadre normatif est unifi et partag par les auditeurs externes et les
auditeurs internes. Cest le cas, aux Etats-Unis, des normes rassembles dans le Yellow Book, tabli
sous la supervision du GAO et qui simposent tous les auditeurs internes aux diffrents chelons de
ladministration des Etats-Unis : chelon fdral, chelon des Etats et chelons territoriaux infrieurs
celui de lEtat.
Les principales consquences de la normalisation des activits daudit sont les suivantes :
- lindpendance des auditeurs implique quils laborent eux-mmes leur programme de
travail, sans recevoir cet effet dinstructions des responsables des entits concernes,
et en se fondant sur une analyse pralable des risques identifis dans les organisations
audites ;
- systmatique et exhaustive, lapprciation des risques sert de fondement aux
programmes de travail labors par les comits daudit. Elle peut donner lieu des
changes entre auditeurs internes et auditeurs externes, ainsi qu des consultations
avec les diffrentes parties en prsence, en particulier lencadrement suprieur du
ministre ou de lagence ainsi que les commissions comptentes du Parlement ;
- les normes imposent lobjectivit des auditeurs, garanti par une documentation
rigoureuse des constats et le caractre contradictoire de la procdure daudit ;
- enfin, les normes imposent une assurance qualit des services daudit, ralise au
minimum tous les cinq ans par un prestataire extrieur slectionn soit par lentit
daudit elle-mme, soit par son autorit de supervision en loccurrence, dans la
majorit des cas, un comit daudit.
2. Lindpendance est garantie par les textes lgislatifs et rglementaires et, dans la
plupart des cas, par la publicit des rapports
Les normes internationales de laudit interne imposent que, pour assurer leur
indpendance vis--vis des services oprationnels, les services daudit interne soient rattachs un
responsable ayant autorit sur lensemble de lorganisation :
- cette condition est vrifie dans quasiment tous les pays visits (cf. supra), les services
ministriels daudit interne tant rattachs le plus souvent des secrtaires gnraux
ayant autorit sur lensemble du ministre ou, dans les directions gnrales de la
Commission europenne, aux directeurs gnraux eux-mmes. Dans les agences de
ladministration sudoise dotes de conseil dadministration, les services daudit interne
ne sont pas rattachs au directeur gnral de lagence, mais au conseil dadministration
lui-mme ;
- Rapport, page 38 - le service de vrification du bureau du contrleur gnral du Canada est partie
intgrante dune entit disposant elle-mme de fortes garanties dindpendance vis-vis du reste de ladministration et qui rend des comptes au Conseil du Trsor, comit
interministriel exerant les responsabilits politiques en matire budgtaire pour le
compte du chef du Gouvernement ;
- le service daudit interne de la Commission europenne fait exception la norme
dindpendance : il est en effet rattach, non au Prsident de la Commission, seul
responsable ayant autorit sur lensemble de la Commission, mais lun des viceprsidents de la Commission, qui dispose galement dans ses attributions de
ladministration gnrale et des systmes dinformation, mais na pas autorit sur les
directions gnrales oprationnelles ;
- les Inspectors Generals amricains sont dans une position singulire puisque, pour
39 dentre eux, ceux des dpartements ministriels et des agences les plus importantes,
ils rendent des comptes non une instance interne leur entit de rattachement, mais
directement au Prsident des Etats-Unis, qui les a nomm aprs avis et consentement du
Snat. Ces modalits particulires de nomination, qui ne font pas intervenir le ministre
ou le directeur gnral concern, contribuent positionner les Inspectors Generals
mi-chemin entre laudit interne et laudit externe.
Un autre principe rgissant laudit interne est la libre dtermination par lauditeur de son
programme de travail. Ce principe est scrupuleusement respect partout, mme si, dans les faits,
llaboration du programme de travail donne lieu de larges consultations qui permettent lauditeur
interne de recueillir des suggestions, souvent suivies dailleurs, notamment lorsquelles manent du
Parlement.
La publicit du programme de travail et des rapports est une garantie dindpendance non
ngligeable. Tous les auditeurs internes des pays visits ne publient pas leurs rapports :
- ainsi les auditeurs internes de la Commission europenne ne les publient-ils pas de
faon prserver la confiance dans leurs relations avec les services audits ;
- linverse, la publication des rapports des Inspectors Generals amricains est
obligatoire de par la loi. Il ny est drog quen prsence dinformations personnelles
ou de donnes faisant lobjet dune classification au titre du secret dfense ;
- dans certains cas, les rapports daudit interne ne sont pas rendus publics a priori mais
sont accessibles au public en vertu des dispositions lgislatives garantissant laccs aux
documents administratifs.
Dune manire gnrale, ce sont les comits daudit qui simposent comme le dispositif le
plus rpandu pour assurer lindpendance des auditeurs internes dans ladministration :
- les comits daudit sont obligatoires et gnraliss dans plusieurs pays visits par la
mission : il en existe ainsi dans tous les ministres au Canada, au Royaume-Uni et aux
Pays-Bas, en gnral prsids par les secrtaires gnraux. La Commission europenne
sest dote dun comit de suivi des audits prsid par le commissaire comptent. En
revanche, les comits daudit ne sont obligatoires ni aux Etats-Unis, ni en Sude ;
- lorsque les comits daudit sont obligatoires, il est partout prvu quils doivent
comporter une majorit de membres extrieurs lentit concerne : en Sude, il peut
toutefois sagir de directeurs gnraux dautres agences administratives, tandis quau
Canada ou au Royaume-Uni, par exemple, les personnalits extrieures ne doivent
exercer aucune fonction dans ladministration ;
- Rapport, page 39 - encore une fois, lorsque les comits daudit sont obligatoires, les personnalits
extrieures qui y sont associes sont rmunres, parfois trs gnreusement (par ex.
1 500 dollars canadiens pour les personnalits extrieures membres des comits
ministriels daudit sudois). Toutefois, leur rmunration globale dpend de la
frquence des runions, trs variable dun pays lautre : de trois quatre runions par
an en Sude, jusqu 20 ou 30 journes de travail par an pour les comits daudit
canadiens ;
- dans tous les cas, les comits daudit, qui nexercent quune comptence consultative,
ont pour fonction dapprouver le programme de travail des auditeurs internes, sont
destinataires de leurs rapports et doivent veiller leur indpendance ;
- en prsence de comits ministriels daudit obligatoires, un comit daudit central est
charg de veiller lindpendance des auditeurs internes lchelle interministrielle ;
- les Etats-Unis ont mis en place un dispositif original pour veiller lindpendance des
Inspectors Generals : outre les voies de recours auprs du Congrs, ceux-ci peuvent
faire appel des instances collgiales places auprs du Prsident des Etats-Unis qui
ont comptence pour connatre des atteintes lindpendance des Inspectors Generals
de la part du pouvoir politique. Toutefois, ces instances nont ce jour dautre
fondement juridique quun dcret prsidentiel. Un projet de loi en cours dexamen
prvoit de leur donner un fondement lgislatif.
3. Le professionnalisme est garanti par la certification des auditeurs et de la qualit
de leurs travaux, le cas chant via lautovaluation.
Dans la plupart des pays, la professionnalisation des auditeurs se traduit par des
conditions demploi et, surtout, de rmunration plus avantageuses que les emplois administratifs
ordinaires de niveau correspondant :
- au Royaume-Uni, il est considr que les auditeurs internes des ministres ont fait
lobjet dun investissement en qualification qui justifie que lon les rmunre un
niveau lev de faon prvenir la tentation du dpart dans le secteur priv ;
- le Canada sefforce actuellement de rattacher les auditeurs internes de son
administration une filire spcifique qui rendrait la fonction aussi attractive que lest,
par exemple, celle dconomiste dans ladministration fdrale canadienne.
La professionnalisation et les avantages de rmunration trouvent toutefois leur
contrepartie dans la faible mobilit des auditeurs au sein de ladministration. Dans tous les pays
visits, il a t constat que le taux de rotation externe des services daudit interne tait faible, de
mme que celui des institutions suprieures de contrle, o il est souvent rduit quelques pourcents.
Lorsque les auditeurs quittent un service ministriel daudit interne, cest souvent pour aller prendre
des responsabilits plus leves dans le service daudit interne dun autre ministre ou pour rejoindre
un cabinet daudit dans le secteur priv.
Les services daudit interne sassurent de leur qualit par une autovaluation et par une
certification par un organisme externe :
- un exemple dautovaluation est donn au Canada, o les services daudit interne sont
tenus chaque anne de mesurer leur avancement dans la mise en uvre de la politique
de laudit interne dfinie par le secrtariat du Conseil du Trsor, notamment sagissant
de leur indpendance, de leur professionnalisme et de la qualit des ressources
humaines. Les rsultats de cette autovaluation sont utiliss par le bureau du contrleur
gnral des fins de conduite du changement sur la fonction daudit interne ;
- les certifications externes mobilisent les institutions suprieures de contrle, dautres
services daudit interne ladministration ou des prestataires issu du secteur priv.
Cette certification externe est impose par les normes applicables lactivit daudit
interne.
- Rapport, page 40 4. Les travaux daudit peuvent gnralement tre sous-traits au secteur priv
Dans la plupart des pays rencontrs, les services daudit interne ou externe recourent
ponctuellement la sous-traitance au secteur priv pour rpondre diffrents besoins :
- dans certains cas, la sous-traitance concerne certains audits dans leur ensemble,
notamment les audits pralables la certification des comptes : aux Etats-Unis, il est
estim que deux tiers des Inspector General Offices sous-traitent la certification des
comptes de leur dpartement ministriel ou de leur agence un cabinet du secteur priv,
dans le cadre de marchs-cadres ;
- mais le plus souvent, aussi bien pour laudit interne que pour laudit externe, le recours
au secteur priv vise avant tout combler certaines lacunes techniques des services
concerns : il est ainsi fait appel des auditeurs du secteur priv dans le cadre daudits
de systmes dinformation ou daudits de grands projets prsentant des difficults
techniques particulires ;
- une troisime variante du recours des cabinets daudit priv concerne les missions
dvaluation, souvent articules avec la fonction budgtaire, qui peuvent donner lieu
la sollicitation dauditeurs privs dans le cadre de prestations dassistance et de conseil ;
- enfin, certaines entits, comme le NAO britannique, recourent au secteur priv pour
assurer des changes sur les mthodes de travail et sur les enjeux de gestion : les
expriences des auditeurs issus du secteur priv sont mises profit pour dvelopper les
comptences de leurs homologues au sein du NAO.
D.
De lavis des interlocuteurs rencontrs par la mission, les rformes budgtaires mises en
uvre dans certains des pays visits ds le dbut des annes 1990 nont pas produit les effets
escompts en termes damlioration des performances des politiques publiques. La mise en place
dobjectifs et dindicateurs de performance, par exemple dans le cadre du Government Performance
Results Act de 1993 aux Etats-Unis ou plus rcemment suite aux rformes budgtaires mises en uvre
aux Pays-Bas, sest progressivement transforme en un exercice purement formel faisant la part belle
la bureaucratie et une abondance de documents (plans stratgiques, rapports de performance) dont la
porte relle est conteste. En dpit de progrs notables quant la transparence de laction publique,
les chantiers mis en uvre nont pas provoqu damlioration significative de lefficience et de
lefficacit des politiques publiques elles-mmes.
En raction, plusieurs pays ont souhait mettre niveau lvaluation des politiques
publiques, le plus souvent en sappuyant sur les entits charges du budget, dans une logique de
contre-expertise sur lefficience et lefficacit des politiques publiques pilotes par les ministres
notamment afin de nourrir les ngociations budgtaires. Lvaluation est partout conue comme un
dispositif au service du pouvoir excutif pour lclairer sur la performance publique et mieux rendre
des comptes au Parlement.
Alors que lvaluation est longtemps reste une discipline indiffrencie, des efforts
importants ont t faits pour distinguer diffrentes formes dvaluation et en prciser la mthodologie :
- les Pays-Bas, le Canada ou la Commission europenne mettent en avant que
lvaluation des politiques publiques est avant tout interne et, ce titre, relve de la
responsabilit des ministres et de leurs services. Lautovaluation est donc la rgle avec
les examens stratgiques conduits par les ministres canadiens ou lanalyse des
politiques publiques imposes aux ministres nerlandais. Au sein de la Commission,
lautovaluation est galement la rgle puisque les travaux dvaluation incombent au
premier chef aux directions gnrales sagissant des politiques publiques de leur
comptence ;
- Rapport, page 41 - toutefois, le renforcement de lvaluation dcoule aussi de son externalisation par
rapport aux services oprationnels. De plus en plus, lautovaluation est complte par
des travaux dvaluation externe qui en sont le contrepoint. Ainsi des revues
stratgiques interministrielles mises en uvre aux Pays-Bas ou des revues de priorit
conduites au Royaume-Uni avec lappui de la Prime Minister Delivery Unit. Dans les
deux cas, il sagit dassocier au sein dune quipe formellement indpendante du
ministre concern, des personnes issues, dune part, de ce ministre, dautre part du
ministre des finances ou de toute autre entit comptente pour lvaluation externe et,
enfin, des personnalits extrieures ladministration et prsentant toutes les garanties
ncessaires dindpendance et dautorit intellectuelle ;
- quelle soit interne ou externe, lvaluation fait lobjet dun encadrement
mthodologique de plus en plus affirm, grce des services spcialiss et
professionnaliss dont la comptence est interministrielle et qui assurent auprs des
quipes dvaluateur des fonctions dassistance technique, de secrtariat, voire de
rapporteur : cest le cas de linspection des finances, composante de la direction
gnrale du budget du ministre des finances, aux Pays-Bas, mais aussi de la Prime
Minister Delivery Unit au Royaume-Uni, des services spcialiss de lOffice of
Management and Budget, rattach au Prsident des Etats-Unis ou encore de lagence
administrative ESV en Sude, comptente pour lvaluation des organisations. Toutes
ces structures recourent de faon croissante aux outils statistiques, lanalyse socioconomique et aux calculs financiers, afin dtablir rigoureusement les bilans
cots/avantages de diffrents scnarios.
Lvaluation peut donner lieu des rapports publics, mme lorsquelle relve du pouvoir
excutif, dans une logique de transparence :
- ainsi les revues stratgiques aux Pays-Bas donnent-elles lieu des rapports transmis au
Parlement et prsents au public par la commission dvaluation indpendante ;
- toutefois, lvaluation est le plus souvent un instrument disposition du pouvoir
excutif et les documents quelle produit ont alors le statut de documents de travail
tablis dans le cadre de la procdure budgtaire. Dans ce cas, les travaux dvaluation,
dont la sensibilit politique est leve, ne sont pas rendus publics ;
- tout au plus est-il rendu compte de certains rsultats des travaux dvaluation sur des
sites Web spcialement mis en place cet effet, comme www.expectmore.gov aux
Etats-Unis.
Le rattachement des services assurant lencadrement mthodologique de lvaluation et,
dans certains cas, les missions dvaluation externe elles-mmes est variable dun pays lautre :
- le point commun est gnralement la proximit davec la fonction budgtaire, quil
sagisse aux Etats-Unis de lOffice of Management and Budget, dont cest le cur de
mtier, de linspection des finances nerlandaise, qui est une composante de la direction
gnrale du budget, de lagence sudoise ESV, qui assure le suivi de lexcution
budgtaire et la tenue de la comptabilit, ou encore des services dvaluation rattachs
au secrtariat du Conseil du Trsor au Canada. La mission a constat partout une trs
forte intgration entre la fonction budgtaire, la fonction dvaluation justement
dveloppe pour combler les lacunes du pilotage par la performance et la fonction de
coordination de la politique daudit, au sein du ministre des finances ou de lentit
charge de la politique budgtaire 28 , non auprs du chef du Gouvernement ;
28
Par exemple le Conseil du Trsor au Canada ou lOffice of Management and Budget aux Etats-Unis.
- Rapport, page 42 - le positionnement de la Prime Minister Delivery Unit au Royaume-Uni est le plus
original : initialement service du Premier ministre, elle a t rcemment transfre au
ministre des finances pour y contribuer au dveloppement du pilotage des politiques
publiques par la performance et y appuyer les travaux dvaluation externe de ces
politiques publiques. Elle conserve toutefois le titre de service du Premier ministre de
faon signifier lensemble de ladministration sa comptence interministrielle et sa
contribution au pilotage et lvaluation de lensemble des politiques publiques
relevant de lchelon central ;
- dans tous les cas, les fonctions dvaluation, mme fragiles ou balbutiantes, sont trs
nettement distinctes des fonctions daudit interne. Lauditeur interne est indpendant
dans llaboration de son programme de travail comme dans la conduite de ses travaux
et la formulation de ses recommandations. Lvaluateur, lui aussi indpendant dans la
conduite de ses investigations et la formulation de ses conclusions, est nanmoins plac
sous lautorit des responsables politiques et leur rend des comptes sur ses travaux et
ses conclusions. Son indpendance est donc moindre que celle de lauditeur interne,
sans pour autant que la mthodologie applique soit ncessairement moins rigoureuse.
- Rapport, page 43 -
CONCLUSION
Les cinq pays de lchantillon examin par la mission, ainsi que la Commission
europenne, montrent que le dveloppement de laudit et de lvaluation relve dune volution
gnrale commune lensemble des administrations des pays dvelopps.
Laudit se structure autour des fonctions daudit externe, de la comptence des
institutions suprieures de contrle des finances publiques, et daudit interne, qui bnficie au sein
mme de ladministration dun degr lev dindpendance et mobilise des outils et des mthodes de
plus en plus professionnaliss. Lvaluation, dispositif au service du pouvoir excutif pour lclairer
sur la performance publique et mieux rendre des comptes au Parlement, se dveloppe lchelle
interministrielle afin den renforcer limpartialit et de mieux concourir aux arbitrages budgtaires.
Le dveloppement des fonctions daudit sinscrit dans le cadre dun modle plus gnral
de gestion publique proche de celui des entreprises prives : autonomie accrue consentie aux
gestionnaires ; dveloppement, en contrepartie, dune fonction daudit interne indpendante afin de
sassurer de la qualit du contrle interne ; mise en place de comits daudit afin de superviser cette
fonction daudit interne et den assurer lindpendance ; certification des comptes par un auditeur
externe.
Sur tous ces points, sauf la certification des comptes, ladministration franaise est en
retard par rapport ses homologues trangres. Des rflexions seront donc conduire sur
lorganisation du contrle interne et de la fonction daudit interne lchelle de lensemble de
ladministration de lEtat.
Henri GUILLAUME
Nicolas COLIN
- Rapport, page 44 -
PICE JOINTE
SCHMA COMPARATIF
- Rapport, page 45 -
Admin.
gnrale
IAS (CE)
ESV (SW)
SK (SW)
SCT (CA)
PCIE (EU)
BCG (CA)
Budget
OMB (EU)
PMDU (RU)
ACR (RU)
IF (PB)
DCA (PB)
DGB (CE)
Ministres
SAI (tous)
Audit
SU (RU)
IG (EU)
DAF (tous)
Evaluation
Conseil
ANNEXES
ANNEXE 1 : LE CANADA
ANNEXE 2 : LES TATS-UNIS
ANNEXE 3 : LES PAYS-BAS
ANNEXE 4 : LE ROYAUME-UNI
ANNEXE 5 : LA SUDE
ANNEXE 6 : LA COMMISSION EUROPENNE
ANNEXE 7 : LISTE DES PERSONNES RENCONTRES
ANNEXE 1
LE CANADA
SOMMAIRE
I.
LES MINISTRES....................................................................................................................... 1
LE CONSEIL DU TRSOR ET LES MINISTRES AYANT DES ATTRIBUTIONS FINANCIRES ......... 2
LE PREMIER MINISTRE ............................................................................................................. 5
LAUDITEUR EXTERNE : LE BUREAU DE LA VRIFICATRICE GNRALE .................................. 5
LE PARLEMENT ....................................................................................................................... 6
LAUDIT .................................................................................................................................... 6
II.
A.
1.
2.
3.
B.
1.
2.
3.
4.
5.
III.
A.
B.
1.
2.
3.
CONCLUSION.................................................................................................................................... 27
PIECE JOINTE N1 : DOCUMENTS RELATIFS LA POLITIQUE DAUDIT INTERNE .. 28
PIECE JOINTE N2 : SCHMA GNRAL DORGANISATION ............................................. 30
- Annexe 1, page 1 -
A loccasion dun sjour de deux jours Ottawa, la mission a rencontr des interlocuteurs
au sein de diffrentes structures de ladministration fdrale canadienne : le bureau du contrleur
gnral, le secrtariat du Conseil du Trsor, le service daudit interne du ministre de lnergie et des
ressources naturelles, le bureau de la vrificatrice gnrale.
La prsente annexe rend compte de faon dtaille de ces investigations. Sa premire
partie est consacre dcrire lensemble du systme institutionnel canadien du point de vue de laudit
et de lvaluation. Les parties suivantes approfondissent les thmatiques particulires de laudit, puis
de lvaluation, travers lexploitation dune documentation abondante reprise dans des tableaux et
encadrs. La conclusion de la prsente annexe a pour objet de tirer les principaux enseignements du
systme canadien tel quapprhend par la mission.
Au Canada, le terme d audit est exclusivement anglophone. Il est traduit en franais,
langue officielle de ladministration fdrale au mme titre que langlais, par le terme de
vrification . Dans le prsent document, le terme de vrification est donc synonyme de celui
d audit . Il ne doit pas tre confondu avec la vrification au sens o lemploie ladministration
franaise.
I.
A.
Les ministres
Auprs de chaque sous-ministre est plac un comit de vrification, dont les missions
sont consultatives et dont la composition comprend obligatoirement une majorit de personnalits
indpendantes extrieures ladministration fdrale, dont le prsident du comit daudit. Lencadr
ci-aprs prcise le statut des comits de vrification.
Chaque sous-ministre dispose galement auprs de lui dun service de vrification interne
(Internal Audit Unit), plac sous la direction du dirigeant principal de vrification (Chief Audit
Officer).
A lheure actuelle, seuls les comptes consolids de ltat fdral font lobjet dune
certification par la Vrificatrice gnrale, auditeur externe de ladministration fdrale. Mais le
Conseil du Trsor a dcid en 2004 que les comptes des ministres et organismes seraient certifis
sparment compter de 2009.
Les ministres, en particulier les 22 plus importants dentre eux, qui seront concerns ds
2009, sont actuellement en phase de prparation de cette rforme. Les directeurs financiers (Chief
Financial Officers) seront chargs de sassurer que le ministre ou lorganisme concern dispose du
systme de contrle interne adquat, tandis que les services daudit interne seront comptents pour
auditer les lments de contrle interne concourant ltablissement des tats financiers.
B.
Lessentiel des attributions relatives au budget et aux comptes publics relve au Canada
du Conseil du Trsor, comit interministriel et, ce titre, composante du cabinet place directement
auprs de la Gouverneure gnrale du Canada.
La prsidence du Conseil du Trsor constitue un portefeuille ministriel part entire.
Outre son prsident, ministre de plein exercice, le Conseil du Trsor comprend le ministre des
finances, quatre autres ministres membres titulaires et quatre ministres membres supplants. Tous sont
membres du cabinet et donc, contrairement aux membres du Conseil priv de la Reine, tenus de rendre
des comptes au Parlement.
Les attributions du Conseil du Trsor englobent la reddition des comptes de
ladministration au Parlement, lthique, la gestion des finances, du personnel et de ladministration, la
fonction de contrle ainsi que lapprobation de la plupart des textes rglementaires. Elles sont
dtailles dans lencadr ci-dessous.
- Annexe 1, page 4 Le secteur de la gestion financire dicte des normes sur le fondement des articles 32, 33
et 34 de la loi sur la gestion des finances publiques, qui rgissent lexcution de la dpense au sein de
ladministration fdrale. Lencadr ci-dessous cite ces trois articles.
Encadr Le cadre lgislatif de lexcution de la dpense
Contrle des engagements
32. (1) Il ne peut tre pass de march ou autre entente prvoyant un paiement, dans le cadre dun programme auquel est
affect un crdit ou un poste figurant dans les prvisions de dpenses alors dposes devant la Chambre des communes et sur
lequel le paiement sera imput, que si le solde disponible non grev du crdit ou du poste est suffisant pour lacquittement de
toutes les dettes contractes cette occasion pendant lexercice au cours duquel a lieu la passation.
Suivi des engagements
(2) Ladministrateur gnral ou autre responsable charg dun programme affect dun crdit ou dun poste des prvisions
de dpenses alors dposes devant la Chambre des communes met en oeuvre, pour ce qui est des engagements financiers
imputables sur ce crdit ou ce poste, des mthodes de contrle et de comptabilisation conformes aux instructions du Conseil
du Trsor.
Demandes de paiement
33. (1) Il ne peut tre effectu de paiement imputable sur un crdit affect un ministre qu la demande du ministre
comptent ou de la personne qui il a donn dlgation crite.
Forme
(2) Les demandes de paiement sur le Trsor sont prsenter en la forme, avec les documents daccompagnement et selon les
modalits de certification prvus par rglement du Conseil du Trsor.
Cas dinterdiction
(3) Il est interdit de demander des paiements sur le Trsor dans les cas o ils entraneraient :
a) une imputation irrgulire sur un crdit;
b) une dpense suprieure un crdit;
c) une rduction du solde du crdit un niveau insuffisant pour lexcution des autres engagements.
Renvoi au Conseil du Trsor
(4) Avant de procder certaines demandes de paiement, le ministre comptent peut en rfrer au Conseil du Trsor, lequel
peut ordonner ou refuser le paiement.
Marchs de fournitures, de services ou de travaux
34. (1) Tout paiement dun secteur de ladministration publique fdrale est subordonn la remise des pices justificatives
et une attestation de ladjoint ou du dlgu du ministre comptent selon laquelle :
a) en cas de fournitures, de services ou de travaux :
(i) dune part, les fournitures ont t livres, les services rendus ou les travaux excuts, dautre part, le prix
demand est conforme au march ou, dfaut, est raisonnable,
(ii) tout paiement anticip est conforme au march,
(iii) si le paiement est effectuer antrieurement la dtermination de ladmissibilit selon les rgles et mthodes
prvues au paragraphe (2), la demande de paiement est raisonnable;
b) en tout autre cas, le bnficiaire est admissible au paiement.
Rgles et mthodes
(2) Le Conseil du Trsor peut tablir les rgles et mthodes suivre concernant lattestation et la dtermination de
ladmissibilit vises au paragraphe (1).
Source : Loi sur la gestion des finances publiques, partie III (dpenses publiques).
- Annexe 1, page 5 Un temps supprim la suite des rformes administratives conduites au Canada partir
de 1995 et du fait dune gne politique envers la publicit de ses rapports le Bureau du contrleur
gnral du Canada a t recr sous sa forme actuelle en 2003. Depuis cette date, le secteur de la
vrification interne, entit entirement nouvelle dans ladministration fdrale, assure lencadrement
mthodologique de la fonction daudit lchelle de ltat fdral, sassure que les travaux obissent
aux normes en vigueur et mobilise les services ministriels daudit dans le cadre des audits
transversaux conduits lchelle interministrielle.
En marge du Conseil du Trsor, trois ministres distincts ont des attributions relatives la
gestion des finances publiques fdrales :
- le ministre des finances est comptent notamment pour les fonctions suivantes : la
prparation du budget fdral, la conception de la lgislation fiscale, la gestion de la
dette publique, les transferts aux provinces et aux territoires, la rglementation du
secteur financier et la reprsentation du Canada auprs des institutions financires
internationales ;
- lAgence du revenu du Canada, apparente un ministre et place sous lautorit du
ministre du revenu national, est charge dappliquer la lgislation fiscale ;
- enfin, le ministre des travaux publics et des services gouvernementaux assure les
fonctions de payeur et de receveur de ladministration fdrale ainsi que la tenue des
comptes de ltat fdral prsents chaque anne au Parlement.
C.
Le Premier ministre
La Reine dAngleterre est reprsente dans ses fonctions de chef de ltat canadien par la
Gouverneure gnrale du Canada, dont les attributions relvent exclusivement du protocole et de la
reprsentation. La Gouverneure gnrale est entoure du Conseil priv de la Reine pour le Canada,
dont les membres sont le Premier ministre, les ministres et des personnalits nommes titre
honorifique pour exercer les fonctions de conseillers privs. Cr par la loi constitutionnelle de 1867,
le Conseil priv est traditionnellement prsid par le ministre des affaires intergouvernementales,
comptent pour tout ce qui concerne le fonctionnement de la fdration canadienne et les relations
entre les provinces.
Le cabinet, composante du Conseil priv, exerce le pouvoir excutif. Il est plac sous
lautorit du Premier ministre et inclut lensemble des membres du gouvernement, ministres ou
secrtaires dtat. En tant que chef du cabinet, le Premier ministre est assist par le Bureau du Conseil
priv. Le Greffier du Conseil priv, chef du Bureau du Conseil priv, est le plus haut fonctionnaire de
ladministration. Il assure le secrtariat du cabinet et a pour mission, dune part, de conseiller le
Premier ministre et le cabinet et, dautre part, de diriger la fonction publique fdrale.
D.
Les fonctions daudit externe sont assures par le bureau de la vrificatrice gnrale du
Canada, institution suprieure de contrle de ladministration fdrale dont la mise en place remonte
1878. Les services de la vrificatrice gnrale, personnellement responsable devant le Parlement,
conduisent en toute indpendance les missions de certification des comptes de ltat fdral et des
audits de performance valuant le cot, lefficience et lefficacit des politiques publiques.
Le bureau de la vrificatrice gnrale est indpendant aussi bien du Gouvernement que du
Parlement. La vrificatrice gnrale elle-mme a t nomme par le chef du gouvernement sur
proposition du Parlement. Elle dispose de ses services, quelle organise et dont elle rgle le bon
fonctionnement sa discrtion. Les rapports de certification des comptes, tout comme les rapports
sanctionnant les audits de performance, sont formellement adresss au Parlement, mais celui-ci
nintervient ni dans la dtermination du programme de travail de la vrificatrice gnrale qui est
90% son initiative , ni dans la formulation de ses conclusions. En cela, les prrogatives de la
vrificatrice gnrale sont similaires celles de la Cour des comptes en France.
- Annexe 1, page 6 Les services de la vrificatrice gnrale comptent prs de 700 personnes, dont environ
400 auditeurs certifis 80%, rparties en groupes spcialiss sur des ministres. Des besoins
particuliers peuvent donner lieu au recours des consultants, dans le cadre de marchs-cadres passs
avec les cabinets concerns. La vrificatrice gnrale dispose de bureaux rgionaux en diffrents
points du territoire du Canada.
Lactivit du bureau est rgie par deux textes de loi : la loi sur la gestion des finances
publiques et la loi sur le vrificateur gnral.
E.
Le Parlement
Le Parlement est compos de la chambre des communes et du Snat. Dans le cadre dun
rgime parlementaire proche du systme britannique, il exerce un contrle large et direct sur le
gouvernement, dont les membres sont tous parlementaires. Il entretient toutefois des relations
purement formelles avec le bureau de la vrificatrice gnrale, auditeur externe de ladministration
fdrale.
II.
LAUDIT
A.
Laudit externe
1. Les missions
- Annexe 1, page 9 Encadr Les manuels utiliss par les employs de la vrificatrice gnrale
Le Bureau se sert des mthodes pour codifier les normes et les pratiques que les vrificateurs doivent appliquer pour
excuter leur travail. Elles constituent un aspect essentiel de ce que nous faisons, de la raison pour laquelle nous le faisons et
de notre faon de procder. Elles marquent nos travaux au coin de la rigueur et de la discipline et elles fournissent une
structure lintrieur de laquelle les quipes de vrification peuvent exercer leur jugement professionnel.
Nous avons dploy normment defforts pour mettre jour nos mthodes de vrification afin de tenir compte des exigences
uniques de nos diverses gammes de produits, de tirer parti des outils lectroniques comme Internet et den accrotre lutilit
pour nos praticiens.
Manuels de produit
Nos manuels portant sur la vrification de gestion [autrefois connue sous le nom de vrification doptimisation des
ressources], la vrification annuelle et lexamen spcial viennent appuyer le travail effectu
Manuel de vrification de gestion juin 2004
Manuel de la vrification annuelle janvier 2003
Manuel dexamen spcial mars 2000
Directives fonctionnelles et outils de vrification
Nous produisons des directives fonctionnelles et des outils pour les vrifications de gestion et les vrifications spcialises.
Dans le cas des vrifications de gestion, ces directives portent notamment sur lefficience, la collecte dlments probants et
les mthodes denqute par sondage et, dans le cas des vrifications spcialises, sur les subventions et les contributions,
entre autres.
Les guides suivants sont maintenant disponibles :
Le processus de vrification de gestion Guide lintention des entits vrifies 2008
Guide sur le lenvironnement 2005
Vrification des programmes de subventions ou de contributions 2001
Modle de la capacit de gestion financire 1999
Tenue denqutes 1998
La vrification de la gestion des ressources humaines 1997
Vrification de lefficience 1995
Mise au point de mesures de la performance pour les stratgies de dveloppement durable
Source : Bureau de la vrificatrice gnrale du Canada (2008).
- Annexe 1, page 10 ltape de lexamen, lquipe de vrification recueille des lments probants qui lui permettront de faire rapport sur les
forces et les faiblesses de lorganisation ou du programme quelle vrifie. Pour ce faire, elle peut rencontrer le personnel
responsable du programme ou les parties prenantes; examiner les documents pertinents comme les lois, les documents
portant sur la conception du programme, les tudes, les valuations et les dossiers du programme; vrifier par sondages les
principaux systmes, contrles et oprations; et faire des analyses comparatives. Aprs avoir recueilli les lments probants,
lquipe de vrification les compare ses attentes ou ses critres. Elle veille ce que les observations et les conclusions
formules soient justes et corrobores et que les recommandations puissent se traduire par des amliorations.
ltape du rapport, lquipe de vrification rdige un document qui sera plus tard intgr dans un rapport de la
vrificatrice gnrale la Chambre des communes. Lquipe de vrification revoit alors les donnes factuelles et les
rsultats des sondages de vrification avec les ministres ou les organismes vrifis. Les ministres et les organismes ont la
possibilit de corriger des faits et de formuler des commentaires.
Les rapports de vrification de gestion rdigs lintention du Parlement rpondent aux grandes questions suivantes :
Quel est lobjet de la vrification?
Pourquoi est-ce important?
Quest-ce que lquipe de vrification sattend trouver si tout fonctionne correctement?
Que constate lquipe de vrification? Quest-ce qui fonctionne bien? Quest-ce qui a besoin dtre amlior?
Quest-ce que lquipe de vrification recommande pour amliorer les activits ou le rendement?
Le Bureau publie la rponse donne par lorganisation vrifie chacune de ses recommandations. Rsumes au dbut du
rapport, les rponses de lorganisation donnent au Bureau et au Comit des comptes publics une base pour faire un suivi de
la vrification. Sil existe des points sur lesquels le ministre ou lorganisme est fortement en dsaccord avec lquipe de
vrification, ces points sont souligns.
Source : Bureau de la vrificatrice gnrale du Canada (2008).
- Annexe 1, page 11 Des comits consultatifs conseillent les quipes qui effectuent des vrifications de gestion.
Les vrifications de gestion sont souvent des projets complexes qui ncessitent diverses qualifications, comptences
techniques et expriences. Aux tapes importantes de la vrification, lquipe fait appel aux comptences dun comit
consultatif qui est form dexperts internes et externes afin quil passe en revue les plans de vrification et les rsultats et
quil lui donne des conseils. Les membres des comits consultatifs sont choisis en fonction de leurs comptences, de leurs
connaissances et de leur exprience. Les quipes de vrification peuvent aussi demander des spcialistes internes de les
conseiller et de les aider dans certains domaines.
Dautres comits consultatifs formulent, lintention de la vrificatrice gnrale et de la commissaire lenvironnement et
au dveloppement durable, des avis stratgiques et des commentaires sur les orientations actuelles et futures des
vrifications du Bureau.
Il y a notamment le Groupe des conseillers principaux, le Comit des conseillers sur les enjeux des Premires nations, le
Comit consultatif indpendant et le Groupe des conseillers en environnement.
Le Bureau veut obtenir une assurance indpendante que ses travaux sont de qualit suprieure
Chaque vrification est soumise un examen simultan qui est effectu par un examinateur de la qualit choisi parmi les
responsables de mission du Bureau.
Les examinateurs de la qualit fournissent une assurance supplmentaire quant la qualit des vrifications du Bureau. Ils
conseillent lquipe de vrification sur les principaux risques qui pourraient peser sur la planification des vrifications et la
prparation des rapports, revoient les rapports de vrification et sassurent que les politiques du Bureau ont t respectes.
Le Bureau soumet rgulirement tous ses produits de vrification une revue des pratiques.
Les revues des pratiques qui sont effectues par lquipe des mthodes professionnelles visent donner la vrificatrice
gnrale lassurance que les vrifications du Bureau sont effectues en conformit avec les systmes de gestion de la qualit
du Bureau, ses politiques et les normes professionnelles. Ces revues contribuent en outre lamlioration continue des
produits en offrant aux quipes de vrification et au Bureau la possibilit de tirer des leons des missions de vrification.
Le Bureau fait aussi volontairement valuer ses travaux par des vrificateurs externes indpendants.
En 2003, le Bureau a demand une quipe internationale de pairs, dirige par le National Audit Office du Royaume-Uni,
dexaminer les pratiques appliques lors des vrifications de gestion. Lquipe a conclu que les pratiques de vrification de
gestion du Bureau reposaient sur des normes professionnelles reconnues et fonctionnaient efficacement en vue de produire
linformation indpendante, objective et corrobore sur laquelle le Bureau peut se fonder pour examiner la gestion du
gouvernement.
En 1999, un cabinet de vrification externe a examin le systme de gestion de la qualit mis en place par le Bureau pour les
vrifications des tats financiers. Les vrificateurs ont conclu que le systme avait t conu adquatement et quil
fonctionnait efficacement.
Le Bureau se tient au courant des innovations dans le domaine de la vrification lgislative grce des contacts rguliers
avec des bureaux de vrification au pays et ltranger
lchelle nationale, le Bureau joue un rle actif au sein du Conseil canadien des vrificateurs lgislatifs, qui regroupe les
bureaux de vrification respectifs des gouvernements fdral et provinciaux. Le Bureau peut ainsi mettre en commun de
linformation et tirer avantage du dveloppement continu des mthodes et des pratiques dans le domaine de la vrification
lgislative en plus de collaborer des vrifications dintrt commun.
Sur la scne internationale, le Bureau fait partie de lOrganisation internationale des institutions suprieures de contrle des
finances publiques (INTOSAI) et son personnel rencontre rgulirement ses homologues des pays du G-8. Grce ses
relations internationales, le Bureau peut renforcer ses pratiques dans le domaine de la vrification lgislative en recueillant
des informations sur les pratiques exemplaires en vigueur dans le monde et sur les nouvelles initiatives dimportance qui
concernent la vrification publique et la reddition de comptes.
Source : Bureau de la vrificatrice gnrale du Canada (2008).
- Annexe 1, page 12 -
B.
Laudit interne
1. Le bureau du Contrleur gnral
- Annexe 1, page 13 4.2 In that context, Treasury Board has decided that:
4.2.1 The Government of Canada sustain a strong, credible internal audit regime that has the confidence of the government,
contributes directly to effective risk management, sound resource stewardship and good governance, and is repositioned as a
key underpinning of governance within departments and agencies and across government.
4.2.2 The government ensure the real and perceived independence of internal audit from line management by introducing:
o Independent audit committees that will include competent and experienced members drawn from outside the
federal public service; and
o The organizational independence of chief audit executives who lead audit functions.
4.2.3 All departments and agencies, and the government as a whole, be supported by professional and comprehensive
internal audit coverage through a changed delivery model in which:
o Deputy heads remain fully responsible for the adequacy of internal audit coverage in their departments;
o The Comptroller General takes on responsibility for horizontal and sectoral audits; and
o As part of this mandate, the Comptroller General undertakes focused horizontal or sectoral auditing in SDAs and
facilitates access to professional internal audit resources for SDAs that need additional audit work.
4.2.4 The Comptroller General is responsible for focused, sustained functional leadership of internal audit across
government in order to build and develop capacity; ensure adequate levels of professionally qualified resources; and ensure
adherence to professional standards and rigorous methodology in the delivery of internal audits.
4.2.5 Chief audit executives provide annual holistic opinions to deputy heads and audit committees on the effectiveness and
adequacy of risk management, control, and governance processes in their departments, as well as reporting on individual
risk-based audits. Similarly, it was decided that the Comptroller General report annually to Treasury Board on the state of
risk management, control and governance processes across government, addressing fundamental controls, including basic
reporting controls for financial statements, thematic or sectoral controls, and the results of risk-based internal audit work
carried out within departments.
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor (2006).
- Annexe 1, page 14 Tableau 1 Objectifs concernant la fonction daudit interne lhorizon 2012
Priorit
Community Leadership, Governance, Structure
and Processes
Community Human Capital Planning Process
(Integrated and Business-Driven)
Enabling Infrastructure
La ralisation de ces objectifs fait lobjet dun plan de mise en uvre sur cinq ans (20072012) dont le suivi repose sur lauto-valuation des services ministriels daudit interne sagissant de
la qualit de leurs ressources humaines. Les tapes de ce plan et ses rsultats finaux sont dcrits dans
lencadr ci-dessous.
Encadr Plan de dveloppement de la fonction daudit interne 2007-2012
Steps:
- What was accomplished in 2007-08: design the future of the Internal Audit Community.
- What we want to accomplish in 2008-09: consolidate and validate our goals and products.
- Where we want to be in 2012: ensure the independence and professionalism of the Internal Audit function.
Results:
- Ministries and Agencies Deputy Heads are provided with additional assurance on risk management, control and
governance.
- Standardized Holistic Opinion objectives and processes are finalized.
- An effective human resources strategy is developed to ensure that the government has sufficient, well-trained, professional
internal audit resources.
- A process is in place to ensure that effective and timely action is taken (in consultation with Chief Audit Executives) where
there are serious issues to be resolved.
Source : Bureau du contrleur gnral (2008).
Lun des projets les plus structurants dans le cadre de ce plan de dveloppement est la
mise en place dune filire demploi propre la fonction daudit interne. Elle permettra, anciennet
gale, de positionner les auditeurs internes au mme niveau de rmunration que dautres filires
qualification spcifique, par exemple les conomistes employs par ltat fdral.
Un modle du projet est annex au prsent rapport. Les diffrents rsultats attendus du
projet lhorizon 2012 sont prsents dans lencadr ci-dessous.
- Annexe 1, page 15 Encadr Rsultats attendus du projet de mise en place dune filire demploi spcifique
Intermediate outcomes (2012):
- A well informed and trained Internal Audit professional workforce, with the necessary tools to be more aligned with the
business realities of the Public Services (Federal Accountability Act and Service to Canadians).
- An Human Resources Framework that is fair, flexible, proactive based on a transparent competency-based Human
Resources Management system.
- A Classification Standard encompassing the Internal Audit Community;
- A professional affiliation for the Internal Audit Community;
- A collective agreement recognizing the Internal Audit Community as professionals;
- Collective accountability to ensure top performance of Deputy Heads, Internal Audit managers and Internal Audit
professionals;
- People Management in Internal Audit community and support structure that attracts, motivates and retains the right people,
one that provides citizens with the highest possible level of service and accountability.
Ultimate outcomes: an Internal Audit Community recognized as a professional body which facilitates hiring the right people,
helps focus on learning and training at all levels of the community, clarifies roles and responsibilities and increases
retention.
Strategic outcome: a modernized Human Resources management framework for the Internal Audit Community and
strengthened accountability for the Government of Canada.
Management Accountability Framework Outcomes: the Internal Audit Community jobs are classified using a classification
standard that reflects the values and principles of Human Resources Modernization.
Source : Bureau du contrleur gnral (2008).
Departments and agencies need to be able to demonstrate progress in implementing the Framework. It is recognized,
however, that not all 10 expectations can be achieved at once. The Framework should not be construed as prescriptive; every
department and agency must chart its own course to higher organizational performance. Within available resources, choices
will have to be made: departments and agencies may need to focus on improving some areas more than others, and the
priorities may differ from one organization to another. Nonetheless, the intent is that all departments and agencies
demonstrate progress in each of the 10 elements.
Managers at all levels will be encouraged to use the Framework to improve the functioning of their organizations and to
engage their employees on the expectations of a well-functioning organization.
The Framework is not carved in stone: it will continue to evolve as departments strengthen their management practices.
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor.
Le MAF sorganise autour de dix grands principes de bonne gestion, articuls sous la
forme dun schma. Il existe trois versions de ce schma, prsentes dans lencadr ci-dessous : la
premire prsente les dix grands principes ; la deuxime prsente une srie dindicateurs permettant de
sassurer du respect de ces principes ; la troisime propose des mesures de nature renforcer le respect
des mmes dix grands principes.
- Annexe 1, page 17 Encadr Les dix principes de bonne gestion poss par le MAF
Leadership for Excellence
Below is a graphical representation of the Management Accountability Framework. Leadership is the overarching
expectation of the Framework because it creates the conditions for sound management.
Leadership is exercised most effectively by ensuring that the 10 elements are all in place and working well together.
The 10 expectations are interdependent, underlining the integrative nature of modern management. Values and ethics, for
example, must be woven throughout each of the other nine functions.
Graphic 1
- Annexe 1, page 20 Il nexiste pas de rfrentiel propre laudit interne dans ladministration fdrale
canadienne. Les auditeurs internes, tout comme le bureau de la Vrificatrice gnrale, se rfrent
directement aux normes internationales en vigueur en loccurrence les normes dictes par lIIA
ainsi que les rfrentiels les plus rpandus en matire de contrle interne et daudit interne (COSO,
CoCo, CobiT).
Toutefois, le Secrtariat du Conseil du Trsor dicte lattention des auditeurs internes
des guides mthodologiques destins faire concider la structuration des travaux daudit avec les
rfrentiels qui simposent aux gestionnaires, comme le Management Accountability Framework ou
les Core Management Controls. Lencadr ci-dessous, extrait du guide mthodologique relatif
laudit des Core Management Controls, dtaille ce point.
Encadr Les auditeurs internes et les Core Management Controls
This document concerns controls that are expected to be common across al government departments and agencies. However,
within a given department of agency, there will be other controls that are risk-based and unique to its particular mandate
and environment. These controls, as well, will need to be examined as part of the professional audit work required to support
an annual holistic opinion.
()
While this framework establishes a set of controls that are relevant, common and auditable across government, it does not
represent the full system of internal controls required in a department. This is dependent on risks, and on managements
tolerance for risk, as well as insight into the complexities and capabilities of the department. As a result, in providing an
opinion on the organizations risk management, controls and governance processes, the Chief Audit Executive must examine
and assess more than just the Core Management Controls framework outlined in this document.
An organization is exposed to many types of risk. Internal Audit is responsible for understanding and assessing these risks
and for planning audit engagements to provide reasonable assurance that these risks are being appropriately managed. To
this end, the effectiveness of the system of internal control is assessed through a variety of audit activities, including
horizontal audits, risk-based audits, and others. The system of internal control is comprised of a variety of processes and
actions put in place by management. Some of these controls are department/agency-specific, while others are common to all
government departments or agencies. This document focuses on these common or Core Management Controls, as well as
the high-level audit criteria that are appropriate for use in assessing them.
Source : Core Management Controls: A Guide for Internal Auditors, 2007.
- Annexe 1, page 21 Encadr Essentiel de la directive relative aux comits daudit des ministres et agences
The Treasury Board Directive on Departmental Audit Committees, effective April 1, 2006, provides that a deputy head and
the Comptroller General of Canada shall jointly select external audit committee members for approval by the Treasury
Board. Appointments are for a term not exceeding four years and are renewable once.
To support departments and agencies in establishing these committees and to ensure coherent and consistent practices
compliant with the Financial Administration Act, the Policy, and the Directive, the Office of the Comptroller General (OCG)
has established the Audit Committee Recruitment and Development Secretariat.
About Department and Agency Audit Committees
Department and Agency Audit Committees (DAACs) are essential to the Government of Canadas efforts to ensure the
rigorous stewardship and accountability of public funds across its operations.
What is a DAAC?
DAACs are independent department and agency audit committees composed mainly of members who do not occupy a
position within the federal public administration.
Under the Treasury Board Policy on Internal Audit, all large departments and agencies must establish department and
agency audit committees.
DAAC members are seasoned professionals with high-level business management skills and experience with complex
organizations.
What does a DAAC do?
DAACs provide deputy heads of federal departments and agencies with objective advice and review of their departments
spending control and accountability processes. Deputy heads can use this information to reduce risks and improve their
departments performance.
The roles and responsibilities of DAAC members are as follows: values and ethics; risk management; management control
framework; internal audit function; office the Auditor General of Canada and central agencies; follow-up on management
action plans; financial statements and Public Accounts of Canada reporting; risk and accountability reporting.
Each DAAC prepares an annual report with an assessment of the departments internal control and internal audit systems.
The committee may use this report to document any concerns.
What role does the OCG play?
The OCG supports the implementation of DAACs across the federal public service. Key responsibilities include the
following:
- Recruiting DAAC members and fostering their development and integration
- Supporting implementation
- Engaging community support
- Researching and sharing leading practices
- Developing and sharing standards, tools, and guidelines
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor.
Un soin particulier est apport la composition des comits ministriels daudit, qui
doivent obligatoirement comporter une majorit de personnalits extrieures au ministre ou
lorganisme considr. Lencadr ci-aprs dtaille les rgles applicables la composition des comits
ministriels daudit et prsente le texte publi loccasion du recrutement dun nouveau membre.
Description
An executive search firm, with the mandate to canvass, conduct
market research and evaluate potential audit committee members
will carry out the assessment and validation step and produce a list
of pre-qualified individuals.
The Office of the Comptroller General of Canada and the Deputy
Head will review a list of pre-qualified candidates who meet the
departmental needs assessment requirements, conduct interviews,
and jointly select candidates for Treasury Board approval.
On the recommendation of the President of the Treasury Board, this
3. Appointment by the Treasury Board.
will be done four to six times per year.
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor.
- Annexe 1, page 24 If you would like to discuss this opportunity with a representative of the Treasury Board of Canada Secretariat, please send
your curriculum vitae to the Audit Committee Recruitment and Development Secretariat at acrds-srdcv@tbs-sct.gc.ca.
Personal information that you provide is collected pursuant to the Financial Administration Act for the purpose of recruiting
Audit Committee Members appointed by Treasury Board. This information will be protected under the Privacy Act and will
be stored in Personal Information Bank, TBS PPU 021.
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor.
5. lments de typologie
a) Les audits horizontaux
En plus de lencadrement mthodologique de lactivit des comits daudit interne et des
services daudit interne dans les ministres et organismes, le bureau du contrleur gnral conduit
galement ses propres travaux daudit sur les sujets transversaux, comme le montre lencadr ci-aprs.
Encadr Le rle du contrleur gnral dans la politique relative laudit interne
Simply stated, the Policy on Internal Audit bolsters the independence and professionalism of internal audit. It also alters the
delivery mechanisms. While ensuring that large departments and agencies retain a dedicated internal audit capability, the
Policy capitalizes on strong functional leadership and integration by the Office of the Comptroller General (OCG).
Centrally-led horizontal and thematic audits, combined with risk-based audits performed on behalf of Deputy Heads, will
ultimately provide for a contextual overview of the state of risk management, internal control and governance across
government. OCG internal audit attention to small departments and agencies will also help to overcome the longstanding
practical limitations that have affected the quality of internal audit coverage available to these organizations.
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor, Taking Stock: Implementation of the Policy on Internal Audit, 2007.
Encadr Les missions daudit comptable et financier dans les ministres et organismes
According to the Treasury Boards Internal Audit Policy, Internal audit and the Audit Committee provide Deputy Heads and
the Comptroller with added assurance, independent from line management, on the effectiveness and adequacy of risk
management, control and governance processes in departments, as well as reporting on individual risk based audits.
Assurance is the objective examination of evidence for the purpose of providing an independent assessment on risk
management strategies and practices, control frameworks and practices, and information used for decision making and
reporting.
Internal Audits responsibilities regarding audited financial statements is not defined by legislation or guidance from the
Government of Canada. Internal Audit does not have a direct responsibility regarding audited financial statements.
However, the Internal Audit Policy has created an indirect link to audited financial statements as Internal Audit is expected
to undertake an assessment of its Departments internal controls, which include financial controls. Internal Audit is expected
to assess internal controls and provide assurance in terms of the adequacy and effectiveness of these controls.
Source : Service daudit interne du ministre des ressources naturelles, support de prsentation, 2007.
- Annexe 1, page 25 Par ailleurs, les ministres et organismes de ladministration fdrale sont tenus
dappliquer les normes de contrle interne fixes par le Conseil du Trsor, les Core Management
Controls. Lessentiel des travaux des services ministriels daudit ont pour objet de sassurer que ces
lments de contrle interne sont en place dans lorganisation. A cet effet, le bureau du Contrleur
gnral a dict un guide intitul Core Management Controls: A Guide for Internal Auditors, dont
lencadr ci-aprs cite lintroduction.
III.
LVALUATION
A.
- Annexe 1, page 26 Pour appuyer la mise en uvre de cette politique, le Conseil du Trsor a cr en son sein
le centre dexcellence en valuation. Son rle est daccompagner les ministres et organismes dans la
conduite de leurs travaux dvaluation, notamment en sassurant que les personnes charges de ces
travaux ont les comptences ncessaires et disposent doutils et de mthodes adapts.
B.
Depuis ladoption du budget pour 2007, le Conseil du Trsor est charg de procder un
examen des dpenses et des performances de chaque ministre ou organisme selon un cycle de quatre
ans :
- une instance ad hoc du secrtariat du Conseil du Trsor, le Comit des priorits et de la
planification (CPP), slectionne chaque anne les ministres ou organismes susceptibles
de faire lobjet dun examen et propose les chances pour ces travaux ;
- le Conseil du Trsor approuve le programme propos par le CPP ;
- les ministres et organismes retenus sont tenus de procder eux-mmes lvaluation
de lensemble des politiques publiques de leur comptence. Ils doivent dsigner dans
leur rapport, tabli avec le concours dexperts extrieurs, les 5% des programmes
prsentant selon eux les performances les plus mdiocres.
Le rapport tabli par le ministre ou lorganisme est prsent au Conseil du Trsor, qui se
penche sur trois principaux points :
- lexhaustivit de lexamen : lvaluation doit dboucher sur un diagnostic global
englobant lensemble des politiques publiques de la comptence de lentit concerne,
qui porte la fois sur les performances de ces politiques et sur leur conformit avec les
priorits du gouvernement ;
- les propositions de modification de tel ou tel programme ou tel ou tel dispositif ;
- les propositions de rorientation de ressources alloues aux programmes les moins
performants afin de concourir la matrise des dpenses publiques ou au financement
de priorits nouvelles.
Une fois cet examen achev, le Conseil du Trsor communique ses recommandations au
CPP afin quelles soient prises en compte dans la prparation du budget.
2. Mthode
La conduite des examens stratgiques par les ministres et organismes concerns est
encadr par une mthodologie normalise et dicte par le Conseil du Trsor.
Les questions auxquelles lexamen stratgique vise rpondre concernent le caractre
prioritaire du programme examin, ses performances, lopportunit des dispositifs mobiliss et la
qualit de sa gestion.
Les quipes charges de procder aux examens stratgiques sappuient sur les lments
ci-aprs :
- larchitecture des programmes de lentit examine ;
- diffrentes sources dinformation sur lentit et ses performance : rapports dvaluation,
rapports daudit, analyses comparatives, autres documents ;
- un modle gnrique de rapport impose aux valuateurs la structure et la teneur du
document.
- Annexe 1, page 27 Les travaux sont conduits sous la supervision dun comit directeur compos de membres
du secrtariat du Conseil du Trsor. Afin de garantir limpartialit de lvaluation, le comit directeur
peut solliciter des conseils dexperts indpendants.
3. Bilan dtape
A ce jour, 17 ministres ou organismes ont procd lexamen stratgique des politiques
publiques de leur comptence, soit un montant total de dpenses publiques slevant 13,6 milliards
de dollars canadiens 15% du montant total des dpenses directes de ltat fdral (hors dpenses de
transfert et charges de la dette publique).
CONCLUSION
Le systme daudit et dvaluation de ladministration fdrale canadienne prsente trois
traits saillants.
En premier lieu, en dpit dune pratique ancienne, la mthodologie de lvaluation des
politiques publiques au Canada nest encore ni satisfaisante, ni mme stabilise. Le Conseil du Trsor
a certes mis en place en son sein un centre dexcellence en valuation, qui apporte aux ministres et
organismes un appui mthodologique propice la professionnalisation de la fonction dvaluation et
une plus grande rigueur de ses travaux. Mais le dispositif des examens stratgiques continue de faire
des ministres et organismes les chefs de file de lvaluation des politiques publiques de leur
comptence. Il en rsulte des difficults assurer limpartialit des travaux dvaluation et en tirer
les conclusions en termes dallocation des ressources. Le principal enseignement tirer de la politique
dvaluation du Canada est sans doute que, comme dans dautres pays, elle a pour principal objet de
remdier aux errements et aux lacunes du pilotage des politiques publiques par la performance.
En deuxime lieu, le dispositif daudit interne mis en place dans ladministration fdrale
est dautant plus conforme aux normes professionnelles de laudit interne quil est de cration rcente.
Lintgration momentane des fonctions dvaluation et daudit interne puis la suppression du bureau
du contrleur gnral du Canada ont provoqu une remise plat de fait du dispositif daudit interne de
ladministration fdrale. Il a donc t loisible au Conseil du Trsor, partir de 2001, de remettre en
place une fonction daudit interne avec des objectifs ambitieux en termes de professionnalisation.
Ainsi le Canada est-il le pays le plus avanc au sein de lchantillon en ce qui concerne les comits
daudit. Obligatoirement composs dune majorit de personnalits extrieures ladministration et
rmunres dans les mmes conditions que les membres des comits daudit des socits cotes, les
comits daudit des ministres et organismes assurent un travail important de supervision de lactivit
des services daudit interne, avec lappui du bureau du contrleur gnral.
En troisime lieu, il convient de souligner que ladministration fdrale canadienne est la
seule au sein de lchantillon stre dote dun service interministriel daudit interne, positionn au
sein du bureau du contrleur gnral. Lexistence de ce service interministriel prsente de nombreux
avantages. Dune part, il permet au bureau du contrleur gnral de renforcer sa fonction
dencadrement mthodologique des travaux daudit interne grce une pratique en direct de cette
fonction. Dautre part, en dpit de certaines frictions avec les services ministriels daudit, le service
interministriel est mme de mieux mobiliser ces derniers sur des problmatiques transversales, soit
au titre de la coordination, soit lorsquil conduit lui-mme des audits et se repose pour cela sur les
travaux antrieurs des services ministriels. Enfin, lexistence dun service interministriel daudit
interne permet la fois de mieux garantir lindpendance des auditeurs internes vis--vis du pouvoir
politique et de renforcer leur position vis--vis du bureau de la vrificatrice gnrale, charg des
missions daudit externe.
- Annexe 1, page 28 -
PICE JOINTE N1
- Annexe 1, page 29 -
- Annexe 1, page 30 -
- Annexe 1, page 31 -
- Annexe 1, page 32 -
- Annexe 1, page 33 -
PICE JOINTE N2
Conseil du Trsor
Secrtariat du
Conseil du Trsor
Bureau du contrleur
gnral
Service gestion
financire
Service
vrification
interne
Centre
dexcellence en
valuation
Rend
compte
Appuie
Ministre
Rend
compte
Sous-ministre
Rend
compte
Direction
financire
Comit
daudit
Audite
Informe
Appuie
Service
daudit
interne
Appuie
Audite
Informe
Bureau de la
vrificatrice
gnrale
Ministre
Rend
compte
Parlement
Informe
ANNEXE 2
TATS-UNIS
SOMMAIRE
A.
B.
C.
LVALUATION.................................................................................................................... 20
LVALUATION, REMDE AUX ERREMENTS DU PILOTAGE PAR LA PERFORMANCE ............... 20
LOUTIL DVALUATION PART............................................................................................. 20
LES SUITES DES VALUATIONS RALISES LAIDE DE PART............................................. 22
CONCLUSION.................................................................................................................................... 24
PICE JOINTE N1 SCHEMA GENERAL DORGANISATION ............................................ 26
PICE JOINTE N2 EXTRAITS DE LINSPECTOR GENERAL ACT DE 1978 ..................... 28
- Annexe 2, page 1 A loccasion dun sjour de deux jours Washingon, DC, la mission a rencontr des
interlocuteurs au sein de diffrentes structures de ladministration fdrale amricaine : le Government
Accountability Office, auditeur externe de ladministration fdrale disposition du Congrs, lOffice
of Management and Budget, entit rattache au Prsident des Etats-Unis pour lassister dans le
pilotage du budget et la gestion de ladministration fdrale, les Inspectors Generals des dpartements
du Trsor et de lnergie.
La prsente annexe rend compte de faon dtaille de ces investigations. Sa premire
partie est consacre dcrire lensemble du systme institutionnel amricain du point de vue de laudit
et de lvaluation. Les parties suivantes approfondissent les thmatiques particulires de laudit, puis
de lvaluation, travers lexploitation dune documentation abondante reprise dans des tableaux et
encadrs. La conclusion de la prsente annexe a pour objet de tirer les principaux enseignements du
systme amricain tel quapprhend par la mission.
I.
ORGANISATION DE LADMINISTRATION
DIFFRENTES FONCTIONS 1
A.
ET
POSITIONNEMENT
DES
- Annexe 2, page 2 Larticle 3 de lInspector General Act prcise que lInspector General doit rapporter la
personne place la tte de lentit concerne ou, par dlgation, son numro deux. En revanche, il
ne peut recevoir dinstructions de la part daucun autre responsable au sein de lentit considre. Il est
galement interdit lInspector General de recevoir des instructions de quiconque relatives la
programmation, au lancement ou laccomplissement dun audit ou dune enqute, de mme
quaucun responsable na le droit de sopposer telle ou telle investigation que lInspector General
estime devoir conduire dans le cadre de ses missions.
Les Inspectors Generals sont donc strictement indpendants dans la dtermination de leur
programme de travail comme dans la conduite de leurs investigations ou la formulation des
conclusions de leurs travaux. Grce cette indpendance fonctionnelle, leur mission est de tenir le
responsable de lentit considre et le Congrs informs de la situation de lentit. La mission
dinformation concerne aussi les citoyens, puisque, sauf exceptions tenant la non-divulgation de
donnes personnelles ou des motifs de scurit nationale, tous les rapports des Inspectors Generals
sont publics et mis en ligne sur le site Web des entits considres.
Certains Offices of Inspector General comportent une unit charge de missions
dinspection et dvaluation (Inspections and Evaluations), qui se distinguent des missions daudit par
une mthodologie moins rigoureuse et des considrations assouplies quant lindpendance. Ces
units sont toutefois en voie de disparition, dans la mesure o lvaluation est une politique dsormais
conduite directement depuis la Maison blanche par lOffice of Management and Budget. Elle
saccommode donc mal de lindpendance statutaire des Inspectors Generals, qui leur interdit de
travailler directement pour le compte du Prsident des Etats-Unis. Les anciennes Inspections and
Evaluations Divisions aujourdhui disparues ont le plus souvent t purement et simplement intgres
aux units daudit.
B.
Le dpartement du Trsor
- Annexe 2, page 3 -
C.
- Annexe 2, page 4 Le PCIE et lECIE, contrairement au Chief Financial Officers Council par exemple, nont
cependant pas de fondement lgislatif et leur existence ne dcoule que dun dcret (executive order).
Un projet de loi actuellement en discussion au Congrs prvoit de donner un fondement lgislatif
lexistence du PCIE et de lECIE, ce qui permettrait ces instances de se doter de services propres et
donc de conduire directement des travaux daudit lchelle interministrielle.
Bien que comptent pour prsider les deux instances, lOMB ne joue de rle dterminant
ni dans leur positionnement, ni dans leurs travaux. Les liens de lOMB avec les Inspectors Generals
des dpartements ministriels et agences tiennent pour lessentiel aux ngociations budgtaires que les
Inspectors Generals sont habilits conduire directement avec lOMB en ce qui les concerne, sans
dpendre pour cela du dpartement ministriel ou de lagence auquel ils sont rattachs. Le texte de loi
voqu supra prvoit dautoriser les Inspectors Generals ngocier leur budget directement avec le
Congrs, de faon assurer leur complte indpendance vis--vis du pouvoir excutif. Mais, compte
tenu de latteinte que porterait cette disposition aux prrogatives de lOMB, et donc du Prsident des
Etats-Unis lui-mme, il est probable, sil venait tre adopte par le Congrs, que ce texte ferait
lobjet dun vto prsidentiel.
4. Dautres instances charges de missions de conseil
Par ailleurs, le prsident des Etats-Unis dispose auprs de lui de diffrents services ou
instances, composantes de lExecutive Office, dont la mission est de dispenser des prestations de
conseil. Par exemple, le Council of Economic Advisers, plac sous lautorit dun prsident, a pour
mission dassister le prsident dans la dfinition de la politique conomique de la Nation. Certaines de
ces instances, comme le National Security Council, cumulent des attributions de conseil avec des
pouvoirs de coordination interministrielle.
D.
Sa cration remonte 1921, date o le Budget and Accounting Act a instaur ce qui
sappelait lpoque le General Accounting Office. A sa cration, le GAO tait charg de pratiquer un
contrle exhaustif sur les recettes et dpenses de lEtat fdral, grce lexamen de pices
justificatives transmises par les diffrents services concerns (vouchers).
Par la suite, la deuxime guerre mondiale a provoqu une augmentation considrable du
budget fdral. Le GAO sest progressivement trouv dans limpossibilit de contrler les pices
justificatives de la dpense de manire exhaustive. Ses missions ont donc t profondment
transformes, le conduisant adopter en 1951 les outils et les mthodes de laudit financier utilises
dans le secteur priv. Renonant ses missions de contrleur, le GAO est devenu auditeur de
lconomie et de lefficience de la dpense publique fdrale.
Le troisime acte de lvolution des missions du GAO a t la mise en place, durant les
annes 1960, des programmes sociaux de la Great Society. Confront la nature nouvelle et
spcifique des dpenses sociales, inconnues jusqu prsent dans le champ de la dpense publique
fdrale, le GAO a largi ses missions lvaluation de lefficacit des politiques publiques, qui lont
conduit mobiliser de nouvelles comptences englobant de plus en plus le calcul statistique et les
outils et mthodes des sciences sociales.
Lorsque le Congrs a choisi en 1990, avec le Chief Financial Officer Act, dimposer une
certification des comptes de lEtat fdral, la fonction nest pas revenue au GAO, dont les missions
dordre purement financier taient devenues marginales, mais, certaines exceptions prs, aux
Inspectors Generals des dpartements ministriels et agences. Le GAO nest aujourdhui comptent
que pour certifier les comptes consolids de lEtat fdral, ainsi que les comptes de certaines entits
prsentant des enjeux particuliers, comme le dpartement de la dfense ou lInternal Revenue Service.
Le GAO peut nanmoins semparer de sa propre initiative de la tche de certification des comptes
dune entit donne. Dans ce cas, il en dpossde lInspector General comptent, dont il exploite les
travaux prparatoires.
- Annexe 2, page 5 Aujourdhui, le GAO est une entit la disposition du Congrs des Etats-Unis, quil lui
revient dappuyer dans ses fonctions de contrle de ladministration fdrale. A ce titre, lessentiel des
travaux du GAO sont effectus sur saisine des membres du Congrs, en particulier les prsidents des
diffrentes commissions du Snat et de la chambre des reprsentants. Les commandes passes par le
Congrs tant trs nombreuses, moins de 10% des rapports rsultent de travaux dinitiative du GAO
lui-mme.
Outre le respect des normes dindpendance en usage dans le monde de laudit, le GAO
bnficie de nombreuses garanties dindpendance dans la conduite et, pour une part, la dtermination
de ses travaux. Une fois saisi par le Congrs, le GAO est libre aussi bien dans la conduite de ses
investigations que dans la formulation de ses conclusions, qui sont systmatiquement rendues
publiques 2 . Enfin, le dirigeant du GAO, qui porte le titre de Comptroller General des Etats-Unis, est
nomm par le Prsident sur proposition du Congrs pour un mandat de quinze ans, durant lequel il est
irrvocable 3 .
La mise en uvre des recommandations du GAO rsulte du rapport de force qui stablit
entre ladministration audite et le Congrs, lequel fait souvent suivre la publication de rapports du
GAO dauditions parlementaires (hearings) plus ou moins retentissantes. Dune manire gnrale,
lintrt des mdias pour les travaux du GAO est une garantie deffectivit des recommandations.
Le GAO a des liens nombreux et troits avec les Inspectors Generals des dpartements
ministriels et des agences. Il labore conjointement avec eux les manuels daudit en usage dans
ladministration, sur le fondement des normes publies dans le Yellow Book. Il dlgue souvent aux
Inspectors Generals les audits commands par le Congrs lorsquils ne concernent quune seule entit.
En sens inverse, il exploite systmatiquement les travaux des Inspectors Generals lorsquil conduit un
audit transversal mobilisant des lments de diagnostic et de recommandations concernant plusieurs
entits.
E.
Le Congrs
Le Congrs des Etats-Unis est compos de deux chambres : le Snat, qui compte
100 snateurs, soit deux par Etat quel quen soit le poids dmographique au sein de lUnion, et la
Chambre des Reprsentants, lus au sein de districts et o les Etats sont reprsents proportion de
leur dmographie telle que mesure par le Census, recensement obligatoire impos par la Constitution.
Les caractristiques du systme institutionnel amricain confrent au Congrs un rle
central dans la dcision publique. Aucune des deux chambres ne peut tre dissoute par le Prsident des
Etats-Unis. Aucune des deux chambres na de prminence du point de vue de ladoption de la loi, si
bien quaucune loi ne peut entrer en vigueur si elle na t adopte dans les mmes termes par les deux
chambres. Au surplus, le Snat et, dans certains cas, la Chambre des Reprsentants, sont consults sur
la plupart des nominations aux postes de responsabilits dans ladministration fdrale. Dans le cadre
du spoil system, le Snat est tenu par la Constitution de donner son avis et son consentement pour
toutes les nominations proposes par le Prsident lorsque ce dernier accde au pouvoir.
Le Congrs est donc un acteur central du contrle de lorganisation et du fonctionnement
de ladministration fdrale. Cest devant lui et ses nombreuses commissions et sous-commissions que
tous les reprsentants de ladministration doivent rendre des comptes sur leur action et ses rsultats.
Pour exercer sa mission de contrle de ladministration fdrale, le Congrs sappuie, non seulement
sur le GAO, dont il a la tutelle, mais galement sur les Inspectors Generals.
- Annexe 2, page 6 Le GAO partage les missions dexpertise au service du Congrs avec le Congressional
Research Office, charg de conduire des tudes lattention des membres du Congrs mais sans
recourir la mthodologie de laudit et sans que ses travaux soient rendus publics, contrairement
ceux du GAO. Il dispose galement dun service charg de suivre pour son compte la prparation, la
discussion et le vote du budget fdral, le Congressional Budget Office. Par ailleurs, de nombreux
staffers assistent les membres du Congrs et les diffrentes commissions dans la conduite de leurs
travaux, confrant ainsi au Congrs une capacit dexpertise sans quivalent dans les autres parlements
dmocratiques.
II.
A.
Les normes GAGAS intgrent et dclinent un certain dautres normes dictes par les
instances de normalisation et les organisations professionnelles, qui sappliquent aussi lactivit des
auditeurs dans le secteur priv. Il est rare que les normes applicables dans le secteur public drogent
celles appliques dans le secteur priv. Lorsque cest le cas, le Yellow Book prvoit que les GAGAS
doivent lemporter sur les normes issues dautres rfrentiels. Le plus souvent, il est surtout ncessaire
de complter les normes utilises par les auditeurs du secteur priv pour tenir compte des enjeux
tenant aux prrogatives et aux sujtions particulires des entits publiques.
- Annexe 2, page 7 Le Yellow Book prcise la faon dont les normes GAGAS doivent tre concilies avec
celles issus dautres rfrentiels, utiliss aussi bien dans le champ de laudit que de lvaluation. Son
premier chapitre (Use and Application of GAGAS) prcise le positionnement et la compatibilit des
normes quil contient avec les autres corpus concerns.
Encadr Positionnement des normes du Yellow Book par rapport aux autres rfrentiels existants
Relationship between GAGAS and Other Professional Standards
1.14 Auditors may use GAGAS in conjunction with professional standards issued by other authoritative bodies. Auditors may
also cite the use of other standards in their audit reports, as appropriate. If the auditor is citing compliance with GAGAS and
inconsistencies exist between GAGAS and other standards cited, the auditor should use GAGAS as the prevailing standard
for conducting the audit and reporting the results.
1.15 The relationship between GAGAS and other professional standards for financial audits and attestation engagements is
as follows:
a. The American Institute of Certified Public Accountants (AICPA) has established professional standards that apply to
financial audits and attestation engagements for nonissuers7 performed by certified public accountants (CPA). For financial
audits, GAGAS incorporate the AICPA field work and reporting standards and the related Statements on Auditing Standards
(SAS) 8 unless specifically excluded or modified by GAGAS. For attestation engagements, GAGAS incorporate the AICPA
general standard on criteria, and the field work and reporting standards and the related Statements on Standards for
Attestation Engagements (SSAE) unless specifically excluded or modified by GAGAS. GAGAS describe ethical principles,
and establish independence and other general standards, and additional field work and reporting standards beyond those
provided by the AICPA for performing financial audits and attestation engagements.
b. The Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB) has established professional standards that apply to financial
audits and attestation engagements for issuers. Auditors may use GAGAS in conjunction with the PCAOB standards.
c. The International Auditing and Assurance Standards Board (IAASB) has established professional standards that apply to
financial audits and attestation engagements. Auditors may use GAGAS in conjunction with the IAASB standards and the
related statements on International Statements on Auditing (ISA).
1.16 For performance audits, auditors may use other professional standards in conjunction with GAGAS, such as the
following :
a. International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing, The Institute of Internal Auditors, Inc. ;
b. Guiding Principles for Evaluators, American Evaluation Association ;
c. The Program Evaluation Standards, Joint Committee on Standards for Education Evaluation ; and
d. Standards for Educational and Psychological Testing, American Psychological Association.
Source : Yellow Book
B.
La typologie des missions daudit dans le secteur public est rgle par le Yellow Book,
qui, pour ce qui concerne ladministration fdrale, sapplique aussi bien au GAO quaux Inspectors
Generals des dpartements ministriels et agences. Le Yellow Book distingue deux catgories de
travaux daudit ainsi que la catgorie particulire des travaux ne relevant pas de laudit mais pouvant
tre conduits par des auditeurs.
a) Les audits financiers
Lencadr ci-aprs prcise la dfinition des audits financiers suivant le Yellow Book. Les
audits financiers sont obligatoires dans ladministration fdrale aux termes du Chief Financial Officer
Act, puisquils sont le fondement de la certification des comptes par les autorits comptentes. Ils
sapparentent en grande partie aux audits comptables et financiers raliss dans le secteur priv pour
prparer la certification des tats financiers par les commissaires aux comptes.
La plupart des audits financiers, de la comptence des Inspectors Generals, sont raliss
sous la supervision de ces derniers par des auditeurs du secteur priv (Independent Public
Accountants), dans le cadre de marchs-cadres conclus pour une priode dtermine. Certains, comme
les comptes consolids de lEtat fdral ou les comptes de certaines entits prsentant des enjeux
particuliers, sont de la comptence du GAO, dont ils reprsentent environ 10% de lactivit.
b) Les audits de performance
Les audits de performance sont rgis par des normes distinctes de celles qui sappliquent
aux audits financiers, qui ne transposent dailleurs aucun rfrentiel utilis dans le secteur priv.
Encadr Dfinition des audits de performance
Performance audits are defined as engagements that provide assurance or conclusions based on an evaluation of sufficient,
appropriate evidence against stated criteria, such as specific requirements, measures, or defined business practices.
Performance audits provide objective analysis so that management and those charged with governance and oversight can
use the information to improve program performance and operations, reduce costs, facilitate decision making by parties with
responsibility to oversee or initiate corrective action, and contribute to public accountability. Reporting information without
following GAGAS is not a performance audit but a nonaudit service provided by an audit organization.
Performance audits that comply with GAGAS provide reasonable assurance that the auditors have obtained sufficient,
appropriate evidence to support the conclusions reached. Thus, the sufficiency and appropriateness of evidence needed and
tests of evidence will vary based on the audit objectives and conclusions.
A performance audit is a dynamic process that includes consideration of the applicable standards throughout the course of
the audit. An ongoing assessment of the objectives, audit risk, audit procedures, and evidence during the course of the audit
facilitates the auditors' determination of what to report and the proper context for the audit conclusions, including discussion
about the sufficiency and appropriateness of evidence being used as a basis for the audit conclusions. Performance audit
conclusions logically flow from all of these elements and provide an assessment of the audit findings and their implications.
Performance audit objectives may vary widely and include assessments of program effectiveness, economy, and efficiency;
internal control; compliance; and prospective analyses. These overall objectives are not mutually exclusive. Thus, a
performance audit may have more than one overall objective. For example, a performance audit with an initial objective of
program effectiveness may also involve an underlying objective of evaluating internal controls to determine the reasons for a
program's lack of effectiveness or how effectiveness can be improved.
Source : Yellow Book
- Annexe 2, page 9 Comme les audits financiers, certains audits de performance sont obligatoires aux termes
de la loi : ainsi, par exemple, des audits de systmes dinformation conduits dans le cadre du Federal
Information Security Management Act.
Comme lindique le quatrime et dernier paragraphe de la dfinition ci-dessus, les audits
de performance peuvent poursuivre diffrentes finalits: lconomie, lefficience et lefficacit ; le
contrle interne ; la conformit 4 ; la prospective. Comme le montre lencadr ci-dessous, le Yellow
Book propose des exemples daudits se rattachant ces diverses finalits, qui montrent ltendue du
primtre des audits de performance.
De ce point de vue, la typologie propose dans le Yellow Book mconnat la distinction traditionnelle en France entre les
audits de conformit et les audits de performance.
- Annexe 2, page 10 c. resources, including sensitive information accessed or stored outside the organization's physical perimeter, are
safeguarded against unauthorized acquisition, use, or disposition ;
d. management information, such as performance measures, and public reports are complete, accurate, and consistent to
support performance and decision making ;
e. the integrity of information from computerized systems is achieved ; and
f. contingency planning for information systems provides essential back-up to prevent unwarranted disruption of the
activities and functions that the systems support.
Compliance audit objectives relate to compliance criteria established by laws, regulations, contract provisions, grant
agreements, and other requirements that could affect the acquisition, protection, use, and disposition of the entity's resources
and the quantity, quality, timeliness, and cost of services the entity produces and delivers. Compliance objectives include
determining whether.
a. the purpose of the program, the manner in which it is to be conducted, the services delivered, the outcomes, or the
population it serves is in compliance with laws, regulations, contract provisions, grant agreements, and other requirements ;
b. government services and benefits are distributed or delivered to citizens based on the individual's eligibility to obtain those
services and benefits ;
c. incurred or proposed costs are in compliance with applicable laws, regulations, and contracts or grant agreements ; and
d. revenues received are in compliance with applicable laws, regulations, and contract or grant agreements.
Prospective analysis audit objectives provide analysis or conclusions, about information that is based on assumptions about
events that may occur in the future along with possible actions that the audited entity may take in response to the future
events. Examples of objectives pertaining to this work include providing conclusions based on
a. current and projected trends and future potential impact on government programs and services ;
b. program or policy alternatives, including forecasting program outcomes under various assumptions ;
c. policy or legislative proposals, including advantages, disadvantages, and analysis of stakeholder views ;
d. prospective information prepared by management ;
e. budgets and forecasts that are based on (1) assumptions about expected future events and (2) management's expected
reaction to those future events ; and
f. management's assumptions on which prospective information is based.
Source : Yellow Book
Paralllement cette classification des audits, le GAO applique ses travaux une
typologie recensant les finalits diffrentes que sont la surveillance (Oversight), lanalyse (Insight) et
la prospective (Foresight).
Encadr Typologie des missions du GAO
GAO provides Congress with oversight of federal programs, insight into ways to improve government and foresight into
longterm trends.
Oversight designed to determine whether government entities are doing what they are supposed to do and whether funds
are being spent for the intended purpose and in compliance with applicable laws and regulations.
Insight designed to determined which programs and policies work and which do not. This involves sharing various best
practices and benchmarking information and looking horizontally, across the silos of government, and vertically, between the
levels of government.
Foresight designed to identify key trends and emerging challenges before they reach crisis proportions, such as the impact
of an aging population, demands of the information age, changing security threats, and fiscal challenges.
Source : GAO
- Annexe 2, page 11 -
C.
Le deuxime chapitre du Yellow Book est consacr aux principes thiques auxquels
doivent se rfrer tous les auditeurs du secteur public dans lexercice de leurs activits. Le tableau ciaprs prsente brivement ces principes.
Tableau 1 Principes thiques applicables laudit dans le secteur public
Principe
Porte et signification
The public interest is defined as the collective well-being of the community of people
and entities the auditors serve. Observing integrity, objectivity, and independence in
discharging their professional responsibilities assists auditors in meeting the principle
The Public Interest
of serving the public interest and honoring the public trust. These principles are
fundamental to the responsibilities of auditors and critical in the government
environment.
Public confidence in government is maintained and strengthened by auditors'
performing their professional responsibilities with integrity. Integrity includes auditors'
conducting their work with an attitude that is objective, fact-based, nonpartisan, and
Integrity
nonideological with regard to audited entities and users of the auditors' reports. Within
the constraints of applicable confidentiality laws, rules, or policies, communications
with the audited entity, those charged with governance, and the individuals contracting
for or requesting the audit are expected to be honest, candid, and constructive.
The credibility of auditing in the government sector is based on auditors' objectivity in
discharging their professional responsibilities. Objectivity includes being independent
in fact and appearance when providing audit and attestation engagements, maintaining
an attitude of impartiality, having intellectual honesty, and being free of conflicts of
Objectivity
interest. Avoiding conflicts that may, in fact or appearance, impair auditors' objectivity
in performing the audit or attestation engagement is essential to retaining credibility.
Maintaining objectivity includes a continuing assessment of relationships with audited
entities and other stakeholders in the context of the auditors' responsibility to the
public.
Proper Use of
Government information, resources, or positions are to be used for official purposes
Government
and not inappropriately for the auditor's personal gain or in a manner contrary to law
Information,
or detrimental to the legitimate interests of the audited entity or the audit organization.
Resources and
This concept includes the proper handling of sensitive or classified information or
Position
resources.
High expectations for the auditing profession include compliance with laws and
regulations and avoidance of any conduct that might bring discredit to auditors' work,
including actions that would cause an objective third party with knowledge of the
Professional Behavior relevant information to conclude that the auditors' work was professionally deficient.
Professional behavior includes auditors' putting forth an honest effort in performance
of their duties and professional services in accordance with the relevant technical and
professional standards.
Source : Yellow Book
- Annexe 2, page 12 Tableau 2 Principes gnraux applicables laudit selon le Yellow Book
Principe
Independence
(personal, external
and organizational)
Professional
judgment
Competence
Porte et signification
In all matters relating to the audit work, the audit organization and the individual
auditor, whether government or public, must be free from personal, external, and
organizational impairments to independence, and must avoid the appearance of such
impairments of independence.
Auditors and audit organizations must maintain independence so that their opinions,
findings, conclusions, judgments, and recommendations will be impartial and viewed
as impartial by objective third parties with knowledge of the relevant information.
Auditors should avoid situations that could lead objective third parties with knowledge
of the relevant information to conclude that the auditors are not able to maintain
independence and thus are not capable of exercising objective and impartial judgment
on all issues associated with conducting the audit and reporting on the work.
Auditors must use professional judgment in planning and performing audits and
attestation engagements and in reporting the results.
Professional judgment includes exercising reasonable care and professional
skepticism. Reasonable care concerns acting diligently in accordance with applicable
professional standards and ethical principles. Professional skepticism is an attitude
that includes a questioning mind and a critical assessment of evidence. Professional
skepticism includes a mindset in which auditors assume neither that management is
dishonest nor of unquestioned honesty. Believing that management is honest is not a
reason to accept less than sufficient, appropriate evidence.
The staff assigned to perform the audit or attestation engagement must collectively
possess adequate professional competence for the tasks required.
The audit organization's management should assess skill needs to consider whether its
workforce has the essential skills that match those necessary to fulfill a particular audit
mandate or scope of audits to be performed. Accordingly, audit organizations should
have a process for recruitment, hiring, continuous development, assignment, and
evaluation of staff to maintain a competent workforce. The nature, extent, and formality
of the process will depend on various factors such as the size of the audit organization,
its structure, and its work.
Each audit organization performing audits or attestation engagements in accordance
with GAGAS must:
a. establish a system of quality control that is designed to provide the audit
organization with reasonable assurance that the organization and its personnel comply
with professional standards and applicable legal and regulatory requirements, and
b. have an external peer review at least once every 3 years.
Source
AICPA
Financial
Audits
Fieldwork
Standards
GAGAS
AICPA
Financial
Audits
Reporting
Standards
GAGAS
Porte et prcisions
a. The auditor must adequately plan the work and must properly supervise any
assistants.
b. The auditor must obtain a sufficient understanding of the entity and its
environment, including its internal control, to assess the risk of material
misstatement of the financial statements whether due to error or fraud, and to design
the nature, timing, and extent of further audit procedures.
c. The auditor must obtain sufficient appropriate audit evidence by performing audit
procedures to afford a reasonable basis for an opinion regarding the financial
statements under audit.
GAGAS establish field work standards for financial audits in addition to the
requirements contained in the AICPA standards. Auditors should comply with these
additional standards when citing GAGAS in their audit reports. The additional
government auditing standards relate to :
a. auditor communication during planning ;
b. previous audits and attestation engagements ;
c. detecting material misstatements resulting from violations of provisions of
contracts or grant agreements, or from abuse ;
d. developing elements of a finding ; and
e. audit documentation.
a. The auditor must state in the auditor's report whether the financial statements are
presented in accordance with generally accepted accounting principles (GAAP).
b. The auditor must identify in the auditor's report those circumstances in which
such principles have not been consistently observed in the current period in relation
to the preceding period.
c. When the auditor determines that informative disclosures are not reasonably
adequate, the auditor must so state in the auditor's report.
d. The auditor must either express an opinion regarding the financial statements,
taken as a whole, or state that an opinion cannot be expressed, in the auditor's
report. When the auditor cannot express an overall opinion, the auditor should state
the reasons therefore in the auditor's report. In all cases where an auditor's name is
associated with financial statements, the auditor should clearly indicate the
character of the auditor's work, if any, and the degree of responsibility the auditor is
taking in the auditor's report.
GAGAS establish reporting standards for financial audits in addition to the
standards contained in the AICPA standards. Auditors should comply with these
additional standards when citing GAGAS in their audit reports. The additional
government auditing standards relate to
a. reporting auditors' compliance with GAGAS ;
b. reporting on internal control and compliance with laws, regulations, and
provisions of contracts or grant agreements ;
c. reporting deficiencies in internal control, fraud, illegal acts, violations of
provisions of contracts or grant agreements, and abuse ;
d. communicating significant matters in the auditors' report ;
e. reporting on the restatement of previously-issued financial statements ;
f. reporting views of responsible officials ;
g. reporting confidential or sensitive information ; and
h. distributing reports.
- Annexe 2, page 15 Les rapports particuliers des Inspectors Generals prsentent les caractristiques
suivantes :
- il sagit de rapports courts, denviron une vingtaine de pages, prcds dune synthse
(executive summary) et qui renvoient si ncessaire des annexes plus volumineuses,
non rendues publiques mais nanmoins accessibles dans le cadre du rgime daccs aux
documents administratifs ;
- le rapport prsente le contexte, le diagnostic port sur la situation, les apprciations des
services audits recueillies par lInspector General sur ce diagnostic et la rponse quil
choisit dapporter ces apprciations. Lorsque le responsable du service audit conteste
une observation, celle-ci peut tre soit maintenue, soit amende par lInspector
General ;
- suivent les recommandations formules par lInspector General et les apprciations
portes sur celles-ci par le responsable du service audit ;
- le rapport est sign par lauditeur charg des travaux, en vertu de lengagement de la
responsabilit personnelle des auditeurs ;
- une annexe intitule Scope and Methodology prcise le cadrage du rapport et la
mthodologie employe pour ltablir. Cest dans cette annexe, assez courte (une
deux pages), que sont prcises les investigations, rfrences et donnes ayant permis
lInspector General de formuler son diagnostic et ses recommandations. En particulier,
y est dtaill tout recours des outils et mthodes particuliers de traitement de donnes.
Lannexe prcise galement quels sont les autres travaux daudit existants qui touchent
au mme sujet (Prior Coverage).
Encadr Exemple dannexe Scope and Methodology (rapport de lInspector General de la NASA
relatif au National Aviation Operations Monitoring Service)
We performed this review from November 2007 through February 2008 in accordance with generally accepted government
auditing standards. Those standards require that we plan and perform audits to obtain sufficient, appropriate evidence to
provide a reasonable basis for our findings and conclusions based on our audit objectives. We believe that the evidence
obtained during this review provides a reasonable basis for our findings and conclusions based on our objectives.
We initially concentrated our efforts on gaining an understanding of the background of NAOMS, including its history,
funding, and objectives, and the intended use of the collected survey data. We traveled to Ames Research Center and held
interviews with the head of NASAs Human Systems Integration Division, NAOMS and ASMM Project management
personnel, Battelle personnel, and the NAOMS Project survey methodologist. At NASA Headquarters, we interviewed
personnel who had been involved in NAOMS, including the Aviation Safety Program Director at the time, the FAA
representative to NASA at the time, the NAOMS principal investigator, and the current staff of NASAs Aeronautics Research
Mission Directorate.
To determine the adequacy of NAOMS Project and contract management, we compared NAOMS Project management
actions with the criteria contained in NPD 7120.4A and NPG 7120.5A. We reviewed applicable documentation, including the
CPFF contracts between Ames Research Center and Battelle and the associated NASA Forms 1680;20 presentations
prepared by Battelle and NAOMS management; Battelles Field Trial Training Manual; and Extramural Monitoring and
ASMM Project Plans from 1999, 2000, and 2004.
For our review of funding, we analyzed the original estimate of NAOMS planned funding requirements using Battelles Cost
and Price Proposal, July 12, 1999, and Battelles Response to NASAs Deficiency Report and Clarification Report,21
August 20, 1999; compared them with the 1999 Extramural Monitoring and 2000 ASMM Project Plans; and evaluated the
funds actually expended.
We did not assess the validity of the data or the NAOMS survey methodology because that was beyond the scope of our
review, as were issues related to the confidentiality of the data.
Computer-Processed Data. We did not use computer-processed data to perform this review. Although Battelle used NAOMS
data in the development of the presentations showing event rates and trends, our review focused on the management of
NAOMS. Therefore, the reliability and validity of the data have no impact on our conclusions.
- Annexe 2, page 16 Prior Coverage. Though not specific to NAOMS or ASMM, the NASA OIG report, NASAs Aviation Safety Program (IG00-053, September 26, 2000), highlighted various challenges NASA had to ensure the success of its Aviation Safety Program.
Those challenges included the technical development of products, user implementation of the resulting technology, and
availability of resources (staffing, time, and dollars). The audit concluded that some of the goals were optimistic and could
lead to unfulfilled expectations by Congress, the aviation community, and the public. The report can be accessed over the
Internet at http://www.hq.nasa.gov/office/oig/hq/audits/reports/FY00/index.html.
Source : Office of the Inspector General of the National Air and Space Agency (NASA), Report on the National Aviation
Operations Monitoring Service, 2008
D.
Diffrents indicateurs permettent aux auditeurs de rendre compte de leur activit. Il sagit,
pour une part, dindicateurs financiers faisant tat des conomies ralises la suite des travaux
daudit et de la mise en uvre des recommandations et, dautre part, dindicateurs rendant compte de
la qualit de ces travaux.
Lencadr ci-dessous cite un compte-rendu dactivit du GAO, tandis que le tableau qui
suit indique les objectifs et indicateurs prsents dans le rapport dactivit de lInspector General de la
NASA pour lanne fiscale.
Encadr Extrait dun compte-rendu dactivit du GAO pour lanne fiscale 2006
Financial benefits from GAO work in fiscal year 2006 reached an all-time high of $51 billion a $105 return on every dollar
invested in GAO. The agencys budget was $484.7 million. GAO also documented more than 1,300 nonfinancial benefits that
shaped legislation and improved services to the public.
In fiscal year 2006, GAO issued nearly 1,000 reports and other products, many suggesting ways to strengthen government
programs and policies. More than 80 percent of GAOs recommendations are being implemented by Congress or federal
agencies. Last year, GAO also saw a significant rise in Congressional testimonies: GAO witnesses appeared at 240 hearings,
a record so far this decade.
Source : GAO
Objective
Data Point
Results from Customer Feedback Quality
Surveys for all audits focusing on whether: (1)
OIG work products were meaningful/important,
(2) OIG results were provided in a timely
manner, (3) OIG deliverable/services were
useful, and (4) OIG staff conducted themselves in
a professional manner.
Goal 1.
Maximize Value
to NASA's
Programs and
Operations
Objective 1. Provide quality products and
services that are clear, accurate, timely,
relevant, and responsive to NASA
decision-makers, Congress, and other
stakeholders
Goal 2.
Efficiently
Provide
Independent
Products and
Services
Objective
including the program issues identified in
the Most Serious Management and
Performance Challenges Report, the U.S.
Government Accountability Office's High
Risk List, and the President's Management
Agenda and Vision for Space Exploration
Objective 1. Adhere to established quality
standards as well as statutory, regulatory,
and administrative requirements
Objective 2. Continuously assess OIG
work processes and products to identify
needed efficiencies
Objective 3. Improve communication and
information sharing within the OIG
Data Point
Source : Office of the Inspector General of the National Air and Space Agency (NASA), Report on Results FY 2007
E.
Les missions de conseil sur les politiques publiques sont soit externalises par le recours
des prestataires spcialiss, soit assures par des instances ad hoc mobilisant principalement des
comptences universitaires.
La possibilit de dispenser des prestations de conseil est toutefois mnage aux auditeurs
par les normes issues du Yellow Book, un double titre : dune part, en tant que mission daudit,
lorsque les conseils portent sur le cur de mtier et mobilisent directement les comptences
techniques des auditeurs et, dautre part, en tant que prestation ne relevant pas de laudit mais pouvant
nanmoins tre ralise par une entit charge de missions daudit.
Lencadr ci-dessous prsente les extraits correspondants du Yellow Book et explicite les
enjeux lis lindpendance des auditeurs dans lexercice de missions de conseil.
- Annexe 2, page 18 Encadr Lindpendance des auditeurs dans lexercice de fonctions de conseil
Independent public accountants may provide audit and nonaudit services (commonly referred to as consulting) under
contractual commitments to an entity and should determine whether nonaudit services they have provided or are committed
to provide have a significant or material effect on the subject matter of the audits.
The following two overarching principles apply to auditor independence when assessing the impact of performing a nonaudit
service for an audited program or entity: (1) audit organizations must not provide nonaudit services that involve performing
management functions or making management decisions and (2) audit organizations must not audit their own work or
provide nonaudit services in situations in which the nonaudit services are significant or material to the subject matter of the
audits.
In considering whether audits performed by the audit organization could be significantly or materially affected by the
nonaudit service, audit organizations should evaluate (1) ongoing audits; (2) planned audits; (3) requirements and
commitments for providing audits, which includes laws, regulations, rules, contracts, and other agreements; and (4) policies
placing responsibilities on the audit organization for providing audit services.
If requested to perform nonaudit services that would impair the audit organization's ability to meet either or both of the
overarching independence principles for certain types of audit work, the audit organization should inform the requestor and
the audited entity that performing the nonaudit service would impair the auditors' independence with regard to subsequent
audit or attestation engagements.
Nonaudit Services That Do Not Impair Auditor Independence
Nonaudit services in which auditors provide technical advice based on their technical knowledge and expertise do not impair
auditor independence with respect to entities they audit and do not require the audit organization to apply the supplemental
safeguards. However, auditor independence would be impaired if the extent or nature of the advice resulted in the auditors'
making management decisions or performing management functions.
Examples of the types of services considered as providing technical advice include the following:
a. participating in activities such as commissions, committees, task forces, panels, and focus groups as an expert in a purely
advisory, nonvoting capacity to (1) advise entity management on issues based on the auditors' knowledge or (2) address
urgent problems;
b. providing tools and methodologies, such as guidance and good business practices, benchmarking studies, and internal
control assessment methodologies that can be used by management; and
c. providing targeted and limited technical advice to the audited entity and management to assist them in activities such as
(1) answering technical questions or providing training, (2) implementing audit recommendations, (3) implementing internal
controls, and (4) providing information on good business practices.
Nonaudit Services That Would Not Impair Independence if Supplemental Safeguards Are Implemented
Services that do not impair the audit organization's independence with respect to the entities they audit so long as they
comply with supplemental safeguards include the following:
()
e. providing advisory services on information technology limited to services such as advising on system design, system
installation, and system security if management, in addition to the safeguards in paragraph 3.30, acknowledges
responsibility for the design, installation, and internal control over the entity's system and does not rely on the auditors' work
as the primary basis for determining (1) whether to implement a new system, (2) the adequacy of the new system design, (3)
the adequacy of major design changes to an existing system, and (4) the adequacy of the system to comply with regulatory or
other requirements;.
Nonaudit Services That Impair Independence
Compliance with supplemental safeguards will not overcome independence impairments in this category. By their nature,
certain nonaudit services directly support the entity's operations and impair the audit organization's ability to meet either or
both of the overarching independence principles in paragraph 3.22 for certain types of audit work. Examples of the types of
services under this category include the following:
()
h. developing an entity's performance measurement system when that system is material or significant to the subject matter of
the audit;
i . developing an entity's policies, procedures, and internal controls;
j. performing management's assessment of internal controls when those controls are significant to the subject matter of the
audit;
k. providing services that are intended to be used as management's primary basis for making decisions that are significant to
the subject matter under audit;
- Annexe 2, page 19 ()
Supplemental Safeguards for Maintaining Auditor Independence When Performing Nonaudit Services.
Performing nonaudit services described in paragraph 3.28 will not impair independence if the overarching independence
principles stated in paragraph 3.22 are not violated. For these nonaudit services, the audit organization should comply with
each of the following safeguards :
a. document its consideration of the nonaudit services, including its conclusions about the impact on independence ;
b. establish in writing an understanding with the audited entity regarding the objectives, scope of work, and product or
deliverables of the nonaudit service; and management's responsibility for (1) the subject matter of the nonaudit services, (2)
the substantive outcomes of the work, and (3) making any decisions that involve management functions related to the
nonaudit service and accepting full responsibility for such decisions ;
c. exclude personnel who provided the nonaudit services from planning, conducting, or reviewing audit work in the subject
matter of the nonaudit service ; and
d. do not reduce the scope and extent of the audit work below the level that would be appropriate if the nonaudit service were
performed by an unrelated party.
Source : Yellow Book
b) Audit et valuation
Comme indiqu supra, certains Offices of Inspector General comportent une unit
spcialise sur les fonctions dinspection et dvaluation (Inspections and Evaluations), distincte de
lunit charge des missions daudit. Les deux encadrs ci-aprs dcrivent les missions des Inspections
and Evaluations Divisions de lOffice of the Inspector General for Tax Administration et de lOffice of
Inspector General de lentreprise ferroviaire fdrale Amtrak.
Encadr Missions de lInspections and Evaluations Division
de l Office of the Inspector General for Tax Administration
TIGTA's Office of Inspections and Evaluations provides a range of specialized services and products, including quick
reaction reviews, onsite inspections of an office and in-depth evaluations of a major departmental function, activity or
program.
Inspections provide:
-
Evaluations often result in recommendations to streamline operations, enhance data quality, and minimize inefficient and
ineffective procedures.
Source : IRS
- Annexe 2, page 20 Compliance Reviews. These are evaluations that measure whether Amtrak, as a whole or a specific department within
Amtrak, is in compliance with certain legislation, Congressional directive, or corporate policy. The results are reported to
Amtrak senior or executive management.
Efficiency and Effectiveness Studies. These are evaluations that assess Amtrak's performance in specific areas and make
recommendations that will improve the efficiency and effectiveness of the effort in these areas. These evaluations are usually
process oriented and primarily focus on management actions and outcomes.
Technical Analyses. These are evaluations that utilize the expertise within the IE to perform as outside consultants. As the
office grows, specialized expertise in the IE will be utilized within Amtrak to provide an unbiased expert analysis that is
currently being provided by outside consultants.
Source : Amtrak
Toutefois, tous les Offices of Inspector General ne sont plus dots ce jour dune
Inspections and Evaluations Division. Dans plusieurs dpartements ministriels et agences, il a t
considr que les travaux se rapprochaient des travaux daudit, mais en en ignorant les normes
garantissant lindpendance et lobjectivit des conclusions. Pour remdier ces faiblesses, ces units
ont t intgres aux Audit Divisions.
Au surplus, depuis la mise en place du Presidents Management Agenda, la mission
dvaluation des programmes fdraux tend de plus en plus tre centralise sous lautorit de lOffice
of Management and Budget, qui considre que la politique dvaluation doit tre la main du
Prsident et non mise en uvre en ordre dispers et de faon formellement indpendante par les
Inspectors Generals des dpartements ministriels et agences.
III.
LVALUATION
A.
Adopt en 1993 pour introduire des considrations de performance dans lallocation des
moyens budgtaires, le dispositif Government Performance and Results Act (GPRA) prvoyait que
chaque dpartement ministriel et chaque agence devait se doter dun plan stratgique pluriannuel et,
chaque anne, dun plan stratgique annuel dclinant le prcdent, sur la base duquel il revenait au
Congrs dallouer les moyens ncessaires lentit pour conduire son activit. A chaque fin
dexercice, lentit tait tenue de rendre des comptes au Congrs au travers dun rapport annuel de
performance.
En 2001, date dinstallation de George W. Bush la Maison blanche, un bilan exhaustif a
t tir de la mise en uvre du dispositif GPRA de pilotage par la performance. Il a t constat aussi
bien par lOMB que par le GAO (cf. infra) que les performances de ladministration fdrale navaient
pu tre significativement amliores faute, dune part, dune valuation permettant dtablir un lien
entre les moyens allous et les rsultats obtenus et, dautre part, de la faiblesse du pilotage central dun
dispositif qui reposait en trop grande partie sur les entits elles-mmes. Il a donc t dcid de lancer
un chantier intitul Presidents Management Agenda, dont lobjet tait de renforcer le pilotage et la
mise niveau de la gestion publique au sein de ladministration fdrale grce cinq chantiers 5 . Sur
chacun de ces chantiers, chaque dpartement ministriel et chaque agence se voit dlivrer une notation
feu vert , feu orange ou feu rouge .
B.
Dans le cadre du chantier Budget and Performance Integration, lOMB a mis en place un
outil destin mieux valuer la performance des entits de ladministration fdral, le Program
Assessment Rating Tool (PART).
5
Strategic Management of Human Capital, Competitive Sourcing, Improved Financial Performance, Expanded Electronic
Government, Budget and Performance Integration.
- Annexe 2, page 21 PART se veut un outil dvaluation permettant au prsident et au Congrs didentifier les
programmes les plus performants, qui ont vocation tre allocataires dun montant accru de
ressources, et ceux dont les performances laissent dsirer, auxquels il incombe damliorer leurs
rsultats sous peine de disparatre.
PART est donc un lment central des arbitrages auxquels procdent le prsident et le
Congrs dans le processus daffectation des crdits aux diffrents programmes (appropriation). Il a
permis de sortir de lenlisement bureaucratique dans lequel le GPRA avait plong aussi bien les entits
oprationnelles que lOMB lui-mme 6 .
Utilis au sein de lOMB par des Program Evaluation Teams, loutil PART consiste,
pour un programme donn, rpondre une srie de 25 questions, sanctionnes chacune par une note.
Les questions peuvent varier suivant la catgorie laquelle est rattache le programme 7 . Lencadr cidessous prsente un aperu des questions auxquelles doivent rpondre les valuateurs utilisateurs de
loutil PART.
Encadr Les principales questions poses dans le cadre de lvaluation laide de PART
Does the program address a specific and existing problem, interest or need ?
Is the program designed so that it is not redundant or duplicative of any other federal, state, local or private effort ?
Does the program have a limited number of specific long-term performance measures that focus on outcomes and
meaningfully reflect the purpose of the program ?
Does the program have ambitious targets and timeframes for its long-term measures ?
Does the program (including program partners) achieve its annual performance goals ?
Are independent evaluations of sufficient scope and quality conducted on a regular basis or as needed to support program
improvements and evaluate effectiveness and relevance to the problem, interest, or need ?
Are budget requests explicitly tied to accomplishment of the annual and long-term performance goals, and are the resource
needs presented in a complete and transparent manner in the program's budget ?
Does the program use strong financial management practices ?
Has the program demonstrated adequate progress in achieving its long-term performance goals ?
Does the program demonstrate improved efficiencies or cost effectiveness in achieving program goals each year ?
Source : OMB
Les notes attribues chaque question (0 ou 1) sont ensuite pondres suivant laspect
auquel elles se rattachent, avec les coefficients suivants : la finalit et la conception du programme
(20%), la planification stratgique (10%), la gestion (20%), les rsultats et les comptes rendus par les
responsables (50%). La somme rsultante permet dobtenir une note sur 100 refltant les performances
du programme. Le tableau ci-aprs prsente lventail des notes sanctionnant les programmes au terme
de leur valuation par lOMB laide de loutil PART.
Selon les termes dune dclaration du directeur de lOMB au Congrs en 2002, Agencies spend an inordinate amount of
time preparing reports to comply with [GPRA], producing volumes of information of questionable value. Selon le site
Internet de lOMB, In 1993, Congress enacted the Government Performance and Results Act (GPRA) to get the federal
government to focus federal programs on performance. After eight years of experiences, progress toward the use of
performance information for program management has been discouraging. According to a General Accounting Office (GAO)
survey of federal managers, agencies may, in fact, be losing ground in their efforts to building organizational cultures that
support a focus on results. The American people should be able to see how government programs are performing and
compare performance and cost across programs.
7
Les sept catgories identifies sont les suivantes : Direct Federal, Competitive Grant, Block/Formula Grant, Regulatory,
Capital Assets and Service Acquisition, Credit, and Research and Development.
- Annexe 2, page 22 Tableau 5 Notes et apprciations attribues aux programmes laide de loutil PART
Note
Apprciation
0-49
Ineffective
50-69
Adequate
70-84
Moderately
effective
85-100
Effective
Pas de note
Results not
demonstrated
Signification
Programs receiving this rating are not using your tax dollars effectively.
Ineffective programs have been unable to achieve results due to a lack of
clarity regarding the program's purpose or goals, poor management, or some
other significant weakness.
This rating describes a program that needs to set more ambitious goals,
achieve better results, improve accountability or strengthen its management
practices.
In general, a program rated Moderately Effective has set ambitious goals and
is well-managed. Moderately Effective programs likely need to improve their
efficiency or address other problems in the programs' design or management in
order to achieve better results.
This is the highest rating a program can achieve. Programs rated Effective set
ambitious goals, achieve results, are well-managed and improve efficiency
A rating of Results Not Demonstrated (RND) indicates that a program has not
been able to develop acceptable performance goals or collect data to
determine whether it is performing.
Source : OMB
Lorsque plus de 10% des programmes dun dpartement ministriel ou dune agence ne
peuvent tre nots, il est impossible pour cette entit de bnficier dun feu vert au chapitre de la
Budget and Performance Integration Initiative. Si plus de 50% des programmes ne peuvent tre nots,
lensemble est obligatoirement sanctionn par un feu rouge. Les entits sont donc incites se prter
lexercice de notation plutt que de lesquiver.
C.
Les programmes fdraux ont t valus par vague de lanne fiscale 2004 la date du
prsent rapport. Au total, lOMB a valu ce jour 98% des programmes fdraux laide de loutil
PART. Compte tenu des notes attribues, 28% des programmes fdraux sont considrs comme
ntant pas performants (Ineffective ou Results not Demonstrated). Le tableau ci-aprs rend compte
des notes attribues aux programmes fdraux valus ce jour.
Tableau 6 Rpartition des programmes entre les
diffrentes notes attribues laide de PART
Note
Nombre de programmes
Effective
193
Moderately Effective
326
Adequate
298
Ineffective
27
Results not Demonstrated
173
Nombre total de programmes valus
1 017
Source : OMB
Les conclusions des valuations ralises laide de PART sont systmatiquement mises
en ligne sur un site Web spcialis intitul www.expectmore.gov, sous deux formats : une courte
synthse de quelques paragraphes et un dveloppement dtaillant les rponses chacune des questions
poses dans le cadre de lvaluation et renvoyant aux rfrences tayant ces rponses (evidence).
Grantees have not been selected through a competitive process that considers performance. Historically, the program's
10 national grantees have been the sole recipients of grant funds, regardless of performance. Competition would help
strengthen service delivery and open the door to new grantees, including faith-based and community based
organizations.
Improvements to performance measures needed. Until recently, the program did not have measures of employment,
retention, and earnings to assess the impact on program participants.
Updates to performance reporting systems needed. The program did not have a grantee reporting system to capture
important outcome data on employment, retention, and earnings which would aid in assessing program impact.
Improvement Plan
We are taking the following actions to improve the performance of the program :
-
Continuing to strengthen program accountability through common performance measures, including developing a new
measure to gauge cost-effectiveness.
Adopting efficiency measures that are linked to performance outcomes, account for all costs, and facilitate comparisons
across Department of Labor training and employment programs.
Source : www.expectmore.gov
Le bilan tir de lutilisation de loutil PART est aujourdhui mitig, comme le montre le
tableau ci-aprs, extrait dune tude comparative ralise par un haut fonctionnaire du ministre
nerlandais des finances ayant sjourn pour ce faire plusieurs semaines auprs des responsables de
lOMB 8 .
Maarten de Jong, Assessing the PART, An analysis of OMBs program assessment rating tool and comparison to the NL
policy review, avril 2008.
Shifts in budget allocation from poor performing to No significant effect on Congress budget
better performing programs
resolution
Increased role of performance information in
budget deliberations by President and Congress
CONCLUSION
Le systme daudit et dvaluation de ladministration fdrale amricaine prsente
quatre traits saillants.
En premier lieu, le systme daudit tout entier est m par le Congrs, qui exerce
formellement ou informellement son autorit aussi bien sur le Government Accountability Office, qui
lui est rattach, que sur les Inspectors Generals des dpartements ministriels et agences,
formellement indpendants mais dont la mission consiste, pour lessentiel, tenir le Congrs inform
de lorganisation et du fonctionnement des diffrentes entits de ladministration fdrale.
Limplication du Congrs dans le systme daudit exerce une pression vertueuse en faveur dun degr
lev dindpendance des auditeurs et, surtout, de transparence de leurs travaux. Cest parce quils en
informent le Congrs et que le celui-ci en dbat en sance publique que le contenu des rapports du
GAO comme des Inspectors Generals est, sauf exception, systmatiquement mis disposition des
citoyens via des rapports publics. La pression gnrale en faveur dune transparence accrue explique
que lvaluation elle aussi, telle que conduite par lOffice of Management and Budget, vise galement
mieux informer le Congrs et les citoyens sur les performances de ladministration fdrale.
- Annexe 2, page 25 En deuxime lieu, il nexiste pas de distinction marque entre laudit interne et laudit
externe. Les Inspectors Generals ont toutes les apparences dauditeurs internes des entits auxquelles
ils sont rattachs. Mais, dans le mme temps, ils sont aussi chargs den certifier les comptes,
remplissant ainsi des fonctions daudit externe au sens des rfrentiels internationaux. Leur
indpendance vis--vis des entits quils ont pour attribution dauditer les empche dans les faits de
rendre des comptes aussi bien la personne place la tte de cette entit qu un ventuel comit
daudit place auprs de cette dernire. Il en rsulte une relative unit du systme daudit de
ladministration fdrale. Le GAO et les Inspectors Generals se rfrent aux mmes normes,
rassembles dans le Yellow Book. Ils recourent aux mmes outils et aux mmes mthodes de travail.
Seule les distingue ltendue de leurs comptences, puisque les Inspectors Generals sont tenus de se
limiter au primtre de leur entit de rattachement, tandis que le GAO, comptent pour auditer
ladministration dans son ensemble, est donc mme daborder des problmatiques plus transversales.
En troisime lieu, en dpit de la formalisation du cadre sappliquant la fonction
comptable et financire dans ladministration fdrale, les audits financiers sont une activit de faible
importance et de faible enjeu comparativement aux audits de performance. Nombreux sont les tats
financiers qui, tels ceux du dpartement de la dfense, ne sont jamais certifis ou ne le sont quavec
rserve, sans que cette situation appelle particulirement lattention du Congrs. Compte tenu dun
relatif dsintrt du Congrs comme du GAO pour la certification des comptes, ce dernier sest en
quelque sorte dbarrass de cette mission au profit des Inspectors Generals ds lors positionns,
comme on vient de le voir, mi-chemin entre laudit interne et laudit externe des entits auxquelles
ils sont rattachs. A quelques rares exceptions prs, les Inspectors Generals eux-mmes ne voient
quun intrt limit exercer eux-mmes la mission de certification des comptes, prfrant la soustraiter des auditeurs spcialiss issus du secteur priv. Il en rsulte que les audits financiers en amont
comme au stade de la certification des comptes sont considrs de toutes parts comme une activit de
moindre intrt et prsentant des enjeux stratgiques plus modestes.
En quatrime lieu, il existe une distinction nette entre laudit et lvaluation. Le premier
relve dune entit indpendante dterminant librement son programme de travail et se rfrant tout au
long de ses travaux des rfrentiels gnraux et communs lensemble des auditeurs. La seconde est
conue comme une activit moins formalise et directement la main de lautorit politique,
rcemment dveloppe pour remdier aux errements constats en matire de pilotage des politiques
publiques par la performance. Lvaluation relve la fois des responsables des dpartements
ministriels et agences, du fait de leur obligation de rendre des comptes sur les rsultats de leur action,
et, lchelle de lensemble de ladministration fdrale, du prsident des Etats-Unis, pour le compte
duquel lOffice of Management and Budget a mis en place des outils et des mthodes ad hoc.
- Annexe 2, page 26 -
PICE JOINTE N1
SCHEMA GENERAL DORGANISATION
Conseille
Nomme
PCIE /
ECIE
Prside
Fdre
Inspector
General
Office of the
Inspector
General
Office of
Management
and Budget
Appuie
Informe
Certifie
les
comptes
Audite
Evalue
Secretary / Administrator
Chief
Financial
Officer
Comptroller
General
Audite
Department /
Agency
Evalue
Informe
Nomme
Council of
Economic
Advisers
Rend
compte
Congress
Government
Accountability
Office
- Annexe 2, page 28 -
1. Short title
This Act be cited as the Inspector General Act of 1978.
2. Purpose and establishment of Offices of Inspector General; departments and agencies involved
In order to create independent and objective units
(1) to conduct and supervise audits and investigations relating to the programs and operations
of the establishments listed in section 11;
(2) to provide leadership and coordination and recommend policies for activities designed
(A) to promote economy, efficiency, and effectiveness in the administration of, and
(B) to prevent and detect fraud and abuse in, such programs and operations; and
(3) to provide a means for keeping the head of the establishment and the Congress fully and
currently informed about problems and deficiencies relating to the administration of such
programs and operations and the necessity for and progress of corrective action;
there is established
(A) in each of such establishments an office of Inspector General, subject to
subparagraph; and
(B) in the establishment of the Department of the Treasury
(i) an Office of Inspector General of the Department of the Treasury; and
(ii) an Office of Treasury Inspector General for Tax Administration.
3. Appointment of Inspector General; supervision; removal; political activities; appointment of
Assistant Inspector General for Auditing and Assistant Inspector General for Investigations
(a) There shall be at the head of each Office an Inspector General who shall be appointed by
the President, by and with the advice and consent of the Senate, without regard to political
affiliation and solely on the basis of integrity and demonstrated ability in accounting,
auditing, financial analysis, law, management analysis, public administration, or
investigations. Each Inspector General shall report to and be under the general supervision of
the head of the establishment involved or, to the extent such authority is delegated, the officer
next in rank below such head, but shall not report to, or be subject to supervision by, any
other officer of such establishment. Neither the head of the establishment nor the officer next
in rank below such head shall prevent or prohibit the Inspector General from initiating,
carrying out, or completing any audit or investigation, or from issuing any subpena during the
course of any audit or investigation.
(b) An Inspector General may be removed from office by the President. The President shall
communicate the reasons for any such removal to both Houses of Congress.
(c) For the purposes of section 7324 of title 5, United States Code, no Inspector General shall
be considered to be an employee who determines policies to be pursued by the United States in
the nationwide administration of Federal laws.
(d) Each Inspector General shall, in accordance with applicable laws and regulations
governing the civil service
- Annexe 2, page 29 (1) appoint an Assistant Inspector General for Auditing who shall have the
responsibility for supervising the performance of auditing activities relating to
programs and operations of the establishment, and
(2) appoint an Assistant Inspector General for Investigations who shall have the
responsibility for supervising the performance of investigative activities relating to
such programs and operations.
4. Duties and responsibilities; report of criminal violations to Attorney General
(a) It shall be the duty and responsibility of each Inspector General, with respect to the establishment
within which his Office is established
(1) to provide policy direction for and to conduct, supervise, and coordinate audits and
investigations relating to the programs and operations of such establishment;
(2) to review existing and proposed legislation and regulations relating to programs and
operations of such establishment and to make recommendations in the semiannual reports
required by section 5 (a) concerning the impact of such legislation or regulations on the
economy and efficiency in the administration of programs and operations administered or
financed by such establishment or the prevention and detection of fraud and abuse in such
programs and operations;
(3) to recommend policies for, and to conduct, supervise, or coordinate other activities carried
out or financed by such establishment for the purpose of promoting economy and efficiency in
the administration of, or preventing and detecting fraud and abuse in, its programs and
operations;
(4) to recommend policies for, and to conduct, supervise, or coordinate relationships between
such establishment and other Federal agencies, State and local governmental agencies, and
nongovernmental entities with respect to
(A) all matters relating to the promotion of economy and efficiency in the
administration of, or the prevention and detection of fraud and abuse in, programs
and operations administered or financed by such establishment, or
(B) the identification and prosecution of participants in such fraud or abuse; and
(5) to keep the head of such establishment and the Congress fully and currently informed, by
means of the reports required by section 5 and otherwise, concerning fraud and other serious
problems, abuses, and deficiencies relating to the administration of programs and operations
administered or financed by such establishment, to recommend corrective action concerning
such problems, abuses, and deficiencies, and to report on the progress made in implementing
such corrective action.
(b)
(1) In carrying out the responsibilities specified in subsection (a)(1), each Inspector General
shall
(A) comply with standards established by the Comptroller General of the United
States for audits of Federal establishments, organizations, programs, activities, and
functions;
(B) establish guidelines for determining when it shall be appropriate to use nonFederal auditors; and
(C) take appropriate steps to assure that any work performed by non-Federal auditors
complies with the standards established by the Comptroller General as described in
paragraph (1).
- Annexe 2, page 30 (2) For purposes of determining compliance with paragraph (1)(A) with respect to whether
internal quality controls are in place and operating and whether established audit standards,
policies, and procedures are being followed by Offices of Inspector General of establishments
defined under section 11 (2), Offices of Inspector General of designated Federal entities
defined under section 8F (a)(2), and any audit office established within a Federal entity
defined under section 8F (a)(1), reviews shall be performed exclusively by an audit entity in
the Federal Government, including the Government Accountability Office or the Office of
Inspector General of each establishment defined under section 11 (2), or the Office of
Inspector General of each designated Federal entity defined under section 8F (a)(2).
(c) In carrying out the duties and responsibilities established under this Act, each Inspector General
shall give particular regard to the activities of the Comptroller General of the United States with a
view toward avoiding duplication and insuring effective coordination and cooperation.
(d) In carrying out the duties and responsibilities established under this Act, each Inspector General
shall report expeditiously to the Attorney General whenever the Inspector General has reasonable
grounds to believe there has been a violation of Federal criminal law.
5. Semiannual reports; transmittal to Congress; availability to public; immediate report on serious
or flagrant problems; disclosure of information; definitions
(a) Each Inspector General shall, not later than April 30 and October 31 of each year, prepare
semiannual reports summarizing the activities of the Office during the immediately preceding sixmonth periods ending March 31 and September 30. Such reports shall include, but need not be limited
to
(1) a description of significant problems, abuses, and deficiencies relating to the
administration of programs and operations of such establishment disclosed by such activities
during the reporting period;
(2) a description of the recommendations for corrective action made by the Office during the
reporting period with respect to significant problems, abuses, or deficiencies identified
pursuant to paragraph (1);
(3) an identification of each significant recommendation described in previous semiannual
reports on which corrective action has not been completed;
(4) a summary of matters referred to prosecutive authorities and the prosecutions and
convictions which have resulted;
(5) a summary of each report made to the head of the establishment under section 6 (b)(2)
during the reporting period;
(6) a listing, subdivided according to subject matter, of each audit report issued by the Office
during the reporting period and for each audit report, where applicable, the total dollar value
of questioned costs (including a separate category for the dollar value of unsupported costs)
and the dollar value of recommendations that funds be put to better use;
(7) a summary of each particularly significant report;
(8) statistical tables showing the total number of audit reports and the total dollar value of
questioned costs (including a separate category for the dollar value of unsupported costs), for
audit reports
(A) for which no management decision had been made by the commencement of the
reporting period;
(B) which were issued during the reporting period;
(C) for which a management decision was made during the reporting period,
including
(i) the dollar value of disallowed costs; and
- Annexe 2, page 31 (ii) the dollar value of costs not disallowed; and
(D) for which no management decision has been made by the end of the reporting
period;
(9) statistical tables showing the total number of audit reports and the dollar value of
recommendations that funds be put to better use by management, for audit reports
(A) for which no management decision had been made by the commencement of the
reporting period;
(B) which were issued during the reporting period;
(C) for which a management decision was made during the reporting period,
including
(i) the dollar value of recommendations that were agreed to by management;
and
(ii) the dollar value of recommendations that were not agreed to by
management; and
(D) for which no management decision has been made by the end of the reporting
period;
(10) a summary of each audit report issued before the commencement of the reporting period
for which no management decision has been made by the end of the reporting period
(including the date and title of each such report), an explanation of the reasons such
management decision has not been made, and a statement concerning the desired timetable
for achieving a management decision on each such report;
(11) a description and explanation of the reasons for any significant revised management
decision made during the reporting period;
(12) information concerning any significant management decision with which the Inspector
General is in disagreement; and
(13) the information described under section 05(b) [1] of the Federal Financial Management
Improvement Act of 1996.
(b) Semiannual reports of each Inspector General shall be furnished to the head of the establishment
involved not later than April 30 and October 31 of each year and shall be transmitted by such head to
the appropriate committees or subcommittees of the Congress within thirty days after receipt of the
report, together with a report by the head of the establishment containing
(1) any comments such head determines appropriate;
(2) statistical tables showing the total number of audit reports and the dollar value of
disallowed costs, for audit reports
(A) for which final action had not been taken by the commencement of the reporting
period;
(B) on which management decisions were made during the reporting period;
(C) for which final action was taken during the reporting period, including
(i) the dollar value of disallowed costs that were recovered by management
through collection, offset, property in lieu of cash, or otherwise; and
(ii) the dollar value of disallowed costs that were written off by management;
and
(D) for which no final action has been taken by the end of the reporting period;
- Annexe 2, page 32 (3) statistical tables showing the total number of audit reports and the dollar value of
recommendations that funds be put to better use by management agreed to in a management
decision, for audit reports
(A) for which final action had not been taken by the commencement of the reporting
period;
(B) on which management decisions were made during the reporting period;
(C) for which final action was taken during the reporting period, including
(i) the dollar value of recommendations that were actually completed; and
(ii) the dollar value of recommendations that management has subsequently
concluded should not or could not be implemented or completed; and
(D) for which no final action has been taken by the end of the reporting period; and
(4) a statement with respect to audit reports on which management decisions have been made
but final action has not been taken, other than audit reports on which a management decision
was made within the preceding year, containing
(A) a list of such audit reports and the date each such report was issued;
(B) the dollar value of disallowed costs for each report;
(C) the dollar value of recommendations that funds be put to better use agreed to by
management for each report; and
(D) an explanation of the reasons final action has not been taken with respect to each
such audit report,
except that such statement may exclude such audit reports that are under formal
administrative or judicial appeal or upon which management of an establishment has
agreed to pursue a legislative solution, but shall identify the number of reports in each
category so excluded.
(c) Within sixty days of the transmission of the semiannual reports of each Inspector General to the
Congress, the head of each establishment shall make copies of such report available to the public
upon request and at a reasonable cost. Within 60 days after the transmission of the semiannual
reports of each establishment head to the Congress, the head of each establishment shall make copies
of such report available to the public upon request and at a reasonable cost.
(d) Each Inspector General shall report immediately to the head of the establishment involved
whenever the Inspector General becomes aware of particularly serious or flagrant problems, abuses,
or deficiencies relating to the administration of programs and operations of such establishment. The
head of the establishment shall transmit any such report to the appropriate committees or
subcommittees of Congress within seven calendar days, together with a report by the head of the
establishment containing any comments such head deems appropriate.
(e)
(1) Nothing in this section shall be construed to authorize the public disclosure of information
which is
(A) specifically prohibited from disclosure by any other provision of law;
(B) specifically required by Executive order to be protected from disclosure in the
interest of national defense or national security or in the conduct of foreign affairs; or
(C) a part of an ongoing criminal investigation.
(2) Notwithstanding paragraph (1)(C), any report under this section may be disclosed to the
public in a form which includes information with respect to a part of an ongoing criminal
investigation if such information has been included in a public record.
- Annexe 2, page 33 (3) Except to the extent and in the manner provided under section 6103(f) of the Internal
Revenue Code of 1986 [26 U.S.C. 6103 (f)], nothing in this section or in any other provision
of this Act shall be construed to authorize or permit the withholding of information from the
Congress, or from any committee or subcommittee thereof.
(f) As used in this section
(1) the term questioned cost means a cost that is questioned by the Office because of
(A) an alleged violation of a provision of a law, regulation, contract, grant,
cooperative agreement, or other agreement or document governing the expenditure of
funds;
(B) a finding that, at the time of the audit, such cost is not supported by adequate
documentation; or
(C) a finding that the expenditure of funds for the intended purpose is unnecessary or
unreasonable;
(2) the term unsupported cost means a cost that is questioned by the Office because the
Office found that, at the time of the audit, such cost is not supported by adequate
documentation;
(3) the term disallowed cost means a questioned cost that management, in a management
decision, has sustained or agreed should not be charged to the Government;
(4) the term recommendation that funds be put to better use means a recommendation by
the Office that funds could be used more efficiently if management of an establishment took
actions to implement and complete the recommendation, including
(A) reductions in outlays;
(B) deobligation of funds from programs or operations;
(C) withdrawal of interest subsidy costs on loans or loan guarantees, insurance, or
bonds;
(D) costs not incurred by implementing recommended improvements related to the
operations of the establishment, a contractor or grantee;
(E) avoidance of unnecessary expenditures noted in preaward reviews of contract or
grant agreements; or
(F) any other savings which are specifically identified;
(5) the term management decision means the evaluation by the management of an
establishment of the findings and recommendations included in an audit report and the
issuance of a final decision by management concerning its response to such findings and
recommendations, including actions concluded to be necessary; and
(6) the term final action means
(A) the completion of all actions that the management of an establishment has
concluded, in its management decision, are necessary with respect to the findings and
recommendations included in an audit report; and
(B) in the event that the management of an establishment concludes no action is
necessary, final action occurs when a management decision has been made.
6. Authority of Inspector General; information and assistance from Federal agencies;
unreasonable refusal; office space and equipment
(a) In addition to the authority otherwise provided by this Act, each Inspector General, in carrying out
the provisions of this Act, is authorized
- Annexe 2, page 34 (1) to have access to all records, reports, audits, reviews, documents, papers,
recommendations, or other material available to the applicable establishment which relate to
programs and operations with respect to which that Inspector General has responsibilities
under this Act;
(2) to make such investigations and reports relating to the administration of the programs and
operations of the applicable establishment as are, in the judgment of the Inspector General,
necessary or desirable;
(3) to request such information or assistance as may be necessary for carrying out the duties
and responsibilities provided by this Act from any Federal, State, or local governmental
agency or unit thereof;
(4) to require by subpena the production of all information, documents, reports, answers,
records, accounts, papers, and other data and documentary evidence necessary in the
performance of the functions assigned by this Act, which subpena, in the case of contumacy or
refusal to obey, shall be enforceable by order of any appropriate United States district court:
Provided, That procedures other than subpenas shall be used by the Inspector General to
obtain documents and information from Federal agencies;
(5) to administer to or take from any person an oath, affirmation, or affidavit, whenever
necessary in the performance of the functions assigned by this Act, which oath, affirmation, or
affidavit when administered or taken by or before an employee of an Office of Inspector
General designated by the Inspector General shall have the same force and effect as if
administered or taken by or before an officer having a seal;
(6) to have direct and prompt access to the head of the establishment involved when necessary
for any purpose pertaining to the performance of functions and responsibilities under this Act;
(7) to select, appoint, and employ such officers and employees as may be necessary for
carrying out the functions, powers, and duties of the Office subject to the provisions of title 5,
United States Code, governing appointments in the competitive service, and the provisions of
chapter 51 and subchapter III of chapter 53 of such title relating to classification and General
Schedule pay rates;
(8) to obtain services as authorized by section 3109 of title 5, United States Code, at daily
rates not to exceed the equivalent rate prescribed for grade GS18 of the General Schedule by
section 5332 of title 5, United States Code; and
(9) to the extent and in such amounts as may be provided in advance by appropriations Acts,
to enter into contracts and other arrangements for audits, studies, analyses, and other services
with public agencies and with private persons, and to make such payments as may be
necessary to carry out the provisions of this Act.
(b)
(1) Upon request of an Inspector General for information or assistance under subsection
(a)(3), the head of any Federal agency involved shall, insofar as is practicable and not in
contravention of any existing statutory restriction or regulation of the Federal agency from
which the information is requested, furnish to such Inspector General, or to an authorized
designee, such information or assistance.
(2) Whenever information or assistance requested under subsection (a)(1) or (a)(3) is, in the
judgment of an Inspector General, unreasonably refused or not provided, the Inspector
General shall report the circumstances to the head of the establishment involved without
delay.
- Annexe 2, page 35 (c) Each head of an establishment shall provide the Office within such establishment with appropriate
and adequate office space at central and field office locations of such establishment, together with
such equipment, office supplies, and communications facilities and services as may be necessary for
the operation of such offices, and shall provide necessary maintenance services for such offices and
the equipment and facilities located therein.
(d) For purposes of the provisions of title 5, United States Code, governing the Senior Executive
Service, any reference in such provisions to the appointing authority for a member of the Senior
Executive Service or for a Senior Executive Service position shall, if such member or position is or
would be within the Office of an Inspector General, be deemed to be a reference to such Inspector
General.
(e)
(1) In addition to the authority otherwise provided by this Act, each Inspector General
appointed under section 3, any Assistant Inspector General for Investigations under such an
Inspector General, and any special agent supervised by such an Assistant Inspector General
may be authorized by the Attorney General to
(A) carry a firearm while engaged in official duties as authorized under this Act or
other statute, or as expressly authorized by the Attorney General;
(B) make an arrest without a warrant while engaged in official duties as authorized
under this Act or other statute, or as expressly authorized by the Attorney General, for
any offense against the United States committed in the presence of such Inspector
General, Assistant Inspector General, or agent, or for any felony cognizable under the
laws of the United States if such Inspector General, Assistant Inspector General, or
agent has reasonable grounds to believe that the person to be arrested has committed
or is committing such felony; and
(C) seek and execute warrants for arrest, search of a premises, or seizure of evidence
issued under the authority of the United States upon probable cause to believe that a
violation has been committed.
(2) The Attorney General may authorize exercise of the powers under this subsection only
upon an initial determination that
(A) the affected Office of Inspector General is significantly hampered in the
performance of responsibilities established by this Act as a result of the lack of such
powers;
(B) available assistance from other law enforcement agencies is insufficient to meet
the need for such powers; and
(C) adequate internal safeguards and management procedures exist to ensure proper
exercise of such powers.
(3) The Inspector General offices of the Department of Commerce, Department of Education,
Department of Energy, Department of Health and Human Services, Department of Homeland
Security, Department of Housing and Urban Development, Department of the Interior,
Department of Justice, Department of Labor, Department of State, Department of
Transportation, Department of the Treasury, Department of Veterans Affairs, Agency for
International Development, Environmental Protection Agency, Federal Deposit Insurance
Corporation, Federal Emergency Management Agency, General Services Administration,
National Aeronautics and Space Administration, Nuclear Regulatory Commission, Office of
Personnel Management, Railroad Retirement Board, Small Business Administration, Social
Security Administration, and the Tennessee Valley Authority are exempt from the requirement
of paragraph (2) of an initial determination of eligibility by the Attorney General.
(4) The Attorney General shall promulgate, and revise as appropriate, guidelines which shall
govern the exercise of the law enforcement powers established under paragraph (1).
ANNEXE 3
PAYS-BAS
SOMMAIRE
I.
A.
B.
C.
D.
E.
LES MINISTRES....................................................................................................................... 1
LE MINISTRE DES FINANCES................................................................................................... 2
LE PREMIER MINISTRE ............................................................................................................. 3
LAUDITEUR EXTERNE : LA COUR NATIONALE DAUDIT ......................................................... 4
LE PARLEMENT ............................................................................................................................ 5
II.
LAUDIT .................................................................................................................................... 5
A.
B.
1.
2.
3.
4.
C.
1.
2.
III.
LE CADRE GNRAL................................................................................................................. 5
LA COUR NATIONALE DAUDIT ............................................................................................... 5
Le programme de travail ......................................................................................................... 5
La typologie des audits de la Cour nationale daudit ............................................................. 8
La procdure gnrique daudit.............................................................................................. 9
Les rapports........................................................................................................................... 10
LES SERVICES MINISTRIELS DAUDIT INTERNE .................................................................... 10
La typologie des audits.......................................................................................................... 10
Les comptences du ministre des finances........................................................................... 11
LVALUATION.................................................................................................................... 12
A.
B.
Annexe 3, page 1
A loccasion dun sjour La Haye, la mission a rencontr des interlocuteurs au sein de
diffrentes structures de ladministration nerlandaise : la direction gnrale du budget au sein du
ministre des finances, en particulier linspection des finances, la Cour nationale daudit, auditeur
externe de ladministration, le service daudit interne du ministre des affaires sociales, linspection de
lemploi et des revenus rattache ce ministre et le service daudit interne du ministre des transports
et du gnie maritime et fluvial.
La prsente annexe rend compte de faon dtaille de ces investigations. Sa premire
partie est consacre dcrire lensemble du systme institutionnel nerlandais du point de vue de
laudit et de lvaluation. Les parties suivantes approfondissent les thmatiques particulires de laudit,
puis de lvaluation, travers lexploitation dune documentation abondante reprise dans des tableaux
et encadrs. La conclusion de la prsente annexe a pour objet de tirer les principaux enseignements du
systme amricain tel quapprhend par la mission.
I.
A.
Les ministres
Chacun des quinze ministres nerlandais est plac sous lautorit dun ministre de plein
exercice, membre du cabinet et participant toutes les runions du conseil des ministres. Certains
ministres sont assists de secrtaires dEtat, comptents seulement sur certains dossiers et qui ne
participent au conseil des ministres que si leur prsence y est requise par lordre du jour.
Chaque ministre est second par un secrtaire gnral, qui est le chef de lentit
ministrielle, responsable de lorganisation et du fonctionnement du ministre. Les directeurs
gnraux et directeurs sont placs sous lautorit du secrtaire gnral.
Dans chaque ministre, un service ministriel daudit interne est charg de conduire des
audits au sein du primtre de lorganisation. Plac directement auprs du secrtaire gnral, le service
ministriel daudit interne rend compte un comit daudit. La nomination de son dirigeant est
subordonne lagrment du ministre des finances et la Cour nationale daudit, auditeur externe, en
est obligatoirement informe.
Chaque ministre est dot dun comit daudit, prsid par le secrtaire gnral du
ministre et associant, outre le secrtaire gnral du ministre et son directeur financier, une ou
plusieurs personnalits extrieures et rmunres. Le service daudit rend des comptes au comit
daudit et peut faire appel lui en cas datteinte son indpendance. Les comits daudit se runissent
trois quatre fois par an.
Comme le montre lencadr ci-dessous, la loi relative au budget et aux comptes publics
autorise les ministres, avec laccord du ministre des finances, confier des travaux daudit des tiers
de prfrence au service daudit interne de leur ministre.
Encadr Possibilit de confier les travaux daudit des tiers
Section 68. 1. In agreement with Our Minister of Finance and after consulting the Court of Audit, Our Ministers may
arrange to have an audit performed in another manner instead of instructing their ministries audit departments to perform
an audit.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).
Annexe 3, page 2
Tous les ministres disposent galement dune direction conomique et financire,
rattache au secrtaire gnral et place sous lautorit dun dirigeant portant le titre de contrleur. Le
contrleur bnficie dune relative indpendance dans lexercice de ses fonctions puisquil rend des
comptes aussi bien au ministre et au secrtaire gnral de son ministre quau ministre des finances,
comptent pour encadrer la gestion financire dans lensemble de ladministration. Il a thoriquement
accs tous les documents et toutes les donnes au sein du ministre. Il est linterlocuteur ministriel
de linspection des finances, service de la direction gnrale du budget du ministre des finances. Il est
galement en charge de lvaluation des politiques publiques conduites par le ministre, en lien avec le
pilotage par la performance.
Certains ministres sont dots de services dinspection comptents pour contrler des
entits extrieures au ministre, soit pour sassurer du bon emploi de ressources alloues par le
ministre, soit pour vrifier le respect de la rglementation en vigueur. Ainsi le ministre des affaires
sociales inclut-il une inspection de lemploi et des revenus, comptentes pour inspecter lemploi des
fonds allous aux collectivits territoriales et aux caisses dassurance sociale. Le ministre des
transports et du gnie maritime et fluvial comporte galement une inspection charge de contrler les
infrastructures publiques de transport et de protection contre les eaux.
Il existe trois statuts distincts pour les entits dpendant dun ministre donn. Les
directions et services font partie intgrante du ministre. Les agences administratives sont adosses au
ministre pour ce qui est des fonctions soutien et support, mais bnficient dune large autonomie dans
leur organisation et leur fonctionnement : linspection de lemploi et des revenus est par exemple une
agence administrative dpendant du ministre des affaires sociales. Enfin, les organismes
administratifs indpendants sont rigoureusement indpendants des ministres.
B.
Annexe 3, page 3
La direction de la coordination de la politique daudit est linterlocuteur de lensemble
des services ministriels daudit interne. Elle dicte les normes applicables aux activits de ces
services, anime un rseau des auditeurs internes des ministres et diffuse en son sein des bonnes
pratiques. Elle exerce de plus en plus des attributions de pilotage de la politique daudit interne
lchelle interministrielle : ainsi est-elle lorigine dun projet de rapprochement entre plusieurs
services ministriels daudit interne visant prfigurer un futur service interministriel daudit interne.
La direction gnrale du budget a un intrt direct ce projet dans la mesure o elle renforcerait la
position du ministre des finances en matire daudit interne et lui permettrait dtre mieux inform de
lorganisation et du fonctionnement des diffrents ministres.
Comme le montre lencadr ci-dessous, le service daudit interne du ministre des
finances est comptent pour auditer les comptes consolids de lensemble de ladministration
pralablement leur certification.
Encadr Les comptences interministrielles du service daudit interne du ministre des finances
Section 67
1. Our Minister of Finance shall instruct his ministrys internal audit department to audit:
a. the central records of the National Treasury;
b. the central government annual financial report;
c. the central government trial balance.
2. The audit department shall seek to establish:
a. whether the central records match the records referred to in section 21 (2);
b. whether the central records meet the requirements laid down in section 26 (2);
c. whether the statement of expenditures and receipts included in the central government annual financial report matches the
financial statements included in the annual reports referred to in section 51;
d. whether the central government annual financial report and the central government trial balance have been prepared in
accordance with the regulations;
e. whether the central government trial balance matches the ministerial trial balances.
3. The audit findings shall be recorded each year in a report addressed to Our Minister of Finance. In addition to the main
audit findings, the report shall contain an announcement on the statement of the central records of the National Treasury, on
the central government annual financial report and on the central government trial balance.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).
C.
Le Premier ministre
Le Premier ministre, chef du gouvernement, est entour du cabinet, qui inclut aussi bien
les ministres de plein exercice que les secrtaires dEtat chargs de les assister.
Le Premier ministre na pas dattributions directes en matire daudit et dvaluation,
lessentiel des attributions interministrielles dans ces domaines relevant du ministre des finances.
En revanche, le Premier ministre dispose auprs de lui dentits charges de le conseiller
sur diffrents sujets, tel le Conseil scientifique des politiques publiques (Scientific Board of
Government Policy), compos duniversitaires de toutes disciplines et charg de raliser des tudes
lattention du gouvernement.
Annexe 3, page 4
D.
Lindpendance de la Cour nationale daudit est assure par une totale autonomie de
gestion et par les modalits de nomination des trois membres de son directoire. Ils dtiennent un
mandat dure indtermine, qui ne prend fin que lorsquils atteignent lge limite de 70 ans.
Lorsquun poste est vacant au conseil dadministration de la Cour, il fait lobjet dun appel public
candidature. Parmi les candidats auditionns par les deux membres en place, six sont inscrits, dans
lordre de prfrence, sur une liste adresse au Parlement. A rception de la liste de candidats, le
Parlement exerce son choix soit sur la liste, soit en dehors. Le candidat dsign est ensuite nomm par
le gouvernement dans les fonctions de membre du conseil dadministration de la Cour.
Encadr La nomination des membres du directoire de la Cour nationale daudit
Section 70
1. The Court of Audit shall consist of three ordinary members who jointly form the Board, together with at most three
extraordinary members. The President shall be appointed by Royal Decree from among the ordinary members, on the
recommendation of Our Minister of the Interior and Kingdom Relations.
2. The Court of Audit shall at the earliest opportunity notify Us and the House of Representatives of any vacancy among its
members.
3. The notification sent to the House of Representatives shall be accompanied by a list of six candidates recommended by a
majority of the members of the Board, to which the House shall have such regard as it sees fit in making its recommendation.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).
En interne, la Cour nationale daudit est organise en trois directions, subdivises leur
tour en trois ou quatre bureaux. La plupart des bureaux sont comptents pour suivre un ensemble de
ministres ou de politiques publiques. Certains ont des attributions transversales, tels les audits de
gestion transversaux, les audits de performance ou les audits dentits ayant un statut particulier
(public/private bodies). Pour conduire ses travaux daudit dans les ministres, la Cour nationale
daudit dispose dquipes demeure de sept ou huit personnes dans chacun deux, qui reprsentent au
total la moiti des auditeurs appartenant la Cour.
Annexe 3, page 5
La Cour nationale daudit sappuie sur les services ministriels daudit interne, dont elle
passe pralablement les travaux en revue, et quelle peut elle-mme auditer. Lencadr ci-dessous
prcise les prrogatives de la Cour nationale daudit vis--vis des auditeurs internes.
Encadr Les prrogatives de la Cour nationale daudit vis--vis des auditeurs internes
Section 86
1. In performing its duties, the Court of Audit may, without prejudice to its right to conduct its own audits, make use of the
findings of audits conducted by others.
2. At the Court of Audits request, Our Ministers shall supply it with the audit programmes of those charged with the audit
function and shall give it full information on audit findings by handing over reports or in such other manner as the Court of
Audit may determine.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).
Les rapports tablis par la Cour nationale daudit font lobjet dune contradiction avec le
ministre concern, puis sont transmis la commission des comptes publics du Parlement. Ils peuvent
faire lobjet dune prsentation formelle par lun des membres du conseil dadministration,
accompagn du chef de mission, aussi bien au Parlement quau ministre entour de ses proches
collaborateurs.
E.
Le Parlement
LAUDIT
A.
Le cadre gnral
Aussi bien les auditeurs internes que la Cour nationale daudit se rfrent aux normes
internationales de laudit. Les rfrentiels internationaux sont dclins par la Cour nationale daudit
sous la forme de rfrentiels daudit dans le secteur public, plus stricts que ne le sont les normes
internationales du point de vue des prrogatives et des sujtions des auditeurs. Ces rfrentiels
simposent tels quels aux services ministriels daudit, qui font dailleurs lobjet dun examen tous les
quatre ans par le Royal Dutch Institute of Chartered Public Accountants pour vrifier la conformit de
leurs travaux aux principes en vigueur.
B.
Dans son plan stratgique pour la priode 2004-2009, la Cour nationale daudit expose les
motifs ayant prsid llaboration de son programme de travail.
La stratgie de la Cour sorganise autour de deux piliers : dune part lobligation de
rendre des comptes et la surveillance (accountability and supervision) ; dautre part, les liens entre les
politiques publiques et leur mise en uvre (link between policy and implementation). Ces deux piliers
se dclinent en cinq objectifs de performance, dtaills dans lencadr ci-dessous.
Annexe 3, page 6
Encadr La stratgie de la Cour nationale daudit
The Accountability and Supervision Pillar
Effects goal
We want our activities in the first pillar to offer all interested parties, including ministers, parliament and civil society
stakeholders, an insight into the state of supervision and accountability within central government and the institutions
associated with it. We want to show, for example, whether ministerial responsibility is fulfilled, whether parliament can fulfil
its control function and whether the public and civil society organisations have an insight into the application of public
funds, the services provided and the effects.
To this end, we shall seek chiefly the following effects in the forthcoming period:
by means of systematic audits, we shall contribute to a visible improvement in the budget and accountability and the
relationship between the two;
we shall help reconcile the accountability and supervision chains with regard to the application of public funds, the
promotion of public interests and the provision of services by the civil service, institutions that perform public tasks with
public funds (legal persons with statutory tasks), other public authorities (including the EU) and supervisors.
Performance goals: what must we do to achieve these effects in the period 2004 2009?
Performance goal 1: Approval of central government accounts, audits of the annual reports prepared by the ministries.
The annual preparation of the approval of central government accounts, and the audits of the annual reports prepared by the
ministries (RJV) will remain the backbone of the Court of Audits work. We express our opinion on the central government
annual financial report and the ministries annual reports (are the figures correct?) on the third Wednesday in May. We
also consider the quality of the accounts for the year and outline developments over the years (are the figures about the
right things?). In doing so, the Court of Audit wishes to contribute to accounts that integrate goals, performance and
finances and that enable a comparison to be made between the various parts and previous years. We shall also determine the
extent to which cutbacks are implemented consistently and realistically in the budget and accounts. In addition to the RJV,
we shall conduct risk analyses to report periodically on arms length implementation, paying particular attention to specialpurpose grants and legal persons with statutory tasks.
Performance goal 2: EU Trend Report
The Court of Audit periodically issues the EU Trend Report on the status of the financial management of EU funds in the
Netherlands and other EU member states, so that trends can be identified over a series of years. By means of the EU Trend
Report, the Court of Audit wishes to contribute to improving the financial management of EU funds in the member states,
particularly in the Netherlands, and to enter into alliances with fellow SAIS in EU member states and with the European
Court of Auditors.
Performance goal 3: Audit of policy information
Policy information is important in the context of accountability and, as the From Policy Budgets to Policy Accountability
(VBTB) operation progresses, will increasingly be integrated into the ministries annual reports, on which we express an
opinion each year. Policy information is also important in the policy cycle: it clarifies whether the policy needs adjustment or
not. We express an opinion on both these functions of policy information. During the VBTB operation, we shall conduct
annual reviews of how the ministries guarantee the quality of policy information, in part by means of policy evaluations. For
the time being, we shall issue an annual report on these guarantees at the same time as, but separately from, the RJV. We
expect this activity to be gradually absorbed into the RJV.
Performance goal 4: Audit of supervision
We carry out several audits in the field of supervision and accountability. These audits are concerned mainly with issues for
which standards are still being developed or that include objects of supervision that are new to the Court of Audit. Examples
include: supervision and accountability in relation to public-private partnerships; supervision of financial ties and markets;
supervision and accountability in respect of cost control for large projects; supervision of flows of EU funds. During the
strategic period, performance goals 2, 3 and 4 will have both a standalone function and will supply data that will eventually
be incorporated into the RJV.
Annexe 3, page 7
The Link between Policy and Implementation Pillar
Effect goal
The Court of Audits audits in the Link between Policy and Implementation pillar will seek to improve the responsiveness,
effectiveness and efficiency of government. We want our audits to make a visible contribution to improving the link between
policy and implementation. The information we produce must therefore be usable and the effects of our work must be visible
in the public sector. Further priorities must be set for the use of the Court of Audits limited capacity. The link between policy
and implementation will be audited principally in those areas that are concerned with basic public services, particularly
those where lack of agreement has the greatest consequences. Priority will consequently be given first to public services and
then to security. We have also chosen the field of sustainable development because good governance must also respect the
needs of future generations and the consequences of a gap between policy and implementation may not become apparent
until some time in the future. We wish to achieve the following concrete performance goal in 2004 2009 to realise this
effect:
Performance goal 5: Audits of the link between policy and implementation
We shall audit the link between policy and implementation in the three fields of government activity named above (1. public
services, 2. security and 3. sustainable development) in order to answer the following questions:
a. what is government policy and what public funds are involved?
b. what are the services, in other words: is policy being implemented and is it being implemented properly?
c. where there is a gap between policy and implementation: what are the causes of policy not being implemented properly, if
at all?
Source : Cour nationale daudit, plan stratgique 2004-2009.
Les liens entre les politiques publiques et leur mise en uvre sont approfondis dans trois
secteurs, dont la Cour nationale daudit justifie lintrt, comme le montre lencadr ci-dessous.
Encadr Les critres de slection des secteurs audits
Our selection of the audit fields is based on the following considerations.
Public services. These are basic services (and sometimes goods) that are provided to individual members of the public and
are heavily influenced by government regulation, funding or implementation. The government will be economising on many
of these services during the strategic period. At the same time, it will be making substantial additional investments in other
basic services, such as education and health care. The link between policy and implementation is particularly relevant during
periods of both contraction and expansion. During intensifications, for example, it must be determined whether the
intensifications actually occur and, if so, whether they help achieve the set policy goals. Where cutbacks are made, there is a
risk of the link between policy and implementation deteriorating. Within this field, we shall concentrate on care, education,
work & income. Within these sectors we shall also focus on generational aspects. In particular, we shall determine whether
the preparation of government policy takes sufficient account of the ageing population and the decline in the number of
young people and whether generational policy is sufficiently coherent. We shall build on the audits conducted in the previous
period and consider, for example, the coherence in policy for young people (chiefly between 16 and 23 years old) and elderly
people (55 and older).
Security. Substantial investments are expected in security during this period. They will have a very direct impact on the
publics living and working environments. The Court of Audit will concentrate on security in living and working
environments, food safety, combating terrorism.
Sustainable development. Sustainable development meets current needs without endangering the ability to meet future needs.
The Court of Audit will pay attention to the development of sustainable energy, the sustainable use of natural resources,
biodiversity.
Source : Cour nationale daudit, plan stratgique 2004-2009.
Enfin, la Cour nationale daudit prcise les critres qui prsideront au choix des audits
particuliers quelle conduira dans le cadre de sa stratgie.
Annexe 3, page 8
Encadr Les critres de dtermination des audits particuliers
The selection of audits within the two pillars will be based on the following criteria:
The social added value of our activities. We put good governance and the public interest first. We want our work to generate
clear added value in relation to what is already known within central government and in relation to the work performed by
others.
Complex policy chains. Where possible, we shall focus our activities on subjects for which policy is prepared and
implemented in complex policy chains, for example because several ministries or several local actors are involved. A
growing number of ministries are preparing and implementing policy in consultation with actors in the field.
Presence of risks. Apart from on our statutory obligations, we shall base our activities on analyses that show there are
considerable risks with regard to the regularity, efficiency and effectiveness of government policy.
Unique powers. Where possible, we shall focus our activities on areas that make the most effective use of our unique powers
or on areas in which only we, on account of our powers, may conduct audits.
Structural interventions. We shall attempt to distil trends from the individual audits and use them to provide insights into a
structure of the government system that is in need of improvement. This requires a combination of in-depth auditing, and
supraministerial and pan-government auditing.
Financial importance. Where possible, we shall focus our activities on policy that is of considerable financial importance.
Source : Cour nationale daudit, plan stratgique 2004-2009.
Annexe 3, page 9
b. whether the requirements laid down in section 58 (1) have been met.
4. When auditing a trial balance, the Court of Audit shall seek to establish:
a. whether it has been compiled in accordance with the reporting requirements;
b. whether the requirements laid down in section 59 have been met.
5. The Court of Audit shall record its findings and opinion each year in reports.
Section 83
1. The Court of Audit shall examine each year:
a. the central records of the National Treasury;
b. the central government annual financial report;
c. the central government trial balance;
to establish whether they meet the requirements set out in section 67 (2).
2. The Court of Audit shall record its findings and its opinion each year in a report.
3. The Court of Audit shall issue a statement of approval regarding the statement of expenditures and receipts included in the
central government annual financial report, and also regarding the central government trial balance.
4. The statement of approval shall be issued on condition that the Final Budget Bills and, where relevant, an Indemnity Bill
are adopted.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).
Rsultat
Policy framework
Selection
Audit programme
Planning
Annexe 3, page 10
Etape
Rsultat
Preparation
Audit proposal
Implementation
Report of findings
Four-way consultation
Report design
Reporting
Draft report
Clearance procedure
Publication text
Publication
Presentation
Follow-up
Self evaluation
Source : Cour nationale daudit,
support de prsentation (2008).
4. Les rapports
La Cour nationale daudit tablit trois sortes de rapports : les rapports annuels rendant
compte de son activit, les rapports au Parlement concluant les travaux daudit, les rapports au
gouvernement (management letters) prcisant les suites apporter aux audits.
Au total, la Cour nationale daudit publie chaque anne environ 25 rapports de
certification des comptes, 14 rapports de performance, 15 rapports relatifs la gestion financire des
ministre ainsi que divers autres rapports (EU trends report, Oversight policy evaluation).
C.
Les auditeurs internes dans les ministres ont des attributions plus resserres que ne le
sont celles de la Cour nationale daudit. Comptents galement pour conduire des audits comptables et
financiers afin de prparer la certification des comptes par la Cour nationale daudit (audit opinion on
financial statements), ils ne le sont en revanche pas pour conduire des audits de performance. Comme
le montre lencadr ci-dessous, seules la gestion oprationnelle et les donnes relatives aux politiques
publiques peuvent faire lobjet de travaux par les auditeurs internes, qui ralisent alors des audits
oprationnels. Ils ne peuvent en revanche auditer la performance des politiques publiques en tant que
telle, pour laquelle seule la Cour nationale daudit est explicitement comptente.
Toutefois, il a t indiqu la mission que les audits conduits par les services ministriels
daudit interne revtaient en ralit des formes varies : audit de performance, audit oprationnel, audit
de systme dinformation. Les services ministriels daudit interne assurent galement des missions de
conseil sur leur champ de comptence.
Dune manire gnrale, les services ministriels daudit interne ralisent un audit annuel
des tats financiers du ministre, des audits oprationnels permettant de sassurer de la qualit de la
gestion financire au sein du ministre et des prestations de conseil la demande du secrtaire gnral.
Annexe 3, page 11
Encadr Les missions des services ministriels daudit interne
Section 66
1. Our Ministers, each in respect of the budgets for which he is responsible, shall instruct their ministries internal audit
departments to audit:
a. the financial and material management pursued;
b. the records kept for the purpose of the above management;
c. the financial information in the annual reports, as referred to in section 51;
d. the ministerial trial balances;
e. the preparation of the information on the policy pursued and operational management.
2. The audit department shall verify whether financial management, material management and the records kept for these
purposes meet the standards of regularity, orderliness, auditability and efficiency set out in section 22 (1), section 25 (1) and
section 26 (1).
3. When auditing an annual report, the audit department shall seek to establish:
a. whether it has been compiled in accordance with the reporting requirements for financial information;
b. whether it meets the requirements laid down in section 58 (1) (a and b).
4. When auditing a trial balance, the audit department shall seek to establish:
a. whether it has been compiled in accordance with the reporting requirements;
b. whether it meets the requirements laid down in section 59.
5. The audit findings shall be recorded each year in reports addressed to Our Minister concerned. The summary report shall
contain, apart from the main audit findings, an auditors report on the financial information in the annual report and the
trial balance.
6. The auditors report referred to in subsection 5 shall relate to the requirements laid down in section 58 (1) (a) and section
59, and shall also state whether the reporting requirements for financial information have been observed.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).
Annexe 3, page 12
Dans lensemble, le ministre des finances est responsable de luniformit des outils et
mthodes de laudit interne dans lensemble de ladministration, qui permettent la coopration entre
les auditeurs internes et les auditeurs externes relevant de la Cour nationale daudit.
Le ministre des finances souhaite transformer terme la fonction daudit interne au sein
de ladministration et constituer un unique service interministriel daudit interne, pilot par lui et
intgrant lensemble des actuels services ministriels. La fusion de quatre services ministriels daudit
interne est dores et dj programme pour lanne 2009 : il sagit des services daudit interne des
ministres de lintrieur, des sports, de la sant et des finances.
Le projet soulve de fortes rticences de la part des services daudit interne des autres
ministres. Pour signifier ces rticences, deux dentre eux, ceux des ministres de la dfense et des
affaires sociales et de lemploi, ont nou un partenariat prvoyant des changes de bonnes pratiques et
mme de collaborateurs. La Cour nationale daudit se mfie, elle aussi, dun projet qui pourrait la
priver de ses relais au plus prs des services oprationnels des ministres.
Selon les interlocuteurs de la mission, il nest pas exclu que la fusion de services
ministriels issus de ministres distincts donne lieu, tt ou tard, la recration de services ministriels
pour remplacer ceux qui auront disparu du fait de cette opration.
III.
LVALUATION
Les Pays-Bas ont mis en place une fonction centrale dvaluation des politiques
publiques, dont lobjectif est de complter le dispositif du pilotage des politiques publiques par la
performance (dispositif VBTB, mis en place en 1999 et transcrit par la suite dans la loi relative au
budget et aux comptes publics).
Il est considr que la mise en place des objectifs et indicateurs de performance a permis
de renforcer la transparence de laction publique. En revanche, elle na gure servi optimiser
lallocation des ressources budgtaires. Si les indicateurs de performance permettent de sassurer que
les objectifs des politiques publiques sont atteints ou non, seule lvaluation permet dapprcier
lefficience et lefficacit des dispositifs en place. En cela, lvaluation est un complment et un
renfort des outils et mthodes de pilotage par la performance.
Lvaluation obissant des motifs avant tout budgtaires, elle sest dveloppe
linitiative du ministre des finances et, en son sein, de linspection des finances, qui est lacteur
central de lvaluation des politiques publiques. Les objectifs assigns par le ministre des finances
lvaluation sont la matrise du volume des ressources engages et, surtout, lamlioration de
lefficience et de lefficacit de la dpense publique. Lvaluation est utile ex ante, lorsquelle prend la
forme dtudes dimpact, comme elle lest ex post, lorsquil sagit de porter un regard rtrospectif et
critique sur une politique publique donne.
A.
Annexe 3, page 13
Encadr La responsabilit des ministres dans lvaluation des politiques publiques
Section 1
1. The central government budget shall comprise:
a. the budgets for the various ministries (hereinafter referred to as the ministry budgets);
()
2. Budgets shall comprise a budget statement as referred to in section 4 (1), including the budget articles, and a set of
explanatory notes.
()
Section 5
1. The explanatory notes accompanying a budget statement shall in any event provide, in respect of each budget article,
information on the following aspects of policy:
a. the general and, where appropriate, the specific operational objectives being pursued;
b. the policy instruments to be deployed for achieving these objectives;
()
3. The explanatory notes accompanying the budget statement shall provide the following information on each budget article:
a. effectiveness information on the general and/or specific operational objectives referred to in subsection 1, and information
on the efficiency of policy, the information possibly being obtained from policy evaluations;
b. if possible, information on the efficiency of the administrative expenditure referred to in subsection 1, the information
possibly being obtained from policy evaluations;
c. information on the extent to which the multiyear funds available for central government expenditure have been ring-fenced
by statutory regulation or are tied in any other way;
d. information on the assumptions underlying the impact, efficiency and estimates.
()
Section 20
1. Our Ministers shall be responsible for the effectiveness and efficiency of the policy underlying their budgets.
2. Our Ministers shall also be responsible for conducting regular audits of the effectiveness and efficiency of the policy.
3. Our Ministers shall inform the Court of Audit in good time of the audits they order, as referred to in subsection 2, and of
their findings.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).
Les dispositions de la loi relative au budget et aux comptes publics ont t dclines dans
un dcret du ministre des finances relatif la mesure de la performance et lvaluation (Regeling
Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek ou RPE), qui prcise les formes et les modalits de
lvaluation des politiques publiques.
Jusquen 2006, date de sa plus rcente modification, le dcret comprenait les dispositions
suivantes :
- il est obligatoire de raliser une valuation ex ante avant de mettre en place un dispositif
nouveau, si possible en y joignant une analyse mettant en regard les cots et les
bnfices attendus ;
- lvaluation ex ante doit envisager diffrentes options pour mettre en uvre la politique
publique considre, sauf en cas durgence, de disponibilit dinformations suffisantes
issues dautres travaux dvaluation ou dobstacles rsultant dengagements
internationaux ;
- tous les dispositifs de politiques publiques (instruments) doivent faire lobjet dune
valuation ex post au minimum tous les cinq ans ;
Annexe 3, page 14
- les dispositifs dvaluation doivent remplir un certain nombre dexigences, notamment
sagissant de limpartialit des valuateurs ;
- enfin, les conclusions des travaux dvaluation doivent faire lobjet dune information
du ministre concern, du secrtaire gnral du ministre et du Parlement.
En 2004, une valuation globale du systme nerlandais de pilotage par la performance
(VBTB) et dvaluation des politiques publiques (RPE) a dbouch sur un diagnostic particulirement
critique. Bien que nombreux (250 par an), les valuations de politiques publiques prsentaient de
nombreux dfauts :
- les constats, fonds sur des investigations peu rigoureuses (soft work 2 ), taient
insuffisamment tays ;
- les valuations ignoraient majoritairement limpact des politiques publiques ;
- il ntait pas prt une attention suffisante limpartialit des valuateurs par rapport
aux responsables des politiques publiques values ;
- limpact de lvaluation sur la conception des politiques publiques tait minime.
Les dispositions du dcret ont t mises en cause. Il a t constat que lobligation
dvaluer les politiques publiques chance rgulire dbouchait sur des travaux dpourvus
dopportunit au moment de leur ralisation et que la dsignation des ministres comme principaux
responsables de lvaluation portait atteinte limpartialit des travaux.
Le dcret a donc t modifi de faon prciser la forme que devait revtir les
valuations ex post, qui se rattachent dsormais trois catgories :
- les analyses ministrielles de politiques publiques (departmental policy analysis),
ralises par les ministres eux-mmes dans un cadre fix par le ministre des finances,
qui engagent la responsabilit des ministres concerns devant le Parlement
conformment larticle 20 de la loi relative au budget et aux comptes publics ;
- les revues de politiques publiques (beleidsdoorlichting ou, en anglais, policy review),
conduites par le ministre des finances mais associant les ministres concernes ;
- les analyses internes au ministre des finances, qui relvent de linspection des finances
et sont utilises par elle dans les ngociations budgtaires avec les directions financires
des ministres.
Par ailleurs, certaines dispositions ont t amendes ou compltes. Dsormais :
- lvaluation porte non plus sur les dispositifs mais sur les politiques publiques ellesmmes, identifies partir des objectifs de performance figurant dans les documents
budgtaires ;
- lvaluation doit tre taye par des donnes (evidence) objectives, incluant les rsultats
de calculs conomiques raliss dans le cadre des analyses dimpact ;
- lvaluation demeure priodique, mais les travaux doivent tre programms en tenant
compte de lagenda politique, en particulier des chances budgtaires, la proximit
dchance lectorales ou encore les dcisions prendre dans le cadre du contrat de
gouvernement liant les partenaires de la coalition au pouvoir ;
- les travaux doivent associer des experts indpendants afin dassurer la rigueur et
limpartialit des conclusions ;
- lvaluation par les ministres doit avoir pour finalit de rpondre un petit nombre de
questions simples mais fondamentales, dcrites dans lencadr ci-dessous.
Annexe 3, page 15
Encadr Les questions auxquelles lvaluation vise rpondre
What is the problem? What are the supposed causes of the problem?
What is the role of the government?
What objective has the government formulated?
What instruments are used? What is the relationship between the instruments? Is there overlap?
What is the effect of the instruments on the formulated objectives? Are there positive and negative side effects?
What contribution do the proposed instruments make to the objectives?
What are the costs? What is the underpinning of the costs?
Source : Ministre des finances, support de prsentation (2008).
B.
Dans le cadre du nouveau rgime mis en place en 2006, les ministres sont dsormais
responsables des valuations ex ante et, sagissant des valuations ex post, de lvaluation de limpact
des politiques publiques et de la conduite des analyses ministrielles de politiques publiques
(departmental policy analysis). Il revient galement aux ministres, par lintermdiaire de leur
direction conomique et financire, dassurer la programmation pluriannuelle des travaux dvaluation
et den assurer limpartialit.
La commission du budget du Parlement a procd en 2007 une tude approfondie des
quatre premires analyses ministrielles de politiques publiques et, dans une lettre au ministre des
finances en date du 14 juin 2007, a relev les difficults prsentes dans lencadr ci-dessous. Toutes
conduisent le Parlement appeler de ses vux une implication plus forte encore du ministre des
finances dans le pilotage de lvaluation des politiques publiques autrement dit, lvaluation par les
ministres eux-mmes est largement dcrie par le Parlement, qui lui prfre de toute vidence le
dispositif des revues de politiques publiques (policy reviews), pilote par le ministre des finances.
Encadr Apprciations du Parlement sur les quatre premires
analyses ministrielles de politiques publiques
Guaranteeing impartiality of reviews Parliament feels that reviews should always be conducted by an independent third
party, preferably one from outside government itself.
No formal reaction regarding follow-up Usefulness of policy reviews is thought to increase if a policy review is
accompanied by a formal reaction of the Council of Ministers as it is sent to Parliament.
Inconsistent evaluation planning Because there is no requirement regarding the frequency of reviews being held, some
policy reviews are postponed to too long a horizon. Parliament suggests the Ministry of Finance to strengthen its central
guidance on this point or to re-institute the requirement to review every five years, be it on a comply or explain basis.
Timing of the evaluation Two of the four policy reviews examined arent genuine ex-post evaluations as they review
policies that started only recently. As a result, there is not enough reliable performance information available. According to
Parliament, this calls for stronger central guidance by the Ministry of Finance as well. On a separate note, Parliament asks
for a mid-term review on the progress concerning all priorities of the Coalition Agreement.
Quality of analysis The quality and the degree to which the ten questions are answered is sometimes disappointing. Once
again Parliaments calls for more central guidance from the Ministry of Finance.
Source : Maarten de Jong, Assessing the PART, An analysis of OMBs program assessment rating tool and comparison to
the NL policy review, avril 2008.
Annexe 3, page 16
Les lments ci-aprs peuvent galement tre souligns :
- le fait davoir supprim lobligation dvaluer toutes les politiques publiques au moins
une fois tous les cinq ans mme si une priode de cinq sept ans a t maintenue
titre indicatif dans les directives manant du ministre des finances a effectivement
ralenti le rythme des travaux dvaluation par rapport la priode antrieure 2006. A
la fin de lanne 2007, seulement 18 analyses ministrielles de politiques publiques
avaient t menes bien, couvrant 35 programmes (sub-articles) ce qui impliquerait
une dure de 20 ans pour analyser lensemble des politiques publiques ;
- sur 18 analyses ministrielles de politiques publiques, seulement 11 ont rpondu
explicitement aux questions poses, les autres ayant opt pour une reformulation des
questions ou un simple renvoi certaines parties du document dvaluation ;
- seulement cinq analyses, sur 18, ont dbouch sur des recommandations explicites et,
sur ces cinq analyses, seulement trois ont dclin ces recommandations en termes
budgtaires ;
- un tiers des 18 analyses examines ont t conduites dans les faits exclusivement par les
ministres concerns, sans implication dexperts indpendants ou de hauts
fonctionnaires du ministre des finances. Plusieurs ont t sous-traites des
prestataires privs, thoriquement non subordonns aux ministres mais dont
limpartialit vis--vis de leurs clients peut tre mise en doute ;
- limplication du ministre des finances est en limite lapprobation a priori du
programme pluri-annuel des analyses ministrielles de politiques publiques et au visa
des pr-rapports dvaluation avant leur transmission au Parlement. Seules un tiers des
18 analyses ministrielles acheves fin 2007 ont associ des hauts fonctionnaires du
ministre des finances.
Un accord rcent conclu entre les ministres, le Parlement et la Cour nationale daudit a
permis de complter le dispositif des analyses de politiques publiques de la faon suivante :
- une annexe aux rapports de performance prsents chaque anne au Parlement prcisera
les consquences tires des travaux dvaluation mens bien sur le champ
dattributions du ministre concern (lessons learned section) ;
- tous les ministres sont dsormais tenus dannexer leur rapport annuel de performance
au minimum une analyse ministrielle de politiques publiques, qui a vocation tre
inscrite lordre du jour de la discussion budgtaire relative au ministre concern ;
- chaque anne, le dbat sur les comptes rendus par le Gouvernement au Parlement sera
en partie consacre un petit nombre de priorits issues de laccord de gouvernement
(Coalition Agreement), dsignes un an auparavant et qui, thoriquement, auront fait
lobjet dans lintervalle dau moins une analyse ministrielle de politiques publiques ;
- les deux premires mesures prendront effet ds 2008 avec des expriences pilotes
conduites par les ministres de la sant, de lagriculture et des affaires trangres. La
troisime mesure entrera galement en vigueur ds 2008.
Annexe 3, page 17
C.
De son ct, le ministre des finances et, en son sein, linspection des finances, est le chef
de file dans la conduite des revues interministrielles de politiques publiques, dont la mthodologie est
la suivante :
- les revues interministrielles de politiques publiques sont des travaux daide la
dcision pour lavenir plus que des analyses rtrospectives des politiques publiques
dans le pass. A leur cration, en 1995, elles avaient obligatoirement pour finalit une
rduction de 20% du cot de la politique publique considre. Mais cette disposition a
t ensuite supprime de faon orienter les travaux avant tout sur lefficience et
lefficacit des politiques publiques ;
- les revues interministrielles de politiques publiques font lobjet dune lettre de mission
du gouvernement, sur le fondement dune programmation annexe au projet de budget
prsent au Parlement au mois de septembre. La lettre de mission engage aussi bien le
ministre concern que le ministre des finances et le Premier ministre ;
- les revues sont confies des commissions incluant des hauts fonctionnaires du
ministre des finances, des reprsentants du ministre concern et des experts
indpendants, issus par exemple du bureau de la prvision (Central Planning Bureau)
ou du conseil scientifique des politiques publiques (Scientific Board of Government
Policy) ;
- les commissions charges de conduire les revues interministrielles sont prsides par
une personnalit indpendante, souvent un ancien haut fonctionnaire ou un ancien
responsable politique. Leur secrtariat est assur par linspection des finances ou
conjointement par le ministre des finances et le ou les ministres concerns ;
- il ne peut tre oppos aucune limite aux travaux des valuateurs, qui peuvent formuler
toutes propositions quels que soient les dispositifs en place, la lgislation en vigueur et
les intrts en prsence ;
- la finalit des revues interministrielles tant laide la dcision, les valuateurs
doivent prsenter au gouvernement plusieurs options. Le choix de loption retenue
revient au seul gouvernement et les valuateurs ne doivent pas prendre partie entre les
diffrentes options proposes ;
- une fois achevs, les rapports sont rendus publics et adresss au Parlement
accompagns dune lettre du gouvernement explicitant les suites quil compte donner
aux travaux dvaluation.
La principale difficult laquelle est aujourdhui confront le ministre des finances dans
la conduite des revues de politiques publiques est la rsistance des ministres, qui cherchent viter
les revues ou entraver le travail des valuateurs.
Il est vrai que le ministre des finances, en dpit de ses fonctions interministrielles
minentes, nest quun ministre parmi dautres au sein dun gouvernement souvent issu dune coalition
lquilibre politique particulirement fragile. Il na donc pas lascendant quont des entits assurant
des fonctions budgtaires directement rattaches au chef de lexcutif 3 .
Toutefois, lexistence de services ministriels daudit interne relativement indpendants
des ministres et le rle que joue le ministre des finances lui-mme dans la coordination des travaux
de ces services est une garantie de pouvoir accder aux donnes disponibles et pertinentes pour la
dtermination et la conduite des travaux dvaluation des politiques publiques.
Annexe 3, page 18
CONCLUSION
Le systme daudit et dvaluation de ladministration nerlandaise prsente trois traits
saillants.
En premier lieu, lorganisation de la fonction daudit est conforme au modle gnrique
issu des normes internationales partages avec le secteur priv. Les audits sont conduits
principalement sur la fonction comptable et financire et, pour ce qui est des auditeurs internes,
stendent la dimension oprationnelle. Des comits daudit ministriels approuvent le programme
de travail des auditeurs internes et garantissent leur indpendance. Les audits internes comptables et
financiers sont rutiliss dans un second temps par lauditeur externe afin de procder la certification
des comptes. Lauditeur externe ralise par ailleurs des audits de performance dont la finalit est
dapprcier lefficience et lefficacit des politiques publiques. Lensemble est soumis un cadre
juridique unique, issu de la loi relative au budget et aux comptes publics, qui traite aussi bien des
missions de la Cour nationale daudit que des attributions des auditeurs internes dans ladministration.
Contrairement la situation observe dans dautres pays, la certification des comptes est un sujet qui
suscite un intrt prononc de la part des membres du gouvernement comme du Parlement.
En deuxime lieu, les outils et les mthodes de lvaluation des politiques publiques ont
t considrablement moderniss durant les dernires annes. Lvaluation des politiques publiques est
considre aux Pays-Bas comme faisant partie intgrante de la conception et du pilotage des politiques
publiques. Paralllement aux audits de performance conduits par la Cour nationale daudit, le pouvoir
excutif a donc fait du dveloppement de lvaluation une priorit, notamment pour tenir compte des
lacunes et des limites du pilotage des politiques publiques par la performance. Longtemps le fait des
seuls ministres, lvaluation des politiques publiques est dsormais de plus en plus encadre au
niveau interministriel par le ministre des finances. Les analyses ministrielles de politiques
publiques sont conduites sous lautorit des ministres avec lappui du ministre des finances. Les
revues interministrielles de politiques publiques sont conduites par des quipes appuyes par
linspection des finances, service de la direction gnrale du budget, et associant hauts fonctionnaires
du ministre des finances, hauts fonctionnaires du ministre concern et personnalits indpendantes.
Enfin, le ministre des finances lui-mme a dvelopp en son sein une capacit dvaluation des
politiques publiques qui lui permet daborder plus favorablement les ngociations budgtaires avec les
autres ministres.
En troisime lieu, le ministre des finances joue donc un rle central pour ce qui est aussi
bien de laudit que de lvaluation. Son service daudit interne est charg dauditer les comptes
consolids de lEtat, ce qui lamne connatre des comptes rendus par les autres ministres. Le
ministre des finances encadre par ailleurs le travail des auditeurs internes des ministres sur le plan
mthodologique et en anime et en coordonne le travail au travers du conseil interministriel des
auditeurs internes. Le ministre des finances est linitiative du projet, en cours mais encore incertain,
de fusion terme de lensemble des services ministriels daudit interne en un unique service
interministriel, qui serait plac sous son autorit. En ce qui concerne lvaluation, le ministre des
finances en est galement lacteur principal, puisquen son sein, linspection des finances, composante
de la direction gnrale du budget, en assure lencadrement mthodologique lorsquil sagit des
analyses ministrielles de politiques publiques et le pilotage pour ce qui est des revues
interministrielles de politiques publiques. Au total, laudit comme lvaluation sont perus comme
des instruments au service dune gestion publique modernise et dune efficience et dune efficacit
accrues des politiques publiques. Il est donc normal que le ministre des finances soit le chef de file
interministriel sur les fonctions daudit interne comme sur celles dvaluation.
Annexe 3, page 19
Annexe 3, page 20
Annexe 3, page 21
Premier ministre
Conseille
Conseil
scientifique
Ministre des
finances
Inspection des
finances
Ministre
Rend
compte
Secrtaire gnral
Rend
compte
Evalue
Appuie
Direction gnrale
du budget
Direction
financire
Comit
daudit
Informe
Coordination de
la politique
daudit
Rend
compte
Ministre
Appuie
Rend
compte
Parlement
Service
daudit
interne
Audite
Cour nationale
daudit
Informe
Informe
Commission des
comptes publics
ANNEXE 4
LE ROYAUME-UNI
SOMMAIRE
INTRODUCTION..1
I.
II.
LAUDIT .................................................................................................................................... 6
A.
B.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
C.
1.
2.
3.
D.
III.
LE CADRE GNRAL................................................................................................................. 6
LAUDIT EXTERNE ................................................................................................................... 7
Les audits financiers................................................................................................................ 7
Les reviews of departmental systems....................................................................................... 9
Les value for money audits .................................................................................................... 10
La dtermination du programme de travail .......................................................................... 12
Les processus qualit............................................................................................................. 12
Les indicateurs de performance ............................................................................................ 13
LAUDIT INTERNE DANS LES MINISTRES .............................................................................. 15
Les normes applicables laudit interne .............................................................................. 15
Les spcificits des normes de laudit interne dans ladministration.................................... 15
Les comits daudit................................................................................................................ 16
AUDIT ET CONSEIL ................................................................................................................. 17
LVALUATION.................................................................................................................... 18
CONCLUSION.................................................................................................................................... 25
PICE JOINTE N1 : DCLARATION DE CERTIFICATION DES COMPTES
LATTENTION DU PARLEMENT.................................................................................................. 26
PICE JOINTE N2 : SCHEMA GENERAL DORGANISATION ............................................. 28
Annexe 4, page 1
A loccasion dun sjour Londres, la mission a rencontr des interlocuteurs au sein de
diffrentes structures de ladministration britannique : un reprsentant de la Prime Minister Delivery
Unit et le responsable de lunit de lassurance, du contrle et des risques du Treasury. Elle a
galement rencontr des reprsentants du National Audit Office, auditeur externe de ladministration
de lEtat, ainsi que le secrtaire (clerk) de la commission parlementaire des comptes publics
(Committee of Public Accounts). Enfin, elle a chang sur la problmatique de laudit dans le secteur
public au Royaume-Uni avec une reprsentante du Chartered Institute of Public Finance and
Accountancy (CIPFA).
La prsente annexe rend compte de faon dtaille de ces investigations. Sa premire
partie est consacre dcrire lensemble du systme institutionnel britannique du point de vue de
laudit et de lvaluation. Les parties suivantes approfondissent les thmatiques particulires de laudit,
puis de lvaluation, travers lexploitation dune documentation abondante reprise dans des tableaux
et encadrs. La conclusion de la prsente annexe a pour objet de tirer les principaux enseignements du
systme britannique tel quapprhend par la mission.
I.
A.
Les dpartements ministriels (ministerial departments) sont placs sous lautorit dun
ministre (Secretary of State), membre du Cabinet. Le ministre est gnralement entour de ministres
dlgus (Junior Ministers) chargs de lassister dans ses fonctions politiques et de le reprsenter sur
certains dossiers ou auprs de certains interlocuteurs.
Ladministration dun dpartement ministriel est place sous lautorit dun haut
fonctionnaire portant le titre de Permanent Secretary et dont la nomination est thoriquement
affranchie de toute considration politique. Conformment aux principes rgissant lorganisation et le
fonctionnement de ladministration britannique, le Permanent Secretary porte le titre dAccounting
Officer. A ce titre, il est charg de rendre des comptes au nom du ministre devant la commission des
comptes publics de la Chambre des Communes (House of Commons Public Accounts Committee ou
PAC) du moins en ce qui concerne lorganisation et le fonctionnement du ministre, comme le
montre lencadr ci-aprs, lexclusion de toute question politique. Tout comme les ministres, les
Permanent Secretaries sont donc investis dune responsabilit directe devant le Parlement.
Encadr Responsabilit des Permanent Secretaries devant le Parlement
The minister in charge of the department is responsible and answerable to Parliament for the exercise of the powers on
which the administration of department depends. He or she has a duty to Parliament to account, and to be held to account,
for the policies, decisions and actions of the department including its executives agencies.
Under the minister, the head of department, as its Accounting Officer, is personally responsible and accountable to
Parliament for the management and organisation of the department, including the use of public money and the stewardship
of its assets.
()
The official at the head of the department is normally appointed as its Accounting Officer (AO). The Accounting Officer
should establish and document a clear allocation of responsibilities amongst officials in the department, but he or she retains
personal responsibility and accountability to Parliament for:
-
Source : HM Treasury, Corporate governance in central government departments: code of good practice, 2005.
1
Annexe 4, page 2
Pour exercer son autorit sur le ministre, le ministre est obligatoirement assist dun
conseil dadministration (corporate board), prsid par le Permanent Secretary, et qui inclut
obligatoirement des personnalits nexerant pas de responsabilits au sein du ministre (independent
non-executive members).
Encadr Le Board
Each department should be managed by an effective board which, within the strategic framework set by the minister (or, in
the case of a non-ministerial department, by legislation), supports the head of the department by advising ministers and
taking ownership of the departments performance.
()
The board should have a balance of skills and experience appropriate to directing the business of the department.
()
The board should include independent non-executive members to ensure that executive members are supported and
constructively challenged in their role.
()
The board should ensure that effective arrangements are in place to provide assurance on risk management, governance and
internal control. In this respect, the board should be independently advised by:
An internal audit service operating in accordance with Government Internal Audit Standards.
Source : HM Treasury, Corporate governance in central government departments: code of good practice, 2005.
Par ailleurs, les dpartements ministriels sont tous dots dune entit, le plus souvent une
direction dadministration centrale, charge de la stratgie, de la performance ou de lvaluation, dont
la principale mission est la collecte et le traitement des donnes statistiques relatives lactivit du
ministre. Tel est le cas, par exemple, du Department for Children, Schools and Families, dot dune
direction de la stratgie, de la performance et de lanalyse.
Annexe 4, page 3
Une partie de ladministration britannique est organise sous la forme dagences
(executive agencies), places sous la tutelle des dpartements ministriels. Une agence bnficie dune
large autonomie de gestion dans lexercice de ses missions oprationnelles, dont elle rend compte un
ou plusieurs ministres. Les dpartements ministriels de tutelle sont comptents pour allouer aux
agences les ressources ncessaires leur fonctionnement et pour en dterminer la stratgie.
Lorganisation et le fonctionnement des agences sont rgis selon les mmes principes que ceux qui
sappliquent aux dpartements ministriels. En particulier, le dirigeant dune agence porte le titre
dAccounting Officer et est responsable devant le Parlement comme le sont les Permanent Secretaries
des ministres.
Il existe galement des dpartements non-ministriels, affranchis de toute intervention
politique pour des motifs tenant la nature de leurs missions et aux prrogatives qui sy attachent.
Ainsi de ladministration fiscale (HM Revenue and Customs), de loffice de lutte contre la fraude
(Serious Fraud Office) ou encore de ladministration statistique (UK Statistical Authority). Comme les
agences, les dpartements non-ministriels sont dirigs par des hauts fonctionnaires directement
responsables devant le Parlement.
B.
HM Treasury exerce les attributions trs larges, qui incluent aussi bien lconomie que les
finances ou le budget. A ce dernier titre, il remplit des missions minentes lchelle interministrielle
aussi bien en ce qui concerne la gestion publique que laudit ou lvaluation.
Au sein dHM Treasury, un rle central revient au comptable central du Trsor (Treasury
Officer of Accounts), haut fonctionnaire membre de la direction des services publics et de la croissance
(Public Services and Growth Directorate) qui a pour attribution de superviser lchelle
interministrielle les relations avec le Parlement sur toute question touchant aux finances publiques. A
ce titre, le Treasury Officer of Accounts est linterlocuteur privilgi des Accounting Officers des
diffrents dpartements ministriels. Il dicte les principes rgissant lorganisation et le
fonctionnement de ladministration et les explicite dans des documents tels que Managing Public
Money. Il diffuse des instructions particulires par lintermdiaire de lettres aux Accounting
Officers (Dear Accounting Officer letters). Il assure enfin des missions de conseil sur toutes questions
touchant la gestion des finances publiques.
Un autre service, intitul Assurance, Control and Risks, est charg ddicter les normes
daudit interne dans ladministration, ou Government Internal Audit Standards (GIAS), qui simposent
lensemble des auditeurs internes des dpartements ministriels et des agences. Il tablit galement
les guides de bonnes pratiques (good practice guidance), dont le suivi est fortement recommand pour
tous les auditeurs soumis aux normes GIAS. Les guides disponibles sont consacrs llaboration des
stratgies daudit, aux activits de conseil, ltablissement des rapports, lapprciation des risques
ou encore aux relations avec les auditeurs externes. Un manuel permet galement aux responsables des
services daudit interne de sassurer de la formation de leurs collaborateurs. Au travers de ce service,
HM Treasury sert donc de plate-forme dexpertise et de diffusion des bonnes pratiques pour tout ce
qui concerne lactivit des comits ministriels daudit et des services ministriels daudit interne.
Enfin, une troisime composante dHM Treasury, la Prime Minister Delivery Unit
(PMDU), est charge du pilotage des politiques publiques par la performance et de leur valuation.
Cre en 2001 linitiative de Tony Blair, elle tait, jusquau remplacement de ce dernier par Gordon
Brown, rattache directement au Premier ministre pour lassister dans le pilotage des politiques
publiques comptant au nombre de ses priorits personnelles. A son installation au 10, Downing Street,
Gordon Brown a souhait largir les missions de la PMDU lensemble des politiques publiques et la
rattacher HM Treasury, de faon en articuler les missions avec la fonction budgtaire.
Annexe 4, page 4
C.
Le Premier ministre
D.
Annexe 4, page 5
Le NAO a pour mission dauditer les tats financiers prsents par les ministres, les
agences, les entreprises publiques et lensemble de ladministration (Whole of Government Accounts)
afin de certifier quils sont rguliers, sincres et offrent une image fidle de la situation financire des
entits concernes. Au total, le NAO procde laudit des tats financiers de quelque 500 entits, qui
mobilise la majorit de ses ressources. Il ralise galement une soixantaine de rapports par an
concluant des value for money audits, qui dpassent la seule fonction comptable et financire pour
sintresser aux performances des politiques publiques de ladministration dans son ensemble.
Lorganisation du NAO obit aux principes gnraux de la corporate governance en
vigueur dans ladministration britannique. Comme les dpartements ministriels et les agences, le
NAO est dot dun conseil dadministration, dun comit daudit et dun auditeur interne. Il fait
galement lobjet chance rgulire dun audit externe par un professionnel dsign par la Public
Accounts Commission (distincte du Committee of Public Accounts), la commission du Parlement
comptente pour surveiller lactivit du NAO. Il emploie 850 personnes, dont 530 auditeurs financiers
certifis, membres dune association professionnelle ou en cours de formation.
Un scandale ayant provoqu la dmission du C&AG au dbut de lanne 2008 a conduit
rflchir son rgime de responsabilit et au statut de ses services. Une loi actuellement en discussion
au Parlement devrait mnager plusieurs volutions importantes : reconnaissance de lexistence du
NAO en tant que tel alors quauparavant seul le C&AG lui-mme avait une existence lgale ; mise
en place dun comit directeur du NAO pouvant exercer un contrle sur laction individuelle du
C&AG mais pas sur les travaux daudit en tant que tels ; limitation dix ans de la dure du mandat
du C&AG.
Il est noter quune institution spcifique, lAudit Commission, a pour mission dauditer
les collectivits territoriales, qui chappent par consquent aux attributions du NAO.
E.
Le Parlement
Annexe 4, page 6
Une fois le rapport du Committee of Public Accounts publi, le gouvernement est tenu dy
apporter des rponses et dindiquer comment et dans quel dlai il compte procder la mise en uvre
des recommandations qui lui sont adresses. Le NAO value la rponse du gouvernement, puis assure
le suivi de la mise en uvre des recommandations. En gnral, un nouvel audit programm un ou deux
ans plus tard permet de faire un point complet sur la situation puis de rendre compte nouveau au
Committee of Public Accounts.
Le NAO nentretient a priori aucun lien avec les commissions parlementaires autres que
le Committee of Public Accounts. De cette faon, il se considre comme affranchi des discussions en
opportunit sur les politiques publiques, qui nont pas leur place dans lenceinte du PAC et sont
rserves aux autres commissions parlementaires, aux attributions plus politiques.
La Public Accounts Commission est quant elle lautorit de surveillance du NAO. Cest
elle qui assure le suivi et le contrle de laction individuelle des dirigeants du NAO, alloue les fonds
ncessaires son fonctionnement, dsigne un accounting officer en son sein et commandite les
prestations daudit externe destines sassurer de la qualit du contrle interne mis en place au sein
du NAO.
En marge de son travail pour le Committee of Public Accounts, le NAO peut aussi raliser
des analyses et dispenser des conseils individuellement aux membres du Parlement qui en font la
demande, soit au travers de rponses leurs questions, soit laide dun rapport complet sur la
question en objet de la saisine.
II.
LAUDIT
A.
Le cadre gnral
En 2008-2009, pour la premire fois, les administrations, tout en continuant de rendre des comptes selon le rgime actuel,
devront tablir une version de leurs tats financiers conformes aux normes IFRS. Ces tats financiers blanc feront
lobjet dun examen par le NAO afin de lui permettre de sassurer ultrieurement de la continuit des mthodes et de la
qualit de la conversion du modle actuel dans les normes IFRS.
Annexe 4, page 7
B.
Laudit externe
Les audits raliss par le NAO sont de deux types. Il sagit, dune part, des audits
financiers et, dautre part, des audits de performance ou value for money audits.
1. Les audits financiers
Les audits financiers raliss par le NAO relvent de sa mission de certification des
comptes. Ils sont confis des auditeurs employs par le NAO lui-mme ou par des cabinets privs
daudit ayant pass un march avec lui. Les audits financiers portent sur les tats financiers de quelque
500 entits : dpartements ministriels, agences, autres entits publiques.
En 2008 le NAO sera comptent pour la premire fois pour auditer les tats financiers
prsents par les entreprises publiques. Le recours au NAO sera obligatoire pour les entreprises
publiques but non lucratif (non-profit making companies). Il sera optionnel pour les entreprises
publiques but lucratif (profit making companies), qui, compte tenu de leur statut, sont libres du choix
de leur commissaire aux comptes et, en tout tat de cause, sont tenues de rmunrer sa prestation.
Le NAO joue galement un rle dans la prparation des futurs comptes consolids du
gouvernement britannique (Whole of Government Accounts), qui seront prsents et audits pour la
premire fois en 2010 pour lanne comptable 2009-2010. Ltablissement de ces comptes consolids
soulve de nombreuses difficults du point de vue des normes comptables (Generally Accepted
Accounting Principles ou GAAP).
La certification des comptes consiste, au travers dopinions dlivres par lauditeur (audit
opinions of financial statements), donner au Parlement une double assurance : dune part, que les
comptes prsents au Parlement sont rguliers (the reporting requirements set down by the Treasury
have been meet), sincres (the financial situation is presented fairly) et donnent une image fidle de la
situation financire de lentit (the financial situation is presented truthfully) ; dautre part, que les
oprations sous-jacentes aux tats financiers sont conformes aux rgles dictes par le Parlement et
toutes autres autorits (regularity opinion). Lorsque le NAO ne peut donner ces assurances, il met des
rserves (the opinion is qualified), dtailles dans un rapport au Parlement et examines par le
Committee of Public Accounts, comme le montre lexemple dtaill dans lencadr ci-dessous.
Annexe 4, page 8
Encadr Un exemple de certification avec rserves discute par le Parlement
The Public Accounts Committee considered the C&AGs reports on the Revenue and Customs Prosecutions Office 2005-06
and 2006-07 resource accounts at a hearing in May 2008. The Reports explained the background of the C&AGs
qualification of the opinion on the 2005-06 resource accounts and the impropriety in the appointment by the entitys Chief
Operating Officer of his wife as an HR consultant. The Committee was advised by the Accounting Officer that the
qualification of the 2005-06 resource accounts prompted the organisation to introduce a more transparent and cost-effective
regime for paying counsel.
Source : National Audit Office, Annual Report 2008.
Un audit financier particulier, dailleurs voqu dans lencadr ci-dessus, est celui qui
sapplique aux Revenue Accounts tablis par les deux administrations charges du recouvrement de
limpt : HM Revenue & Customs et la Driver Vehicle Licencing Agency. Pour le NAO, laudit des
comptes rendus par ces deux administrations est loccasion de mettre laccent sur certains enjeux et
risques particuliers prsents dans lencadr ci-dessous et de prolonger les travaux daudit financier
par une approche relevant plus de laudit de performance (value for money audits).
Encadr Les priorits du NAO dans la ralisation du Revenue Audit
Maintaining effective tax administration this will be addressed through application of a whole of tax approach in
examining and reporting annually on principal tax streams. The Office will also undertake value for money examinations into
specific aspects of tax administration.
Understanding and closing the tax gap 3 the Office has evaluated HMRC methodologies for measuring the tax gap and will
focus on the departments strategies for reducing it.
Customer service standards and the regulatory burden on taxpayers the Office will examine these issues within the
context of its value for money programme, using HMRC customer surveys and research of taxpayers experience.
Delivering IT enabled change IT is the main driver behind improved tax administration and increased efficiency. The
Office plans a major programme of information technology audit embracing high level governance as well as new
developments such as the transfer of PAYE to the National Insurance Recording System and the Government Banking
Project.
Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.
Les audits financiers raliss par le NAO sont en partie confis des prestataires issus de
cabinets de conseil privs, proportion de 30% des ressources alloues. Lencadr ci-dessous prcise
les motifs de ce recours par le NAO des cabinets de conseil privs.
Encadr Motifs du recours des cabinets de conseil priv pour les audits financiers
The Office uses input from the firms to:
-
help it manage workload peaks and ensure that clients who whish to present their financial statements to Parliament
before its summer recess can do so;
provide specialist expertise in particular areas, for example knowledge of the banking sector for the audit of National
Savings and Investments; and
Le NAO suit pour chacun de ses audits le budget, les cots, les chances et les rsultats,
ce qui lui permet destimer le cot complet moyen dun audit financier environ 75 000 livres. Le
tableau ci-aprs montre le cot complet de diffrents audits financiers tels questim par le NAO.
3
Annexe 4, page 9
Tableau 1 Cot complet des audits financiers conduits par le NAO
Type de compte
Resource account
Cot complet
moyen
200,000
Executive agency
Non-departmental public
bodies
Le calcul du cot complet dun audit financier permet au NAO de facturer le cot de ses
travaux aux entits dont il audite les comptes lexception des dpartements ministriels et des
agences qui leur sont rattaches. Des difficults se font jour du fait des contraintes budgtaires des
entits concernes, souvent rticentes lide de rmunrer le NAO pour ses travaux daudit. Le NAO
conserve nanmoins lobjectif de gnraliser la facturation de ses audits financiers aux entits
audites.
Les normes applicables aux audits financiers imposent au NAO comme aux auditeurs
internes un processus dassurance qualit de leurs travaux, conu pour sassurer du respect par lentit
daudit des normes professionnelles applicables. Lencadr ci-aprs prsente la teneur de lassurance
qualit en vigueur au sein du NAO. Il montre que la qualit des travaux daudit tient, dune part,
celle des ressources humaines, dautre part, au respect des normes thiques et professionnelles en
vigueur et, enfin, au pilotage de lactivit daudit par la performance.
Encadr Assurance qualit des audits financiers au sein du NAO
The National Audit Offices quality assurance arrangements () relate to establishing, and monitoring adherence to,
policies and procedures for business risk management, including:
-
the Offices skills mix, competence and capacity, and engagement management practices;
compliance with ethical and professional requirements, including continuing professional development, recruitment and
training; and
Annexe 4, page 10
Encadr Le NAO et les systmes ministriels de gestion
Recent Examples of the Offices reviews of departmental systems
Examining financial management within audited bodies Report on the NHS Summarised accounts which discusses
achieving financial balance in the National Health Service and more general financial management issues.
Following up issues arising from the audit of accounts managing the debt arising from overpayment of welfare benefits.
Identifying opportunities to improve the funding of public services seeking to reduce the complexity of the way large
national charities are funded for the public services they provide.
Reviewing financial and other planning models evaluating whether the current forecasting model of the Office of
Criminal Justice Reform provides reliable information about the likely impact of policy changes on the Criminal System.
Improving corporate governance in departments working with the Prison Service Audit Committee to improve the
effectiveness of its approach.
Spreading good practice through workshops and seminars sharing good practice on the introduction of international
financial reporting standards.
Delivering beneficial change from small scale projects acting on issues raised in correspondence to improve cost recovery
in the health sector.
Focus of the National Audit Offices reviews of departmental systems
High standards of financial management the Office will be producing a new series of reports focusing on financial
management. The reports cover all major Government departments over a three year cycle and will be available to the
Committee of Public Accounts.
Sound procurement practice central Government buys in more than 15 billion goods and services a year. In addition to
issues such as ensuring competition, procurement increasingly involves wider issues such as sustainability, and ensuring that
small and medium-sized enterprises have opportunities to compete. Using its procurement toolkit, the Office will seek to
improve public service procurement.
Effective risk management supported by reliable business information organisations need to have robust systems to
manage risks to the efficient and effective delivery of service and management information to give senior management early
warning of problems. Drawing on its experience across central Government, the Office will promote best practice.
The development and capabilities of audit committees all central Government entities are required to have audit
committees with a majority of non-executive members, which play an important role in stimulating improvements and the
adoption of best practice. The Office has developed a self-assessment toolkit to help committees compare their approach
against Treasury guidance and to provide benchmarking information across central Government.
Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.
Annexe 4, page 11
Contrairement aux audits financiers, les value for money audits ne sont pas obligatoires
aux termes de la loi. Il revient donc au seul NAO, conformment aux prrogatives qui sont les siennes,
dtablir le programme annuel des audits quil va conduire pour le compte du Parlement. Une batterie
de critres, dtaille dans lencadr ci-aprs, permet didentifier les entits ou politiques publiques
auditer. Le projet de programme de travail est systmatiquement soumis aux membres du Committee
of Public Accounts, qui peuvent mettre des suggestions son sujet, dont le NAO tient compte.
Encadr Balanced scorecard for the corporate NAO value for money programme
Delivery to Service Users:
-
Substantial resources at stake level of expenditure, asset base, value of procurement, including PFI/PPP deals
Topicality:
-
Les value for money audits portent le plus souvent sur une entit ou un programme de la
comptence dun ministre donn. Toutefois, un certain nombre de ces audits concernent des
problmatiques transversales, communes lensemble de ladministration, telles que providing a good
start in life, personalisation of services ou productivity and skills.
Le NAO inclut galement au programme de ses value for money audits lexamen des
systmes de donnes concourant au pilotage des politiques publiques par la performance dans le cadre
des Public Service Agreements mis en place la suite de la Comprehensive Spending Review conduite
en 2007. Le NAO a pour mission dinformer chaque anne le Parlement de la qualit des systmes de
mesure et de pilotage sous-tendant les Public Service Agreements.
Annexe 4, page 12
La ralisation des value for money audits dpend largement de lexhaustivit et de la
qualit des donnes disponibles. Pour cette raison, le NAO sest donn pour priorit de dvelopper ses
capacits danalyse dans les annes venir. De prfrence un recours accru des prestataires
extrieurs, qui ne donnent pas satisfaction dans le champ des value for money audits comme ils le font
en matire daudit financier, le NAO prvoit le recrutement en 2008-2009 dune trentaine danalystes
dtenteurs de comptences en conomie, statistique et recherche oprationnelle. Des centres
dexpertise interne apportent aux auditeurs contribuant aux value for money audits leur savoir-faire en
matire de mesure de la performance, danalyse financire, de gestion de projet ou dconomie et
statistiques. Des partenariats avec des entits diverses, telles que Accenture, la London School of
Economics ou luniversit dOxford permettent des changes sur lanalyse de donnes et les
techniques quantitatives.
4. La dtermination du programme de travail
Laction du NAO sinscrit dans le cadre dun plan stratgique (Corporate Plan) annuel,
dans lequel le NAO livre son analyse de laction publique et des risques auxquels elle est expose
compte tenu des prvisions conomiques disponibles et du contenu des documents budgtaires
lesquels couvrent une priode de trois ans. Lencadr ci-dessous montre comment le NAO tient
compte des rformes mises en uvre afin damliorer la qualit des services publics dans lorientation
de ses travaux.
Encadr La prise en compte de la qualit des services publics dans le programme de travail du NAO
The Governments drive to improve the quality of public services and value for money includes introducing greater
personalisation into the delivery of services. In the NHS for example, the intention is to make it possible for patients to
choose services from a range of hospital providers. Encouraging plurality of provision is intended to create a level playing
field between competing local providers and allow money to follow the patient. There are inevitably some risks which need to
be managed carefully, most notably ensuring consistency in service quality, preventing social exclusion and avoiding
expensive spare capacity. A significant proportion of the National Audit Offices work will continue to focus on reporting to
Parliament on the quality and cost effectiveness of public service delivery.
Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.
Annexe 4, page 13
Les travaux du NAO sur la qualit des value for money audits ont dbouch en 2008 sur
ldiction de nouvelles normes relatives ces audits ainsi qu la mise jour du manuel associ, le
VFM HandBook. Pour la premire fois lanne prochaine, une procdure dassurance qualit a
posteriori sera exprimente sur un chantillon de value for money audits.
6. Les indicateurs de performance
Les indicateurs dimpact des travaux du NAO sont au nombre de quatre. Un indicateur
dimpact financier porte sur les conomies ralises la suite des audits du NAO. Il est complt par
trois indicateurs dimpact portant sur lamlioration de la qualit du service rendu, lamlioration de la
gestion et la gouvernance densemble des politiques publiques.
Le principal indicateur de performance du NAO concerne les gains financiers induits par
ses travaux daudit, quil sagisse de moindres dpenses engages, dun surcrot de recettes recouvres
ou tout simplement de gains defficience. Le NAO sengage sur un objectif de rendement de ses
travaux. Pour la dernire anne budgtaire, il stait engag rapporter au moins neuf fois le montant
de son budget annuel et a dpass cet objectif, contre seulement huit fois ce montant durant les annes
prcdentes.
La mesure de limpact financier des audits du NAO suppose la mise en place de mthodes
adaptes et rigoureuses faisant lobjet dun accord avec les services audits. Les gains financiers
doivent tre directement lis aux travaux du NAO. Ils doivent faire lobjet dun accord avec les
dirigeants de lentit audite, en ce qui concerne aussi bien leur montant que leur lien direct avec les
conclusions des travaux du NAO. Le calcul des gains financiers lis aux travaux du NAO fait lobjet
dune attention particulire aussi bien des auditeurs internes du NAO que des auditeurs externes
mandats par la Public Accounts Commission. Lensemble des gains financiers est rassembl dans un
tat annex au rapport dactivit du NAO, lui-mme audit par les auditeurs externes.
Au-del des seuls gains financiers, le NAO cherche suivre et maximiser limpact de
ses travaux, notamment via ltablissement de rapports de suivi ou le renforcement des liens et
changes avec les comits daudit des dpartements ministriels. Lencadr ci-dessous donne un
exemple dimpact non financier des travaux du NAO.
Pour amliorer la mesure et la prise en compte des impacts non financiers de ses travaux,
le NAO sest rapproch dautres entits daudit pour tablir une cartographie des impacts des audits
dans le secteur public, prsente dans lencadr ci-aprs.
Annexe 4, page 14
Encadr Impact des audits du NAO
The contribution to clients:
-
En ce qui concerne le droulement des travaux du NAO, il en est rendu compte partir
dun tableau de performance dans le cadre du rapport annuel tabli lattention du Parlement. Le
tableau ci-aprs rend compte des performances du NAO pour lanne fiscale 2007-2008. Il en ressort
que le NAO a rempli tous les objectifs proposs lanne prcdente ses autorits de tutelle,
lexception de celui portant sur les dlais dachvement des value for money audits : seuls 28% de ces
audits sont achevs en moins de huit mois, alors que le NAO stait engag en achever 75% dans ce
dlai.
Tableau 2 Aperu des performances du NAO
Outputs
Accounts audited within four months of the year end
70%
Independent confirmation of compliance with auditing
YES
standards
Value for money studies taking less than eight months
28%
Outcomes
Financial impacts achieved
9.28:1
(656 million
compared to
(Calendar year 2007)
actual running
costs of 70.66
million)
2,5%
3,7%
65%
64%
YES
YES
75%
37%
9:1
8.50:1
(585 million)
Au total, le NAO rpartit ses ressources entre les audits financiers (46%), les value for
money audits (28%), les revues des systmes ministriels de gestion (11%) et lassistance aux
parlementaires (15%).
Annexe 4, page 15
C.
Les Government Internal Audit Standards sorganisent en trois ensembles : dune part, les
principes thiques, au nombre de quatre ; dautre part, les normes dorganisation ; enfin, les normes
oprationnelles. Le tableau prsente les principes thiques qui sous-tendent les travaux des auditeurs
internes.
Tableau 3 Principes thiques applicables aux auditeurs internes
Principe
Porte et prcisions
Integrity
All members of the internal audit team should demonstrate integrity in all aspects of their
work. The relationship with fellow colleagues and external contacts should be one of honesty
and fairness. This establishes an environment of trust which provides the basis for reliance on
all activities carried out by the internal audit team.
Objectivity
Objectivity is a state of mind that has regard to all considerations relevant to the activity or
process being examined without being unduly influenced by personal interest or the views of
others. Members of the internal audit team should display appropriate professional objectivity
when providing their opinions, assessments and recommendations.
Competency
Members of the internal audit team should apply the knowledge, skills and experience needed
in the performance of their duties. They should carry out their work to the standards set out in
the Government Internal Audit Standards. They should not accept or perform work that they
are not competent to undertake unless they receive adequate advice and support to
competently carry out the work.
Members of the internal audit team should safeguard the information they receive in carrying
out their duties. There should not be any unauthorised disclosure of information unless there is
Confidentiality
a legal or professional requirement to do so. Confidential information gained in the course of
audit duties should not be used to effect personal gain.
Source : HM Treasury, Government Internal Audit Standards, 2001.
Annexe 4, page 16
Tableau 4 Principales diffrences entre les normes GIAS et les normes IIA
Point
Public
accountability
Opinion
Organisational
Reporting Lines
Independence
Dtails
GIAS covers the Accounting Officer and Audit Committees relationships. GIAS contains
more on relationships with management, other internal auditors, assurance providers and
external auditors. It further promotes the concept of reliance whereas IIA refers to coordination.
Under IIA, there is no explicit requirement for the Head of Internal Audit to report
annually for Statement of Internal Control purposes, but periodically, on internal audits
purpose, authority, responsibility, and performance relative to its plan. Similarly, whilst IIA
advocates a systematic disciplined approach, GIAS requires a strategy for providing the
Accounting Officer, economically and efficiently, with objective evaluation of, and opinions
on, the effectiveness of the organisations risk management, control and governance
arrangements to inform their completion of the annual Statement of Internal Control
(SIC).
GIAS advocates reporting to the Accounting Officer whereas IIA suggests that it should be
to a level within the organization that allows the internal audit activity to fulfil its
responsibilities.
Both sets of standards promote independence, but IIA recognises that the Head of Internal
Audit may have executive responsibilities that should be overseen by a party outside the
internal audit activity.
Qualifications
and Experience
GIAS contains more guidance whereas this is not considered appropriate to IIA.
Policy
Both sets of standards state that the Head of Internal Audit should establish policies and
procedures. GIAS goes further than IIA with reference to these being captured in a manual.
Consultancy
The GIAS focus is on assurance; IIA contains more references to consultancy. Whereas
GIAS restricts consultancy to Risk Management, Control and Governance, IIA is based on
the engagements potential to improve management of risks, add value, and improve the
organizations operations.
Risk Based
Internal Audit
GIAS advocates using the organisations objectives and risk assessment as a primary
resource. IIA advocates risk-based plans. Whilst not in conflict, this may relate to IIAs
international focus and the relative implementation of risk management internationally.
Follow Up
The IIA requires a follow-up process to ensure that management actions have been
effectively implemented GIAS goes further in terms of reviewing the effectiveness of
managements response review with the sponsor before being reportedandidentifying
where follow-up reveals a change in the audit opinion.
Annexe 4, page 17
Encadr Les comits ministriels daudit
The Role of the Audit Committee. The Audit Committee should support the Board and Accounting Officer by reviewing the
comprehensiveness of assurances in meeting the Board / Accounting Officers assurance needs and reviewing the reliability
and integrity of these assurances.
Membership, independence, objectivity and understanding. The Audit Committee should be independent and objective; in
addition each member should have a good understanding of the objectives and priorities of the organisation and of their role
as an Audit Committee member.
Skills. The Audit Committee should corporately own an appropriate skills mix to allow it to carry out its overall function.
Scope of work. The scope of the Audit Committees work should be defined in its Terms of Reference, and encompass all the
assurance needs of the Board and Accounting Officer. Within this, the Audit Committee should have particular engagement
with the work of Internal Audit, the work of the External Auditor, and Financial Reporting issues.
Communication. The Audit Committee should ensure it has effective communication with the Board, the Head of Internal
Audit, the External Auditor, and other stakeholders.
()
Annual Report. The Audit Committees Annual Report supports the preparation of the statement on internal control by the
Accounting Officer, will form part of the basis for the Boards report and summarizes the Audit Committees work for the
year.
()
Chair. The Chair of the Audit Committee has particular responsibility for ensuring that the work of the Audit Committee is
effective, that the Audit Committee is appropriately resourced and is maintaining effective communication with stakeholders.
Committee Support. The Audit Committee should be provided with appropriate Secretariat support to enable it to be
effective.
()
Key Audit Committee interest: strategic processes for risk management, control and governance; planned activity and
results of both internal and external audit; accounting policies, the accounts and the annual report of the organisation;
adequacy of management response to issues identified by audit activity; assurances relating to the corporate governance
requirements for the organisation; the effectiveness of the Audit committees own work.
Source : HM Treasury, Corporate Governance for Central Government, support de prsentation.
D.
Audit et conseil
Le NAO ralise rarement des prestations de conseil proprement parler. Tout au plus se
met-il disposition des entits audites pour ventuellement les accompagner, via par exemple la
diffusion de bonnes pratiques, dans la mise en uvre de ses recommandations. En dfinitive, le NAO
ne travaille sur requte expresse que lorsquil est saisi de tel ou tel sujet par une commission ou un
membre du Parlement.
En revanche, les auditeurs internes sont en mesure dassurer des prestations de conseil
pour le compte des responsables de leur entit de rattachement. Le Treasury consacre un guide au sujet
des prestations de conseil susceptibles dtre assures par les auditeurs internes des ministres. Il
sagit, selon lui, dune activit destine se dvelopper compte tenu de la multiplication des enjeux
lis lamlioration des performances des administrations et la prise en compte croissante des
risques dans lorganisation et le fonctionnement des entits publiques, comme le montre lencadr ciaprs.
Annexe 4, page 18
Encadr Les motifs du dveloppement des activits de conseil des auditeurs internes
What may now be new is the provision of consultancy as part of a programme of work planned to primarily meet
management need rather than purely assurance needs. As managers continue to recognise the value of internal auditors
systematic, disciplined and independent approach to areas of governance, risk and control, the profession will increasingly
be called upon by management to engage in consultancy activities. Managers do not want internal auditors to come along
and criticise after they have either conducted an analysis and evaluation of risks or developed or redesigned a control system
or process, and then report on what could have been done better or on alternative approaches which might have been
helpful. Similarly management may want internal audit advice in emergency situations, for example, following a major
fraud or identification of a major risk exposure. It is important that Internal Audit should plan to make appropriate resources
available to deliver the intended consultancy service.
Internal auditors are trained1 to have particular skills in the understanding of risk and the development of appropriate
control to constrain these risks. Making these skills available to management at their request helps the organisation as a
whole to be economic, efficient and effective in its approach to risk and control and offers a route to maximising the value
added by the Internal Audit function and enriches the overall assurance which can be delivered.
Source : HM Treasury, Good practice guidance: the consultancy role of internal audit.
Loffre de prestations de conseil est donc loisible aux auditeurs, mais doit saccompagner
de garde-fous afin de limiter les atteintes conscutives leur indpendance. Lencadr ci-aprs cite les
Government Internal Audit Standards ce sujet.
III.
LVALUATION
A.
Annexe 4, page 19
Les spending reviews mobilisent principalement lexpertise du Treasury et sapparentent
des ngociations budgtaires dans le cadre dune discussion des budgets en base zro . Lencadr
ci-aprs dcrit le rle des uns et des autres dans la conduite des spending reviews et llaboration et le
suivi des PSA.
Encadr Les diffrents acteurs des spending reviews
There are no legal requirements for departments to develop performance measures, conduct evaluations or develop mission
statements,although all departments have been required to develop and commit to a PSA and all have participated in the
spending review process. The PSA performance framework, including its development and evolution, has been led by the
Treasury, with rigorous attention paid to performance measures and evaluations by dedicated teams. Additionally, the work
of each department is overseen by Treasury spending teams. Treasury also works in conjunction with the Prime Ministers
Delivery Unit set up to bring extra resources and focus to those areas of performance that are key priorities for the Prime
Minister and the Office of Government Commerce, which works with the Treasury in developing and improving
performance measures for the governments programme to deliver over GBP 20 billion of annual efficiencies.
The Chancellor of the Exchequer, the Prime Minister and ministers have all played key roles in ensuring the success of this
framework by providing leadership and input. Parliament has also played a key role by providing oversight and
accountability.
Source : OCDE, Performance Budgeting in OECD Countries, 2007.
Annexe 4, page 20
B.
Depuis 2007, la Prime Minister Delivery Unit (PMDU) ne suit plus seulement les
politiques publiques qui sont au nombre des priorits du Premier ministre, mais lensemble des
politiques publiques composant laction gouvernementale telles que balises par les 30 contrats de
performance prsents ci-dessus. Chaque PSA a son propre comit directeur, au sein duquel la PMDU
est systmatiquement reprsente.
Si un programme scarte de ses objectifs, cela peut dclencher une dmarche
dvaluation intitule priority review, confie une quipe composite incluant des reprsentants du
dpartement ministriel concern, des membres de la PMDU et des consultants nappartenant pas
ladministration.
La priority review intervient en cas dinsuffisance des donnes disposition des services
oprationnels et de la PMDU pour comprendre les motifs des carts par rapport aux objectifs. Durant
les 6 8 semaines que dure la priority review, laccent est donc mis sur du travail dinvestigation et de
collecte de donnes sur le terrain.
La PMDU dirige 20 25 priority reviews par an. Chacune dbouche sur un rapport qui
doit faire lobjet dun accord entre lquipe charge de la revue et le dpartement ministriel concern.
Le rapport contient des recommandations lattention du dpartement ministriel, qui conduisent
celui-ci laborer ou ajuster le plan daction correspondant (delivery plan).
Les priority reviews sapparentent plus de lvaluation externe que les spending
reviews. La formation dune quipe ad hoc, mixte et impliquant la PMDU est une garantie
dimpartialit par rapport une simple procdure contradictoire entre HM Treasury et le ministre
concern, comme le sont les spending reviews. Toutefois, les priority reviews se concentrent par
nature plus sur des questions de mise en uvre que sur des analyses examinant lopportunit des
politiques publiques elles-mmes.
C.
Une troisime srie de travaux, les civil service capability reviews, a pour objet dvaluer
la stratgie et lencadrement (leadership) des dpartements ministriels et la mise en uvre des
politiques publiques en leur sein.
Les civil service capability reviews sont conduites par des quipes ad hoc incluant des
personnalits issues du secteur priv ou dautres dpartements ministriels et appuye par une quipe
spcialise rattache au Cabinet Office en tant quadministration charg de la fonction publique
(civil service). Elles sont centres sur lencadrement et les missions qui lui incombent. Les civil service
capability reviews prennent la forme dune srie de questions (cf. infra) auxquelles doivent tre
apportes des rponses objectives et documentes et dbouchent sur des plans daction ministriels.
La mission na pas rencontr dinterlocuteurs sur place pour voquer les civil service
capability reviews. Lencadr ci-aprs reprend la prsentation de lexercice disponible sur le site
Internet du Cabinet Office.
Annexe 4, page 21
Encadr Prsentation des civil service apability reviews
Background
In October 2005, the Cabinet Secretary, Sir Gus ODonnell announced to the Public Administration Select Committee that he
would work with permanent secretary colleagues to develop Capability Reviews that would both assess how well equipped
departments are to meet their delivery challenges and provide targeted support to make any improvements required.
The programme is run for the Cabinet Secretary by the Capability Reviews Team in the Cabinet Office. The review
programme targets underlying capability issues that impact on effective delivery, such as:
-
Do they know how well they are performing, and do they have the tools to fix their problems when they underachieve?
Do their people have the right skills to meet both current and future challenges?
Do they engage effectively with their key stakeholders, partners and the public?
The reviews are conducted using a standard model of capability developed by the Capability Reviews Team through
consultation with senior leaders in Whitehall and external experts.
The Capability Review programme is part of the wider reform of the civil service. The objectives of the programme are to:
-
Bring about a step change in the capability of departments for future delivery.
Improve the capability of the Civil Service to be ready for the challenges of tomorrow as well as to meet todays delivery
challenges.
Assure Ministers that departments Civil Service leadership is suitably equipped to develop and execute Ministerial
strategies.
The overarching aim is to achieve a Civil Service which is better at delivery - that can deliver its existing targets, understand
its future challenges and rise to meet them efficiently and effectively.
The first four reviews were conducted in the Home Office, Department for Constitutional Affairs (DCA), Department for
Work and Pensions (DWP) and Department for Education and Skills (DfES). The reports were published in July 2006.
The next three reviews were conducted in the Cabinet Office, Department of Trade and Industry (DTI) and Communities and
Local Government (CLG). These reports were published in December 2006.
In March 2007 reports on a further 5 departments were published. These were on the Department for Culture, Media and
Sport (DCMS), Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra), Department for International Development
(DFID), Foreign and Commonwealth Office (FCO) and Ministry of Defence (MOD).
In June 2007 reports were published following the reviews of the Crown Prosecution Service (CPS), Department of Heath
and Department of Transport (DfT).
Most recently, in December 2007 reports were published on HM Revenue & Customs and HM Treasury.
The review teams included business and public sector leaders from outside Government with national recognition for their
achievements and successes. The conclusions are evidence based and the findings have been reviewed for consistency by an
external moderating panel.
Capability Review tools
The Capability Reviews assess three specific areas of capability: leadership, strategy and delivery.
The scope of the reviews is to assess the capability of departments senior leadership in the areas above using the model of
capability. The model enables judgements to be made against 10 elements across leadership, strategy and delivery using an
underlying group of 49 questions.
The reviews provide an assessment of capability for departments, identify key areas for improvement and set out key actions
to address these areas.
Each review has been carried out by the Capability Reviews Team with a team of external reviewers assembled specially for
the department under review. These reviewers have been drawn from the private sector, the wider public sector and boardlevel members of other government departments.
The Capability Reviews Team will regularly review progress and provide support to help ensure that the department is on
track to deliver.
Model of Capability
Annexe 4, page 22
How do you set a clear direction and articulate the vision to provide a compelling and coherent view of the future?
How do you take difficult decisions, and do you follow them through?
How do you generate common ownership of the vision amongst the board, the department and delivery owners?
How do you maintain focus when faced with crises/system shocks? How do you balance this with the need to keep the
vision up to date when circumstances change?
Are you seen as role models in the department, inspiring the respect, trust, loyalty and confidence of superiors, peers
and staff? Do you talk, listen and act on feedback and thereby demonstrate an understanding of the business?
How do you engage personally with customers and staff in the department and across the system?
How do you maintain energy and enthusiasm? How do you inspire staff to be proud to work for the organisation?
Do you drive delivery by taking responsibility, welcoming challenging feedback on performance and learning lessons
from successes and failures?
How do you role-model an effective corporate culture of teamwork within the system?
Do you and the senior leadership team act as an effective guiding coalition and initiate work across boundaries to
achieve delivery outcomes?
Annexe 4, page 23
-
Do you accept the pressing need for change? Do you demonstrate your personal commitment to that change?
How do you manage change effectively? How do you champion and drive through that change, addressing and
overcoming resistance when it occurs?
Are you open, honest, courageous and unflinching in delivering tough messages to your ministers and the department?
L4 Build capability
-
How do you nurture talent and encourage innovation in order to build capacity?
How do you manage the performance of everyone by rewarding good performance and tackling poor performance?
Do you get enthusiastically involved in identifying talent and building capability in individuals and teams?
Do your culture, behaviour and staff profile reflect the diversity of the customers you serve?
Strategy
S1 Focus on outcomes
-
Do you have one overarching set of clear and challenging outcomes, aims and objectives that will improve the overall
quality of life for customers and benefit the nation?
How do you work with other departments and partners external to government when developing strategy?
How do you identify future trends and plan for them? How well do you identify and manage the associated risks?
Once a strategic challenge has been identified, what process do you follow to address it, and who is involved?
How do you ensure that your decisions are informed by sound evidence and analysis?
How do you design systems that deliver your strategic objectives? How do you consider whole systems and understand
the cost base?
How do you align and enthuse the different players in the delivery chain to deliver?
How do you remove obstacles to effective joint working? How do you share learning in order to ensure the strategy is
delivered?
Delivery
D1 Plan, resource and prioritise
-
Do you have the right skills, resources, structures and plans necessary to deliver the strategy as part of a clear model of
delivery?
Do you prioritise (and de-prioritise) and sequence deliverables, taking account of a proper risk management strategy,
focused on change management priorities?
Are your delivery plans aligned with the strategy? Are they robust and regularly reviewed?
Are your delivery plans consistent with each other? Do they form a coherent whole that will deliver your strategy?
How do you ensure you have clear roles and responsibilities, rewards and incentives, which are understood across the
delivery chain? Do they reflect the business model(s), and are they supported by appropriate governance
arrangements?
Annexe 4, page 24
-
How do you know whether you have the right balance between centralised and decentralised services?
How do you identify and agree accountabilities and responsibilities for delivering desired outcomes across the delivery
chain? How do you make sure that they are clear and well understood by all parties?
How do you negotiate and contract with delivery agents, stakeholders and partners? How are these agreements
documented and shared?
D3 Manage performance
-
Do you have high-quality performance information supported by research and analytical capability? Does it allow you
to track performance across the delivery chain?
How effective is high-level programme and risk management across the delivery chain?
How do you ensure and maintain effective control of the departments resources and the quality of its outputs?
How do you know that your delivery chain understands customer needs and the drivers for satisfaction and responds to
them?
How do you ensure that your delivery chain captures and realises benefits?
How do you feed this information back into the development of your strategy?
Assessment Categories
Annexe 4, page 25
CONCLUSION
Le systme daudit et dvaluation de ladministration britannique prsente trois traits
saillants.
En premier lieu, les fonctions daudit sinscrivent dans un cadre de gestion publique
cohrent largement inspir des modles de la corporate governance en vigueur dans le secteur priv.
Les ministres sont grs par un board, qui remplit des fonctions consultatives auprs du ministre, et
par un secrtaire gnral dont lautorit sexerce sur lensemble de lorganisation. Les services
ministriels daudit interne sont rattachs directement ces secrtaires gnraux. Des comits
ministriels daudit, rattachs au board et associant obligatoirement des personnalits indpendantes
extrieures au ministre, ont pour mission dapprouver les programmes de travail labors par les
auditeurs et den garantir lindpendance vis--vis de lorganisation, mais galement du pouvoir
politique. Lensemble forme un systme de checks and balances qui assure lindpendance des
auditeurs internes, contrepartie en quelque sorte de lautonomie qui est largement consentie aux
gestionnaires conformment lapproche consistant piloter les politiques par la performance. Le
dispositif est complt par un rgime de certification des tats financiers rendus par les diffrentes
entits administratives, de la comptence du National Audit Office, auditeur externe, et qui mobilise en
amont les services ministriels daudit interne.
En deuxime lieu, le Parlement joue un rle dcisif au travers de la commission des
comptes publics de la Chambre des Communes. Les ministres, mais aussi les secrtaires gnraux des
ministres, sont directement et personnellement responsables devant cette commission. Le National
Audit Office en est le bras arm et, bien que dterminant son programme de travail et conduisant ses
investigations en toute indpendance, tablit des rapports lattention de la commission afin que celleci puisse mieux demander des comptes aux ministres et leurs secrtaires gnraux sur lefficience et
lefficacit des politiques publiques. Les auditions qui rsultent de la prsentation dun value for
money audit par le National Audit Office dbouchent sur ltablissement dun second rapport, rdig
nouveau par lauditeur externe, mais cette fois endoss par la commission elle-mme et dont les
recommandations doivent obligatoirement tre intgres aux plans daction des ministres.
En troisime lieu, le souhait damliorer lefficience, lefficacit et la qualit de laction
publique a conduit au dveloppement de lvaluation des politiques publiques par le pouvoir excutif.
Lvaluation porte sur la dpense publique elle-mme dans le cadre des spending reviews. Elle se
concentre plus sur la mise en uvre des politiques publiques et sur leurs rsultats lorsquelle est
assure par la Prime Minister Delivery Unit dans le cadre des priority reviews. Enfin, elle sest plus
rcemment intresse la stratgie et lencadrement des diffrents ministres avec les civil service
capability reviews pilotes par le Cabinet Office. Dans la plupart des cas de figure, cest le ministre
des finances (HM Treasury) qui est lacteur central de la dtermination et de la conduite des travaux
dvaluation, signifiant ainsi lorientation budgtaire donne cet exercice. Au total, le Royaume-Uni
est exemplaire dune complmentarit entre les outils et mthodes de laudit, mobiliss avant tout pour
rendre des comptes au Parlement dans le cadre du modle de corporate governance, et ceux de
lvaluation, qui permettent au pouvoir excutif de mieux piloter les politiques publiques dont il a la
charge.
Annexe 4, page 26
Annexe 4, page 27
Annexe 4, page 28
Annexe 4, page 29
Prime Minister
Conseille
Strategy Unit
Cabinet Office
Rend
compte
Evalue
HM TReasury
Treasury Officer
of Accounts
Appuie
Secretary of State
Rend
compte
Permanent Secretary
Accounting Officer
Rend
compte
Audit
Committee
Board
Prime Minister
Delivery Unit
Assurance,
control and risks
Rend
compte
Rend
compte
Evalue
Audite
Ministerial
Department
Appuie
Rend
compte
National Audit
Office
Informe
Internal
Audit Unit
Informe
External
auditor
Comptroller
& Auditor
General
Audite
ANNEXE 5
LA SUDE
SOMMAIRE
INTRODUCTION ................................................................................................................................. 1
POSITIONNEMENT DES DIFFERENTES FONCTIONS...................................................... 1
I.
A.
B.
LAUDIT .................................................................................................................................... 4
A.
B.
1.
2.
3.
C.
1.
2.
3.
III.
LE CADRE GNRAL................................................................................................................. 4
LAUDIT EXTERNE ................................................................................................................... 4
Gnralits .............................................................................................................................. 4
Typologie des audits................................................................................................................ 5
Les ressources humaines ......................................................................................................... 6
LAUDIT INTERNE .................................................................................................................... 6
La typologie des audits............................................................................................................ 6
Les normes applicables ........................................................................................................... 7
Lindpendance des auditeurs internes ................................................................................... 8
LVALUATION...................................................................................................................... 9
CONCLUSION.................................................................................................................................... 10
PICE JOINTE N1 : BILAN DE LVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES EN
SUEDE.................................................................................................................................................. 11
PICE JOINTE N2 : EXEMPLE DVALUATION CONDUITE PAR STATSKONTORET .. 13
PICE JOINTE N3 : SCHMA GNRAL DORGANISATION ............................................. 15
- Annexe 5, page 1 -
INTRODUCTION
En dplacement Stockholm, la mission a rencontr des interlocuteurs au sein de
diffrentes structures de ladministration sudoise : le Riksrevisionen, auditeur externe de
ladministration, lagence administrative ESV (Ekonomistyrningsverket), charge de la gestion des
finances de ltat, et le service daudit interne de la caisse dassurance sociale (Frskringskassan).
La prsente annexe rend compte de faon dtaille de ces investigations. Sa premire
partie est consacre dcrire lensemble du systme institutionnel sudois du point de vue de laudit et
de lvaluation. Les parties suivantes approfondissent les thmatiques particulires de laudit, puis de
lvaluation, travers lexploitation dune documentation abondante reprise dans des tableaux et
encadrs. La conclusion de la prsente annexe a pour objet de tirer les principaux enseignements du
systme sudois tel quapprhend par la mission.
I.
A.
- Annexe 5, page 2 Il ressort des entretiens conduits par la mission que ces services privilgient le recours
des jeunes diplms spcialiss dans les mtiers de laudit, forts denviron deux ou trois ans
dexprience dans ces fonctions et qui, gnralement demeurent spcialiss dans ce mtier tout au long
de leur carrire.
Sagissant de lvaluation, un certain nombre dagences ralisent des travaux dvaluation
des politiques publiques de leur comptence. Quelques-unes ont pour cur de mtier lvaluation
dune politique publique en particulier, mise en uvre par dautres entits.
B.
Director General
Deputy
Director General
Operations Department
Training co-ordination
International
Financial
Department
Performance
and financial
management
Special Projects
Operational
management
Accounting
principles
and internal
auditing
Government
procurement
co-ordination
Co-ordination of
internal auditing
Central
government
accounting
Analysis and
forecasts
Coordination of
IT-system
Hermes
Audit of
EU structural
funds
Les missions dESV en matire daudit interne ne reprsentent quune partie minime de
ses attributions, puisque lagence assure galement des missions de conseil et dassistance dans les
domaines de la gestion, de la comptabilit et des systmes dinformation, ainsi que des travaux de
suivi de lexcution budgtaire et de prvision conomique et budgtaire lattention du
gouvernement. Au sein dESV, une division spcialise est charge de laudit des organisations
affectataires de fonds europens. Il sagit de la seule entit centrale daudit interne dans
ladministration sudoise. Lencadr ci-dessous dresse la liste exhaustive des missions dESV.
Au total, sur 160 personnes, trois employs dESV sont spcialiss sur les questions
daudit interne. Elles assurent le secrtariat dun conseil spcialis, runi environ quatre fois par an,
qui exerce une comptence consultative de normalisation de laudit interne.
2. Lagence Statskontoret
Une autre agence, Statskontoret (Swedish National Public Management Agency), cre en
1995, exerce elle aussi des missions de coordination et danimation, mais centres sur les politiques
publiques et leur pilotage par la performance. Alors quESV est spcialise sur la gestion des
organisations, Statskontoret exerce donc des comptences plus centres sur les politiques publiques et
leur impact sur la socit.
Lagence Statskontoret comporte deux dpartements, spcialiss sur des portefeuilles de
politiques publiques : lun est comptent pour les politiques publiques de la scurit, des finances, des
affaires trangres, de la sant, de laide sociale et de lducation primaire et secondaire ; lautre est
comptent pour les politiques publiques de lemploi, des assurances sociales, de lenseignement
suprieur, de lindustrie, des infrastructures et de lenvironnement. Un troisime dpartement assure
lensemble des fonctions de soutien et de support pour le compte de lagence.
C.
Le Premier ministre
D.
- Annexe 5, page 4 La rforme de 1998 visait donc tablir une sparation organique entre les fonctions
daudit et de conseil. De 1998 2003, le Riksrevisionen a t dot du statut dagence, mais demeurait
formellement plac sous lautorit du pouvoir excutif. Depuis 2003, il est rgi par la Constitution, qui
garantit lindpendance des trois auditeurs gnraux placs la tte du Riksrevisionen et par deux
textes de loi : lAuditing of State Activities, etc. Act et le Riksrevisionen Terms of Reference Act, tous
deux promulgus le 5 dcembre 2002, qui rglent lorganisation densemble et le fonctionnement du
Riksrevisionen.
E.
Le Parlement
LAUDIT
A.
Le cadre gnral
B.
Laudit externe
1. Gnralits
Le Riksrevisionen, qui emploie en tout environ 300 personnes, affecte chaque anne une
centaine dauditeurs aux missions de certification des comptes des 12 ministres et 250 agences de
ladministration sudoise chaque audit reprsentant, selon la taille de lagence, 40 3 500 heures de
travail. Le reste des ressources daudit, soit 100 auditeurs en tout, est allou aux audits de
performance, qui sont au nombre dune trentaine par an et durent environ une anne.
Lindpendance du Riksrevisionen est principalement assure par son rattachement au
Parlement et par les modalits de nomination de ses dirigeants. La direction du Riksrevisionen relve
de trois auditeurs gnraux, nomms par le Parlement pour un mandat de sept ans 1 , qui exercent leurs
comptences collgialement et suivent chacun les travaux daudit dans le primtre de leur
portefeuille. Lindpendance des auditeurs gnraux est garantie par la Constitution.
1
Le Riksrevisionen ayant t cr en 2003, les trois auditeurs gnraux actuellement en fonctions ont t exceptionnellement
nomms pour des mandats de dure diffrente, afin quil soit procd leur remplacement, non en mme temps, mais deux
ou trois annes dintervalle.
- Annexe 5, page 5 Lactivit du Riksrevisionen est supervise par un conseil dadministration de onze
membres titulaires et onze membres supplants, dsigns par le Parlement parmi ses membres ou
anciens membres. La principale mission du conseil dadministration est de suivre les travaux daudit et
de dterminer les arbitrages politiques devant tre rendus afin dappliquer les recommandations
formules par le Riksrevisionen. Le conseil dadministration peut se saisir dun rapport du
Riksrevisionen pour tablir sur son fondement son propre rapport lattention du Parlement sur les
mesures prendre dans le champ de la politique publique concerne. Il revient galement au conseil
dadministration dapprouver le budget et les comptes du Riksrevisionen.
Le Riksrevisionen dispose galement dun conseil scientifique, dont les membres sont
nomms par les auditeurs gnraux, et dont la mission est de dispenser des avis et de fournir un appui
sur les questions de mthodologie et de qualit des travaux, ainsi que sur toute autre question soumise
par les auditeurs gnraux.
Au-del de la publication de ses rapports, le Riksrevisionen rend compte de son activit
laide dun rapport public annuel qui retrace les principales observations formules dans le cadre des
travaux achevs dans lanne coule.
C.
Laudit interne
1. La typologie des audits
Les services daudit interne des agences administratives conduisent des travaux daudit
qui concernent toutes les oprations de lentit laquelle ils appartiennent. Conformment aux textes
en vigueur, il revient en effet aux auditeurs internes dapprcier lefficience, lefficacit, lopportunit
et la fiabilit du contrle interne et de la gestion de lorganisation concerne.
Toutefois, le caractre obligatoire de la certification des comptes par lauditeur externe
oriente les travaux des auditeurs internes majoritairement sur les enjeux comptables et financiers. Les
audits comptables et financiers prdominent comparativement aux audits de performance.
Le conseil est peu rpandu compte tenu du petit nombre dauditeurs et des difficults
souleves en termes de compatibilit avec les activits dassurance. Par exemple, le service daudit
interne de la caisse dassurance sociale (Frkringskassan), rencontr par la mission, alloue seulement
20% de ses ressources des activits de conseil. En 2008, il prvoit de conduire 20 missions
dassurance, contre seulement cinq missions de conseil. Lencadr ci-aprs prsente des exemples
travaux daudit prvus par le service en 2008.
Encadr Quelques travaux du service daudit interne de la caisse dassurance sociale
The citizens expectations on information, treatment and service from Frkringskassan.
Assessment if the internal control system of Frkringskassan is satisfying.
Implementing changes in the IT-system caused by changes in laws.
Frkringskassans procedures to handle claims on citizens.
Source : Frkringskassan, support de prsentation, 2008.
Les rapports des auditeurs internes des agences sont gnralement rendus publics, mais,
de lavis des interlocuteurs rencontrs par la mission, sans attirer particulirement lattention des
journalistes ou du grand public.
Comme lindique larticle 7 du dcret, les auditeurs internes des agences administratives
doivent se rfrer aux normes thiques et professionnelles applicables par ailleurs lactivit daudit
interne dans le secteur priv.
Toutefois, sur le fondement de larticle 13 du dcret ci-dessous, il revient lagence ESV
de prciser le cadre applicable aux activits daudit interne dans ladministration. La plus rcente
circulaire prise dans ce sens est date du 28 fvrier 2007. Pour chaque article du dcret ci-dessous, elle
prcise les rgles dapplication qui simposent aux entits concernes et propose des directives censes
guider lactivit des uns et des autres. Les premires sont dapplication obligatoire. Les secondes
constituent des orientations assorties de marges dapprciation : il est donc possible dy droger
suivant les circonstances.
3. Lindpendance des auditeurs internes
Lindpendance des auditeurs internes dans les agences rsulte des dispositions
lgislatives en vigueur et des autres normes applicables. Il leur revient dtablir leur programme de
travail et de le soumettre au directeur gnral de lagence ou, lorsquil existe, au conseil
dadministration, qui a comptence pour lapprouver.
Lagence ESV rend compte de lindpendance des auditeurs internes dans son rapport
tabli chaque anne sur laudit interne dans ladministration. Lorsquil existe, le conseil
dadministration de lagence a aussi pour mission de sassurer du respect de cette indpendance. En
particulier, il lui revient dapprouver la nomination du chef du service daudit interne de lagence.
Conformment aux normes de lIIA, chaque service daudit interne fait lobjet tous les
cinq ans dune certification qualit par un prestataire spcialis, paye par lagence concerne, qui
vient complter lautovaluation des services daudit interne lattention de lagence ESV.
Le Riksrevisionen peut galement avoir connatre de lindpendance des auditeurs
internes. Lorsquil conduit une mission daudit dans une agence, il doit formuler une apprciation sur
les travaux des auditeurs internes et, sil estime que ceux-ci ne donnent pas satisfaction, renoncer
sappuyer sur eux pour la ralisation de ses propres travaux. Lorsque le Riksrevisionen estime que
lindpendance dun auditeur interne nest pas convenablement assure, il saisit le conseil
dadministration de lagence de la question.
Certaines agences sont dotes de comits daudit, composante de leur conseil
dadministration. Mais il ne sagit pas dune pratique systmatique et il nest pas envisag de la
gnraliser. Au demeurant, la majorit des membres des conseils dadministration sont des
personnalits extrieures lagence 2 . La principale agence de ladministration sudoise, la caisse
dassurance sociale (Frskringskassan), rencontre par la mission, est dote dun comit daudit de
trois personnes.
2
Mais pas forcment extrieures ladministration, puisquil sagit majoritairement de directeurs gnraux dautres agences.
LVALUATION
La culture de lvaluation est encore peu dveloppe en Sude, o elle nest en particulier
pas utilise ce jour comme un instrument du pilotage budgtaire des politiques publiques, de faon
complmentaire au pilotage par la performance 3 .
Lvaluation des politiques publiques repose principalement sur lagence Statskontoret
(ou Swedish Public Management Agency), qui exerce trois missions sous lautorit du gouvernement :
elle rend des comptes sur lefficacit des politiques publiques ; elle fournit aux administrations de
lEtat des outils et des mthodes pour lvaluation et lamlioration des politiques publiques ; elle
contribue la programmation de lvaluation des politiques publiques.
Lagence Statskontoret tablit des rapports dvaluation la demande du gouvernement,
de commissions parlementaires, comme la commission de la rpartition des comptences entre les
chelons de collectivits (Committee on Public Sector Responsibilities), ou de commissions
gouvernementales ad hoc formes par le gouvernement pour suivre telle ou telle politique publique.
Elle consacre chaque anne un rapport dordre gnral valuant lvolution de lorganisation et du
fonctionnement de ladministration de ltat dans son ensemble (rapport annuel The Swedish Central
Government in Transition). Les comptences de lagence ne sont toutefois pas limites la seule
administration de ltat, mais peuvent galement aborder des problmatiques englobant les
collectivits territoriales 4 .
En marge de cette agence, de nombreuses autres agences administratives sont actives
dans le champ de lvaluation, soit parce quil sagit de leur principale mission, mais sur une politique
publique donne, soit parce quelles remplissent des fonctions dvaluation dans le cadre du pilotage
des politiques publiques de leur comptence. Lencadr ci-dessous dresse la liste des agences
administratives sudoises actives dans le champ de lvaluation.
Encadr Les agences administratives conduisant des travaux dvaluation
To government agencies that are responsible for ordinary policy implementation but also have important evaluation tasks
belong:
- The Swedish National Tax Board (RSV)
- The Swedish International Development Co-operation Agency (SIDA)
- The Swedish Integration Board (Integrationsverket)
- The National Social Insurance Board (RFV)
- The National Agency for Higher Education (HSV)
- The Swedish Agency for Education (Skolverket)
- The Swedish Environmental Protection Board (Naturvrdsverket)
- The National Board of Health and Welfare (Socialstyrelsen).
Among the agencies with important evaluation tasks but without policy implementation the following can be mentioned:
- The Swedish Energy Agency, which nowadays hosts the AES-programme that was created in 1975
- The Swedish Council on Technology Assessment in Health Care (SBU), since 1987
- The Institute for Housing and Urban Studies (IBF), since 1994
- The Swedish Institute for Transport and Communications Analysis (SIKA), since 1995
- The National Council for Crime Protection (BR), since 1996
- The Institute for Labour Market Policy Evaluation (IFAU), since 1997
- The Swedish Institute for Food and Agricultural Economics (SLI), since 1999
3
Des extraits dun rapport dressant un bilan de lvaluation des politiques publiques en Sude sont annexs au prsent
document (annexe n1).
4
Un rsum en anglais dun rapport relatif aux fonctions daudit dans les collectivits territoriales est fourni en annexe
(annexe n2).
- Annexe 5, page 10 - The Swedish Institute for Growth Policy Studies (ITPS), since 2001
- The Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS), since 2001.
New evaluation institutes have been proposed or are under investigation: one for foreign aid initiatives and one for city
development projects. In addition, the Government uses resources for evaluations made by special government commissions,
working groups, researchers, and consultants. Some of these groups have had more long-term missions. For the time being
there are two working (one expert-group for economic studies and one for studies concerning municipalities) and one being
planned for (to work with environmental evaluations).
Source : Marja Lemne, sa Sohlman, Governance, Democracy and Evaluation From not evaluating at all to learning from
ex post evaluations the strenuous Swedish way towards accountability, prepared for delivery at the European Evaluation
Society Sixth Conference, 2004.
CONCLUSION
Le systme daudit et dvaluation de ladministration sudoise prsente deux traits
saillants.
En premier lieu, contrairement tous les autres pays de lchantillon, lvaluation nest
pas conue comme une fonction concourant la matrise des finances publiques. Lorganisation de
lessentiel de ladministration de ltat sous la forme dagences a de longue date impos en Sude une
culture de lautonomie de gestion et du pilotage par la performance. Lefficacit de lexercice de la
tutelle sur les agences et la vigueur du contrle parlementaire ont permis la Sude, sans mettre en
place de dispositif spcifique dvaluation, de mettre en uvre une politique budgtaire vertueuse et
de dgager des excdents budgtaires sur plusieurs exercices. Cette situation explique que lvaluation
proprement parler ne se soit pas dveloppe comme un instrument daide la matrise des finances
publiques. En consquence, elle nest pas de la comptence de lagence ESV, charge du budget et des
comptes publics de ltat, mais de lagence Statskontoret, spcialise uniquement sur lvaluation.
En second lieu, en dpit de son fondement lgislatif, la fonction daudit interne dans
ladministration sudoise est de dimension modeste. L encore, cest la spcificit de lorganisation
administrative qui explique cette situation. Ladministration sudoise tant divise en agences de
relativement petites dimensions, la fonction daudit interne se borne aux services daudit interne dont
sont dotes les agences, qui comptent trois auditeurs chacun en moyenne. En application stricte de
lautonomie de gestion des agences, il nexiste pas de service central rattach au gouvernement et
comptent pour auditer lensemble de ladministration situation qui a t qualifie de lacune par
certains interlocuteurs de la mission. Lagence ESV se borne assurer des missions dencadrement
mthodologique et danimation. Ds lors, la fonction daudit transversal revient exclusivement au
Riksrevisionen, auditeur externe formellement rattach au Parlement mais dont les travaux sont
dtermins et conduits en toute indpendance.
- Annexe 5, page 11 -
Two recent studies (Fredriksson, 2002; Medelberg, 2002) analyse evaluations and their utilisation by the Swedish
Government. All instances where the word evaluation (and derivatives of that and effect analysis) is mentioned in the
Government Budget Bills for the years 2000 and 2002 were picked out. Then all the evaluation studies found were
characterised in different ways including the way in which they had been used in the Budget Bills. The number of evaluations
found was 119 and 132 in the Budget Bills for 2000 and 2002 respectively.
The evaluations were unevenly distributed over the 27 budget areas in the Bills. Most evaluations were found for Education
and Research with 30 and 24 evaluations for 2000 and 2002 respectively. The changes in numbers for the different policy
areas between the years were rather frequent and there is generally an important volatility in the data. For the political
fields we are interested in education and regional development policy it can be noted that for regional development
policy there are 9 evaluations in the 2000 and 4 in 2002. For education the corresponding figure for 2002 is 12. Still, the
policy area education was together with social security, health and care, defence, and international co-operation found
to be most in need of more evaluations given the size of its budget, its complexity and its current importance.
The evaluations are then studied, classified and cross tabulated in different ways (but unfortunately not by policy fields):
- Utilisation, whether the evaluations were: just mentioned, commented upon, used for justification of the intervention
studied, to be returned to later on by the Government or used to motivate a change of the pro-gramme.
- Quality: if they had a clearly defined measuring rod (in 2002 lack a measuring rod); if they had a good measure of
effects (only 1/5 had such a measure); if they measured cost, discussed alternatives and cost-efficiency (few discussed costs,
1/10 discussed alternatives, still fewer cost-efficiency).
- By whom they were commissioned/initiated: the government or some-one else.
- By whom they were produced: the government itself; a government commission; an agency specialised in general
evaluation; an agency specialised in sector specific evaluations; an agency with evaluation among other duties; other public
agencies; private consultants; other evaluators e.g. the European Union.
- To what extant the evaluations were critical: make mainly critical judge-ments, mixed positive and negative judgements,
legitimising judge-ments, neutral judgements.
- What type of proposals are made: to change, modify or keep a given programme unchanged or no proposals.
The results for the producers of evaluations show that:
- Most evaluations were commissioned by the government. However, the share of governments commissioned evaluations fell
somewhat during the period. In 2000 and 2002, between 59 and 48 per cent respectively were commissioned by the
government.
- Most evaluations come from general sector agencies and that share increased (from 53 to 59 per cent). The agencies
specialised in evaluation accounted for a small and decreasing share of the evaluations (from 15 to 10 per cent).
Commissions and the government itself stood for a modest share of evaluations, around 10 per cent.
- The highest quality (judged by the use of a measuring rod) is found in the evaluations produced by the specialised agencies.
The evaluations produced by the government also hold a high quality. The ordinary agencies have a share of 20-25 per cent
of valuations using a good measuring rod and the commissions a share of only 10 per cent (average figures for 2000 and
2002).
- The quality (judged by the use of a measuring rod) was somewhat higher for the evaluations that were commissioned by the
government. The government mainly used the ordinary agencies. Next were the specialised agencies, the government itself
and finally the commissions.
- The most critical producers are the specialised agencies, the least the government itself. The commissions and the private
consultants make more balanced judgements.
- As to proposals the most striking result is that the agencies specialised in sector specific evaluations very often do not make
any proposals at all.
In sum, the government commissions most evaluations (but not more than 50-60 per cent). The ordinary agencies dominate
these commissions and the evaluations in general. During this period no break through is observed for the specialised
agencies and accordingly for quality and critique (as the specialised agencies hold higher quality and are more critical)
which might be related to the fact that they seem to be reluctant to put forward distinct proposals.
The commissions make few evaluations and the evaluations they make are of low quality. Facts, that seem to contradict the
traditional reputation of commissions.
- Annexe 5, page 12 The evaluations are normally not used to motivate change but rather just noted or used for justification. The government
seems a little bit more interested in using the evaluations it has itself commissioned or produced for change as well as
evaluations containing clear proposals. Whether evaluations are critical or not doesnt influence their use for change.
Quality doesnt seem to influence the use of evaluations.
Source : Marja Lemne, sa Sohlman, Governance, Democracy and Evaluation From not evaluating at all to learning from
ex post evaluations the strenuous Swedish way towards accountability, prepared for delivery at the European Evaluation
Society Sixth Conference, 2004.
- Annexe 5, page 13 -
- Annexe 5, page 14 All the options entail external professional auditing. The municipal council should appoint an audit committee with the
function of preparing auditing issues for discussion in advance of the councils decision. This committees tasks include
conducting a dialogue with the professional auditors and issuing documentation for the councils decision regarding its
accountability review. The committee should also be able to initiate its own inspections that the professional auditors may be
unable to carry out. The current auditors right to raise issues in the municipal council, committees and boards should be
transferred to the audit committee.
In all the models, the content of the audit assignment is assumed to be unchanged in comparison with the present situation.
Certain legal amendments are required to regulate secrecy and public access.
Model 1: Audit organised under private auspices
The option of auditing carried out privately would take the following form. Professional auditors are procured on the market
and, to supplement their audit, lay auditors are appointed. The professional auditor with primary responsibility must have
special training and authorisation to engage in municipal auditing. This auditor would decide on the audit plan, direct the
inspection work and sign the audit report and other statements of opinion. The lay auditors would have the same functions
and authority as the present-day lay auditors in the municipal enterprises.
Professional auditing procured by local government may be assumed to be independent in relation to the activities inspected.
However, this model is problematical from a democratic point of view and in terms of municipal autonomy. Moreover, the
professional auditor who is primarily responsible has great influence over and responsibility for the audit.
There are also some apprehensions that professional auditing would result in a more financial emphasis of the inspection,
while inspection of efficiency and target fulfilment may receive less attention. This model has therefore been supplemented by
lay auditing that may serve to provide supplementary inspections from the viewpoint of the municipal council.
Model 2: Audit organised under state auspices
In this model, the Swedish National Audit Office (NAO) would assume responsibility for all auditing of local government
(municipalities and county councils). Adding local-government auditing to the Offices functions would require adjustments
in regulations and organisation. For example, the three Auditors General should not be allowed to settle individual audit
issues but merely to appoint chief auditors for municipalities and county councils. The reason for this is that it must be seen
as inappropriate in principle for one level of democratic government (the Swedish Parliament, the Riksdag) to appoint
auditors (the Auditors General) to inspect another level of democratic government (municipalities and county councils).
Overall, the repercussions on the Swedish NAO would be so large as to require amendment of the provisions in the
Instrument of Government concerning the tasks of the Swedish NAO.
The assessment reached by the Agency for Public Management of the implications of this kind of model is that, in formal
terms, the audit would be independent in relation to the municipalities. However, this model is marred by several theoretical
weaknesses. It entails marked restriction of municipal autonomy. From a democratic point of view, state responsibility for
local-government auditing is a dubious proposition. In purely practical terms, however, the Swedish NAO may have the
capacity to engage in high-quality auditing both of accounts and of public administration.
Model 3: Audit organised in local government associations
The third and last model is based on municipal collaboration through a special form of local government association. The
idea is that this association would be headed by elected representatives but that decisions on individual auditing issues
should be the responsibility of professional auditors, either employed or procured. The function of the local government
association would be to arrange the procurement and appoint the chief auditor in charge.
These chief auditors, with primary responsibility, would be in an independent position in relation to the bodies audited. At
the same time, the Agency for Public Management considers that this model would have an adverse influence on municipal
autonomy and municipal democracy alike.
Nevertheless, in this model there should be ample scope for establishing proficient auditing of public administration. One
reason is that this form of collaboration enables comparisons to be made and auditing standards etc to be developed.
Translators note. One of the four fundamental laws in the Swedish Constitution, laying down the basic principles by which
the state is governed. (Official glossary, Government Terms), See also Chapter 12 (Parliamentary Control), Article 7, on the
function of the National Audit Office.
Source : Statskontoret, 2008.
- Annexe 5, page 15 -
Ministres
Audite
ESV
Coordination
de laudit
interne
Appuie
Service
daudit
interne
Board
Audite
Directeur
gnral
Certifie
les
comptes
Agence
Statskontoret
Rend
compte
Evalue
Riksrevisionen
Informe
Rend
compte
Riksdag
Informe
ANNEXE 6
LA COMMISSION EUROPENNE
SOMMAIRE
INTRODUCTION ................................................................................................................................. 1
POSITIONNEMENT DES DIFFERENTES FONCTIONS...................................................... 1
I.
A.
B.
LAUDIT .................................................................................................................................... 5
A.
1.
2.
3.
B.
1.
2.
3.
4.
III.
A.
B.
C.
D.
CONCLUSION.................................................................................................................................... 22
PICE JOINTE N1 : SCHEMA GENERAL DORGANISATION ............................................. 23
A.
B.
- Annexe 6, page 2 Lencadr ci-dessous prsente les grandes lignes de la rforme de la Commission en ce
qui concerne ces fonctions. La fonction de contrle financier centralis, inspire de ladministration
franaise, a t supprime, de mme quune inspection gnrale des services de petite dimension,
cre lpoque par Jacques Delors. Le contrle financier est dsormais exerc au sein des directions
gnrales. Un service daudit interne, aux missions distinctes de celles du contrle financier, a t cr
afin de contribuer renforcer le contrle interne tout en mnageant une autonomie accrue aux
gestionnaires au sein des directions gnrales.
Encadr La rforme de la Commission
Une bonne gestion financire
Au moment de lentre en fonction de lancienne Commission (1999-2004), il tait essentiel de restaurer la confiance du
public dans la gestion du budget et dans le contrle des dpenses de lUnion europenne. Les problmes qui se sont poss
taient dus au fait que les systmes de gestion et de contrle financiers existants taient trop centraliss compte tenu du
volume et de la diversit des oprations traiter. En dcentralisant la gestion et en la rendant plus transparente, la rforme
a simplifi les procdures, les a acclres et en a responsabilis les acteurs.
Simplification des rgles, dcentralisation des contrles et renforcement de lobligation de rendre compte
Dans le domaine de la gestion financire, les principes fondamentaux de la rforme ont repos sur la simplification, la
dcentralisation et la responsabilisation des services de gestion. Les rgles ont t simplifies et rendues plus intelligibles.
Les ordonnateurs des dpenses et des paiements ont t rendus responsables de leurs actes. Toute personne associe la
gestion et au contrle financiers a t informe de ses responsabilits.
Dans le contexte du contrle financier, le terme dcentralisation acquiert un sens particulier, dans la mesure o le systme
traditionnel prvoyait que chaque transaction devait tre approuve par un service centralis de contrle financier, service
qui tait souvent trs loign de celui qui grait lactivit en question. Si un rapprochement entre la fonction de contrle des
dpenses et le lieu de dcision peut accrotre lefficacit, il faut offrir aux gestionnaires une incitation pour quils mettent en
uvre des mcanismes de contrle valables. Cette incitation est propose sous forme dhabilitation, de transparence et de
responsabilisation, les instruments en tant le rapport annuel dactivit et la dclaration annuelle de chaque directeur
gnral/chef de service. Le rapport annuel dactivit expose les principaux rsultats obtenus lanne prcdente, la
dclaration cautionnera la gestion financire et lefficacit des systmes de contrle du service ainsi que lexactitude des
informations contenues dans le rapport annuel. La dclaration relve galement - sous forme de rserves - les faiblesses
ventuelles et les mesures correctives qui ont t prises ou quil est envisag de prendre.
Le rexamen de lorganisation des contrles a amen la Commission revoir le concept qui les sous-tend, ce qui a abouti
ladoption dune conception moderne du contrle, dote dun instrument puissant dauto-valuation dans le cadre du
contrle interne de la gestion. Il sagit, en particulier, de dpasser les activits de contrle de la gestion relative chacune
des transactions et denglober dautres composantes, telles que lenvironnement du contrle, lvaluation des risques,
linformation et la communication ou encore le suivi.
La dlgation du pouvoir dordonnancement dans les services a t organise de telle sorte que la personne qui prend la
dcision oprationnelle de mener une action soit, dans la mesure du possible, celle qui autorise la dpense.
La cration dun nouveau service financier central, gage de qualit
Un nouveau service financier central a t cr lintrieur de la DG Budget pour mettre en place une structure
professionnelle centrale daide et dinformation en matire de gestion budgtaire et financire. Cette structure assure la
cohrence lintrieur de la Commission en ce qui concerne la dfinition et lapplication des rgles, des procdures et des
normes relatives au contrle interne et fait pendant la plus grande responsabilisation des personnes associes la gestion
financire, car, pour pouvoir agir en connaissance de cause, celles-ci doivent dabord tre informes des moyens dont elles
disposent pour exercer leurs responsabilits.
Sparer le contrle financier de laudit interne
Lextrme centralisation du systme de gestion et de contrle financiers de la Commission a fait lobjet de critiques acerbes
tant lintrieur qu lextrieur de linstitution, au motif quil naurait pas exclu la possibilit de graves irrgularits
financires dans un certain nombre de dossiers importants. Auparavant, lordonnancement des dpenses et le contrle
ultrieur taient raliss par le mme service central, ce qui pouvait donner matire des conflits dintrt. prsent, le
contrle financier a t dcentralis dans les diffrentes directions gnrales et services de la Commission. Les tches
dordonnancement et daudit ont aussi t dissocies.
- Annexe 6, page 4 -
C.
Le collge
D.
Les fonctions daudit externe de la Commission europenne sont assures par la Cour des
comptes europenne, dont les missions sont centres sur la fonction comptable et financire.
La Cour des comptes europenne, fournit des services daudit dans le cadre desquels
elle value la perception et lutilisation des fonds de lUE. Elle examine si les oprations financires
ont t correctement enregistres et prsentes, excutes de manire lgale et rgulire, et gres
dans un souci dconomie, defficience et defficacit. La Cour communique les rsultats de ses audits
dans des rapports clairs, pertinents et objectifs. Elle formule galement des avis sur des questions
concernant la gestion financire. . Ses publications consistent en un rapport annuel relatif
lexcution du budget de lUnion europenne, un rapport annuel relatif aux activits relevant des fonds
europens de dveloppement (FED), des rapports spciaux sur des sujets prsentant un intrt
particulier et des rapports annuels spcifiques consacrs certains organismes de lUnion europenne.
La Cour des comptes europenne est une institution de lUnion et cest ce titre quest
assure son indpendance vis--vis de chacune des autres institutions. Sa mission, qui est d assister
le Parlement europen et le Conseil dans la supervision de lexcution du budget de lUE, notamment
pendant la procdure de dcharge , la rapproche toutefois du Parlement.
E.
Le Parlement europen
LAUDIT
A.
Laudit externe
1. La dclaration dassurance
- Annexe 6, page 6 Encadr Politiques et normes daudit de la Cour des comptes europenne
Satisfaisant aux devoirs et aux responsabilits qui lui ont t confis dans le cadre de son mandat par le trait et par le
rglement financier, la Cour des comptes europenne (CdCE) conduit ses audits conformment aux normes internationales
daudit et aux codes de dontologie de lIFAC et de lINTOSAI, dans la mesure o ils sont applicables dans le contexte
communautaire.
Les auditeurs sont tenus de se conformer aux manuels daudit de la CdCE et lensemble des procdures daudit adoptes
par celle-ci.
Le prsent document contient une dfinition de chacune des normes prendre en considration et un lien direct vers cellesci, ainsi que des rfrences aux lignes directrices europennes concernant lapplication des normes de contrle de
lINTOSAI.
Source : Cour des comptes europenne (2008).
Sagissant des audits de performance, les normes appliques par la Cour des comptes
europennes sont dclines dans un manuel ad hoc consacr laudit de la performance. Lencadr ciaprs reprend lintroduction de ce manuel.
- Annexe 6, page 7 Le chapitre 4 dcrit la phase de lexamen, en particulier la conduite de laudit, la communication des constatations, la
gestion de laudit, ainsi que les dispositifs de contrle de la qualit.
Le chapitre 5 traite de la phase dtablissement du rapport, notamment des activits telles que la planification, la rdaction,
la rvision, la validation, la diffusion et le suivi du rapport.
Source : Cour des comptes europenne (2006).
- Annexe 6, page 8 Procdures administratives et comptables, bonne gestion financire ainsi que systme de contrle interne
Conformment au mandat qui nous a t confi par la Cour des comptes europenne, nous avons examin les procdures
administratives et comptables, la bonne gestion financire ainsi que le systme de contrle interne pour lexercice clos au 31
dcembre 2006. Cet examen a t effectu afin de confirmer que les diffrentes instances de la Cour des comptes europenne
disposent dune assurance raisonnable leur permettant:
de confirmer que la gestion financire de la Cour des comptes est en conformit avec les rglements en vigueur,
de confirmer que le systme de contrle interne permet ltablissement dtats financiers fiables ainsi quune conformit
avec le cadre rglementaire.
Les rglements en vigueur sont:
le rglement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant rglement financier applicable au budget
gnral des Communauts europennes,
le rglement (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Commission du 23 dcembre 2002 tablissant les modalits dexcution
du rglement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil portant rglement financier applicable au budget gnral des
Communauts europennes,
les rgles internes de la Cour des comptes europenne pour lexcution du budget gnral de lUnion europenne,
arrtes par la dcision no 80-2003 de la Cour et adoptes par la Cour lors de ses runions des 17 et 18 dcembre 2003.
Nous avons examin lenvironnement de contrle, lvaluation des risques, les systmes et activits de contrle ainsi que les
systmes de contrle de gestion. Nos travaux ont consist en une valuation des procdures administratives et comptables, de
gestion, des tests par sondages des pices justificatives et des entretiens contradictoires avec le personnel. La nature et
ltendue des tests ont t dtermines en fonction de notre apprciation de lenvironnement de contrle. Nous estimons que
nos travaux forment une base raisonnable nos conclusions portant sur les procdures, la bonne gestion financire et le
systme de contrle interne de la Cour des comptes europenne.
Sur la base des procdures dcrites ci-dessus, nous navons pas relev de faits qui remettent en cause ladquation des
procdures administratives et comptables ainsi que du contrle interne et la conformit de la gestion financire avec les
rglements en vigueur.
Luxembourg, le 28 septembre 2007.
KPMG Audit SARL Rviseurs dentreprises P. WIES
Source : Cour des comptes europenne (2007).
B.
Laudit interne
1. La fonction daudit interne
a) Les fondements et normes applicables
Rglement n1605/2002 modifi du Conseil du 25 juin 2002 portant rglement financier applicable au budget gnral des
Communauts europennes.
3
Rglement n2342/2002 modifi de la Commission du 23 dcembre 2002 tablissant les modalits d'excution du rglement
n1605/2002 du Conseil portant rglement financier applicable au budget gnral des Communauts europennes.
Il est prcis dans le rglement financier que les fonctions daudit interne sinscrivent
dans le cadre des normes internationales de laudit interne en particulier les normes dictes par
lInstitute of Internal Auditors (IIA). Ces dispositions sont reprises et prcises dans la charte du
service daudit interne de la Commission, cite dans lencadr ci-dessous.
Encadr Les normes applicables laudit interne au sein de la Commission
LIAS adhrera aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de laudit interne ainsi quaux dispositions du
code de dontologie labores par lInstitut des auditeurs internes (Institute of Internal Auditors). Ces normes
professionnelles seront appliques dans le respect des rgles applicables au personnel de la Commission. En cas de
discordance entre ces deux corps de normes, les obligations dcoulant de la rglementation communautaire et des dcisions
de la Commission priment.
Source : Charte du service daudit interne de la Commission (2004).
- Annexe 6, page 10 Les rapports dassurance des capacits daudit interne sont systmatiquement
communiqus au service daudit interne, afin dencourager les directeurs gnraux en mettre en
uvre les recommandations. Par ailleurs,
Dans certains cas, ils sont aussi communiqus directement au comit de suivi des audits.
Le service daudit interne rend compte deux fois par an au comit de suivi des audits de la
Commission de lactivit des capacits daudit interne, qui peuvent tre auditionnes sur un sujet de
leur comptence. Il procde une revue priodique de la qualit des travaux des capacits, selon une
approche dassurance.
Le service daudit interne et les capacits daudit interne travaillent de concert en
sappuyant sur un rseau appel AuditNet, dont lobjet est la diffusion des rapports et lharmonisation
des pratiques daudit dans lensemble des services concerns.
Au quotidien, les travaux daudit du service daudit interne sont confis des quipes de
trois ou quatre auditeurs, places sous lautorit dun chef dquipe et contrles par un superviseur.
Une cellule qualit de trois quatre personnes sassure du respect des normes, notamment sagissant
de la formulation des recommandations et de la taille des rapports 4 .
Le service daudit interne compte environ une centaine de collaborateurs, qui sont soit
des fonctionnaires de la Commission, soit des contractuels recruts pour une dure de six ans au
maximum. La mobilit au sein des services de la Commission est encourage, mais peu frquente
sagissant des collaborateurs du service daudit interne, dont la cration est encore rcente.
Les capacits daudit interne des directions gnrales allouent gnralement trois ou
quatre personnes la fonction daudit interne, lensemble des capacits reprsentant un effectif total
denviron 120 personnes.
2. Les missions
Les activits du service daudit interne sont domines par les audits financiers, en lien
avec la reddition des comptes lautorit budgtaire forme par le Parlement et le Conseil. Lobjet
de ces audits est de donner lassurance au collge de la Commission que les systmes de contrle
interne sont fiables. Il est considr que 60% des ressources sont allous ces audits, tandis que les
40% restants tant consacrs aux missions daudit de performance.
Par ailleurs, les audits raliss par le service daudit interne relvent quasi-exclusivement
de lassurance et ne se prolongent que rarement dans des activits de conseil, mme si la charte du
service, cite dans lencadr ci-dessous, prvoit la possibilit dassurer de telles prestations.
Encadr Les missions du service daudit interne de la Commission
La mission du Service daudit interne consiste fournir des services indpendants et objectifs dassurance et de conseil,
destins produire une valeur ajoute et amliorer le fonctionnement de la Commission. LIAS aide la Commission
atteindre ses objectifs par une approche systmatique et mthodique visant valuer ses processus de gestion des risques, de
contrle et de gouvernance, et formuler des recommandations qui tendent amliorer lefficacit de ces processus4. Il
promeut ainsi une culture de gestion efficiente et efficace au sein de la Commission et de ses services.
Lassurance consiste en lexamen objectif dlments probants, effectu en vue de fournir lorganisation une valuation
indpendante des processus de gestion des risques, de contrle ou de gouvernance. Pour ses activits dassurance, lIAS
sappuiera sur une planification effectue en fonction des risques et une opinion sera intgre dans chaque rapport
dassurance.
Les services de conseil sont des activits effectues la demande de lencadrement. Leur nature et leur tendue sont
convenues dun commun accord avec le directeur gnral / chef de service. Ils sont destins produire de la valeur ajoute
et amliorer les processus de gouvernance, de gestion des risques et de contrle de la DG. Lauditeur interne nassume
aucune responsabilit de gestion.
La tendance la plus rcente est au raccourcissement de la taille des rapports, dsormais plafonne une vingtaine de pages.
- Annexe 6, page 11 Lobjectif principal de lIAS est de fournir la Commission des services dassurance concernant lefficacit et lefficience
des processus de gestion des risques, de contrle et de gouvernance, de telle sorte que ;
les risques soient constamment identifis et grs de manire approprie ;
les informations financires, oprationnelles et de gestion pertinentes soient exactes et fiables, et fournies en temps voulu ;
les politiques de la Commission, les procdures et les dispositions rglementaires et lgislatives applicables soient
respectes ;
les objectifs de la Commission soient atteints avec efficacit et efficience ;
le dveloppement et le suivi de procdures de contrle de grande qualit soient encourags dans toute la Commission.
Source : Charte du service daudit interne de la Commission (2004).
La situation est diffrente pour les capacits daudit interne. Plus proches des chelons
oprationnels, elles peuvent consacrer jusqu la moiti de leurs ressources des activits de conseil
lattention du directeur gnral. Ainsi la capacit daudit interne de la direction charge de la politique
rgionale, rencontre par la mission, rpartit ses ressources peu prs galit entre lassurance et le
conseil 5 .
Comme le service daudit interne, les capacits daudit interne interviennent
principalement sur la fonction financire et comptable, plus marginalement sur des enjeux de
performance.
Etant entendu que les prestations de conseil, qui compliquent la ralisation ultrieure de prestations dassurance, sont
rserves aux champs et sujets dj audits par le pass ou considrs comme recelant des risques de faible niveau.
- Annexe 6, page 12 Encadr Laudit interne dans les modalits dexcution du rglement financier
Article 109 Dsignation de lauditeur interne (Article 85 du rglement financier)
1. Chaque institution dsigne son auditeur interne selon des modalits adaptes ses spcificits et ses besoins.
Linstitution informe lautorit budgtaire de la nomination de lauditeur interne.
2. Chaque institution dfinit selon sa spcificit et ses besoins le champ de la mission de lauditeur interne et arrte, dans le
dtail, les objectifs et les procdures de lexercice de la fonction daudit interne, dans le respect des normes internationales
en vigueur en matire daudit interne.
3. Linstitution peut dsigner comme auditeur interne en raison de ses comptences particulires un fonctionnaire ou autre
agent soumis au statut choisi parmi les ressortissants des tats membres.
4. Lorsque plusieurs institutions dsignent un mme auditeur interne, elles prennent les dispositions ncessaires pour que sa
responsabilit puisse tre mise en cause dans les conditions vises larticle 114.
5. Lorsquil est mis fin aux fonctions de lauditeur interne, linstitution en informe lautorit budgtaire.
Article 110 Moyens de fonctionnement (Article 86 du rglement financier)
Linstitution met la disposition de lauditeur interne les ressources ncessaires au bon accomplissement de sa fonction
daudit ainsi quune charte de mission dcrivant en dtail ses tches, droits et obligations.
Article 111 Programme de travail (Article 86 du rglement financier)
1. Lauditeur interne adopte son programme de travail et le soumet linstitution.
2. Linstitution peut demander lauditeur interne deffectuer des audits ne figurant pas dans le programme de travail vis
au paragraphe 1.
Article 112 Rapports de lauditeur interne (Article 86 du rglement financier)
1. Lauditeur interne soumet linstitution le rapport daudit interne annuel prvu par larticle 86, paragraphe 3, du
rglement financier, indiquant le nombre et le type daudits internes effectus, les principales recommandations formules et
les suites donnes ces recommandations.
Ce rapport annuel mentionne galement les problmes systmiques relevs par linstance spcialise, mise en place en
application de larticle 66, paragraphe 4, du rglement financier.
2. Chaque institution examine si les recommandations formules dans les rapports de son auditeur interne peuvent faire
lobjet dun change de bonnes pratiques avec les autres institutions.
Article 113 Indpendance (Article 87 du rglement financier)
Lauditeur interne jouit dune complte indpendance dans la conduite de ses audits. Il ne peut recevoir aucune instruction
ni se voir opposer aucune limite en ce qui concerne lexercice des fonctions qui, par sa dsignation, lui sont assignes en
vertu des dispositions du rglement financier.
Article 114 Responsabilit de lauditeur interne (Article 87 du rglement financier)
La responsabilit de lauditeur interne en tant que fonctionnaire ou autre agent soumis au statut ne peut tre mise en cause
que par linstitution elle-mme, dans les conditions mentionnes au prsent article.
Linstitution prend une dcision motive portant ouverture dune enqute. Cette dcision est signifie lintress.
Linstitution peut charger de lenqute, sous sa responsabilit directe, un ou plusieurs fonctionnaires de grade gal ou
suprieur celui de lagent concern. Au cours de cette enqute, lintress est obligatoirement entendu.
Le rapport denqute est communiqu lintress qui est ensuite entendu par linstitution au sujet de ce rapport.
Sur la base du rapport et de laudition, linstitution adopte soit une dcision motive de clture de la procdure, soit une
dcision motive prise conformment aux dispositions des articles 22 et 86 89 du statut. Les dcisions portant sanctions
disciplinaires ou pcuniaires sont notifies lintress et communiques, pour information, aux autres institutions et la
Cour des comptes.
Ces dcisions peuvent faire lobjet dun recours de lintress devant la Cour de justice des Communauts europennes, dans
les conditions prvues au statut.
Article 115 Recours devant la Cour de justice des Communauts europennes (Article 87 du rglement financier)
Sans prjudice des voies de recours ouvertes par le statut, il est ouvert lauditeur interne un recours direct devant la Cour
de justice des Communauts europennes contre tout acte relatif lexercice de sa fonction dauditeur interne. Ce recours
doit tre form dans un dlai de trois mois compter du jour calendrier de la notification de lacte en cause.
Le recours est instruit et jug dans les conditions prvues larticle 91, paragraphe 5, du statut.
Source : Modalits dexcution du rglement financier (2004).
- Annexe 6, page 13 Lindpendance est enfin raffirme dans la charte dont sest dot le service daudit
interne de la Commission, cite dans lencadr ci-dessous.
Encadr Positionnement et indpendance du service daudit interne
OBLIGATION DE RENDRE COMPTE
LIAS est plac sous lautorit du Membre de la Commission charg de laudit.
LIAS rend compte au Comit de suivi des audits (APC), comme suit:
il fait tat des principaux problmes que soulvent les activits de la Commission soumises audit, y compris les
amliorations possibles des processus audits ;
en fonction de la nature et du champ dapplication des travaux de lIAS et des structures daudit internes (IAC), il
fournit chaque anne, au plus tard partir de 2009, une opinion globale sur ltat du contrle la Commission ;
au moins une fois par an, il prsente un rapport sur sa mission, lexercice de son autorit et ses responsabilits,
ainsi que sur lexcution du plan annuel daudit. Ce rapport doit galement porter sur les principales questions en matire
de risque, de contrle et de gouvernance, ainsi que sur dautres questions examines en rponse aux besoins ou aux
demandes de la Commission.
INDPENDANCE ET OBJECTIVIT
Aucune autorit ne peut interfrer dans la conduite des audits de lIAS ni inviter celui-ci modifier le contenu des rapports
daudit.
Afin dassurer lobjectivit de leurs opinions et viter tout conflit dintrt, les auditeurs de lIAS doivent prserver leur
indpendance par rapport aux activits et oprations quils examinent. Si lobjectivit des auditeurs internes est compromise
dans les faits ou mme en apparence, les parties concernes doivent en tre informes de faon prcise.
Si lauditeur interne le juge ncessaire, il peut saisir directement le prsident de la Commission et/ou le Collge des
Commissaires.
LIAS, en tant que service interne de la Commission, applique les dispositions prvues en matire de relations
interinstitutionnelles, notamment en ce qui concerne la communication et la divulgation dinformations, au mme titre que
lensemble des autres Directions gnrales et services de la Commission.
Source : Charte du service daudit interne de la Commission (2004).
Les rapports du service daudit interne ne sont pas publics. En revanche, ils sont
systmatiquement communiqus la Cour des comptes europenne et sont consultables sur place par
tous les membres du Parlement europen qui en font la demande. Le service daudit interne est attach
la confidentialit de ses rapports, qui prserve la confiance dans les relations entre auditeurs et
services audits. Comme en dispose larticle 112 des modalits dexcution du rglement financier, il
rend compte de son activit par un rapport annuel la Commission, non public, et un autre, public,
adress lautorit budgtaire (compose conjointement du Parlement et du Conseil).
- Annexe 6, page 14 Enfin, le comit de suivi des audits est galement charg de commander les valuations
externes du service daudit interne, qui interviennent tous les cinq ans. Le respect des normes
applicables par le service daudit interne a fait lobjet rcemment dune valuation par le cabinet
Ernst&Young, dans les termes prsents dans lencadr ci-dessous.
Encadr Lassurance qualit du service daudit interne de la Commission europenne
Between September 2007 and April 2008, Ernst & Young performed an external quality assessment of the Internal Audit
Service of the European Commission on the demand of the Audit Progress Committee of the European Commission in order
to comply with Standard 1312 of the Standards for the Professional Practice of Internal Auditing of the HA (-Institute of
Internal Auditors).
Standard 1312: "External assessments should be conducted at least once every five years by a qualified, independent
reviewer or review team from outside the organization. The potential need for more frequent external assessments as well as
the qualifications and independence of the external reviewer or review team, Including any potential conflict of interest,
should be discussed by the Chief Audit Executive with the Board/Audit Progress Committee. Such discussions should also
consider the size, complexity and industry of the organization in relation to the experience of the reviewer or review team."
On the basis of the work performed by Ernst & Young and after discussion with the Internal Audit Service a report, with
further recommendations for improvement, was issued on July 4t h , 2008 to the Audit Progress Committee.
Overall, the Internal Audit Service of the European Commission generally conforms with the Institute of Internal Auditors
Standards and Code of Ethics.
Source : Service daudit interne de la Commission (2008).
III.
LVALUATION
A.
Typologie et normes
Rglement n1605/2002 modifi du Conseil du 25 juin 2002 portant rglement financier applicable au budget gnral des
Communauts europennes.
- Annexe 6, page 15 Le rglement financier fait de lvaluation un outil daide la dcision budgtaire,
principalement lattention de la Commission dans la prparation du budget de lUnion europenne
puis, ultrieurement, dans son excution. Larticle 27 du rglement financier confie la Commission
la mission dtablir des orientations relatives lvaluation.
Le rglement financier, qui mane du Conseil, se dcline tout dabord dans un rglement
de la Commission relatif aux modalits dexcution du prcdent 7 . Lencadr ci-aprs prcise les
dispositions de ce second rglement concernant lvaluation.
Encadr Lvaluation dans les modalits dexcution du rglement financier
Considrant ce qui suit : () (9) Sagissant de la bonne gestion financire, il y a lieu didentifier les objectifs et la
priodicit minimale des valuations ex ante, intermdiaires et ex post des programmes et activits, ainsi que les
informations devant figurer dans la fiche financire lgislative.
Article 21 valuation (Article 27 du rglement financier)
1. Toute proposition de programme ou dactivit occasionnant des dpenses budgtaires fait lobjet dune valuation ex ante.
Celle-ci porte sur:
a) le besoin satisfaire court ou long terme;
b) la valeur ajoute de lintervention communautaire;
c) les objectifs atteindre;
d) les possibilits daction disponibles, y compris les risques qui y sont associs;
e) les rsultats et incidences escompts, en particulier les incidences conomiques, sociales et environnementales,
et les indicateurs et modalits dvaluation ncessaires pour les mesurer;
f) le mode dexcution le plus appropri pour la ou les possibilits privilgies;
g) la cohrence interne de lactivit ou du programme propos et ses rapports avec les autres instruments
pertinents;
h) le volume des crdits, des ressources humaines et des autres dpenses administratives allouer en fonction du
principe de cot/efficacit;
i) les leons tires dexpriences similaires dj conduites.
2. La proposition expose les dispositions en matire de suivi, de compte rendu et dvaluation, en tenant dment compte des
responsabilits respectives de tous les niveaux dadministration qui interviendront dans la mise en oeuvre du programme ou
de lactivit propos.
3. Tout programme ou activit, y compris les projets pilotes et les actions prparatoires, lorsque les ressources mobilises
sont suprieures 5 000 000 EUR, fait lobjet dune valuation intermdiaire et/ou ex post des ressources humaines et
financires affectes et des rsultats obtenus, afin de vrifier leur conformit avec les objectifs fixs, dans les conditions
suivantes:
a) il est procd une valuation priodique des rsultats obtenus dans la ralisation dun programme
pluriannuel, selon un calendrier permettant de tenir compte des conclusions de ces valuations pour toute dcision
concernant la reconduction, la modification ou linterruption de ce programme;
b) les activits finances sur une base annuelle font lobjet dune valuation des rsultats obtenus au moins une fois
tous les six ans. Lobligation prvue au premier alina, points a) et b), ne sapplique pas chacun des projets ou actions
mens dans le cadre des activits pour lesquelles cette obligation peut tre remplie par les rapports finaux transmis par les
organismes qui ont excut laction.
4. Les valuations vises aux paragraphes 1 et 3 sont proportionnelles aux ressources mobilises et lincidence du
programme ou de lactivit en question.
()
Article 22 bis Contrle interne efficace et efficient (Article 28bis, paragraphe 1, du rglement financier)
1. Un contrle interne efficace est fond sur les bonnes pratiques internationales et comprend notamment () f) une
valuation priodique du bon fonctionnement du systme de contrle.
Source : Modalits dexcution du rglement financier (2002).
7
Rglement n2342/2002 modifi de la Commission du 23 dcembre 2002 tablissant les modalits d'excution du rglement
n1605/2002 du Conseil portant rglement financier applicable au budget gnral des Communauts europennes.
- Annexe 6, page 16 Une Communication sur lvaluation a t faite la Commission le 21 fvrier 2007 par la
commissaire charge du budget 8 . Lencadr ci-aprs en reprend lintroduction, qui rappelle la
dfinition de lvaluation et en souligne les principaux enjeux du point de vue de la Commission
europenne.
Encadr Introduction de la Communication sur lvaluation
Comme la dfinie la Commission, lvaluation est une apprciation des interventions en fonction de leurs rsultats, de leur
impact et des besoins quelles visent satisfaire. Il sagit dun outil systmatique qui procure une base rigoureuse, fonde
sur des donnes probantes, destin clairer la prise de dcision. Depuis plusieurs annes, elle est le principal outil employ
par la Commission pour dterminer dans quelle mesure les interventions de lUE atteignent les objectifs politiques fixs et
comment amliorer leurs rsultats lavenir. ()
Lvaluation produit une masse dinformations pertinentes essentielles une prise de dcision fonde sur des donnes
probantes pour planifier, concevoir et mettre en uvre les politiques de lUE ainsi que pour grer linstitution. Lvaluation
renforce aussi la lgitimit des dcisions et la responsabilit des dcideurs. En outre, lorsquils sont correctement
communiqus, les rsultats dvaluation accentuent la transparence et la responsabilit dmocratique. Enfin, lvaluation
aide galement la Commission mieux informer le citoyen europen sur la valeur ajoute de lUnion europenne.
La prsente communication ritre lengagement de la Commission en faveur de lvaluation et indique de nouvelles
directions suivre afin de garantir un haut niveau de qualit des valuations, leur contribution mieux lgifrer et leur
meilleure intgration dans le cycle de planification stratgique et de programmation.
La Commission a tabli au cours de la dernire dcennie un cadre global pour lvaluation de ses activits. Il sagit dun
systme dcentralis dans lequel les DG sont responsables de lvaluation de leurs activits, les services centraux tant
chargs de lassistance et de la coordination. Des progrs importants ont dj t accomplis, notamment en ce qui concerne
les programmes de dpenses. ()
Compte tenu de ce qui prcde et dans le contexte du nouveau cadre financier 2007- 2013, la prsente communication dfinit
un cadre gnral permettant de poursuivre le dveloppement de lvaluation la Commission. Elle vise tirer parti de
lexprience prsente et des points forts du systme en place, de sorte que les principaux lments structurels du systme
dvaluation actuel de la Commission soient maintenus (cf. annexe I). Les principaux objectifs sont damliorer encore la
qualit de lvaluation, de mieux situer et de renforcer les vastes travaux dvaluation de la Commission dans le contexte de
son approche globale en matire damlioration de la lgislation et dlaboration de politiques fonde sur des donnes
probantes, et de consolider son intgration dans le cycle de planification stratgique et de programmation et dans la gestion
par activit.
Source : Commission europenne (2007).
Communication la Commission de Mme GRYBAUSKAITE, en accord avec le prsident Rpondre aux besoins stratgiques :
renforcer l'usage de l'valuation, 21 fvrier 2007.
- Annexe 6, page 17 The standards are an integral part of the Commissions Internal Control Standard n23 on evaluation, which means that they
are binding and that the way they are implemented may be audited on this basis.
Scope. The standards apply to Commission evaluations of policy instruments such as expenditure programmes, legislation
and other non-spending activities. The standards are binding upon all DGs and Services of the Commission with activities
that affect entities outside the European institutions (e.g. organisations, companies and citizens). The implementation of the
baseline requirements will normally need to be complemented by additional measures, such as developing and implementing
good practices or the various actions set out in the present Communication. Separate evaluations of individual projects
financed under programmes are not subject to these standards However, project evaluations required by specific provisions,
for example pilot projects, are covered by the standards.
The standards also apply where a DG performs evaluation of internal policies or service provision. However, additional
organisational structures are not necessarily needed in these cases. The key issue is to clarify who is responsible for what
and it is the responsibility of the Director General to consider the most appropriate way of organising evaluation activities in
accordance with their needs.
The standards apply to the different temporal types of evaluations. However, whilst the guiding principles for designing and
conducting evaluations and dissemination and utilisation of evaluation results apply to all types of evaluation, the
corresponding baseline requirements refer only to retrospective or combinations of retrospective evaluations (interim, final
and ex post). By contrast, purely prospective evaluations (ex-ante and impact assessments) must be carried out in
accordance with DG Budgets guide for ex-ante evaluation or the Commissions Impact Assessment Guidelines to ensure
adequate quality.
Moreover, the standards apply irrespective of the nature of the author of the evaluation, i.e. to both internal and external
evaluations (and combinations thereof).
A) Resources and organisation of evaluation activities: evaluation activities must be appropriately organised and resourced
to meet their purposes. ()
B) Planning evaluation activities: evaluation activities must be planned in a transparent and consistent way so that relevant
evaluation results are available in due time for operational and strategic decision-making and reporting needs. ()
C) Designing evaluations: evaluation design must provide clear and specific objectives, and appropriate methods and
means for managing the evaluation process and its results. ()
D) Conducting evaluations: evaluation activities must be conducted to provide reliable, robust and complete results. ()
E) Dissemination and utilisation of evaluation results: evaluation results must be communicated in such a way that it
ensures the maximum use of the results and that they meet the needs of decision-makers and stakeholders. ()
Source : Commission europenne (2002).
Les diffrents textes ci-dessus ne sont pas exclusifs dautres dispositions propres
certaines politiques publiques en particulier les politiques particulirement consommatrices de
ressources, comme la politique agricole commune ou la politique rgionale ou certaines modalits
dvaluation.
En particulier, les analyses dimpact sont un dispositif gnral issu, en 2002, de la fusion
de diffrents dispositif particuliers dvaluation qui imposaient aux directions gnrales de la
Commission daccompagner toute proposition de diffrentes analyses en prcisant limpact sur la
rglementation, les entreprises, lenvironnement, la comptitivit, lgalit entre les femmes et les
hommes ou encore lemploi. Lanalyse dimpact revt un caractre gnral et synthtique et inclut
obligatoirement toutes ces dimensions qui, auparavant, faisaient lobjet de dispositifs pars et distincts.
Dsormais, une analyse dimpact accompagne obligatoirement toute proposition soumise
larbitrage du collge de la Commission. Les analyses dimpact ont fait lobjet dune communication
spcifique en date du 5 juin 2002, dont lencadr ci-aprs prsente les extraits prcisant la diffrence
entre lanalyse dimpact et lvaluation ex ante.
Tandis que lanalyse dimpact porte prioritairement sur le caractre effectif et durable de
limpact de la politique considre, lvaluation ex ante reste centre sur des considrations
budgtaires et mobilise le calcul conomique pour apprcier le cot, lefficience et lefficacit dune
politique donne. Lencadr ci-dessous, qui reprend des extraits des lignes directrices de la
Commission concernant lanalyse dimpact, dictes le 15 juin 2005, explicite cette distinction.
Encadr Diffrences et similitudes entre analyse dimpact et valuation ex ante
Le rglement financier et ses modalits dexcution imposent la Commission deffectuer une valuation ex ante de tous ses
programmes et activits impliquant des dpenses significatives.
Toute analyse de limpact dune proposition ayant des rpercussions budgtaires qui traite de faon adquate lensemble des
points numrs larticle 21, paragraphe 1, des modalits dexcution sera accepte comme une valuation ex ante. Ces
points tant sous bien des aspects similaires aux exigences dune analyse dimpact, aucun travail supplmentaire ne sera
probablement ncessaire. Une attention particulire devra toutefois tre accorde au rapport cot-efficacit des diverses
options tudies (voir le point III.5.1 et lannexe 8 Comment valuer le rapport cot-efficacit ).
()
[Pour un programme de dpenses,] en rgle gnrale, lanalyse dimpact sera combine lvaluation ex ante requise par le
rglement financier lors de la prparation de propositions ayant une incidence sur les ressources budgtaires et humaines
(voir point II.4). En cas de renouvellement ou de prorogation dun programme existant, les informations provenant des
valuations disponibles au moment de lexpiration dudit programme serviront tablir lAI/valuation ex ante. Afin
dvaluer la valeur ajoute dun programme dmarrant dans un nouveau contexte, il conviendra si possible denvisager la
cessation des activits menes jusqualors. Pour les nouveaux programmes, les rsultats pertinents dvaluations de
programmes similaires ou comparables devront tre exploits. En effet, en pareil cas, des donnes sur les rpercussions
dactivits passes seront souvent plus convaincantes que des spculations sur les retombes attendues.
Source : Commission europenne (2005).
Au-del, les diffrents textes relatifs aux activits dvaluation se dclinent dans des
guides, des lignes directrices ou des chartes dont se dotent les directions gnrales pour encadrer les
travaux dvaluation qui leur incombent. Les chartes dvaluation rappellent les textes applicables,
prcisent le rle des uns et des autres au sein de la direction gnrale concerne, encadrent la
planification des travaux dvaluation et dtaillent les procdures suivies.
- Annexe 6, page 19 -
B.
Procdure qualit
Les travaux dvaluation font lobjet dune assurance qualit structure autour dune srie
de huit questions, prsentes dans lencadr ci-dessous.
Encadr Assurance qualit des travaux dvaluation
1. Relevance: does the evaluation respond to information needs, in particular as expressed in the terms of references?
2. Appropriate design: is the design of the evaluation adequate for obtaining the results needed to answer the evaluation
questions?
3. Reliable data: are data collected adequate for their intended use and have their reliability been ascertained?
4. Sound analysis: are data systematically analysed to answer evaluation questions and cover other information needs in a
valid manner?
5. Credible findings: do findings follow logically from and are justified by, the data/information analysis and interpretations
based on pre-established criteria and rational?
6. Valid conclusions: are conclusions non-bias and fully based on findings?
7. Helpful recommendations: are areas needing improvements identified in coherence with the conclusions? Are the
suggested options realistic and impartial?
8. Clarity: is the report well structured, balanced, and written in an understandable manner?
Source : Commission europenne (2006).
- Annexe 6, page 20 -
C.
Finalits de lvaluation
Les travaux dvaluation donnent lieu ltablissement de diffrents documents :
- chaque valuation se conclut par un rapport gnralement rendu public, mis en ligne sur
le site Internet de la direction gnrale concerne et communiqu lensemble des
parties prenantes. Ces rapports sont utiliss par les services concerns et par la
Commission dans son ensemble pour la planification stratgique et la programmation
des activits et du budget. Ils sont galement communiqus au Conseil et au Parlement
europen en annexe des propositions lgislatives concerns et des avant-projets de
budget ;
- le bilan annuel dvaluation synthtise lensemble des rapports dvaluation issus de la
Commission europenne et se prononce sur la pertinence, lefficience et lefficacit des
politiques de lUnion europenne suivant les rubriques du cadre financier pluriannuel ;
- le bilan multi-annuel des valuations propose un aperu complet des travaux
dvaluation prsents selon la nomenclature budgtaire.
D.
Acteurs de lvaluation
a) Les directions gnrales
- Annexe 6, page 21 Encadr Les attributions de la direction gnrale charge du budget en matire dvaluation
Les activits proposes par lunit dvaluation de la direction gnrale charge du budget [dans le cadre du rseau de
coordination de lvaluation] :
- Promouvoir les bonnes pratiques dvaluation au sein des services de la Commission. A cette fin, la direction gnrale
charge du budget organise les activits de formation en valuation (stages, sminaires, ateliers), fournit la guidance
mthodologique (sous forme de guides dvaluation ou conseils ad hoc), ainsi quassistance aux directions gnrales dans
lacquisition du savoir faire en matire dvaluation travers le contrat-cadre dvaluation.
- Fournir des inputs au processus budgtaire annuel et au cycle de planification Stratgique et de programmation de la
Commission. Dans ce but, la direction gnrale charge du budget produit une srie de documents concernant la
planification des activits dvaluation, une synthse des rsultats des valuations effectues par les services, ainsi que des
informations sur dautres sujets concernant lvaluation. Parmi les documents clefs sont: le programme des valuations
planifies, le bilan annuel dvaluation et le bilan multi-annuel des valuations.
Source : Commission europenne (2008).
- Annexe 6, page 23 -
- Annexe
6, page 24 Prsident
de la Commission
Vice-prsident charg
de laudit
Commissaire charge
du budget
Secrtariat gnral
Informe
Rend
compte
Evalue
DG Budget
Rend
compte
Unit
valuation
Directeur
gnral
Appuie
Appuie
Rend
compte
Direction
gnrale
Audite
Capacit
daudit interne
Cour des
comptes
europenne
Audite
Informent
Rend
compte
Autorit budgtaire
(Parlement et Conseil)
Informe
ANNEXE 7
LISTE DES PERSONNES RENCONTRES
Commission europenne
Cabinet du vice-prsident charg de laudit interne
M. Maximilian STROTMANN, Spokesperson for Administrative Affairs, Audit and AntiFraud
Service daudit interne
M. Grard EMION, coordination et communication
Direction gnrale de la politique rgionale
Mme Sandrine DE BUGGENOMS, Head of Units, Internal Audit and Advice
Office europen de lutte anti-fraude
Mme Margarete HOFMANN, Head of Unit
Etats-Unis
Government Accountability Office
M. Gene L. DODARO, Acting Comptroller General of the United States
M. Don DRACH, Director, International Relations
M. Timothy P. BOWLING, Chief Quality Officer
M. Daniel I. GORDON, Deputy General Counsel, Office of the General Counsel
Office of Management and Budget
M. Stephen S. MCMILLIN, Deputy Director
M. Robert J. SHEA, Counselor to the Deputy Director for Management
Dpartement du Trsor
M. Eric M. THORSON, Inspector General
M. Matthew L. ISSMAN, Assistant Inspector General
Mme Marla A. FREEDMAN, Assistant Inspector General for Audit
M. Robert A. TAYLOR, Deputy Assistant Inspector General
M. Richard K. DELMAR, Counsel to the Inspector General
Pays-Bas
Cour nationale daudit
M. Andr VON OMMEREN, Head of the International Affairs
M. Brord VAN WESTING, Special Projects Manager
Ministre des finances
M. Maarten DE JONG, Senior Adviser Budget Accountability, direction gnrale du budget
M. D. L. KABEL, inspection des finances, direction gnrale du budget
Ministre des affaires sociales et de lemploi
M. Arend KASTELEIN, directeur du service daudit interne
M. Joop LAM, auditeur
M. Paul NANHEKHAN, inspection de lemploi et des revenus
M. E. HUIJSING, inspection de lemploi et des revenus
Ministre des transports et du gnie maritime
M. E. VAN MINNEN, Senior Advisor, service daudit interne
Royaume-Uni
Chambre des Communes
M. Mark ETHERTON, Clerk to the Committee of Public Accounts
National Audit Office
M. Bill BURNETT, Director, International Technical Co-operation
Mme Helene MORPETH, Deputy Manager, International Relations
HM Treasury
M. Steve BARNES, Assurance, Control and Risks
Prime Ministers Delivery Unit
M. Tony OCONNOR.
Chartered Institute of Public Finance and Accountancy
Mme Keeley LUND, Technical Manager, Professional Standards and Guidance