GESTO ESTRATGICA NAS ORGANIZAES PBLICAS

CESAR AUGUSTO BARBIERO1

RESUMO

O propsito desse trabalho demonstrar que est ocorrendo uma mudana lenta e gradual
na forma de administrar os entes pblicos passando do estado burocrtico para o estado
gerencial. No setor pblico, o grande desafio sempre foi otimizar a alocao e uso dos
recursos, reduzir despesas e ampliar o atendimento populao, visando alcanar
patamares de excelncia na prestao dos servios pblicos e, na busca desses objetivos,
surgiram estudos e discusses envolvendo planejamento estratgico, gesto pblica,
monitoramento e avaliao dos resultados. Na esteira desse pensamento, os autores
Robert Kaplan e David Norton publicaram a obra The Balance Scorecard Translating
Strategy into Action h quase duas dcadas, difundindo o uso da metodologia do Balance
Scorecard - BSC. Esse modelo se consolidou no setor privado e passou a ser usado por
vrias organizaes pblicas. O sistema conhecido por BSC permite o alinhamento de
objetivos, indicadores, metas e iniciativas, de forma que as unidades atuem de maneira
coordenada, com viso estratgica definida.

Palavras-chave: gesto pblica, planejamento estratgico, Balance Scorecard.

1 Subsecretrio de Gesto da Secretaria Municipal de Fazenda

1 INTRODUO

No mundo inteiro as organizaes pblicas vm buscando aprimorar seus processos de

gesto com o objetivo de maximizar os resultados. Esse movimento iniciou-se logo aps a
metade do sculo XX dando surgimento a vrias correntes de gesto estratgica e ganhou um
impulso vigoroso partir da ltima dcada.
A gesto estratgica na administrao pblica, portanto, uma realidade. J no mais
possvel prescindir de sua prtica para a gesto eficaz de qualquer organizao, tendo em vista
a conscincia de que o uso dos recursos pblicos deve ser otimizado para o alcance da
excelncia na prestao dos servios sociedade. A populao brasileira conscientiza-se de
sua cidadania e exige a prtica de modernos modelos de gesto, em perfeita consonncia com
os princpios constitucionais que norteiam a Administrao Pbica.
Na esteira dessa diretriz, as instituies tm implementado ferramentas de gesto
como instrumento para a concepo de suas estratgias de maior relevncia. Esses
instrumentos permitem reunir um conjunto de objetivos e metas que orientam as decises e
aes dessas organizaes, estimulando a convergncia de esforos na obteno dos
resultados.
Uma das metodologias utilizadas para esse desiderato conhecida como Balanced
Scorecard BSC e se tornou conhecida a partir da obra The Balance Scorecard Translating
Strategy into Action, dos autores Robert Kaplan e David Norton.
Essa metodologia tem sido utilizada por vrias organizaes brasileiras quando da
estruturao de seus processos de gesto estratgica. Aps sua consolidao no setor privado,
a metodologia do Balanced Scorecard - BSC passou igualmente a ser utilizado com sucesso
por vrias organizaes pblicas, uma vez que suas lideranas compreenderam que a melhor
forma de se atingir a excelncia nos resultados alcanados depende m primeiramente da
racionalizao e otimizao dos seus recursos humanos, tecnolgicos e oramentrios. Essa
trade o alicerce sobre os quais os processos da rea meio e os da rea finalstica se apiam
para o alcance dos resultados pretendidos.
Assim, alinhando a relao de causa e efeito possvel implementar um mapa
estratgico com objetivos, metas, indicadores, planos de comunicao, sistemas de
informao, reunies de avaliao e assim por diante.

2 A CONSTITUIO DE 1988 E O ESTADO GERENCIAL

Os modelos de gesto pblica at ento utilizados pelas organizaes baseiam-se na
experincia patrimonialista ou na burocracia weberiana. Na primeira, h baixa segregao
entre o que pblico e o que privado, criando verdadeiros feudos administrativos
derivados de prticas clientelistas. O segundo modelo, a burocracia weberiana, se contrape a
essas prticas tendo por foco o interesse pblico, a impessoalidade, o formalismo das
instrues e informaes, baseando-se na hierarquia burocrtica, no legalismo e na
competncia tcnica.
Ocorre que esses modelos no conseguem responder mutabilidade do sculo 21. As
relaes tendem a ser mais flexveis, mas com maior responsabilizao de seus agentes. A
sociedade exige transparncia e um maior controle sobre a gesto pblica; as estruturas
governamentais tendem para trabalhos em redes ou de forma matricial; exige-se uma maior
profissionalizao na gesto e h uma nfase maior na articulao entre os recursos pblicos e
privados.
Tal afirmao pode ser identificada na Constituio Federal de 1988, que consagrou
uma srie de direitos que sinalizam na direo de um Estado Social. No artigo 196 assegura
que a sade um direito de todos e um dever do Estado. No artigo seguinte diz que cabe ao
Poder Pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle,
devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa
fsica ou jurdica de direito privado (grifo nosso).
O artigo 199, pargrafo 1, prev que as instituies privadas podero participar de
forma complementar do sistema nico de sade, segundo diretrizes deste, mediante contrato
de direito pblico ou convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas e as sem fins
lucrativos (grifo nosso)
Percebe-se claramente que a Constituio Federal de 1988 introduziu mudanas na
organizao estatal, migrando do estado burocrtico para o estado gerencial e, na esteira
dessas mudanas, uma abertura na mentalidade dos agentes pblicos opera-se gradativamente.
No mais possvel analisar questes to importantes quanto sade e educao luz da
desconfiana, do no pode, do engessamento do controle prvio absoluto, dos meses ou
anos que os processos consomem at sua concluso, no raro para dizer novamente no,

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enquanto milhares de pessoas morrem todos os dias por falta de servios pblicos condizentes
com o moderno Estado Social. Se o Estado no pode prover os servios, que seu dever, deve
ao menos arcar com sua responsabilidade Luz da Constituio Federal, exigindo dos agentes
pblicos que atentem ao direito vida e ao bem-estar social dos cidados brasileiros.
o que se observa nas palavras do Ministro Bresser Pereira, transcritas por Paulo
Eduardo Garrido Modesto, Assessor do Ministro da Administrao Federal e Reforma do
Estado do Brasil e Professor de Direito da Universidade Federal da Bahia:
Nesta nova ordem de idias, tem-se que o Estado no deve nem tem condies de
monopolizar a prestao direta, executiva, dos servios pblicos e dos servios de
assistncia social de interesse coletivo. Estes podem ser geridos ou executados por
outros sujeitos, pblicos ou privados, inclusive pblicos no estatais, como
associaes ou consrcios de usurios, fundaes e organizaes no
governamentais sem fins lucrativos, sempre sob a fiscalizao e superviso imediata
do Estado. Podero ainda ser operados em regime de co-gesto, mediante a
formao de consrcios intergovernamentais ou entre o poder pblico e pessoas
jurdicas privadas. O Estado deve permanecer prestando-os diretamente quando no
encontre na comunidade interessados que os efetivem de modo mais eficiente ou
econmico ou quando razes ponderveis de justia social ou segurana pblica
determinem sua interveno. No prover diretamente no quer dizer tornar-se
irresponsvel perante essas necessidades sociais bsicas. No se trata de reduzir o
Estado a mero ente regulador. O Estado apenas regulador o Estado Mnimo, utopia
conservadora insustentvel ante as desigualdades das sociedades atuais. No este o
Estado que se espera resulte das reformas em curso em todo o mundo. O Estado
deve ser regulador e promotor dos servios sociais bsicos e econmicos
estratgicos. Precisa garantir a prestao de servios de sade de forma universal,
mas no deter o domnio de todos os hospitais necessrios; precisa assegurar o
oferecimento de ensino de qualidade aos cidados, mas no estatizar todo o ensino.
Os servios sociais devem ser fortemente financiados pelo Estado, assegurados de
forma imparcial pelo Estado, mas no necessariamente realizados pelo aparato do
Estado. Neste contexto, crescem de importncia os denominados entes "pblicos
no-estatais". (BRESSER PEREIRA, 1996: 285-87; 1997: 25-31; CUNIL GRAU,
1996: 126-137)2

A reforma administrativa implementada no Brasil acompanha o que est ocorrendo em vrias

naes mundo afora e, basicamente, est fundada na aplicao de tcnicas de gesto no uso de
recursos pblicos, na participao ativa da sociedade civil na gesto desses recursos, na
participao popular por ocasio da concepo dos oramentos, na descentralizao
administrativa e na responsabilizao do Estado e de seus Agentes quando os princpios
constitucionais no so respeitados.

2 Disponvel em: <http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/Terceiros-Papers/97Modesto,Paulo48(2).pdf>. Acesso em: 16 maio 2011.

3 GESTO POR RESULTADOS NAS ORGANIZAES PBLICAS

Como citado anteriormente, a Unio, Os Estados e os Municpios vm buscando
aprimorar seus processos de gesto estratgica com o objetivo de maximizar o cumprimento
da misso organizacional, enfrentando as restries oramentrias e identificando claramente
as demandas das partes interessadas.
No setor pblico, em especial, o desafio de se otimizar a alocao de recursos, reduzir
despesas e de ampliar a cobertura de atendimento para os segmentos menos favorecidos de
nossa sociedade vem demandando um crescente esforo de profissionalizao na gesto da
mquina pblica. A formao de carreiras pblicas, a criao de agncias reguladoras, o
fortalecimento dos rgos de controle e a introduo de prmios de qualidade so indicativos
desta tendncia. Nesse contexto, a introduo de exerccio de reflexo estratgica insere-se
como parte do esforo dessas organizaes em rediscutir seu papel de atuao frente ao novo
ambiente externo.
Tambm nas instituies sem fins lucrativos a implementao de modelos de gesto
estratgica vinculada a um servio pblico revela-se experincia recente. Paulatinamente, as
organizaes sem fins lucrativos vm ganhando relevncia no cenrio nacional,
complementando ou suprindo a ao governamental junto a determinados segmentos sociais.
E, na medida em que ampliam e diversificam suas aes e negcios, essas organizaes
aperfeioam seus mecanismos de gesto visando combinar a sustentabilidade econmicofinanceira com a maximizao do cumprimento de sua misso.
Apesar da diversidade de estudos sobre administrao estratgica, sua transposio
realidade brasileira revela-se desafiadora, sobretudo em sua aplicao ao setor pblico, pois
necessrio que o seu processo de formulao desvincule prioridades de um determinado
governo e se volte aos desafios do Estado. Isso exige a adoo de uma estratgia de longo
prazo que vincular as prioridades governamentais por meio de programas, projetos e aes.
O processo de escolha requer analisar os meios para maximizar o cumprimento da
misso organizacional. Esse entendimento direciona o foco e o posicionamento estratgico, j
que essas organizaes buscam assegurar sua sobrevivncia no futuro, a partir da correta
aplicao de recursos e de sua traduo em resultados efetivos.

4 GESTO ESTRATGICA
O conceito de qualidade na nova gesto pblica traz novos desafios, de modo que
coloca-se para o setor pblico a necessidade de medir os seus resultados, ou seja, os
benefcios gerados sociedade, mesmo sabendo-se das dificuldades inerentes ao setor. Muitas
vezes o impacto de uma ao de um rgo depende de fatores exgenos gesto, de
condies econmicas globais, restries legais ou de prioridades polticas, dificultando uma
avaliao objetiva do valor que a administrao pblica agrega ao sucesso de um resultado.
Face a isso, organizaes que j esto estruturadas para uma gesto com foco em
resultados aderiram ao sistema de avaliao fundamentado no uso de indicadores de
desempenho institucionais. Como parte de um sistema, o conjunto de indicadores deve
guardar relao de interdependncia e complementaridade, de forma a permitir a vinculao
do desempenho dos principais setores e funes ao desempenho global da administrao. Os
indicadores estratgicos so gerados a partir da definio da viso estratgica da organizao,
ou seja, a partir da definio dos valores, misso, viso de futuro e objetivos estratgicos. Os
resultados obtidos por meio da anlise destes indicadores devem apoiar a tomada de deciso, a
adoo de medidas corretivas e a orientao dos diversos setores da organizao para os seus
objetivos estratgicos gerais.
Entretanto, a implantao do uso de indicadores numa organizao gera resistncias,
sendo importantssimo, para minimizar esses efeitos, que a mensagem seja a de que o controle
e avaliao da gesto apenas uma ferramenta que, no obstante seja utilizada para avaliar, o
faz de uma forma construtiva, buscando superar a situao atual a fim de produzir servios de
maior qualidade. Assim, embora se permita a anlise e avaliao da gesto, seus efeitos
devem melhorar as decises futuras.

4.1 INDICADORES DE GESTO

Os indicadores, de um modo geral, tm por finalidade verificar se esto sendo
atingidas as metas com eficincia, eficcia e economia (trs Es).

Os indicadores de

eficincia so utilizados para medir os aspectos relacionados entre os resultados e os fatores

produtivos utilizados na sua obteno. Assim, atuar eficientemente pode ser definido como a

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maximizao dos recursos empregados em determinado processo, sejam eles financeiros,
tcnicos ou humanos.
Os indicadores de eficcia, por sua vez, medem o grau de cumprimento dos objetivos
relacionados a um programa de atuao, atividade ou organizao, ou seja, avaliam o nvel de
concretizao das metas preestabelecidas. A medio da eficcia pressupe a existncia de
objetivos de gesto, como tambm a adoo de um sistema de informao financeira e tcnica
para que se possa mensurar os resultados atingidos em relao aos recursos empregados para
tal.
A eficcia de uma organizao medida pelo grau de alcance dos objetivos listados
nos programas desenvolvidos ou previstos na sua misso. Desta forma, a medio da eficcia
s pode ser efetuada se existir um plano prvio onde os objetivos sejam claramente definidos
e quantificados, a forma como se pretende atingi-los e a maneira como se dar seu
acompanhamento.
Por fim, os indicadores de economia referem-se s condies em que a organizao
utiliza os recursos financeiros, humanos e materiais, bem como os resultados atingidos no
processo. A anlise e medio da economia deve ser clara, razovel e objetiva no que diz
respeito aos recursos, s necessidades reais e a determinao e comparao com os
correspondentes padres de referncia. Em outras palavras, a utilizao dos recursos
empregados deve realizar-se considerando o tempo e a quantidade adequada, menor custo e
qualidade aceitvel.

4.2 BALANCE SCORECARD

Na esteira dessa maneira de se ver as coisas, a avaliao dos resultados da atuao

pblica requer que sejam mensurados no apenas a quantidade de bens ou servios que foi
possvel proporcionar, mas, principalmente, a sua qualidade, capilaridade e influncia
enquanto prestao de servio pblico.
Por experincia pessoal, o principal obstculo refere-se ao desafio de se calcular custos
nas organizaes pblicas ou como se efetuar a medio dos mesmos. Isso se deve ao fato de
que, em boa parte das vezes, as decises no guardam racionalidade tcnica, sendo o reflexo

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de decises polticas onde nem sempre se busca a eficincia, a eficcia e a economia dos
recursos pblicos empregados em determinado resultado pretendido.
No entanto, apesar das dificuldades, h um consenso generalizado de que a avaliao
do grau de eficincia, de eficcia e de economia das atividades pblicas deve apoiar-se em
instrumentos adequados para mensurar os resultados das referidas atividades. Nesse contexto,
a introduo de exerccio de reflexo estratgica insere-se como parte do esforo dessas
organizaes em rediscutir seu papel de atuao frente ao novo ambiente externo.
O balanced scorecard uma ferramenta que materializa a viso e a estratgia da
organizao por meio de um mapa coerente com objetivos e medidas de desempenho,
organizados segundo diferentes perspectivas: cumprimento da misso, dos resultados e
clientes, bem como dos processos internos e do aprendizado e crescimento. Tais medidas
devem ser interligadas para comunicar um pequeno nmero de temas estratgicos amplos,
como o crescimento da organizao, a reduo de riscos ou o aumento de operacionalidade.
O propsito est no alinhamento do planejamento estratgico com as aes (projetos
ou atividades) da organizao por meio das seguintes etapas:
a) Esclarecer e traduzir a viso e a estratgia: O processo de balanced scorecard tem incio
com um trabalho em equipe da alta administrao para traduzir a estratgia de seus diferentes
setores em objetivos estratgicos especficos.
Tais objetivos devem estar presentes em um mapa estratgico, concatenados por meio
de um diagrama simples que mostre a relao de causa e efeito nas diferentes perspectivas de
atuao da organizao acima mencionadas. Para cada um deles, devero ser identificados
indicadores ou medidas de desempenho, tornando mais rpida e simples a sua mensurao nos
diversos nveis e , ainda, menos subjetiva a avaliao da organizao.

b) Comunicar e associar objetivos e indicadores estratgicos: Os objetivos e indicadores

estratgicos so transmitidos organizao de diversas formas, como intranet, jornais
internos, quadros de avisos, palestras, contatos pessoais e outros. A comunicao serve para
mostrar a todos os servidores quais so os considerados crticos e que devem ser alcanados
para que a estratgia da organizao seja bem sucedida.

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c) Planejar, estabelecer metas e alinhar iniciativas estratgicas: o balanced scorecard produz
maior impacto ao ser utilizado para induzir a mudana organizacional. Os altos executivos
devero estabelecer metas que, se alcanadas, transformaro a organizao.
d) Melhorar o feedback e o aprendizado estratgico: O quarto processo gerencial incorpora
ao balanced scorecard um contexto de aprendizado estratgico. Este o aspecto mais
inovador e importante de todo o mtodo. Esse processo cria instrumentos para o aprendizado
organizacional em nvel executivo.
Um modelo de gesto utilizando a metodologia balanced scorecard deve possuir os
seguintes componentes:
a) Objetivos Estratgicos: Implica a traduo da viso de futuro em objetivos organizados em
relao de causa e efeito, de forma clara (mapa estratgico).
b) Indicadores-chave de desempenho: Como ser medido e acompanhado o sucesso da cada
objetivo.
c) Metas de longo prazo: Trata-se do nvel de desempenho esperado ou da taxa de melhoria
necessria para cada indicador. As metas estratgicas devero ser quebradas ao longo do
tempo, permitindo uma evoluo do desempenho relacionado ao objetivo estratgico.
d) Iniciativas estratgicas: Associadas ao desafio colocado pelas metas de longo prazo,
dispostas ao longo do tempo, planos de ao e projetos devero ser estabelecidos a fim de
viabilizar seu alcance.
A partir dos resultados acima citados, a implantao de um projeto de gesto
estratgica visa possibilitar um modelo de gesto orientado para a estratgia, desempenho e
para competncias. Para tanto, se faz necessrio um trabalho de identificao de metas de
longo prazo, projetos, plano de comunicao e sistemtica de acompanhamento e a gesto do
Mapa Estratgico.
A estratgia no pode e no deve ser algo acessvel apenas a um grupo de eleitos. A
estratgia deve ser inclusiva, democrtica e participativa. Todas as pessoas na organizao
devem ter a oportunidade de participar, mesmo porque acredita-se que o xito vai decorrer
mesmo dessa participao ampla de todos os servidores. H ento um compromisso com a
transparncia e a visibilidade das aes, pois somente assim possvel assegurar a
participao de todos.

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No mbito de um plano de comunicao que vai sustentar e proporcionar significado
gesto estratgica a todos os servidores, o projeto editorial emerge com naturalidade. uma
oportunidade excepcional para dar visibilidade s idias dos principais gestores da
organizao, constituindo-se num marco de referncia para os demais.
A publicao da aplicao da metodologia que registra a formulao da estratgia
adotada a partir de estudos de caso elaborados por unidades da organizao, bem como a
apresentao dos instrumentos gerenciais que sero utilizados para implement-la cria
condies para que qualquer pessoa possa acompanhar a experincia que est sendo
conduzida na organizao. A idia consiste em registrar o amadurecimento alcanado com a
gesto da estratgia.

5 CONSIDERAES FINAIS
A implantao de uma cultura de constante observao dos cenrios e retroalimentao
da gesto e o processo de planejamento aperfeioa a arte de planejar e antever os resultados,
de reformular estratgias e adaptar-se s constantes mudanas do mundo moderno com a
rapidez e flexibilidade, em um verdadeiro processo de evoluo contnua rumo perfeio.
No se pode olvidar nesse processo a implementao e qualidade da avaliao
institucional, bem como a identificao de possveis entraves e obstculos para a obteno de
resultados de modo a proporcionar a possibilidade de se corrigir o rumo das aes o mais
rpido possvel.
Para isso, indicadores precisos e de fcil compreenso devem apoiar o sistema de
gesto. Torna-se imperioso tambm alavancar a comunicao bilateral para que toda a
organizao tenha conscincia de onde se est e onde se quer chegar, apontando possveis
correes a aperfeioamentos a fazer no curso do processo.
Tambm importante um sistema de recompensas para que o sucesso seja
compartilhado entre todos os membros da equipe. Nos dias de hoje, as relaes que resultam
em processos

onde todos possam compartilhar os ganhos

obtidos

melhoraram

significativamente a ambincia organizacional e, com isso, a motivao torna-se um

acelerador do processo participativo.

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Por fim e o que se julga mais importante o despertar da conscincia. Servidores com
baixos nveis de compreenso dos processos respondem somente sob a presso de uma sano
ou ameaa, como perder o emprego, por exemplo. Outros, mais esclarecidos e engajados,
desenvolvem seu trabalho avaliando questes como perdas e ganhos, carreiras mais ou menos
atrativas e assim por diante. Aqueles que ultrapassaram esses limites e adquirem perfeito
entendimento da misso e valores da organizao, tornam-se extremamente motivados e
sentem-se integrados a ela como um corpo nico na busca da excelncia do servio pblico.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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<http://www.balancedscorecard.org/BSCResources/AbouttheBalancedScorecard/tabid/55/Def
ault.aspx>. Acesso em: 13 set. 2011.
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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em:
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<http://www.eac.fea.usp.br/cadernos/completos/cad21/auditoria.pdf>. Acesso em: 13 set
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