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Radicacin:
Actor:
Demandado:
Naturaleza:
Expediente 30254
250002326000200202098 01
Skandia Holding de Colombia S.A.
La Nacin-Direccin Nacional de Impuestos y Aduanas
Nacionales-DIAN
Accin de controversias contractuales
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
2.2. La norma estableci que era ste quien deba presentar la solicitud ante el
director de Impuestos y Aduanas Nacionales o su delegado, quien tena que
suscribir el contrato dentro de los dos meses siguientes a la formulacin de la
solicitud y si el mismo no era suscrito en este lapso, la solicitud se entendera
resuelta a favor del contribuyente, el cual quedara cobijado por el rgimen
especial de estabilidad tributaria -el cual significa que cualquier tributo o
contribucin del orden nacional que se estableciere con posterioridad a la
suscripcin del contrato y durante la vigencia del mismo, o cualquier incremento
a las tarifas del impuesto de renta y complementarios por encima de las tarifas
pactadas que se decretare durante tal lapso, no sera aplicable a la sociedad y
en el evento de que durante la vigencia del contrato se llegare a reducir la tarifa
del impuesto sobre la renta y complementarios, la tarifa aplicable a la sociedad
sera igual a la nueva tarifa aumentada en dos puntos porcentuales-, es decir
que se estableci un silencio administrativo positivo sui generis, que se produce
cuando el contrato no se suscribe dentro del mencionado plazo.
5.1. Por otra parte, sostuvo que el contrato estatal de estabilidad tributaria es
especial y no pertenece a los regulados por el estatuto de contratacin estatal
Ley 80 de 1993-, que tienen unos fines especficos art. 3- mientras que aquel,
regulado en el artculo 240-1 del estatuto tributario, tiene como finalidad brindar
seguridad jurdica y econmica a los contribuyentes a quienes est dirigida la
norma y que decidan acogerse a la misma, garantizndoles estabilidad en la
relacin tributaria con el Estado y por lo tanto, a juicio de la apelante, las normas
de la Ley 80 no le son aplicables, pues resultan improcedentes.
5.2. Manifest la recurrente que por exigencia de la Carta art. 338-, el legislador
estructur en su totalidad el referido contrato, tanto en sus elementos
sustanciales como procedimentales, por medio de la Ley 223 de 1995, que
estableci un contrato de adhesin, en el cual el contribuyente, aparte de poder
escoger el tiempo del contrato sin sobrepasar el mximo legal-, no poda hacer
otra cosa que aceptar las condiciones dispuestas por el legislador o no hacer uso
del contrato.
CONSIDERACIONES
I. La competencia
Mediante auto del 31 de octubre de 2002, el Tribunal a-quo concedi un trmino de 5 das a la
demandante para corregir la demanda, toda vez que presentaba defecto formal consistente en
que no contena la estimacin razonada de la cuanta. La demandante present memorial en el
cual manifest que el monto de las pretensiones corresponda a la sumatoria de i) el mayor
valor del impuesto de renta del ao 2000 a cargo de la demandante, por $ 5 575 000, ii) el
mayor valor de imporrenta por 2001: $ 4 871 000, iii) el gravamen a los movimientos
financieros del ao 2001: $ 29 623 000, iv) el gravamen a los movimientos financieros de enero
a septiembre de 2002 y v) el impuesto para la seguridad democrtica, por valor de $ 61 475
000.
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De acuerdo con lo dispuesto por el artculo 168 del Decreto 01 de 1984, en los procesos
contencioso administrativos son aplicables las normas del Cdigo de Procedimiento Civil sobre
la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios de valoracin.
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una prueba pericial para determinar las retenciones efectuadas por este concepto y formul una
peticin de envo de proyecto de contrato propuesto por el director de impuestos nacionales,
por cuanto del proyecto de contrato propuesto por el Director de Impuestos Nacionales no ha
habido publicacin ni entrega del ejemplar a la contribuyente (f. 10, c. 1). La entidad
demandada, pidi que fueran tenidas como pruebas los antecedentes administrativos de los
actos acusados (f. 28, c. 1) y el Tribunal, en el auto de pruebas, orden i) librar los oficios
solicitados por la demandante, ii) decret el dictamen pericial solicitado por sta y iii) se solicit
a la apoderada de la DIAN que aportara los antecedentes administrativos solicitados por la
demandante y aducidos como prueba por la misma entidad en la contestacin de la demanda,
teniendo en cuenta que es carga de la parte aportar los documentos que obren en su poder (f.
53, c. 1).
La accin contractual
contractuales, consagrada en
el artculo
87 del Cdigo
Contencioso Administrativo modificado por el artculo 32 de la Ley 446 de 1998, la cual, segn el a-quo, no era procedente, por lo cual resulta necesario en
primer lugar, dilucidar este extremo. Al respecto, se observa que el referido
artculo 87 dispone:
Artculo 87. De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un
contrato estatal podr pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se
hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se
ordene su revisin, que se declare su incumplimiento y que se condene al
responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y
condenas.
Los actos proferidos antes de la celebracin del contrato, con ocasin de la
actividad contractual, sern demandables mediante las acciones de nulidad y
de nulidad y restablecimiento del derecho, segn el caso, dentro de los treinta
(30) das siguientes a su comunicacin, notificacin o publicacin. La
interposicin de estas acciones no interrumpir el proceso licitatorio, ni la
celebracin y ejecucin del contrato. Una vez celebrado ste, la ilegalidad de
los actos previos solamente podr invocarse como fundamento de nulidad
absoluta del contrato.
10. Tal y como se desprende del tenor literal de la norma, la accin contractual
resulta procedente para efectuar todas las reclamaciones derivadas de los
contratos celebrados por las entidades estatales y que se produzcan con ocasin
de su celebracin, ejecucin, terminacin o liquidacin o que provengan de los
actos administrativos contractuales que profiere la administracin en el mbito de
la relacin negocial. Por lo tanto, constituye un requisito sine qua non la
existencia de un contrato debidamente perfeccionado, como fuente de las
controversias que se van a ventilar a travs del ejercicio de esta accin5.
11. Es claro entonces, que la accin contractual del artculo 87 del Cdigo
Contencioso Administrativo, s es la llamada a ser ejercida cuando se pretende la
declaratoria de existencia de un contrato estatal. Sin embargo, la misma slo
procede en aquellos eventos en los que realmente hubo un acuerdo de
voluntades generador de obligaciones que se perfeccion entre las partes, es
decir que alcanz a nacer, por haber recorrido la definicin prevista por las
normas jurdicas para su formacin, pero que, por una u otra razn, se cuestiona
su surgimiento al mbito jurdico o se desconoce su existencia por una de las
partes y por ello se hace necesario que el juez lo constate y as lo declare en su
sentencia, como requisito previo para la prosperidad de las otras pretensiones
contractuales que se acumulen a esta declaratoria y que sean consecuenciales
14. En relacin con el momento a partir del cual se puede predicar la existencia
de un contrato, es necesario recordar que el principio general que rige en el
derecho moderno es el de la consensualidad de los actos jurdicos, pero en
algunos eventos, la ley exige formalidades ad substantiam actus, es decir,
indispensables para la existencia y eficacia del acto o contrato de que se trate y
por lo tanto, en estos casos la manifestacin de voluntad debe producirse dentro
de los cauces legalmente preestablecidos, para que sea legtima.
15. Y esto es lo que ocurre, precisamente, con los contratos estatales7, los
cuales, por regla general, exigen la formalidad del documento escrito, an en
Al respecto, se observa que el artculo 1501 del Cdigo Civil dispone que Se distinguen en
cada contrato las cosas que son de su esencia, las que son de su naturaleza, y las puramente
accidentales. Son de la esencia de un contrato aquellas cosas, sin las cuales, o no produce
efecto alguno, o degeneran en otro contrato diferente; son de la naturaleza de un contrato las
que no siendo esenciales en l, se entienden pertenecerle, sin necesidad de una clusula
especial; y son accidentales a un contrato aquellas que ni esencial ni naturalmente le
pertenecen, y que se le agregan por medio de clusulas especiales.
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aquellos eventos en los cuales el mismo se rija por las normas del derecho
privado; este requisito no es ms que la manifestacin del hecho de que en el
Derecho Administrativo, segn ensea Bielsa, citado por Escola, ...la
observancia de la forma es la regla, y La razn de esto se encuentra en la
naturaleza del sujeto del cual el acto emana, la administracin pblica, que
siempre manifiesta su voluntad en los lmites de una competencia determinada,
por medios formales, y mediante representacin regularmente instituida por la ley
formal o material8; y esa formalidad de la actividad estatal se refleja no solo en
sus actuaciones unilaterales, sino tambin y con mayor razn, en aquella rea de
su actuacin que implica contraer obligaciones y comprometer el patrimonio
pblico, es decir, en materia de contratacin, campo en el cual no puede
suponerse la voluntad de la Administracin 9.
Como lo tiene sentado la jurisprudencia, es contrato estatal todo aquel acuerdo de voluntades
generador de obligaciones en el cual una de las partes es una entidad pblica,
independientemente del rgimen jurdico al que se halle sujeto: estatuto de contratacin estatal,
normas especiales y/o normas de derecho privado.
8
[5] ESCOLA, Hctor Jorge; Tratado Integral de los Contratos Administrativos.Vol. I; Eds.
Depalma, 1977; pg. 208.
9
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del 8
de marzo de 2007, expediente 13895, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. En sentencia de
unificacin jurisprudencial de la Seccin Tercera, del 19 de noviembre de 2012, expediente
24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, se reiter que : () de acuerdo con lo
dispuesto en los artculos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes
puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepcin hecha de ciertos
eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de
cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artculo 41 inciso 4). En
los dems casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en sta hiptesis, la
solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. // No se olvide que las normas que
exigen solemnidades constitutivas son de orden pblico e imperativas y por lo tanto
inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios.// En consecuencia, sus
destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebracin de un contrato
estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio
jurdico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su
inobservancia.
7
El caso concreto
19. La parte actora adujo que el contrato de estabilidad tributaria regulado por el
artculo 169 de la Ley 223 de 1995 que modific el artculo 240-1 del estatuto
tributario-, no se someta a las normas de la Ley 80 de 1993, que era consensual
y adems, que si la entidad se abstena de suscribirlo en los trminos solicitados
por el contribuyente, por expresa disposicin legal se producira un silencio
administrativo positivo, el cual, a su juicio, se traduca en que se deba entender
celebrado el contrato en cuestin. Es decir que, en el sub-lite, a su juicio s surgi
el negocio jurdico entre las partes y por eso solicita la declaratoria de su
existencia.
Esta norma fue derogada por el artculo 134 de la Ley 633 del 29 de diciembre de 2000.
23. Es decir que se requiere, para que el contrato surja a la vida jurdica, que las
partes lleguen a un acuerdo y que el mismo se eleve a escrito, que, como ya se
dijo, segn el artculo 41 de la Ley 80 de 1993, constituye el requisito de
perfeccionamiento del contrato. Como lo ha manifestado la jurisprudencia de la
Seccin, () el contrato celebrado por la administracin con los particulares es
de carcter solemne, es decir, que para su eficacia, de acuerdo con el rgimen
jurdico de derecho pblico al cual est sometido, se requiere que se eleve a
escrito la manifestacin de voluntad, de manera que la ausencia de este conlleva
la inexistencia del negocio jurdico e impide el nacimiento de los efectos jurdicos
pretendidos por las partes, toda vez que stas no tienen libertad de forma,
pues la solemnidad escrituraria hace parte de la definicin del tipo negocial
por razones de seguridad y certeza en razn a que se trata de una normativa
reguladora de la contratacin de las entidades pblicas1617.
24. Dicho en otras palabras, la exigencia del contrato debidamente suscrito por
las partes, es una solemnidad que tambin se reclama en relacin con el negocio
jurdico creado por el Estatuto Tributario, que constituye un requisito ad
substantiam actus, sin el cual el contrato es inexistente y por lo tanto carente de
efectos jurdicos. As lo ha reconocido tambin la jurisprudencia de la Seccin
[5] [6] Ver: Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativo. Seccin Tercera, Sentencias
de 29 de enero de 1998 Exp. 11099 y 4 de mayo de 1998, C.P. Daniel Surez Hernndez.
17
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del 2
de mayo de 2007, expediente 16211, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
16
25. De acuerdo con lo anterior, si el contrato no ha sido suscrito por las dos
partes, contratante y contratista, no se puede afirmar que el mismo existe y por lo
tanto, resulta improcedente dicha declaracin.
26. Ahora bien, la demandante afirm que el contrato surgi entre las partes en
virtud del silencio administrativo positivo consagrado en la ley, lo cual tampoco
es acertado, toda vez que lo que la norma establece ver prrafo 21-, es que
frente a la actitud omisiva de la administracin, al no suscribir el contrato dentro
de los 2 meses siguientes a la solicitud que en tal sentido eleve el contribuyente
y siempre que el mismo cumpla con los requisitos exigidos por la ley, ste
quedar cobijado por el rgimen tributario especial all consagrado y empezar a
gozar de la estabilidad tributaria que no pudo lograr mediante la efectiva
suscripcin del contrato entre las partes. Es decir que si el contribuyente puede
reclamar tal estabilidad tributaria por el trmino que inicialmente le propuso a la
administracin, es porque la ley as lo dispuso expresamente y no porque exista
un contrato que, en realidad, nunca se perfeccion. O dicho en otras palabras, el
derecho del contribuyente se deriva en tal caso, no de un acuerdo de voluntades
que no lo hubo- sino directamente de la ley y es en virtud de la misma, que
surge la obligacin a cargo de la administracin de otorgarle la estabilidad
tributaria solicitada y por el plazo que propuso, siempre y cuando aquel cumpla
con los requisitos establecidos por la norma.
29. Como se puede observar, las normas anteriores slo se refieren al deber de
publicacin de los contratos que efectivamente hubieren celebrado las entidades
estatales, lo cual implica que deba tratarse de acuerdos de voluntad legalmente
perfeccionados, es decir aquellos suscritos por las partes contratante y
Este pargrafo fue derogado por el artculo 223 del Decreto Ley 019 de 2012, a partir del 1
de junio de 2012, fecha a partir de la cual los contratos estatales slo se publicarn el en
SECOP que administra la Agencia Nacional de Contratacin Pblica Colombia Compra
Eficiente.
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El acto demandado
33. Por su parte, los actos de mero trmite son aquellos que expide la
administracin durante la actuacin administrativa previa a la expedicin del acto
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26
Al respecto, se pueden consultar las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta: del 19 de julio de 2002, expediente 12041, C.P.
Mara Ins Ortiz Barbosa; del 9 de agosto de 2002, expediente 12050, C.P. Mara Ins Ortiz
Barbosa; del 26 de noviembre de 2003, expediente 13322, C.P. Juan ngel Palacio Hincapi;
del 31 de marzo de 2005, expediente 14468, C.P. Ligia Lpez Daz; del 23 de marzo de 2006,
expediente 14719, C.P. Mara Ins Ortiz Barbosa; del 5 de febrero de 2009, expediente 15993,
C.P. Hctor J. Romero Daz; del 30 de julio de 2009, expediente 16253, C.P. Hugo Fernando
Bastidas Brcenas.
V. Conclusin
FALLA