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GENERACIN
DE POLTICAS PBLICAS
DE SEGURIDAD
QUE CHILE NECESITA
Septiembre de 2013
Fundacin Paz Ciudadana
PRESENTACIN
El cuarto paso es monitorear lo emprendido para saber efectivamente si se implement, primero, y si funcion, despus.
Y el quinto y ltimo paso es retroalimentar
las nuevas planificaciones con el conocimiento adquirido.
El despliegue sistemtico y sostenido en
el tiempo del proceso descrito requiere
que se tomen acciones inmediatas en mbitos que ya se sabe cmo avanzar, pero
tambin que se aborden con urgencia las
transformaciones de tercera generacin:
las reformas prioritarias pendientes, y las
modernizaciones que permitan una mayor
vigilancia ciudadana sobre el actuar de las
instituciones involucradas y las haga ms
receptivas a las demandas de seguridad
que sta expresa.
Estas ltimas son iniciativas que (i) desconcentran la toma de decisiones de organismos nacionales, (ii) generan indicadores de eficacia tanto de programas
como de instituciones, (iii) aumentan la
RESUMEN DE
PRINCIPALES
PROPUESTAS
La Subsecretara de Prevencin del Delito debe evaluar toda la oferta pblica de prevencin del delito segn las atribuciones que le
otorga la ley, y los resultados de las evaluaciones deben ser vinculantes para la asignacin de presupuestos.
2. Indicadores de eficacia
Las policas, Gendarmera de Chile y el Servicio Nacional de Menores (en el futuro, el Servicio Nacional de Responsabilidad Penal
Adolescente) debieran crear planes estratgicos de ocho aos, renovables cada cuatro aos, que expliciten cmo contribuyen a evitar la ocurrencia de delitos y qu procesos de gestin de recursos
humanos, fsicos, tecnolgicos y financieros se realizarn para hacer mxima esta contribucin. Los ministros respectivos debieran,
adems, contar con consejos tcnicos de asesores externos, que
evacuen diagnsticos y propuestas sobre polticas policiales y penitenciarias, segn el caso.
En cuanto a las policas, son claves la actualizacin de mallas curriculares y la masificacin del anlisis criminal, y en el caso de Carabineros, la consolidacin de su Sistema Tctico de Anlisis del Delito
y su articulacin con los sistemas de gestin de la institucin, al
igual que un plan concreto para definir funciones o tareas menores
que pueden ser realizados por otros funcionarios u operativamente
4. Desconcentracin
Los gobiernos regionales deben crear, tal como establece la ley, planes regionales de seguridad pblica, y debieran poner el foco en
barrios crticos para incidir en la territorializacin y focalizacin del
gasto. La Subsecretara de Prevencin del Delito debe crear un Plan
de Intervencin en barrios crticos basado en la Iniciativa Legua,
complementndola con un mecanismo sostenible en el tiempo de
focalizacin de la inversin social de los ministerios sectoriales, y
enfoques de persecucin penal estratgica que hayan demostrado
eficacia en la reduccin de la violencia con armas de fuego en el
espacio pblico.
Por otra parte, cabe reiterar la necesidad de institucionalizar el Sistema Tctico de Anlisis del Delito de Carabineros de Chile, pues se
ha constituido en una plataforma para el trabajo conjunto entre policas, fiscales, y autoridades locales, en que se resuelven materias
que escapan a la labor policial. Y en el caso del Ministerio Pblico,
contribuira a una mayor eficacia en el territorio la creacin de unidades de anlisis criminal en cada fiscala regional.
5. Transparencia activa
Lograr que en cuatro aos todos los establecimientos escolares municipales y particulares subvencionados estn previendo conductas de
riesgo, trabajando en cuatro mbitos: gestin escolar, involucramiento
de la comunidad educativa, vinculacin con el medio, y el currculum
y las competencias preventivas, mediante, por ejemplo, la certificacin de establecimientos como escuelas preventivas.
nerables
En establecimientos vulnerables, se debe avanzar en apoyar a los
equipos de gestin para que seleccionen y ejecuten programas pertinentes a sus necesidades, como lo hace el Sistema Chile Previene
en la Escuela.
Escuelas
Ampliar a 5 mil establecimientos el Programa de Prevencin de Violencia en las Escuelas (PreVE), que asesora a encargados de convivencia y equipos de gestin para instalar en dos aos dispositivos
preventivos para reducir la violencia escolar entre pares: un sistema
de disciplina formativo y consistente, el abordaje de factores del
equipamiento e infraestructura y uso de los espacios comunes que
constituyen riesgos, y la articulacin con redes que prestan atenciones especializadas.
go delictivo
En cuatro aos, las familias de todos los menores con alto perfil de
riesgo delictivo, que se estima ascienden a 5 mil, debieran ser beneficiarias de un programa en el que profesionales estn disponibles
24/7 y trabajan de forma intensiva para reducir conductas de riesgo y
lograr sendas de desarrollo positivas (terapia multisistmica).
2014-2018
Establecer un Plan de Trabajo Intersectorial para la Prevencin Situacional 2014-2018, con organismos pblicos y privados, para incluir la seguridad pblica en la normativa urbana y reducir el robo
de productos o en comercios especficos, priorizados segn prevalencia y dao social.
Trabajar desde 2014 para lograr implementar en 2016 la Certificacin de Seguridad Residencial, para que todos los proyectos de
viviendas sociales nuevos cumplan con estndares de seguridad
mnimos, tanto en equipamiento (puertas, chapas, ventanas, etc.)
como en la conformacin del barrio.
Iniciar en 2014, la creacin del sistema de Certificacin de Seguridad Barrial, estableciendo estndares de seguridad mnimos para el diseo de
espacios pblicos, en relacin con iluminacin, mobiliario urbano, etc.
2014-2018
Poner en marcha una estrategia de reduccin de mercado de bienes
robados conjunta entre policas, Ministerio Pblico, y otras agencias,
liderada por el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica y cuyos
resultados se reporten al Consejo Nacional de Seguridad Pblica.
en barrios crticos
Acoplar a las intervenciones en barrios crticos en marcha una estrategia de reduccin de violencia con armas de fuego, basada en evidencia, mediante un convenio entre la Subsecretara de Prevencin
del Delito, el Ministerio Pblico, y las policas.
REINSERCIN SOCIAL Y REHABILITACIN - EL QUE SE HA GANADO LA LIBERTAD, DEBE PODER REINTEGRARSE Y GANARSE LA VIDA
La crcel es una alternativa cara y poco eficaz, y hoy se sabe que hay un
abanico de programas que s reducen la reincidencia. En Chile, alrededor de
20 mil personas egresan cada ao de las crceles, sin haber tenido acceso
a programas de reinsercin que hoy son deficientes en calidad y cantidad,
logrando coberturas inferiores al 10%-.
dencia
Expandir significativamente programas basados en evidencia, con
especial foco en perfiles de alto riesgo de reincidencia, tanto en
jvenes como adultos. Para infractores adultos, ampliar en cuatro
aos a 15 mil los cupos de los programas de reinsercin social y
laboral en las crceles, y a 8.500 los cupos de tratamiento de drogas
para condenados a reclusin y penas alternativas.
Redisear la oferta post-penitenciaria, enfatizando vivienda y alojamiento, empleo o educacin, tratamiento de adicciones, y trabajo
con la familia.
5 REFORMAS PRIORITARIAS
1.
Chile carece hoy de una pieza fundamental en el sistema de ejecucin de penas, que genera informacin til para los jueces al momento de decidir qu medida cautelar o pena aplicar, y que se haga
cargo tanto del control de medidas o penas en libertad que se imponen a personas procesadas o condenadas, como del despliegue de
programas pertinentes y eficaces, entre ellas terapias cognitivo-conductuales, tratamiento de drogas, educacin, capacitacin y reinsercin laboral. Estas funciones las debe asumir un rgano especializado, lo que requiere revisar la experiencia comparada, disear la
institucin, y tramitar la legislacin necesaria.
cin Penal
Es indispensable dotar de mayor transparencia al quehacer penitenciario, estableciendo una norma que regule derechos y deberes
de reclusos y establezca un debido proceso en caso de afectarse
dichos derechos y una judicatura especializada.
Las polticas de desarrollo urbano deben incluir criterios de seguridad. Especficamente, debe modificarse en este sentido la Ley
General de Urbanismo y Construccin y la Ordenanza General de
Urbanismo y Construccin en materias relacionadas a la regulacin
urbana y poltica habitacional, y crear la exigencia legal para que
la regulacin urbana incorpore la prevencin del delito mediante el
diseo ambiental, en todos sus niveles.
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esde principios de los aos 90 y salvo excepciones, la ciudadana ha expresado que la seguridad ciudadana es
uno de los tres principales problemas que
el gobierno debiera priorizar (CEP, varios
aos). Actualmente, 13,3% de los chilenos
se encuentra en un nivel alto de temor (ndice FPC-Adimark, julio de 2013), contestando afirmativamente a una serie de preguntas sobre los lugares y momentos del
da en que siente temor de ser vctima, lo
que da cuenta de un deterioro en su calidad de vida.
Durante 2012, la Encuesta Nacional Urbana
de Seguridad Ciudadana (ENUSC) estableci que el 26,3% de los hogares chilenos es
vctima de un delito al ao, considerando
distintas formas de hurtos y robos, las lesiones, los delitos econmicos, y la corrupcin.
Tanto sta como las dems fuentes de informacin indican que, en gran medida, la
victimizacin que en general afecta a los
hogares chilenos tiene relacin con delitos
contra la propiedad o delincuencia comn.
Ms especficamente, los robos o intentos
de robo ocurren en el 85% de los casos en
el espacio pblico, alrededor del 75% dentro de la comuna de residencia, y el 72% es
sin violencia (ndice FPC-Adimark, julio de
2013). De acuerdo a la ENUSC de 2012, el
bien ms robado en las distintas categoras
de delitos contra la propiedad en el espacio
pblico es actualmente el telfono celular.
En trminos generales, desde el ao 2005
tanto la ENUSC como encuestas de organismos internacionales indican una tendencia
descendente en el porcentaje de hogares
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Grfico N1
7%
2% 2%
17%
12%
Senda
10%
3%
45%
2%
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UN ESTADO MS EFICAZ
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a cargo la evaluacin de impacto de iniciativas que resulten prometedoras, considerndolas en el presupuesto a partir del
segundo ao.
Por otra parte, la SPD debe volcar la informacin de las evaluaciones en un banco
de proyectos, de libre acceso y con informacin sobre metodologas y costos por
usuario e indicadores de costo-eficacia, y
debe promover que se financie una lnea
de investigacin en seguridad y justicia
con el Consejo Nacional de Investigacin
Cienttifica y Tecnolgica.
Adems, en los primeros seis meses debieran resolverse temas prioritarios, como
lo es la generacin de un registro nico de
prfugos de la justicia, compartido por policas y Ministerio Pblico3.
Por otra parte, se propone que la SPD disee un reporte peridico sobre los flujos de
casos en el sistema penal desde el ingreso
de una denuncia hasta la condena de el o
los imputados, de ocurrir, tanto en el nivel
agregado como por regin, y que a partir
del segundo ao se presente al Consejo
Nacional de Seguridad Pblica para analizar sus resultados y resolver los problemas
que se detecten, al igual que a la comisin
permanente de perfeccionamiento del sistema procesal penal que lidera el Ministerio de Justicia.
Gestin basada en resultados
Ambas policas, Gendarmera de Chile y el
Servicio Nacional de Menores (en el futuro el
Servicio Nacional de Responsabilidad Penal
Adolescente), debieran presentar a los respectivos subsecretarios a cargo planes estratgicos institucionales con un horizonte
de ocho aos, renovables cada cuatro aos,
que expliciten cmo contribuyen a evitar la
ocurrencia de delitos, cmo se mide el logro
de esos objetivos, y qu procesos de gestin
de recursos humanos, fsicos, tecnolgicos y
financieros se realizarn para logarlo.
En concreto, estos planes deben considerar, entre otros temas, los procesos de seleccin y formacin del recurso humano,
los sistemas de remuneraciones e incentivos tales como los ligados al Programa de
3. Actualmente, hay cifras divergentes sobre cuntos prfugos de la justicia hay considerando
tanto los que no comparecieron a alguna audiencia o no estn cumpliendo su condena- entre las
policas y el Ministerio Pblico (El Mercurio, febrero de 2012).
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Se propone, adems, que los ministros respectivos creen consejos tcnicos de asesores externos, incluyendo expertos internacionales, que evacuen, en un plazo de
seis meses el primer ao y nueve meses los
siguientes, diagnsticos y propuestas sobre
las polticas policiales y penitenciarias.
En cuanto al Ministerio Pblico, por tratarse
de un organismo autnomo, cabe plantear
la necesidad de una estrategia de persecucin penal que explicite el aporte que
dicho ente hace a la reduccin de la delincuencia, tanto mediante la accin penal
contra personas que cometen delitos graves o violentos, como contra los hechores
prolficos o bandas de infractores que cometen delitos menos graves, pero con alta
frecuencia, y que explican una proporcin
significativa de la delincuencia en Chile.
Desconcentracin
Dado que la naturaleza del problema delictivo vara enormemente de lugar en lugar,
incluso de esquina a esquina en un mismo
barrio, la gestin por resultados traer aparejada una mayor desconcentracin de la
toma de decisiones de los rganos nacionales, pues es la nica forma de lograr la
celeridad y pertinencia necesaria.
Sin embargo, para acelerar ese proceso,
los gobiernos regionales debern cumplir
con la obligacin legal de disear polticas regionales de seguridad pblica e incidir decisivamente en la territorializacin
y focalizacin del gasto, especialmente en
los barrios crticos comentados en la seccin de diagnstico de este documento,
en que residen poblaciones con altos niveles de vulnerabilidad y se concentra la
violencia urbana.
La Iniciativa Legua presenta un modelo de
gestin prometedor, en cuanto articula al
gobierno central, al gobierno local, y a las
organizaciones sociales, y que debe ser-
criminal en cada fiscala regional para realizar acciones de persecucin penal estratgica segn las particularidades del territorio.
Transparencia activa
Adems de que todos los informes de resultado deben revelar la efectividad de las
intervenciones y acciones de los organismos y servicios pblicos y ser publicados
en forma oportuna, tambin deben considerar descripciones de las metodologas,
coberturas y presupuestos de todos los
planes y programas en ejecucin, en las
pginas web institucionales.
De igual forma, tanto Gendarmera de Chile
como el Sename debieran crear y poner a
disposicin permanente de la comunidad
acadmica las bases de datos que, resguardando la identidad de las personas,
permitan realizar estudios de reincidencia
y evaluar programas.
En el caso del Ministerio Pblico, se propone que publique peridicamente en su pgina web causas ingresadas, terminadas,
tipo de trminos, y nmero de juicios orales
por fiscala local, y nmero de causas vigentes (judicializadas) por fiscal, adems
de las estadsticas de frecuencia y tasa de
casos ingresados por delitos, con y sin imputado conocido, segn las comunas, que
ayudar a los diagnsticos y aproximarse
al resultado del control policial y de la persecucin penal en los territorios. Asimismo,
debera distinguir entre indicadores de eficiencia, de eficacia y de resultado, por tipo
de delito ingresado y fiscala.
Capacitacin
Es indispensable crear una academia de
fiscales, e instalar un programa permanente de capacitacin conjunta entre fiscales y
policas.
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DESAFOS INMEDIATOS
Figura N1
Prevencin
Social
Factores
de Riesgo
Autor
Motivado
Circunstancias
facilitadoras
DELITO
Vctima
Potencial
Prevencin
Situacional
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Atractivo y
Vulnerabilidad
+ Disuasin/Incapacitacin/Rehabilitacin
- Desocializacin/Aprendizaje
Control
(detencin)
Enjuiciamiento
Sancin
Sistema de
Justicia Penal
Reparacin/Prevencin revictimizacin
Sistema
Penitenciario
4. Ambos montos equivalen slo al gasto directo, pues los dos programas se focalizan tambin
en los establecimientos que participan en los otros programas de Senda (Actitud, A Tiempo,
Competencias Preventivas, Te acompao); y en el caso de la certificacin de escuelas, el recurso
humano que realiza en apoyo profesional en cada comuna es el mismo que se desempea gestionando el Programa Chile Previene en la Comunidad.
5. Todava no hay evaluaciones de impacto porque se requieren perodos de observacin ms
largos que los que han transcurrido desde su instalacin.
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6. El control visual que puedan ejercer las personas producto del mejoramiento de las relaciones
visuales establecidas al interior de un espacio pblico, o entre ste y uno privado, y viceversa,
permiten inhibir ciertos delitos de oportunidad, modificar comportamientos o patrones antisociales y aumentar la sensacin de seguridad, toda vez que permite una vigilancia natural del lugar
por parte de quienes lo ocupan cotidianamente, a la vez que promueve el contacto entre los
usuarios de un determinado lugar.
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Persecucin penal
En materia de persecucin penal, los principales problemas radican actualmente en
un desfase entre las prcticas, procesos
o tcticas empleados por los rganos de
control del delito, y el conocimiento que
existe ya hace algunas dcadas sobre las
acciones que efectivamente reducen el
delito. En la seccin Un Estado Ms Eficaz
se encuentran propuestas concretas para
que las instituciones rindan cuenta sobre
la base de indicadores de eficacia, lo cual
conllevar a una mayor incorporacin de
la ciencia de la prevencin en el gasto de
recursos.
En este apartado, cabe plantear dos propuestas programticas adicionales debido
a la relevancia de los problemas delictivos
que abordan:
Reduccin de mercados de bienes robados
Es sabido que la alta victimizacin por delitos contra la propiedad en Chile tiene estrecha relacin con la existencia de cadenas
de distribucin y mercados de reventa de
bienes robados. Este fenmeno, sin embargo, tampoco es homogneo en el territorio,
sino que para cada tipo de bien existen
concentraciones de actividad ilcita en determinados lugares o locales comerciales,
o por parte de grupos delictivos organizados. El reducir las actividades ilegales de
estos grupos o personas, sin embargo, requiere de una articulacin de actividades
de persecucin penal con otras herramientas con las que cuenta el Estado, como lo
son la fiscalizacin de patentes comerciales y de alcoholes, por ejemplo.
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en comparacin con las penas alternativas: prcticamente la mitad de los alrededor 100 mil adultos cumpliendo condena lo
hace en un centro penitenciario, mientras
que en otros pases es solo el 20%. Esto
en circunstancias que por ya varios aos
se ha establecido que la crcel es una respuesta relativamente cara en Chile un preso cuesta aproximadamente 400 mil pesos
al mes-, que no slo es poco efectiva per
s sino que incluso genera efectos crimingenos (Ribera, 2012), y que, por lo tanto, otorga mayores beneficios que costos
a la sociedad en su conjunto slo cuando
se trata de personas que cometen delitos
con alta frecuencia o son violentos (Dilulio y
Piehl, 1991). Actualmente, no hay mediciones peridicas de la reincidencia, pero un
estudio realizado por la Fundacin en 2011
arroj que en la cohorte de egresado del
ao 2007, el 51% fue condenado nuevamente por un delito en tres aos (Morales
et al 2012).
En el caso de menores infractores de ley,
actualmente 12 mil 800 jvenes se encuentran cumpliendo condena, y en relacin a
esta poblacin, tampoco existen indicadores peridicos de reincidencia, y sta se
estim en 64% en el ao 2010 (Fundacin
Paz Ciudadana 2010).
Hoy existe un conjunto de intervenciones
que han demostrado la capacidad de reducir la reincidencia en personas que han
cometido un delito (Hollin, 2006), basados
en el modelo de riesgo, necesidad y respuesta y el modelo de desistimiento (Maruna, 2006; McNeill, 2006).
En Chile, y en relacin a la oferta programtica de Gendarmera destinada a adultos condenados, ya sea a reclusin como
a una pena en medio libre, algunas iniciativas suelen denominarse programas, pero
corresponden ms bien a actividades o a
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Infractores jvenes:
- Crear infraestructura y oferta especializada en jvenes entre 18 y 23 aos,
realizando una indicacin al proyecto
del Servicio Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente en tramitacin e
incluirlo en la reforma a la Ley 20.084.
- Redisear planes de intervencin para
que tengan base en evidencia, tanto en
el sistema cerrado como en el medio
libre.
- Sustituir la sancin de rgimen semi
cerrado por su falta de fundamento y
su alta tasa de reincidencia, ya que es
la sancin con mayor tasa de nueva
condena -88,6% (Fundacin Paz Ciudadana 2012)-. Esta sancin deber
ser reemplazada, por ejemplo, por otra
sancin de gravedad intermedia, a travs de la participacin de programas
de intervencin intensivos de carcter
diurno, en combinacin con reclusiones parciales nocturnas domiciliarias.
- Crear programas de apoyo al egreso y
post-egreso, como funcin del nuevo
Servicio Nacional de Responsabilidad
Penal Adolescente.
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REFORMAS PRIORITARIAS
Nuevo Servicio Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente
Est en tramitacin el proyecto de ley que
separa el Servicio Nacional de Menores
en dos instituciones, quedando un nuevo
Servicio Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente a cargo de los menores
de edad imputables que son condenados
por la comisin de un delito. ste debiera
hacerse cargo, tambin, de crear programas de apoyo al egreso y post-egreso, hoy
prcticamente inexistentes.
Debe asegurarse un diseo organizacional
que permita a la institucin hacer suyas,
desde su creacin, las recomendaciones
de gestin planteadas en este documento. Adems, el informe financiero actual no
considera mayores recursos, lo cual impedir mejorar sustancialmente la calidad
de la oferta que reciben los menores de
edad que son condenados por un delito, y
que representa justamente una ventana de
oportunidad inigualable para que el Estado despliegue programas que reduzcan la
reincidencia y que constituyan, realmente,
una segunda oportunidad para menores
de edad altamente vulnerables de nuestra
sociedad.
Especializar la justicia juvenil
Algunos estudios como el de Duce (2010) y
Benev y Vial (2012) concluyen que existen
serios dficits de especializacin de los actores y sobre todo de la judicatura, lo cual
limita la adecuada concrecin de los principios que inspiran la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente.
Se debe reformar la Ley 20.084 y el Cdigo
Orgnico de Tribunales para crear o asignar, segn la carga de trabajo, tribunales
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especializados y jueces exclusivos o preferentes, y el Ministerio Pblico deber capacitar a fiscales preferentes.
Crear el Servicio Nacional de Reinsercin Social en el Medio Libre
Hoy, no hay control sobre el nivel de cumplimiento de las medidas cautelares distintas
a la prisin preventiva, tampoco hay ente a
cargo de supervisar la Suspensin Condicional del Procedimiento ni adosarle oferta
de reinsercin. Por su parte, la supervisin
de las penas alternativas a la reclusin estn a cargo de un departamento al interior
de Gendarmera que histricamente no ha
sido priorizado dentro de la institucin, y no
existe una adecuada gestin del proceso
de transicin paulatina al medio libre que
debieran tener los ms de 20 mil condenados que anualmente egresan de las crceles. Es decir, Chile carece hoy de una pieza
fundamental en el sistema de ejecucin de
penas, que genere informacin til para los
jueces al momento de decidir qu medida
cautelar o pena aplicar, y se haga cargo
tanto del control de las medidas o penas en
libertad que se imponen a personas procesadas o condenadas como del despliegue
de oferta programtica pertinente y eficaz,
entre ellas terapias cognitivo conductuales,
tratamiento de drogas, educacin, capacitacin, y reinsercin laboral.
Este servicio tambin debiera hacerse cargo de la ampliacin y el funcionamiento de
los Tribunales de Tratamiento de Drogas.
Se trata de una propuesta de gran envergadura, que requiere del estudio de experiencias internacionales, un diseo particular
al caso chileno, la tramitacin del proyecto
de ley respectivo y su financiamiento. Para
lograr instalarlo durante la siguiente admi-
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9. Dos circulares del Ministerio de Vivienda y Urbanismo constituyen avances en esta lnea (DDU
205 y DPH 089).
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