SSSSI 2008/09

Sheila Raquel

Tema 1. Los Servicios Sociales y la Constitucin

1. La transicin poltica y los Servicios Sociales
Desde la transicin poltica, con la democratizacin de las instituciones, se produce en Espaa la
configuracin de los Servicios Sociales como un sistema pblico y organizado de proteccin social, dirigido a
todos los ciudadanos y superador de las acciones benficas y asistenciales del pasado. Iniciado ms
tardamente que en otros pases europeos, la aprobacin de la Constitucin Espaola de 1978 fue un
elemento esencial de este proceso.
Desde la Constitucin hasta llegar a la situacin actual, se ha producido avances sustanciales en tres
direcciones que han favorecido este proceso. Son:
1. En el plano del desarrollo normativo, pueden mencionarse:
a. La aprobacin de los 17 Estatutos de Autonoma, as como los dos Estatutos de Autonoma de Ceuta y
Melilla, todos ellos con referencias a estas materias.
b. La aprobacin de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985.
c. La aprobacin de las 17 Leyes Autonmicas que regulan colectivos concretos.
2. En el plano de la reordenacin administrativa:
a. La reordenacin se inici con el proceso de transferencias, desde la Administracin Central a las
Administraciones Autonmicas.
b. Se asiste a un cambio y reorganizacin de las estructuras administrativas de gestin de los Servicios de
Bienestar, tanto en la Administracin Central, en la Autonmica, como en la Local: la creacin del Ministerio
de Asuntos Sociales, a nivel Central, y de otros Ministerios con competencias en materias sociales. Tambin
la creacin de las Consejeras Autonmicas con cometidos sobre estas materias, as como las Concejalas
municipales con competencias en Servicios Sociales a nivel local.
3. En el mbito de los planes de actuacin y coordinacin administrativa:
a. Se ha elaborado el Plan Concertad para el desarrollo de Prestaciones Bsicas de Servicios Sociales y los
Planes Regionales en la materia. Estas actuaciones llevan consigo la creacin y puesta en marcha de centros
de Servicios Sociales y los Planes Regionales en la materia. Estas actuaciones llevan consigo la creacin y
puesta en marcha de centros de Servicios Sociales comunitarios.
b. Junto a ellos se han elaborado gran nmero de planes de actuacin administrativa. Planes que se dirigen a
hacer frente a problemas especficos (Plan Nacional sobre Drogas, Plan de Igualdad de Oportunidades de la
Mujer, Plan de accin de Personas Mayores, etc.).
2. La Constitucin y su desarrollo
Los Servicios de Bienestar han de ser estudiados atendiendo, en primer lugar, al marco Constitucional.
Los problemas nacen porque la CE de 1978 expresamente no contiene el reconocimiento de un sistema
pblico de Servicios Sociales. Pero esto no significa ninguna limitacin. Ese reconocimiento se puede deducir
del sentido global de la Constitucin y de la interpretacin de varios de sus artculos:
1. En base a los valores bsicos proclamados en la Constitucin.
De la Constitucin se desprende que es un texto comprometido con las cuestiones sociales y con la
consecucin de un mayor grado de justicia social. El art. 1 dice que Espaa se constituye en un Estado
social y democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores del ordenamiento jurdico la libertad,
la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico. Conlleva un Estado intervencionista, comprometido con las
situaciones sociales injustas. La Constitucin intenta forjar un equilibrio o combinar los principios de igualdad
y de libertar, prevaleciendo incluso el principio de igualdad en algunos supuestos. En Espaa se implanta un
Estado social de Derecho y no un Estado liberal de Derecho.
Se vislumbra un concepto incipiente de Servicios Sociales. Los Servicios Sociales son un sector de bienestar
social o un instrumento de la poltica social y, por tanto, constituyen un medio para hacer efectivo el derecho a
vivir en una sociedad ms justa.
2. El principio de igualdad es otra razn constitucional de la necesidad de articular un sistema de Servicios
Sociales. Art. 14 Los espaoles son iguales ante la ley sin que pueda prevalecer discriminacin alguna por
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[...] cualquier otra condicin o circunstancia personal o social. Se distinguen dos matices de igualdad: la
igualdad ante la ley y la igualdad como no discriminacin.
Las actuaciones emprendidas por distintas Administraciones Locales y Autonmicas en favor de las minoras
tnicas, o en relacin a la mujer, constituyen una muestra de la igualdad compensatoria en Espaa.
Se fundamentan tambin en dicho principio las medidas de accin positiva incluidas en ciertas Leyes
sectoriales, como la Ley contra la Violencia de Gnero de 2004, Ley de Dependencia de 2006, o Ley para la
Igualdad de 2007.
3. Existe en la Constitucin un condicionamiento Internacional en el art. 10.2: Las normas relativas a los
derechos fundamentales y a las libertades que la Constitucin reconoce, se interpretarn de conformidad con
la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas
materias ratificados por Espaa. La DUDH en su art. 25 aade expresamente el derecho a los Servicios
Sociales.
Del Consejo de Europa merece citarse la Carta Social Europea, que en su art. 14 recoge el derecho a los
beneficios de los Servicios Sociales obligando a los Estados que forman parte al fomento y organizacin de
Servicios Sociales que contribuyan al bienestar individual y colectivo.
El captulo III del ttulo I dedicado a los principios rectores de la poltica social y econmica hubiese sido el
lugar ms adecuado para referirse explcitamente a los Servicios Sociales, y no han faltado crticas ante este
silencio.
No obstante, la Constitucin hace referencia a diversos grupos o sectores subjetivos a los que concede
relevancia especfica.
El art. 39 recoge la proteccin a la familia.
El art. 39.2 aborda la proteccin a la infancia.
El art. 42 se refiere a la proteccin de emigrantes y retornados.
El art. 48 se compromete en la promocin de la participacin de la juventud,
El art. 49 se implica en la poltica pblica en favor de las personas con discapacidad.
El art. 50 proclama la proteccin a la tercera edad.
Junto a la mencin de estos grupos concretos, que son sectores sobre los que actan los Servicios Sociales
Especializados, la Constitucin formula compromisos en materia de poltica social. As:
Art. 27: derecho a la educacin.
Art. 40: poltica de formacin y readaptacin profesional. De seguridad e higiene en el trabajo. Poltica
orientada al pleno empleo.
Art. 41: se refiere al rgimen pblico de Seguridad Social.
Art. 43: de la salud pblica a travs de medidas preventivas y de prestaciones y servicios necesarios.
Art. 45: disfrute del medio ambiente y mejora de la calidad de vida.
Art. 47: poltica de vivienda.
3. Los problemas de la regulacin constitucional
El tratamiento dado por la Constitucin a la poltica de proteccin social plantea debates importantes:
1. la enumeracin constitucional de los sectores o colectivos a proteger se podra considerar
que es exhaustiva? Se trata de una relacin abierta y, por tanto, otros colectivos no mencionados
son objeto de atencin por los poderes pblicos y podran haber estado tambin incluidos
expresamente en la enumeracin constitucional, porque lo estn implcitamente.
2. En el art. 50 se podra interpretar que existe un concepto global de Servicios Sociales? En
dicho artculo aparece la nica mencin que la Constitucin hace explcitamente a los Servicios
Sociales. Su mencin es para aludir solamente a los servicios para la tercera edad. Del art. 50 se
desprende:
-Obligacin por parte de los poderes pblicos
-Obligacin de crear un sistema de Servicios Sociales, de crear un sistema estructurado y articulado
de proteccin.
-El bienestar debe lograrse mediante la atencin de los problemas especficos.
-Los problemas especficos son enumerados a modo de ejemplo y no de una forma tasada.
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Tampoco la Constitucin menciona la beneficencia, aunque se podra considerar parcialmente

incluida en la referencia del art. 34 al derecho de fundacin que contempla, entre otros aspectos, a la
beneficencia privada.
3. Los colectivos enumerados como protegidos en la Constitucin tendran por ello una
proteccin automtica? El captulo III del ttulo I recoge principios rectores o inspiraciones de
nuestro ordenamiento jurdico, por tanto no suponen un compromiso concluyente respecto a los
colectivos que menciona. Estos para obtener una proteccin necesitan una ley especfica. La nica
excepcin a los grupos anteriormente citados la constituye el de los reclusos, que son especialmente
protegidos por el art. 53.2.
4. Es necesario examinar el planteamiento constitucional de la Seguridad Social y su repercusin en los
Servicios Sociales. La Constitucin implanta un modelo universal o contributivo de Seguridad
Social y, en segundo lugar, los Servicios Sociales se integran o no dentro de la Seguridad
Social? Si nos atenemos al tenor literal del art. 41, los Servicios Sociales se incorporan a la
Seguridad Social implantndose en Espaa el modelo asistencial o universal de Seguridad Social,
existente en otros pases. Pero lo cierto es que no ha sido as. La Seguridad Social en Espaa
responde hoy a un modelo mixto (Bismark y Beveridge), ya que para algunas contingencias la
Seguridad Social es universal y para otras es contributiva. Aunque los Servicios Sociales se
constituyan como un modelo independiente, existen puntos de conexin con el modelo de Seguridad
Social. En Espaa hay un sistema de proteccin social que es la Seguridad Social y, paralelamente,
un sistema de Servicios Sociales no contributivo para todos los ciudadanos.
4. La distribucin de competencias: La Administracin Central y los Servicios de Bienestar
Un punto fundamental, en lo que a Servicios Sociales se refiere, es el principio de descentralizacin. La
Constitucin introduce una importante novedad al implantar el Estado de las autonomas. El ttulo VIII regula
la organizacin territorial del Estado en Municipios, Provincias y CCAA.
Vamos a destacar dos artculos: el art. 148, que enumera las competencias que pueden asumir las CCAA, y el
art. 149, que recoge las competencias exclusivas del Estado.
La Constitucin no atribuye de modo expreso las competencias respecto a los Servicios Sociales, ni al poder
Central ni a las Comunidades Autnomas. Esta laguna ocasiona los siguientes problemas:
-Como no figuran los Servicios Sociales en la relacin del art. 149, en principio se puede afirmar que no son
competencias exclusivas del Estado.
-Como tampoco figuran expresamente en el art. 148, los Servicios Sociales podrn ser competencias de las
CCAA, bien haciendo una interpretacin amplia del apartado 20 del art. 148, o bien pueden ser asumidos por
los Estatutos de Autonoma, al no ser materia de las reservadas al Estado en virtud del art. 149.3.
-Segn ese mismo artculo 149.3 las competencias que pudiendo ser asumidas por las CCAA no lo sean de
forma expresa, en sus respectivos Estatutos, se mantienen en la competencia estatal.
Por tanto, son competencias de la Administracin del Estado:
1. Garantizar la igualdad de todos los espaoles.
2. La inmigracin, que la asume el Ministerio de Trabajo e Inmigracin.
3. Las cuestiones relativas a instituciones penitenciarias, es decir, el sector de presos, o ex reclusos,
que lo asume el Ministerio de Justicia o el de Interior.
Asimismo, ser competencia exclusiva del Estado tambin la legislacin y el rgimen econmico de la
Seguridad Social, la legislacin laboral y el establecimiento de las Bases y coordinacin general de la
Sanidad.
5. Competencias de las Comunidades Autnomas
Las CCAA pueden asumir las siguientes competencias:
Las enumeradas en el art. 148.
Algunas de las citadas en el art. 149, como la ejecucin de la Seguridad Social.
Las competencias no atribuidas expresamente al Estado, podrn corresponder a las CCAA,
asumindolas en sus Estados de Autonoma, o bien podrn ser transferidas por el Estado a las CCAA, a
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travs de una Ley Orgnica.

Entre las materias enumeradas en el 148 como competencias exclusivas, se encuentra la asistencia social.
Esta asistencia social es la prestada en rgimen pblico no contributivo e incluye a los Servicios Sociales en
su ms amplio sentido.
Todos los Estatutos han asumido esta materia como competencia exclusiva.
Adems de los Estatutos de Autonoma, las CCAA han regulado los Servicios Sociales en leyes especficas.
Las leyes autonmicas de Servicios Sociales evidencian la interpretacin extensiva del trmino constitucional
de asistencia social, hacindolo anlogo a los Servicios Sociales.
6. Competencias de la Administracin Local en Servicios Sociales
El protagonismo de la administracin local es reciente en Espaa, tanto por la fuerte tradicin centralizadora,
como por la escasez de recursos econmicos de la administracin local. Esta situacin fue modificada a partir
de la transicin poltica:
Por el aumento de demandas sociales de los ciudadanos a los Ayuntamientos y dems entes locales.
Como consecuencia del texto constitucional. La Constitucin establece con carcter general el principio
de descentralizacin y en concreto en el art. 140 especfica que la Constitucin garantiza la autonoma de
los municipios, stos gozarn de personalidad jurdica plena, su gobierno y administracin corresponde a
los Ayuntamientos.
En desarrollo de estos principios se aprob la Ley de Bases de Rgimen Local el 2 de abril de 1985, que
establece las competencias del municipio.
El mismo art. 25.2k de la LRL, otorga a los municipios competencias en los trminos de la legislacin del
Estado y de las CCAA, entre otros en la prestacin de los Servicios Sociales y de promocin y reinsercin
social.
En el art. 26.1.c, establece que los municipios con poblacin superior a 20.000 habitantes debern prestar
Servicios Sociales.
La Provincia cuenta tambin con personalidad jurdica propia y su gobierno corresponde a la Diputacin.
Segn la LRL a la Diputacin le corresponde:
Garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipal.
Participar en la coordinacin de la administracin local con la autonmica y con la del Estado.
La asistencia y cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los municipios, es especial, a los de menor
capacidad econmica y de gestin.
La prestacin de servicios pblicos de carcter supra-municipal o supra-comarcal.
Estas funciones de las Diputaciones en las Comunidades uni-provinciales las asume la Administracin
autonmica.
7. Las leyes autonmicas de Servicios Sociales
Las lagunas y ambigedades constitucionales en esta materia podran haber quedado resueltas con la
aprobacin de una Ley General de Servicios Sociales para todo el Estado. Pero ante la inexistencia de esta
ley y su posible inconstitucionalidad, vamos a centrarnos en las Leyes autonmicas de Servicios Sociales.
Todas las leyes autonmicas de Servicios Sociales tienen por objeto implantar en las CCAA un sistema
pblico, que ponga a disposicin de las personas y de los grupos en que stas se integran, recursos,
acciones y prestaciones para el logro de su pleno desarrollo. As como la prevencin, tratamiento y
eliminacin de las causas que conducen a la marginacin.
Principios inspiradores de los Servicios Sociales:
1. Universalidad
2. Igualdad
3. Solidaridad
4. Prevencin
5. Responsabilidad pblica
6. Descentralizacin
7. Normalizacin e integracin
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8. Participacin
9. Planificacin y Coordinacin
10. Globalidad
Los Servicios Sociales se encuentran estructurados en comunitarios y especializados. Los comunitarios
constituyen la estructura bsica del sistema pblico de Servicios Sociales, siendo su finalidad el logro de unas
mejores condiciones de vida mediante una atencin integrada y polivalente.
Los comunitarios se desarrollan en las zonas de trabajo social, entendidas como demarcaciones territoriales
para una prestacin eficaz de los mismos. Se ubican en los Centros de Servicios Sociales, donde se
prestarn los siguientes servicios:
1. Informacin, valoracin, orientacin y asesoramiento.
2. Cooperacin social.
3. Ayuda a domicilio.
4. Convivencia y reinsercin social.
5. Otros que la dinmica social exija.
Los Servicios Sociales especializados son aquellos que se dirigen hacia determinados sectores de poblacin
que por sus condiciones o circunstancias necesitan una atencin especfica. Se dirigen a los siguientes
sectores:
Infancia, familia y juventud.
Tercera edad.
Mujer.
Personas con discapacidad fsica, psquica o sensorial.
Toxicmanos y alcohlicos.
Minoras tnicas.
Grupos con conductas disociales.
Colectivos marginados.
Otros colectivos (emigrantes, inmigrantes, refugiados, asilados), etc.
Para el desarrollo de estos servicios existen centros especializados, como son centros de da, centros de
acogida, residencias, guarderas, centros ocupacionales, comunidades teraputicas, albergues, comedores
sociales, etc.
En cuanto a la financiacin de los Servicios Sociales, se har con cargo a los presupuestos pblicos. Est
prevista la colaboracin de la iniciativa privada as como la participacin de los usuarios.
La distribucin grandes rasgos, sigue un criterio dominante:
El Gobierno autnomo se reserva las funciones de planificacin, coordinacin, inspeccin, estudios e
investigacin, control y seguimiento.
Y las Corporaciones Locales tienen las funciones de gestin, ejecucin y desarrollo de los Servicios
Sociales en su mbito territorial y atendiendo al criterio de nmero de habitantes. En las Comunidades
uni-provinciales las funciones de las Diputaciones son ejercidas por el Gobierno autnomo.
8. Problemas de la puesta en prctica
Aunque son muchas las ventajas de la descentralizacin, tambin plantea dificultades o desajustes. Como
las dificultades para garantizar o llevar a la prctica el principio de igualdad de todos los ciudadanos. Los
habitantes de zonas rurales, de montaa, de islas, etc., podran quedar ms desprotegidos. Para resolver
estos problemas se estn haciendo importantes esfuerzos, en el mbito de la Administracin Local,
Autonmica y Central. Incluso a nivel internacional, como las ayudas del Fondo Social Europeo y del FEDER
para corregir o atenuar las desigualdades.
Uno de los mecanismos o instrumentos concretos de materializacin del principio constitucional de solidaridad
es la Ley Orgnica de Financiacin de las CCAA, que crea un Fondo de Compensacin inter-territorial que se
distribuye anualmente con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
Las transferencias de los Fondos de Compensacin debern destinarse a financiar proyectos de carcter
local, comarcal, provincial o regional, aquellas inversiones que coadyuven a disminuir las diferencias de renta
y riqueza en el territorio espaol.
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El Fondo de Compensacin inter-territorial se distribuir entre las CCAA con arreglo a los siguientes criterios:
La inversa de la renta por habitante.
La tasa de poblacin emigrada de los diez ltimos aos.
El porcentaje de desempleo sobre la poblacin activa.
La superficie territorial.
El hecho insular, en relacin con la lejana del territorio peninsular.
Otros criterios que se estimen pertinentes.
La Comisin de Cooperacin inter-autonmica de Accin Social. Agrupa a los Consejeros de Asuntos
Sociales de las Autonomas, con representantes del Ministerio de Asuntos Sociales equivalente. En las
reuniones celebradas se han articulado mecanismos de cooperacin entre las Administraciones Pblicas
Central y Autonmica. La actuacin ms relevante de la Comisin fue la elaboracin del Plan Concertado
para el Desarrollo de Prestaciones Bsicas de Servicios Sociales.
El Plan Concertado lleva a cabo la articulacin de la cooperacin econmica y tcnica entre la Administracin
del Estado y las CCAA, con las entidades locales para garantizar la proteccin social a travs de prestaciones
bsicas ante situaciones de necesidad. As como promover la cooperacin de las ONG o instituciones sin
nimo de lucro.
En cuanto a la Administracin Autonmica tendr las competencias exclusivas en Servicios Sociales que
comprenden: la potestad legislativa, la potestad reglamentaria, la direccin poltica y la titularidad jurdica;
tambin la planificacin y la gestin general de bienes y servicios.
En cuanto a la Administracin Local tiene la competencia y la obligacin de prestar y gestionar Servicios
Sociales en el mbito provincial y municipal.
La sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de diciembre de 1986 establece que: el estado tiene que
actuar conociendo que hay competencias de otros entes que han de respetarse, actuando desde el exterior,
coordinando, fomentando o potenciando la actividad autonmica.
Por tanto, segn el Tribunal Constitucional, nos encontramos ante una tarea en la que aunque prevalezca la
competencia de la Administracin Autonmica, es necesaria la concurrencia de las diferentes
administraciones.
Problemas pendientes tras unos aos de implantacin de los Servicios Sociales:
Insuficiencia de presupuestos y diversidad de fuentes de financiacin. Muchos de los recursos se
otorgan va subvenciones o prestaciones econmicas no peridicas, que constituyen fuentes de
financiacin inciertas.
Duplicidad de organismos y actuaciones. Se advierte la existencia de solapamientos de organismos,
servicios, acciones y prestaciones. Todo esto ocasiona un mayor gasto, un mal aprovechamiento de
recursos y una escasa racionalidad del sistema.
La crisis econmica, junto con otros factores como el importante aumento de la inmigracin en los
ltimos aos, ha generado un aumento de demandas, problemas y desigualdades sociales.
Desigualdades regionales, provinciales y municipales y, por tanto, dificultad para garantizar el
principio de solidaridad y para la implantacin de los Servicios Sociales.
Se producen situaciones muy diferenciadas de acceso a los Servicios Sociales. Existen, en el
momento actual sectores bastante mejor protegidos (tercera edad, toxicmanos, mujeres) que otros
(menores, minoras tnicas,...).
La iniciativa social. Aunque la legislacin vigente apoya las instituciones del voluntariado, es necesario
un mayor impulso y promocin.
Existen problemas para llevar a cabo las funciones preventivas y de reinsercin. Se echa en falta un
tratamiento integral de los problemas sociales.
Dado el retraso del que se parta, gran parte de los recursos se orientaron a la misma creacin y puesta
en marcha de estructuras administrativas, centros y equipamientos. Por ello, puede dar la impresin de
que los recursos no llegan a los verdaderos necesitados.
Los Servicios Sociales se configuran hoy, junto al sector educativo, a la salud, al empleo, o a la Seguridad
Social, como un sector ms del bienestar social o de la poltica social para mejorar las condiciones de vida de
todos los ciudadanos.
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