A PREVIDNCIA PRIVADA DO CHILE:

U M M O D E L O PARA A REFORMA
DO SISTEMA BRASILEIRO?
Beatriz Azeredo*

A Constituio de 1988 adotou o conceito de seguridade social, englobando as

aes referentes previdncia, sade e assistncia social e reafirmando o seu
carter pblico e universal. Essas mudanas foram saudadas, poca, como um
grande avano em termos dp sistema de proteo social do Pas. Ao mesmo tempo, j
naquele momento, os dispositivos da seguridade social, em particular aqueles que
tratam do sistema previdencirio, eram apontados como um dos excessos do novo
texto constitucional, causadores do desequilbrio do Estado brasileiro.
No causou surpresa, portanto, que, no debate recente acerca da reviso
constitucional, o sistema previdencirio tenha sido um dos alvos principais da reforma.
As pesadas crticas levantadas e a natureza das mudanas propostas evidenciaram
que o modelo de seguridade pblica e universal, tal como foi consagrado na Constituio de 1988, tem fortes opositores nos mais diversos setores da sociedade.
Encerrada a etapa da frustrada reviso da Constituio, a previdncia social
permanece como um dos temas principais na agenda da reforma do Estado. As crticas
levantadas, embora apontem problemas como a iniqidade e a ineficincia do sistema,
tm por eixo principal a sua suposta inviabilidade financeira. Argumenta-se, com
freqncia, que o sistema, tal como est configurado, no tem qualquer possibilidade
de sustentao nos mdio e longo prazos. A reformulao da previdncia, assim,
torna-se um ponto crucial para a recuperao da capacidade de ao do setor pblico
brasileiro.
interessante notar que, nesse debate, tm surgido as mais diversas propostas,
que apontam desde a privatizao da previdncia, inspirada na reforma chilena, at a
manuteno e o aperfeioamento do modelo atual, pblico e universal, nos moldes dos
sistemas de seguridade europeus. Proposies intermedirias, por sua vez, indicam a
necessidade de se adotar um sistema misto, em que o setor pblico se responsabilizaria
pelos segmentos da populao de mais baixa renda e no qual caberia um importante
papel s instituies privadas, a exemplo do modelo norte-americano.
Tanto no momento que antecedeu a tentativa de reviso da Constituio quanto
nos debates atuais da reforma do Estado, vale destacar as propostas de privatizao
do sistema. Esse tema tem aparecido com freqncia nos novos modelos sugeridos,
e m particular naqueles provenientes dos setores empresariais e do mercado de
previdncia.

Economista da ELETROBRS cedida Cmara dos Deputados e Diretora do Centro de Estudos de

Polticas Pblicas (CEPP)

O modelo privado de capitalizao individual, adotado com a reforma promovida

no Chile, no incio da dcada de 80 tem sido tambm bastante discutido nos diversos
debates sobre os sistemas previdencirios da Amrica Latina. Mais do que isso, a
previdncia chilena tem inspirado reformas, como a que foi promovida recentemente
pelo governo argentino.
por esse motivo que se julga importante discutir algumas caractersticas da
reforma chilena e seus primeiros resultados nesta primeira dcada de funcionamento
do novo sistema.
Um aspecto fundamental a ser levado em conta, em primeiro lugar, que se trata
de uma reforma em curso, cujos efeitos ainda vo se fazer sentir por muitas dcadas.
A anlise a ser feita, portanto, no a de um sistema acabado e testado, mas, sim, de
uma etapa de transio, na qual convivem uma estrutura privada ainda em crescimento
e um sistema pblico, de dimenses razoveis, em extino. Isso sugere uma boa dose
de prudncia na considerao tanto dasvirtudes at agora apresentadas quanto dos
problemas que tm surgido e das possibilidades de equacionamento.
Certamente, a reforma previdenciria chilena um processo bastante complexo, cuja
anlise foge ao escopo deste texto. Pretende-se apenas levantar algumas questes
bsicas que possam ajudar na discusso em tomo da refomiulao da previdncia social
no Brasil. Assim, cabe avaliar, inicialmente, o papel do setor pblico na reforma, em
particular os impactos fiscais dela derivados. Vale lembrar que um dos principais objetivos
da privatizao da previdncia era o de isolar o custeio de aposentadorias e penses das
finanas pblicas. Mas, ao contrrio dessa expectativa, obsen/a-se que uma das conseqncias foi, sem dvida, o forte desfinanciamento do setor pblico.
Para se entender esse impacto, preciso ter em conta as responsabilidades
assumidas pelo Governo em relao ao sistema previdencirio como um todo aps a
reforma. Em primeiro lugar, permaneceu nas mos do Estado a gesto do antigo
sistema, que no se extinguiu e que dever coexistir com a previdncia privada por
mais, no mnimo, 40 anos.^ Esse sistema pblico tem sob a sua responsabilidade o
estoque de benefcios existentes at a data da reforma, bem como o pagamento das
novas aposentadorias e penses referentes aos trabalhadores que optaram por permanecer na previdncia pblica. O Estado garante tambm o pagamento de uma
penso assistencial para aqueles setores da populao no cobertos pelos programas
de capitalizao individual.
Com relao ao novo sistema, o Estado desempenha importantes funes, no
s de fiscalizao das Administradoras dos Fundos de Penses (AFPs),^ mas, principalmente, de concesso de uma srie de garantias aos trabalhadores. Em primeiro

As antigas caixas previdencirias foram fundidas no Instituto de Nonnalizacin Previsional, que representa
atualmente a maior instituio pblica e previdenciria do Chile Esse instituto tinha, em 1991, cerca de um
milho d e beneficirios sob a sua responsabilidade (GILLION, BONILLA, 1992, p 179)
O valor da penso assistencial, em 1992, era de US$ 36, equivalente a 1 2 % do salrio mdio da economia
e a 3 5 % do salrio mnimo (GILLION, BONILLA, 1992)
Para a fiscalizao das AFPs foi criada a Superintendncia dos Fundos de Penses (SAFP), entidade
autnoma, vinculada ao Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social. Essa instituio conta com uma
srie de instrumentos legais que definem com rigor as condies para constituio e operao de uma
AFP, as normas de filiao, o plano de benefcios e as obrigaes quanto prestao de informaes ao
pblico.

lugar, para aqueles que contriburam ao sistema privado, mas, no momento da aposentadoria no tm recursos suficientes para fazer jus a um benefcio mnimo, o Estado
responsabiliza-se por uma complementao.'* Para os trabalhadores que j efetuaram
contribuies previdncia pblica e optaram por se transferir para uma AFP, o
Governo garante o pagamento de Bnus de Reconhecimento no momento da aposentadoria.^ Ou seja, o Estado transfere ao setor privado, de uma s vez, o montante de
recursos equivalente aos aportes realizados pelo trabalhador. Para se ter uma idia do
que isso representa em termos de volume de recursos, basta mencionar que, durante
os primeiros anos da transio, esses bnus correspondero a mais de trs quartos
dos fundos de quem se aposenta. Por fim, em caso de falncia da companhia de
seguros, o Governo assegura o pagamento dos benefcios para aqueles que optaram
por um programa de renda mensal vitalcia.
Em suma, ficaram sob a responsabilidade do Estado encargos financeiros significativos, no apenas de natureza transitria, como o custeio do sistema antigo e a
emisso dos Bnus de Reconhecimento, mas tambm alguns de carter estrutural,
como a garantia do benefcio mnimo e o pagamento da penso assistencial.
A o mesmo tempo em que assumiu o nus financeiro da privatizao, o Governo
sofreu uma perda imediata de receitas de contribuies previdencirias. Essa perda
resultou da extino das contribuies dos empregadores e, principalmente, da rpida
adeso dos trabalhadores ao sistema privado. O novo sistema obrigatrio apenas
para os novos integrantes do mercado de trabalho aps 1983. Para os que j estavam
filiados previdncia pblica, no entanto, foi dado um importante incentivo para a
transferncia ao setor privado, em funo do diferencial de alquotas de contribuio
entre os dois sistemas. Esse diferencial gerava um ganho de renda lquida, para aqueles
que fizessem a opo pelo novo regime, da ordem de 12%. A instituio do Bnus de
Reconhecimento, aliada baixa credibilidade do sistema pblico, outro fator que
ajuda a explicar a transferncia para as AFPs, j nos primeiros 18 meses aps a
reforma, de um milho e meio de trabalhadores, o que correspondia a cerca de 4 0 % da
fora de trabalho.'^
O resultado da reduo brutal das receitas da previdncia pblica, aliada aos
compromissos financeiros decorrentes da reforma, foi um dficit previdencirio significativo. Em 1980, o sistema pblico de previdncia apresentava um dficit de 1,7% do
PIB. J em 1981, no primeiro ano de vigncia do novo sistema, esse valor passou para
4,1%> e atingiu, no ano seguinte, 8,2% do PIB. Esse desequilbrio, apesar de ter
apresentado um comportamento declinante, registrou uma mdia bastante elevada
entre 1981 e 1990, de 6,3% do PIB, e alcanou, neste ltimo ano, um patamar de 5%

Essa garantia s vigora se o trabalhador tiver contribudo durante, pelo menos, 20 anos Em 1992, o valor
do benefcio mnimo era de US$ 64, o que eqivalia a 2 2 % do salrio mdio da economia e a 6 3 % do
salrio mnimo (GILLION, BONILLA, 1992, p 178)
T m direito a esse bnus os trabalhadores que tiverem, pelo menos, 12 contribuies mensais nos cinco
anos anteriores criao do novo sistema
Isso significa que o Estado passou a pagar de uma s vez o equivalente a nove anos de penso (tVIARCEL,
A R E N A S , 1991, p.18).
Em 1982, segundo ano de vigncia do novo regime, o sistema pblico tinha 648 filiados, enquanto nas
AFPs esse total era de 1 741 (MARCEL, ARENAS, 1991, quadro 5)

do PIB. A s estimativas feitas indicam ainda que, mesmo aps 35 anos de operao do
novo sistema, o setor pblico apresentar dficits decorrentes da reforma da ordem de
2 % do PIB.
O dficit previdencirio gerado foi maior do que o dficit global do setor pblico,
o que significa que todo o resto do Governo teve que gerar supervit para custear parte
da despesa com a Previdncia. Isso foi possvel, em grande medida, pelo amplo
conjunto de reformas estruturais adotadas pelo Governo, no qual se promoveu uma
significativa reduo do papel do Estado na economia, em particular nos chamados
setores sociais. O gasto pblico social, que representava, na dcada de 80 cerca de
dois teros do gasto pblico total, apresentou, no perodo, redues significativas, e m
particular nas reas de habitao, sade e educao (AZEREDO, 1992, p.21). O nico
componente do gasto pblico social que registrou crescimento foi o referente previdncia social, que passou de 2 7 % do total em 1978 para 4 9 % em 1988 (GILLION,
BONILLA, 1992, p.192). Vale registrar tambm que os recursos das AFPs representaram uma importante fonte de financiamento do setor pblico, atravs da compra
de aes das empresas privatizadas e de ttulos de dvida do Tesouro.
Uma segunda ordem de consideraes a serem feitas a respeito da reforma
chilena diz respeito aos resultados em termos de melhoria do grau de proteo
sociedade, seja pelos nveis de cobertura, seja pelos valores dos benefcios pagos.
Com relao cobertura, vale assinalar que, no sistema antigo, cerca de 6 0 %
da fora de trabalho contribua para a previdncia social, sendo que havia uma
porcentagem maior que estava inscrita em alguma caixa previdenciria, mas no
contribua regularmente. A expectativa poca da reforma era a de que o novo sistema
traria um aumento da cobertura por vrios motivos. Primeiro, porque, no modelo
privado, h uma relao direta entre contribuies e benefcios, gerando, portanto,
um maior interesse da populao com as suas contribuies. Ou seja, esperava-se
que, com o sistema privatizado e individualizado, a cobertura fosse maior, e os nveis
de evaso, substantivamente menores. Alm disso, pelos mesmo motivos acima
mencionados, a expectativa era a de que o novo sistema fosse mais atrativo para os
trabalhadores autnomos.
Mas, ao contrrio do que se esperava, ocorreu, de fato, uma queda nos nveis de
cobertura aps a reforma. As cifras disponveis para o sistema privado do conta de
que, em 1990, apenas 4 2 % da fora de trabalho estavam protegidos pelo sistema,
enquanto, em 1991, esse percentual era de 52% (MARCEL, ARENAS, 1991, p . 1 ;
MUJICA, 1993, p.53). interessante notar que essa reduo do grau de cobertura se
deu num perodo em que a economia chilena apresentou uma notvel recuperao,
com significativa reduo do desemprego.
importante salientar que as cifras oficiais das AFPs apontam que cerca de 7 5 %
da fora de trabalho esto filiados ao sistema. No entanto apenas cerca de 6 0 % desses
trabalhadores contribuem regularmente para sua conta individual de aposentadoria,
sendo que 16% dos filiados no contribuem h mais de um ano (MARCEL, ARENAS,
1991, quadro 5). Essa diferena entre o nmero de filiados e o total de aportes regulares

Esses dados referem-se previdncia pblica como um todo Em 1989, por exemplo, cerca de 6 0 % do
total correspondia ao subsistema de penses civis, que foi o sistema afetado pela reforma (MARCEL ,
A R E N A S 1 9 9 1 , p 35-6, 39)

varia de instituio para instituio e significativamente maior naquelas que atendem

aos trabalhadores de renda mais baixa! Nessas instituies, no mximo, pouco mais
da metade dos filiados contribuem regulmnente, enquanto, nas AFPs que congregam
trabalhadores de renda mais alta, esse percentual varia de 8 0 % a 9 0 % (GILLION,
BONILLA, 1992, p.181); ou seja, a desproteo do novo sistema atinge exatamente os
trabalhadores mais pobres.
O diferencial entre filiados e contribuintes regulares tem inmeras causas, dentre
elas, o atraso na transferncia das contribuies pelos empregadores, permitido pela
prpria legislao.^ Outros fatores so o desemprego, a retirada voluntria da fora de
trabalho, ou mesmo a simples desistncia de contribuir, mesmo estando em atividade,
como o caso dos trabalhadores por conta prpria. Neste ltimo grupo, em particular,
a cobertura apresentada pelas AFPs bastante reduzida, alcanando apenas cerca de
5% desses trabalhadores.
Os niviis de evaso das contribuies outro srio problema do novo sistema,
que apresenta um diferencial significativo entre a evoluo da base de contribuio e
a remunerao real.^ Isso se deve, em parte, subdeclarao de ingressos para
efeitos da contribuio previdenciria. No final de 1990, por exemplo, 2 5 % do total das
contribuies das AFPs referiam-se base de Contribuio igual ou inferior ao mnimo
legal. Os efeitos disso sobre o processo de acumulao dos fundos individuais so
evidentes: e m 1990, 7 0 % dos contribuintes entre 30 e 35 anos de idade registravam
saldos acumulados e m suas contas, que, devidamente capitalizados, correspondiam a
apenas 2 5 % do fundo necessrio para assegurar, no momento da aposentadoria, uma
penso equivalente a apenas dois salrios mnimos (MARCEL, ARENAS, 1991, p.24).
A dimenso dos nveis de evaso revela as deficincias no sistema de fiscalizao
do novo sistema, mas tambm indica que, ao contrrio do que se imaginava, os
trabalhadores no tm sido aliados no processo de fiscalizao do prprio fundo.
Argumenta-se que o longo perodo de acumulao requerido para a retirada da
aposentadoria, associado garantia de uma penso mnima oferecida pelo Estado,
limita os incentivos aos trabalhadores para contribuir e controlar os seus empregadores.
Com relao aos valores dos benefcios, observa-se que as aposentadorias e
penses pagas pelo sistema privado so muito maiores do que os benefcios do
sistema antigo. Esse diferencial de 35% nas aposentadorias por idade e chega a
100% nas aposentadorias por invalidez (MARCEL, ARENAS, 1991, p.25). Essa comparao, no entanto, fica bastante prejudicada, tendo em vista o reduzido nmero de
trabalhadores inativos sob a responsabilidade das AFPs. Em 1991, por exemplo, essas
instituies tinham apenas 100 mil beneficirios, enquanto, no sistema pblico, esse
total era de um milho de pessoas, entre aposentados e pensionistas. Alm disso, o
sistema privado tem apresentado uma elevada relao entre os valores pagos e os
salrios de contribuio, indicando que esses valores ainda no so representativos da
mdia dos valores dos benefcios que o sistema poder vir a ofertar de forma permanente (ARELLANO, 1988, p.134).

Vale lembrar que, embora as contribuies sejam pagas pelo trabalhador, os empregadores tm a
responsabilidade de recolher e repassar os recursos aos respectivos fundos de penso
Entre 1982 e 1990, esse diferencial foi de cerca de 2 0 % (MARCEL, ARENAS, 1991, p 24)

Alguns autores salientam que os altos valores dos benefcios pagos at o momento se devem a condies bem especficas, que resultaram num vigoroso processo
de acumulao dos fundos privados. Vale lembrar que, conforme j mencionado, a
populao aderiu rapidamente previdncia privada, que passou a contar com a maior
parte dos trabalhadores ativos da economia. Ao mesmo tempo, as despesas com
benefcios tm sido, at o momento, bastante reduzidas, em funo do pequeno nmero
de inativos a cargo do sistema.^^ Alm disso, as AFPs contam com as transferncias
do Governo referentes aos Bnus de Reconhecimento. Vale assinalar, ainda, que o
sistema privado rene basicamente os trabalhadores mais jovens. Isso decorre da
obrigatoriedade de filiao ao sistema para os novos integrantes do mercado de
trabalho e tambm do fato de os trabalhadores que estavam prximos da idade da
aposentadoria terem optado por permanecer no sistema antigo. O resultado que mais
de 6 0 % dos filiados do sistema privado tm menos de 35 anos.^^
Alm dos elevados niveis de liquidez alcanados inicialmente, as AFPs foram
favorecidas tambm por condies econmicas especiais, que propiciaram altas taxas
de rentabilidade dos fundos. A questo que se coloca como o sistema vai se comportar
quando aumentar o requerimento para pagamento de benefcios. Alm da menor
liquidez, cabe questionar se a economia poder continuar a prover novas oportunidades
de investimentos, cuja rentabilidade seja compatvel com as necessidades de desembolsos.
A boa sade financeira das AFPs e os altos valores pagos de benefcios contrastam com as dificuldades enfrentadas pelo sistema pblico remanescente. Os valores
dos benefcios, j bastante reduzidos, foram afetados indiretamente pela reforma. J
em 1984, foi decretado um congelamento das penses como decorrncia do desfinanciamento do setor pblico e do dficit previdencirio. O resultado que se observou
uma brutal deteriorao dos valores dos benefcios pagos pela previdncia pblica, que
ainda o principal sistema previdencirio do pais, tendo em vista o conjunto de
beneficirios que rene.
Um ltimo aspecto a mendonar, que afeta diretamente os fundos acumulados e os
valores dos benefdos a serem pagos, diz respeito fonna de cobrana das comisses das
AFPs. A taxa de comisso do sistema composta de uma parte fixa, igual para todos, e de
outra varivel, em funo do nvel de renda do segurado. Isso significa que, quanto menor
a renda do trabalhador, maior a frao de suas contribuies destinada para o custeio do
sistema. Esse diferencial no chega a afetar os estratos de mais baixa renda, na medida
em que esses trabalhadores, de um modo geral, no alcanam recursos suficientes em sua
conta para fazer jus a uma penso mnima e tm que recorrer a complementao feita pelo
Estado. Os trabalhadores mais afetados so aqueles de renda mdia, que no contam com
mecanismos de apoio estatal.

Em 1984, aps trs anos de vigncia do novo sistema, os fundos acumulados pelas FPs representavam
quase 9 % do PIB Em maro de 1991, esse valor j alcanava 2 5 % do PIB (GILLION, BONILLA, 1992, p.
180)
Em 1990, as despesas com benefcios das AFPs totalizaram US$ 35 milhes, o que correspondia a 14%
das receitas de contribuies e a 1,5% dos fundos de capitalizao acumulados at a data (IGLESIAS,
ACUNA, 1 9 9 1 , p 8 0 )
Esse dado refere-se a 1990.

Por fim, no tocante aos aspectos operacionais, vale lembrar que, no momento da
reforma, se argumentava que o novo sistema, por ser privado, seria mais eficiente e
mais barato que o sistema pblico. Essas expectativas, porm, no levaram em conta
a duplicidade em termos de mquina operacional, pblica e privada, que deve se
prolongar ainda por mais de 40 anos. Alm disso, diversos autores apontam que o novo
sistema muito mais caro do que o antigo e tambm mais caro que outros sistemas
existentes no Mundo. Isso decorre basicamente dos custos de comercializao e de
vendas que as AFPs tm que incorrer, em funo da concorrncia para captao de
filiados. Esses custos representam cerca de 3 0 % dos gastos de operao das AFPs
(ARELLANO, 1988, p.135-136).
Esses primeiros efeitos da reforma chilena fornecem alguns elementos importantes para a discusso do caso brasileiro. O primeiro deles o fato de que um sistema
privado de capitalizao individual s funciona a contento para aqueles cuja renda
permite uma capacidade de poupana. Para os trabalhadores de mais baixa renda e
com uma maior instabilidade no mercado formal de trabalho, as possibilidades de
acumular um fundo que permita retirar uma aposentadoria, de modo a garantir sua
sobrevivncia na inatividade, so reduzidas. O resultado que essa parcela da fora
de trabalho, mesmo num sistema privado de carter compulsrio, no pode abrir mo
da ajuda do Estado.
Isso nos leva ao segundo elemento importante levantado nesta anlise, que diz
respeito ao papel desempenhado pelo Estado numa reforma dessa natureza. A experincia chilena demonstra que a privatizao do sistema previdencirio no foi uma
soluo do ponto de vista do equacionamento das finanas pblicas. Em primeiro lugar,
o sistema pblico no se extingue com a reforma e continua a ser o principal sistema
previdencirio do pais por um longo perodo. Alm disso, a participao do Estado na
etapa de transio fundamental. Isso significa que o Governo deve assumir os
encargos financeiros que viabilizem o reconhecimento das contribuies feitas ao
sistema antigo para os trabalhadores que aderiram ao sistema privado. Alm dessas
obrig&es, que esto diretamente ligadas a uma etapa de transio, a experincia
chilena tem demonstrado que o Estado ter um compromisso permanente e significativo, decorrente do pagamento das penses assistenciais e da complementao das
penses mnimas.
No caso brasileiro, no difcil imaginar que apenas uma parcela reduzida da
populao poderia ser beneficiada por uma soluo para o sistema previdencirio que
passe apenas pelo mercado. A heterogeneidade social deste pas e a estreiteza do
mercado formal de trabalho indicam a impossibilidade de equacionar o problema da
garantia de renda da populao inativa atravs de um modelo privado de capitalizao
individual. Em outras palavras, a maioria da populao no pode prescindir de um
esquema de previdncia social, entendida como uma ao pblica redistributiva. Isso
significa que uma reforma radical que promovesse a substituio do esquema pblico
por um modelo privado aprofundaria os problemas de segmentao e excluso da
sociedade brasileira. E, ao contrrio do que se argumenta em favor da privatizao, o
impacto da previdncia sobre as contas pblicas seria at agravado, em funo das
demandas frente ao Estado para o atendimento da populao excluda e das perdas
de receitas das contribuies.
Assim, a reforma da previdncia social no Brasil deve se pautar pela reafirmao
dos preceitos consagrados na Constituio de 1988: o carter pblico e universal do
sistema. Isso no significa excluir o setor privado, que constitui, sem dvida, um

parceiro importante no processo de aperfeioamento do sistema previdencirio. O u

seja, os regimes pblico e privado no devem ser discutidos enquanto solues
alternativas e excludentes, mas, sim, numa perspectiva de parceria e complementaridade, nos moldes das experincias recentes dos paises industrializados.
A defesa da previdncia no mbito de um sistema de seguridade social no implica
tambm ignorar os notrios problemas do sistema atual, relacionados no apenas ao
financiamento, mas tambm s iniqijidades presentes no plano de benefcios e, ainda,
s questes relativas sua gesto. O que se pretendeu indicar neste artigo que
reformas radicais do sistema podem trazer mais problemas do que solues e que o
aperfeioamento do atual modelo pode e deve ser feito nos marcos do atual texto
constitucional.

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