UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

CENTRO DE ESTUDOS GERAIS

PROGRAMA
DE
PS-GRADUAO
SOCIOLOGIA E DIREITO

EM

ROBERTA PONZO NOGUEIRA

O MINISTRIO PBLICO ESTADUAL NA

TUTELA DO MEIO AMBIENTE:
Estratgias de atuao nos conflitos em
Niteri-RJ

NITERI
2007

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

CENTRO DE ESTUDOS GERAIS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA E DIREITO

ROBERTA PONZO NOGUEIRA

O MINISTRIO PBLICO ESTADUAL NA TUTELA DO

MEIO AMBIENTE
Estratgias de Atuao nos Conflitos em Niteri - RJ

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Sociologia e Direito da

Universidade Federal Fluminense, como
requisito parcial para a obteno do ttulo de
mestre em Cincias Jurdicas e Sociais.
Orientador: Professor Doutor Wilson Madeira
Filho.

Niteri, 2007

NOGUEIRA, Roberta Ponzo.

O Ministrio Pblico Estadual na tutela do meio
ambiente: estratgias de atuao nos conflitos em Niteri-RJ/
Roberta Ponzo Nogueira, UFF/ Programa de Ps-Graduao
em Sociologia e Direito. Niteri, 2007.
163 f.
Dissertao (Mestrado em Cincias Jurdicas e Sociais)
Universidade Federal Fluminense, 2007.
1. Ministrio Pblico. 2. Justia Ambiental. 3.
Conflitos scio-ambientais. I. Dissertao (Mestrado). II.
Ttulo

ROBERTA PONZO NOGUEIRA

O MINISTRIO PBLICO ESTADUAL NA TUTELA DO

MEIO AMBIENTE
Estratgias de Atuao nos Conflitos em Niteri-RJ

Dissertao apresentada ao Programa de

Ps-Graduao em Sociologia e Direito
da Universidade Federal Fluminense,
como requisito parcial para a obteno
do ttulo de mestre em Cincias Jurdicas
e Sociais.

BANCA EXAMINADORA:

________________________________________________________________
Prof. Dr Miriam Fontenelle

________________________________________________________________
Prof. Dr. Selene de Souza Carvalho Herculano dos Santos

________________________________________________________________
Prof. Dr. Wilson Madeira Filho (Orientador)
Niteri, 2007

Dedicatria

Dedico esta dissertao aos meus pais, pessoas fundamentais na minha formao, que
eu admiro e amo muito.

Agradecimentos
Aos meus pais, Srgio e Valria, pelo total apoio e acolhida na hora que eu
mais precisei. O carinho e a dedicao foram fundamentais para o trmino desta fase
da minha vida!
s minhas irms, Michelle e Natlia, pela pacincia que tiveram que ter
comigo e pela alegria, que ajudou a iluminar minha mente e meus dias.
Ao meu orientador Wilson Madeira Filho, pela confiana em mim depositada
desde a graduao e, principalmente, pelos incentivos e ensinamentos durante todo este
perodo.
Pri, minha sempre companheira e amiga do Mestrado, pessoa iluminada
que eu tive a honra de conhecer e partilhar as angstias e alegrias da vida acadmica.
s minhas amigas irms, Slvia e Renata, que, mesmo distantes, mantiveramse presentes, dando apoio e alegria.
Paula, um agradecimento muito especial, pela nossa maior proximidade
nesse perodo e pelas valiosas ajudas dadas. Valeu mesmo!
A todos meus colegas e amigos do Mestrado, que tambm partilharam das
mesmas experincias e que s acrescentaram na minha vida, em especial, Emanuel,
Leonardo, Pedro, Ana Cludia, rika, Lus Cludio e Alexandre, pela maior
proximidade e afinidade.
Um agradecimento em especial ao Omar Serrano, grande ativista ambiental
de Niteri, pelas preciosas informaes e pela vontade, sempre presente, de me auxiliar
na construo do meu trabalho.
Aos professores do PPGSD, por me proporcionarem novos conhecimentos e
novos olhares sobre o mundo do Direito.

RESUMO

A presente dissertao tem por objeto analisar a atuao do Ministrio Pblico

Estadual atravs da propositura e fiscalizao das Aes Civis Pblicas Ambientais,
considerada como instrumento viabilizador do acesso cidadania, bem como,
subsidiariamente, a participao de outros atores sociais envolvidos, como os
representantes do Poder Pblico e seus entes estatais, e dos vrios segmentos sociais,
como indivduos isolados, Organizaes no governamentais ONGs, associaes civis
e movimentos ambientalistas.
A redemocratizao do Brasil trouxe importantes conquistas legislativas no
mbito dos direitos difusos e coletivos, inclusive o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, alm das diversas legislaes infraconstitucionais
regulamentando a proteo ambiental. Paralelo a isso, o Ministrio Pblico tambm
ganha um novo formato constitucional, ps Constituio de 1988, havendo uma
ampliao do rol de suas funes. Aparece, assim, como instituio reformulada ,
fundamental na defesa dos interesses difusos, criando Promotorias Especficas com o
objetivo de garantir uma atuao mais eficaz e assegurar um contato maior entre a
sociedade civil e este rgo, na consecuo de atividades destinadas proteo
ambiental.
Pode-se observar que apesar dos problemas enfrentados na prtica, como a
demora no andamento das aes, ou mesmo a dificuldade encontrada em condenar
judicialmente o prprio poder pblico a reparar os danos causados por suas atividades
nocivas/omissivas, a resposta social ainda a de identificar na denncia ao mesmo
Estado via MPE, apesar da pouca capacidade institucional de absoro de novas
demandas - sua principal forma de expresso.
.

SUMMARY
This paper seeks to analyze the Ministrio Pblico Estadual actions, through
proposition and supervision of the Environment Public Civil Actions, considered as an
instrument helping to access the citizenship. In a second plan, this paper seeks to
understand the participation of others social actors, such as: NGO s, Ordinary Civil
Associations and Environmentalist Movements.
The Brazilian re-democratization process brought with itself important
legislative conquests, relating to diffusion and collective rights, giving constitutional
rights and improved the infra-constitutional legislation, controlling the environment
protection. At the same time, the Ministrio Pblico also gets a new constitutional
shape, after the Brazilian Constitution of 1988. It gets a lot of other important functions.
It turns out to be a reformulated institution, which is fundamental in order to defend the
diffusion rights; through the creation of Specific Promotorias with the goal to
guarantee the effectiveness of its actuation, preserving a bigger contact with the civil
society and this Institution, both seeking to do activities oriented to the environment
protection.
We could observer that besides the practical problems, such as, the long wait
for the processes to be done, or the difficulties to judge the own public power in order to
repair the damages caused by the illegal activities, the social answer still is to identify in
the State, through MPE , besides the weak institutional capacity in take care of new
demands, its main way to express itself.

SUMRIO

INTRODUO
Aspectos inicias da (re) construo do objeto

014
015

Aspectos metodolgicos

020

Obstculos na pesquisa de campo

024

1 TUTELA AMBIENTAL: perspectiva jurdica integrada aos debates

scio-ambientais
1.1. Os conflitos ambientais nas arenas pblicas o campo judicial

026
034

2 MINISTRIO PBLICO E NOVOS DIREITOS: do novo formato

institucional reestruturao do seu quadro administrativo

046

2.1. A reestruturao do Ministrio Pblico da vinculao aos Poderes

consolidao do perfil constitucional
2.1.1. Interesse Pblico: da Administrao Pblica ou da Sociedade?

048
050

2.1.2. Independncia Funcional: prximo passo

2.2. Organizao do Ministrio Pblico Estadual no Rio de Janeiro
2.2.1. Estrutura organizativa do MPE a partir das mudanas institucionais
Internas

058
060

2.2.2 A especializao da Tutela Coletiva

077

3 PODER PBLICO E SOCIEDADE CIVIL: caracterizao das ACPs

ambientais e estratgias discursivas

080

3.1. As ACPs Ambientais em Niteri

3.1.1.Caracterizao das ACPs
3.1.2.Ocupaes irregulares: empreendimentos imobilirio versus
favelizao

064

083
084
090

3.2. A participao do Poder Pblico

3.3. A participao da Sociedade Civil

096
105

4 FASES DE ATUAO E ESTRATGIAS DE AO DO MP

115

4.1.Fases de Atuao em Niteri

4.1.1. 1 fase (1995-2001)
4.1.2. 2 fase (2001-2004)

116
116
118

4.1.3 3 fase (2004-2006)

120

4.2. Os usos diferenciados do Inqurito Civil, do Termo de Ajustamento de

Conduta e das Percias Ambientais
121
4.2.1. Inqurito Civil
4.2.2 Termos de Ajustamento de Conduta
4.2.3. Percias Ambientais

121
126
130

CONSIDERAES FINAIS

136

REFERNCIAS

141

ANEXOS
ANEXO 1. Estrutura das Entrevistas Membros do MPE
ANEXO 2. Estrutura das Entrevistas Sociedade Civil
ANEXO 3. Tabela de ACPs propostas pelo MPE em Niteri
ANEXO 4. Tabela de ACPs propostas por entidades civis
ANEXO 5. Tabela de ACPs propostas pelo Poder Pblico
ANEXO 6. Tabela de Caracterizao das ACPs

149
150
152
153
160
162
163

10

ABREVIATURAS UTILIZADAS

ACP - Ao Civil Pblica

AFEA

Associao de Engenheiros e Arquitetos

APREC - Associao de Proteo a Ecossistemas Costeiros

AMPERJ

Associao do Ministrio Pblico Estadual do Rio de Janeiro

AMARU

Associao de Moradores do Loteamento Aru

AMAVIP

Associao de Moradores da Vila Progresso

ANPPAS

Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Ambiente e

Sociedade
APA

rea de Proteo Ambiental

APEDEMA- RJ
CAO

Assemblia Permanente de entidades em Defesa do Meio Ambiente

Centro de Apoio Operacional

CCOB Conselho Comunitrio da Orla da Baa

CCRON Conselho Comunitrio da Regio Ocenica
CEDAE

Companhia de guas e Esgotos do Rio de Janeiro

CEHAB-RJ Companhia Estadual de Habitao do Rio de Janeiro

CEJUR

Centro de Estudos Jurdicos

CERJ Companhia Estadual de Energia Eltrica do Rio de Janeiro

CIEP

Centro de Informao Escolar e Profissional

CLIN

Companhia de Limpeza Municipal

CONAMA

Conselho Nacional do Meio Ambiente

CONAMP

Confederao das Associaes Nacionais do Ministrio Pblico

CONPEDI Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito

COPPE/ UFRJ

Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de

Engenharia
CRAAI

Centro Regional de Apoio Administrativo Institucional

EIA Estudo de Impacto Ambiental

EMERJ
EMOP

Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro

Empresa de Obras Pblicas do Estado do Rio de Janeiro

ERB Estao de Rdio-Base

FEEMA

Fundao Estadual de Engenharia de Meio Ambiente

FEMPERJ
GATE

Fundao do Ministrio Pblico Estadual do Rio de Janeiro

Grupo de Apoio Tcnico Especializado

11

IBAMA

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis

IC Inqurito Civil
IEF

Instituto Estadual de Florestas

IML Instituto Mdico Legal

INEPAC

Instituto Estadual do Patrimnio Cultural

IPHAN

Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

LACP

Lei de Ao Civil Pblica

LC Lei Complementar
LPNMA
MP

Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente

Ministrio Pblico

MPE

Ministrio Pblico Estadual

MPF

Ministrio Pblico Federal

NEA

Ncleo de Estudos Ambientais

NERAGA Ncleo Especial de Referncia Agrria

OAB

Ordem dos Advogados do Brasil

PDBG

Programa de Despoluio da Baa de Guanabara

PEST

Parque Estadual Serra da Tiririca

PGJ Procurador Geral de Justia

PNMA

Poltica Nacional do Meio Ambiente

PUR

Plano Urbanstico Regional

ONG

Organizao No Governamental

RIMA

Relatrio de Impacto Ambiental

SEMADS

Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel

SERLA Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas

SNUC

Sistema Nacional de Unidades de Conservao

SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente

SOPRECAM

Sociedade Pr Preservao Urbanstica e Ecolgica de Camboinhas

STF

Supremo Tribunal Federal

STJ

Superior Tribunal de Justia

TAC

Termo de Ajustamento de Conduta

TJ Tribunal de Justia
UC
UFF

Unidade de Conservao
Universidade Federal Fluminense

12

Devastamos mais da metade do nosso pas

pensando que era preciso deixar a natureza
para entrar na Histria: mas eis que esta ltima,
com sua costumeira predileo pela ironia,
exige-nos agora como passaporte justamente a
Natureza.
(Eduardo Viveiros de Castro, antroplogo)

13

INTRODUO
Esta dissertao tem como objeto a atuao do Ministrio Pblico atravs da
propositura e fiscalizao das Aes Civis Pblicas Ambientais e de outros
instrumentos jurdicos colocados sua disposio bem como, subsidiariamente, a
participao, nesse processo, do Poder Pblico e dos vrios segmentos sociais, como
indivduos isolados, Organizaes no Governamentais, associaes civis e movimentos
ambientalistas.
Discutir, hoje, meio ambiente e seus mecanismos de proteo jurdica
perpassam, necessariamente, pelo estudo da Ao Civil Pblica, enquanto instrumento
jurdico mais utilizado na tutela ambiental, bem como o estudo do Ministrio Pblico enquanto instituio estatal considerada a mais atuante na Tutela Coletiva

tido como

agente gerenciador dos conflitos ambientais.

Para analisar a atuao do Ministrio Pblico na defesa do meio ambiente, h,
inicialmente, uma abordagem sobre a escolha do tema a ser trabalhado e as
modificaes ocorridas na prpria (re)construo do objeto, redefinindo prioridades a
serem analisadas, bem como a metodologia utilizada e os obstculos encontrados na
pesquisa de campo.
A dissertao obedecer s seguintes divises e discusses:
O captulo 1 faz uma abordagem histrica da questo ambiental no Brasil,
enfocando os principais elementos para sua consolidao no debate poltico e jurdico,
bem como as novas abordagens tericas dentro das cincias sociais. Alm disso,
delineia o caminho terico adotado, atravs da discusso sobre o campo judicial como
arena pblica para discusso da questo ambiental.
No captulo 2, h a anlise das mudanas institucionais ocorridas no
Ministrio Pblico, a partir do processo de judicializao da poltica no Brasil,

14

relacionando, portanto, entrada dos novos direitos coletivos, sobretudo o meio

ambiente, no campo jurdico. Em seguida, h anlise da incorporao desse processo no
Estado do Rio de Janeiro, atravs das mudanas internas na instituio, principalmente
atravs das Resolues do Procurador Geral de Justia.
O captulo 3, a partir da pesquisa de campo realizada nos processos judiciais,
faz um estudo sobre as ACPS ambientais no municpio de Niteri, caracterizando os
tipos de conflitos que aparecem no cenrio jurdico. A segunda e terceira partes do
captulo, voltam-se para a relao existente entre o Ministrio Pblico e os outros atores
sociais envolvidos nas demandas ambientais, quais sejam, a sociedade civil organizada
e o Poder Pblico.
O captulo 4, por fim, aps a anlise das ACPs e da relao entre o MP e os
demais atores sociais, faz uma abordagem geral da atuao do MP em Niteri, atravs
da identificao de trs momentos diferenciados de atuao. Para uma melhor
compreenso das estratgias de ao do MP, h a anlise dos elementos identificados
como fundamentais em sua atuao, alm da prpria ACP: o inqurito civil, o TAC e as
percias ambientais.

Aspectos iniciais da (re) construo do objeto e definio do problema

A escolha1 da Ao Civil Pblica Ambiental como objeto de estudo em defesa
do meio ambiente, por via judicial, ocorreu, conforme j citado, a partir da constatao
de que esse instrumento jurdico, dentre todos que o ordenamento jurdico brasileiro
dispe, o mais utilizado para a resoluo dos conflitos ambientais. Em 2001, havia 19
Aes Civis Pblicas Ambientais apenas na cidade de Niteri2. No ltimo levantamento
feito, j a partir dos estudos no mbito do mestrado, so, ao todo, 47 Aes Civis
Pblicas no Municpio.

Tambm se faz necessria uma justificativa de ordem pessoal, pela aproximao com a temtica
ambiental, bem como pelas especificidades da escolha de Niteri como uma opo da pesquisa de campo.
Alm da atualidade e importncia do tema, a escolha do objeto da dissertao se deve, principalmente,
proximidade com o tema desde a graduao na Universidade Federal Fluminense, local de concluso do
curso de Direito, pela participao no grupo de pesquisa Tutela Ambiental e Polticas Pblicas , onde
era realizado o acompanhamento e mapeamento de todas as Aes Civis Pblicas Ambientais, poca, na
4 Circunscrio Regional de Interesses Individuais e Coletivos dos Municpios de Niteri, Itabora,
Maric e So Gonalo.
2
Dados retirados do Relatrio Geral do NERAGA Parte I Ao Civil Pblica Ambiental em Niteri.
Coordenao do professor Wilson Madeira Filho, 2001. Em MADEIRA FILHO, Wilson et alli. Aes
Civis Pblicas Ambientais em Niteri. Relatrio PIBIC. Niteri: Universidade Federal Fluminense,
2001.

15

O estudo desses processos se fez de suma importncia para a anlise da

incluso da questo ambiental atravs das prticas jurdicas, enfocando-a como forma
de integrao nos debates atuais sobre direitos e, principalmente, para anlise do papel
que o Estado tem, atravs do Ministrio Pblico Estadual, na prpria construo do
discurso ambiental e nas estratgias de atuao em prol de sua defesa.
Num primeiro momento de definio do objeto, houve a opo, na
apresentao do pr-projeto, pelo estudo das Aes Civis Pblicas Ambientais como
instrumento viabilizador do acesso cidadania, atravs da prtica do discurso
democrtico.
Seriam levados em considerao, nesse primeiro momento de definio, os
atores sociais que dela participam, como os representantes do Poder Pblico e os entes
estatais ambientais responsveis pela fiscalizao, membros do Ministrio Pblico
Estadual e dos vrios segmentos sociais, como indivduos isolados, Organizaes No
Governamentais, associaes, movimentos ambientalistas, entre outros, focando a
anlise na construo do discurso ambiental a partir dos atores ativos nesse processo.
Ocorre que, no decorrer do trabalho, a participao de todos os atores nessa
construo acarretou uma ampliao demasiada do campo de pesquisa, o que poderia
inviabilizar o estudo pela disperso do foco. Ademais, pela prpria incurso no campo
de pesquisa no mbito do mestrado, outras questes fundamentais apareceram,
ocasionando, com isso, uma mudana na construo do problema e na delimitao do
objeto.
O enfoque principal do trabalho, que passou a se centrar na atuao do
Ministrio Pblico, como ator social nesse processo, foi a primeira mudana na
delimitao. A partir da apresentao de um artigo na ANPPAS3, em 2006, as anlises
recaram sobre a participao do Ministrio Pblico na construo, por via judicial e
extrajudicial, da questo ambiental, bem como os instrumentos jurdicos e extrajurdicos

O III Encontro da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Ambiente e Sociedade

ANPPAS, ocorreu entre os dias 23 a 26 de maio de 2006, em Braslia. O artigo, em conjunto com o
professor e orientador da pesquisa, Doutor Wilson Madeira Filho, foi apresentado no grupo de Trabalho
Justia Ambiental, Conflito social e Desigualdade , sob o ttulo Atuao do Ministrio Pblico no
acompanhamento e propositura das Aes Civis Pblicas Ambientais em Niteri . Disponvel
emwww.anppas.org. Tambm publicado em MADEIRA FILHO, Wilson; NOGUEIRA, Roberta Ponzo.
Meio ambiente e Ministrio Pblico Estadual: uma anlise da efetividade jurdica de proteo ambiental
no Municpio de Niteri
RJ. In: Anais do XV Congresso Nacional do Conselho Nacional de
Pesquisa e Ps Graduao em Direito - CONPEDI, ocorrido em Manaus, nov. de 2006. Disponvel em
www.conpedi.org.

16

disponveis, por essa instituio, em sua atuao no campo da tutela coletiva, com
nfase no direito difuso meio ambiente.
No incio da pesquisa realizada no Municpio de Niteri, junto 2 Promotoria
de Tutela Coletiva, constatou-se a atuao central do Ministrio Pblico como guardio
dos interesses coletivos e difusos onde, seja atravs de procedimentos administrativos
como inquritos civis e sindicncias, seja atravs da propositura das Aes Civis
Pblicas,

encontrava-se

Ministrio

Pblico

Estadual

com

uma

grande

responsabilidade na proteo ambiental.

Outra questo a ser ressaltada sobre a delimitao do objeto de pesquisa o
recorte em relao aos promotores estaduais, no abrangendo a atuao no nvel
federal4, o que significa excluir da anlise a atuao do Ministrio Pblico Federal e as
demandas ambientais que recaiam sob sua competncia funcional.
A escolha do Ministrio Pblico Estadual deve-se, principalmente, ao fato de
que a grande maioria das demandas ambientais, em Niteri, so de competncia do
MPE e, tambm, pela sua especificidade em Niteri, havendo diferenas na estrutura
organizativa destes dois ramos do MP, apesar de ambos fazerem parte de uma mesma
estrutura institucional.
As justificativas com relao escolha da pesquisa no Municpio de Niteri
so de duas ordens: pelo conhecimento de campo adquirido desde a pesquisa na
Universidade Federal Fluminense, o que possibilitou o acompanhamento nas mudanas
de atuao do Ministrio Pblico na cidade, desde 2001, e, em segundo lugar, pela
especificidade de Niteri na prpria estrutura organizativa do Ministrio Pblico
Estadual, alm de ser sede de um Centro Regional de Apoio Administrativo e
Institucional do Ministrio Pblico Estadual, 4 CRAAI Niteri, concentrando as
demandas de direitos difusos e coletivos em Niteri, Maric e Rio Bonito.
O Ministrio Pblico em Niteri, como ser demonstrado em momento
posterior, passou por mudanas estruturais que redefiniram prioridades no Municpio e
na atuao dos promotores de justia, sendo uma das poucas cidades do Estado, alm da
prpria Capital, a possuir promotores especializados nas reas de Meio Ambiente,
4

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil estabelece os ramos do Ministrio Pblico Nacional,

que abrange: I o Ministrio Pblico da Unio, compreendendo: a)o Ministrio Pblico Federal; b)o
Ministrio Pblico do Trabalho;c) o Ministrio Pblico Militar;d) O Ministrio Pblico do Distrito
Federal e dos Territrios; II o Ministrio Pblico dos Estados. (grifos nossos). Apesar de serem dois
ramos (MPF e MPE) da mesma instituio, possuem Leis Orgnicas prprias e distintas esferas de
atuao. O nico ramo, portanto, a ser trabalhado nessa pesquisa compreende o Ministrio Pblico
Estadual, atravs da pesquisa em torno dos promotores estaduais com atuao em Niteri.

17

Consumidor e Cidadania. No interior do Estado do Rio de Janeiro j existem

Promotorias de Tutela Coletiva que abrangem regies determinadas pelo nmero de
municpios, mas os promotores de justia destas Promotorias atuam em todas as reas
que envolvam direitos difusos e coletivos, no havendo especializao.
Analisar o Ministrio Pblico Estadual em Niteri, atravs de sua prpria
reorganizao no Municpio e na sua atuao judicial e extrajudicial, longe de querer
impor generalizaes em relao a todo o Ministrio Pblico Estadual na defesa do
meio ambiente, revelou algumas tendncias de atuao e diferenciaes na utilizao
dos instrumentos disponveis, no apenas deslocando a prpria funo da Ao Civil
Pblica, como tambm fazendo reaparecer, nesse cenrio, outros instrumentos-chave na
atuao do Ministrio Pblico e em sua relao com os outros atores sociais.
A anlise, assim, recaiu sobre a atuao especfica do promotor nas Aes
Civis Pblicas, e em sua relao com os demais atores sociais envolvidos, tendo como
primeira hiptese de trabalho a atuao fundamental do Ministrio Pblico na resoluo
dos conflitos ambientais por via judicial.
Num segundo momento de definio do objeto, ao deslocar o foco da pesquisa
para atuao do Ministrio Pblico, as primeiras hipteses levantadas demonstraram um
quadro superficial, onde a problemtica estaria voltada para qual seria o papel social do
Ministrio Pblico Estadual aps a sua reformulao institucional, a partir do novo
status constitucional dado pela Constituio Federal de 1988 e, em segundo lugar, se
sua atuao, via Ao Civil Pblica Ambiental, representaria uma ruptura com um
modelo institucional brasileiro burocrtico-patrimonialista ou continuidade com o
mesmo.
A hiptese central, apresentada na qualificao5, seria, a partir das anlises
preliminares levantadas, que a atuao do Ministrio Pblico, frente aos conflitos
ambientais, via ACP, encontrava-se atrelada a formalidades processuais e ao pouco
engajamento dos promotores estaduais na efetiva resoluo dos conflitos, alm da
existncia precria de fiscalizao dos agentes poluidores, demonstrando, assim, sinais
de colapso de um modelo de cidadania tutelada, que tem como base a cultura de acesso
justia e a prpria juridicidade na tradio brasileira.
O Ministrio Pblico no teria conseguido, portanto, superar os problemas
encontrados no interior das instituies estatais brasileiras, calcadas num modelo

A qualificao do Mestrado ocorreu em setembro de 2006.

18

burocrtico e patrimonialista, primando pelos formalismos e pela falta de instrumentos

efetivos na resoluo de problemas, o que nos levaria a pensar num Ministrio Pblico
como continuidade de um aparato institucional burocrtico e legalista.
A partir, ento, de uma anlise de atuao nas Aes Civis Pblicas
Ambientais, num primeiro momento, constata-se que o Ministrio Pblico no teria
cumprido de todo seu papel face s novas atribuies dadas pela Constituio Federal,
como defensor dos interesses difusos e coletivos.
Ocorre que essas primeiras hipteses j seriam prvias concluses, no
levando em considerao outros aspectos que no os estritamente jurdicos. A anlise da
atuao do Ministrio Pblico, via Ao Civil Pblica, valorizavam apenas o processo
judicial, onde as questes ambientais so discutidas, permitindo concluses sem o
devido questionamento de todo o processo de mudana na prpria instituio e nos
instrumentos utilizados.
Outras questes comeam, ento, a ser delineadas, enfocando no apenas as
aes, para resoluo dos conflitos ambientais, mas a participao do Ministrio Pblico
Estadual numa esfera mais ampla de atuao, buscando outras estratgias no decorrer de
sua consolidao institucional. Outros instrumentos jurdicos, possibilitados pela
legislao que fortaleceu o MP, como os inquritos civis e os Termos de Ajustamento
de Conduta, tambm aparecem como elementos definidores da atuao do Ministrio
Pblico na questo ambiental.
Tambm foi levada em considerao a relao do Ministrio Pblico com os
outros atores sociais, mais precisamente as entidades civis e os indivduos que
participam desse processo e o Poder Pblico, este definido como o Poder Executivo
Municipal e Estadual, o Poder Legislativo, abrangendo tambm as pessoas jurdicas e os
rgos de fiscalizao na rea do meio ambiente, que so a eles vinculados e que entram
na redefinio das negociaes em torno da questo ambiental.
Em relao anlise dos outros atores sociais, que aparecia como um dos
objetivos na primeira fase de construo do objeto, no ocorrer aqui, mas apenas as
relaes existentes entre o Ministrio Pblico e os mesmos, como, por exemplo, a
maneira como se d essa relao e como isso retroalimenta a dinmica e influencia na
atuao do Ministrio Pblico.
O objetivo da presente dissertao no , portanto, identificar como os outros
atores sociais envolvidos, como as entidades civis, representadas pelas ONGs
ambientalistas, associaes de moradores, entes governamentais, entre outros, disputam
19

espao e poder com o MP, mas compreender como o MP adquiriu o quase-monoplio

da defesa dos interesses na rea ambiental e quais foram os caminhos que o levaram a
tal gerenciamento nas disputas em defesa dos interesses da rea ambiental.
Alm dos instrumentos jurdicos e extrajurdicos mencionados, as percias
ambientais tambm foram consideradas na anlise, pela importncia que o discurso
tcnico representa nas demandas ambientais e na atuao do Ministrio Pblico. Na
grande maioria das questes ambientais levadas ao Ministrio Pblico e, muitas vezes,
ao Judicirio, elas se demonstram imprescindveis e determinantes no curso da prpria
ao judicial.

Aspectos metodolgicos

O mtodo utilizado, levando em considerao a anlise concreta das Aes

Civis Pblicas e entrevistas realizadas, de natureza emprica e exploratria, para a
compreenso das mudanas relativas s estratgias de atuao do Ministrio Pblico, o
que no decorrer da pesquisa, ocasionou alteraes no prprio processo de coleta de
dados. A pesquisa foi realizada, assim, em trs nveis, que sero explicitados a seguir.
Num primeiro momento, foi necessrio o levantamento das Aes Civis
Pblicas ambientais que foram propostas no Municpio de Niteri. Foi utilizado, no
levantamento inicial feito das ACPs at o ano de 2001, o relatrio de pesquisa
produzido na Universidade Federal Fluminense, atravs da pesquisa Tutela Ambiental
e Polticas Pblicas , orientada e coordenada pelo Prof. Dr. Wilson Madeira Filho.
Aps, foram feitos dois novos levantamentos das ACPs, em 2006, baseados nos dados
levantados na Promotoria de Meio Ambiente e Urbanismo em Niteri.
A partir do levantamento das Aes Civis Pblicas j propostas, houve o
mapeamento e acompanhamento, via processo judicial, no Frum de Niteri,
principalmente na 6 Vara Cvel, onde as Aes Civis Pblicas, em seu maior nmero,
tramitavam. A partir de outubro de 2006, houve um remanejamento das Aes,
passando a novas divises internas, e onde os processos foram redistribudos entre todas
as varas, da 1 a 10 varas cveis.
A inteno inicial, nessa primeira fase do trabalho de pesquisa, era fazer o
acompanhamento no prprio Ministrio Pblico, o que foi impossibilitado no incio da
pesquisa pela reorganizao interna pela qual a instituio passava. Tambm era
previsto o levantamento dos inquritos civis relativos aos danos ambientais, o que no
20

foi possvel pelas dificuldades de acesso aos dados junto ao Ministrio Pblico, estando
os processos ainda dispersos, sem a organizao pela especializao funcional, quais
sejam, cidadania, meio ambiente e consumidor.
No segundo nvel da pesquisa, j com os dados das aes concretas, foram
realizadas entrevistas padronizadas6, com os promotores de justia que atuaram nas
promotorias de justia na rea do meio ambiente.
A escolha dos promotores ocorreu segundo dois critrios: um temporal e outro
pela titularidade na promotoria de meio ambiente. Como ocorreram reorganizaes
internas, que sero explicitadas em captulo posterior, o critrio que prevaleceu foi o
tempo na especialidade meio ambiente. Foram, assim, selecionados cinco promotores
que atuaram por mais de um ano na tutela ambiental em Niteri. Foram excludos das
entrevistas, enfim, os promotores que tiveram passagens espordicas na Promotoria de
Meio Ambiente, seja para suprir frias dos promotores titulares, seja no momento de
remoes dos promotores titulares para outros cargos dentro da instituio.
A seleo, assim, no foi aleatria, pelo contrrio, a partir das atuaes
continuadas nas promotorias puderam-se apreender rupturas e continuidades nas
estratgias de atuao que demandam um conhecimento maior das questes ambientais
que passam pela via judicial no Municpio. J o tempo maior na promotoria permite que
os mesmos atuem em conformidade ou desconformidade em relao atuao dos
promotores anteriores influindo nas estratgias de ao. Isso ir permitir que as
dinmicas de fundo que no podem ser apreendidas por meio dos processos possam ser
descortinadas, a fim de demonstrar as estratgias de atuao utilizadas pelos promotores
nos processos que envolvam a questo ambiental e a forma como eles se articulam com
os agentes externos.
As entrevistas, enfim, foram padronizadas, ou seja, seguiu-se um roteiro
previamente estabelecido, por dois motivos: primeiro, pela dificuldade de acesso aos
promotores de justia e pelo tempo disponvel dos mesmos a dar entrevistas. Como

A entrevista padronizada aquela em que o entrevistador segue um roteiro previamente estabelecido; as

perguntas feitas ao individuo so predeterminadas. Ela se realiza de acordo com um formulrio elaborado
e efetuada de preferncia com pessoas selecionadas de acordo com algum plano. O motivo da
padronizao obter, dos entrevistados, respostas s mesmas perguntas, permitindo que todas elas sejam
comparadas com o mesmo conjunto de perguntas, e que as diferenas devem refletir diferenas entre os
respondentes e no diferenas nas perguntas. In LAKATOS, Eva Maria, MARCONI, Marina de
Andrade. Fundamentos de metodologia cientifica. 4 edio. So Paulo: Atlas, 2001. p. 197.

21

havia a necessidade de marcar hora no prprio local de trabalho, as entrevistas deveriam

ser objetivas, para que as questes de interesse da pesquisa pudessem ser abordadas.
Em segundo lugar, a inteno na utilizao da pesquisa padronizada era que, a
partir das mesmas perguntas feitas aos promotores, as respostas poderiam significar
diferentes pontos de vista sobre o mesmo assunto, revelando mudanas ou
continuidades nas estratgias de atuao e tambm em relao ao posicionamento com
os outros agentes externos, como as entidades civis, os indivduos isolados e o Poder
Pblico.
A moldura das entrevistas (anexo um) foi estruturada levando em considerao
quatro abordagens7: estrutura organizativa do MP no momento de atuao do Promotor,
estratgias de atuao para resoluo dos conflitos ambientais, relao com a sociedade
civil, relao com o Poder Pblico.
As entrevistas foram feitas com cinco promotores de justia que atuaram nos
perodos de 91 a 2007. Elas foram realizadas entre os meses de janeiro e maro de 2007,
sendo gravadas e transcritas na ntegra. Ao citar a fala dos promotores, sero omitidos
os seus nomes, sendo os mesmos identificados por nmeros e, quando no interferir no
contedo da fala, haver excluso dos locais anteriores de trabalho.
No terceiro nvel da pesquisa, para a compreenso da relao com as entidades
civis que participam das dinmicas de atuao do MPE, tambm foram feitas entrevistas
com representantes de Ongs, Associaes de Moradores e Conselhos Comunitrios.
A escolha tambm no foi aleatria, mas a partir de uma anlise dos casos
concretos relativos s prprias Aes Civis Pblicas, onde o critrio foi estabelecido
pela participao no espordica nos casos envolvendo as questes ambientais. Foram
feitas cinco entrevistas com representantes de duas ONGs, representantes de dois
Conselhos Comunitrios e um representante de uma Associao de Moradores 8.
As entrevistas tambm foram padronizadas (anexo dois), objetivando
apreender as relaes das entidades civis com o Ministrio Pblico e a forma como
ocorria essa aproximao com a instituio e, ao mesmo tempo, o seu afastamento. As

O primeiro eixo de perguntas, relativo ao perfil do promotor de justia no foi utilizado na anlise, tendo
em vista a delimitao do objeto, a posteriori.
8
As entidades civis entrevistas foram: Conselho Comunitrio da Orla da Bahia - CCOB, Conselho
Comunitrio da Regio Ocenica - CCRON, Sociedade Pr Preservao Urbanstica e Ecolgica de
Camboinhas - SOPRECAM, Assemblia Permanente de Entidades em defesa do Meio Ambiente APEDEMA e Ncleo de Estudos Ambientais Protetores da Floresta NEA.

22

perguntas foram feitas em dois eixos9, a saber: estrutura da entidade civil, quem e quais
interesses ela representa, e a relao desta com o Ministrio Pblico. As entrevistas
tambm foram gravadas e transcritas e ocorreram entre os meses de janeiro e fevereiro
de 2007.
Cabe ressaltar o motivo pelo qual essas entrevistas ocorreram to somente no
final da pesquisa de campo e no em conjunto com a anlise das aes concretas. No
decorrer da pesquisa de campo, como explicitado na apresentao do problema e na
construo do objeto, a anlise priorizou o levantamento e mapeamento das Aes Civis
Pblicas, buscando elementos nas aes que pudessem caracterizar posturas de atuao
do Ministrio Pblico por via judicial, atravs das estratgias discursivas presentes nas
aes e na prpria caracterizao do dano ambiental a partir de uma leitura das lutas que
se travavam na esfera jurdica.
Num primeiro momento, as aes serviriam para caracterizar os conflitos
ambientais no campo jurdico, mas deixavam de fora da anlise todo um processo de
negociao extrajudicial e de contatos com os agentes externos que, da mesma forma
que o Ministrio Pblico, participavam das escolhas sobre o que seriam considerados
bens ambientais a serem protegidos juridicamente. Perdia-se, assim, a prpria
construo das estratgias do MP e da relao existente entre este e os outros atores
sociais, ficando a anlise pura das Aes Civis Pblicas como algo incompleto.
A pesquisa qualitativa, priorizando as falas e percepes do Ministrio Pblico
e da sociedade civil organizada, foi necessria a posteriori, j que com o conhecimento
das aes e das respostas do Poder Judicirio aos conflitos, levados tanto pelo
Ministrio Pblico quanto pelas entidades civis e outros legitimados, permitiu que se
direcionassem as entrevistas para apreender elementos-chave nessas articulaes.
Claro que essa escolha, apesar de no ser aleatria, importa em prejuzos
metodolgicos, a partir do fato de que no representativa da viso que a sociedade
civil tem do Ministrio Pblico e no conclusiva a esse respeito. Para isso, a anlise
teria que recair sobre um universo bem maior de entrevistados, desde os que o procuram
isoladamente e incluir, tambm, outras entidades civis que tambm participam
continuamente do mesmo processo, como associaes de classe, movimentos
ambientalistas, entre outros.

Tambm foi desconsiderado o 1 eixo de perguntas, sobre o perfil do representante, pela delimitao do
objeto.

23

A representatividade dos indivduos entrevistados tambm pode ser

questionada, por no se revelar como significativa da populao niteroiense, mas a
anlise recaiu a partir do dilogo constante dessas entidades com o Ministrio Pblico,
sendo as mesmas sempre ressaltadas nas prprias falas dos promotores de justia, bem
como na anlise das Aes Civis Pblicas e seus respectivos inquritos civis (a anlise
dos inquritos civis referidos no o so na sua totalidade, mas em relao queles que
deram origem s ACPs e que so juntados aos prprios autos da ao).

Obstculos na pesquisa de campo

Escolher fazer uma pesquisa emprica, muitas vezes, torna-se uma tarefa
complexa. Ainda mais quando o objeto de pesquisa envolve anlises abrangendo
pesquisas no campo jurdico e, sobretudo, numa instituio brasileira, com as
dificuldades de acesso que lhes so peculiares.
A primeira dificuldade encontrada serve para uma reflexo sobre o prprio
acesso justia de um pesquisador, dizendo respeito anlise dos processos judiciais
nas varas cveis do Frum, que s foi possvel graas Carteira da Ordem, ao ser o
passaporte de acesso aos processos pblicos privados .
Mesmo com a Carteira da Ordem, como no era parte no processo, a
primeira fase de pesquisa ocorreu em apenas uma vara, onde estavam a maioria dos
processos. Houve a necessidade, ento, de autorizao do escrivo da Vara Cvel para
pesquisar nos processos judiciais.10 Tambm foi dificultado o acesso pelo horrio
delimitado para a pesquisa, apenas na parte da manh (das 10:00 hs. s 11:00 hs.)
Numa segunda fase de pesquisa no Frum, novos obstculos surgiram: as
Aes Civis Pblicas Ambientais haviam sido redistribudas, encontrando-se espalhadas
por todas as Varas Cveis, triplicando o trabalho. Como s havia um passaporte de
acesso jurdico, a Carteira da Ordem, no existia a possibilidade da retirada de vrios
processos para anlise ou para xerox, mas somente queles disponveis em uma nica
vara. Muitas vezes, apenas um processo estava disponvel.
Pelo menos algo de positivo ocorreu com o remanejamento dos processos: o
Corregedor-Geral de Justia editou uma Resoluo para que os funcionrios do Cartrio
liberassem o processo para vista mediante apenas a apresentao da Carteira de Ordem.

10

Alm disso, se quisesse tirar xerox, teria que ser acompanhado por um dos funcionrios do Cartrio.

24

No houve a necessidade, enfim, de se passar por um interrogatrio sobre os interesses

pelo processo e nem a necessidade de um acompanhante para xerocar os autos.
Outra dificuldade foi o prprio acesso ao Ministrio Pblico. A impresso que
se tem a mesma ao entrar numa Vara Cvel. H o funcionrio do cartrio , onde
ficam os inquritos civis, um protocolo, e as salas dos promotores na parte interna do
recinto. Para a entrevista com o promotor h necessidade de preenchimento de um
protocolo com pedido de reunio explicitando os motivos.
Outro obstculo foi em relao aos prprios dados institucionais, os quais
obtive precariamente atravs de informaes conseguidas em conversas informais com
funcionrios, atravs do site do Ministrio Pblico e atravs das entrevistas com os seus
membros.
Ao tentar pesquisar na biblioteca do Ministrio Pblico, localizada no Centro
da cidade do Rio de Janeiro, mesmo com a identificao de pesquisador e mestrando da
UFF, no pude ter acesso j que, desta vez, no havia o passaporte de acesso a esta
instituio pblica (pblica?). Somente funcionrios, Promotores, Procuradores de
Justia, alunos da Femperj11 e Amperj12 poderiam ter acesso ao material da biblioteca.
Outras dificuldades, enfim, fizeram-se presentes, como a falta de acesso aos
processos arquivados, dificuldade de acesso a alguns entrevistados, provocando a
demora na realizao das entrevistas, etc., o que restringiu, mas no impediu a
construo desta dissertao.

11
12

Fundao do Ministrio Pblico Estadual do Rio de Janeiro.

Associao do Ministrio Pblico Estadual do Rio de Janeiro.

25

1. TUTELA AMBIENTAL: PERSPECTIVA JURDICA INTEGRADA AOS

DEBATES SCIO-AMBIENTAIS

Antes de partir para anlise do Ministrio Pblico em defesa do meio

ambiente, primeiramente, faz-se necessrio abordar o contexto scio-jurdico da questo
ambiental. O direito ao meio ambiente saudvel aparece inserido num novo plo de
proteo jurdica, chamado por vezes de direitos de terceira gerao - numa leitura
classificatria que, enquanto aponta para uma superao da polaridade civil-social,
mantm, de certo modo, um tom evolucionista dos direitos

e, por vezes, chamado de

13

direitos difusos , na medida em que no se destinam especificamente proteo de

interesses individuais, de um grupo ou de um determinado Estado.
Segundo Sanches,
...trata-se agora das coletividades: a nao, o povo, os grupos
tnicos ou regionais, em ltima instncia, a prpria
humanidade. So, portanto, direitos de titularidade coletiva.
Entre os direitos de terceira gerao destaca-se o direito
autodeterminao dos povos, consagrado no Pacto
Internacional sobre direitos Econmicos, Sociais e Culturais e,
ainda, o direito paz, o direito ao desenvolvimento,
reivindicado pelos pases do Terceiro Mundo no embate NorteSul, o reconhecimento dos fundos ocenicos como patrimnio
da humanidade e, finalmente, o direito ao meio ambiente
saudvel.(grifo nosso).14

Desde o descobrimento do Brasil em 1500 at, aproximadamente, a segunda

metade do sculo XX quase no havia preocupao com a proteo ambiental. As
primeiras formulaes legislativas disciplinadoras do meio ambiente so encontradas na
13

Conforme preceitua o Cdigo de Defesa do Consumidor, em seu artigo 81, I: interesses ou direitos
difusos, assim entendidos, para efeitos deste Cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que
sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato .
14
SILVA-SNCHEZ, Solange S., Cidadania ambiental: novos direitos no Brasil. So Paulo:
Humanitas FFLCH/USP e Editora Anna Blume, 2000.

26

legislao portuguesa que vigorou at o advento do Cdigo Civil em 1.916, onde

aparecem preocupaes ecolgicas mais acentuadas.
O que havia antes eram poucas normas que visavam assegurar a proteo de
alguns recursos naturais preciosos que se encontravam num acelerado processo de
exaurimento como, por exemplo, o pau-brasil, ou, ainda, colimavam resguardar a sade,
acabando por ensejar algumas das mais antigas manifestaes legislativas de tutela
indireta da natureza.
No obstante, vale registrar que o modelo conservacionista novecentista, ao
importar uma viso que destaca o homem da natureza, atravs do modelo de Unidades
de Conservao, baseado nos moldes da poltica americana de Parques Nacionais, em
especial aquele utilizado no Parque de Yellowstone, influenciou os futuros modelos
polticos brasileiros de gesto do patrimnio natural, acarretando, no raro, grandes
conflitos scio-ambientais15.
Cabe ressaltar que a crise ambiental, conforme acentua Leff16, comea nos
anos 1960, refletindo-se na irracionalidade ecolgica dos padres dominantes da
produo e do consumo , e marcando os limites do crescimento econmico. Desta
maneira, inicia-se o debate terico e poltico17 para valorizar a natureza e internalizar as
externalidades socioambientais ao sistema econmico.
No cenrio mundial, a questo ambiental ganhou grande relevncia, a partir
dos anos 1970, principalmente em pases altamente industrializados, onde movimentos

15

Ver, nesse sentido, em especial o clssico DEAN, Warren, A ferro e fogo: a histria e a devastao da
Mata Atlntica brasileira. Traduo de Cid Knipel Moreira. So Paulo: Companhia das Letras, 1996.
Outras obras importantes sobre o tema so DIEGUES, Antonio Carlos. O mito moderno da natureza
intocada. So Paulo: Hucitec, 1996, e PDUA, Jos Augusto. Um sopro de destruio: pensamento
poltico e crtica ambiental no Brasil escravista (1786-1888). Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2002.
16
LEFF, Henrique. Saber Ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Traduo de
Lcia Mathilde Endlich Orth. 4 edio. Petrpolis: Vozes Editora, 2005. p. 15-31. Ver tambm TELLES,
Michelle Taveira. Meio ambiente, justificao pblica e democracia deliberativa: A legitimao
democrtica das decises sobre risco ambiental. Dissertao de mestrado, UERJ Universidade do
Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2006. pp. 12-48.
17
H que se levar em considerao a diversidade das teorias ticas ambientais existentes, com diversas
concepes sobre a relao homem/meio ambiente. No estudo sobre a (re)construo poltica dos
discursos ambientalistas, ao analisar o processo de argumentao dos tericos ambientalistas e as teorias
ticas ambientalistas, Michelle Taveira Telles aponta para a falta de coeso da filosofia ambiental,
caracterizada por uma multiplicidade de ticas ambientais e a poltica ambiental, no sendo a ltima
incorporada pela filosofia. Esta, portanto, preocupada com a construo de discursos voltados a questes
metaticas, buscaria, basicamente, a defesa do valor intrnseco do meio ambiente, no obtendo xito
frente s questes prticas e polticas, j que no levaria em conta, enfim, o pluralismo existente na
sociedade, principalmente em relao s diversas concepes e verdades sobre a legitimao do meio
ambiente. Em TELLES, Michelle Taveira. Meio ambiente, justificao pblica e democracia
deliberativa: A legitimao democrtica das decises sobre risco ambiental. Dissertao de mestrado,
UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2006. pp. 12-48.

27

ambientalistas comeam a questionar o modelo desenvolvimentista altamente

prejudicial ao meio ambiente.
Durante a dcada de 1970, em pleno regime ditatorial, o Brasil foi um dos
principais receptores das indstrias poluentes advindas do Norte, devido ao avano da
conscincia ambiental desses pases. Nessa mesma dcada, h a emergncia do
ambientalismo brasileiro, atravs da realizao de campanhas de conscientizao
pblica e denncias, mesmo obtendo pouca repercusso na opinio pblica.
Face s presses dos movimentos nacionais e internacionais e aos prprios
prejuzos visveis causados pela degradao ambiental, realiza-se, em 1972, em
Estocolmo, uma Conferncia Internacional, enfatizando a relao entre a escassez de
recursos e o crescimento populacional, causado pela intensa urbanizao e
industrializao.
Acserald afirma que essa concepo de crise ambiental , no sentido de um
colapso na relao quantitativa malthusiana entre crescimento econmico versus base
finita de recursos - desconsiderando, portanto, o processo que envolve as dinmicas
sociais e da cultura - , ainda, uma das concepes predominantes nos debates
contemporneos, atravs de uma idia de conscincia ambiental una

18

O Brasil participa da Conferncia de Estcolmo, em 1972, mas impulsionado

pelo perodo de desenvolvimento econmico acelerado, lidera a aliana entre pases
perifricos contrrios a reconhecer a importncia dos problemas ambientais. Como
ressalta Guimares, citado por Leila da Costa Ferreira,
...o modelo de desenvolvimento que estava no seu apogeu em
1972 baseava-se numa forte depleo dos recursos naturais
considerados infinitos em sistemas industriais muito poluentes
e na intensa explorao de uma mo-de-obra desqualificada e
barata 19.

A posio brasileira na Conferncia de Estocolmo e em toda a dcada de 1970

esteve baseada, portanto, na aliana tecnoburocrata militar, priorizando o crescimento
econmico e o princpio da soberania nacional, o ltimo entendido como direito
explorao dos seus recursos naturais.
A partir da dcada de 1980, com o processo de redemocratizao e o
aparecimento de novos movimentos sociais, h o crescimento na participao do
18

ACSERALD, Henri. As prticas espaciais e o campo dos conflitos ambientais. In ACSERALD, Henri
(organizador). Conflitos ambientais no Brasil. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 2004. p. 13.
19
FERREIRA, Leila da Costa. A questo ambiental: Sustentabilidade e Polticas Pblicas no Brasil. So
Paulo: Editora Boitempo, 2003, p. 13.

28

ambientalismo brasileiro, onde o nmero de grupos de base cresce de aproximadamente

quarenta para quatrocentos em 1985, caracterizando-se, segundo Viola e Leis20, pelo seu
carter bissetorial, formado por grupos de base e agncias estatais ambientais, onde h o
predomnio das questes relativas poluio urbano-rural e na preservao de
ecossistemas naturais.
J na segunda metade da dcada de 1980, pela progressiva disseminao da
preocupao pblica com a deteriorao ambiental

21

, h uma nova transformao no

ambientalismo brasileiro, passando a ser multissetorial e complexo. O movimento

ambientalista seria constitudo, segundo os autores, por oito setores principais, os dois j
existentes e mais seis novos setores, com diversos graus de interao e
institucionalizao:
O ambientalismo stricto sensu, formado pelas associaes e
grupos comunitrios ambientalistas, diferenciando-se em trs
tipos: profissionais, semi-profissionais e amadores; o
ambientalismo governamental, as agncias estatais do meio
ambiente; o scio-ambientalismo, as ongs, sindicatos e
movimentos sociais que tm outros objetivos precpuos, mas
incorporam a proteo ambiental como uma dimenso
relevante de sua atuao; o ambientalismo dos cientistas, as
pessoas, grupos e instituies que realizam pesquisa cientfica
sobre a problemtica ambiental; o ambientalismo
empresarial, gerentes e empresrios que comeam a pautar
seus processos produtivos e investimentos pelo critrio da
sustentabilidade ambiental; o ambientalismo dos polticos
profissionais, os quadros e lideranas que incentivam a criao
de polticas especficas e trabalham para incorporar a dimenso
ambiental no conjunto das polticas pblicas; o ambientalismo
religioso, as bases e representantes das vrias religies e
tradies espirituais que vinculam a problemtica ambiental
conscincia do sagrado e do divino; o ambientalismo dos
educadores (da pr-escola, primeiro e segundo graus),
jornalistas e artistas fortemente preocupados com a
problemtica ambiental e com a capacidade de influir
diretamente na conscincia das massas. (grifos nossos)22

Foi, tambm, a partir da dcada de 1980, sob o influxo da onda

conscientizadora emanada da Conferncia de Estocolmo e pela presso de organizaes
internacionais e nacionais, que a legislao sobre a matria tornou-se mais consistente,

20

VIOLA, Eduardo J.; LEIS, Hctor R. O ambientalismo multissetorial no Brasil para alm da Rio-92:o
desafio de uma estratgia globalista vivel. In VIOLA, Eduardo J.; LEIS, Hctor R.; SCHERERWARREN, Ilse; GUIVANT,Jlia S.; VIEIRA, Paulo Freire; KRISCHKE, Paulo J. Meio Ambiente,
Desenvolvimento e Cidadania: desafios para as Cincias Sociais. 4 edio, So Paulo: Cortez;
Florianpolis: UFSC, 2002. pp.134-160.
21
Idem, p. 135.
22
Idem, p. 135.

29

abrangente e voltada para a questo da proteo do meio ambiente e de outros interesses

difusos.
O primeiro grande marco jurdico da legislao ambiental nacional foi a
edio da Lei 6.938 de 31/08/81, que disps sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente

PNMA e instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA. A

lei destaca-se por:

Trazer para o mundo do Direito o conceito normativo de meio
ambiente, como objeto especfico de proteo em seus mltiplos
aspectos, bem como os conceitos de degradao ambiental, poluio,
poluidor e recursos ambientais;
Estabelecer a obrigao do poluidor pagador de reparar os danos
causados, segundo o princpio da responsabilidade objetiva (quer
dizer, com ou sem culpa pelo prejuzo causado ao meio ambiente), em
ao movida pelo Ministrio Pblico;
Propiciar o planejamento de uma ao integrada de diversos rgos
governamentais segundo uma Poltica Nacional para o setor.23

O segundo marco foi a Lei 7.347 de 24/07/85, disciplinadora da Ao Civil

Pblica como instrumento processual especfico para a defesa do ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos, sendo prevista tambm, posteriormente, pelo artigo 129,
III, da Constituio Federal, in verbis:
Artigo 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
(...)
III promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a
proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e
de outros interesses difusos e coletivos; (grifos nossos).

Proliferou, assim, uma intensa produo legislativa com vistas proteo

especfica do meio ambiente, consolidando-se com a prpria Constituio Federal, em
1988, que deu peso constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e a
outros interesses difusos. A dimenso conferida ao tema vai desde os dispositivos do
captulo VI do Ttulo VIII, at inmeros outros regramentos insertos ao longo do texto
nos mais diversos Ttulos e Captulos. Aps o advento da Constituio Federal, vieram
as Constituies Estaduais, seguidas das Leis Orgnicas dos Municpios, que
dispuseram amplamente sobre a proteo ambiental.
23

Cf. RIBEIRO, Josimar. Percia Ambiental. Rio de Janeiro: Departamento de Ecologia UFRJ, s/d.

30

Novas legislaes24, ampliando o ferramental de gesto iniciado pela PNMA,

caracterizam a mudana legislativa em prol do meio ambiente, como a Lei dos Crimes
contra o Meio Ambiente

Lei 9.605 de 12/02/98, a Lei 9.984, de 17/07/2000, que cria a

Agncia Nacional de guas, a Lei 9.985, de 18/07/2000, que institui o Sistema

Nacional de Unidades de Conservao - SNUC, com importantes modificaes na
legislao esparsa e no Cdigo Florestal, e a Lei 10.257, de 10/07/2001, criando o
Estatuto da Cidade e consagrando na legislao, em definitivo, as conquistas relativas
manuteno da qualidade de vida no meio ambiente urbano.
Paralelo a isso, o Ministrio Pblico tambm ganha um novo formato
constitucional, zelando pelos novos interesses da coletividade , como bem ressalta
Viana, ao discorrer sobre o novo Ministrio Pblico , ps Constituio de 1988,
Segundo a Constituio de 1988, o Ministrio Pblico
instituio de mximo valor: compete-lhe defender a ordem
jurdica, o regime democrtico e os interesses sociais e
individuais indisponveis por seus titulares. Tais incumbncias
fundamentam sua explcita qualificao como permanente
indicando vinculao ntima com o Estado Democrtico de
Direito que se busca instituir (de modo at a vedar sua eventual
supresso numa reforma constitucional) e vital para a prpria
atividade jurisdicional medida que os sujeitos, cujos direitos
se presumem irrenunciveis (para compensar deficincias
provveis em seu exerccio...), tenderiam a depender do
Ministrio Pblico para sua postulao e conseqente
instaurao do litgio indispensvel atuao do Judicirio25.

O Ministrio Pblico tem, assim, ampliado o rol de suas funes, surgindo

como instituio reformulada , fundamental na defesa dos interesses difusos, criando
Promotorias Especficas com o objetivo de garantir uma atuao mais eficaz e assegurar
um contato maior entre a sociedade civil e este rgo, na consecuo de atividades
destinadas proteo Ambiental. Torna-se, assim, um dos principais agentes sociais, no
mbito jurdico, a trabalhar com a problemtica ambiental.
H, assim, no mesmo processo de fortalecimento do MP como instituio
independente, a emergncia da questo ambiental nos assuntos pblicos, principalmente
no campo judicial onde, atravs do MP, so encaminhadas demandas ambientais,

24

Destaca-se tambm a importncia da Lei 8.078/90, que dispe sobre o Cdigo de Defesa do
Consumidor, aparecendo como instrumento importante na regulamentao da proteo aos interesses
difusos, dentre eles, o meio ambiente.
25
VIANNA LOPES, Jlio Aurlio. Democracia e cidadania: O Novo Ministrio Pblico. Rio de
Janeiro: Editora Lumen Juris, 2000, p.35.

31

atravs dos instrumentos jurdicos e extrajurdicos disponveis ao Ministrio Pblico

para a resoluo dos conflitos.
No final dos anos 1980, a partir dos resultados do relatrio Brundtland da
Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente - criada em 1984 para avaliao dos
processos de degradao ambiental, cujo documento foi intitulado

Nosso Futuro

Comum - foram convocados todos os Chefes de Estado Conferncia do Meio

Ambiente e Desenvolvimento (ECO 92), para aprovao e elaborao de um programa
global para aliar o processo de desenvolvimento sustentabilidade (desenvolvimento
sustentvel).
O Desenvolvimento sustentvel26 pressupe uma harmonia entre os diferentes
elementos constitutivos, vale dizer, investe na alterao da noo convencional de
Crescimento Econmico, compreendido at ento como a preponderncia e prioridade
da acumulao do capital sobre os demais componentes envolvidos no processo. O que
implica na alterao da idia de Consumo, buscando os parmetros de um Consumo
Sustentvel.
Viola e Leis27 ressaltam, na definio da problemtica ambiental, o prprio
processo de preparao da ECO 92, que comea a afetar de modo cada vez mais
intenso os diversos setores do ambientalismo , onde esse movimento no restringe-se
aos grupos ligados defesa do meio ambiente, mas estende-se para alm do
ambientalismo multissetorial, abalando a sociedade e o Estado brasileiros de um modo
geral.

26

Henrique Leff, ao fazer uma crtica ao discurso do desenvolvimento sustentvel - que obedeceria
racionalidade do mercado, preparando as condies ideolgicas para a capitalizao da natureza e a
reduo do ambiente razo econmica legitimando, portanto, a economia do mercado - sinaliza para
uma nova tica ambiental propondo uma revalorizao da vida e do ser humano, expressando-se nas lutas
de resistncia a esse tipo de racionalidade neoliberal. Prope, assim, uma nova racionalidade social e
produtiva. Para o autor, o discurso predominante de desenvolvimento sustentvel inscreve-se numa
poltica de representao , que simplifica a complexidade dos processos naturais e destri as
identidades culturais para assimil-las a uma lgica, a uma razo, a uma estratgia de poder para a
apropriao da natureza como meio de produo e fonte de riqueza . O desenvolvimento sustentvel,
nessa perspectiva neoliberal apontada pelo autor, busca reconciliar os contrrios da dialtica do
desenvolvimento: o meio ambiente e o crescimento econmico Ver LEFF, Henrique. Saber Ambiental:
sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Traduo de Lcia Mathilde Endlich Orth. 4
edio. Petrpolis: Vozes Editora, 2005. p. 26.
27
VIOLA, Eduardo J.; LEIS, Hctor R. O ambientalismo multissetorial no Brasil para alm da Rio-92:o
desafio de uma estratgia globalista vivel. In: VIOLA, Eduardo J.; LEIS, Hctor R.; SCHERERWARREN, Ilse; GUIVANT,Jlia S.; VIEIRA, Paulo Freire; KRISCHKE, Paulo J. Meio Ambiente,
Desenvolvimento e Cidadania: desafios para as Cincias Sociais. 4 ed., So Paulo: Cortez;
Florianpolis: UFSC, 2002., p. 136.

32

A partir da Conferncia, h a criao da Agenda 2128, elencando princpios a

serem seguidos pelos pases participantes. Ressalta-se, tambm, a ocorrncia do Frum
Global, que teve como evento principal o Frum Internacional de Ongs, com a presena
de cerca de 14 mil Ongs participantes.
Apesar de apontar a frustrao de muitas metas no alcanadas, tanto pela
ECO 92, quanto pelo Frum Global, Ferreira29 acentua que o evento tornou-se um
marco na questo ambiental, com a participao de 105 chefes de Estado, significando
uma tendncia sem volta, onde cada vez mais ser um parmetro de planejamento das
linhas econmicas gerais e, nesse sentido, dever haver tambm um crescimento dos
rgos governamentais para a rea ambiental

30

. Viola e Leis31 apontam, como sucesso

da ECO 92, o avano em relao ao plano simblico e de conscientizao em relao

proteo ambiental.
Novas perspectivas para o tratamento da questo ambiental passam a ser
reformuladas, revelando aspectos, at ento, ignorados, que no se limitam apenas
degradao da natureza, mas s conseqncias em relao s populaes humanas
atingidas pela poluio ambiental, em seus vrios nveis. repensar o meio ambiente
incluindo a questo da prpria justia social, falando-se agora em justia scioambiental32.
28

Principal documento da Conferncia, tem como finalidade, a promoo de aes tanto para o Poder
Pblico como para a sociedade civil de forma a se estimular a integrao entre o desenvolvimento
econmico, a justia social e a proteo ao meio ambiente . Ver MIRANDA, Napoleo. Remdio pra indigesto: por uma Agenda 21 participativa. In MADEIRA FILHO, Wilson. Direito e Justia Ambiental.
Niteri: PPGSD-UFF, 2002, pp. 295-302.
29
Leila da Costa Ferreira, ao falar das frustraes da Eco 92, ressalta que, em termos normativos, ao
analisar os Tratados assinados e sua implementao, a questo ambiental abordada ainda de forma
descritiva, tratando muitas questes do desenvolvimento e preservao ambiental de maneira pouco
concisa e desarticulada, citando o exemplo do Tratado da Biodiversidade. Sobre a Agenda 21, ressalta
tambm o seu contedo vago, sem definio de prazos e compromissos. Ver FERREIRA, Leila da Costa.
A questo ambiental: Sustentabilidade e Polticas Pblicas no Brasil. So Paulo: Editora Boitempo,
2003. pp. 89-109.
30
FERREIRA, L.C. Op. Cit., p. 96. Em relao ao Frum Global, aponta tambm seus aspectos positivos,
principalmente o significativo aumento de pessoas envolvidas na questo ambiental, sendo fundamentais
para o enfrentamento das questes, a mdio prazo.
31
Em relao ao ambientalismo brasileiro, a Conferncia do Rio fez com que o mesmo acelerasse sua
expanso e consolidao ideolgica e organizativa, mas levou-o a sobredimensionar suas capacidades e
possibilidades reais, criando-lhe a iluso de que teria um papel decisivo em uma Conferncia decisiva. O
que no aconteceu nem em um caso nem no outro . Isso levou a um processo de desorientao do
ambientalismo brasileiro com o fim da ECO-92, fruto da rpida perda de seu principal marco de
referncia simblico e organizativo na conjuntura . Em VIOLA, Eduardo J.; LEIS, Hctor R. O
ambientalismo multissetorial no Brasil para alm da Rio-92-o desafio de uma estratgia globalista vivel.
In: VIOLA, Eduardo J.; LEIS, Hctor R.; SCHERER-WARREN, Ilse; GUIVANT,Jlia S.; VIEIRA,
Paulo Freire; KRISCHKE, Paulo J. Meio Ambiente, Desenvolvimento e Cidadania: desafios para as
Cincias Sociais. 4 edio, So Paulo: Cortez; Florianpolis: UFSC,2002, p. 142.
32
O surgimento das questes referentes justia ambiental tem seu marco nas lutas do movimento negro
norte-americano e de diferentes etnias, pelo maior prejuzo suportado em virtude da poluio ambiental.

33

O conceito de justia ambiental parte do pressuposto de que as classes

marginalizadas, os setores mais pobres da populao, terminam por sofrer mais as
conseqncias da poluio ambiental como um todo. Segundo Herculano33, deve-se
compreender como justia ambiental
...o conjunto de princpios que asseguram que nenhum grupo
de pessoas, sejam grupos tnicos, raciais ou de classe, suporte
uma parcela desproporcional das conseqncias ambientais
negativas de operaes econmicas, de polticas e programas
federais, estaduais e locais, bem como resultantes da ausncia
ou omisso de tais polticas.

A autora complementa o entendimento ao conceituar a injustia ambiental,

como mecanismos pelo qual sociedades desiguais destinam a maior carga dos danos
ambientais do desenvolvimento a grupos sociais de trabalhadores, populaes de baixa
renda, grupos raciais discriminados, populaes marginalizadas e mais vulnerveis .34

1.1. Os conflitos ambientais nas arenas pblicas

o campo judicial

Deve-se levar em considerao que a pesquisa realizada parte de uma

conceituao de meio ambiente como algo dinmico, refletindo as disputas e interesses
divergentes entre atores sociais diferentes. Vai de encontro a uma conceituao de meio
ambiente delimitado biologicamente, construdo aprioristicamente, mas, pelo contrrio,
aponta para um meio ambiente construdo a partir do debate e das necessidades dos
grupos envolvidos. J no mais possvel ver o meio ambiente sem levar em
considerao a dinmica social no processo de construo desse meio.
A perspectiva adotada no presente trabalho, que tem como objeto principal a
atuao do MP - atravs dos recursos argumentativos utilizados nas ACPs ambientais,
bem como suas estratgias de ao nas disputas judiciais - levar em considerao, na
anlise, os conceitos de arenas pblicas e disputa utilizados por Fuks, relacionando a
atuao do MP aos outros atores sociais envolvidos.
Fuks, ao estudar as disputas jurdicas ambientais ocorridas no Rio de Janeiro e
procurando caracterizar as ordens de justificao que tendem a vigorar na questo
Sobre o surgimento do conceito de Justia Ambiental e sua repercusso no Brasil, ver ACSERALD,
Henri; HERCULANO, Selene;PDUA, Jos Augusto (Organizadores). Justia Ambiental e Cidadania.
Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 2004; MADEIRA FILHO, Wilson (Organizador). Direito e Justia
Ambiental. Niteri: PPGSD, 2002.
33
HERCULANO, Selene. Riscos e desigualdade social: a temtica da Justia Ambiental e sua construo
no Brasil, 2002. p.2. Disponvel em: www.anppas.org.br. Acesso em 10/12/2006.
34
Idem, p.2.

34

ambiental, trabalha os conflitos ambientais como construes histricas, mediadas por

dispositivos culturais e estratgias sociais

35

, procurando compreender, assim,

processo social complexo e heterogneo por meio do qual bens culturais intangveis
(crenas, idias e valores) so disseminados e assimilados

36

Levando em considerao a questo ambiental como problema social

construdo atravs de processos sociais responsveis pela emergncia de um novo
assunto pblico

37

, o autor utiliza o conceito de sistemas de arenas pblicas como o

local onde ocorre, entre outros fenmenos, as atividades reivindicatrias de grupos, o

trabalho da mdia, a criao de novas leis, os conflitos processados pelos tribunais e a
definio de polticas pblicas .38
Para o autor, o processo de definio das questes ambientais como problemas
sociais ocorreria nas duas dimenses presentes nas arenas pblicas, quais sejam, o
debate e a ao, onde haveria uma interao permanente entre os dois, assumindo a
forma de reforo recproco.
O processo ocorrido dentro das arenas pblicas emerge da disputa sediada em
espaos especficos, entre uma (virtual) pluralidade de verses, embora as condies
diferenciadas de participao impliquem vantagens para certos atores e silncio dos
outros . O campo judicial aparece como uma arena especfica na qual a questo
ambiental ser tratada, no desconsiderando, todavia, a possibilidade de interao entre
as outras arenas pblicas.
O autor trabalha a entrada da temtica ambiental nas arenas pblicas de ao,
ressaltando as lutas simblicas e as divergncias em torno dos prprios interesses
presentes no debate ambiental. Assim,
(...)nesta arena em que o meio ambiente emerge e evolui como
problema social, h possibilidade de consenso ou, at mesmo,
de uma universalidade socialmente construda, mas nunca
como resultado dos reflexos imediatos de condies objetivas
ou de uma universalidade deduzida, a priori, a partir de
conceitos e princpios39.

35

Trabalhando com a perspectiva da questo ambiental como problema social, sua finalidade reside em
fazer uma abordagem original do processo de incorporao social da questo ambiental, investigando no
mbito dos conflitos judiciais, a emergncia e a disputa pela definio do meio ambiente no Rio de
Janeiro e destacando os contornos locais desse novo tipo de problema social. Ver FUKS, Mario.
Conflitos Ambientais no Rio de Janeiro: ao e debate nas arenas pblicas. Rio de Janeiro: Editora
UFRJ, 2001. p. 11.
36
Idem, p. 15.
37
Idem, p. 15.
38
Idem, p. 15.
39
Idem, p. 44.

35

Os recursos argumentativos, no campo jurdico, vo ter um importante papel

na dinmica que envolve a definio dos assuntos e problemas pblicos, partindo de
uma compreenso do direito de acordo com a qual aqueles princpios, valores e idias
mais gerais que o constituem agem por dentro , no sentido de que so eles que, em
grande medida, organizam os argumentos gerados no mbito das instituies
40

pblicas

Em relao pesquisa nos processos judiciais, Fuks utiliza o conceito de

disputa, em vez de litgio, pela sua amplitude - tendo em vista a incorporao de outras
modalidades de conflitos e possibilitando a investigao de fenmenos mais gerais
que, direta ou indiretamente, interagem com a dinmica do processo judicial - j que
mais relevante do que o processo judicial em si o contexto argumentativo que ele se
insere

41

.
Sobre a atuao do Ministrio Pblico, Fuks destaca sua importncia na arena

de debate pblico, afirmando que este o principal responsvel pelo contnuo recurso
aos meios judiciais de proteo ao meio ambiente no Rio de Janeiro sendo, tambm,
alm do principal ator das Aes Civis Pblicas, o plo catalisador do encaminhamento
de denncias ambientais. H, portanto, um processo de interao entre representantes do
MP e a populao que o procura para a definio do conflito ambiental.
Em relao ao conceito de sistema de arenas pblicas utilizada pelo autor, h
uma aproximao com os elementos do campo jurdico, extrada da construo terica
dos campos42, de Pierre Bourdieu. Considera-se campo jurdico como um campo de
lutas onde as prticas e os discursos jurdicos obedecem a uma lgica especfica,
duplamente determinada:
...por um lado, pelas relaes de fora especficas que lhe
conferem a sua estrutura e que orientam as lutas de
concorrncia ou, mais precisamente, os conflitos de
competncia que nele tm lugar e, por outro lado, pela lgica
interna das obras jurdicas que delimitam em cada momento o

40

Idem, p. 64.
Idem, p. 30.
42
O campo, em Bourdieu, um universo intermedirio, um espao ou microcosmo relativamente
autnomo, dotado de leis prprias, onde esto inseridos os agentes e as instituies que produzem,
reproduzem ou difundem seu objeto prprio, como o caso do campo literrio, artstico, jurdico ou
cientfico. O que determina a existncia dentro de um campo so os interesses especficos, atravs dos
agentes dotados de habitus e das instituies, no interior do campo. Em BOURDIEU, Pierre. Os usos
sociais da cincia: por uma sociologia clnica do campo cientfico. So Paulo: Editora UNESP, 2004. p.
20.
41

36

espao dos possveis e, deste modo, o universo das solues

propriamente jurdicas43.

Bourdieu descarta, assim, tanto uma viso internalista do direito - onde o

mesmo visto como cincia pura (teoria kelseniana), independente de fatores
externos, como constrangimentos e presses sociais - como a viso externalista, oposta
primeira, onde o direito seria o reflexo direto das relaes de fora existentes, ou
como instrumento de dominao da classe dominante, a partir da anlise marxista
estruturalista.
As duas abordagens, enfim, descartariam a existncia, no campo jurdico, de
um universo social relativamente independente em relao s presses externas, no
interior do qual se produz e se exerce a autoridade jurdica, forma por excelncia da
violncia simblica legtima cujo monoplio pertence ao Estado

44

No campo jurdico h, como nos outros campos, lutas pela deteno de maior
capital, este entendido como capital econmico, cultural, social e simblico que confere
aos agentes e instituies maior poder dentro do prprio campo. O capital simblico45
seria uma espcie de sntese dos demais, correspondendo ao conjunto de rituais de
reconhecimento e prestgio social.
H, assim, uma luta travada dentro dos campos, pelos que detm maior capital
e, conseqentemente, maior poder simblico, assegurando a prevalncia dentro do
campo e contribuindo para assegurar
(violncia simblica)

46

a dominao de uma classe sobre a outra

No campo jurdico, como no conceito de arenas pblicas em Fuks, h

interao com os outros campos (j que o campo, em si, relativamente autnomo),
como o campo do poder (metacampo) e o campo social, devendo-se levar em
considerao,

43

BOURDIEU, Pierre. O Poder Simblico. Traduo de Fernando Tomaz. 8 edio. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 2005. p. 211.
44
Idem, p. 211.
45
THIRY, Hermano Roberto. Pierre Bourdieu: a teoria na prtica. In: Revista de Administrao
Pblica, ISSN 0034-7612, v. 40, n. 1 Rio de Janeiro jan./fev. 2006. Disponvel em www.scielo.br.
46
Segundo Bourdieu, o poder simblico o poder quase mgico que permite obter o equivalente daquilo
que obtido pela fora (fsica ou econmica), graas ao efeito especfico de mobilizao, s se exerce se
for reconhecido, quer dizer, ignorado como arbitrrio (...) O Poder simblico, poder subordinado, uma
forma transformada, quer dizer, irreconhecvel, transfigurada e legitimada, das outras formas de poder .
Em BOURDIEU, Pierre. O Poder Simblico. Traduo de Fernando Tomaz. 8 edio. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 2005. p. 15.

37

o conjunto das relaes objetivas entre o campo jurdico, lugar

das relaes complexas que obedece a uma lgica
relativamente autnoma, e o campo do poder e, por meio dele,
o campo social no seu conjunto. no interior deste universo de
relaes que definem os meios, os fins e os efeitos especficos
que so atribudos ao jurdica47.

O conceito de arenas pblicas adotado por Fuks, todavia, mais abrangente

que o conceito de campo jurdico, j que incorpora, dentro das arenas pblicas, outros
atores sociais que interferem diretamente nos recursos argumentativos presentes nessa
esfera, como os setores da sociedade civil, a mdia, entre outros. J no campo jurdico,
que o

lugar de concorrncia pelo monoplio do direito de dizer o direito ,

encontram-se agentes investidos de competncia social e tcnica para interpretar,

atravs das normas e doutrinas, a viso do direito que ir prevalecer.
Pelas prprias caractersticas do campo jurdico - a retrica da autonomia, da
neutralidade e da universalidade, atravs do uso da linguagem jurdica, tendente ao
tecnicismo e impessoalidade, diferenciando-se da linguagem popular - h um
distanciamento dos

profanos , ou leigos, legitimando apenas os agentes com

competncia, ou capital especfico, entrada e permanncia no campo. Deslegitima,

portanto, a entrada no campo de quem no possui o saber tcnico, especializado,
deixado aos detentores do capital/poder para dizer o direito.
Acserald48, ao trabalhar os conflitos ambientais, destacando os processos
sociais, polticos e simblicos, que contribuem para a construo dos sentidos
hegemnicos da questo ambiental, parte da perspectiva de Bourdieu, ao tratar das lutas
de diferentes agentes e com diferentes capitais49 dentro do campo social, pela
apropriao material e simblica do meio ambiente.
O meio ambiente, para o autor, uma construo histrica, varivel no tempo
e no espao, onde as sociedades apresentam diferentes significados culturais e lgicas

47

BOURDIEU, Pierre. O Poder Simblico. Traduo de Fernando Tomaz. 8 edio. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 2005.p. 241.
48
ACSERALD, Henri. As prticas espaciais e o campo dos conflitos ambientais. In ACSERALD, H.
Conflitos Ambientais no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Relume-Dumar. 2004. pp. 13-35.
49
Para a questo ambiental, o autor trabalha o conceito de capital material na distribuio de poder.
Capital material resultaria tanto da capacidade de influncia dos sujeitos sobre os marcos regulatrios
jurdico-polticos do meio ambiente, como da operao de mecanismos econmicos de competio e
acumulao ou do exerccio da fora direta . ACSERALD, Henri. As prticas espaciais e o campo dos
conflitos ambientais. In: ACSERALD, H. Conflitos Ambientais no Brasil. Rio de Janeiro: Editora
Relume-Dumar, 2004. p. 23.

38

prprias de apropriao do mundo material50. Mais que lutas por recursos ambientais,
so lutas por sentidos culturais, valorizando, portanto, a luta simblica em sua definio.
O autor parte da anlise do meio ambiente como terreno contestado material e
simbolicamente. Ao trabalhar com o meio ambiente como objeto poltico, ele torna-se,
assim, um campo de foras, com a disputa pela legitimao do discurso sobre o seu
significado e sua abrangncia, bem como pela sua apropriao material.
O que vai prevalecer, portanto, em termos do que ou no ambientalmente
benigno, depender das lutas simblicas, atravs da legitimao/deslegitimao das
prticas de apropriao da base material da sociedade .51
Destaca os conflitos ambientais como uma quebra no acordo simbitico que
se d entre os agentes e grupos envolvidos, desequilibrando o campo e as relaes. Os
conflitos ambientais seriam
...aqueles envolvendo grupos sociais com modos diferenciados
de apropriao, uso e significao do territrio, tendo origem
quando pelo menos um dos grupos tem a continuidade das
formas sociais de apropriao do meio que desenvolvem
ameaada por impactos indesejveis transmitidos pelo solo,
gua, ar ou sistemas vivos
decorrente do exerccio das
prticas de outros grupos52.

No interior do campo, atravs das lutas pelos sentidos culturais do meio

ambiente, de fundamental importncia as diferentes estratgias discursivas abordadas
pelos atores sociais, utilizadas para legitimar e universalizar causas parcelares,
remetendo importncia da luta simblica, expresso das prprias tenses existentes
nos processos de reproduo dos modelos de desenvolvimento.
As estratgias discursivas fazem parte, portanto, das lutas simblicas para
definio do meio ambiente ocorrendo a ecologizao das justificaes, ou seja, o
argumento ambiental integrar distintas ordens de justificao , que universalizam
causas parcelares

53

. O autor acha importante a construo dos discursos para

legitimao da apropriao, mas esta no seria suficiente, j que deixa de lado as

mudanas nas condies de luta por apropriao do territrio.

50

Henri Acserald distingue trs prticas de apropriao do mundo material, a apropriao tcnica, social e
cultural. A forma tcnica, mais direta, integralmente condicionada pelas prticas sociais, atravs das
opes da sociedade e pelas prticas culturais, atravs dos modelos culturais prevalecentes. Idem, p. 15.
51
Idem, p. 19.
52
Idem, p. 26.
53
Citando outros autores que trabalham a temtica, Acserald complementa que mais importante que a
atestao cientfica dos argumentos, tornam-se mais decisivas as estratgias discursivas de persuaso,
enquanto pretenso a tornar gerais objetivos determinados . Idem, p. 19-20.

39

Na definio da questo ambiental, Acserald, como Fuks, leva em

considerao os projetos culturais dominantes de assimilao de conceitos e prticas,
atentando-se para as lutas constantes, dentro do campo, j que o mesmo dinmico e
depende da (re)distribuio do capital (tanto social, econmico, poltico, material) entre
os agentes.
A perspectiva do autor levar em considerao o papel da diversidade
sociocultural e o conflito entre distintos projetos de apropriao e significao do
mundo material, j que os modelos e polticas dominantes, adotados para a questo
ambiental, refletem a distribuio desigual de capital, privilegiando agentes com maior
capital simblico, ao impor, atravs das estratgias discursivas e pela apropriao
material, pontos de vista dominantes que induzem a uma concepo nica e vlida do
meio ambiente. S assim seria possvel o delineamento de um quadro analtico capaz de
orientar polticas pblicas ambientais com atributo de efetividade e legitimidade
democrtica54.
As estratgias discursivas, portanto, so utilizadas para legitimar situaes de
desigual distribuio de poder entre os agentes, refletindo-se nos prprios argumentos
presentes na definio da questo ambiental.
J, por exemplo, no pensamento de Habermas, inserido na tradio de uma
teoria da argumentao, a finalidade garantir um espao pblico discursivo, atravs da
tica do discurso

55

.Busca-se, atravs do agir comunicativo, um consenso vlido

racionalmente, atravs do tlos lingstico do entendimento, onde no sero vlidos os

consensos baseados em interesses de determinados grupos ou interesses individuais.
O agir comunicativo, fundamental na teoria de Habermas, situa-se entre o
discurso e o mundo da vida56, onde o mecanismo utilizado o entendimento lingstico.
O agir comunicativo vai explicar como possvel a integrao social atravs de
energias aglutinantes de uma linguagem compartilhada intersubjetivamente , obrigando

54

O que seria, segundo o autor, de vital importncia na questo ambiental so as estratgias discursivas
de persuaso, onde a defesa do todo ambiental construdo a partir da defesa de projetos parcelares.
55
FARIAS, Jos Fernando de Castro. tica, Poltica e Direito. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2004, p. 73.
56
O mundo da vida habermasiano vai ser constitudo por elementos de cultura, da sociedade e da
personalidade, o que, no processo de modernizao capitalista global, com todos os riscos inerentes do
mercado, acabou por coloniz-lo . O autor tenta, assim, resgatar o potencial emancipatrio da razo ao
afirmar que a modernidade um projeto inacabado: a soluo seria, assim, o agir comunicativo, abolindo
com a colonizao do mundo da vida atravs de uma perspectiva dialgica.

40

os sujeitos a utilizar os critrios pblicos de racionalidade de entendimento, em vez de

levarem em conta apenas seus interesses estratgicos57.
Quem age comunicativamente, assim, no se depara com o

ter que

prescritivo de uma regra de ao e, sim, com o ter que de uma coero transcendental
fraca (derivado da validade deontolgica de um mandamento moral, da validade
axiolgica de uma constelao de valores proferidos ou da eficcia emprica de uma
regra tcnica), no oferecendo nenhuma orientao concreta do que o sujeito deve fazer
como a razo prtica se propunha.58
Nesse processo de entendimento e utilizao da linguagem para tal, o
participante utiliza-se do enfoque performativo ao invs do enfoque objetivador, onde
enquanto no primeiro traduz a idia do agir comunicativamente, o segundo traz a idia
da busca pelos seus prprios interesses, o individualismo, o prprio sucesso do
participante. Quando o participante assume o papel do enfoque performativo as energias
de ligao da linguagem podem ser mobilizadas para a coordenao de planos de ao.59
Essa idia de enfoques performativo e objetivador traz similaridade noo
de dilogo em Cham Perelman60, outro importante autor da teoria da argumentao.
Em Perelman, quando este trabalha o conceito de dilogo, distingue o dilogo erstico
do debate heurstico.
No debate heurstico, que representaria na teoria habermasiana o enfoque
performativo, o dilogo visto no como um debate, onde cada participante tenta
defender seus pontos de vista e suas teses, mas como uma discusso, onde os
interlocutores buscam honestamente e sem preconceitos a melhor soluo de um
problema controvertido. A discusso seria vista, assim, como uma busca sincera da
verdade. J o debate erstico, onde a busca dos interlocutores a vitria, aproxima-se
do conceito de enfoque objetivador.

57

HABERMAS, Jurjn. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, Volume I, 2003. p. 45. A racionalidade comunicativa habermasiana definida pela
pragmtica da linguagem, que tem como tarefa mapear as condies que tornam possvel o agir
comunicativo. Na busca dessas condies para viabilizar sua teoria, Habermas chega em quatro
pretenses de validade verdade, retitude, veracidade e inteligibilidade e, ainda, ao princpio do
discurso, onde nada pode ser reivindicado como vlido a no ser aquilo que possa ser fundamentado
racionalmente mediante argumentos . Ver tambm DUTRA, Delamar Volpato. Razo e Consenso em
Habermas. Florianpolis: UFSC. 2005. p. 10.
58
HABERMAS, J. Op. Cit., p. 20.
59
Idem, p. 36.
60
PERELMAN, C. e OLBRECHTS-TYTECA, L. Lgica Jurdica: nova retrica. Traduo de Vergnia
K. Pupi. So Paulo: Martins Fontes, 2000.

41

O entendimento, indispensvel para que ocorra a ao comunicativa, realiza-se

devido nossa admisso, num sentido transcendental, de um mnimo de condies que
permitam a argumentao,
...ao assumirmos um discurso prtico, pressupomos
inevitavelmente uma situao ideal de discurso que, baseado na
fora de suas proposies formais, s permite consenso atravs
de interesses generalizveis (...). Est baseada apenas em
normas fundamentais do discurso racional que precisamos
sempre pressupor, se usarmos de algum modo o discurso. Isso
se quisermos, o carter transcendental da linguagem
ordinria .61

O consenso obtido atravs da argumentao representa a vontade racional,

onde no haja nenhuma coao e onde se esteja buscando o que seja racionalmente
aceitvel, utilizando-se, para tal, dos melhores argumentos. Estes, dentro da lgica do
agir comunicativo, teriam como pano de fundo standards , aceitos socialmente. Ocorre
que os mesmos podem ser substitudos por outros mais fortes, estabelecidos em novas
bases, se o contexto em que eles se inserem for modificado e novos standards
aparecerem: para isso ocorrer necessria a modificao do contexto atravs dos
processos de aprendizagem62.
Essa vontade racional no pode seguir uma norma que no seja aceita
universalmente, devendo ser regida pela racionalidade comunicativa, e necessitando,
por isso, ser sempre aceita por qualquer ser racional, dentro dessa comunidade ideal , o
que s poder ser realizado atravs do processo da argumentao. Dentro dessa nova
racionalidade comunicativa, o direito tem um papel central como sistema capaz de
garantir que a racionalidade comunicativa ocorra, para que a prpria legitimidade
democrtica se efetive, baseada numa esfera pblica autnoma de argumentao e
debate.
Para chegar anlise conceitual de legitimidade no direito, Habermas parte da
idia do desencantamento deste: com a evoluo social, as sociedades vo se tornando
cada vez mais complexas e o direito passa a ser apenas um sistema entre os outros,
autonomizando-se e reduzindo-se a uma nica dimenso da sociedade. Ele perde seu
papel central, sua dimenso deontolgica e as relaes sociais passam a ser integradas
atravs das relaes de produo.

61

HABERMAS, J. A crise de legitimao no capitalismo tardio. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro.

1980. p. 139.
62
HABERMAS, J. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Op. Cit., p. 57.

42

Como h uma maior diferenciao social nas sociedades complexas, as

instituies antes fortes, vo perdendo sua fora de convico e os interesses vo se
divergindo, em busca cada vez mais do sucesso individual e onde, ento, as certezas do
mundo da vida vo gerando o grande problema da sociedade moderna, que a
estabilizao da nova ordem social no mundo atual.
A tenso entre facticidade e validade aparece no modo de integrao de
indivduos socializados, colocando exigncias elevadas para a manuteno de ordens
sociais. Essa tenso63emigra para pressupostos comunicativos, aparecendo no interior
do prprio modo de coordenao da ao onde, como dito antes, a linguagem orientada
ao entendimento ter um papel funcional essencial.
O direito, portanto, ter um papel central e sua responsabilidade ser a
socializao entre as pessoas, procurando amortizar as tomadas de posio em relao a
pretenses de validade criticveis. Esses pressupostos comunicativos, apesar de
possurem um contedo ideal, tm que ser admitidos factualmente, mesmo que
aproximativamente, pelos participantes.
O quadro ilustrativo abaixo utilizado para resumir o problema da sociedade
atual e mostrar a soluo dada pelo direito:

sociedades econmicas atuais

crescimento de interaes estratgicas
surgimento de conflitos
orientados pelo sucesso

atores

orientados pelo entendimento

soluo: regulamentao normativa de interaes estratgicas atravs do

direito positivo
O direito possibilitaria, ento, que duas dimenses excludentes - O agir
orientado pelo sucesso e o agir orientado pelo entendimento - estabelecessem uma
polarizao, e com isso pudessem, sob a condio de uma incompatibilidade percebida
entre facticidade e validade, obter a integrao social e a resoluo no violenta dos
conflitos atravs da aceitabilidade racional pelo diferentes tipos de sujeitos.
63

Para estabiliz-la que o direito positivo aparece como um mdium capaz de explicar como se d essa
reproduo da sociedade levando-se em conta as pretenses de validade transcendentes, da forma como o
direito vai se posicionar na sociedade.Ele vai possibilitar a criao de comunidades extremamente
artificiais, cuja coeso resulta simultaneamente da ameaa de sanes externas e da suposio de um
acordo racionalmente motivado. Idem, p. 25.

43

A idia central habermasiana do direito que

...este permite que se substitua um tipo de integrao social,
baseado numa convico ou consenso circunscrito, por um
baseado num consenso no- circunscrito, na medida em que os
dficits motivacionais decorrentes do precrio consenso (ou
mesmo do dissenso) de um agir comunicativo no circunscrito
sejam supridos pela dimenso coativa das normas jurdicas64,

Essa dimenso coativa s ser vlida se for deduzida de uma expectativa de

legitimidade, por pressupor que a prpria sociedade a instituiu, para que no perca seu
poder de integrao social.
O lugar de integrao social, na teoria habermasiana, ser o processo de
legislao, destacando-se o papel do cidado na hora de acordar sobre os princpios
normativos de regulamentao: os cidados devem participar na condio de sujeitos de
direito que agem orientados no apenas pelo sucesso, mas pela busca de um consenso
que seja resultado do interesse comum. O cidado habermasiano seria, portanto, aquele
que deixaria seus interesses privados de lado, abandonando o enfoque orientado para o
sucesso, buscando o outro enfoque, o performativo, visando o entendimento atravs da
prtica intersubjetiva65.
Conferindo centralidade ao social, Habermas prope uma posio central
no conceito de esfera pblica como arena de formao da vontade coletiva. O espao
pblico habermasiano aquele
(...) espao de debate pblico, do embate dos diversos atores da
sociedade. Este espao discursivo vincula-se a um projeto de
prxis democrtica liberal, em que a sociedade civil se torna
uma instncia deliberativa e legitimadora do poder poltico, em
que os cidados so capazes de exercer seus direitos subjetivos
pblicos66.

Sua idia que, utilizando-se da racionalidade comunicativa, os cidados

busquem um consenso racional, atravs do agir orientado pelo entendimento e no pelo
agir orientado para o sucesso.
Habermas, apesar da densidade de sua teoria e de sua significativa
importncia, recebe muitas crticas devido ao carter ideal e procedimental de sua

64

DUTRA, Delamar Volpato. Razo e Consenso em Habermas. Florianpolis: UFSC, 2005. p. 192193.
65
FARIAS, Jos Fernando de Castro. tica, Poltica e Direito. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2004, p. 53.
66
VIEIRA, Liszt. Os argonautas da cidadania: a sociedade civil na globalizao. Rio de janeiro/ So
Paulo: Editora Record, 2001. p. 64.

44

teoria do discurso , como aponta Farias67, ... o grande problema em relao tica do
discurso de Habermas o de que a sua viso, estritamente formal ou procedimental ,
no possibilita encarar a questo do contedo das regras de validade da prxis .
Outra crtica sua teoria que essa tica do discurso admitiria apenas
discursos consensuais, apenas o consenso como critrio de universalizao68, no
servindo para o dissenso, o que no resolveria o grande problema das sociedades
complexas, dado o pluralismo existente, pela divergncia dos interesses dos atores
sociais. H que se levar em conta tambm os interesses legtimos das minorias; a busca
de uma soluo, apesar do dissenso.
Sua teoria, portanto, no teria aplicao prtica, pelo menos no ordenamento
jurdico brasileiro, onde a argumentao encontra-se viciada, onde no se realiza o
enfoque performativo, prevalecendo sempre o objetivador; a busca contnua da
satisfao de interesse pessoais atravs da criao de leis que satisfazem apenas, em
muitos casos, uma minoria ligada ao poder, baseada num dito consenso da maioria .
Tanto nas arenas pblicas em Fuks, como no campo jurdico em Bourdieu e
na construo de Acserald, o que deve ser levado em considerao para anlise das
disputas so os diferentes capitais (poder) em jogo, o que significa dizer que o
consenso tende consolidao de interesses parcelares dominantes.
Levar em conta, assim, dentro dos litgios ambientais, outros aspectos que no
os estritamente jurdicos, atravs das estratgias discursivas e de ao, para alm do
processo, auxilia na problematizao da questo ambiental no Brasil, contribuindo para
a sua compreenso dentro da arena jurdica de resoluo dos conflitos.

67
68

FARIAS, Jos Fernando de Castro. tica, Poltica e Direito. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2004, p.127.
Idem, p. 128.

45

2. MINISTRIO PBLICO E NOVOS DIREITOS: DO NOVO FORMATO

INSTITUCIONAL

REESTRUTURAO

DO

SEU

QUADRO

ADMINISTRATIVO

A questo central nesse captulo analisar, atravs do histrico institucional

do MP, os caminhos que o levaram de uma instituio vinculada e fluida, a uma
instituio independente dos demais poderes e com a misso de ser a fiscalizadora dos
interesses da sociedade, ampliando seu leque de atuao.
Trata-se de uma anlise que busca lanar a luz da histria

69

sobre o objeto

de estudo, no procurando, com isso uma linearidade, uma evoluo do Ministrio

Pblico, mas um trabalho crtico que procurar na Histria, no uma legitimao, mas
uma contribuio que o faa pensar enquanto instituio dentro de um processo de
formao poltica brasileira, carregada de contradies e jogos de interesses, e onde o
Direito, enquanto discurso jurdico70 no processo de legitimao do Estado, possui um
papel fundamental.
No apenas partindo das conquistas atravs das leis orgnicas que estruturaram
a instituio, importante tambm avaliar o peso poltico por detrs desse processo. A
partir dos anos 1980, com o processo de democratizao social

71

- operando uma

69

SCHORSKE, Carl. Pensando com a Histria: indagaes na passagem para o modernismo. So

Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 254. O autor, nesse trabalho, discute a importncia da
interdisciplinaridade na construo do conhecimento; tanto a relao da histria com outras disciplinas,
como estas e a prpria histria, procurando, todavia, um compromisso da cincia com o registro no
apenas da continuidade, mas da mudana.
70
A idia de discurso jurdico vista aqui como parte do processo de ideologizao que perpassa pela
formao das instituies de controle social, onde a mudana jurdica tida como fruto do conflito de
classes sociais que tentam adequar as instituies de controle social aos seus fins, impor e manter um
sistema especfico de relaes sociais . NEDER, Gizlene. Discurso jurdico e Ordem Burguesa no
Brasil. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris editor, 1995. p. 14.
71
Para Werneck Viana, a democratizao social e a institucionalidade da democracia poltica, presentes
no Welfare State, estariam no cerne do processo de redefinio das relaes entre os trs poderes,
ensejando a incluso do Poder Judicirio no espao da poltica . Ver WERNECK VIANA, Luiz;

46

revoluo processual com a proteo jurdica de direitos difusos e coletivos, atravs da

judicializao da poltica72 - a instituio vai se delineando sob uma nova perspectiva, o
que consolidado com a Constituio Federal de 1988.
No processo de judicializao da poltica, h a criao de uma nova arena
pblica em torno do Judicirio, onde os procedimentos polticos de mediao cedem
lugar aos judiciais, expondo o Poder Judicirio a uma interpelao direta de indivduos,
de grupos sociais e at de partidos

73

. Nesse contexto institucional, alm de expressar

um movimento de invaso do direito na poltica e na sociabilidade, tem dado origem a

um novo personagem de intelligentzia: os magistrados e os membros do Ministrio
Pblico

74

. Segundo Garapon, citado por Viana et alli, seriam os

guardies das

promessas , os portadores das expectativas de justia e dos ideais da filosofia.

O novo perfil do Ministrio Pblico no surge, portanto, apenas das alianas
polticas conseguidas pela instituio, que j crescia em poder poltico em pleno regime
autoritrio. Outros aspectos devem ser considerados, como, por exemplo, o surgimento
de novos direitos sociais que precisavam de regulao e de instrumentos que os
viabilizassem.
H, assim, novas funes atribudas ao rgo, responsvel agora no apenas
pela persecuo penal, mas pela proteo dos direitos metaindividuais, necessitando de
melhora no aparato institucional para o atendimento das demandas, principalmente em
relao aos direitos coletivos e difusos. Em outubro de 2006 foi apresentado, atravs da
Secretaria de Reforma do Judicirio (SRJ), do Ministrio da Justia, em parceria com a
CONAMP

Conselho Nacional do Ministrio Pblico e CPPG

Conselho Nacional

CARVALHO, Maria Alice Rezende de; MELO, Manuel Palcios Cunha Melo; BURGOS, Marcelo
Baumann. A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999.
p.22.
72
A judicializao da poltica, segundo Werneck Viana, seria a adjudicao ao Poder Judicirio de
funes de controle dos poderes polticos. Assim, a linguagem e os procedimentos do direito, (...),
mobilizam o Poder Judicirio para o exerccio de um novo papel, nica instncia institucional
especializada em interpretar normas e arbitrar sobre sua legalidade e aplicao, especialmente nos casos
sujeitos a controvrsia . Em WERNECK VIANA et alli. Op. Cit., p. 20. A judicializao inicia-se, no
Brasil, com a tentativa de transformao dos conflitos trabalhistas, os primeiros direitos sociais a se
constiturem, retirando-os do campo privado para o pblico, atravs da regulao dos conflitos pelo Poder
Judicirio. Santos, ao trabalhar a construo da cidadania no Brasil, ressalta que os direitos de cidadania
primeiramente se deram aps a regulao institucional dos trabalhadores, considerando cidados apenas
aqueles que tivessem inscritos como trabalhadores formais, o que conceituou de cidadania regulada. Ver
tambm SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e Justia: A poltica social na ordem
brasileira. Rio de Janeiro: Editora Campus Ltda. 1979.
73
WERNECK VIANA et alli. Op. Cit., p. 23.
74
Idem, p. 23.

47

dos Procuradores de Justia, o primeiro diagnstico75, de mbito nacional, do Ministrio

Pblico dos Estados, com a finalidade de levantar dados e informaes sobre o
Ministrio Pblico para melhoria em sua atuao, bem como desenvolver estratgias
para o fortalecimento institucional.
Uma das preocupaes apontadas no relatrio refere-se ao nmero de
servidores da instituio, havendo grande defasagem se comparado ao nmero de
servidores do Poder Judicirio, onde para cada servidor ativo do Judicirio, existem
0,07 servidores do MP

76

Revela-se, enfim, a preocupao na eficcia da atuao do Ministrio Pblico

Estadual e, tambm, na tentativa de uniformizao dessa atuao em todo Brasil, apesar
das diferenas existentes em cada Estado em relao estrutura administrativa e verbas
institucionais.

2.1. A reestruturao do Ministrio Pblico

da vinculao aos Poderes

consolidao do perfil constitucional

O Ministrio Pblico, em relao s suas atribuies institucionais, anteriores
s suas novas funes conquistadas na dcada de 1980, restringia-se acusao criminal
e fiscalizao da lei nos casos que envolviam direitos indisponveis da sociedade77. A
75

O trabalho foi coordenado pela professora Maria Tereza Sadek e consistiu, basicamente, no
levantamento do perfil demogrfico e sociolgico dos promotores de justia e procuradores, o
relacionamento do MP com vrias instituies, como o Executivo, o Legislativo e a Imprensa, valores
gastos com o rgo, vencimento dos membros, comparao entre os MPs Estaduais, entre outras
pesquisas. Ver SADEK, Maria Tereza; BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Raio-X do Ministrio Pblico
Brasileiro. In: Revista Jurdica Consulex. Ano XI, n. 248. Braslia: Consulex, 15 de maio de 2007. pp.
26-35.
76
SADEK, Maria Tereza; BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Raio-X do Ministrio Pblico Brasileiro. In:
Revista Jurdica Consulex. Ano XI, n. 248. Braslia: Consulex, 15 de maio de 2007. p. 26.
77
Suas atribuies e funes, em sua formao, no foram lineares, nem cumulativas. O que se pode
notar, como homogeneidade nesse processo, a vinculao a um dos Poderes institudos, principalmente
ao Executivo - sendo nomeado pelo representante deste Poder desde a Constituio Imperial de 1824. Nas
Constituies anteriores Constituio Federal de 1988, portanto, o MP aparece vinculado defesa dos
interesses do Estado, ora como representante judicial da Unio (Constituies de 1937, 1946 e 1967), ora
como rgo de cooperao governamental (Constituio de 1934). Ao MP tambm cabia a acusao
criminal pblica (mas sem exclusividade) e, aps a Constituio de 1937, j seguindo s regulamentaes
infraconstitucionais, tambm cabia-lhe o parecer processual sobre interesse individual indisponvel. Para
o aprofundamento sobre as mudanas institucionais do Ministrio Pblico anteriores Constituio, bem
como suas conquistas infraconstitucionais ver MAZZILLI, Hugo Nigro. Introduo ao Ministrio
Pblico. 4 edio. So Paulo: Saraiva, 2002; VIANNA LOPES, Jlio Aurlio. Democracia e
Cidadania: O Novo Ministrio Pblico Brasileiro. Rio de Janeiro: Lmen Jris. 2000. pp. 46-72;
SALLES, Carlos Alberto. Entre a razo e a Utopia: A Formao Histrica do Ministrio Pblico. In:
VIGLIAR, Jos Marcelo Menezes; MACEDO JUNIOR, Ronaldo Porto (coordenadores). Ministrio
Pblico II: Democracia. So Paulo: Atlas Editora, 1999. pp. 13-41; SAUWEN FILHO, Joo Francisco.

48

partir do Cdigo de Processo Civil de 1973, a funo de fiscal

dos interesses

indisponveis da sociedade reforado, onde inicia-se a mudana funcional do

Ministrio Pblico na defesa do interesse pblico78, ainda na constncia do regime
ditatorial.
Salles aponta que a consolidao do Ministrio Pblico no mbito das
Constituies,

no exatamente significativa e proporcional a sua evoluo

institucional. At ento, as diversas constituies estabeleceram como era, mas no

disciplinaram o que era e para que era o Ministrio Pblico .79
Cabe ressaltar que o incio de suas conquistas - enquanto instituio ainda
vinculada a um dos Poderes - deve-se, principalmente, ao lobby direto com o Poder
Executivo, como ressalta Macedo Jnior80,
A estratgia poltica adotada com grande sucesso durante a
primeira e a segunda fase da evoluo institucional (19401980) consistiu basicamente no fortalecimento do poder
poltico do Ministrio Pblico por meio do lobby direto junto
ao Poder Executivo ao qual a instituio estava formal e
substancialmente atrelada. (...) O contato direto com o Poder
executivo e a utilizao extensiva da estratgia dos
afastamentos de vrios dos membros da instituio para o
exerccio de cargos junto aos poderes Executivo e Legislativo
constituiu um captulo de uma estratgia bem-sucedida de
fortalecimento institucional. (grifo nosso)

Suas conquistas deram-se mais no processo de codificao da legislao

brasileira, a partir do Cdigo Civil de 1916, trazendo ao Ministrio Pblico atribuies
cveis, onde sua atuao, at ento, dava-se exclusivamente na esfera criminal.
Cabe observar que o Ministrio Pblico conquistou um
estatuto jurdico, ligado prtica judiciria e exigncia de
sua atuao em diversas modalidades do processo, muito antes
de conquistar um estatuto legal e constitucional que lhe desse
organicidade e estabilidade institucional81.

H, assim, no campo das atribuies cveis, um significativo aumento da

participao do Ministrio Pblico, apesar das suas restries quanto sua organicidade
e institucionalizao. A partir do Cdigo Civil de 1916, o Ministrio Pblico recebe a
Ministrio Pblico Brasileiro e o Estado Democrtico de Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p.
110-224.
78
Essa mudana funcional na defesa do interesse pblico ser discutida em momento oportuno.
79
SALLES, Carlos Alberto. Op. Cit., p. 144.
80
MACEDO JUNIOR, Ronaldo Porto. Ministrio Pblico Brasileiro: um novo ator poltico. In:
VIGLIAR, Jos Marcelo Menezes; MACEDO JUNIOR, Ronaldo Porto (coordenadores). Op. Cit., p. 111.
81
SALLES, Carlos Alberto. Entre a razo e a Utopia: A Formao Histrica do Ministrio Pblico. In
VIGLIAR, Jos Marcelo Menezes; MACEDO JUNIOR, Ronaldo Porto (coordenadores). Ministrio
Pblico II: Democracia. So Paulo: Atlas Editora, 1999. p. 27.

49

misso de exercer diversas atribuies tambm no campo cvel, atravs das curadorias
cveis, na defesa dos interesses dos menores, na defesa dos ausentes, no interesse das
fundaes, com legitimidade para promover a ao de nulidade de casamento, entre
outras atribuies. Com o Cdigo Penal de 1941, o Ministrio Pblico passa a ter a
legitimidade exclusiva na titularidade da ao penal.
Somente com o Cdigo de Processo Civil de 1973, no contexto do regime
ditatorial, que o Ministrio Pblico ganha um tratamento sistemtico em suas
atribuies, passando a interferir diretamente nas causas onde o interesse da sociedade
se mostrasse indisponvel.
Apesar da concepo liberal clssica dominante sobre a disponibilidade dos
direitos e da autonomia da vontade, tambm, em paralelo, havia o entendimento de que
o Estado, em determinadas situaes, deveria proteger os interesses indisponveis e os
incapazes de se proteger juridicamente, em ntima relao com o papel predominante do
Estado Brasileiro patriarcal, protecionista, de tutelar os direitos dos menos favorecidos.
O Ministrio Pblico, vinculado ao Poder Judicirio82, e aps, ao Executivo,
era a instituio apta a ser a curadora desta sociedade fragilizada , naquele momento,
at mesmo pela sua vinculao e dependncia aos Poderes Estatais.
Nesse contexto, com novas atribuies relativas a interesses indisponveis da
sociedade, que o Ministrio Pblico vai ganhando fora para legitimar-se enquanto
curador dos interesses difusos, coletivos e sociais, ao mesmo tempo em que abre
caminho para sua independncia frente aos demais poderes, o que se consolida, aps
vrias conquistas infraconstitucionais, com a Constituio Federal de 1988.

2.1.1. Interesse Pblico: da Administrao Pblica ou da Sociedade?

Importante ressaltar a prpria mudana no conceito de interesse pblico em

paralelo s conquistas do MP, o que interessa para a compreenso do seu fortalecimento
enquanto defensor dos interesses coletivos. Antes vinculado aos interesses da
Administrao Pblica, novas discusses vo surgindo a respeito do que poderia ser
tutelado como interesse pblico pela instituio.
82

O Ministrio Pblico esteve vinculado tanto ao Judicirio quanto ao Executivo. Na Constituio de

1937, esteve vinculado ao Executivo, sendo fortemente controlado por Getlio Vargas. Na Constituio
de 1946, ficou desvinculado dos trs Poderes, voltando a vinculao ao Poder Judicirio na Constituio
de 1967. J com a Emenda Constitucional de 1969 ficou novamente vinculado ao Executivo.

50

H, assim, uma transio, tanto doutrinria quanto jurisprudencial, para

adequar o interesse pblico ao interesse social, auxiliando na legitimao da instituio
como protetora da sociedade e tambm na desvinculao com os demais poderes, j
que os interesses sociais poderiam colidir com os interesses da Administrao Pblica.
Segundo Arantes83
A construo dessa nova categoria de interesse pblico
alimentou, j nos anos de 1970, o discurso pr-independncia
institucional do Ministrio Pblico, dentro de uma lgica de
reforo mtuo: se o interesse mais do que individual, no
pode ser deixado merc do princpio da disponibilidade e
requer algum tipo de tutela pblica, e nesse ponto o Ministrio
Pblico era um dos poucos credenciados funo de tutor.

No Cdigo de Processo Civil de 1973, o Ministrio Pblico legitimado a

defender o interesse pblico, aqui confundido tanto o interesse da Administrao
Pblica quanto o interesse da sociedade. No processo de consolidao institucional, a
mudana no conceito de interesse pblico vai contribuir decisivamente para a
consolidao do seu novo papel constitucional, ligado aos interesses da sociedade, e
desvinculado da defesa do Estado, da Administrao Pblica.
At ento, o interesse pblico defendido pelo Ministrio Pblico confundia-se
com o interesse do Estado-Administrao, diferenciando-se do interesse social. Com a
evoluo normativa sobre o tema, o MP conseguiu ampliar, atravs da doutrina e da
jurisprudncia, o interesso pblico a ser abrangido na sua proteo.
Muitos autores, atravs das vrias discusses sobre a definio do que seria o
interesse pblico e o que ele abarcaria, adotaram a distino entre interesse pblico
primrio84, que corresponderia ao interesse da sociedade e da coletividade como um
todo , e o interesse pblico secundrio, que seria o modo pelo qual o governante v
ointeresse da coletividade ou
interpretam o interesse pblico

85

o modo pelo qual os rgos da Administrao

.

Como abordou Arantes sobre o tema,

A histria da reconstruo institucional do Ministrio Pblico
deve ser vista como a histria da ampliao das hipteses de
atuao no processo civil, mediante o surgimento de direitos
83

ARANTES, Rogrio. Ministrio Pblico e Poltica no Brasil. So Paulo: EDUC: Editora Sumar:
FAPESP, Srie Justia, 2002. p. 37.
84
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo. 19 edio. So Paulo: Saraiva,
2006. p. 43.
85
FERRAZ, Antnio Augusto de Camargo Ferraz. Consideraes sobre interesse social e interesse
difuso. In: MILAR, Edis (coordenador). Ao Civil Pblica aps 20 anos: efetividade e desafios. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 63.

51

novos e indisponveis, normalmente associados a titulares

juridicamente incapazes. No comeo eram basicamente direitos
relacionados famlia, herana e sucesses. Hoje so direitos
difusos e coletivos, como meio ambiente, patrimnio histrico
e cultural, direito do consumidor, patrimnio pblico e
probidade administrativa, alm dos servios pblicos relativos
a direitos fundamentais como sade, educao, transporte,
segurana, trabalho e lazer. No comeo eram menores de idade,
surdos-mudos, loucos de todo o gnero, ausentes, prdigos e
silvcolas. Hoje a sociedade civil hipossuficiente, isto ,
incapaz de defender seus prprios direitos86.

O MP conseguiu, portanto, que o interesse pblico, antes restrito aos interesses

da Administrao Pblica, tivesse seu conceito ampliado - e, de alguma forma, at
diferenciado dos interesses da Administrao Pblica - ficando a cargo da instituio a
defesa dos interesses pblicos primrios, quais sejam, os interesses ligados sociedade
como um todo, e no mais aos interesses do Estado-Administrao. A prpria funo de
representao judicial do Estado j no seria mais de competncia do MP, mas da
Advocacia Geral da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, entes
criados para representar o Estado em seus interesses enquanto Administrao Pblica.
o MP visto agora como rgo do Estado, e no como rgo do governo.
As conquistas, assim, em pleno regime autoritrio, de reduo de direitos civis
e polticos, fizeram parte do cenrio encontrado pelo Ministrio Pblico para conquistas
de atribuies e funes que se deviam, sobretudo, sua forte vinculao com o Poder
Executivo. Arantes, comentando sobre o perodo da ditadura e a atuao do Ministrio
Pblico, como rgo vinculado ao Poder Judicirio e, aps, ao Poder Executivo,
O Ministrio Pblico, como rgo vinculado e dependente do
Poder Executivo, desempenhou funo estratgica nessa poca,
graas a uma ampliao significativa de suas atribuies legais
e constitucionais. Mais precisamente, os militares fizeram do
seu rgo de cpula a Procuradoria Geral da Repblica um
agente importante da tentativa ambgua de institucionalizar a
revoluo, isto , de governar no s pela fora, mas tambm
por meio da lei.87

E conclui,
No caso brasileiro, a valorizao do Ministrio Pblico
decorreu da preocupao do regime com o controle da
Administrao Pblica (...) O que se pode concluir que por aqui
que, mesmo por vias tortas, houve uma convergncia entre o
regime autoritrio e o desejo h muito alimentado pelo

86

ARANTES, Rogrio. Ministrio Pblico e Poltica no Brasil. So Paulo: EDUC: Editora Sumar:
FAPESP, Srie Justia, 2002. p. 30.
87
Idem, p. 39.

52

Ministrio Pblico de se transformar em

administrao e guardio do interesse pblico88.

fiscal

da

Com a redemocratizao do Brasil, ps-ditadura militar, o Ministrio Pblico

Brasileiro ganha um novo formato, iniciado a partir de leis infraconstitucionais
anteriores conquista por novos direitos e que foram, gradativamente, aumentando os
poderes da Instituio, havendo modificaes no que tange sua prpria estrutura,
funes, garantias e prerrogativas.
Nos perodos anteriores sua estruturao enquanto instituio, o MP esteve
sujeito aos interesses poltico-partidrios antes da uniformizao da carreira e da
definio das garantias institucionais. Bonelli89 ressalta o perodo pelo qual passava a
instituio no momento de transio dos regimes no pas, j que a prpria corporao
estava sujeita instabilidade poltica e democrtica no pas, que se fazia sentir na falta
de regulamentao sobre a natureza e funo do MP. Esta vulnerabilidade institucional
ficou ainda maior sob o regime militar

90

Outra dificuldade, alm da fragilidade da instituio, dizia respeito falta de

unidade nacional, pois havia profundas diferenas entre os Ministrios Pblicos
Estaduais, no existindo uma unidade na regulamentao da carreira a nvel nacional. A
necessidade de unidade nacional e da consolidao da carreira e de atribuies do MP j
era sentida pelas lideranas profissionais e institucionais, e estas buscaram influenciar
a reforma do Poder Judicirio que estava em curso no Governo Geisel, apresentando
uma emenda ao projeto que inclua o MP na reforma .91
A primeira lei orgnica do Ministrio Pblico veio a se concretizar, aps a
Emenda Constitucional n. 7, de 14/04/1977, conhecida como Pacote de Abril , que
estabelecia a necessidade de regulamentao do Ministrio Pblico.
O pacote de Abril de 1977, que foi nefasto independncia do
Judicirio e ao Legislativo, acabou tendo uma conseqncia
distinta para o MP, ao prever uma lei complementar para
estabelecer seu estatuto legal92.

88

Idem. P. 43-44.
A relao do MP com o Poder Pblico sempre foi de subordinao, o que o deixava a merc dos
interesses poltico-partidrios, e frgil enquanto instituio. Sobre a relao da profissionalizao dos
membros do Ministrio Pblico com a poltica e suas mudanas nessa relao ver BONELLI, Maria da
Glria. Profissionalismo e poltica no mundo do direito: A relao dos advogados, desembargadores,
procuradores de justia e delegados de polcia com o Estado. So Carlos: Edufscar, 2002. p. 147.
90
Idem, p.147.
91
Idem, p. 150.
92
Idem, p. 150.
89

53

Houve, assim, a entrada em vigor da Lei Complementar n. 40, de 1981,

havendo participao fundamental da Confederao das Associaes Estaduais do
Ministrio Pblico, criada em 1970

CONAMP. Esta lei foi de essencial importncia

para a reconstruo institucional do Ministrio Pblico, j que a Constituio Federal

tratou de repetir os princpios institucionais presentes na lei, bem como a definio do
Ministrio Pblico93.
A lei de 1981 deu um grande passo rumo construo da unidade nacional do
MP, uniformizando princpios de organizao e competncia a serem obrigatoriamente
adotados pelos Ministrios Pblicos Estaduais, onde a data da sua sano passou a ser
considerada o Dia Nacional do Ministrio Pblico (art. 61 da Lei Orgnica do
Ministrio Pblico). J nessa lei foi definida, logo aps a entrada da lei de Poltica
Nacional do Meio Ambiente, a funo de promoo da Ao Civil Pblica, no art. 3,
III , como uma das funes institucionais do MP. Cabe ressaltar que ela entrou em vigor
quatro meses depois da Lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente - lei 6.938/81, j
comentada em captulo anterior.
Alm de tratar sobre princpios e normas que regulamentam a proteo
ambiental, impondo sanes administrativas, cveis e criminais s prticas lesivas ao
meio ambiente, a Lei de PNMA estabelece o Ministrio Pblico como defensor
exclusivo desse novo direito, conforme explcito no seu artigo 14, pargrafo primeiro:
Art. 14 - Sem prejuzo das penalidades definidas pela
legislao federal, estadual e municipal, o no cumprimento
das medidas necessrias preservao ou correo dos
inconvenientes e danos causados pela degradao da qualidade
ambiental sujeitar os transgressores:
(...)
1 - Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste
artigo, o poluidor obrigado, independentemente da existncia
de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministrio
Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor
ao de responsabilidade civil e criminal, por danos causados
ao meio ambiente94.

93

A lei Complementar n 40, de 14 de dezembro de 1981, ao estabelecer normas gerais a serem adotadas
na organizao do Ministrio Pblico Estadual, em seu artigo 1, explicita os princpios institucionais a
serem seguidos pelos Ministrios Pblicos Estaduais, bem como prpria natureza da instituio: Artigo
1 - O Ministrio Pblico, instituio permanente e essencial funo jurisdicional do Estado,
responsvel perante o Judicirio, pela defesa da ordem jurdica e dos interesses indisponveis da
sociedade, pela fiel observncia da Constituio e das Leis, e ser organizado, nos Estados, de acordo
com as normas gerais desta Lei Complementar . Em seu artigo segundo, definiu como princpios
institucionais a unidade, indivisibilidade e a autonomia funcional, no que foi seguido pelas demais leis
estaduais e pela Constituio Federal de 1988.
94
Artigo retirado da Lei 6.938/81 Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente.

54

Com essa lei, o Ministrio Pblico d continuidade trajetria de proteo aos

interesses da sociedade, ficando a cargo da instituio promoo da ao de
responsabilidade cvel e criminal por danos causados ao meio ambiente, o que ser
seguido por legislaes posteriores e corroborado pela Constituio Federal de 1988.
No processo de entrada dos novos direitos a serem protegidos, ao mesmo
tempo, a sociedade foi vista como hipossuficiente para a proteo dos mesmos. Arantes
demonstra que da veio a fora do Ministrio Pblico: frente alegada incapacidade da
sociedade, promotores e procuradores encontram legitimidade para agir em defesa dos
novos direitos indisponveis

95

Com a promulgao da Lei Orgnica do MP e da lei de proteo ao meio

ambiente, foram institudas curadorias, que recebiam esse nome pois o Ministrio
Pblico era o rgo responsvel pelas funes excepcionais na esfera cvel e, portanto,
pode ser considerada o elo simblico da cadeia evolutiva que levou o Ministrio
Pblico de curador de menores de idade, loucos, surdos-mudos e outros incapazes a
curador de interesses difusos e coletivos da sociedade hipossuficiente
Com a lei de Ao Civil Pblica

96

lei n. 7.347/85, a proteo foi ampliada aos

outros direitos difusos e coletivos. A partir da ampliao de novos direitos sociais na

dcada de 80, o Ministrio Pblico cresce como instituio capaz de levar a efeito essa
proteo. De acusador estatal, com vinculao ao Poder Executivo e com atribuies de
defesa do mesmo, o Ministrio Pblico tem ampliado o rol de suas novas funes,
anteriormente, via legislao infraconstitucional, e, mais tarde, com respaldo
constitucional.
O primeiro Projeto de Lei para a criao da lei de Ao Civil Pblica,
formulado por juristas, teve forte influncia dos processualistas italianos, Mauro
Cappelletti, Vittorio Denti e Andra Proto Pisani, a partir das novas discusses sobre o
acesso justia97. Segundo Cappelletti98 - defendendo a judicializao da poltica, j
95

ARANTES, Rogrio. Ministrio Pblico e Poltica no Brasil. So Paulo: EDUC: Editora Sumar:
FAPESP, Srie Justia, 2002. P. 29.
96
ARANTES, Rogrio. Op. Cit. P. 53.
97
GRINOVER, Ada Pelegrini (coord.). A tutela dos interesses difusos. So Paulo: Max Limonad, 1984.
p. 1.
98
Tanto em Capelletti como em Dworkin, representantes do eixo substancialista da discusso sobre
acesso justia, o redimensionamento do papel do Judicirio e a invaso do direito nas sociedades
contemporneas seriam necessrios para uma efetiva e necessria extenso dessa tradio a setores ainda
pouco integrados sua ordem e ao seu iderio . Cfe. WERNECK VIANA, Luiz; CARVALHO, Maria
Alice Rezende de; MELO, Manuel Palcios Cunha Melo; BURGOS, Marcelo Baumann. A
judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan,1999. p.32. H,

55

que as novas relaes entre o direito e a poltica eram inevitveis e favorveis

realizao dos novos direitos

o Poder Judicirio visto como o guardio dos

princpios e valores fundamentais, possibilitando o acesso da sociedade aos novos

direitos, tendo em vista a desqualificao da democracia representativa para consolidar
os princpios constitucionais.
O debate no Brasil teve como expresso os juristas Jos Carlos Barbosa
Moreira, Waldemar Mariz de Oliveira Junior e Ada Pellegrini Grinover, buscando trazer
as inovaes e discusses de acesso justia, como j ocorria nos Estados Unidos, com
as class actions, e, tambm, procurando criar mecanismos que dessem, sociedade civil
organizada, atravs de suas associaes, instrumentos para sua legitimao nos
processos coletivos. Rejeitava a idia, assim, defendida pelo Ministrio Pblico, da ao
estar concentrada apenas em uma instituio estatal (o MP) e de mecanismos que o
privilegiassem.
Em 1982 foi constituda, ento, uma Comisso para a edio da LACP,
formada pelos juristas Ada Pellegrini Grinover, Cndido Dinamarco, Kazuo Watanabe e
Waldemar Mariz de Oliveira Junior. O projeto foi discutido em vrios Congressos
jurdicos no Brasil e no exterior e, em 1983, deu origem ao projeto de lei 3.034/84,
encaminhado pelo deputado Flvio Bierrenbach.
Na justificativa do Projeto apresentada pelos juristas, o que se buscou,
sobretudo, foi a valorizao das associaes na legitimidade para propor as ACPs, em
paridade com os outros legitimados, justificando-se pelos modelos adotados em outros
pases, como a class action americana e pelo modelo francs da Lei Royer99.

todavia, em Dworkin, a maior valorizao dos magistrados nesse processo, criando a figura ideal do Juiz
Hrcules, responsvel pela interpretao e aplicao correta do direito, segundo os princpios que regem a
comunidade, no levando em considerao seus prprios padres morais. Na sua atividade, o juiz
Hrcules resolve um caso difcil a partir de suas convices polticas e do direito posto em jogo. Tais
convices s podem ser justificadas se forem conforme a concepo de moralidade comunitria,
combinando, ento, a moralidade pessoal e a institucional. Ver DWORKIN, Ronald. Levando os direitos
a srio. So Paulo: Martins Fontes, 2002. Ver tambm CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso
justia. Traduo de Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antnio Fabris Editor, 1988.
99
No modelo francs, a representatividade adequada das associaes medida pela sua existncia jurdica
h pelo menos seis meses e pelos seus objetivos institucionais, o que foi adotado tanto pelo projeto de lei
dos juristas, quanto pelo projeto do Ministrio Pblico. Este ltimo, todavia, ampliou o tempo da
existncia jurdica das associaes para um ano. Sobre a discusso dos projetos de lei de Ao Civil
Pblica ver: GRINOVER, Ada Pelegrini. GRINOVER, Ada Pelegrini (coord.). A tutela dos interesses
difusos, So Paulo: Max Limonad, 1984; MILAR, Edis. Direito do Ambiente. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 4 edio, 2005; GAVRONSKI, Alexandre Amaral. Das origens ao futuro da Lei
de Ao Civil Pblica: o desafio de garantir acesso justia com efetividade. In MILAR, Edis
(coordenador). A Ao Civil Pblica aps 20 anos: efetividade e desafios. So Paulo: Revista dos
Tribunais. 2005. pp. 17-32.

56

Tambm foi encaminhado um projeto de lei elaborado pelo Ministrio Pblico

Paulista, pelo Presidente da Confederao Nacional do Ministrio Pblico, Luiz
Antnio Fleury Filho, ao Ministro da Justia, poca Ibrahim Abi-Ackell, que enviou o
projeto ao Congresso Nacional - Projeto de Lei n. 4.984/85 (na Cmara) e Projeto de
Lei n. 20/85 (no Senado) - e que foi sancionado pelo Presidente da Repblica Jos
Sarney, em 1985. Na justificativa do projeto apresentado pelo Ministrio Pblico, podese notar a importncia atribuda ao Ministrio Pblico, como rgo da sociedade .
A Atividade do Ministrio Pblico regulada
pormenorizadamente no anteprojeto, que prev mecanismos de
freios e contrapesos que importam em verdadeiro controle
sobre aquele rgo da sociedade no trato dos interesses
metaindividuais. Mas a importncia e responsabilidade do
rgo no processo podem ser medidas pela possibilidade que
lhe confere o anteprojeto de instaurar, sob sua presidncia,
inqurito civil, ou requisitar de qualquer organismo pblico ou
particular, certides, informaes, exames ou percias.100

Face ao crescente poder poltico do Ministrio Pblico, o projeto sancionado e

aprovado foi o encaminhado pelo MPE de So Paulo, que deu ao Ministrio Pblico
elementos diferenciais e definitivos para sua consolidao na defesa de direitos difusos
e coletivos. Apesar de manter um rol de legitimados, como no projeto anteriormente
encaminhado pelos juristas, incluindo a sociedade civil, atravs da representao
adequada, ficou institudo o inqurito civil, procedimento investigativo anlogo ao
inqurito penal, com exclusividade para o Ministrio Pblico, diferenciando-o, assim,
dos outros legitimados.
Com a instituio do inqurito civil e de outros poderes constitudos ao
Ministrio Pblico, como o de requisio e notificao de dados tcnicos indispensveis
propositura da ACP101, face aos novos direitos difusos e coletivos a serem por ele

100

Texto retirado da Exposio de Motivos n. 0047, de 4 de fevereiro de 1985, do Ministrio da Justia.

O projeto foi originado pelos membros do Ministrio Pblico de So Paulo, atravs de seminrios e
debates realizados, alm de o identificarem, em relao ao anteprojeto apresentado pelos juristas, como
mais completo e abrangente . Os projetos e justificativas encontram-se em MILAR, Edis
(coordenador). A Ao Civil Pblica aps 20 anos: efetividade e desafios. So Paulo: Revista dos
Tribunais. 2005.
101
Os outros legitimados a propor a ACP, para instruo da inicial, tambm podem requerer s
autoridades competentes as certides que julgar necessrias, conforme enuncia o artigo 8 da lei de Ao
Civil Pblica. Ocorre que, no caso do requerimento feito pelo Ministrio Pblico, o no atendimento
constitui crime, punido com pena de recluso de 1 a 3 anos e multa. Conforme o artigo 10, da lei
7.347/85, Constitui crime, punido com pena de recluso de 1 (um) a trs (trs) anos, mais multa de 10
(dez) a 1.000 (mil) Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional ORTN, a recusa, o retardamento, ou a
omisso de dados tcnicos indispensveis propositura da ao civil, quando requisitados pelo Ministrio
Pblico , o que diferencia, substancialmente, suas requisies das dos outros legitimados.

57

defendidos, a instituio se mune de elementos-chave para o seu quase monoplio nas

Aes Civis Pblicas em defesa do meio ambiente.
Os prprios juristas, autores do projeto de lei no sancionado, criticaram a
concentrao de poderes nas mos de uma instituio estatal para defesa dos interesses
da sociedade. Assim, o instrumento processual que poderia ter tido como titulares
agentes da sociedade civil nasceu monopolizado pelo Ministrio Pblico .102

2.1.2. Independncia Funcional

prximo passo

Para o rearranjo final da nova instituio, faltava, ainda, a desvinculao dos

Poderes constitudos, j que h um deslocamento do Ministrio Pblico dos poderes
estatais para a sociedade103, pelas novas funes e atribuies conquistadas. A
Constituio Federal, assim, veio solidificar as conquistas institucionais, desde a Lei
Orgnica at as Leis que regulamentaram os novos direitos, como o meio ambiente,
direito do consumidor, a lei de Improbidade Administrativa, o Estatuto da Criana e do
Adolescente, entre outros.
Apesar das conquistas das legislaes anteriores em matria de funes e
princpios institucionais, foi com a Constituio Federal que o Ministrio Pblico deu
seu ltimo passo face consolidao, que foi a garantia, como princpio institucional, da
independncia funcional, que prpria dos agentes polticos, ou seja, cada membro do
Ministrio Pblico goza de independncia para exercer as funes em face dos outros
membros

da instituio, no havendo, portanto, subordinao de suas decises a

nenhum outro membro do MP, mesmo de hierarquia superior104.

102

ARANTES, Rogrio. Op. Cit., p. 54.

Para explicar o paradoxo existente no novo formato institucional dado ao Ministrio Pblico, Arantes,
ao analisar as conquistas do Ministrio Pblico via Constituio Federal de 1988, ressalta mais a
continuidade do que ruptura , como se a instituio estivesse ocupando um espao vazio que pode existir
tanto em situaes autoritrias como em regimes democrticos, constituindo-se em mecanismos de
enforcement da ordem jurdica e do interesse pblico do momento . Ressalta ainda que a nica mudana
trazida na Constituio que o MP tornou-se rgo independente dos demais poderes e, desse modo,
pde seguir mais livremente sua escalada rumo ocupao do espao vazio existente entre a sociedade e
o Estado, responsabilizando-se cada vez mais pelo cumprimento das leis e da Constituio . ARANTES,
Rogrio. Op. Cit., p. 46.
104
Essa independncia, todavia, refere-se s atividades-fim do membro do MP, ou seja, aqueles atos e
atribuies para os quais o membro do MP designado, e no em relao s atividades meio, que so os
atos administrativos ou delegaes que os membros do MP recebem para realizar algum ato (quando, por
exemplo, o Chefe da Instituio, o PGJ, delega uma funo prpria a um membro do MP). Nesse caso, o
membro do MP estar realizando uma atividade-meio, j que no era sua atribuio originria. Estaria,
assim, cumprindo a funo por delegao. Da, no h que se falar em independncia funcional.
103

58

H que se diferenciar tambm a independncia funcional da autonomia

funcional, princpio j estabelecido nas leis orgnicas do MP e repetido pela
Constituio. A autonomia funcional refere-se capacidade de autogesto do Ministrio
Pblico, onde ele pode tomar suas decises internamente, dentro da instituio, estando
subordinado apenas lei, mas desobrigado a atender ordens, instrues, avisos ou atos
de rgos estranhos instituio. O Ministrio Pblico tem, portanto, autonomia
funcional, administrativa e financeira.
No momento de redemocratizao do pas, em 1985, como o Ministrio
Pblico j havia assumido o papel de defensor da sociedade, a instituio encontrou um
ambiente poltico favorvel para a mudana de suas novas atribuies, via Constituio.
Isso visto no prprio relato de Antonio Ferraz Dall Pozzo, Procurador de Justia entre
1990 e 1993, sobre as novas atribuies do Ministrio Pblico e seu novo papel na
sociedade105,
...naquele tempo a gente j tinha feito algumas revolues
importantes, por exemplo, a questo do meio ambiente, quem
agitou o meio ambiente no Brasil foi o Ministrio Pblico de
So Paulo. Ns que levantamos a bandeira de proteo do
meio ambiente, ns levantamos a bandeira de proteo ao
consumidor, enfim, ns levantamos milhes de frentes para
mostrar que a sociedade brasileira era desprotegida e que no
tinha para quem reclamar. A gente dizia: eu quero ser aquele
para quem o povo possa reclamar.

As conquistas do Ministrio Pblico, face ao novo formato, deu-se de uma

maneira constante, linear e cumulativa

106

, desde a lei complementar federal de 1981,

passando pela Constituio Federal, e, em seguida, pelas leis orgnicas posteriores

Constituio, que s fizeram solidificar ainda mais as conquistas institucionais, fazendo
com que a instituio se aproximasse, em termos de arranjo institucional, do Poder
Judicirio, com as garantias e prerrogativas simtricas aos magistrados. Em 2004,
atravs da Emenda Constitucional n 45, h a criao do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico, em simetria criao do Conselho Nacional de Justia, cabendo-lhe
o controle da atuao administrativa e financeira e do cumprimento dos deveres
institucionais do MP.

105

Relato retirado da pesquisa sobre o Ministrio Pblico feita por BONELLI, Maria da Glria. Op. Cit.,
p. 153.
106
ARANTES, Rogrio. Op. Cit., p. 41.

59

Importante

tambm ressaltar

a discusso,

na

Constituinte, da instituio da figura do defensor do povo

Assemblia
107

Nacional

, aproximando-se do

modelo sueco de ombusman e do defensor del pueblo , da Constituio Espanhola,

responsvel pela defesa do interesse popular contra as autoridades e servios pblicos, o
que foi combatido, principalmente, pelos representantes do Ministrio Pblico, sob o
argumento de que a prpria instituio de um Ministrio Pblico forte e independente
j seria suficiente para a proteo desses interesses, dispensando, portanto, a assistncia
de tal rgo.
Ademais, o ombudsman tem funes apenas investigatrias, extrajudiciais,
enquanto o Ministrio Pblico atua tanto extra quanto judicialmente, levando os casos
de violao dos interesses sociais anlise judicial. H o entendimento, assim, de que o
Ministrio Pblico possui a funo de ombudsman, sem prejuzo de outras prerrogativas
a ele conferidas.
O Ministrio Pblico tem, assim, ampliado o rol de suas funes, surgindo
como instituio reformulada e independente dos demais Poderes108, fundamental na
defesa dos interesses difusos, tornando-se, assim, um dos principais agentes sociais, no
mbito jurdico, a trabalhar com a problemtica ambiental e com os outros direitos
coletivos lato sensu.
Levar em considerao aspectos da reconstruo institucional do Ministrio
Pblico, contribui para elucidar questes sobre sua forma de atuao e as dificuldades
encontradas na prtica para a efetivao de direitos, nessa nova lgica processual que
vem se firmando.

107

Houve a criao, s vsperas da Assemblia Nacional Constituinte, pelo decreto n. 93.714 de

15/12/1986, da Comisso da defesa dos Direitos do Cidado CDICI, rgo burocrtico vinculado ao
Executivo no tendo, todavia, continuidade. Em MAZZILLI, Hugo Nigro. O Acesso justia e o
Ministrio Pblico. In MARQUES, Luiz Henrique de Castro (Org.); MAZZILLI, Hugo Nigro;
ATANSIO, Leonor Salgado; VELOSO, Marlia Lomanto; NOGUEIRA NETO, Wanderlino. Ministrio
Pblico: direitos civis, sociais e polticos - uma prtica.(Coleo Cidadania). Salvador: EGBA/
Universidade Federal da Bahia,1990. pp. 90-92.
108
H uma discusso na doutrina sobre se o Ministrio Pblico seria ou no um quarto Poder, por ter
garantido sua autonomia funcional, administrativa e oramentria. Ocorre que, por ainda vincular-se ao
Executivo e ao Legislativo, na escolha dos chefes da instituio - como no caso do Procurador Geral da
Repblica, escolhido entre membros da carreira pelo Chefe do Executivo e com aprovao pelo Senado, e
o PGJ, pelo princpio da simetria, escolhido pelo chefe do Executivo Estadual, com aprovao da
Assemblia Legislativa - muitos reconhecem que seria uma instituio com diversas garantias e
autonomias, mas ainda dentro do aparato estatal, ainda fortemente vinculada ao Executivo.

60

2.2. Organizao do Ministrio Pblico Estadual no Rio de Janeiro

No ano seguinte promulgao da lei Complementar Federal n 40/1981, foi

instituda a primeira Lei Orgnica do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro - a
Lei Complementar Estadual n 28, de 21 de maio de 1982, que regulamentou sua
organizao, suas atribuies e o funcionamento dos seus rgos, somente sendo
revogada em 2003, pela Lei Complementar Estadual n106 (a nova Lei Orgnica do
Ministrio Pblico Estadual em vigor).
Para a compreenso da mudana institucional e das novas atribuies dos
promotores de justia estaduais, no primeiro momento de atuao em defesa dos
interesses difusos e coletivos, necessrio destacar alguns aspectos dessa primeira Lei
Orgnica Estadual, que ainda sofreu vrias modificaes adequando-se ao novo perfil
institucional, at sua revogao pela nova lei do Ministrio Pblico do Estado do Rio de
Janeiro.
J estava prevista, entre as funes institucionais do Ministrio Pblico, a
promoo da Ao Civil Pblica, juntamente com sua funo de fiscal da lei e de
promoo da Ao Penal Pblica, tendo em vista j haver a previso legal, na lei de
Poltica Nacional de Meio Ambiente, da defesa ambiental pela propositura da Ao
Civil Pblica109.
A Lei Estadual do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, ao dispor sobre os
rgos de execuo no primeiro grau de jurisdio, diferentemente da Lei
Complementar Federal110, previu a figura do curador de justia, juntamente com o
promotor de justia, dentre os rgos de execuo (artigo 6, II, b,1 e 2 da LC 28/82).
Alm, portanto, da figura do promotor de justia111, havia o de curador de
Justia112, responsvel pelas atribuies cveis e administrativas perante a Primeira
109

A Lei Complementar Estadual 28/82, tratou de repetir os princpios e as funes institucionais do

Ministrio Pblico, como a unidade, indivisibilidade e a autonomia funcional, bem como suas funes
institucionais.
110
A Lei Complementar 40/81, s previu, como agente do rgo de execuo, o promotor de justia,
conforme descrito em seu artigo 5, in verbis, O Ministrio Publico dos Estados ser integrado pelos
seguintes rgos: II de execuo: b)no primeiro grau de jurisdio: os promotores de justia .
111
O promotor de justia, tambm considerado como agente do rgo de execuo (artigos 42 e seguintes
da Lei Complementar n 28/82), tinha funes diferenciadas do Curador de Justia, possuindo atribuies
criminais e administrativas, incumbindo-lhe, entre outras funes, a propositura da Ao Penal Pblica,
oferecimento de denncia, aditamento de queixas, enfim, as funes mais caractersticas do Ministrio
Pblico, o que foi sendo ampliado com suas conquistas institucionais, como j mencionado.
112
O aparecimento do curador de justia j foi anteriormente comentado no presente captulo, ao tratar da
instituio da primeira Lei Orgnica do Ministrio Pblico e da Lei de Poltica Nacional do Meio
Ambiente.

61

Instncia do Poder Judicirio Estadual ou na esfera extrajudicial (artigo 26 da LC n

28/82), a saber:
Artigo 27
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.

As curadorias de justia so as seguintes:

Curadorias de Famlia;
Curadoria de Ausentes, rfos e Interditos;
Curadorias de Resduos;
Curadorias da Fazenda Pblica;
Curadorias de Fundaes;
Curadorias de Massas Falidas;
Curadorias de Registros Pblicos;
Curadorias de Acidentes de Trabalho;
Curadorias de Menores;
Curadorias de Registro Civil.

Outro ponto importante sobre a lei de organizao do MPE do Rio de janeiro

diz respeito prpria escolha do Chefe do Ministrio Pblico Estadual. A Lei
Complementar Federal n 40 de 1981 deixou a cargo da Lei Estadual a forma de escolha
do Chefe da Instituio - o Procurador Geral de Justia - estabelecendo apenas que o
mesmo seria nomeado pelo Governador do Estado (artigo 6 da LC 40/81).
A Lei Estadual do Rio de Janeiro estabeleceu, assim, que o Chefe do
Ministrio Pblico seria nomeado em comisso pelo Governador do Estado, na forma
da Constituio Estadual, em simetria escolha do Chefe do Ministrio Pblico
Nacional, o Procurador Geral da Repblica113.
Sobre as funes especficas dos rgos de execuo de primeira e segunda
instncia, a Lei Complementar Federal114 s disps genericamente, deixando a cargo
das Leis Estaduais definir as funes de cada rgo de execuo.
Em conformidade com a Lei orgnica Nacional do Ministrio Pblico, o rgo
ministerial do Rio de Janeiro prev tambm a legitimidade da defesa dos interesses
coletivos e difusos, mas como atribuio originria do PGJ, cargo comissionado
escolhido pelo Governador do Estado. Entre suas atribuies institucionais, incumbia ao
PGJ, em seu inciso VIII, artigo 10,
VIII. Promover o inqurito civil e a ao civil pblica para
proteo do meio ambiente, dos direitos do consumidor, do
patrimnio pblico e social e de outros interesses difusos e

113

O artigo, pela nomeao em comisso do PGJ, foi revogado pela Lei Complementar Estadual n 67,
promulgada em 31/10/1990, aps a nova reformulao da instituio pela Constituio Federal de 1988,
que o desvinculou do Poder Executivo.
114
Artigo 14 da Lei Complementar Federal n 40/81, Incumbe ao Procurador-Geral e aos Procuradores
de Justia as funes especficas dos membros do Ministrio Pblico Estadual na segunda instncia, e aos
Promotores de Justia na primeira .

62

coletivos, atuando como fiscal da lei sempre que a ao no for

proposta pelo Ministrio Pblico.

Podia, contudo, como prescreve o inciso XLV, do mesmo artigo, delegar,

quando entender conveniente, suas atribuies processuais e administrativas , bem
como em seu inciso V, designar, na forma da lei, membro do Ministrio Pblico do
Estado para o desempenho de funes administrativas ou processuais afetas
Instituio .
Outra forte vinculao ao Poder Executivo dizia respeito demisso de
membro do Ministrio Pblico, sendo de competncia do Chefe do Poder Executivo
(artigo 30, I da LC 40/81). Nas demais aplicaes de penas, tal ato demissionrio era de
competncia do Procurador Geral de Justia115.
Isso dividiu tanto a prpria corporao, como foi objeto de crticas de juristas,
j que poderia ferir a imparcialidade na atuao dos Procuradores Gerais de Justia,
tendo em vista os mesmos serem escolhidos pelo Governador do Estado e atuarem em
aes que tem por fim a tutela coletiva e, na maioria das vezes, em face do Poder
Pblico (o que ocorre na grande maioria das ACPs).
O fato de a lei nacional no ter institudo as atribuies de cada rgo de
execuo, s o fazendo genericamente, permitiu que as leis estaduais dispusessem sobre
as funes e competncias dos mesmos, como no caso das atribuies originrias do
Procurador Geral de Justia, que dentre inmeras atribuies previstas, poderia,
conforme inciso XXVII,

avocar atribuio especifica de qualquer membro do

Ministrio Pblico para desempenh-la pessoalmente ou por delegao

116

, bem como

no inciso XXXV, arquivar sindicncia, inqurito policial, flagrante e representao,

quando for de sua atribuio e propositura da ao penal

117

Outra discusso que se fazia presente em relao s leis de instituio do

Ministrio Pblico, dizia respeito s vedaes dos membros do parquet, que apesar de
no poderem exercer atividade comercial e a advocacia (artigo 24, I e II da LC 40/81 e
artigo 159, VI e VII da LC 28/82), poderiam ser afastados para o exerccio de cargo
eletivo ou outro cargo, emprego ou funo na Administrao Direta ou Indireta (artigo
42, I e II da LC 40/81 e artigo 152, I e II da LC 28/82).

115

A Lei Orgnica do MPE do Rio de Janeiro tambm seguiu, em seu artigo 178, a Lei Complementar
Federal n 40/81, quanto demisso pelo Chefe do Poder Executivo.
116
Revogada pela lei complementar n 92/2000.
117
Revogada pela lei complementar n 73/91.

63

V-se, enfim, que na dcada de 1980 at a promulgao da Constituio

Federal de 1988, o Ministrio Pblico passa por mudanas significativas, consolidandose como um novo ator poltico e reestruturando-se enquanto instituio estatal, com
novas atribuies.

2.2.1 Estrutura organizativa do MPE a partir das mudanas institucionais internas

Para compreender a atuao do MP Estadual em Niteri, importante analisar

aspectos da Lei Orgnica Estadual e suas modificaes posteriores, a promulgao da
lei de ACP, em 1985, e as resolues do PGJ, que modificaram a estrutura
administrativa existente.
As informaes sobre esse primeiro perodo de contato com as aes coletivas,
nas dcadas de 1980 e 1990, em relao ao MPE e a Tutela Coletiva no Estado, alm da
pesquisa bibliogrfica e das legislaes citadas, foram retiradas das entrevistas com os
membros do parquet entrevistados e das resolues internas do PGJ, que organizaram
administrativamente o Estado do Rio de Janeiro e delegaram funes originrias do PGJ
aos promotores estaduais.
Conforme j destacado, a atribuio originria para a propositura da Ao
Civil Pblica em matria ambiental e em outros interesses difusos e coletivos (que s
estava regulamentada pela lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente e dava
exclusividade ao MP sua proteo), era do Procurador Geral de Justia, o que s veio
a ser modificado pela Lei Complementar Estadual n 92/2000 e, aps, corroborada pela
nova Lei Orgnica do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro

LC n.

106/2003.
Ao PGJ, portanto, cabia a atribuio para a propositura das Aes Civis
Pblicas para apurao de danos ao meio ambiente, tanto cveis como criminais, de
acordo com a Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente e com as leis orgnicas do
MP.
Com a entrada em vigor da lei de Ao Civil Pblica, lei 7.347/85,
regulamentando a ao e definindo o rol de legitimados para sua propositura, cria-se um
instrumento jurdico exclusivo de atuao do parquet considerado hoje, para a
64

instituio e para a defesa do meio ambiente, um dos principais responsveis pela

revoluo que o Ministrio Pblico tem tido em sua forma de atuao

118

: o inqurito

civil.
A lei de ACP, portanto, municia fortemente o Ministrio Pblico em defesa
dos interesses difusos e coletivos, dando-lhe poderes diferenciados face aos outros
legitimados, como a sociedade civil e os outros entes estatais legitimados. Ocorre que
sua estrutura administrativa no acompanhou o avano dado pela lei instituio.
Apesar de j haver previso da apurao de responsabilidades pelo Ministrio
Pblico, atravs da lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente, de 1981, foi apenas com
a lei de ACP que houve a primeira reestruturao no quadro da instituio, no Estado do
Rio de janeiro.
Com as mudanas trazidas pelas novas atribuies cveis de defesa dos
interesses difusos e coletivos, h a criao de dois rgos de execuo, quais sejam,
Curadoria de Justia dos Consumidores e Curadoria de Justia do Meio Ambiente e do
Patrimnio Comunitrio, com competncia para atuao, nas reas extrajudicial e
judicial, em todo o Estado119.
Aps a Constituio Federal de 1988, consolidando as conquistas
institucionais do MP e as mudanas na legislao, ampliando a competncia da
instituio para a proteo dos interesses difusos e coletivos, houve a criao de Grupos
de Trabalho120, constitudo por membros do Ministrio Pblico designados pelo PGJ.
Esses Grupos de trabalho tinham atuao especfica nas reas de meio
ambiente, patrimnio pblico e direito do consumidor, sendo justificados pela
necessidade de descentralizao das funes, cabendo s respectivas Equipes as
atribuies especficas do Procurador Geral, em relao s matrias de interesse difuso e
coletivo.121 Fuks destaca as implicaes polticas contidas na extino da Curadoria do
Meio Ambiente e instituio das Equipes de Proteo ao meio ambiente, j que essas
ltimas passam a no dispor de autonomia institucional, antes conferida Curadoria.
A atribuio do PGJ , ento, delegada a equipes que tem por finalidade
coordenar, em todo o Estado, as aes relativas proteo do meio ambiente e do
118

MAZZILLI, Hugo Nigro. O inqurito civil e o poder investigatrio do Ministrio Pblico. In

MILAR, Edis (coordenador). A Ao Civil Pblica aps 20 anos: efetividade e desafios. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005. p. 222.
119
Resoluo do PGJ n 196, de 21 de outubro de 1985.
120
Resoluo do PGJ n 307, de 03 de outubro de 1988.
121
FUKS, Mario. Conflitos Ambientais no Rio de Janeiro: ao e debate nas arenas pblicas. Rio de
Janeiro: Editora UFRJ, 2001.p. 110.

65

consumidor. Ficava a cargo dos curadores e promotores de justia informar Equipe

possveis danos aos interesses difusos e coletivos, para que a mesma pudesse tomar as
providncias necessrias, ficando os promotores tambm encarregados de instruir as
possveis aes dos grupos de trabalho, para a propositura das ACPs.
Apesar da tentativa de descentralizao com a criao de equipes especficas
para atuao nas reas de interesse difuso e coletivo, houve ainda a necessidade de nova
mudana nas tarefas dos promotores em exerccio nas comarcas do interior e nas varas
da Capital. O PGJ edita, assim, nova resoluo (Resoluo n 329, de 19 de junho de
1989), tendo em vista o crescente nmero de ACPs ajuizadas122, pelo Grupo de
Trabalho, nas Comarcas do Interior e nas Varas Regionais da Capital, e considerando
tambm as dificuldades encontradas pelos grupos no acompanhamento das Aes Civis
Pblicas e em sua propositura. Aos membros do Ministrio Pblico, portanto,
Artigo 1 - (...) cabe velar pelo andamento das Aes Civis
Pblicas propostas pela Equipe de proteo ao meio Ambiente
e ao Patrimnio Comunitrio, em curso nos rgos judicirios
perante os quais tenham atribuio (...)

A partir dos anos 1990, o Ministrio Pblico passa a ganhar maior evidncia,
em razo da concretizao de suas novas atribuies face Constituio de 1988, que
consolidou a luta pelo seu espao enquanto instituio independente do regime ditatorial
e, mais precisamente, no processo de abertura democrtica e no surgimento de garantias
legais para os novos direitos difusos e coletivos. Silva123, citada por Bonelli, diagnostica
uma crise de identidade , em face das novas facetas de atuao do promotor de justia,
ampliado pelo novo rol de direitos a serem protegidos.
Tais atividades capazes de atingir grandes contingentes
populacionais so desenvolvidas por um nmero restrito de
membros do MP, enquanto a maioria deles segue na persecuo
penal, com uma ressonncia pblica e um poder simblico bem
mais limitados, o que tem conseqncias sobre a imagem e a
valorizao que os promotores fazem das diversas trajetrias da
carreira. 124

Essa fase de consolidao fez com que a instituio sofresse, durante toda a
dcada de 1990, vrias reestruturaes internas, com o aumento sempre crescente das

122

Entre 1985 e 1991, foram ajuizadas 101 ACPs, sendo o MPE autor de 84 aes. Dados retirados de
FUKS, Mario. Op. Cit., p.81.
123
SILVA, Catia Aida. Justia em Jogo: novas facetas da atuao dos promotores de justia. So Paulo:
Edusp, 2001.
124
BONELLI, Maria da Glria. Op. Cit., p. 140.

66

demandas, e pela falta de preparo e estrutura dos curadores e promotores de justia face
s novas atribuies.
Em 1991 surge nova resoluo (resoluo n 457 de 29 de julho de 1991),
visando a melhoria na estrutura e no atendimento das demandas crescentes.
Regulamenta, tambm, a proteo dos novos interesses difusos e coletivos ampliados
pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, que acrescentou novo artigo na lei de ACP,
alargando a sua proteo aos demais interesses difusos e coletivos.125
A partir da resoluo 457/91, portanto, as atribuies processuais e
administrativas conferidas aos promotores estaduais, atravs da lei de ACP e do Cdigo
de Defesa do Consumidor, nas reas de proteo ao consumidor, ao meio ambiente e ao
patrimnio comunitrio, seriam exercidas por delegao do Procurador Geral de Justia.
Antes, os membros do Ministrio Pblico que atuavam no interior s faziam o
acompanhamento das ACPs, sendo estas, ainda, propostas e dirigidas pelas Equipes de
Proteo ao Meio Ambiente, anteriormente criadas. Com o aumento da demanda, houve
necessidade de maior descentralizao, delegando, agora, diretamente aos promotores
estaduais - principalmente aos curadores de justia, j que atuavam na rea cvel - as
atribuies originrias de defesa dos interesses difusos do PGJ.
As delegaes se davam por escolha do prprio PGJ, o que no era bem aceito
por toda a corporao. Pode-se obter a percepo sobre a mudana do sistema antigo de
escolha pelo Procurador Geral de Justia e, aps, a mudana ocorrida dentro da
instituio, pelo relato de um dos promotores,
(...) A atribuio para Ao civil Pblica e para o inqurito
civil, que a gente faz hoje nas promotorias de tutela coletiva
(...) era do Procurador-Geral. A atribuio por Lei Estadual
28/82 dava a atribuio ao Procurador Geral e ele delegava essa
atribuio a pessoas que ele confiava. Os promotores, ento,
no eram titulares, eram escolhidos pelo Procurador-Geral num
sistema que era muito criticado. Em 2000 que ele mudou. S a
partir de 2000 que podemos falar em promotores titulares do
meio ambiente. (...) No era titular, a atribuio era do
Procurador-Geral que escolhia uma Equipe. Antes disso eu
tratei da matria ambiental em Volta Redonda, porque eu fui
promotor cvel de Volta Redonda. Lidava com a matria de
125

Com o Cdigo de Defesa do Consumidor, houve a conceituao legal dos direitos difusos, coletivos e
individuais homogneos, o que antes era construo doutrinria. Conforme Art. 81, pargrafo nico, A
defesa coletiva ser exercida quando se tratar de: I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para
efeitos deste Cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas
indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato; II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos,
para efeitos deste Cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que seja titular grupo, categoria
ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base; III interesses ou direitos individuais homogneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum .

67

interesse pblico. E a, os promotores cveis, naquela poca,

eram os que lidavam com a questo ambiental misturada com
outras coisas, misturada com mandado de segurana, misturada
com direito pblico. Tinha tambm a questo ambiental. No
incio da minha carreira eu peguei o direito ambiental como
uma pequena parte das minhas atribuies e fui trabalhar com
ele concentradamente a partir de 99, no final de 99, incio de
2000. (...) Ento, era uma poca que era tudo difuso, era tudo
largado no promotor cvel. Depois eles criaram o cargo de
confiana. Aps eles passaram a atribuio para uma
promotoria em que o promotor se candidata e
democraticamente ele escolhido pelo Conselho (Conselho
Superior do Ministrio Pblico) pra ser titular. Ento o sistema
de hoje o melhor sistema porque garante que o promotor de
justia seja aquele que o Conselho escolheu. No indicado
pelo Procurador Geral que faz com que ele tenha mais
liberdade em injunes polticas que o Procurador Geral, como
representante da classe, possa ter. E natural que tenha.
(Promotor 2)

Nas comarcas que tivessem curadorias de justia, estas seriam responsveis

pelos inquritos civis e Aes Civis Pblicas de tutela coletiva, como meio ambiente,
direito do consumidor, cidadania, entre outros. Em relao comarca da Capital, as
atribuies eram exercidas, ainda, pela Equipe de Proteo ao Consumidor e pela
Equipe de Proteo ao Meio Ambiente. J em relao s comarcas do interior, ficou
institudo tambm que o PGJ designaria membro do MP para a coordenao dos
trabalhos, que abarcava os demais municpios do Estado.
No havia, assim, promotores com atribuio especfica, delegada pelo PGJ,
para atuar apenas em Tutela Coletiva, sendo, geralmente, os promotores cveis (antes
denominados de curadores de justia) que acumulavam a funo, tanto no interior
quanto na Capital.
Aps a Constituio de 1988, houve novamente mudana na legislao federal
do Ministrio Pblico, para adequao nova Carta Constitucional, atravs da
instituio da Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico

Lei Federal n 8.625, de

12 de fevereiro de 1993, dispondo sobre normas gerais para a organizao do Ministrio

Pblico dos Estados.
As mudanas principais trazidas pela nova lei nacional diziam respeito
consagrao dos princpios institucionais, agora includa a independncia funcional,
assegurando-se, tambm, seguindo a Constituio Federal, a autonomia funcional,
administrativa e financeira da instituio.

68

Outra novidade na lei foi a criao de rgos auxiliares do Ministrio Pblico,

como os Centros de Apoio Operacional, Comisso de Concurso, Centro de Estudos e
Aperfeioamento Funcional, rgos de apoio administrativo e os estagirios (artigo 8,
incisos I a V) o que, todavia, demorou a ser implantado no Estado do Rio de Janeiro,
atravs das resolues do Procurador-Geral, que foi instituindo-os gradativamente.
A escolha do Chefe da instituio, j seguindo a mudana trazida pela Lei
Complementar Estadual 67/90, feita agora dentre os integrantes de carreira, onde os
prprios membros do MP formam uma lista trplice. Esta encaminhada ao Chefe do
Poder Executivo que nomeia um dos componentes da lista para mandato de dois anos.
H ainda, portanto, vinculao da escolha do Chefe da Instituio ao Poder
Executivo, amenizada pela participao dos membros do Ministrio Pblico na escolha
dos candidatos ao cargo.
Outra mudana importante na lei diz respeito s vedaes impostas aos
membros do Ministrio Pblico. Alm das j estabelecidas pela lei anterior, vedado ao
MP o exerccio de qualquer outra funo pblica (salvo uma de magistrio), e o
exerccio de atividade poltico-partidria (artigo 44 da Lei).
As iniciativas, at 1995, foram no sentido de organizar e tentar centralizar as
atividades das Equipes de Proteo ao Meio Ambiente, bem como as atividades dos
curadores de justia e dos promotores na atuao face s demandas ambientais.
Ocorre que, mesmo com as Resolues126 tentando descentralizar a atuao
e centralizar o comando, atravs das Equipes e dos Coordenadores designados, as
comarcas do interior, principalmente, ficavam sem respaldo, ou por falta de estrutura ou
por falta de prioridade nas demandas ambientais e de outros interesses difusos.
O promotor 1, perguntado sobre quais seriam os instrumentos operacionais
disposio do MP para atuao nas demandas ambientais, revela a incapacidade
estrutural do MP na dcada de 1990, apontando as dificuldades encontradas para dar
andamento nas questes,
A gente tinha muito pouca coisa, a gente no tinha nada. No
tnhamos praticamente nenhuma estrutura. Dependamos da
126

Em 1993, atravs da Resoluo n. 567, de 25 de novembro, houve uma tentativa de novamente

centralizar o controle dos inquritos e das ACPs, dando Equipe de Proteo ao Meio Ambiente e ao
Patrimnio Comunitrio atribuio concorrente com os curadores de justia e promotores que atuavam
por delegao na rea de interesses difusos e coletivos. Ainda ficou estabelecido, na tentativa de haver um
maior controle das informaes, que os membros do Ministrio Pblico que atuavam por delegao nas
causas coletivas e difusas deveriam manter permanentemente informadas as Equipes mencionadas (...)
acerca dos inquritos civis em andamento, bem como das Aes Civis Pblicas e demais medidas
judiciais porventura propostas (artigo 5, pargrafo nico, da Resoluo n 567).

69

boa vontade de alguns professores da UFF, alguns professores

da Estcio. Na poca o Ministrio Pblico fazia convnios.
Para ter alguma estrutura, fazamos convnios com a UFF e
com a Estcio de S. Depois abriu um convnio com o COPPE.
Os professores trabalhavam sem ganhar nada. Prestavam
servio gratuito em prol do meio ambiente e no havia
remunerao . (Promotor 1)

Ainda em relao falta de estrutura da instituio e das dificuldades

encontradas pelos promotores cveis no andamento dos inquritos e aes, ressaltando a
falta de prioridade na questo ambiental,

(...) Na poca, a tutela sempre foi atribuio do Procurador

Geral. Na questo de improbidade sempre foi. Na questo
ambiental e no consumidor, havia as chamadas Coordenaes
na Capital, com o promotor escolhido, nomeado pelo
Procurador-Geral, e no interior as curadorias cveis que eu
trabalhei durante boa parte da minha vida, faziam essa parte de
ambiental e de consumidor. Tanto que minha proximidade com
consumidor, na rea de tutela, comea com minha carreira de
promotor. Eu entrei como promotor no Ministrio Pblico na
rea cvel, na parte ambiental em (...), mas no s ambiental,
mas havia a questo da tutela. Existia um promotor cvel que
fazia vara de famlia, fazia usucapio, e tambm fazia as
relaes de consumo coletivo, e as relaes ambientais de
cunho coletivo. Era tudo e, na verdade, no era nada, porque
das poucas vezes que eu tenha mexido num inqurito civil
nesse perodo, antes do Procurador-Geral desmembrar a sua
atribuio, se eu falei em 15 procedimentos foi muito. Eu no
me lembro de ter entrado com nenhuma ao, com nenhuma
medida. No que no houvesse, nesse perodo, questes
ambientais, no houvesse demanda, ou necessidade, mas que
simplesmente eu chegava, era audincia vinte e quatro horas, o
dia inteiro, os processos chegando, e a tutela, voc no era
ensinado a mexer nos processos. A tutela no era uma rea que
era prioridade institucional. Ento, voc chegava, abria o
armrio, e perguntava o que isso? Ah, so inquritos .
Ah, legal , voc abria e fechava. Pra qu que serve eu no sei.
Aquilo nem fazia parte das matrias de concursos, as noes de
tutela. O direito coletivo no era uma banca. Voc estudava por
estudar, o foco era Ao Popular e Ao Civil Pblica era
atribuio do Procurador Geral em regra, ento ningum
estudava Ao Civil Pblica. A quando chegava um ofcio
para o inqurito civil, a voc procurava naquela pilha. Voc
est falando de uma poca em que o Ministrio Pblico no
tinha funcionrios, e computadores nem pensar. A coisa mais
moderna que existia naquela poca era uma mquina Olivetti,
semi-eletrnica, que voc apagava e digitava, mas como era
aquela coisa meio esquisita, como no era da praxe do
cotidiano de ningum como a informtica hoje, ento quando
voc achava o manual ou encontrava algum que soubesse
mexer na mquina, voc conseguia fazer ali uma petio. Via

70

de regra, voc fazia aquilo mo, ou numa mquina de

escrever daquelas antigas, catando milho.(...) No tinha
estrutura. E a, na verdade, o promotor ficava preso na
demanda principal, que eram as demandas de urgncia, que
estavam na sua cara, no que as outras no fossem urgentes,
mas aquelas estavam na sua cara, o juiz chamando pra
audincia, o prazo para recurso, manifestao em defesa do
menor, a parte de famlia, do vnculo conjugal, etc. Ento,
nesse perodo todo, eu acho que no sou exceo, eu acho que
eu falei em 15 inquritos civis, num perodo de 10 anos de
atuao. (Promotor 4)

Com a resoluo 674, de 01 de dezembro de 1995, h a criao dos Centros

Regionais de Coordenao Administrativo-Institucional do Ministrio Pblico127,
correspondentes s circunscries do Ministrio Pblico e de seus rgos de atuao,
visando implantao e descentralizao dos rgos auxiliares do Ministrio Pblico,
para que houvesse maior proximidade com os promotores de justia e para que os
mesmos obtivessem apoio administrativo e institucional adequado.
Foram criados, assim, nove Centros Regionais, abrangendo todo o Estado do
Rio de Janeiro. Para o interesse da dissertao, importa apenas o foco no Centro
Regional onde est incluso o municpio de Niteri, objeto da pesquisa realizada. Ficou
institudo, assim, o 4 Centro Regional de Coordenao Administrativo

Institucional

com sede em Niteri, atendendo este municpio e as comarcas de Casimiro de Abreu,

Rio Bonito, Maric, Silva Jardim e Cachoeiras de Macacu.
Os Centros Regionais foram criados objetivando, assim, a descentralizao dos
rgos auxiliares do Ministrio Pblico e a proximidade com os promotores de justia,
atravs da regionalizao das reas de atuao. Cada Centro Regional supervisionado
por um Coordenador, designado pelo PGJ, dentre os promotores de justia em exerccio
nos rgos de execuo da Regio. Fica a cargo do Coordenador128 de cada Centro
Regional, assim, manter informados os rgos de administrao da Procuradoria Geral
de Justia e tratar da estrutura administrativa do Centro, para melhor troca de
informaes com a Capital.

127

Em 1996, atravs da Resoluo n 702, os Centros Regionais de Coordenao AdministrativoFuncional foram sendo transformados em Centros Regionais de Apoio Administrativo-Institucionais
CRAAIS do Ministrio Pblico.
128
Em 20 de outubro de 1998, objetivando a adoo de providncias no sentido de descentralizar e
interiorizar as atividades do Ministrio Pblico nos Centros, instituda a resoluo n 817, estabelecendo
as atribuies dos Coordenadores dos Centros Regionais, para melhor estabelecer mecanismos de
controle e estrutura aos centros, priorizando as atividades nas comarcas do interior.

71

Em 1998, pela Resoluo n. 807, de 02 de julho de 1998, foram criadas as

Coordenadorias Institucionais, para centralizar as atividades referentes s funes do
Ministrio Pblico. Foram criadas, assim, 18 Coordenadorias Institucionais, quais
sejam,
Artigo 2 - As Coordenadorias Institucionais assim se
identificam: Coordenadoria das Procuradorias de Justia;
Coordenadoria das Promotorias de Justia Criminais;
Coordenadoria das Promotorias de Justia de Investigao
Penal da 1 Central de Inquritos; Coordenadoria das
Promotorias de Justia de investigao Penal da 2 Central de
Inquritos; Coordenadoria das Promotorias de Justia de
Investigao Penal da 3 Central de Inquritos; Coordenadoria
das Promotorias de Justia de Execuo Penal; Coordenadoria
das Promotorias de Justia de Fazenda Pblica; Coordenadoria
das Promotorias de Justia de Famlia; Coordenadoria das
Promotorias de Justia de Acidentes do Trabalho;
Coordenadoria das Promotorias de Justia Cveis;
Coordenadoria das Promotorias de Justia de Ausentes, rfos
e Interditos e de Resduos; Coordenadoria das Promotorias de
Justia de Registro; Coordenadoria das Promotorias de Justia
da Massa Falida; Coordenadoria das Promotorias de Justia da
Infncia e da Juventude; Coordenadoria das Promotorias
Eleitorais; Coordenadoria de Defesa do Consumidor;
Coordenadoria de Proteo ao Meio Ambiente e
Patrimnio Cultural; Coordenadoria de Defesa da Cidadania.
(grifo nosso).

Aps a criao e diviso dos Centros Regionais, houve mudanas tambm na

delegao das atribuies do PGJ (atravs da resoluo n. 813, de 24 de setembro de
1998), passando a ser designada a atribuio aos promotores de justia em funo da
circunscrio territorial correspondente aos Centros Regionais, junto qual atuavam.
Pela resoluo tambm ficou instituda a criao de uma Promotoria Mvel
com atribuio para exercer permanente inspeo quanto ao respeito ao patrimnio
pblico e social, ao meio ambiente e a outros interesses difusos e coletivos, realizar
audincias pblicas em todo Estado do Rio de Janeiro e auxiliar as Promotorias
mencionadas no artigo antecedente (artigo 3) 129.
Tambm em 1998, j seguindo a Lei Orgnica Nacional do MP quanto
criao de rgos auxiliares, houve a transformao das Coordenadorias Institucionais
em Centros de Apoio Operacional

CAO, com a mesma diviso das Coordenadorias,

129

Na resoluo era previsto, ainda, um cadastro pelos promotores de justia, em relao aos inquritos e
aes civis pblicas, para que se pudesse manter um controle de todo o estado das aes de interesse
difuso e coletivo e, tambm, relatrios e estatsticas que possibilitassem anlises necessrias
elaborao de projetos setoriais e globais de interveno ministerial, preventiva ou repressiva (artigo 5
da Resoluo n 827/1998).

72

mas adequando-se como rgo de apoio. O Centro de Apoio Operacional serve,

basicamente, como coordenao para atividades conjuntas e centralizao de
informaes, e, principalmente, para o apoio tcnico e administrativo aos promotores de
justia que acumulavam as atribuies de tutela coletiva.
Em 2000130, os CAOs

Centros de Apoio Operacional, so novamente

reformulados, havendo a extino de muitos deles, passando a contar agora com nove
Centros de Apoio. So eles:

1 Centro de Apoio Operacional das Procuradorias de Justia;

2 Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia
Criminais; 3 Centro de Apoio Operacional das Promotorias de
Justia Cveis; 4 Centro de Apoio Operacional das
Promotorias de Justia da Infncia e Juventude; 5 Centro de
Apoio Operacional das Promotorias Eleitorais; 6 Centro de
Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Defesa da
Cidadania, do Consumidor e Proteo ao Meio Ambiente e
Patrimnio Cultural; 7 Centro de Apoio Operacional das
Promotorias de Justia de Investigao Penal da 1 Central de
Inquritos; 8 Centro de Apoio Operacional das Promotorias de
Justia de Investigao Penal da 2 Central de Inquritos; 9
Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de
Investigao Penal da 3 Central de Inquritos. (grifo nosso)

A dcada de 1990, para o Ministrio Pblico, em termos de organizao

Administrativo-Institucional, foi marcada, enfim, pela tentativa de organizao da
prpria estrutura interna, pela carncia desta e forte centralizao no controle das
demandas, alm da discricionariedade do Procurador Geral de Justia na designao dos
promotores. Estes acumulavam suas funes, de atribuio originria, s delegadas pelo
PGJ em relao s funes de tutela coletiva, abrangendo todos os casos de interesses
difusos e coletivos.
J no incio de 2000, h mudanas substanciais na lei e nas resolues que
reestruturam novamente as demandas coletivas no Estado, buscando priorizar a rea de
interesses difusos e coletivos, principalmente em matria de meio ambiente.
A primeira mudana fundamental ocorrida, e corroborada pela Lei Orgnica
do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, Lei Complementar n. 106, de 03 de
janeiro de 2003, foi em relao alterao na atribuio em matria de direitos difusos e
coletivos. A partir da lei complementar Estadual n 92, de 15 de maio de 2000, a
promoo do inqurito civil e da Ao Civil Pblica para proteo do meio ambiente,
130

Resoluo n 898, de 01 de fevereiro de 2000.

73

dos direitos do consumidor, do patrimnio pblico e social e de outros interesses

difusos e coletivos , atribuio originria do promotor de justia, ou seja, passa a ser
sua atividade- fim, e, com isso, h independncia funcional em sua atuao.
A partir da, o Ministrio Pblico Estadual do Rio de Janeiro organiza-se
administrativamente para que novos rgos de execuo sejam criados e para o
atendimento das demandas e aumento no quadro de promotores de tutela coletiva. Em
2000, foram criados, alm de 39 novos rgos de execuo, em todo Estado do Rio de
Janeiro, 33 promotorias de justia de Proteo aos Direitos Difusos131, para atuao nas
reas territoriais correspondentes aos Centros Regionais de Apoio Administrativo
Institucional - CRAAIs e, em relao ao 4 CRAAI, correspondente ao Centro Regional
onde est incluso o municpio de Niteri, foram previstas trs Promotorias de Direitos
Difusos, a serem implementadas gradativamente, em fevereiro, agosto e dezembro de
2001.132.
Outra resoluo importante para o Ministrio Pblico, tendo em vista a falta de
estrutura e necessidade constante de percias tcnicas, principalmente em relao aos
conflitos ambientais, foi a criao do Grupo de Apoio Tcnico Especializado GATE,
subordinado aos Coordenadores dos Centros de Apoio Operacional, podendo contar
com

profissionais nas reas de humanas, biolgicas e exatas, selecionados pelo

Ministrio Pblico na iniciativa privada ou cedidos por rgos pblicos federais,

estaduais, municipais e entidades da Administrao Indireta dos trs nveis da
federao (artigo 2 da Resoluo n 974, de 02 de fevereiro de 2001). Compete,
segundo o artigo 4 da resoluo, aos integrantes do GATE133:
I
emitir pareceres tcnicos ou esclarecimentos em laudos
existentes em autos de processos, inquritos e outros
procedimentos, sempre que solicitados;
II auxiliar os membros do Ministrio Pblico na formulao
de perguntas ou quesitos necessrios em sua rea de atribuio;
III
acompanhar os membros do Ministrio Pblico em
diligncias externas, sempre que solicitados;
IV manter relacionamento permanente com os institutos de
percia tcnica oficiais da Unio, Estados e Municpio;
V realizar vistorias externas com emisso de laudos, sempre
que solicitados;

131

Atualmente, atravs de informaes conseguidas pelas entrevistas feitas, j so mais de 50 Promotorias

de Tutela Coletiva em todo o Estado do Rio de Janeiro.
132
Artigo 2 da Resoluo n. 961, de 22 de dezembro de 2001.
133
Alm da criao do GATE existe, atualmente, na estrutura do MP, os GAPS Grupos de Apoio s
Promotorias, rgo do MP descentralizado, responsvel pelas notificaes, intimaes, vistorias,
apreenso de documentos, entre outros. J o GATE responsvel apenas pelas percias.

74

VI - atuar, especificamente, em sua rea de formao

profissional, participando de reunies, seminrios e audincias
pblicas, quando convocados.

Ainda em 2001134, foram criadas dez Regies de atuao do Ministrio

Pblico, vinculadas aos dez Centros Regionais de Apoio existentes, o que antes
correspondia, segundo a Lei Orgnica Estadual, a apenas duas regies, pelo artigo 45: a
Regio Especial do MP, correspondente Capital e a Primeira Regio do MP, que
abrangia todo o territrio do Estado, com excluso da Comarca da capital.
Em 03 de janeiro de 2003, aprovada a Lei Orgnica do Ministrio Pblico
Estadual do Rio de Janeiro, revogando a lei anterior e seguindo os parmetros da Lei
Orgnica Nacional, repetindo os princpios institucionais, bem como as vedaes do
Ministrio Pblico, formas de ingresso na carreira, entre outros.
Importante

ressaltar

incluso

dos

Centros

Regionais

de

Apoio

Administrativo e institucional como rgos auxiliares e a retirada da figura do curador

de justia como rgo de execuo, uniformizando o que j ocorria em outros Estados,
ao considerar apenas a existncia da figura do promotor de justia.
As mudanas mais significativas em relao atribuio das ACPs e da
escolha do Chefe da Instituio j haviam sido modificadas atravs das Leis
Complementares j mencionadas. Outra inovao, no que diz respeito aos rgos de
execuo do MP, a criao dos Grupos Especializados de Atuao Funcional135, que
so providos por tempo certo e disciplinados em resoluo do PGJ. Sobre determinado
assunto relevante, tanto na esfera criminal, como na esfera cvel, incluindo os direitos
difusos e coletivos, podem ser montadas equipes de promotores especificamente para a
resoluo de casos mais complexos.
Em relao s Promotorias de Justia de Direitos Difusos e Coletivos, a partir
de 2003

136

, passam a denominar-se Promotorias de Justia de Tutela Coletiva, sendo

instaladas em 15 ncleos, que correspondem, geralmente, aos prprios Centros

Regionais de Apoio Institucional. O Ncleo Niteri passa a atender alm do prprio
Municpio, Rio Bonito, Maric e Silva Jardim.
As mudanas nos ncleos e na diviso das regies devem-se regionalizao
do atendimento do Ministrio Pblico nessas regies. Quanto maior a aproximao do

134

Resoluo n 993, de 21 de agosto de 2001.

Artigo 6 , VI, da LC n 106/2003, acrescentado pela LC n 113, de 24 de agosto de 2006.
136
Resoluo n 1173, de 13 de outubro de 2003. Com a resoluo 1.317, de 27 de dezembro de 2005, h
o aumento dos ncleos, passando a ser 19 no total.
135

75

rgo, h maior conhecimento da regio e de suas particularidades, fazendo com que o

Ministrio Pblico se reestruture segundo s prprias necessidades da regio, excluindo
cidades e integrando outras. Em 2006, portanto, h uma mudana no Ncleo Niteri ,
que passa a atender apenas a Niteri, Rio Bonito e Maric, excluindo Silva Jardim, pela
Resoluo n 1.325, de 06 de abril de 2006.
Com as modificaes, tanto o CRAAI Niteri diminui o nmero de cidades a
serem abrangidas, como a prpria Tutela Coletiva na regio que abrange Niteri, atravs
da diminuio no Ncleo. Sobre a tendncia do Ministrio Pblico na regionalizao, os
promotores relatam a melhoria no andamento das ACPs e dos inquritos civis,
aproximando o promotor dos fatos e da populao, causando, com isso, maior afinidade
com a questo ambiental.
(...) Eu tinha Silva Jardim, mas estava muito longe, ento eu fiz
um acordo com um colega do ncleo de Maric, as ONGs
estavam pedindo, estava mais prximo, pelos problemas. (...)
Acho que a tendncia voc ir se especializando, quer dizer,
no nem especialidade, especialidade eu sou totalmente
favorvel, mas eu acho que o Ministrio Pblico passou por um
processo de regionalizao, e a a regionalizao implica no
processo de especializao, ento, eu fui promotor da Regio
dos Lagos, sediada em Cabo Frio, mas eu era responsvel por
toda a tutela coletiva de Saquarema Quissam. Hoje tem um
em Araruama, dois em Cabo Frio e um em Maca, ento, a
tendncia voc ir diluindo, e isso trouxe uma maior demanda
nessa rea de tutela coletiva, que a populao est reclamando
por uma atuao maior. (Promotor 5)

Tambm em 2006, atravs da resoluo n 1.324, de 31 de maro de 2006, h

nova reestruturao dos CRAAIS, passando agora a quinze Centros, com novas
divises. So eles:
I - CRAAI Campos, anteriormente denominado 1 CRAAI,
abrangendo os rgos de execuo do Ministrio Pblico
situados nas Comarcas de Campos dos Goytacazes, So Fidelis,
So Francisco do Itabapoana e So Joo da Barra;
II -CRAAI Nova Friburgo, anteriormente denominado 2
CRAAI, abrangendo os rgos de execuo do Ministrio
Pblico situados nas Comarcas de Bom Jardim, Cachoeiras de
Macacu, Cantagalo, Cordeiro, Duas Barras, Nova Friburgo,
Santa Maria Madalena, So Sebastio do Alto e Trajano de
Moraes;
III -CRAAI Cabo Frio, anteriormente denominado 3 CRAAI,
abrangendo os rgos de execuo do Ministrio Pblico
situados nas Comarcas de Araruama, Armao de Bzios,
Arraial do Cabo, Cabo Frio, Iguaba Grande, So Pedro da
Aldeia e Saquarema;

76

IV -CRAAI Niteri, anteriormente denominado 4 CRAAI,

abrangendo os rgos de execuo do Ministrio Pblico
situados nas Comarcas de Maric e Niteri;
V -CRAAI So Gonalo, anteriormente denominado 5
CRAAI, abrangendo os rgos de execuo do Ministrio
Pblico situados nas Comarcas de Itabora, Rio Bonito e So
Gonalo;
VI -CRAAI Duque de Caxias, anteriormente denominado 6
CRAAI, abrangendo os rgos de execuo do Ministrio
Pblico situados nas Comarcas de Belford Roxo, Duque de
Caxias, Mag e So Joo de Meriti;
VII -CRAAI Volta Redonda, anteriormente denominado 7
CRAAI, abrangendo os rgos de execuo do Ministrio
Pblico situados nas Comarcas de Barra Mansa, Itatiaia,
Pinheiral, Porto Real/Quatis, Resende, Rio Claro e Volta
Redonda;
VIII-CRAAI Barra do Pira, anteriormente denominado 8
CRAAI, abrangendo os rgos de execuo do Ministrio
Pblico situados nas Comarcas de Barra do Pirai, Engenheiro
Paulo de Frontin, Mendes, Miguel Pereira, Paty do Alferes,
Pira, Rio das Flores, Valena e Vassouras;
IX -CRAAI Petrpolis, anteriormente denominado 9 CRAAI,
abrangendo os rgos de execuo do Ministrio Pblico
situados nas Comarcas de Paraba do Sul, Petrpolis, So Jose
do Vale do Rio Preto e Trs Rios;
X -CRAAI Rio de Janeiro, anteriormente denominado 10
CRAAI, abrangendo os rgos de execuo do Ministrio
Pblico situados na Comarca do Rio de Janeiro;
XI -CRAAI Nova Iguau, anteriormente denominado 11
CRAAI, abrangendo os rgos de execuo do Ministrio
Pblico situados nas Comarcas de Itagua, Japeri, Nilpolis,
Nova Iguau, Paracambi, Queimados e Seropdica;
XII -CRAAI Itaperuna, abrangendo os rgos de execuo do
Ministrio Pblico situados nas Comarcas de Bom Jesus do
Itabapoana, Cambuci, Italva/Cardoso Moreira, Itaocara,
Itaperuna, Laje do Muria, Miracema, Natividade, Porcincula
e Santo Antnio de Pdua;
XIII-CRAAI Maca, abrangendo os rgos de execuo do
Ministrio Pblico situados nas Comarcas de Casimiro de
Abreu, Conceio de Macabu, Maca, Quissam/Carapebus,
Rio das Ostras e Silva Jardim;
XIV-CRAAI Terespolis, abrangendo os rgos de execuo
do Ministrio Pblico situados nas Comarcas de Carmo,
Guapimirim, Sapucaia, Sumidouro e Terespolis;
XV -CRAAI Angra dos Reis, abrangendo os rgos de
execuo do Ministrio Pblico situados nas Comarcas de
Angra dos Reis, Mangaratiba e Paraty. (grifo nosso)

77

2.2.2 A especializao da Tutela Coletiva

Entre as mudanas internas institucionais, para a melhoria no atendimento das

demandas coletivas, deve-se destacar tanto o processo de regionalizao da Tutela
Coletiva atravs da criao de Ncleos em todo o Estado, j citado, quanto
especializao das Promotorias, o que ainda no realidade em todo o Estado, mas
consolida-se como tendncia dos Ministrios Pblicos Estaduais, em todo Brasil.
A especializao importa no desmembramento da Tutela Coletiva em ramos
diferenciados, para concentrar os trabalhos dos promotores especializados em apenas
um dos ramos da tutela coletiva. Como criao institucional, convencionou-se na
diviso em trs ramos principais, a saber, cidadania (patrimnio pblico), consumidor e
meio ambiente.

O tronco a tutela coletiva. E as razes fundamentais desse

tronco, dessa rvore, so trs ramos: meio ambiente,
consumidor e patrimnio pblico (cidadania). Da, voc tem
outras razes, que voc pode dividir na promotoria do idoso, a
promotoria da sade, ns no temos ainda aqui, mas h Estados
onde j existe.(...) Hoje voc tem uma especializao maior
ainda em outros Estados. (...) H Estados em que h Promotoria
da Sade, h Estados em que h Promotoria da Educao, ento
h uma especializao sim nessas reas. Ento eu acho
importante a especializao. Na rea de meio ambiente essa a
principal. (promotor 2)

Outro ponto importante a ser ressaltado, em relao especializao, que

esta modifica substancialmente a relao de demandas coletivas quando ela ocorre, ou
seja, nos municpios e regies onde h especializao, h maior nmero de demandas
coletivas, j que o promotor trabalha apenas com determinado bem jurdico coletivo,
priorizando-o, e, tambm, pela presena de promotoria especializada, o que aumenta o
conhecimento da populao, e conseqentemente, h maior procura.
Em Niteri, por exemplo, os promotores especializados em determinado
ramo, em relao aos no especializados nos outros municpios onde atuam (quer
dizer, a atribuio abrange toda a Tutela Coletiva municipal), possuem uma demanda
muito maior em relao ao ramo especializado do que em relao toda Tutela Coletiva
de algum outro municpio137.
137

Em um dos levantamentos feitos com dados retirados do MP, no ano de 2003, quando a 2 Promotoria
de Justia de Tutela Coletiva abarcava meio ambiente (especializao) em Niteri e toda a Tutela

78

A especializao tambm tem essa faca de dois gumes, voc

acaba, indiretamente, dando preferncia aos inquritos da
matria que voc entende, que voc atua. (...) A presena do
promotor importante para que ele sinta a presso local e ele
vai produzir. Se tivesse promotor l em Rio Bonito eu tenho
certeza que a demanda seria o inverso. Se eu pudesse estar l e
c, vinte e quatro horas, a demanda seria o inverso. (...)
(Promotor 4)

Atravs dos relatos dos promotores de justia, o que se pode notar, em relao
a Niteri, que a mesma foi beneficiada na diviso dos CRAAIs e dos Ncleos,
passando a contar, hoje, com quatro promotorias especializadas : Promotoria de Meio
Ambiente e Urbanismo, Promotoria do Consumidor, Promotoria da Cidadania e
Promotoria da Idoso e do deficiente fsico138.
Em 2006, a Promotoria de Meio Ambiente e Urbanismo passa a atender
somente o municpio de Niteri, aps a especializao que veio ocorrendo desde 2001,
atravs do lobby dos promotores titulares do Centro Regional, e seus respectivos
coordenadores, juntos aos rgos superiores da instituio139. Com a ampliao,
portanto, de suas novas funes, o Ministrio Pblico cresceu em sua estrutura
organizativa, ampliando o quadro de funcionrios, tcnicos, promotores e procuradores,
para atender a alta demanda de processos.
Ocorre que a instituio, apesar dos ganhos polticos considerveis e do
crescimento na sua estrutura organizativa, no acompanhou as mudanas trazidas de
uma maneira uniforme, o que gerou e gera problemas at hoje de reestruturao da
instituio e, no raras vezes, na insuficincia de sua atuao. Partir, portanto, para
anlise das aes propostas pela instituio e pela relao desta com os outros atores,
ajuda a elucidar as mudanas nas estratgias de atuao do Ministrio Pblico.

Coletiva (no-especializao) no municpio de Silva Jardim, constatou-se a existncia de 9 ACPs

ambientais propostas pelo MP, em Niteri, e apenas 2 ACPs abrangendo toda Tutela Coletiva em Silva
Jardim. (s levei em considerao as aes a partir da especializao em Niteri, o que veio a ocorrer em
2001). Tambm, segundo o relato de um dos promotores de justia, o nmero de Inquritos civis dos trs
outros municpios do Ncleo de Tutela Coletiva no chegavam a 10% do volume de Inquritos Civis em
Niteri.
138
Em Niteri, so quatro promotores ao todo; um para cada promotoria especializada. J na Capital do
Estado, segundo informaes obtidas nas entrevistas, so quatro promotores para o Meio Ambiente, oito
para Cidadania e trs para Consumidor, que, em volume de trabalho, a menor demanda em todo Estado.
139
Houve o encaminhamento da diviso, por parte do Coordenador, poca, para o PGJ, que editou a
resoluo. Aps, a resoluo, por tratar de atividade-fim dos promotores, passou pelo rgo Especial do
Colgio de Procuradores para ser aprovada. O CRAAI, atualmente, atende aos municpios de Rio Bonito
e Maric, mas, em relao tutela coletiva, esses municpios foram incorporados s outras duas
promotorias, do Consumidor (Rio Bonito) e Cidadania (Maric).

79

3. PODER PBLICO E SOCIEDADE CIVIL: CARACTERIZAO DOS ACPS

AMBIENTAIS E ESTRATGIAS DISCURSIVAS

A conceituao jurdica do que seja considerado meio ambiente, atravs da

anlise da legislao e da doutrina, faz-se necessria para a compreenso de sua
incorporao pelo Direito, e como isso vai se refletir na prpria tutela judicial do
mesmo, atravs da atuao do Ministrio Pblico e de outros atores nas ACPs
ambientais.
O conceito jurdico de meio ambiente varia a partir da integrao ou excluso
do seu conceito dos elementos culturais ou artificiais. O legislador ordinrio considera
como meio ambiente apenas os seus elementos naturais, j que a Lei de Poltica
Nacional do Meio Ambiente, j comentada, dispe, em seu art. 3, ser meio ambiente o
conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e
biolgica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas .
Harmonizado com ele, o art. 5, inciso LXXIII, da Constituio Federal de
1988, trata separadamente o meio ambiente e o patrimnio histrico e cultural. Tambm
o vocbulo natureza apresentado diversas vezes, abrange indistintamente os reinos
animal, vegetal e mineral, mas ficam excludas do seu alcance acesses humanas.
A Constituio Federal, ao dar tratamento jurdico ao meio ambiente como
bem de uso comum do povo, criou um novo conceito jurdico. Isto porque, at ento,
tinha-se como integrantes do conceito de bem de uso comum os rios, os mares, praias,
estradas, praas e ruas. O meio ambiente deixou de ser coisa abstrata, sem dono, para
ser bem de uso comum do povo, constitucionalmente protegido.
A legislao fluminense considerou como meio ambiente todas as guas
interiores ou costeiras, superficiais ou subterrneas, o ar e o solo (artigo 1, pargrafo
nico do Decreto-Lei 134/75). Pode-se perceber que a maioria das legislaes estaduais
80

no limita o campo ambiental ao homem, mas a todas as formas de vida, antecipando

assim a definio federal, que bastante ampla, que com o seu conceito atingiu tudo
aquilo que permite a vida, que a abriga e rege.
A doutrina sobre o meio ambiente, apesar das controvrsias existentes, tem
entendido pela ampliao da sua abrangncia. Jos Afonso da Silva, por exemplo, trata
do meio ambiente em seu sentido amplo, pois considera-o como
a interao do conjunto de elementos naturais, artificiais e
culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida
em todas as suas formas. A integrao busca assumir uma
concepo unitria do ambiente, compreensiva dos recursos
naturais e culturais.140

Destaca-se, assim, a existncia de trs aspectos do meio ambiente, quais

sejam:
Meio ambiente natural - constitudo pela biosfera, ou seja, o solo, a gua, o ar
atmosfrico, a flora e a fauna. onde se d a correlao recproca entre as
espcies e as relaes destas com o meio fsico que ocupam;
Meio ambiente cultural

integrado pelo patrimnio artstico, histrico, turstico,

paisagstico, arqueolgico e espeleolgico;

Meio ambiente artificial

formado pelo espao urbano construdo,

consubstanciado no conjunto de edificaes e pelos equipamentos pblicos:

ruas, praas, reas verdes, e todos os demais assentamentos de reflexos
urbansticos.141
J para Milar142, "meio ambiente" uma expresso "camaleo" uma vez que
inexiste consenso sobre sua definio. Distingue, entretanto, dentro do conceito jurdico
de meio ambiente uma perspectiva estrita e outra ampla. Na primeira, o meio ambiente
uma expresso do patrimnio natural e suas relaes com e entre os seres vivos

143

J na concepo ampla h uma abrangncia de toda natureza original e artificial,

incluindo os bens culturais correlatos, como as edificaes e demais construes
humanas.
H, assim, na doutrina brasileira contempornea, a abordagem da questo
ambiental que englobe tambm seus aspectos artificiais, sociais, culturais, econmicos e

140

SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. So Paulo: Malheiros, 1994, p.2.
SILVA, Jos Afonso da. Op. Cit., p.2-3.
142
MILAR, dis. Direito do Ambiente. So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 4 edio, 2005, p.
98.
143
Idem, p. 99.
141

81

polticos. Segundo Mancuso

estaria havendo, por parte da sociedade brasileira

contempornea, uma interpretao holstica do conceito de meio ambiente , levandose em considerao, assim, um conceito global de patrimnio ambiental .144
Vale, nesse sentido, relacionar o modelo trplice sugerido por Paulo de Bessa
Antunes145, para o qual o direito ambiental se desdobra em trs vertentes fundamentais:
direito ao meio ambiente, direito sobre o meio ambiente e direito do meio ambiente.
Corresponde a integrar os direitos saudvel qualidade de vida, ao
desenvolvimento econmico e proteo dos recursos naturais. Possui, portanto, uma
dimenso humana, uma dimenso econmica e uma dimenso ecolgica. Resumindo:
DIREITO AO MEIO AMBIENTE
AMBIENTE
Saudvel qualidade de vida
Dimenso Humana

DIREITO SOBRE O MEIO AMBIENTE

DIREITO

DO

MEIO

Desenvolvimento Econmico
Dimenso Econmica

Proteo do Recursos Naturais

Dimenso Ecolgica

Questo interessante no que se refere abrangncia jurdica do meio ambiente

se d em relao ao fato de que sua contempornea concepo inclui o meio ambiente
de trabalho e, portanto, como bem a ser tutelado pela ACP, tendo em vista o risco
qualidade de vida de toda a sociedade, bem como pelo risco sade pblica,
considerando-o como de interesse difuso146.
A controvrsia, todavia, persiste no que diz respeito competncia em Ao
Civil Pblica na esfera trabalhista, entendendo muitos autores que esta seria da Justia
do Trabalho, por envolver a relao empregado-empregador sendo, assim, interesse
individual ou, mesmo, de um grupo determinado, e no o interesse difuso147. H,
todavia, conforme aponta Mazzilli, dois enfoques diferenciados na apreciao da
matria relativa ao meio ambiente do trabalho, que pode ser tanto de competncia da
144

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao Civil Pblica: em defesa do meio ambiente, do patrimnio

cultural e dos consumidores. 8 edio.So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p.21.
145
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p.9.
146
Em Niteri, o MPE props ACP em face do Estado do Rio de Janeiro, em 2004, envolvendo, tambm,
o meio ambiente do Trabalho. Tratava-se de Ao visando reformas no IML Instituto Mdico Legal,
pela poluio causada, apresentando risco potencial sade pblica, ao meio ambiente natural (poluio
da Baa de Guanabara pelos resduos lanados diretamente, sem qualquer tratamento especial) e ao meio
ambiente do trabalho, em relao s condies insalubres para os funcionrios, como insuficincia e
inadequao tcnica de material de trabalho. Dados retirados da Ao n. 2004.002.005941-0.
147
Este o posicionamento de Celso Antnio Pacheco Fiorillo, citando o entendimento do STF no
Recurso Extraordinrio 206.220/MG (relator Ministro Marco Aurlio, j. 16/03/1999, publ. 17/09/1999),
tendo a ao civil pblica como causa de pedir e pedidos voltados observao do meio ambiente do
trabalho e, portanto, aos interesses dos empregados, a competncia para julg-la da Justia do
Trabalho . Em FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 6 edio.
So Paulo: Saraiva, 2005. p. 313. Cabe citar, tambm, a smula 736 do STF que versa sobre a questo:
Compete Justia do Trabalho julgar as aes que tenham como causa de pedir o descumprimento de
normas trabalhistas relativas segurana, higiene e sade dos trabalhadores .

82

Justia do Trabalho quanto da Justia Comum: nesta, esto as questes ambientais que
digam respeito a interesses mais gerais, a toda coletividade; naquelas, a causa de pedir e
o pedido devem ater-se a questes de natureza trabalhista, como discusses acerca dos
horrios da jornada de trabalho, fixao ou reajuste de salrios, concesso de frias,
entre outros148.
Nota-se, portanto, que, paralelo questo conceitual substantiva, transita uma
nova conceituao da ao poltico-jurdica, que identifica, na multiplicidade de
modelos, alternativas para a participao do cidado. Dessa forma, faz sentido reclamar
o meio ambiente do trabalho no conjunto dos debates relativos aos novos direitos em
razo de ser o trabalho o espao primordial a se fazer valer a cidadania.

3.1. As ACPs ambientais em Niteri

A Ao Civil Pblica, como j mencionado, tem se demonstrado o meio mais

recorrente na busca da resoluo dos conflitos ambientais, por via judicial. Comparada a
outros instrumentos de proteo do meio ambiente, como a Ao Popular149 - onde a
participao do cidado como legitimado ativo para prop-la se d ainda de maneira
tmida e encontra diversas dificuldades no campo prtico, j que a prpria legislao
atual no viabiliza meios de melhor efetiv-la

o instrumento processual estudado tem

sido o meio capaz de viabilizar o espao de discusso sobre a questo da tutela

ambiental e seus conflitos atuais.
Por esta garantia legal, constri-se, atravs das denncias, inquritos civis, dos
demais procedimentos processuais e dos Termos de compromisso de Ajustamento de
148

Hugo de Nigro Mazzilli, ao comentar a jurisprudncia do STF, especialmente a smula 736, aponta
para o cuidado na sua interpretao extensiva, j que questes mais genricas, que digam respeito ao
meio ambiente do trabalho como um todo, devem continuar afetas Justia Comum, sob pena de vermos
a Justia obreira acabar decidindo questes que excedem o mbito constitucional de sua competncia .
Ver MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo: meio ambiente, consumidor,
patrimnio cultural, patrimnio pblico e outros interesses. 19 edio. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 243.
149
No perodo investigado, de janeiro de 1998 a maro de 2007, foram propostas, ao todo, oito Aes
Populares que versavam sobre questes ambientais, a saber: Processo n. 99.002.016270-5, proposto por
Celso Felcio Panza em face do Municpio de Niteri; processo n. 00.002.022379-0, proposto por Geg
Galindo em face do Municpio de Niteri; Processo n. 02.002.019286-4, proposto por Adolfo Anacleto
Leal em face da empresa guas de Niteri e outros rus; processo n. 02.002.006165-4, proposto por
Evandro Bastos Sathler em face da Cmara Municipal de Niteri e Municpio de Niteri; processo n.
03.002.024601-2, proposto por Gerhard Sardo em face do Municpio de Niteri; processo n.
03.002.022255-0, proposto por Geg Galindo em face do Municpio de Niteri; 03.002.027151-1,
proposto por Geg Galindo em face do Municpio de Niteri; processo n. 05.002.026083-0, proposto por
Marcos Eduardo S. Jordo em face do Municpio de Niteri e outros.

83

Conduta (TACs), um espao dialgico aberto aos atores sociais envolvidos na questo
ambiental, destacando-se a atuao central do Ministrio Pblico, como participante
essencial e intermedirio na resoluo dos conflitos.
Como afirma Mario Fuks150,
(...)no Rio de Janeiro, a criao , no mbito do Ministrio
Pblico, de uma estrutura especfica para lidar com a proteo
ao meio ambiente no apenas abriu espao para o
encaminhamento das demandas dos grupos ambientais, mas,
principalmente, estimulou a redefinio, em termos ambientais,
das mais variadas reivindicaes de associaes de moradores.

Atravs da pesquisa feita nos processos judiciais relativos s ACPs

Ambientais, constatou-se, no ltimo levantamento feito, a existncia de 47 ACPs
ambientais151, sendo 34 aes propostas diretamente pelo Ministrio Pblico, atravs, na
maioria das vezes, de representaes e denncias da sociedade civil, tanto indivduos
isolados quanto entidades civis.

3.1.1. Caracterizao das ACPs

Atravs da anlise das ACPs ambientais propostas em Niteri, desde o
surgimento da LACP, em 1985, pde-se apreender a seguinte caracterizao das aes,
segundo o bem ambiental atingido, conforme tabela abaixo152:
150

FUKS, Mario. Op. Cit., p. 50.

Foram feitos, ao todo, trs levantamentos de dados, em datas diferentes, sobre as Aes Civis Pblicas
Ambientais para que pudesse ser feita a anlise e atualizao dos dados coletados. No levantamento feito
em 2001, em uma primeira fase da anlise, havia 49 inquritos civis e 19 Aes Civis Pblicas
Ambientais, apenas na cidade de Niteri. Ver MADEIRA FILHO, Wilson et alli. Aes Civis Pblicas
Ambientais em Niteri. Relatrio PIBIC. Niteri: Universidade Federal Fluminense, 2001. Na segunda
coleta de dados o nmero aumentou para 36 Aes Civis Pblicas Ambientais. O ltimo levantamento
foi feito em dezembro de 2006, constatando-se a existncia de 47 ACPs, desde o incio da propositura das
ACPs, em 1986. Os dados foram colhidos no CRAAI Niteri.
152
A caracterizao das ACPs foi feita visando apenas a compreenso dos conflitos ambientais no
Municpio de um modo geral, demonstrando a prevalncia de determinados bens ambientais na arena
judicial. O conceito de meio ambiente abarca tanto a proteo do meio ambiente natural, quanto o meio
ambiente artificial, cultural e o meio ambiente do trabalho correspondendo, assim, conforme preceitua a
Constituio Federal, em seu artigo 225, tudo que est relacionado tambm sadia e essencial qualidade
de vida. A caracterizao e diferenciao, enfim, tem apenas fins didticos, at porque no possvel
definir, com exatido, os limites entre meio ambiente natural, artificial, ou mesmo o meio ambiente do
trabalho, j que em algumas aes vrios so os bens ambientais a merecer tutela. A diviso feita leva em
considerao, portanto, a prevalncia de determinado bem ambiental na demanda. As duas primeiras
caracterizaes
meio ambiente natural e meio ambiente urbano
so mais gerais. As outras
classificaes dizem respeito a bens ambientais que aparecem numa constncia maior nas ACPs em
Niteri, merecendo, portanto, uma diferenciao. Tanto a poluio sonora quanto a emisso de radiao e
as questes relativas a saneamento bsico e resduos slidos, por exemplo, poderiam estar inseridos no
meio ambiente urbano, mas foram destacados separadamente pela sua maior expresso, no municpio,
face aos demais. Para discriminao das ACPs includas em cada caracterizao, ver Tabela 4, no Anexo
6 da dissertao.
151

84

Caracterizao das ACPs

Meio Ambiente Natural
Meio Ambiente Urbano

6%

4%

4%
30%

11%

Poluio Sonora
Resduos Slidos e
Saneamento Bsico
reas Costeiras, Rios e
Lagoas
Emisso de Radiao

19%
26%

Meio Ambiente
Cultural

Ao caracterizar os danos ambientais ao meio ambiente natural153, h uma

tendncia nas aes relativas aos danos relacionados s unidades de conservao154,
onde so observadas aes referentes a construes imobilirias irregulares, projetos de
urbanizao e desmatamentos nas reas de proteo ambiental.
As unidades de conservao constituem um das categorias de
territoriais especialmente protegidos , conforme a Constituio

155

espaos

, no abrangendo,

assim, todas as reas que podero ser delimitadas como reas de proteo pelo Poder
Pblico.
Como ressalta Milar,

153

O meio ambiente natural ou fsico pode ser compreendido como sendo aquele constitudo por solo,
gua, ar atmosfrico, flora e fauna .Em FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito
Ambiental Brasileiro. 6 edio. So Paulo: Saraiva, 2005. p.20. No meio ambiente natural considerouse as aes envolvendo conflitos em espaos territoriais especialmente protegidos, como as Unidades de
Conservao, desmatamentos, destruio da flora e da fauna.
154
A lei 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao, as conceituou, em seu
artigo 2, como espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com
caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de
conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias de
proteo . Conforme Milar, para que haja a configurao jurdico-ecolgica de uma unidade de
conservao, deve haver: a relevncia natural; o carter oficial; a delimitao territorial; o objeto
conservacionista; e o regime especial de proteo e administrao . Para um melhor estudo sobre as
categorias de unidades de conservao, bem como os espaos territoriais especialmente protegidos, ver
MILAR, Edis. Direito do Ambiente. Op. Cit., pp. 357-398.
155
A Constituio Federal estabelece, em seu artigo 225, 1, I, II, III e VI, as quatro categorias
fundamentais de espaos protegidos: rea de Proteo Especial, rea de Preservao Permanente,
Reserva Legal e Unidades de Conservao.

85

Toda unidade de conservao rea especialmente protegida,

mas a recproca no verdadeira, pois a prpria Constituio
traz exemplos de biomas que recebem tutela especial, e nem
por isso so, na sua totalidade, unidades de conservao.156

A unidade de conservao seria, assim, espcie do gnero espaos territoriais

especialmente protegidos. As Unidades de Conservao so divididas em dois grupos, a
saber, Unidades de Proteo Integral, que tem como objetivo preservar a natureza,
sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais

157

, procurando evitar,

com isso, qualquer interferncia humana, e Unidades de Uso Sustentvel, cujo objetivo
bsico compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela
dos seus recursos naturais

158

Dentro desses dois grupos, foram criadas 12 categorias de proteo,

entendendo como Unidades de Proteo Integral a Estao Ecolgica, Reserva
Biolgica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refgio de Vida Silvestre; e como
Unidades de Uso Sustentvel, as reas de Proteo Ambiental, as reas de Relevante
Interesse Ecolgico, as Florestas Nacionais, as Reservas Extrativistas, as Reservas de
Fauna, as Reservas de Desenvolvimento Sustentvel e as Reservas Particulares do
Patrimnio Natural159.
O que tem ocorrido com maior freqncia em Niteri so as ocupaes
irregulares com relao s reas de Proteo Ambiental e aos controversos limites do
Parque Estadual da Serra da Tiririca, ambos os locais onde o avano da especulao
imobiliria, com crescente processo de verticalizao, e o crescimento desordenado de
residncias, condomnios e construes subnormais compromete a integridade das reas
protegidas.
A Serra da Tiririca, antes prevista como rea de preservao permanente pela
Lei Orgnica do Municpio e, aps, em 1993, institudo o Parque Estadual da Serra da
Tiririca pelo decreto estadual 18.598/93, passa a fazer parte das Unidades de
Conservao.

156

MILAR, Edis. Op. Cit., p. 364. Nesse gnero, portanto, estariam includas as modalidades de
conservao e preservao , conforme preceitua Antnio Herman Benjamin, citado por Milar,
...conservao ela prpria modalidade (= espcie) de proteo especial da natureza, contrapondo-se
preservao : esta como garantia integral da biota, aquela, mais flexvel, contentando-se em impor certos
requisitos explorao, dita sustentvel, dos recursos naturais .
157
Artigo 7, 1 da Lei 9985/2000.
158
Artigo 7, 2 da Lei 9985/2000.
159
Artigos 8 e 14 da Lei 9985/2000.

86

No mesmo ano de sua criao, foi instituda a Comisso Pr-Parque Estadual

da Serra da Tiririca, pela portaria IEF/RJ n 68/99, incumbida de definir as aes
necessrias delimitao do mesmo j que, desde a criao do Parque, no havia a sua
demarcao definitiva, onde o decreto referiu-se, apenas rea de estudo. A Comisso
trabalhou por dois anos, sendo o seu trabalho submetido, atravs do IEF, ao Governo, a
fim de que o mesmo aprovasse a delimitao definitiva por decreto.
O Parque possui, assim, apenas uma demarcao provisria, gerando conflitos,
desde a sua ocupao desordenada falta de fiscalizao. Existem, ao todo, quatro
ACPs referentes ao Parque, incluindo entre os seus objetos, dentre outros, a sua
fiscalizao e, sobretudo, a demarcao definitiva de sua rea.
A ao160 referente demarcao da rea de Serra da Tiririca, proposta por
uma ONG em 2002, tem como objeto principal a implantao do Parque, com a
elaborao do Plano de Manejo. A mesma foi acolhida, em primeira e segunda
instncias, mas at maro de 2007, no havia resposta da constitucionalidade da referida
demarcao.
Uma das estratgias argumentativas utilizada pelos rus no processo (Estado
do Rio de Janeiro e Fundao Instituto Estadual de Florestas

IEF/RJ, pessoa jurdica

responsvel pela fiscalizao e gesto do Parque) de que a referida demarcao

deveria ser feita por lei, e no por decreto, j que a Constituio Federal, ao tratar das
Unidades de Conservao, ressalta que a mesma s poder ser modificada em sua rea
por lei, passando pela Assemblia Legislativa, e no por decreto do Executivo.
Em contrapartida, o Parque Estadual, conforme argumentos de defesa da
ONG, no foi sequer implantado, no havendo que se falar, portanto, em modificao
de sua rea.
Ou seja, existe um Parque que a gente chama de rea de estudo
que abrange uma determinada rea. O decreto que criou essa
rea de estudo diz o seguinte: foi criada uma comisso, com
membros da sociedade civil, governo, prefeitura, etc., para,
dentro dessa rea de estudo, fazer um recorte final pra ver o
que ser essa rea definitiva. Isto est na lei e no decreto de 93.
Desde 93 essa rea no foi demarcada. Apenas em 99 se criou
uma comisso, que trabalhou dois anos, ento ela props uma
delimitao definitiva, conforme a lei. (...) O IEF submeteu a
proposta de delimitao definitiva ao Governo e o Governo
sentou em cima. (...) S que esto partindo do princpio que a
rea de estudo uma rea vlida, mas no uma rea vlida.
Tanto no uma rea do Parque que ela no foi desapropriada.
E a lei muito clara: voc s vai desafetar uma rea por lei. A
160

Ao n. 2002.002.003411-0.

87

rea no est afetada, ento, no h que se falar em

desafetamento, ento a discusso toda est em cima disso.
Vamos para Braslia, tanto no STJ quanto no STF. Perda de
tempo. (representantes da ONG NEA Protetores da Floresta)

Sem respostas definitivas do Judicirio sobre a questo, desde sua criao, h

mais de oito anos, abre-se espao para novos conflitos, gerando discusses acerca da
legitimidade das ocupaes na rea.
De um modo geral, e considerando as demandas judiciais ambientais
investigadas em sua totalidade, a caracterizao principal destas relaciona-se com o
meio ambiente urbano161, levando em considerao as aes relativas ao planejamento
urbano, construes irregulares, poluio atmosfrica, enfim, aes referentes ao
desenvolvimento da cidade sustentvel, como sistema virio, impactos de vizinhana,
entre outros.
Ainda em relao ao meio ambiente urbano, h uma significativa quantidade
de demandas ambientais judiciais em relao poluio sonora. Esta, respondendo por
19% das ACP ambientais, aparece como uma das maiores demandas de representaes
e denncias ao MPE no municpio de Niteri, segundo entrevistas com os promotores
de justia.
Contrariamente s outras aes, o andamento dos processos envolvendo
poluio sonora rpido, finalizando, geralmente, em Termos de Ajustamento de
Conduta, principalmente por tratar-se de compromissos ajustados com particulares.
Nesses casos, as aes tendem a ser favorveis ao Ministrio Pblico, diferentemente
daquelas que envolvem obrigaes com o Poder Pblico, o que ser abordado
posteriormente.
Alm da poluio sonora, tambm expressivo o nmero de ACPs
envolvendo os resduos slidos e o saneamento bsico. Em relao ao saneamento
bsico no Municpio, as ACPs162 referem-se ao tratamento de esgoto na cidade, tendo

161

O meio ambiente urbano, como j se apontou, faz parte do patrimnio ambiental artificial que aquele
constitudo pelo espao urbano construdo, consubstanciado no conjunto de edificaes (espao urbano
fechado) e dos equipamentos pblicos (ruas, praas, reas verdes, espaos livres em geral: espao urbano
aberto) . Em SILVA, Jose Afonso da. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros, 2003.
p.20. Percebe-se, aqui, o conceito ampliado do meio ambiente, como produto das interaes e relaes
da sociedade humana com o mundo natural , passando, assim, a ser objeto das polticas pblicas
ambientais. Ver MILAR, Edis. Direito do ambiente. Op. Cit., p. 420.
162
ACP n. 1998.002.014527-4, proposta pelo MPE em face da CEDAE e do Municpio de Niteri, para
a construo da rede de tratamento de esgoto da Regio Ocenica; ACP n. 1998.002.014523-7, proposta
pelo MPE em face da CEDAE e do Municpio de Niteri, para a construo da rede de tratamento de
esgoto do Bairro Jurujuba; ACP n. 1999.002.009954-0, proposta pelo MPE em face da FEEMA,
CEDAE e Estado do Rio de Janeiro.

88

como argumentos principais no apenas a poluio causada, mas qualidade de vida

dos moradores - envolvendo a higiene e a sade - um dos pilares da conceituao
contempornea do meio ambiente, voltada a uma interpretao antropocntrica.
Em relao aos resduos slidos163, ressalta-se um dos maiores problemas da
sociedade de consumo, fruto de intensa urbanizao: a destinao do lixo municipal,
atingindo no apenas o meio ambiente urbano, mas ao meio ambiente em sentido lato.
Alm do prejuzo sade da populao e a poluio ambiental, um outro grave
problema detectado consiste na situao de injustia ambiental causada aos catadores de
lixo164, principalmente os que vivem da catao nos Lixes , como so, geralmente,
conhecidos os aterros sanitrios dos municpios. H duas ACPs165 que discutem a
questo, relativas ao Aterro166 Sanitrio do Morro do Cu, rea considerada de
preservao ambiental e que, ao que tudo indica, pelos acordos firmados em Termo de
Ajustamento de Conduta assinado entre o MPE e os rus, ser desativado, tendo em
vista a saturao h muito ocorrida do lugar, sendo substitudo por novo aterro sanitrio.
Alm dessas, h um nmero menor de ACPs propostas visando proteo das
reas costeiras, rios e lagoas, relativas poluio, no Municpio,
Piratininga e Itaipu

167

, bem como a poluio na Baa de Guanabara

168

das Lagoas de

Apesar da pouca expressividade das demandas judiciais (apenas duas ACPs,

correspondendo a 4% do total), a proliferao de antenas celulares, atravs das empresas
163

O conceito de resduo slido pode ser retirado da Resoluo CONAMA n 5/93, estabelecendo, em
seu artigo 1, I , resduos slidos: conforme a NBR n. 10.004, da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas
ABNT
Resduos nos estados slido e semi-slido, que resultam das atividades da
comunidade de origem: industrial, domstica, hospitalar, comercial, agrcola, de servios e de
varrio.(...) .
164
Houve tentativa de incluso social dos catadores e das crianas, atravs de programa implementado
pela Empresa CLIN para a reintegrao dos catadores, chamado Barraco da Cidadania , o que, todavia,
no prosseguiu.
165
ACP n. 2002.002.022998-0, proposta pelo MPE em face do Municpio de Niteri e CLIN
Companhia de Limpeza Municipal; ACP n. 2001.002.020618-6, proposta pela CLIN em face do Estado
do Rio de Janeiro. O assunto ser novamente abordado ao tratar da participao do Poder Pblico.
166
O termo mais correto para o Morro do Cu no seria aterro, mas simplesmente depsito de lixo, j que
a aterragem pressupe determinadas tcnicas de tratamento do lixo, que consiste, basicamente, em
recobrir o lixo com terra, tendo vida til curta, entre trs e cinco anos. No caso especfico do Morro do
Cu, no h licenciamento ambiental (s licena de instalao), estando irregular desde 1983, ano de
incio do funcionamento do vazadouro.
167
ACP n. 2000.002.002250-4, proposta pelo MPE em face da FEEMA, SERLA e Municpio de Niteri,
tendo em vista a degradao contnua das Lagoas e omisso do Poder Pblico Municipal e dos seus
rgos de fiscalizao, permitindo construes nas faixas marginais de proteo, alm de aterros, invaso
de suas orlas e implantao de loteamentos, com autorizao municipal, de suas reas de proteo
ambiental. No ltimo acompanhamento dos processos, havia petio do MPE para declnio de
competncia para a Justia Federal, tendo em vista a existncia de processo com o mesmo objeto.
168
ACP n. 2000.002.0006314-2, proposta pelo MPE em face da empresa privada Gomes da Costa
LTDA., pela poluio causada pelo lanamento de leo da empresa r na Baa de Guanabara. A outra
ACP, n. 2005.002.018364-0, proposta pelo Estado do Rio de Janeiro e Municpio de Niteri em face da
empresa privada Oceanus Martima LTDA. ser comentada em tpico posterior.

89

de telefonia celular, vem causando preocupaes constantes por parte da populao,

principalmente aos moradores vizinhos instalao, o que ocasionou um significativo
trabalho em conjunto entre a sociedade civil, MPE e a Universidade Federal
Fluminense, gerando um Projeto de Lei para regulamentao da instalao das
antenas.169
Por fim, cabe mencionar tambm as ACPs envolvendo o meio ambiente
cultural, atravs da proteo ao patrimnio histrico da cidade, considerado de grande
importncia simblica aos moradores e que encontra-se tambm inserido no conceito
mais amplo de meio ambiente, j que tambm est relacionado sadia qualidade de vida
da sociedade.
Em Niteri, foram duas as ACPs que invocaram a proteo ao meio ambiente
cultural: uma ao contrria construo do Restaurante Popular em prdio histrico170,
patrimnio tombado pelo Governo, e outra ACP171 relativa restaurao do Campo de
So Bento, rea verde protegida pelo municpio e que, segundo argumentos do autor da
ao, estaria sendo restaurada com plantas aliengenas, em vez de espcies nativas.
A primeira no obteve resposta favorvel do Judicirio, na concesso da
liminar, onde o argumento principal era de que a construo do Restaurante Popular
beneficiaria a coletividade, atravs da realizao de poltica pblica voltada ao combate
fome, no podendo, assim, a obra ser paralisada172. Na segunda ao, tambm no foi
concedida liminar, ocorrendo a restaurao do Campo de So Bento, nos moldes
previstos pelo Municpio.

3.1.2. Ocupaes irregulares: Empreendimentos imobilirios versus Favelizao

Apesar dos promotores destacarem a poluio sonora como uma das maiores
demandas ambientais, a ocupao irregular a primeira a ser ressaltada em relao

169

Sobre as aes e o trabalho em conjunto do MPE, ver captulo 4.

Ao n. 2002.002.000507-9, proposta pelo MPE em face da empresa privada Prime Construes,
Estado do Rio de Janeiro, Empresa de Obras Pblicas e Municpio de Niteri - EMOP, pela omisso do
Poder Pblico na destruio do Conjunto Arquitetnico do Palcio de So Domingos, tombado pelo
Decreto Estadual n. 5.808/86.
171
Ao n. 2005.002.016164-3, proposta pelo Conselho Comunitrio da orla da Baa - CCOB em face
do Municpio de Niteri.
172
J que a obra foi realizada houve a perda do objeto, restando ao MPE solicitar informaes
Secretaria de Cultura e ao Conselho Estadual de Tombamento sobre a adequao do resultado da obra
preservao do patrimnio histrico.
170

90

complexidade na resoluo dos conflitos, compreendendo dois tipos distintos:

empreendimentos imobilirios e favelizao173.
Ns temos conflitos em relao Unidades de Conservao,
temos serssimos conflitos em relao favela, que o direito e
os Operadores do Direito, em geral, se omitem, fingem que no
est acontecendo, depredatria, tem que ser estudada e
combatida, no com a simples remoo das pessoas, no com
solues pacficas, mas com solues humanas, mas elas tm
que ser estudadas e isso tem que ser realizado, e o crescimento
delas desordenado tem que ser impedido.(...)H um grande
conflito (em relao aos empreendimentos imobilirios), hoje
menor, porque o PUR acabou regulando de forma muito
satisfatria para os empreendedores. O grande conflito era
contra os empreendedores civis em relao forte especulao
imobiliria em Niteri, mas um escndalo como a lei
municipal favorece essa atividade (...). (Promotor 3)

Em relao s ACPs, existem nove processos envolvendo casos de ocupao

irregular em reas de proteo ambiental, duas referentes ao processo de favelizao,
propostas pelo MPE, e sete envolvendo empreendimentos imobilirios, seis propostas
pelo MPE e uma por entidade civil (AFEA

Associao de Engenheiros e Arquitetos).

No primeiro caso, o que se constata, nos prprios pedidos, objetos da ao, a

tentativa de conteno das favelas, atravs da demarcao da rea, havendo demandas
tambm no sentido de desocupao da rea pelos posseiros . J em relao aos
empreendimentos imobilirios, a grande maioria das aes requer a regularizao dos
empreendimentos, atravs dos devidos licenciamentos ambientais modificando, assim, a
estratgia argumentativa do Ministrio Pblico.
Exemplificativo o caso do Morro das Andorinhas, remanescente de Mata
Atlntica174 e rea considerada bem de proteo permanente pela Lei Orgnica do
Municpio175. Foi objeto de inqurito civil em 1994, dando origem ACP176, em 2000,
tendo, como pedido principal no processo judicial, a desocupao do Morro por
posseiros , evitando, assim, a favelizao da rea.
J em 1995 consta, no Inqurito Civil, a resposta dos moradores da regio,
atravs do Ncleo de Terras e Habitao da Defensoria Pblica, notificao recebida

173

Esta entendida como a ocupao desordenada, por indivduos de baixa renda, geralmente com a
finalidade de moradia.
174
Constituio Federal, art. 225, 4, art. 2 do Cdigo Florestal, lei 4.771/65.
175
Art. 323, IX da Lei Orgnica do Municpio.
176
ACP n. 2000.002.004290-4. O Inqurito Civil 04/94, foi instaurado atravs de denncias de
moradores prximos ao Morro das Andorinhas, visando apurar invases e construes de manses, obras
em construo e depredao na rea.

91

pelos mesmos, para desocupao da rea, feita pela Secretaria de Fiscalizao Urbana e
Ambiental, aps requerimento do Ministrio Pblico.
J h nessa resposta uma tentativa de diferenciar a situao no Morro das
Andorinhas,

ressaltando

existncia

de

benfeitorias

posses

longevas

irremediavelmente consolidadas h dcadas por pessoas de baixo poder aquisitivo

177

E continua,
A posse dos requerentes longeva, nativa, de boa-f e ocorrera
por exclusiva e absoluta necessidade de moradia, (...)
iniciando-se a ocupao no sculo anterior, (...) no constroem,
pois, manses e no so invasores .(...).A posse, assim,
secular de alguns moradores data de mais de um sculo,
adequando-se lei 2.393/95, que dispe sobre a permanncia
de populaes nativas residentes em Unidades de Conservao
do Estado do Rio de Janeiro178.

H, assim, um questionamento, por parte da Defensoria, da prpria atuao do

Ministrio Pblico, pela exigncia do rgo ministerial da demolio das casas pelo
Municpio, j que ali residiria populao nativa, e no posseiros.
Aps outro relatrio tcnico feito pelo Ministrio Pblico, em 1999,
constatando o crescente processo de favelizao na rea, o MP prope ACP em face
do Municpio, cujos pedidos constavam de projeto de reflorestamento do Morro das
Andorinhas e sua execuo, regenerao da vegetao de Mata Atlntica, relocao dos
moradores cadastrados pelo Municpio para outro local e demolio das construes
irregulares.
Note-se que no h referncia na Ao de ocupao por populaes
tradicionais, havendo apenas meno a posseiros e bandidos:

a conduta do ru

demonstra, mais uma vez, que este no est disposto a preservar e manter o Morro das
Andorinhas pouco importando que se transforme em mais uma grande favela dominada
por traficantes e bandidos

179

Nesse caso, a liminar180 foi deferida para que o Municpio cumprisse as

exigncias de fiscalizao das obras irregulares, demolindo e relocando a populao em

177

Dados retirados do Inqurito Civil n. 04/94. pp.36-43.

Dados retirados do Inqurito Civil n. 04/94. pp.36-43.
179
Dados retirados do Processo n 2000.002.004290-4.pp.02-09.
180
Houve, ainda, pedido de reconsideraro da liminar pelo Municpio, ressaltando Relatrio da Secretaria
de Desenvolvimento, afirmando ser rea de ocupao por populao tradicional (comunidade de
pescadores), que no teria a posse legal, mas a posse de fato. Haveria, assim, o direito de usucapio
coletivo e direito de uso do solo, o que foi desconsiderado pelo MP, insistindo no cumprimento da
liminar.
178

92

outras reas, o que causou a demolio de uma das casas do Topo do Morro,
pertencente a uma das famlias nativas de pescadores da regio.
Aps a demolio, pela repercusso negativa causada, houve um recuo por
parte do MP, ocorrendo, em 2006, um pedido de suspenso do processo para tentativa
de acordo com os moradores locais e o Municpio181.
A outra Ao, referente ocupao irregular por favelizao, foi proposta em
1999 pelo MP, aps Inqurito civil182 aberto em 1995, tendo como pedido principal a
desocupao irregular do Morro do Cavalo, considerado, pelo Cdigo Florestal e pela
Lei Orgnica do Municpio, como rea de preservao permanente, por sua declividade
superior a 45.
O pedido do MP era, basicamente, a delimitao da rea da favela, com a
construo de muros, retirada dos invasores do Morro do Cavalo, projetos de
urbanizao da rea e de regenerao da rea degradada, argumentando, alm da
preservao ambiental, a prpria segurana dos moradores do bairro, j que na rea o
processo de favelizao e ocupao desordenada do espao urbano possibilitaria aos
marginais desenvolverem suas atividades ilcitas

183

A sentena final considerou procedente a ao, em 2003, obrigando o

Municpio a executar projetos de urbanizao e demolir as residncias irregulares, em
relao situao dos moradores da favela. Em 2005, o MP props Ao de Obrigao
de Fazer, para que o municpio cumprisse deciso judicial, regularizando a situao do
Morro do Cavalo, no havendo, at maro de 2007, demonstrao pelo Municpio do
cumprimento da deciso.
Mesmo levando em considerao o nmero reduzido de aes a embasar
estudo sobre o processo de recepo do Direito e dos seus aplicadores no enfrentamento
dessas questes, o que se pode constatar que o discurso predominante na arena
judicial, sobre o tema, tende a desconsiderar princpios mais gerais do Direito, voltados
aos direitos fundamentais - como o princpio da dignidade da pessoa humana, eixo
valorativo da Constituio Federal, que tem como desdobramento conseqente o direito
moradia - j que o que parece prevalecer ainda o matiz civilista, voltado ao direito de
propriedade e, portanto, a ttulos que legitimam a excluso social em nome de agresses
181

At maro de 2007, o processo continuava com o Ministrio Pblico, para tentativa de assinatura de
TAC.
182
Inqurito Civil aberto aps denncia da Associao de Moradores de So Francisco, para averiguao
da crescente ocupao do Morro do Cavalo por construes irregulares, desmatamento e poluio.
183
Dados retirados do Processo n. 1999.002.010745-7.

93

ao meio ambiente, sem, contudo, levar em considerao a real significao e amplitude

desse conceito, que pressupe a harmonia do homem natureza.
Apesar de ser uma das causas mais citadas entre os promotores de justia, em
relao aos conflitos ambientais, a favelizao perde para outro tipo de ocupao
irregular, os empreendimentos imobilirios, que tambm so objetos constantes de
atuao ministerial,
A indstria da construo civil em Niteri predatria, no meu
entender. extremamente predatria cidade. Niteri hoje, em
cinco anos, eu diria em sete anos talvez, Niteri mudou o perfil.
Mudou para pior. Niteri tem uma qualidade de vida muito
menor do que tinha, com certeza, h sete anos, por culpa
exclusiva da construo civil. (Promotor 2)

J a ACP184 proposta pelo MP, em 2001, em face do Municpio e de

determinada empresa de construo civil, apurava irregularidades no licenciamento
ambiental e o descumprimento do gabarito na construo de empreendimento
imobilirio no Morro da Virao, rea declarada de preservao permanente, pela Lei
Orgnica do Municpio.185
O MP, nas estratgias discursivas utilizadas no processo, ressalta o problema
da verticalizao em Niteri, da falta de participao popular e de publicidade em
relao aos empreendimentos de grande porte, a falta de estudos prvios de impacto
ambiental, impacto virio, impacto de vizinhana, impacto de morfologia urbana,
descrevendo Niteri como a

Disneylndia dos construtores e especuladores

imobilirios .186
Ressalta, sobretudo, a omisso do Poder Pblico em relao s atividades das
construtoras, j que estaria concedendo licenas sem observar o regramento
constitucional e as prprias leis municipais proibitivas de atividades prejudiciais ao
meio ambiente, beneficiando, assim, interesses econmicos particulares em detrimento
da defesa dos interesses da coletividade, que seria, nesse caso, a proteo do meio
ambiente. Em sntese,
(...) no se constroem edificaes altas, para satisfazer
interesses de lucros de um quantum de capitalistas, atropelando
e trucidando os superiores direitos da coletividade,
predatoriamente, a qualquer custo e contando com a cmplice
omisso das autoridades, desprezando a ordem jurdica,
184

Ao 2001.002.017925-0, Empreendimento irregular em APA, possuindo outra ao com igual pedido

proposta pela AFEA Associao Fluminense de Engenheiros e Arquitetos.
185
Artigo 323, VIII.
186
Dados retirados da pea inicial do processo n. 2001.002.017925-0.

94

sobretudo constitucional, desdenhando da funo social, do

contexto da sociedade187.

O desrespeito , assim, atribudo tanto ao Poder Pblico Municipal, pela

concesso de licenas, como pelas Construtoras. Os pedidos da ao so, basicamente,
para o embargo da obra at a regularizao das licenas concedidas, atravs da
realizao dos estudos de impacto ambiental, impacto virio, impacto de vizinhana e
impacto de morfologia urbana, fiscalizao por parte do Municpio, bem como a
apresentao das licenas ambientais pelos rgos competentes, com o atendimento das
restries e delimitaes por estas exigidas.
No caso citado, o pedido de liminar para embargar a obra foi indeferida pelo
Juzo, em primeira e segunda instncias, sob o argumento de que o Judicirio no
poderia ir alm do exame da legalidade, para emitir um juzo de mrito sobre atos da
Administrao, j que sua competncia restringe-se ao controle de legalidade e de
legitimidade. At maro de 2007, no havia sentena final sobre o caso.
As respostas do Judicirio, em geral, nos casos de empreendimentos
imobilirios, so desfavorveis ao MP, onde um dos argumentos principais, em
conjunto com o citado acima, seria o prejuzo causado aos adquirentes das unidades
imobilirias, que no teriam responsabilidade sobre a irregularidade do imvel.
Os promotores estaduais, nas entrevistas, tambm ressaltaram a dificuldade na
obteno de sentenas desfavorveis aos empreendimentos imobilirios, j que passa, na
maioria das vezes, pela avaliao do Poder Pblico Municipal na concesso de licenas,
(...)normalmente eles obtm licenas e se essa licena
precedida de todos os procedimentos legais, de estudos
tcnicos, se as leis urbansticas foram bem elaboradas, eu acho
que esse crescimento legtimo e tem que ser efetivado. Em
contrapartida, se esse crescimento feito sem legitimidade,
sem discusso com a comunidade, com aprovaes irregulares
de obras e de prdios, talvez seja at pior do que a favelizao,
porque voc v que est irregular, h um problema social
embutido, e no um problema irregular, pode at ser por
corrupo, pra voc aprovar um empreendimento que possa
trazer um dano para aquela coletividade local ou um dano
ambiental tambm. (Promotor 5)

Alm das sete ACPs relativas construo de empreendimentos imobilirios,

vale ressaltar tambm a existncia de duas aes188 questionando a legalidade dos
187

Citao retirada da pea inicial do Processo n. 2001.002.017925-0.

ACP n. 2002.002005666-0, proposta pela OAB em face do Municpio, visando sustar o processo de
aprovao do PUR da Orla da Baa e ACP n. 2003.002.025221-8, proposta pelo MP, em face da Cmara
188

95

Planos Urbansticos Regionais, da Regio da Baa de Guanabara e da Regio Ocenica,

ambas ressaltando a falta de participao democrtica na elaborao dos mesmos e na
falta de estudos de impacto ambiental e virio, onde as leis teriam, como um dos seus
principais objetivos, o de criar maiores atrativos para a construo civil, como
ressaltado em uma das ACPs,
Adotando tal atitude poltica, o Poder Pblico demonstrou o
vis antidemocrtico alcanado pelo projeto de lei, que
praticamente deixou de ser debatido na casa legislativa, onde se
encontram os representantes da populao (...)189.

3.2. A Participao do Poder Pblico

Para a compreenso da relao existente entre o MP e o Poder Pblico, bem

como as estratgias de atuao utilizadas pelo primeiro na tentativa de resoluo dos
conflitos ambientais, alguns aspectos dessa relao devem ser melhor analisados.
Um ponto importante a ser ressaltado em relao participao do Poder
Pblico a sua quase inoperncia em relao propositura das ACPs, apesar da lei
7.347/85 elencar como co-legitimados ativos a Unio, Estados, Municpios e seus entes
paraestatais190, conforme demonstra o grfico abaixo, em relao autoria das Aes:

Autores das Aes Civis Pblicas

Poder Pblico

Entidades Civis

Ministrio Pblico

Srie1

34
M inistrio Pblico

Entidades Civis

Poder Pblico

34

dos vereadores e do Municpio, para a suspenso do andamento do processo legislativo do PUR Regio
Ocenica. Alm dessas duas ACPs, foram propostas trs Aes Populares questionando alteraes nos
Planos Urbansticos Regionais.
189
Dados retirados da pea inicial do processo n. 2006.002.073143-8.
190
Caput do Artigo 5 da Lei 7.347/85: A Ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo
Ministrio Pblico, pela Unio, pelos Estados e Municpios. Podero tambm ser propostas por autarquia,
empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou por associao que:(...) .

96

Do total de 47 processos, foram propostas apenas quatro ACPs pelo Poder

Pblico

191

. Dessas quatro aes, duas foram propostas pelo Municpio (uma pelo

Executivo Municipal192 e outra pela Companhia de Limpeza Urbana de Niteri - CLIN,

pessoa jurdica vinculada ao Municpio), e duas pelo Governo do Estado (uma pelo
Executivo Estadual e outra pelo Instituto Estadual de Florestas - IEF) 193.
A primeira dessas aes foi proposta em 2001, pela CLIN, tendo como objeto
diversas obras no Aterro Controlado Morro do Cu, no realizadas pelo Estado, pelo
Programa de Despoluio da Baa de Guanabara, aps um convnio firmado com o
Municpio. Analisando os autos da ao, constatou-se a tentativa da empresa municipal
de no ser responsabilizada pela grande poluio causada pelo

lixo , em

funcionamento desde 1982.

J havia, desde 1996, um inqurito civil aberto pelo Ministrio Pblico para
averiguao das responsabilidades devido ao mau cheiro, ao chorume, lixeira saturada,
ao elevado ndice de crianas com problemas respiratrios, poluio da Baa de
Guanabara, entre outros194.
O segundo processo refere-se ACP proposta pela fundao estadual
responsvel pela fiscalizao e gesto de Unidades de Conservao e reas de
preservao permanente do Estado, o IEF

Instituto Estadual de Florestas, em face de

um particular, pelo desmatamento provocado em rea do PEST195, em razo do parque

possuir uma demarcao provisria, j comentado, o que gera conflitos e demandas ao
rgo de fiscalizao.
A terceira ao diz respeito ao acidente ocorrido na Baa de Guanabara em
2005, com derramamento de leo por navio de uma empresa estrangeira, onde o

191

A referncia utilizada para Poder Pblico inclui tanto o Executivo Municipal e Estadual, o Poder
Legislativo, bem como os rgos municipais e estaduais a eles subordinados e as pessoas jurdicas
vinculadas a estes poderes, que prestam servio pblico.
192
A ao proposta pelo Municpio pretendia a retirada de postes instalados pela Companhia Estadual de
Energia Eltrica
CERJ, alegando falta de segurana pblica. A ao, em nenhum momento, faz
referncia ao meio ambiente, sendo, todavia, considerada ACP Ambiental, pela alterao na paisagem
urbana, o que se inclui na noo de meio ambiente artificial. Processo n. 2000.002.007345-7.
193
O quadro com os dados gerais das Aes est contido no anexo da dissertao, na parte intitulada
Aes Civis Pblicas Ambientais propostas pelo Poder Pblico .
194
No mesmo ano da propositura da ACP pela CLIN, o MP j tentara a assinatura de um TAC, para
firmar compromissos com a companhia de limpeza, o qual no foi assinado em virtude do alegado pela
mesma, dizendo ser de responsabilidade do Estado e no sua. Segundo a CLIN, haveria uma verdadeira
subverso s obrigaes do Estado, sem que existisse qualquer atitude ministerial contra o mesmo. O
TAC proposto pelo MP, segundo a CLIN, no apontaria os verdadeiros responsveis, atribuindo-lhe
obrigaes que o Estado deveria atender, com as verbas destinadas ao Programa de Despoluio da Baa
de Guanabara (informaes retiradas da pea inicial proposta pela CLIN).
195
Parque Estadual Serra da Tiririca.

97

Executivo Estadual, atravs da Procuradoria Geral do Estado, props a ACP196,

requerendo a reparao dos danos causados pela empresa r, pela poluio ambiental
causada, e, tambm, indenizao aos marisqueiros e pescadores da regio, prejudicados,
em seu sustento, pelo acidente ocorrido.
Dois dias aps a propositura da ao, e j concedida a liminar no mesmo dia
desta, o Municpio requer sua incluso no plo ativo, para ressarcimento das despesas
geradas com o derramamento de leo. Aps a incluso do Municpio, foi realizado, 15
dias depois da ao ser proposta, um TAC entre as empresas rs, o Municpio e o
Estado, versando sobre as indenizaes e os prejuzos causados aos pescadores e
marisqueiros. O TAC foi homologado pelo juzo dois meses depois.
Ocorre que at maro de 2007, apesar de j estar depositada, em Juzo, a verba
para o ressarcimento dos pescadores e marisqueiros, ainda no havia, nos autos do
processo, a lista dos trabalhadores a serem indenizados.
Vale destacar o relato do promotor 4 sobre o caso,
(...) Aquela ao no existe, temerria do meu ponto de vista,
entrou e no tinha nem a demanda, no tinha 15 dias que o
evento tinha acontecido. Entrou sem laudo, nem nada. No
tinha nem laudo dos rgos pblicos. Entrou com base em
jornal. Acho temerrio e eu vou dizer, tenho muito medo
quando o Estado entra com uma Ao Civil Pblica. Achei
muito rpido. (...)O dano ambiental foi bem maior do que isso.
O TAC se limitou a custear a despesas feitas pelo municpio e
do Estado, para limpar as praias(...) Os pescadores
marisqueiros vo receber cem reais, os marisqueiros que foram
escolhidos pela Prefeitura. A tem a questo poltica. Porque s
os marisqueiros ligados Prefeitura e no a Associao de
marisqueiros? Cem Reais? E quanto tempo demorou, se a
previso pelo perodo de seis meses, quem disse que o dano
ficou recuperado em seis meses? Qual o estudo tcnico que
embasou aquele TAC? Eu no vi no TAC um estudo tcnico.
(...) o TAC foi isso, o TAC indenizou o Poder Pblico, a
questo ambiental ficou relegada a segundo plano. No h
questo ambiental ali. O que interessa receber, teoricamente,
pelo que eu limpei de areia, que eu gastei com empresas que eu
terceirizei, a parte ambiental no existe naquilo. Aquele TAC
uma excrescncia. (Promotor 4)

Observa-se, enfim, que alm de ser quase insignificante o nmero de ACPs

propostas pelo Poder Pblico legitimado, quando estas existem, a questo central da
ao parece no se referir questo ambiental, legitimando, portanto, o discurso

196

Foi juntada ao um relatrio de vistoria da FEEMA, no havendo outros estudos sobre os impactos
causados.

98

estatal, seja no jogo de empurra de responsabilidades, seja buscando indenizaes por

gastos feitos.
Outra constatao que, no obstante estes entes pblicos estarem legitimados
propositura da Ao Civil Pblica, o que geralmente no se efetiva, como
demonstrado anteriormente, o que ocorre que, na grande maioria das aes, as pessoas
jurdicas da Administrao Direta e Indireta aparecem no plo passivo, como agentes
responsveis pelos danos causados ao meio ambiente.
Ferreira, ao descrever a poltica ambiental no Brasil, j ressaltava o tipo de
relao do Poder Pblico e a questo ambiental,
Do ponto de vista ambiental, o mais importante tipo de
corrupo a de forma estrutural . Devido ao fato de que
sobreviver e ser mantido pelo Estado no difcil, os rgos
governamentais e as empresas estatais no Brasil geralmente so
os piores destruidores ambientais. O setor estatal o primeiro a
exigir o cuidado ambiental, mas tambm o primeiro a esconder
os problemas sob o tapete.197

Nas entrevistas realizadas com os membros do MP, o grande problema

apontado, na maioria dos casos, est relacionado com a atuao do Poder Pblico,
principalmente em relao aos rgos e pessoas jurdicas responsveis pela fiscalizao
e ao Executivo Municipal, pela sua omisso nas fiscalizaes e na concesso de licenas
ambientais. Em Niteri, atravs da anlise das ACPs, constatou-se que o Poder Pblico
aparece em 53% das ACPs no plo passivo198, conforme grfico abaixo:

Plo Passivo nas ACPs

Poder Pblico
9%

38%

53%

Empresas
Privadas
Indivduos

197

FERREIRA. Leila da Costa.A questo Ambiental Sustentabilidade e polticas pblicas no Brasil.

So Paulo: Boitempo Editorial, 2003. p.80.
198
Ocorre que nas ACPs, geralmente, h mais de um ru no plo passivo. A anlise feita leva em
considerao a presena do Poder Pblico no plo passivo das aes, sem desconsiderar a existncia de
outros rus na mesma ao.

99

Os relatos dos promotores demonstram que a grande dificuldade, nos conflitos

por via judicial, a responsabilizao do Poder Pblico pelas demandas ambientais, seja
na ausncia de fiscalizao, seja no favorecimento a empreendimentos imobilirios, na
aprovao de leis contrrias aos interesses ambientais e na falta de Polticas Pblicas
voltadas para a proteo do meio ambiente.
Sobre os rgos e pessoas jurdicas responsveis pela fiscalizao, a relao
com o MP tambm desgastada, j que os mesmos no possuem estrutura, dificultando,
assim, a atuao dos promotores, como a demora nas percias, atrasos no envio das
respostas de ofcios encaminhados pelo Ministrio Pblico, entre outros relatados. O
principal motivo para que os mesmos estejam no plo passivo das aes a falta de
fiscalizao.
Houve vrios momentos de agastamento com os rgos de
fiscalizao.(...) O Ministrio Pblico no pode simplesmente
definir todos os passos de um rgo nacional ou estadual
ambiental, (...)o rgo tem prioridades jurdicas que foram
estabelecidas pelo gestor e tem que cumprir. Agora o rgo tem
que nos dar informaes a respeito.(...)o que acontece que
havia uma superlotao de requisies sobre os rgos. Isso
fato. A FEEMA recebe em torno de cinqenta por dia, do
Ministrio Pblico Estadual e Federal. Se a cada uma dessas
cinqenta (requisies) importar no deslocamento do carro ou
da equipe, eu estou demandando, por 20 dias teis, um nmero
incomensurvel de fiscalizaes com o dinheiro pblico, do
contribuinte. Ento, de certa forma, ns temos que atender
prazos mais alargados que comportem o atendimento e temos
que, por outro lado, lutar, atravs da Ao Civil Pblica, que
esses rgos tenham o investimento, que so necessrios,
porque eles esto desgastados, (...)Ento o rgo ambiental
um problema do Estado, o Estado tem que prover o rgo
ambiental de condies e o MP tem que participar de uma
aproximao para ter uma racionalizao da utilizao do
dinheiro pblico que existente, porque simplesmente mandar
requisio pra ser respondida em 10 dias, sabendo que ele no
pode atender, haver um conflito ou desmoralizao daquele
instrumento de interveno, burrice. (promotor 3)

Perguntados sobre as estratgias utilizadas pelo MP para a resoluo das

questes ambientais, os promotores relatam a quase ineficcia das ACPs contra o Poder
Pblico e sua difcil Execuo,
A Ao Civil Pblica at hoje, eu acho que desde aquela poca,
no resolve o problema, porque infelizmente ns lutamos
contra o Poder Pblico. O maior inimigo da sociedade o
Poder Pblico. (...) Ele que tem que fiscalizar, ele que tem que
dar licena, ou ele no fiscaliza e no d licena. Ou quando

100

d, d de forma irregular e depois de dar de forma irregular ele

deixa pra l. Qualquer atuao dele assim. Em relao ao
meio ambiente ele atua contra o meio ambiente. Ele o
primeiro a poluir, o primeiro a no cumprir a lei. (...) difcil
voc executar, muito difcil. Todas as Aes Civis Pblicas que
eu propus eu no vi nenhuma delas solucionadas, nenhuma.
At hoje, quando eu pergunto, elas continuam do mesmo jeito.
(...) Vai fazer uma execuo contra a Fazenda Pblica, voc
sabe como que . Voc entra com uma prestao de obrigao
de fazer e de no fazer ou pagar. O que adianta o Municpio
pagar e no resolver o problema? Eu acho que uma execuo
impossvel.(Promotor 1)

Cabe ressaltar tambm, pela anlise dos processos, a diferena no andamento

da ao quando esta envolve o Poder pblico no plo passivo, constatando-se a demora
nos processos em que este esteja envolvido e, tambm, nos casos em que h uma
resposta favorvel ao Ministrio Pblico, havendo, muitas vezes, o descumprimento das
obrigaes por parte do Estado.
Outra questo em relao ao Poder Pblico, quando no plo passivo, diz
respeito s estratgias discursivas utilizadas, sendo freqente, nas peas de defesa do
Estado, dois argumentos principais: o Princpio da Separao de Poderes, j que o
Estado teria a discricionariedade199 na efetivao de Polticas Pblicas, com o
entendimento de que o Judicirio no pode ir alm do exame da legalidade, para emitir
um juzo de mrito sobre Atos da Administrao, valendo tambm para os atos dos
rgos ambientais, sendo, portanto, matria de discricionariedade absoluta do
Administrador, bem como seus rgos de fiscalizao, na prestao de servios.
O outro argumento, relacionado ao primeiro, envolvendo ACPs voltadas
realizao de Polticas Pblicas, diz respeito carncia de recursos do EstadoAdministrao, pela no incluso de verbas na Lei Oramentria, no cabendo ao
Judicirio decidir qual seria a aplicao dos recursos, por existirem outras prioridades,
matria tambm de discricionariedade do Administrador.
O Estado sempre tem formas muito inteligentes de subtrair
responsabilidade. Por exemplo, essa verba no est includa na
nossa Lei Oramentria. Ento, como eu posso fazer uma
Estao de Tratamento de Esgoto, sem descumprir a lei de
responsabilidade fiscal? Quer dizer, h sempre argumentos.(...)
Ns sustentamos que as prioridades constitucionais tm que ser
respeitadas, mas ele (o Poder Pblico) pode alegar que a
199

A discricionariedade entendida como a margem de liberdade deixada ao Administrador quando a

lei no regula de maneira completa a sua conduta . FONTES, Paulo Gustavo Guedes. A Ao Civil
Pblica e o Princpio da Separao de Poderes: Estudo analtico de suas possibilidades e limites. In
MILAR, Edis. A Ao Civil Pblica aps 20 anos: efetividade e desafios. So Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2005. p. 478.

101

prioridade dele sade e no meio ambiente e ambas so

constitucionais. Quer dizer, ento, dentro desse campo muito
difcil. Agora quando flagrante a obrigao legal daquele
mandatrio d pra sair pela questo da responsabilizao
pessoal. uma forma. Agora isso uma deficincia sistmica e
no do MP. do sistema de responsabilidade objetiva
brasileira. (Promotor 3)

O Poder Pblico conta, tambm, com o prprio Judicirio brasileiro, que trata
a questo da discricionariedade administrativa de forma conservadora. Conforme
menciona Fontes200, (...) os tribunais brasileiros demonstram alguma resistncia em
controlar, ainda que de forma limitada, o Poder discricionrio da Administrao . Nas
entrevistas feitas, o conservadorismo do Judicirio, em relao s demandas ambientais
, a todo tempo, ressaltado, principalmente quando a questo envolve o Poder Pblico.
(...) O Judicirio atende bem a tutela individual e muito
conservador em relao tutela coletiva, principalmente
quando ela envolve o Poder Pblico. Eu acho que o Judicirio
tem evoludo. Ns temos conseguido algumas vitrias, mas no
uma parceria firmada no, ela est em construo.(Promotor
2)

Alm do conservadorismo presente nas decises, os promotores ressaltam o

atraso e o despreparo do Judicirio, de uma forma geral, nas decises envolvendo
direitos difusos e coletivos, ressaltando entre estes, a questo ambiental.
(...) A gente tem um Judicirio hoje que no est preparado
para as questes ambientais. Alis, o Judicirio brasileiro no
est preparado para as demandas coletivas. Isso tem um estudo.
Basta pesquisar nos fruns, voc verifica que o juiz prefere
despachar duzentas aes de despejo a despachar uma Ao
Civil Pblica. H um certo preconceito contra as Aes
Coletivas. Na verdade as Aes Coletivas elas vieram para
justamente desafogar o Judicirio, porque ela acaba
substituindo todos aqueles interessados que no precisam entrar
com uma ao e sero beneficiados com a deciso. uma pena
que o Judicirio ainda no tenha percebido essa questo.
(Promotor 2)

Nos casos envolvendo matria ambiental, o campo de atuao jurisdicional

ainda mais difcil, j que, muitas vezes, trata-se de uma discricionariedade tcnica,
200

Segundo o autor, a jurisprudncia brasileira estaria apoiada nos trabalhos de Seabra Fagundes,
entendendo este que ao Poder Judicirio vedado apreciar, no exerccio do controle jurisdicional, o
mrito dos atos administrativos. Cabe-lhe examin-los, to somente, sob o prisma da legalidade. Este o
limite do controle quanto extenso. O mrito est no sentido poltico do ato administrativo . Ver
FONTES, Paulo Gustavo Guedes. A Ao Civil Pblica e o Princpio da Separao de Poderes: Estudo
analtico de suas possibilidades e limites. In MILAR, Edis. A Ao Civil Pblica aps 20 anos:
efetividade e desafios. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. p. 480.

102

mostrando tanto o lado da Administrao, que possuiria maiores recursos humanos e

materiais para a avaliao tcnica, quanto da atuao judicial, que tambm estaria
facilitada, j que ... o carter tcnico de uma noo (como impacto ambiental ) reduz a
subjetividade em sua apreciao, tornando mais fcil a interveno do juiz

201

Os promotores, ao serem indagados sobre qual seria, ento, a sada judicial

para o cumprimento das decises pelo Poder Pblico, apontam a ao de Improbidade
Administrativa202, prevista pela lei n. 8.429/92, como tentativa de punio, acirrando,
todavia, que o Judicirio ainda conservador e contrrio ao entendimento que vem se
consolidando

no

Ministrio

Pblico,

pela

responsabilizao

pessoal

dos

Administradores, em relao aos danos causados ao meio ambiente.

A Lei 8.429/92 inovou em matria de responsabilidade civil e penal, sendo
considerada um dos marcos da judicializao da poltica no Brasil, ao prever sanes
aos agentes pblicos e particulares por enriquecimento ilcito (artigo 9), que causarem
prejuzo ao Errio (artigo 10) e aos agentes que atentarem contra os princpios da
Administrao Pblica (artigo 11). Um dos maiores trunfos da lei, apontado por
Arantes, permitir que os ocupantes de cargos executivos sejam processados sem o
privilgio de foro especial

203

.
(...) eu acho que o mais importante nesse caso partir para uma
improbidade administrativa ambiental, ou seja, quando
flagrante a culpa do gestor pblico voc no s ameaar com
a multa que ele vai deixar para o sucessor dele, enquanto ele
vai pra outro cargo eletivo qualquer, mas ter a responsabilidade
pessoal. Essa responsabilidade pessoal intransfervel, acho
que ela vai ter uma coercitividade maior. Uma falha da
responsabilidade civil ambiental brasileira a questo do Poder
Pblico. Quer dizer, se hoje algum tem uma responsabilidade
muito severa o setor privado. O Poder Pblico tem a
responsabilidade, mas voc no tem formas coercitivas aptas a
faz-lo cumprir o que tiver que cumprir. (Promotor 3)

Nos processos analisados, apenas uma ACP204Ambiental foi proposta

cumulada com ao de Improbidade Administrativa, em 2006. A Ao foi proposta em
15/12/2006, em face de 10 rus (Municpio de Niteri, trs ex-vereadores, secretrio e
subsecretrio municipal de urbanismo, subsecretario de servios pblicos e trs
construtoras civis), tendo em vista construo imobiliria em rea de preservao
201

Idem, p. 481.
Para aprofundamento na relao entre o Ministrio Pblico e o combate Improbidade Administrativa,
ver ARANTES, Rogrio Bastos. Op. Cit. pp. 149-299.
203
Arantes, Rogrio Bastos. Op. Cit. Pp. 149-299.
204
Ao Civil Pblica n. 2006.002.073143-8.
202

103

permanente - Morro da Estrada Fres - indo, tambm, de encontro s regras

urbansticas. A Improbidade Administrativa presente no processo refere-se ao
enriquecimento ilcito dos rus (exceto Municpio de Niteri) atravs de mudanas nas
regras urbansticas que beneficiavam empreendores da obra em questo.
As mudanas urbansticas questionadas j haviam sido objeto de Ao
Popular205, em 2005, com pedido de liminar para o cancelamento de licena da obra na
Estrada Fres e paralisao da mesma, o que foi indeferido liminarmente e, aps
Agravo de Instrumento (visando a reviso da deciso sobre a liminar), esta mesma foi
mantida. Os argumentos do Judicirio206 baseavam-se, sobretudo, na presuno de
legalidade das licenas concedidas, na prevalncia dos direitos privados (direito de
propriedade) e preocupao com a favelizao no local.
Os Planos Urbansticos Regionais, como j citado em tpico anterior, j
haviam sido questionados, tanto pelo MP quanto por entidades civis, sendo denunciados
por beneficiarem fortemente s grandes construtoras civis e causarem impactos
ambientais e prejuzos ao zoneamento urbano de Niteri, no obtendo, todavia,
nenhuma resposta favorvel por parte do Judicirio.
A Ao Civil Pblica Ambiental com Improbidade Administrativa aparece,
portanto, como uma nova estratgia judicial a ser apontada, no campo dos conflitos
ambientais207, buscando uma reparao e punio no apenas atravs dos

entes

abstratos do Poder Pblico, mas dos agentes pblicos e particulares por detrs do dano
causado. Isso, todavia, apesar do posicionamento dos promotores, ainda no se
estabeleceu como prtica nas ACPs ambientais, mas j aponta um caminho para as
mudanas na relao MP

Poder Pblico, enquanto ru nas ACPs.

205

Ao Popular n. 2005.002.026083-0.
A deciso do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro foi no sentido de que a paralisao da obra causaria
danos irreparveis, como a perda de empregos, e que o Parecer Tcnico elaborado por dois funcionrios
do Ibama atestaram que o empreendimento era legal, tendo o licenciamento da Feema e da Secretaria de
meio ambiente e Urbanismo, devendo, portanto, prevalecer, e que a interveno ambiental ocorrida foi
de baixa magnitude, compensveis luz de Plano de Recuperao Ambiental, e pela probabilidade de
ocorrer uma ocupao totalmente desordenada, a exemplo do ocorrido na vertente oposta (Morro do
Cavalo), logo aps a linha divisria do terreno . Dados retirados da pea inicial da ACP n.
2006.002.073143-8.
207
As aes de Improbidade Administrativa so mais comuns nos casos que envolvem crimes contra o
Patrimnio Pblico.
206

104

3.3. A participao da sociedade civil

A lei de Ao Civil Pblica, como j citado no captulo 2, garante s entidades

civis participao na esfera judicial de resoluo de conflitos, apesar da centralidade
dada ao MP na propositura das aes, com o advento de um instrumento jurdico
importante e definidor das ACPs, o inqurito civil, de exclusividade do rgo
ministerial.
Citando Mancuso, Silva208 trata da questo, acerca das barreiras colocadas pela
LACP s entidades civis,
Analisando o texto da Lei de Ao Civil Pblica (LACP),
Mancuso observou que havia pelo menos dois obstculos
proposio da ao civil por organizaes civis: a condenao
em honorrios, em caso de improcedncia da mesma, e a
impossibilidade de requisio de documentos e informaes,
pelas associaes, antes da proposio da ao judicial. A
LACP, como vimos, alm de isentar o Ministrio Pblico do
pagamento de qualquer custo, nos casos de sentenas judiciais
desfavorveis, criou o inqurito civil, um poderoso instrumento
para investigaes e recolhimento de provas.

H que se levar em considerao, na anlise das entidades civis, no campo

judicial, o seu carter multissetorial, j que a proteo do meio ambiente aparece como
um dos fins previstos das organizaes, seja associao de moradores, conselhos
comunitrios, entidades de classe, etc. Como relatado por um dos representantes das
entidades civis, ao falar sobre a forma de participao das ONGs com a questo
ambiental e outros movimentos,
No modo geral, sempre criando frentes, como a frente da Praia
do Sossego, a frente a favor da Serra da Tiririca, Ilha Grande,
quer dizer, sempre tentando aglomerar o maior nmero
possvel de entidades, ativistas sociais, tambm movimentos
comunitrios, movimento social, para no ficar uma coisa s
ambientalista, porque seno voc acaba assumindo um perfil
muito autoritrio, uma coisa muito de gueto, gueto
ambientalista, e no isso. Principalmente hoje em dia no tem
como viver mais como um movimento puramente ambiental,
voc tem que conjugar todos os outros fatores que esto
inseridos na sociedade.(...) (representante da Apedema)

Numa constatao dos dados coletados, v-se que a participao das entidades
civis na propositura das ACPs ambientais, , ainda, muito precria, do ponto de vista da
208

SILVA, Catia Aida. Justia em Jogo: novas facetas da atuao dos promotores de justia. So Paulo:
Edusp. 2001. p.107.

105

iniciativa propriamente jurdica. So, ao todo, como j mencionado anteriormente, cerca

de 47 ACPs e, desse nmero, apenas nove209 foram propostas diretamente por entidades
civis, dentre ongs ambientalistas, associaes de classe, associaes de moradores e
Conselhos Comunitrios210, prevalecendo as associaes de moradores na propositura
das aes, com quatro demandas propostas.
Pela anlise das ACPs ambientais, nenhuma obteve resposta positiva definitiva
do Judicirio, sendo duas consideradas improcedentes e as demais aguardando
andamento, sem perspectivas de procedncia da ao. Apenas uma ACP, movida por
ONG local, relativa implantao do PEST, foi considerada procedente em 1 e 2
instncias, com a produo de uma sentena incua que fala em cumprimento da lei ,
sem apontar as formas de efetivar o bvio.
A grande maioria das ACPs211 propostas (ao todo sete ACPs), tem como
objeto o meio ambiente urbano, como construo de obras pblicas, empreendimentos
imobilirios contrrios ao zoneamento urbano e poluio sonora, e duas ACPs relativas
ao Parque Estadual da Serra da Tiririca.
O campo judicial, atravs da anlise das entrevistas com as entidades civis,
tido como o ltimo recurso, tendo em vista os seguintes fatores apontados:
Demora no andamento das ACPs;
Especificidade do direito como palco de resoluo dos conflitos
ambientais;
Conservadorismo do Judicirio em face da resposta s demandas
ambientais, tida como lenta, conservadora e pouco eficaz, em relao
aos conflitos ambientais;
e, principalmente, a maior legitimidade do MP, dada pelas entidades
civis, para propositura das ACPs, tanto pelo aparato tcnico
disponibilizado ao Ministrio Pblico, como, principalmente, o
manuseio do inqurito civil.
209

Duas ACPs propostas por Ongs ambientais locais (Ncleo de Estudos Ambientais protetores da
floresta - NEA e Associao de Proteo a Ecossistemas Costeiros - APREC), duas propostas por
entidades de classe (Ordem dos Advogados do Brasil
OAB/RJ e Associao Fluminense dos
Engenheiros e Arquitetos - AFEA), quatro por associaes de moradores (Associao de Moradores da
Vila Progresso - AMAVIP, Associao de Moradores do Loteamento Aru - AMARU, Sociedade Pr
Preservao Urbanstica e Ecolgica de Camboinhas - SOPRECAM e Comunidade Pr Morro do Castro)
e uma pelo Conselho Comunitrio da Orla da Baa - CCOB.
210
H dois Conselhos Comunitrios bastante atuantes em Niteri, Conselho Comunitrio da Orla da Baa
- CCOB e Conselho Comunitrio da Regio Ocenica - CCRON, que formam, na realidade, um modelo
hbrido de ONG e de associao de moradores.
211
Ver tabela das ACPs propostas pelas entidades civis no Anexo 4 da Dissertao.

106

A maior participao das entidades civis e dos indivduos isoladamente se d

atravs dos procedimentos administrativos, principalmente nos inquritos civis, atravs
das representaes ao Ministrio Pblico, identificando o mesmo como o rgo melhor
estruturado e capacitado para as demandas judiciais, face ao aparato tcnico colocado a
sua disposio.
(...) a gente deixa de entrar com uma ao para, ao invs da
gente entrar com uma ao, a gente estar municiando o MP
com dados pra ele fazer o inqurito. (...) O MP pode chegar e
pedir informao aos rgos, ao prefeito, porque mais fcil
pra ele. Quando a gente que pede ao prefeito as informaes ele
no responde, at hoje a gente no tem resposta. No Ministrio
Pblico existe o poder, j ns no temos condies.
(representante do CCOB)

Em anlise feita em 2001212, constatou-se que 64% dos agentes motivadores

dos inquritos civis resultavam de representaes feitas pela sociedade civil, atravs de
particulares (25%), Organizaes no-governamentais

ONGs (16%) e outras entidades

civis (23%).
(...) a nica forma de voc chegar a algum resultado atravs
do Ministrio Pblico ou voc fazendo a ao. Mas se voc tem
o Ministrio Pblico que ainda consegue pegar elementos que
te faltam para o desenvolvimento do prprio processo,
prefervel que voc pegue o Ministrio Pblico(...).
(representante do CCOB)

Algumas causas para a no participao das entidades civis so ressaltadas por

Mrio Fuks, citando Santos,
De modo geral, pode-se identificar um elenco de fatores
inibidores de participao, entre os quais esto: a descrena
quanto eficcia dos procedimentos judiciais; o longo percurso
do ritual que vai da abertura do inqurito at a sentena final,
somado morosidade caracterstica do judicirio brasileiro; a
indisponibilidade de informaes; a ausncia de recursos
organizacionais; o medo da reao extrajudicial do ru213.

J em relao s entidades ambientalistas o autor entende que isso se deve em

parte debilidade organizacional e, tambm, pela escolha de outras arenas pblicas
como campo de atuao214.Tambm ressalta o perfil dos representantes da sociedade
civil que procuram, pela via judicial, a resoluo dos conflitos ambientais, que no so,
212

MADEIRA FILHO, Wilson et alli. Aes Civis Pblicas Ambientais em Niteri. Relatrio PIBIC.
Niteri: Universidade Federal Fluminense, 2001.
213
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Razes da Desordem. Rio de Janeiro: Rocco, 1993. Em FUKS,
Mario. Op. Cit. p. 86.
214
Ibidem. p. 87.

107

prioritariamente, identificados como defensores do meio ambiente , contendo tambm

a presena discreta de grupos ambientalistas .215
H que se levar em considerao o distanciamento do direito, atravs do seu
aparato tcnico-terico prprio, tendente a separar os agentes investidos de competncia
terica e tcnica216 dos leigos , dos que desconhecem a linguagem jurdica, os
mecanismos judiciais e s leis de proteo ambiental, onde tal distanciamento faz-se de
ambos os lados, tanto por parte do direito quanto por parte dos movimentos sociais, que
por o desconhecerem, mitificam o jurdico, colocando estas barreiras a priori .217
Mesmo em relao melhor atuao do MP no campo judicial, h muitos
problemas apontados pelas entidades, como a demora no andamento dos inquritos
civis, alta rotatividade dos promotores (o que prejudica atuaes contnuas), falta de
fiscalizao por parte do parquet, entre outros, aumentando, assim, o distanciamento
entre as entidades civis e o MP.
(...) S o Ministrio Pblico virou um balco de representaes.
Para cada dez representaes que entram, normalmente uma
eles fazem uma coisa imediatamente. Infelizmente, o
Ministrio Pblico, a gente teve as melhores experincias com
o MP, no tenho nada a reclamar, mas ele no deixa de ser, de
uma certa forma, um rgo poltico. Ele atua quando quer. No
tem nada que obrigue um promotor a atuar. S talvez alguma
coisa muito flagrante, algo que d uma opinio pblica, fora
isso, probleminhas que tm a de meio ambiente, voc
representa e o MP, o que ele faz? Oficia ao rgo x, ao rgo y
e ao rgo z, a nenhum deles d resposta, a ele reitera, a j
passou seis meses, a j passou um ano, a quem fez a
representao j desistiu e pensou assim ah, no adianta nada,
no resolve nada . essa, mais ou menos, a mentalidade. As
pessoas no querem mais denunciar, no querem mais
reclamar, porque no tem uma atuao imediata, no h um
resultado imediato. Ento o Ministrio Pblico peca um pouco
por isso. Excesso de trabalho mesmo. Eles acabam optando em
agir nisso ou agir naquilo, o que d mais mdia. (representante
do NEA protetores da Floresta)

Apontam, tambm, diferenas nas atuaes dos promotores, significando

maior ou menor eficincia na atuao e aproximao com a sociedade civil,

215

Ibidem. p. 216.
BOURDIEU, Pierre. O Poder Simblico. Op. Cit., p. 212.
217
MOREIRA, rika Macedo; RODRIGUES, Kelly Ariela. As estratgias de jurisdicionalizao social e
a confeco permanente de uma hermenutica dialgica. In MADEIRA FILHO, Wilson (organizador).
Direito e Justia Ambiental. Niteri: Editora PPGSD. 2002. p. 76.
216

108

Eu vi passar vrios promotores, (...), ento, com cada um que

entra e sai uma relao que voc constri e se desfaz. Com
uns voc liga e atendido, com outros voc tem que marcar
hora, ento tudo em cima do problema efetivo. (...) a cada
gesto do Ministrio Pblico, significava um perodo de maior
ou menor eficincia. Porque tambm tinha isso de promotor
titular. Quando ele no era titular ele brigava menos. Quando
ele era titular ele brigava. (representante do NEA protetores
da floresta)

Perguntados sobre a participao da sociedade civil, os promotores de justia

demonstraram convergncia em suas representaes sobre a participao da mesma,
apesar da identificao de diferentes relaes com a sociedade civil, modificando suas
estratgias no decorrer de sua atuao em Niteri, o que ser analisado em captulo
posterior.
Os promotores demonstram, assim, um certo pessimismo referente s
denncias e procura da sociedade civil, tanto em relao s entidades civis, quanto em
relao aos indivduos isoladamente, onde as primeiras seriam reduzidas a grupos
especficos (principalmente os conselhos comunitrios), sem renovao, e os ltimos,
com rarssimas excees, a procurar interesses particularistas, utilizando-se do discurso
ambiental para abrang-los.
Em relao ao perfil da sociedade civil que busca uma resoluo, atravs da
intermediao do Ministrio Pblico, o promotor trs define bem a percepo dos
promotores de justia,
Vamos separar em trs perfis. O primeiro perfil do vizinho
reclamante. Aquele que tem um interesse pessoal, prejudicar o
outro por alguma atividade e faz com que o Ministrio Pblico
se envolva para que esse interesse pessoal seja satisfeito. Para
que isso seja feito ele tem uma estratgia, de dizer que o dano
um dano coletivo. (...) e cria uma demanda para o Ministrio
Pblico para tentar fazer prevalecer o seu interesse de
vizinhana, muitas vezes pecunirio (...). A quantidade desta
demanda representativa.
O segundo perfil o perfil da sociedade civil organizada. E a
tem aqueles que organizam Ongs porque querem ser vereadores
na prxima legislatura. No proibido, mas temos que tomar,
com todas as reservas, as denncias que so feitas, para que o
jogo poltico-partidrio no se utilize do Ministrio Pblico
para ser realizado. E tem aqueles que tm interesses legtimos
realmente. s vezes algumas pessoas que vm so radicais, s
vezes so exagerados, s vezes no tem razo sobre o que esto
falando, mas em outros casos eles tm razo, eles merecem ser
escutados em todas as oportunidades.
E o terceiro perfil o perfil do cidado interessado que, s
vezes, v um problema ambiental e nem vizinho, no tem

109

interesse pessoal, no representante de Ong, no de nenhum

Conselho Comunitrio, mas ele se motiva a falar olha s,
esto devastando a Serra da Tiririca, passei l de cavalo e vi
que esto fazendo loteamentos , etc. A parcela deste perfil
bem menor, mas ela existe. (Promotor 3)

Em relao participao de indivduos isolados, o que se pode constatar

que quando se sentem lesados e adquirem conscincia dos direitos, recorrem, na maioria
das vezes, diretamente ao prprio Ministrio Publico para a resoluo dos problemas e
no atravs das organizaes sociais, o que reafirma o papel do Ministrio Pblico
enquanto gestor dos interesses coletivos e participao tutelada da sociedade civil
organizada, atravs, ainda, da prtica da estadania

218

, transferindo para o Estado,

atravs do Ministrio Pblico, a defesa de seus interesses, numa viso que traduz ainda
traos paternalistas e clientelistas.
Ainda em relao aos indivduos, os promotores de justia tendem a
caracteriz-los como provenientes das classes mdia e alta, pelo maior grau cultural e
maior conhecimento dos seus direitos, assim como pelo conhecimento do rgo
ministerial e da legislao ambiental. Em relao s camadas mais pobres219, o nmero
de representaes bem menor, reduzido, geralmente, a danos locais particularizados,
que afetam diretamente os moradores.
Por sua vez, a constituio das ONGs tem revelado uma forte miscigenao
com os cenrios polticos. Desde 2001, quando uma primeira fase da pesquisa
identificou esses atores, constatou-se um nmero reduzido de pessoas a articularem
aes sob diversas estampas diferentes. Uma mesma pessoa, por exemplo, assinava
218

A estadania significa a busca de uma maior participao pelo indivduo atravs do pertencimento ao
Estado, ou seja, a participao, no atravs da organizao dos interesses, mas a partir da mquina
governamental, ou em contato direto com ela . Ver CARVALHO, Jos Murilo de. Os bestializados: o
Rio de Janeiro e a repblica que no foi. So Paulo: Companhia das Letras. 3 edio. 2004.
CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 2001. Outra abordagem sobre a relao Estado - Sociedade Civil dada por Amlia Cohn, ao
trabalhar a questo dos direitos sociais no Brasil, onde as polticas e programas sociais no Brasil
atenderiam a dois tipos de pblico: os cidados, que pagam os impostos e que, por isso, tem sua proteo
social garantida e os pobres, que vo depender de polticas sociais do Estado e da prpria sociedade, j
que no possuem meios prprios de sobrevivncia; vo viver apoiados no assistencialismo e na
filantropia.De um lado, ento, tem-se um Estado, ao mesmo tempo, com traos paternalistas, onde a
questo social tratada no pas, e de outro, o trao clientelista, referente ao padro de atuao do Estado
brasileiro no setor, em seus distintos nveis de poder. Os setores mais pobres da populao vivem, assim,
dos favores personalizados do Estado ou favores individuais de membros das elites polticas, locais,
estaduais e/ou nacionais. Ver COHN, Amlia. A questo social no Brasil: a difcil construo da
cidadania. In: Carlos Guilherme Mota. (Org.). Viagem incompleta: a experincia brasileira (1500-2000):
A Grande Transio. So Paulo: Editora So Paulo, 2000, p. 390-391.
219
Fuks, ao analisar a participao dos setores mais pobres, aponta algumas causas para sua pouca
participao, como a falta de informao e a no percepo do dano, ausncia de motivao cultural,
inadequao e fragilidade dos recursos organizacionais disponveis. In: FUKS, Mario. Op. Cit., p. 88.

110

denncias em nome de trs ONGs, algumas delas formadas por ele mesmo e meia
dzia de conhecidos, em fenmeno que descrevemos, ironicamente, como ING
(Indivduo No Governamental).
(....)o movimento social de um modo geral, no s, o
ambientalista nem se fala, mas acho que o movimento est
muito enfraquecido. O movimento ambientalista est
esfacelado, estando totalmente sem representatividade. No
vejo mais o movimento ambientalista trabalhar com
articulao, no vejo mais ele ir pras ruas, no vejo mais ele
tomar iniciativa de coragem. Os que ainda se mantm esto
trabalhando muito s com fontes de captao de recursos. H
uma estagnao para o surgimento de novos atores do
movimento ambientalista. Se voc for a qualquer reunio em
discusso de interesse pblico, de PUR, Lagoa, voc ver as
mesmas pessoas. Que discutem poltica pblica so as mesmas
pessoas h vinte anos, no muda, no vm novos atores. (...)
Hoje, ento, o movimento ambientalista em Niteri est sem
representatividade, sem articulao e sem coragem e sem
renovao. Infelizmente essa a realidade.(representante do
NEA protetores da floresta)

O que tambm identificado pelo Ministrio Pblico.

So as mesmas pessoas dos ltimos dez anos. Qual o grau
efetivo de oxigenao dessas entidades? Que eu saiba, nenhum.
Ou voc cria ONG nova, ou voc no entra na ONG antiga. As
ONGs fazem atividades pra captar mais gente? Elas se
preocupam em captar mais gente? Muito pouco as pessoas que
querem, que esto aqui com a gente. (promotor 4)

Pode-se constatar, enfim, que a participao da sociedade civil, via entidades

civis, nos conflitos ambientais judiciais em Niteri, se d de maneira pouco engajada e
ainda no h, de um modo geral, por parte da populao, uma mudana de postura
frente questo ambiental.
Ao contrrio, muitas vezes esse interesse mostra-se mais poltico-ideolgico do
que propriamente um interesse coletivo, onde o que se busca apontar as deficincias
da Administrao Pblica e a corroso dos quadros institucionais, o que faz trazer, via
Ministrio Publico, visibilidade para esses problemas estruturais, valendo-se, para tal,
do discurso ambiental220.

220

Viola e Leis ressaltam, ainda, o prprio comportamento individual relativo s questes ambientais,
onde estes encontram-se muito aqum dos contedos dos discursos, sendo muito poucas as pessoas
(inclusive entre os ambientalistas militantes) que pautam conscientemente seu cotidiano pelos critrios da
eficincia energtica, reciclagem de materiais, reduo do consumo sunturio e participao voluntria
em tarefas comunitrias de limpeza ambiental . Em VIOLA, Eduardo J. et all. Op. Cit., p.136.

111

Certo que, diante de estruturas sociais discursivas onde o grau de tecnologia

democrtica precrio, muitas vezes se demonstra eficiente o investimento na
ideologizao, criando um discurso de resistncia militante e aglutinador.
Em Niteri, a principal arena de debates, eleita por esses setores combativos,
foi a Conferncia da Cidade de Niteri, que se deu no mbito do ciclo de Conferncias
das Cidades, patrocinado pelo Ministrio das Cidades.
O que se explica, em parte, pelo fato de grande parte das aes destacadas
dizerem respeito ao avano do capital imobilirio com o aval da municipalidade e,
muitas vezes, contra a prpria Legislao. Desse modo, retomar tais questes em seu
cerne, rediscutindo uma gesto democrtica da cidade e um plano diretor participativo
parecia o caminho mais adequado para garantir tambm uma tutela ambiental mais
efetiva.
Nesse sentido, a sociedade civil organizada, em diversos debates durante a
Conferncia Municipal da Cidade de Niteri, assim como em debates em listas na
internet e em diversos sites e blogs, enunciou questes em relao a diversos casos,
mais destacadamente os seguintes:
Encosta da Boa Viagem

defronte ao MAC (Museu de Arte Contempornea),

rea com mais de 45 graus de inclinao (contrrio, portanto, ao que estipula o

Cdigo Florestal, artigo 10221), degradada aps retirada do barro, sendo, assim,
escorada por muros de arrimo, de maneira a permitir a construo de diversos
edifcios de apartamentos para classe mdia alta, ao tempo em que, do lado
contrrio da encosta, a comunidade do Morro do Palcio passou a sofrer
sistemtico assdio da violncia urbana. A Cmara de Vereadores, atendendo ao
pedido de urgncia do Prefeito, votou pela extino de APA no local.
Morro do Gragoat - Conflito entre municipalidade e a Universidade Federal
Fluminense, uma vez que a prefeitura licenciou obra para particular no topo do
morro, em rea pleiteada pela universidade em ao desapropriatria, sub judice
face a ao de restituio de posse, e de forma contrria a laudo do IBAMA.
Morro do Cu

Trata-se do Lixo Municipal , j comentado, onde uma usina

de reciclagem ficou inoperante por mais de uma dcada, comprometendo o

maquinrio. Face ao no cumprimento de TAC pela municipalidade, foi

221

LEI n. 4.771, de 15 de setembro de 1965, Art. 10 - No permitida a derrubada de florestas, situadas

em reas de inclinao entre 25 e 45 graus, s sendo nelas tolerada a extrao de toros, quando em regime
de utilizao racional, que vise a rendimentos permanentes .

112

proposto, em 2006, por um vereador, a transferncia do lixo para a Serra da

Tiririca (que um Parque Estadual!).
Morro do Morcego

A sociedade civil organizada movimentou-se para

transformar o local em Unidade de Conservao, coletando laudos sobre a

importncia da biodiversidade local, alm da beleza paisagstica, justamente
defronte ao Po de Acar, do outro lado da Baa. De um lado, donos da
propriedade lutam na justia pelo direito construo imobiliria no local; de
outro lado, a Assemblia Legislativa disputa com a Cmara de Vereadores a
prevalncia sobre o projeto de lei, criando a UC.
Comunidade do Imbuhy

Populao de trinta e duas famlias, descendente de

pescadores tradicionais, passa a ser prejudicada pela instalao do Forte Imbu,

em leitura, por parte do Ministrio da Defesa, de tratar-se aquela de rea de
segurana nacional. Entrementes, conforme as denncias, so toleradas tanto as
pesquisas para permitir um tnel no local como as que visam a instalao de um
resort.
Setor 10 em Camboinhas

rea de bosque lagunar, surgida aps as intervenes

tcnicas no sistema lagunar, por ocasio da criao do Canal de Camboat. Boa

parte das lagoas de Itaipu e de Piratininga foram loteadas, criando-se a categoria
lote sub-aqutico . A prpria SERLA fez os novos arruamentos e aterrou tnel
subterrneo que ligava as lagoas. A estrutura fundiria foi regularizada em
cartrios e a prefeitura autorizou a construo de diversos prdios no local. O
impacto populacional previsto de tal ordem que se estima que duplique a
populao do bairro. J a estimativa no mercado imobilirio de que aquele ser
o metro quadrado mais caro do pas.
Stios arqueolgicos

Em Itaipu (Duna Grande) e Camboinhas (Duna Pequena)

tratam-se de uns dos mais antigos stios arqueolgicos do pas.O antigo

cemitrio indgena foi soterrado, instalando-se sobre ele o apart hotel Ocean Inn
9. Atos indgenas, no ms de abril, aps o Dia do ndio, nos anos de 2005, 2006
e 2007, com a presena de etnias de vrias regies do pas, contando com o
apoio de militncia local e de artistas, tem simbolizado uma resistncia. A
prefeitura alega a necessidade de construir as obras do setor 10 para, atravs de
contrapartida daqueles investimentos, conseguir cercar os stios e construir
Museu e espao de visitao.

113

Praia do Sossego

transformada em UC municipal, a mesma foi ignorada pela

prefeitura que aprovou construes no local.

Laudo do Cupim

pequena formao de Mata Atlntica, prxima a Estrada de

Itaipu (Estrada Francisco da Cruz Nunes) que foi retirada para dar lugar a
conjunto habitacional para classe mdia sob a alegao de que existia forte
concentrao de cupins no local que viriam a devorar mesmo a Mata Atlntica.
Praa do Portugus

local na Avenida Central, que sediou diversos eventos

culturais, como parques de diverso e desfiles de carnaval, transformou-se em

canteiro de obras para empreendimento imobilirio. A alegao da prefeitura foi,
mais uma vez, a contrapartida, que viria em forma da recuperao da mata ciliar
do Rio Joo Mendes, o que no ocorreu.
Delimitao do PEST

A controvrsia em torno do limite provisrio do Parque

Estadual da Serra da Tiririca serviu de libi para que fosse autorizado todo tipo
de licenciamento dentro e fora do Parque. No entorno e no interior do PEST,
diversos sitiantes, oriundos de reformas agrrias ocorridas na dcada de 1960,
lutam pelo reconhecimento de sua tradicionalidade.
Vrzea das Moas

H a possibilidade de construo de

Condomnio

Ecolgico , em rea de extensa Mata Atlntica, em pleno corredor florestal a

ligar a Reserva Darcy Ribeiro ao PEST. O IEF fez laudo contrrio ao
empreendimento e chegou-se a denunciar aos rgos e conselhos especficos os
interesses escusos de profissionais que estariam a assinar laudos favorveis para
empreendimentos no local.
Por sua vez, aps a convulso dialgica, representada pelos Ciclos de
Conferncias das Cidades nos anos de 2003 e 2005, patrocinada pelos poderes pblicos,
a sociedade civil organizada volta a sua fragmentao original, defendendo suas metas
especficas, muitas vezes encontradias, sem apontar para uma maior conglobao de
aes.
Nesse sentido, tanto o aparelho estatal apresenta sinais de obsolescncia, como
a sociedade civil apresenta sinais de exausto face complexidade do debate das
polticas pblicas e suas alternativas, no raro revelando pouca capacidade de coeso
para alm do denuncismo e mesmo falta de familiaridade com uma militncia cvica
que relativize judicialmente o espao pblico.

114

4. FASES DE ATUAO E ESTRATGIAS DE AO DO MP

Desde o incio de sua atuao, com a criao da Curadoria do Meio Ambiente
no Estado, ainda vinculado ao Poder Executivo, at a especializao das Promotorias e
sua desvinculao dos Poderes institudos, o Ministrio Pblico passa, conforme anlise
realizada no captulo 2, por uma reorganizao de sua estrutura, redistribuindo
atribuies dos promotores de justia por regies de interesse e pela quantidade de
demandas, cada vez maiores.
Ocorre que, mesmo com a diviso por regies administrativas e dividindo-se
melhor os processos, a estrutura no acompanhou o nmero de demandas. Hoje o
volume de representaes e Inquritos Civis cresce, inversamente ao nmero de ACPs
propostas pelo MP.
O que foi observado, no caso de Niteri, que o processo de novas demandas
judiciais ao Ministrio Pblico cumulativo, na rea de meio ambiente, haja vista a
grande maioria das ACPs (86%) no terem ainda uma resposta definitiva do Poder
Judicirio, conforme tabela abaixo.
Andame nto das ACPs
Aguardando
Andamento
Arquivados

7% 5%
19%
55%
14%

Aguardando
Trnsito em Julgado
Remessa ao TJ
Declnio de
Competncia (Justia
Federal)

115

Acumulam-se velhas aes com novas aes. Ao mesmo tempo que o

Ministrio Pblico ganha fora institucional, com aumento de prerrogativas, funes e
garantias, no d conta das novas demandas ambientais, o que possibilita outras
estratgias de atuao para conseguir cont-las e ter alguma resposta satisfatria nas
matrias relativas ao meio ambiente, considerada a maior demanda judicial, no mbito
de Tutela Coletiva do Estado.

4.1. Fases de atuao em Niteri

Nesse sentido, e para melhor compreenso do processo de mudanas na

atuao do MP no Municpio de Niteri, ao traar um breve perfil da histria recente do
MPE na tutela ambiental, possvel detectar, pelo menos, trs fases:
1) Primeira fase inaugural (1995-2001);
2) Segunda fase de organizao interna da demanda e de promoo de visibilidade
externa na mdia (2001-2004) e
3) Terceira fase de conteno (2004-2006).
A mudana de uma fase para outra no representa uma seqncia natural e
inevitvel dos fatos ocorridos e, muito menos, uma evoluo dessas fases, pelo
contrrio, mais uma leitura externa ao MPE a partir de resultados mensurados pela
pesquisa e que toma como base os resultados relatados pelos promotores, conforme os
meios que dispunham na ocasio para exercer o poder que detinham.

4.1.1. Primeira Fase (1995-2001)

A primeira fase se antepe, inclusive, independncia funcional dos

promotores de justia, em relao defesa do meio ambiente e demais interesses difusos
e coletivos, onde o rgo expressava-se a partir do conceito de tutela pblica, de forma
mesmo romntica e com certa identificao com os temas polticos partidrios
emergentes.
Com a criao dos CRAAIs, em 1995, d-se o incio efetivo do Ministrio
Pblico na regionalizao de sua atuao, com o intuito de descentralizar os rgos
auxiliares do MP, bem como sua implantao. H, em 1998, como j ressaltado no
captulo 2, uma mudana na atuao dos promotores de justia que, anteriormente, alm
116

das atribuies cveis originrias, ficavam responsveis tambm pelo acompanhamento

dos processos envolvendo os interesses difusos e coletivos. Da em diante, mesmo que
por delegao, passa a existir uma primeira separao na atuao dos promotores, que
passam a trabalhar apenas com a tutela coletiva.
Com as mudanas ocorridas, portanto, h uma significativa melhora na tutela
ambiental, j que separa os interesses coletivos e difusos das outras atribuies cveis,
mas que ainda visto como insatisfatrio pelos promotores de justia, pois no havia,
ainda, especialidade na tutela coletiva, conforme relatado por um dos promotores
entrevistados, sobre a acumulao de funes,
(...) Alm do meio ambiente, tudo que se relacionava
cidadania. O que os promotores fazem hoje eu fiz tudo sozinho.
E no era s Niteri, eram sete municpios. O 4 CRAAI era
maior do que hoje. Ele pegava Niteri, Maric, Silva Jardim,
Rio Bonito, Casimiro de Abreu, Cachoeiro de Macacu e Rio
das Ostras. Todos esses municpios para cidadania em geral.
Foi a que comeou a atuao mais intensa do MP quando
foram criados esses CRAAIs (...).

Resumindo, alm de no haver a especializao por reas especficas de

interesse, a atuao do promotor designado abrangia todo o CRAAI. H que se levar em
considerao, portanto, para anlise dessa fase, trs aspectos fundamentais:
A delegao da atribuio, feita pelo PGJ de suas atribuies
originrias,
Falta de especializao da Tutela coletiva e
Abrangncia de atuao dos promotores, delimitada pela rea abarcada
pelo CRAAI de Niteri.
Havia em Niteri, nesse perodo, apenas um promotor designado para toda
tutela coletiva do CRAAI. Apesar disso, Niteri, por ser prxima Capital e sede do
CRAAI, obteve uma atuao mais intensa em relao aos outros municpios integrantes.
Na fase investigada, foram, ao todo, 11 ACPs propostas pelo Ministrio
Pblico. O perodo de propositura das ACPs inicia-se, com exceo de apenas uma
ACP, em 1998, no momento de diferenciao entre tutela coletiva e tutela individual
por rea de atuao do promotor.
Percebe-se, pela anlise das ACPs, o surgimento de demandas judiciais
relativas proteo do meio ambiente natural (conteno de favelas, degradao das
lagoas de Itaipu e Piratininga), bem como aes voltadas para realizao de polticas
pblicas pelo Poder Pblico, principalmente o saneamento bsico. Das onze ACPs

117

propostas nessa fase, nove tm como ru o Poder Pblico, mais precisamente o

Municpio de Niteri e os rgos e entes pblicos de fiscalizao ambiental,
identificado, pelos promotores, como o maior obstculo proteo ambiental.
Este perodo caracterizado, pelos promotores de justia, como uma fase
romntica do MP, pelo carter voluntarista dos promotores pblicos na atuao, j que
no havia estrutura tcnica do rgo, onde o mesmo dependia de pareceres tcnicos dos
rgos ambientais que, alm da demora excessiva nas respostas, muitas vezes os
mesmos estavam sendo investigados pelo parquet.
O MP, nessa fase, inicia as primeiras articulaes com a sociedade civil
organizada e outros agentes externos, atravs de audincias pblicas e de convnios
com Universidades para a realizao de percias ambientais.
Uma das causas para essa maior aproximao do MP deve-se s discusses em
torno da Serra da Tiririca, atravs da frente de luta pela implantao do Parque Estadual,
e posteriores discusses, bem como os problemas de saneamento bsico na Cidade, o
que levou propositura de trs ACPs222.
Essa fase, portanto, pode ser caracterizada pelo voluntarismo dos promotores
pblicos, falta de estrutura operacional do MP e articulao com a sociedade civil
organizada.

4.1.2. Segunda fase (2001-2004)

A segunda fase de atuao do MP pode ser caracterizada pela organizao

interna das demandas coletivas e da promoo de visibilidade externa na mdia (20012004), conclamando a participao da sociedade civil organizada, participando de
palestras e debates em Universidades e junto s principais instituies locais (OAB,
Prefeitura, Cmara de Vereadores etc.).
A partir da lei complementar n 92/2000, como ressaltado no captulo 2, a
promoo do inqurito civil e da Ao Civil Pblica para proteo do meio ambiente e
dos outros interesses difusos e coletivos passa a ser atribuio originria do promotor de
justia.

222

Processos n. 1998.002.014527-4 (referente ao saneamento bsico da Regio Ocenica), n.

1999.002.010843-7 (referente ao saneamento bsico do Bairro Jurujuba) e n. 1999.002.018893-7
(referente ao saneamento bsico do Bairro Icara).

118

Em 2001, com a criao das promotorias de justia de proteo aos interesses

difusos, Niteri passa a contar com trs promotores pblicos de tutela coletiva, o que
permitiu a especializao, j existente na capital, nas trs reas bsicas de tutela
coletiva: cidadania, consumidor e meio ambiente.
O critrio da especialidade na rea de meio ambiente contribuiu para o
aumento das demandas judiciais e representaes ao MP e, conseqentemente, para
maior visibilidade pblica do rgo ministerial, passando o MP a ser constante, na
mdia, principalmente nos jornais locais. Neste perodo, foram nove ACPs propostas,
destacando-se o nmero de processos judiciais envolvendo meio ambiente urbano,
principalmente em relao a irregularidades em empreendimentos imobilirios e
poluio sonora.
uma fase, tambm, de transio da estrutura organizativa institucional, com
sua melhora, gradativa, a partir de 2001, com o aumento de funcionrios, tcnicos
especializados e equipamentos,
(...) Quando eu comecei, eu tinha uma estrutura de um
funcionrio, um servidor. Eu, um servidor, dois computadores e
s. E uma sala enorme com quase uns dois mil inquritos,
1.400 inquritos. E isso sozinho. Depois foi mudando com a
entrada dos novos promotores, com a nova diviso, mais
funcionrios vieram, compramos salas.(...) Ns comeamos a
ter uma estrutura melhor em 2003. (promotor 2)

H, todavia, um agastamento no campo judicial, em funo da demora no

andamento das ACPs, bem como as respostas negativas do Judicirio em relao ao
Ministrio Pblico, j que, como ressaltado no captulo 3, o ru mais freqente o
Poder Pblico, gerando decises incuas ou desfavorveis ao MP.
Em relao sociedade civil, h, nessa fase, continuidade nas articulaes com
os movimentos, principalmente com os Conselhos Comunitrios e associao de
moradores, criando um dilogo permanente, atravs de audincias pblicas, reunies,
criao de grupos de trabalho em conjunto, vistorias em parceria com entidades
ambientalistas e equipes tcnicas, etc.
Exemplificativo o caso envolvendo a proliferao de ERBs

Estao de

Rdio Base - as antenas celulares, objeto de duas ACPs propostas pelo MPE. A partir de
denncias de moradores vizinhos aos locais de instalao das antenas e de entidades
civis, como os conselhos comunitrios e associao de moradores, foi constitudo um
grupo de Trabalho, em parceria com a Universidade Federal Fluminense e

119

representantes de entidades civis. A partir do trabalho realizado, foi encaminhada uma

minuta de projeto de lei visando regulamentao da instalao de antenas celulares no
Municpio, sendo a mesma aprovada em 2004 (lei n. 2.174/2004).
Com a falta de solues efetivas no campo judicial, o MP parte para novas
estratgias, principalmente em relao ao Poder Pblico, a partir de negociaes fora do
campo judicial, como na assinatura de TACs (o que na primeira fase no era freqente
em relao TACs realizados com o Poder Pblico) e acordos firmados, iniciando
parcerias, que iro se consolidar na fase seguinte.

4.1.3. Terceira fase (2004-2006)

Na terceira e ltima fase analisada, o MP recua para uma fala menos militante
e mais burocrtica, firmando parcerias com o Poder Pblico local para a resoluo dos
conflitos.
Apesar da consolidao de sua estrutura organizativa223, que se inicia a partir
de 2001, com a criao do GATE e com o aumento no quadro de funcionrios e
tcnicos especializados no MP, o nmero de denncias ao rgo continua crescente,
principalmente em relao aos problemas urbanos, prevalecendo a poluio sonora e
ocupao dos espaos pblicos.
Tambm h modificao nas divises internas de atribuies, onde o meio
ambiente, como principal demanda coletiva do Estado, conta, agora, com um promotor
especializado exclusivo, passando denominao de Promotoria de Meio Ambiente e
Urbanismo224.
Desde a segunda fase, com o aumento crescente da demanda ambiental
(atravs, principalmente de representaes individuais) e as respostas negativas do
Judicirio em relao aos processos judiciais, o MP reduz sua entrada no campo
judicial, consolidando-se como gestor do conflito ambiental, fora da arena judicial. Em
2005, foram duas aes e, em 2006, apenas uma. As Aes Civis Pblicas propostas,
223

As promotorias de Tutela Coletiva contam, atualmente, com secretaria, cartrio e, em cada promotoria
especializada, com dois a trs funcionrios, por promotor.
224
Apesar do urbanismo estar inserido dentro do meio ambiente lato sensu, h uma tendncia, no direito,
em diferenci-los, considerando o direito urbanstico como cincia autnoma, ramo do direito pblico, e
que tem como objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princpios disciplinadores dos espaos
habitveis". Ver SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 2 edio. So Paulo:
Malheiros, 1997. p. 42.

120

nesse fase, so, na sua grande maioria, em face de particulares, o que no ocorria na 1 e
2 fases.
(...)O problema da ao que voc transfere a terceiro a
deciso do fato. Transfere ao juiz, que nem sempre a deciso,
do ponto de vista da promotoria, a melhor deciso. Ento, se
eu puder chegar a uma soluo pacfica e imediata, at por
causa do prazo, o processo demora muito, muito mais
vantajoso no perder tempo e buscar uma soluo efetiva,
atravs do acordo, do que mover a ao. (Promotor 4)

As estratgias dos promotores vo, assim, modificando-se, passando a

caracterizar-se por tentativas extrajudiciais de negociao dos conflitos ambientais,
atravs de parcerias firmadas com o Poder Pblico e ampliando as possibilidades de
negociao extrajudicial.
Agir externamente realizando uma ao mais poltica, para escapar do
Judicirio, imperativo, portanto, na terceira fase, surgindo como um dos meios mais
adequados para resoluo dos conflitos.
Diferentemente da primeira e segunda fases, caracterizadas pela realizao de
audincias pblicas e maior aproximao com a sociedade civil organizada, a terceira
fase caracteriza-se por reunies com carter mais tcnico junto ao Poder Pblico, na
tentativa de resoluo das questes ambientais.

4. 2. Os usos diferenciados do Inqurito, do Termo de Ajustamento de Conduta e

das Percias Ambientais
Conforme explicitado nas fases, o Ministrio Pblico modifica suas estratgias
de atuao, a partir dos instrumentos jurdicos e extrajurdicos sua disposio. Para
melhor compreender essas mudanas, optou-se, no presente trabalho, pela anlise
isolada dos instrumentos considerados mais importantes, na avaliao da atuao do
Ministrio Pblico: o Inqurito Civil, o Termo de Ajustamento de Conduta e as percias
ambientais.

4.2.1. Inqurito civil

O Inqurito civil, atualmente, aparece como o instrumento processual mais
utilizado num primeiro contato com o dano ambiental, onde, atravs de denncias por
121

parte da populao ou de entidades civis, h o incio da investigao pelo MP na

tentativa de reparao do dano e de apurao de responsabilidade dos agentes
provocadores.
O Ministrio Pblico o nico co-legitimado autorizado a promover o
inqurito civil225, com poderes de notificao e requisio226. Tambm est o Ministrio
Pblico autorizado a realizar inspeo, vistoria e diligncia investigatria, inclusive
junto s autoridades, rgos e entidades pblicas, da administrao direta, indireta ou
fundacional227.
O inqurito civil, institudo primeiramente pela lei de Ao Civil Pblica228,
em seu artigo 8, 1 e, aps, corroborado na Constituio Federal de 1988, em seu
artigo 129, III, colocando-o entre as funes institucionais do Ministrio Pblico229, foi
criado em analogia ao inqurito penal, para que o Ministrio Pblico pudesse apurar e
colher informaes e dados antes da propositura da Ao Civil Pblica. Conforme
definio de Mazzilli,
O inqurito civil um procedimento administrativo
investigatrio, de carter inquisitivo, instaurado e presidido
pelo Ministrio Pblico; seu objeto , basicamente, a coleta de
elementos de convico para as atuaes processuais ou
extraprocessuais a seu cargo. (...) O inqurito civil tambm
serve para que o Ministrio Pblico colha elementos de
convico que lhe permitam desempenhar algumas atuaes
subsidirias, como a tomada de compromissos de ajustamento,
a realizao de audincias pblicas, a emisso de relatrios e
recomendaes.230

O inqurito civil vem a ser um procedimento de natureza inquisitorial231

destinado a fornecer provas e elementos de convico que fundamentem a ao do
Ministrio Pblico na defesa de valores, direitos e interesses metaindividuais. Por ser
mero procedimento, no est submetido ao princpio da ampla defesa, voltando-se para

225

Constituio Federal, art. 129, III, c/c o art. 8, 1, da Lei 7.347/85.

Constituio Federal, art. 129, VII e VIII.
227
Lei 8.625/93, art. 26, I, c.
228
Art. 8, 1, da Lei 7.347/85: O Ministrio Pblico poder instaurar, sob sua presidncia, inqurito
civil, ou requisitar, de qualquer organismo pblico ou particular, certides, informaes, exames ou
percias, no prazo que assinalar, o qual no poder ser inferior a 10 (dez) dias teis .
229
Outras leis infraconstitucionais tambm fizeram referncia ao inqurito civil, como a lei 7.853/89, que
dispe sobre a proteo s pessoas portadoras de deficincia, o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei
8.078/90), o Estatuto da Criana e do Adolescente (lei 8.069/90), bem como as prprias Leis Orgnicas
do Ministrio Pblico.
230
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inqurito civil e o poder investigatrio do Ministrio Pblico. In
MILAR, Edis. (coordenador). A Ao Civil Pblica aps 20 anos: efetividade e desafios.So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005.p. 223.
231
MILAR, Edis. Direito do Ambiente, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 384.
226

122

a apurao de fatos que embasem futura e eventual ao judicial. presidido por

Promotor de Justia ou, nas hipteses legais de atribuio originria, pelo ProcuradorGeral de Justia, que poder delegar essa atribuio a outro membro do MP.
A diferena reside, principalmente, no objeto do inqurito civil, que a
apurao na rea cvel, e no na rea penal. Outra diferena a titularidade do IC, que
exclusiva do Ministrio Pblico, o que no ocorre com o inqurito penal, pois embora o
MP seja titular da Ao Penal Pblica, as investigaes pr-processuais so conduzidas
pela polcia.
Uma das caractersticas fundamentais apontadas por Mazzilli232 diz respeito ao
controle de arquivamento do inqurito civil, que feito pela prpria Instituio, aps
deliberao do Conselho Superior do Ministrio Pblico, enquanto o inqurito penal
arquivado pelo juiz. Muitas decises sobre conflitos ambientais ficam a cargo, portanto,
apenas da atuao do rgo ministerial, sem a passagem pelo Judicirio.
H uma discusso, por parte de doutrinadores e juristas, sobre o controle
exclusivo do inqurito civil pelo Ministrio Pblico, inclusive no que tange ao seu
arquivamento. Essa discusso foi levantada, inicialmente, pelos juristas do 1 projeto de
lei da Ao Civil Pblica, discordando da forma de criao do inqurito civil, que
concentraria muitos poderes nas mos de uma instituio. Sendo um procedimento
inquisitrio e investigativo (no havendo, portanto, direito ao contraditrio), o
arquivamento do inqurito civil, pelo MP, usurparia as funes tpicas do Poder
Judicirio, j que esta instituio definiria o que seria ou no levado ao Judicirio em
matria de dano ambiental ou outro interesse difuso.
No MP do Estado do Rio de Janeiro, aps a modificao pela Lei
Complementar n. 92/2000, que conferiu aos promotores estaduais a competncia
originria da ACP e do inqurito civil na defesa dos interesses difusos e coletivos, o
inqurito civil foi regulamentado atravs de Resoluo233 do Procurador Geral de
Justia, estabelecendo um procedimento uniforme em todo Estado.

232

MAZZILLI, Hugo Nigro. O inqurito civil e o poder investigatrio do Ministrio Pblico. A Ao

Civil Pblica aps 20 anos: efetividade e desafios. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.p. 222.
233
Resoluo n. 1066, de 16 de agosto de 2002. O inqurito civil instaurado por meio de Portaria, por
despacho admitindo representao, por determinao do Procurador-Geral de Justia ou do Conselho
Superior do Ministrio Pblico. A mais utilizada , sem dvida, a representao, por meio de petio ou
reclamao que se faz autoridade competente contra qualquer ocorrncia. Alm do inqurito civil, h,
ainda o procedimento preparatrio, que poder ser instaurado antes do IC, nos casos onde exista a
necessidade de informaes complementares sobre o cabimento, em tese, da tutela de interesses difusos,
coletivos e individuais homogneos.

123

Os promotores estaduais ressaltam o inqurito civil como um grande

instrumento disposio do MP, no apenas para embasar futuras ACPs, atravs da
coleta de dados e evidncias que comprovem o dano, mas, principalmente, como o
instrumento extrajudicial melhor utilizado na tentativa de resoluo de conflitos, j que
h possibilidade direta de dilogo entre as partes envolvidas e h maiores poderes
conferidos ao MP, sem a interferncia do Judicirio.
Antes de falar de Ao, vou falar do inqurito. Eu tenho
defendido que o inqurito civil um grande instrumento de
soluo de conflito. D mais trabalho, voc perde mais tempo,
por conta dessas reunies, atividades conciliatrias, s vezes, o
reclamante e o rgo pblico responsvel, frente a frente, pra
gente discutir abertamente, pra ver quais so as dificuldades,
em alguns casos evidentemente, e o ndice de arquivamento por
problemas resolvidos tm sido muito bom. (Promotor 5) (grifo
nosso)

Com o inqurito civil, portanto, h maior independncia dos promotores,

funcionando como verdadeiros

gestores

do conflito ambiental, onde o rol de

estratgias de atuao, junto aos investigados e s partes envolvidas, so ampliadas,

saindo, muitas vezes, de procedimentos burocratizados ao buscar, por exemplo, acordos
e parcerias. Atravs das entrevistas com os promotores, o inqurito civil tido, portanto,
como o caminho mais eficiente para atingir fins pr-determinados, buscar acordos mais
slidos, com novas parcerias, via acordos polticos institucionalizados.
O inqurito civil no tem rito, ele faz o rito. Se eu quiser
ficar aqui burocraticamente, manda ofcio pra l, ofcio pra c,
mas ele (o Promotor estadual) pode ir l e ver o dano
ambiental, ele pode falar com as pessoas, pode buscar uma
soluo negocial (...) (promotor 3) (grifo nosso)

Apesar disso, a quantidade de inquritos relativos aos danos ambientais,

principalmente em relao ao meio ambiente urbano, como poluio sonora e questes
ligadas ao zoneamento urbano, impossibilita respostas mais cleres e efetivas dos
promotores de justia. Como j mencionado, em levantamento feito em 2005 em relao
aos ICs, o nmero de inquritos civis chegava a 319, alcanando, no ltimo
levantamento feito, 493 inquritos civis.
Essa quantidade expressiva revela tambm a pouca capacidade de atendimento
a tamanha demanda. Em 2000, havia apenas um promotor para trs reas de atuao:
cidadania, meio ambiente e defesa do consumidor. No decorrer de 2001 novos
promotores foram empossados, subdividindo-se, gradativamente, as atuaes nas trs

124

reas exclusivas, ficando, conforme j comentado, um promotor exclusivo para a

atuao na questo ambiental, representando a maior demanda em relao tutela
coletiva.
Em relao s entidades civis, atravs da anlise das entrevistas, o inqurito
civil visto como elemento fundamental para a propositura da ACP, apesar de
ressaltarem a demora no andamento do IC, em analogia aos processos judiciais, o que
leva, muitas vezes, ao descrdito em solues efetivas na proteo ambiental e a entrada
em cena, no campo poltico, das entidades civis, atravs de presso junto ao Poder
Pblico e de denncias junto mdia, quando a demanda requer uma resposta clere.
Observa-se, assim, uma modificao nas percepes dos promotores de justia
quanto participao dos outros legitimados na propositura das aes, principalmente
em relao s sociedades civis organizadas.
Quanto participao, num primeiro momento, das entidades civis, na
propositura direta das ACPs, h o reconhecimento, por parte dos promotores, do poder
conferido ao MP nas aes ambientais, possibilitadas pelo Inqurito civil, o que poderia
ser uma das causas das poucas demandas ambientais propostas pelas entidades civis,
como relata o Promotor 2,
Eu acho que o Inqurito Civil um elemento importante e
quem pode manejar o Inqurito Civil o Ministrio Pblico.
Eu acho que ainda o melhor caminho o Inqurito Civil, o
Ministrio Pblico, sem prejuzo das demais aes que
poderiam ser propostas, mas eu acho que ainda melhor
caminho do que a propositura da ao diretamente pelas
associaes. A propositura da Ao Civil Pblica sem o
necessrio inqurito civil, sem uma investigao, eu acho que
pode ser temerria, pode. Ento, eu acho que o melhor caminho
ainda o Ministrio Pblico. (Promotor 2)

Ocorre que, com as mudanas em suas estratgias, modifica-se, tambm, a

percepo dos promotores quanto participao das entidades civis. E assim, enquanto
outrora, eram promovidas reunies com os setores sociais em busca de Termos de
Ajustamento de Conduta, com o MP dublando e incentivando a atuao social, agora j
se reconhece o fenmeno inverso, com promotores revendo a posio das entidades
civis nesse processo, principalmente em relao participao direta destas nas ACPs.
No relato de alguns promotores de justia, as entidades civis revelam posies
de passividade e comodismo ao buscar, atravs do MPE, a tutela dos interesses difusos,
no propondo a ao diretamente.

125

4.2.2. Os Termos de compromisso de Ajustamento de Conduta

Este importante instrumento utilizado para a resoluo de conflitos, o Termo

de Compromisso de Ajustamento de Conduta, vulgo TAC, surgiu, primeiramente, com
o advento do Estatuto da Criana e do Adolescente, que previa essa ferramenta em seu
artigo 211, ficando, todavia, restrito matria tratada na referida Lei.
Com a chegada do Cdigo de Defesa do Consumidor houve a ampliao do
acesso a essa ferramenta para os demais interesses difusos e coletivos, em especial a
tutela ambiental, previsto em seu artigo 113, que acrescentou os 4, 5 e 6 ao art. 5
da Lei 7.347/85, ampliando, assim, o rol de mecanismos alternativos de resoluo dos
conflitos ambientais.
Houve expressa disposio, em seu artigo 6, no sentido de que os rgos
pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de
sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo
executivo extrajudicial , tornando possvel uma resoluo alternativa mais clere para
os conflitos ambientais e facilitando judicialmente sua execuo.
O Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta aparece, portanto,
como instrumento jurdico alternativo para a resoluo das irregularidades apuradas nos
inquritos civis e nas ACPs ambientais. O TAC um tipo peculiar de transao234, que
tem como finalidade a preveno do litgio ou o seu prprio fim, devendo abarcar a
totalidade das medidas necessrias reparao do bem lesado (reparao), ou o
afastamento do risco ao bem jurdico de natureza difusa ou coletiva (preveno).
Muitas vezes, j h tentativa de resoluo, via TAC, no prprio mbito dos
inquritos civis. Isso observado at pela disparidade na quantificao de Inquritos
Civis, se comparado com as ACPs propostas. Apesar das vantagens apontadas pelos
promotores estaduais atravs da assinatura de TACs, dos 319 inquritos civis235
instaurados pelo Ministrio Pblico Estadual at 2005, foram realizados 21 TACs com
as partes investigadas, um nmero ainda reduzido dentro do universo de aes e de
inquritos civis movidos pelo MPE.
Um grande problema encontrado em relao aos TACs refere-se fiscalizao dos
mesmos, havendo diferenas, como relatam os promotores, em relao s obrigaes
234

Via de regra, as transaes s podem ser feitas em relao bens disponveis, de carter patrimonial,
ocorrendo, pela natureza do bem ambiental que exige uma proteo preventiva e clere, uma exceo
regra do ordenamento jurdico. Ver MILAR, Edis. Direito do Ambiente. Op. Cit., pp. 899-910.
235
Dados relativos aos dados obtidos junto Promotoria de Tutela Coletiva em 2005.

126

assumidas, o que traz conseqncias distintas em relao fiscalizao e ao seu

cumprimento.
No nosso TAC, depende da obrigao de fazer e de no fazer.
Nas obrigaes de fazer, a gente fiscaliza. A gente s encerra o
procedimento quando o TAC cumprido. Nas obrigaes de
no fazer, que em meio ambiente maioria, tirando a
recomposio ambiental, de no voltar a poluir, de no
praticar o ato poluidor. Esse no tem como fiscalizar, porque
seno voc no termina o procedimento. Eu tenho que esperar
que violem a norma e a atuar. (Promotor 4)

Constata-se, levando-se em considerao a estrutura operacional do MPE do

Rio de Janeiro e a grande quantidade de demandas ambientais, bem como a anlise dos
autos e as entrevistas realizadas, a prevalncia de polticas punitivas, em detrimento de
polticas preventivas, em se tratando dos bens ambientais, o que, muitas vezes, leva
ineficcia das medidas de proteo ao meio ambiente.
No h, portanto, uma estrutura eficiente de acompanhamento do cumprimento
desses TACs que no seja o prprio denuncismo das entidades civis e dos indivduos
isolados, geralmente afetados direta ou indiretamente pelo seu descumprimento.
As entidades civis tambm apontam, tanto a falta de fiscalizao, por parte do
MP, como um das principais causas para o descumprimento dos TACs, quanto as
diferentes respostas aos mesmos, dependendo do ru no conflito.
No morro do Caramujo houve um TAC e no foi cumprido. No
Morro do Cu tambm no cumprido, porque o Poder Pblico
no cumpre. No cumpre sabe por qu? Porque no h
fiscalizao, esse o grande problema. No caso do aterro
sanitrio, no nem aterro sanitrio, o lixo, j era pra ter sido
desarquivado h muito tempo e o que ocorre que no tem
uma punio suficientemente forte que faa a Prefeitura
cumprir. Eu acho que resumindo essa questo do TAC, ele
funciona e cobrado quando do outro lado est a comunidade
pobre. A vai cumprir, porque obrigado, mas do Poder
Pblico no se cobra. (...) Eu acho que eles (o MP) no
dispem de mecanismos que faam o Poder Pblico cumprir. O
nico mecanismo que eles tm a ao de improbidade
administrativa. (representante do CCOB)

Os promotores apontam, como estratgias efetivas para resoluo dos conflitos

ambientais, TACs em cujo plo passivo estejam presentes empresas privadas poluidoras
ou particulares. Em relao ao Poder Pblico, esse tipo de mecanismo jurdico tem sido
pouco utilizado, com ressalvas e certa descrena por parte do Ministrio Pblico em
relao ao seu cumprimento.

127

Eu assinei TAC, aqui, nessa promotoria, s com particulares,

no assinei nenhum com o Poder Pblico. Evidentemente, o
TAC com o Poder Pblico muito mais complicado de ser
executado.(Promotor 5)

Mesmo nos casos em que h assinatura de TACs com o Poder Pblico, existe,
como problema apontado, a falta de cumprimento por parte da Administrao Pblica, o
que foi relatado em todas as entrevistas realizadas. Apesar disso, no perodo
investigado, no houve nenhuma ao de Execuo de TAC assinada com o Poder
Pblico. Em relao execuo de TAC com particulares, foi constatada a existncia de
trs ACPs, especificamente nos casos de poluio sonora.
Os promotores argumentam que a assinatura do TAC, e mesmo a cobrana de
sua execuo por via judicial, no garante o seu cumprimento pelo Poder Pblico. Partese, assim, para outras estratgias, como reunies e parcerias, evitando a via judicial para
resoluo das questes ambientais.
Sobre os TACs firmados com o Poder Pblico e com particulares, tanto
empresas quanto indivduos isolados, elucidativa a percepo do Promotor 4,
O ru particular cumpre o TAC com muito mais facilidade e boa
vontade do que o Poder Pblico. Eu estava numa palestra, na
EMERJ, e estava l um juiz da Alemanha. E a palestra era sobre
precatrios. (...) o raciocnio do precatrio serve para o TAC. E
um juiz do Estado do Rio de Janeiro virou pro juiz da Alemanha
e perguntou, ele j tinha falado da execuo da sentena e tal, e o
juiz do Rio perguntou: e quando o Estado no paga? Como que
se faz na Alemanha? E o juiz da Alemanha perguntou: como
assim no paga a sentena? Quer dizer, o juiz ficou sem entender.
Muitas vezes voc condena o Estado a cumprir uma norma e ele
no cumpre. Enquanto na Alemanha isso um absurdo, lgico
que vai cumprir, aqui no Brasil o mecanismo no existe de
obrigao do Estado. Voc vai executar o qu? Ah, vou executar
o Secretrio. H uma srie de decises do TJ dizendo que eu no
posso executar, por descumprimento de sentena, o Secretrio.
(Promotor 4)

Das 25 ACPs analisadas, propostas pelo MP, em apenas seis houve assinatura
de TAC, quatro com particulares e empresas privadas e dois com o Poder Pblico. Nas
ACPs analisadas, envolvendo no plo ativo as entidades civis e o Poder Pblico, contam
com apenas um TAC assinado, referente ao proposta pelo Estado do Rio de Janeiro
em face de empresa particular responsvel pelo derramamento de leo na Baa de
Guanabara, j comentada em captulo anterior.

128

Destaca-se, dentre as ACPs com assinatura de TAC com o Poder Pblico, a

236

ACP

proposta pelo MP em face do Municpio de Niteri e da Companhia de Limpeza

Municipal, pelas pssimas condies do Aterro Sanitrio Morro do Cu, estando este j
saturado, alm da poluio causada Baa de Guanabara e prejuzos sade dos
moradores prximos ao local.
Algumas tentativas foram feitas, em 2001, pelo MPE, anteriores propositura
da ACP, para assinatura de TAC com a companhia de limpeza sem, contudo, obter
resultado. Em 2002 proposta a ACP, sendo deferida a tutela antecipada em 2003237,
constatando o Juzo a omisso dos rus no trato com o lixo municipal e as pssimas
condies do Aterro.
Observa-se que, a partir da liminar concedida, inicia-se um dilogo mais
contundente entre o Poder Pblico e o MP238, ocasionando, em 2005, uma reunio entre
MP, Municpio de Niteri, Secretaria Municipal de Meio Ambiente, IBAMA, CLIN,
Companhia de guas de Niteri e o GATE

Grupo de Apoio Tcnico Especializado do

MP para dirimir questes relativas celebrao de TAC, versando sobre solues scioambientais para o Aterro do Morro do Cu.
Alguns dias depois houve a assinatura do TAC, com obrigaes assumidas
pelo Municpio, pela Companhia de Limpeza e pela Companhia guas de Niteri. O
TAC foi homologado em 2006, ocasionando a extino do processo.
Mesmo com a fixao de multa em casos de descumprimento, o TAC assinado
desde 2005 no foi cumprido, ultrapassando vrios prazos estabelecidos. Nos casos
envolvendo o descumprimento por parte do Poder Pblico, a tendncia do MP buscar,
assim, outras formas de acordo, deixando de lado mecanismos jurdicos como a prpria
Execuo do TAC.
236

Processo n. 2002.002.022998-0. Alm dessa ao envolvendo o Aterro Sanitrio do Morro do Cu, h

a ACP proposta pela CLIN, j comentada em captulo anterior, para a realizao de obras no Aterro
assumidas pelo Estado do Rio de Janeiro, atravs do programa de Despoluio da Baa de Guanabara.
237
Como o municpio se contraps em parte aos laudos e fotos juntados pelo MPE, o Juiz fez inspeo no
local, acompanhado de perito judicial. O laudo preliminar constatou a situao catica do Aterro, no
restando dvidas de que o local estaria saturado h pelo menos um ano e meio da data da inspeo,
realizada em 2003. A liminar, ento, foi concedida para que a CLIN e o municpio realizassem estudos
visando encontrar nova rea para o vazadouro dos resduos slidos. Determinou, tambm, a absteno dos
rus em depositar lixo no Aterro, a partir de janeiro de 2004, podendo ser prorrogado at dezembro de
2004. A tutela abrangeu, ainda, a obrigao da CLIN em promover o recobrimento do lixo derramado, e o
recolhimento de todo chorume produzido diariamente, evitando que o mesmo fosse despejado na Baa de
Guanabara.
238
Com a liminar deferida, no mesmo ms, o MP cobra, judicialmente, o seu cumprimento, atravs de
requerimento ao Juzo de Mandado de Verificao de cumprimento de Liminar. Requereu, tambm,
mandado de intimao ao Presidente da Companhia de limpeza para o seu cumprimento, sob pena de
expedio de mandado de priso por descumprimento de ordem judicial.

129

Sobre o descumprimento das clusulas do TAC na questo do Aterro do Morro

do Cu,
(...)o que eu vou conseguir com essa execuo de TAC? No
momento em que h uma clusula que permite a prorrogao,
desde que h pareceres tcnicos, isso existe, e que demonstram
que eles esto andando com o processo de licenciamento. Isso
demanda prazo, coisa mais normal no Poder Pblico, ento eu
no vejo sentido de entrar com uma ao de execuo para
cobrar uma multa, talvez at fechar o dilogo. (Promotor 5)
(grifo nosso)

H, portanto, uma tendncia no MP em eleger outras estratgias, como

reunies e parcerias firmadas com o Poder Pblico, em detrimento de atitudes mais
extremas, como a proposituras de ACPs ou, at mesmo, execues de TACs.
Deve-se, contudo, ressaltar a importncia desse instrumento na construo
discursiva da cidadania, tendo em vista a busca pela resoluo dos conflitos de uma
maneira pacfica, onde o poluidor firma compromisso de reparao do dano causado ao
meio ambiente e, com isso, evita-se a morosidade da justia, que pode causar danos
ambientais ainda maiores.

4.2.3. Percias ambientais

A percia239 ambiental um forte e importante elemento de instrumentalizao
da Ao Civil Pblica Ambiental, sendo, na grande maioria dos casos, indispensvel. O
Ministrio Pblico e os Tribunais, todavia, deparam-se com um grande empecilho ao
bom andamento das aes, representado, geralmente, tanto pela complexidade das
percias ambientais e pelo custo elevado das mesmas, quanto pela demora para
efetivao destas no processo.
Em relao s ACPS ambientais em Niteri, no ltimo levantamento feito,
cerca de 30% das ACPS em andamento aguardavam percia para a continuidade do
processo. Um dos casos mais exemplificativos dos problemas envolvendo a percia
refere-se ACP240 proposta pelo MPE em relao instalao de estaes de Rdio

239

A percia consiste no exame feito em pessoas ou coisas por profissional portador de conhecimentos
tcnicos e com a finalidade de obter informaes capazes de esclarecer dvidas quanto a fatos .
DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de direito processual civil. So Paulo: Malheiros, 2002. v.
3, p. 585.
240
Processo n.2000.002.009453-9.

130

Base

ERBs (antenas celulares), j comentada, em decorrncia da radiao produzida

com prejuzos sade, desconsiderao do zoneamento urbano, poluio visual e falta

de EIA/RIMA pelas empresas, para instalao das antenas.
Em 2003, por deciso judicial, foi determinada percia judicial para avaliar os
danos ambientais causados. Entre ofcios para indicao de peritos, manifestao dos
assistentes tcnicos do MP e de todos os rus (ao todo, quatro), juntada de quesitos,
impugnao de honorrios periciais, j contam mais de quatro anos sem a realizao da
percia sem, sequer, ser iniciada.
A lei de Ao Civil Pblica no trata especificamente das percias, fazendo
meno apenas aos honorrios periciais, no artigo 18 da LACP,
Art.18. Nas aes de que trata esta lei, no haver
adiantamento de custas, emolumentos, honorrios periciais e
quaisquer outras despesas, nem condenao da associao
autora, salvo comprovada m-f, em honorrios de advogado,
custas e despesas processuais.

Apesar da expressa disposio sobre o pagamento das percias ambientais, o

entendimento do Judicirio pela mitigao do contedo do artigo referente aos
honorrios periciais. As decises judiciais tendem ao pagamento antecipado da percia,
principalmente sob o argumento de que os peritos, nomeados pelo Juzo, no estariam
obrigados a trabalhar sem a devida remunerao.
Como ressalta Antunes241, apesar do objetivo da lei ser o melhor possvel, pela
tentativa de viabilizar as ACPs, est distante da realidade social, pela complexidade das
percias que demandam, em grande parte, profissionais tcnicos de diversas reas, numa
atuao em conjunto, muitas vezes necessitando de equipes especficas.
Os promotores estaduais tambm ressaltam a dificuldade no andamento do
processo, quando envolve percias complexas, constante nas ACPs ambientais,
principalmente pelo alto valor das percias.
(...) esses processos ficavam parados at se resolver a questo
do pagamento ao final, quem vai pagar, quem custeia, at
porque ningum obrigado a trabalhar de graa, gratuitamente.
Ento havia esse problema onde os processos encontram-se
parados at hoje para a soluo desses problemas, de quem vai
pagar essa percia. s vezes, a percia muito cara(...) ento o
perito no quer receber no final, daqui a quantos anos? Dois
anos, trs anos, quatro anos? E muitas vezes no um perito,
uma equipe. (Promotor 2)

241

ANTUNES, Paulo de Bessa. Prova Pericial. In: MILAR, Edis. A Ao Civil Pblica aps 20 anos:
efetividade e desafios. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. pp.461-470.

131

As prprias referncias acerca da Percia Ambiental so esparsas e reduzidas

na literatura ambientalista e, quando ocorrem, ressaltam sempre sua enorme
complexidade tcnica e dificuldade de realizao.
O Ministrio Pblico, em sua primeira fase de atuao at a implementao do
GATE

Grupo de Apoio Tcnico Especializado, por diversas vezes, convocou tcnicos

de rgos pblicos ou de instituies acadmicas, firmando convnios, para

desempenharem esta funo, a ttulo de cooperao, arcando apenas com as despesas
materiais.
(...) eu no tinha perito, no tinha grupo tcnico. Eu tinha uma
perita contratada, engenheira cartgrafa. Ento ns reunimos,
por amizade, na Universidade, na Academia, porque eu j fazia
mestrado, ento eu tinha pessoas que eram amigas, pessoas que
foram fazer de graa percia para o Ministrio Pblico. A gente
pegava dinheiro do nosso bolso, uns cinqenta reais, e dava
para eles fazerem um lanche. Arrumava um carro do Ministrio
Pblico e o carro levava as pessoas que iam pra l, arrumava
um barco emprestado com a Feema, era uma fase romntica.
Uma fase em que a estrutura era mnima. (Promotor 3).

A grande maioria dos inquritos civis que necessitavam de laudo tcnico,

dependia das respostas dos rgos e entes pblicos de fiscalizao, sendo questionadas,
muitas vezes, suas justificativas, face ao conflito, dado o carter poltico das solues e
respostas dadas pelo mesmo.
(...) O IEF, por exemplo, um rgo tcnico. Se voc olhar
para a estrutura dele voc v que tudo o que ele faz tcnico.
No entanto, o tratamento em relao a ele poltico. Voc vai
nomear uma pessoa pra Presidente que amigo, que
deputado, etc., que chega l dentro e que pode at entender
sobre o meio ambiente, mas ele no tem o traquejo para atuar
naquele rgo. A comea, o governador liga e fala olha, sabe
aquele condomnio l? No multa no , a comeam aquelas
ingerncias polticas, a comea, eu deixo de multar aqui, mas
multa o outro e este pergunta porque que multou aqui? E a
comea, a o fiscal fica amarrado, recebe ordens superiores
para no multar um e multa outro. Fica complicado. Se rgo
tcnico tem que agir tecnicamente, da mesma forma, pra todo
mundo.(representante do NEA protetores da floresta)

A partir de 2000, com a implementao do GATE e atravs do aumento de

demandas a exigir percias complexas, o Ministrio Pblico passa a se valer de peritos
contratados para atuarem, basicamente, nos Inquritos Civis ou nas prprias ACPs,

132

como assistentes tcnicos242. No h um quadro fixo no GATE, j que os peritos no

so concursados, mas tcnicos periciais em cargo comissionado. um cargo de
confiana do MP, sem estabilidade, onde os tcnicos so contratados atravs da anlise
de currculos e especialidade no assunto.
O GATE, portanto, atua nas percias mais complexas, nos casos em que o
Ministrio Pblico no obteve resposta dos rgos ambientais ou quando os mesmos
esto envolvidos no conflito. Apesar da criao do GATE, os promotores estaduais
ainda apontam as dificuldades na percia ambiental, exigindo, muitas vezes, uma equipe
tcnica com vrias formaes, o que dificulta o trabalho do MP. Dentre os problemas
encontrados no corpo tcnico do MP, o promotor 4 ressalta
(...)A gente precisa com certeza de um corpo tcnico, at
regionalizado, porque no d pro GATE ficar na expectativa de
voc colocar tudo na mo de meia dzia (de peritos) e ter que
deslocar a toda hora. A proximidade do GATE com o promotor
importante(...) O quadro do GATE, que nosso quadro
tcnico, para determinadas percias, eles tm dificuldades,
porque no tem todos elementos para informao. O pior de
tudo que, s vezes, a gente se depara com reas muito
especficas. At tem um engenheiro no Ministrio Pblico, um
engenheiro de alimentos. (...) O perito um engenheiro, e
quem faz a parte ambiental? Ah, um engenheiro. E qual a sua
formao? Engenharia de alimentos.(Promotor 4)

O maior problema, todavia, relacionado s percias e ao andamento das ACPs

ambientais, diz respeito percia judicial, principalmente em relao demora
provocada nos processos e ao pagamento desta. Geralmente, as percias so feitas por
profissionais de confiana do Juzo, sendo indicados pelo juiz da causa e aceito pelas
partes.
Como j citado anteriormente, o artigo 18 da LACP tornou-se, praticamente,
letra morta em relao aos honorrios periciais, cobrados antecipadamente. Nesse
sentido, Antunes afirma que o no-adiantamento dos honorrios do perito uma figura
retrica e que, na prtica, pode implicar a paralisao das aes que passam a depender

242

Em relao s ACPs, os peritos do MP atuam como assistentes tcnicos, diferentemente dos peritos
judiciais, considerados imparciais. Os assistentes tcnicos, assim, so de confiana das partes. Da que, no
curso da ACP, h necessidade de confirmao, por exemplo, dos laudos periciais apresentados pelo MP
pelo perito judicial. Os assistentes tcnicos, portanto, como auxiliares das partes, no precisam prestar
compromisso e, conseqentemente, no so sujeitos passveis de exceo de impedimento ou de
suspeio (artigo 422 do Cdigo de Processo Civil).

133

da boa vontade dos louvados do Juzo para a realizao das percias sem os necessrios
adiantamentos

243

H uma tendncia, nas decises judiciais244, no sentido de cobrar os honorrios

periciais parte que requereu a percia, ou mesmo ao prprio autor da ao. Ocorre que
no existe previso de dotao oramentria das entidades pblicas, em especial do
Ministrio Pblico Estadual, para o pagamento de honorrios periciais nas aes em que
parte, o que apontado pelos promotores estaduais como obstculo atuao do
Ministrio Pblico nas ACPs ambientais.
(...) Em algumas aes a gente tem muito medo quando se pede
percia. O perito aquele determinado pelo juiz. E quem paga?
As teses recentes dizem que o Ministrio Pblico tem que
pagar a percia. Tem aquele entendimento, nas aes, que as
percias so pagas ao final pelo autor da Ao Civil Pblica,
mas com que verba? (promotor 4).

Nos casos em que h necessidade de pagamento pelo MPE de percias

judiciais, o promotor responsvel tem que encaminhar o pedido para o Procurador-Geral
de Justia, para que o mesmo autorize a despesa. Uma das solues apontadas pelo
MPE, o que j realidade no Ministrio Pblico Federal, a incluso no oramento do
rgo ministerial de verba para pagamento das percias.
Isso um grande problema. Quer dizer, as percias, na grande
maioria das vezes, so requeridas pelo Ministrio Pblico. As
percias judiciais so requeridas pelo Ministrio Pblico ao juiz
que estabelece um valor, s que a gente tem esse problema de
pagar os honorrios periciais e a gente sempre pede para pagar
ao final do processo, porque se o ru perder a ao ele arca com
a percia. E isso uma dificuldade que a gente tem tido. H
uma proposta que se coloque no oramento uma verba
destinada especificamente para as percias, onde, ento, a gente
poderia requerer percias nos autos dos processos judiciais e
no haver aquela discusso de quem vai pagar, quanto vai
pagar e quanto custa a percia. A gente poderia ter uma verba
destinada a pagar essas percias. O caminho esse.(Promotor
2)

Outra soluo apontada pelos promotores estaduais seria a criao de um

corpo pericial do prprio Judicirio, evitando, com isso, as discusses acerca do
243

ANTUNES, Paulo de Bessa. Prova Pericial. In: MILAR, Edis. A Ao Civil Pblica aps 20 anos:
efetividade e desafios. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005.p.469.
244
Exemplos de decises judiciais a respeito do pagamento das percias so ressaltadas por Antunes,
como o rateio entre as partes, adiantamento das custas periciais no caso do perito no ser servidor da
justia e, at mesmo, a paralisao do processo, caso o perito no concorde em receber ao final da ao.
Em ANTUNES, Paulo de Bessa. Prova Pericial. In: MILAR, Edis. A Ao Civil Pblica aps 20 anos:
efetividade e desafios. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005.

134

pagamento das percias judiciais, j que o Juzo tambm encontra dificuldades na

nomeao de peritos recorrendo, muitas vezes, s prprias instituies acadmicas ou ao
quadro tcnico dos rgos ambientais.
Em relao percia tcnica do MPE observa-se que o que, por um lado,
representa um maior profissionalismo na atuao em prol de uma tutela ambiental
eficiente, colabora para torn-lo, gradativamente, em instncia meramente tcnica diante
de conflitos socioambientais, vez que cientistas sociais e humanos no esto no rol
dessas prioridades.
H, assim, muitas dificuldades a serem superadas, j que a questo ambiental
envolve grande complexidade na anlise dos possveis danos e na sua reparao,
necessitando-se de percia tcnica altamente especializada, com profissionais de
diversas reas atuando conjuntamente.

135

CONSIDERAES FINAIS

O trabalho teve como objetivo analisar, atravs das prticas dos promotores, o
papel que o Ministrio Pblico Estadual alcana, atualmente, em relao proteo do
meio ambiente, bem como a anlise de outros elementos que se fizeram importantes
para a compreenso do tema ora proposto.
O captulo um, ao abordar a entrada, no campo jurdico, da problemtica
ambiental, introduz uma das questes que estar no cerne da relao MPE

meio

ambiente, atravs da discusso dos momentos histricos do fortalecimento da questo

ambiental at as discusses atuais nas cincias, ao ampliar o conceito jurdico de meio
ambiente.
A primeira parte do trabalho, longe de querer esgotar o debate ambiental
contemporneo, buscou uma abordagem geral sobre sua discusso no Brasil, com a
entrada no ordenamento jurdico de sua proteo. Levou-se em considerao, contudo,
no apenas a questo ambiental normativa, mas o ambiente scio-poltico em que a
discusso est inserida.
Ao mesmo tempo em que a questo ambiental ganha espao na vida polticojurdica do pas, h o debate, j presente, no mbito internacional, trazido pelos juristas
brasileiros, influenciados pela doutrina italiana de acesso justia, de proteo aos
novos direitos e nos temas de ativismo judicial.
Na construo terica utilizada, levou-se em considerao no apenas as
decises jurdicas baseadas em princpios e regras extradas do direito, mas os interesses
em jogo, como a defesa de projetos parcelares, ou seja, os interesses presentes na
definio do que seja considerado meio ambiente. A grande questo compreender a
discusso, no campo dos conflitos ambientais, como no autnomas ou independentes
de outros elementos e atores sociais que o circundam.
136

H, tambm, uma tomada de posio quanto ao conceito de arena utilizado, j

que, no decorrer da pesquisa, no foi utilizada somente a anlise pura e simples do
processo e atuao ministerial, mas tambm a relao do MP com os outros agentes, que
terminam por influenciar no discurso que ir prevalecer no campo jurdico, como a
sociedade civil, o Poder Pblico e, mesmo, o discurso tcnico.
Na segunda parte do trabalho, h uma descrio dos momentos de
fortalecimento do MP na histria contempornea do pas, aps a redemocratizao da
dcada de 1980, ps-ditadura. Ao mesmo tempo em que o parquet se estabelece como
fiscal, ouvidor e defensor do povo , h o aparecimento de problemas estruturais, que
influenciam em sua atuao.
O captulo dois descreveu o histrico constitucional do MP a partir da
discusso sobre os novos direitos difusos e coletivos. Houve, para o MP, oportunidades
polticas de fortalecimento institucional. Tambm foi considerado importante, no
captulo, ressaltar a mudana no conceito de interesse pblico como interesse da
coletividade a merecer proteo especial.
Aps o fortalecimento institucional, h problemas estruturais na organizao
interna do MP, redundando em maior burocratizao, maior nmero de demandas e
mudana na viso do promotor pblico, visto, agora, como defensor da sociedade, pela
ampliao do leque de defesa dos interesses coletivos e difusos.
Considerou-se, tambm, o fenmeno da judicializao da poltica, relacionado
ao fortalecimento institucional do MP como um todo, no movimento de acesso justia.
nesse contexto que o MP se fortalece e toma a frente da discusso do meio ambiente
no campo das prticas jurdicas, ao ser, como aponta Fuks, o plo catalisador das
demandas judiciais ambientais.
O poder poltico institucional, portanto, deve ser compreendido em conexo
permanente com o surgimento de novos direitos, em especial, o meio ambiente. H um
momento poltico diferenciado do rgo, que o leva a abarcar funes, prerrogativas e
garantias sem igual no direito comparado. Torna-se, assim, uma instituio singular, j
que acumula as funes de ombudsmam, fiscal e interventor, independente dos demais
poderes e com garantias e prerrogativas constitucionais, onde a sociedade vista como

137

frgil, e onde este aparece como legtimo defensor da sociedade , como parquet
providencialista

245

Aps as conquistas, h o problema da efetivao de suas novas funes, que se

reflete em sua estrutura organizativa. Basicamente, a dcada de 1990, para o rgo, em
termos de direitos coletivos e difusos, no espao poltico administrativo analisado, em
Niteri e no Rio de Janeiro em geral, foi de reestruturao e adequao s novas
demandas, sem desconsiderar os avanos na legislao, desde a edio da LACP e da
Constituio Federal de 1988, e na legislao interna do rgo. Essa dcada, para o
MPE do Rio de Janeiro, foi marcada pela carncia de recursos, centralizao das
demandas e falta de estrutura organizativa.
Em relao ao meio ambiente e a tutela coletiva em geral, a partir do final dos
anos 1990, h uma convergncia na estrutura organizativa, para a especializao da
tutela coletiva e regionalizao, processo ainda inacabado, mas que aponta uma forte
tendncia.
Aps o aspecto descritivo dos dois primeiros captulos, apontando as
mudanas em relao instituio, bem como a assimilao da problemtica ambiental
no Brasil, parte-se para a anlise das ACPs propostas pela instituio e pelos demais
legitimados, em nmero bem reduzido, se comparado ao MP.
No captulo trs possvel estabelecer um quadro sobre os conflitos
ambientais em Niteri. A necessidade de mostrar, de um modo geral, a configurao dos
conflitos ambientais na arena judicial em Niteri, ajuda a compreender o fenmeno
como um todo, e como ocorre a articulao do MP com os outros atores sociais
envolvidos.
Para a anlise das ACPs, abordou-se o conceito jurdico de meio ambiente,
compreendendo o seu conceito mais amplo, que abarca tanto o meio ambiente natural,
como o artificial, o cultural e o do trabalho. Partindo-se dessa primeira descrio, h a
anlise das ACPs no municpio de Niteri, com a finalidade de caracterizar os conflitos
ambientais

que

so

recorrentes

suas

peculiaridades,

constatando-se

uma

predominncia em relao aos conflitos urbanos, relacionados ao meio ambiente

artificial, principalmente em relao poluio sonora, e como mais complexos, os
conflitos envolvendo a favelizao e os empreendimentos imobilirios.
245

SAUWEN FILHO, Joo Francisco. Ministrio Pblico Brasileiro e o Estado Democrtico de

Direito. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 72.

138

A segunda parte do captulo 3 direcionada anlise da relao entre MPE e

Poder Pblico, bem como sua relao com a sociedade civil como participante ativa nas
demandas. Constatou-se a pouca participao do Poder Pblico como sujeito ativo nos
processos e sua maior participao como ru nas demandas, principalmente em relao
omisso em sua atuao. Outra questo analisada foi em relao ineficcia das ACPs
como estratgia judicial, quando o Poder Pblico ru nos processos, legitimando
outros meios que no os estritamente jurdicos para a tentativa de resoluo dos
conflitos.
Ainda em relao ao Poder Pblico, aponta-se, tambm, o conservadorismo do
Estado-Juiz para as tutela coletivas, o que causa um maior desgaste no campo jurdico e
respostas pouco eficazes.
J em relao participao da sociedade civil, foi observado a pouca
mobilizao da sociedade como um todo, e a presena de um discurso denuncista,
traduzindo certa falta de coeso, por parte dos movimentos que esto frente da luta
ambiental, pelo menos na arena judicial, o que no significa dizer que no existam aes
legtimas por parte dos movimentos, at porque, como ressaltado no captulo ora
comentado, o campo judicial visto, de um modo geral, como o ltimo recurso das
organizaes, bem como o papel tutelar assumido pelo MPE, face s questes de
direitos difusos, tido como mais eficaz.
No captulo 4, retoma-se a anlise do MPE atravs de fases de atuao no
Ministrio Pblico Estadual em Niteri, para compreender, de um modo geral, as
mudanas nas estratgias de ao do MP, atravs das modificaes sofridas no rgo at
sua estrutura atual, concluindo-se pela ampliao destas fora do campo estritamente
jurdico, atravs de intervenes, parcerias e acordos firmados entre Poder Pblico, MP
e sociedade civil.
Com a definio de trs fases de atuao ficam mais perceptveis as mudanas
ocorridas na instituio, o que, todavia, no significa afirmar a excluso de uma ou
outra estratgia de atuao, mas apenas a sua prevalncia em determinada fase, tida
como mais eficaz em determinado momento e menos eficaz em outro.
Compreender, portanto, no apenas as mudanas estruturais do MP mas a
prtica deste, nos casos concretos, contribui para a definio das prioridades ambientais,
em torno da definio, cada vez mais ampla, do que seja considerado meio ambiente e
das tendncias e formas de atuao que vm se firmando nas prticas do rgo, sem

139

desconsiderar outros atores sociais que auxiliam na construo e reconstruo das

mesmas.
Tambm h a anlise isolada dos elementos identificados no presente trabalho
como cruciais nas mudanas de estratgias do MP, quais sejam, o Inqurito Civil, o
TAC e as percias ambientais, para melhor compreenso das fases de ao e, tambm,
da atuao, como um todo, do Ministrio Pblico.
O trabalho, enfim, por ser exploratrio, no teve como finalidade apontar
solues, mas repensar criticamente o papel assumido pelo MPE na questo ambiental,
colocando-se como ator social primordial a definir diretrizes e polticas em torno da
proteo ambiental, problematizando, enfim, a questo em sua prtica efetiva. Ampliar,
contudo, o dilogo, com a incluso efetiva da sociedade civil, organizada ou no,
aparece como uma das questes a ser melhor revista pelo MPE.
O que se pde apreender com a pesquisa feita que no se apresentar como
soluo, exclusivamente, o aprimoramento do aparato institucional do Ministrio
Pblico se no houver consonncia com a melhora concomitante do Poder Judicirio, do
Executivo e do Legislativo, o que levaria a solues paliativas, a enfraquecer a
legitimidade social do rgo como defensor dos interesses da coletividade.
O problema no s estrutural, relativo ao rgo, mas sistmico. Significa
afirmar que no adianta alcanar melhoras apenas na instituio Ministrio Pblico, que
termina por se viciar nos mesmos problemas burocrticos do aparato estatal, tornandose pouco eficaz e caindo, muitas vezes, no descrdito social.
Ao mesmo tempo, torna-se crucial observar, com cautela e anlise crtica, o
discurso tcnico a prevalecer, principalmente, nos conflitos ambientais, para no
proliferar outra legitimao parcelar, desconsiderando processos mais complexos de
integrao natureza-homem. Tambm se deve tomar cuidado em no tornar lutas por
causas ambientais em lutas desiguais de poder, a legitimar situaes de excluso social.
Ao mesmo tempo, abrir novos canais de comunicao e entendimento entre a
sociedade civil e o MP, pode ser um caminho a tornar legtimo o discurso pelos
interesses da coletividade. Firmar o compromisso social deve ser, para o Ministrio
Pblico, no apenas um princpio geral, abstrato, mas o primeiro dever a ser seguido.

140

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148

ANEXOS

149

ANEXO 1. Estrutura das Entrevistas - Membros do Ministrio Pblico Estadual

1 eixo - Perfil do promotor de justia246
1- H quanto tempo o (a) senhor(a) atuou como promotor de justia?
2- E na rea de meio ambiente? Datas do perodo de atuao na promotoria do
meio ambiente em Niteri.
3- Antes disso, o(a) senhor(a) atuava em que rea do Ministrio Pblico?
4- Antes de ingressar na carreira do MP, o(a) senhor(a) tinha outra profisso?
5- Para o ingresso na carreira, o(a) senhor(a) fez cursos especficos para o concurso
pblico?
6- Com quantos anos o(a) senhor(a) ingressou na carreira?
7- Qual a profisso dos seus pais?
8- Em que faculdade o(a) senhor(a) se formou?
9- O(a) senhor(a) nasceu no Estado do Rio? Que regio do Rio de janeiro o(a)
senhor(a) reside?

2 eixo - Atuao na rea de meio ambiente

1- O(a) senhor(a) que escolheu a rea de meio ambiente para atuar, ou seja, existe
autonomia na escolha da rea de atuao?
2- O Ministrio Pblico oferece cursos especficos na rea de meio ambiente?
3- H quanto tempo o(a) senhor(a) trabalhou na promotoria de meio ambiente em
Niteri ?
4- Antes de ter uma promotoria especfica de Tutela coletiva, havia em Niteri uma
Curadoria do meio ambiente, passando aps a outras divises administrativas.
Na sua poca de atuao em Niteri, qual era a dinmica interna na diviso
administrativa dos processos?
5- Isso contribui para a melhor resoluo das demandas, facilita o trabalho dos
promotores em sua atuao?
6- Qual , na sua opinio, a capacidade de carga do MP? Pergunto, com referncia
capacidade que o MP tem ou no em atender a todas as demandas face a
quantidade de promotores e demais funcionrios. Qual era a estrutura que o(a)
senhor(a) possua? (Quantos assessores, computadores, estagirios, etc)
7- Quais so os instrumentos operacionais que o Ministrio Pblico tinha, na poca
de sua atuao, sua disposio para a melhor resoluo das demandas
ambientais?
8- E em relao ao custeio das percias? Geralmente, quem arcava com ele?
9- Em relao s representaes e denncias feitas pela sociedade civil, qual seria o
perfil do reclamante?
10- H participao efetiva da sociedade civil organizada, em forma de ONGs,
movimentos sociais ? E em relao a aes isoladas?
11- Ainda sobre a participao da sociedade civil, o Ministrio Pblico tem um
dilogo real, efetivo e permanente durante a tramitao do processo ou esta

246

As perguntas de 1 a 9, referentes ao perfil do entrevistado, no foram utilizadas na anlise, tendo e

vista a delimitao do objeto, a posteriori.

150

participao restringe-se apenas a denncias e representaes ao MP? Eram

feitas reunies, audincias com representantes da sociedade civil?
12- Na poca em que o(a) senhor(a) trabalhou em Niteri como promotor(a) na rea
de meio ambiente, quais eram as Aes Civis Pblicas, a seu ver, mais
complexas e de maior relevncia?
13- Quais seriam as estratgias utilizadas pelo MP para a resoluo dos conflitos
ambientais, tanto judiciais como extrajudiciais?
14- Que relao que a Promotoria de Tutela coletiva tem com o Poder Executivo?
Pelo levantamento dos dados feitos, grande parte das Aes Civis Pblicas
ambientais envolve o municpio ou mesmo o Estado do Rio de janeiro no plo
passivo. Qual era o dilogo e as estratgias utilizadas junto prefeitura
municipal ou mesmo o Estado do Rio de Janeiro?
15- Tambm em relao aos rgos de fiscalizao, como a FEEMA, o IEF, a
SERLA.Qual era o dilogo e as estratgias utilizadas junto aos rgos de
fiscalizao?
16- E em relao ao Poder Legislativo?
17- E em relao aos TACs, como o Ministrio Pblico atua no controle do seu
cumprimento? Havia fiscalizao do MP ou dependia apenas das denncias
feitas pela sociedade civil?
18- Como fica a questo da execuo ambiental quando o ru o prprio Poder
Pblico (seja esse o municpio, os rgos estaduais ou o prprio Estado do Rio
de Janeiro)?

151

Anexo 2. Estrutura das Entrevistas

sociedade civil organizada

1 eixo - Perfil do representante247

1234-

Formao acadmica e especializao na rea ambiental;

Trajetria na organizao, no movimento social. Interesse pela militncia;
Atividades anteriores entrada no cenrio dos movimentos sociais;
Atividades atuais referentes militncia pela preservao ambiental.

2 eixo - Estrutura das organizaes sociais e representatividade

1- Estrutura organizacional dos movimentos e organizaes sociais (nmero de
filiados, quais interesses so representados, se h sede prpria, funcionrios,
reunies regulares);
2- Relao dos movimentos entre si. Qual contato existente;
3- Quais so e eram as estratgias de atuao para a defesa do meio ambiente;
4- Relao com os representados - participao efetiva dos filiados;
5- Dificuldades encontradas no perodo de atuao;
6- Dentre as vrias estratgias de ao utilizadas pelas associaes ou movimentos
para a resoluo dos conflitos ambientais, qual seria a mais efetiva (via judicial,
atravs das ACPs, via MP nos inquritos civis, via legislativo, com proposta de
mudanas, ou por via administrativa).

3 eixo Relao existente entre as organizaes e o MP

1- Nmero de representaes feitas ao MP pela organizao. (quantas viraram IC
ou ACP);
2- Existncia de alguma ACP direta, intentada pela organizao;
3- Descrio da relao entre o MP e as organizaes sociais;
4- Participao em TACs. Quais resultados obtidos;
5- Problemas encontrados na resoluo dos conflitos ambientais por via judicial;
6- Percepo dos conflitos ambientais atuais em Niteri.

247

Foi desconsiderado o 1 eixo de perguntas, sobre o perfil do representante, pela delimitao do objeto.

152

Anexo 3. Aes Civis Pblicas Ambientais

Ano/Nmero
1

1986.002.000004-5

1994.002.005400-4

Plo
Passivo
Imobiliri
a Ub ,
Veplan,
Municpio
de Niteri

Denncia

Itacoatiara
Pampo
Clube

1997.002.003573-9

Municpio
de Niteri

1998.002.014527-4

CEDAE
e
Municpio
de Niteri

A partir
de notcia
do Jornal

1998.002.014523-7

CEDAE
e
Municpio
de Niteri

A partir
de notcia
do Jornal

1999.002.010843-7

Municpio
de Niteri

1999.002.018893-7

Lavanderi
a
Amazonas

1999.002.009954-0

FEEMA,
CEDAE E
ERJ

1999.002.010745-7

Municpio
de Niteri

Moradore
s
prximos
ao local

Associa
o de
moradores
de So
Francisco

10

2000.002.006314-2

Gomes da
Costa S/A

A partir
de notcia
do Jornal

11

2000.002.002250-4

FEEMA,
SERLA e
Municpio
de Niteri

Denncia
da OAB e
por
deputado
estadual

Motivao
Desmatamen
to em rea de
proteo
ambiental
(Loteamento
Cidade
Balneria
Itaipu).
Avano de
propriedade
particular
(Clube), em
rea de
proteo
ambiental
(rea de
restinga)
Desmatamen
to e obras na
Estrada
Caetano
Monteiro
Falta de
saneamento
e rede de
tratamento
de esgoto
Regio
Ocenica
Falta de
saneamento
e rede de
tratamento
de esgoto
Bairro
Jurujuba
Prdio na
praia de So
Francisco
Poluio
atmosfrica

Saneamento
bsico
tratamento
de esgoto Icara
Ocupao do
morro por
construes
irregulares
em APP,
desmatament
o e poluio
na rea
(favelizao)
Poluio na
Baa de
Guanabara

Degradao
das lagoas de
Itaipu e
Piratininga.

Liminar

SIM

propostas pelo MP
TAC

NO

(1instn
cia)

SIM
(parcial)
efeito
suspensiv
o da
liminar
em 2
instncia
SIM
(parcial)
efeito
suspensiv
o da
liminar
em 2
instncia

Informaes sobre o processo

O processo encontra-se desaparecido,
aps nova redistribuio para 9 Vara
Cvel. A Imobiliria no foi
condenada a reparar o dano, pois a
recuperao se dar naturalmente .
Em maro de 2006, ainda estava em
fase de cobrana dos honorrios de
sucumbncia dos rus.
Sem se importar com a ordem judicial
que determinou a suspenso da obra, o
ru prosseguiu com as mesmas. Alm
de destruir a restinga, plantou espcies
aliengenas no local, o que acarretou
seu total sufocamento e extino da
vegetao nativa. No foi possvel ver
o processo. Encontra-se arquivado.

NO

Fase de extino do processo pela

construo das redes de tratamento e
esgoto (negociao com a empresa
guas de Niteri , que substituiu a
CEDAE no plo passivo).

NO

Fase de extino do processo pela

construo das redes de tratamento e
esgoto (negociao com a empresa
guas de Niteri , que substituiu a
Cedae no plo passivo.

Arquivado em definitivo.

SIM
(1 e 2
instncias
)
NO

SIM

Arquivado (pelo TAC realizado).

NO

Aguardando percia.

NO (1
instncia)

NO

Procedncia da Ao em 2003. Ao
de obrigao de fazer com base na
sentena - regularizao fundiria dos
moradores das favelas.

NO

NO

Aguardando percia para apurao de

responsabilidade da empresa.

SIM
(parcial)

SIM

Petio do MP para declnio de

competncia para a Justia Federal
tramitao de processo com mesmo
objeto.

SIM (2
instncia
- parcial)

153

12

2000.002.009453-9

FEEMA,
Vivo,
Claro,
Municpio
de Niteri

Associa
o de
moradores
de So
Francisco

13

2000.002.004290-4

Municpio
, FEEMA
, ERJ,
IEF,
CEHAB

Moradore
s
Da
localidade

14

15

2001.002.017457-4

2001.002.017925-0

Soter e
outros

PARTAC
participa
es e
consultori
a
imobiliri
a LTDA
e
Municpio
IEF,
Municpio
de Niteri

Associa
o de
engenheir
os e
arquitetos

16

2001.002.021527-8

17

2001.002.017538-4

Contra
particulare
s
permissio
nrios de
quiosques
e
municpio
de Niteri

Associa
o de
moradores
Soprecam

18

2001.002.023388-8

Empresa
Novo
Baldeador

Notcia de
jornais e
denncias
de
moradores

19

2002.002.000507-9

Prime
Constru
es, ERJ,
EMOP e
Municpio
de Niteri

Imprensa

Rosane
Batista,
Selma
Esteves,
Maurcio
Torquato,
Aleir,
Ivonete
Ramos

Denncia
de
moradores
da regio

20

2002.002.001811-6

Notcias
divulgada
s por
entidades
ambientali
stas

Instalao de
antenas
celulares
poluio
visual e
prejuzos
sade.
Ocupaes
irregulares
no Morro das
Andorinhas
(favelizao)
.
Construes
e obras em
So
Francisco.
Empreendim
ento
imobilirio
irregular em
APA.

Degradao
ambiental no
PESTParque
Estadual
Serra da
Tiririca (falta
de
fiscalizao).
Poluio
sonora,
descumprime
nto de
posturas
municipais
para
funcionamen
to de
quiosques
nas praias.
Extrao
ilegal de
saibro em
rea de
preservao
ambiental
Destruio
de bem
pblico
tombado
para
construo
de
Restaurante
Popular
Poluio
sonora
causada
pelos
quiosques no
Bairro
Barreto.

NO

NO

Aguardando percia pedido dos rus

para suspenso do processo tendo em
vista
representao
de
inconstitucionalidade da lei de antenas
de 2004.

SIM

NO

Pedido de Prazo pelo MP para

tentativa de acordo com os moradores
(populao tradicional).

NO
(1 e 2
instncias
)

NO

Processo ainda sem julgamento (em

apenso, a ACP proposta pela AFEA,
contra o mesmo empreendimento).

NO

NO

Processo parado h mais de um ano,

no MP, para tentativa de TAC.

NO
(tentati
va de
assinat
ura)

Foi declinada a competncia para a

Justia Federal ( informaes de que
houve assinatura de TAC com os
permissionrios dos quiosques em
Camboinhas, com a participao do
MPF e do MPE).

SIM

SIM

Apesar do TAC celebrado para

recuperao da rea, ainda no houve
resposta da FEEMA quanto s obras a
serem realizadas pela parte r, e que
foram homologadas pelo juzo.

SIM (1
instncia)

NO

Perda do objeto por obra j realizada.

Petio do MP para que o INEPAC e
a Secretaria Municipal de Cultura,
para informaes sobre adequao da
obra preservao do patrimnio
histrico.

SIM

TAC
realizado
com
os
permissionrios
dos
quiosques
aguardando, assim, a homologao do
juzo.

SIM
(parcial)

NO (2
instncia)

NO

154

21

2002.002.022998-0

Municpio
, CLIN

22

2003.002.025221-8

Cmara
Municipal
e
Municpio
de Niteri

23

2004.002.005941-0

24

25

Denncia
da
Associa
o de
Moradore
s da
regio.
Conselhos
comunitr
ios, OAB,
Associa
es de
Moradore
s,
denncias
de jornais.

Irregularidad
es no Aterro
Sanitrio do
Morro do
Cu

SIM

SIM

Homologao de TAC, pelo juzo, e

extino da ao em agosto de 2006.
Aguardando trnsito em julgado.

Ilegalidade
na votao
do Plano
Urbanstico
Regional da
Regio
Ocenica
falta de
participao
popular,
atendimento
a interesses
imobilirios

SIM
(PARCIA
L 1
instncia)

NO

Ao julgada improcedente em 2005.

O processo aguarda no TJ a
apreciao da apelao do MP. O
PUR da Regio Ocenica encontra-se
em vigor.

ERJ

Represent
ao de
morador
prximo
ao local

SIM
(parcial)

NO

Realizada vistoria pelo GATE

constatando que as obras foram feitas
aguardando perito judicial para
confirmao das obras para extino
do processo.

2004.002.012506-5

Barcas
S/A e
FEEMA

Associa
o de
moradores
Morro
da
Preveno

NO

NO

O processo ainda est em andamento,

mas h clara perda do objeto, j que as
obras foram concludas e esto em
funcionamento.

2004.002017765-0

Municpio
de Niteri

Conselho
comunitr
io da Orla
da baa CCOB

Irregularidad
es no
funcionamen
to do IML poluio
ambiental,
sade, Baa
de
Guanabara,
Instalao
irregular de
estacioname
nto das
Barcas na
praia de
Charitas
Concesso
de licenas
para
construes
imobilirias
com base em
lei
inconstitucio
nal.
Poluio
Sonora
Poluio
Sonora

NO

NO

O MP requereu a extino do feito

sem julgamento do mrito, em 2005, e
houve sentena julgando a extino
em 2006. Aguardando trnsito em
julgado.

26

2004.002.017759-4

27

2004.002.017758-2

28

2004.002.017760-0

29

2004.002.017813-6

30

2004.002.022143-1

Bar
Orqudea
Bar Le
Virgilio
Clube
Canto do
Rio
Victor
Carneiro
dos
Santos

Mattos e
Mattos,
Municpio
de
Niteri,
FEEMA

Arquivado em definitivo.
Arquivado em definitivo

Poluio
Sonora
Represent
ao feita
por
morador
do Centro
da cidade.

Risco de
desabamento
em terreno
do centro;
riscos
sade e
segurana da
populao
local.
Empreendim
ento
Imobilirio
em APP
Morro do
Morcego.

Arquivado em definitivo.

NO

NO

Extino do processo sem julgamento

do mrito, pela perda do interesse no
feito,
pelas obras terem sido
realizadas por terceiro que adquiriu o
lote do ru. Sem condenao do ru
em custas.

Com baixa.

155

31

2004.002.025675-5

Neltur,
Bloco do
Rio e
Municpio
de Niteri

Abaixo
assinado
de
moradores
de
Piratining
a

32

2005.002.016937-0

Posto
Gavio e
Municpio
de Niteri

Denncia
de
moradores
prximos
ao local

33

2005.002.024403-3

Banco
Ita S/A

Denncia
de
morador
prximo
ao Banco

34

2006.002.073143-8

Municpio
, Paulo
Henrique,
Ren
Xavier,
Plnio
Leite,
Adyr
Mota,
Luis
Fernando,
Lorne
Empreend
imentos,
Pinto de
Almeida
Engenhari
a,
Patrimve
l

Represent
ao do
CCOB
Conselho
Comunit
rio da
Orla da
Baa.
(ajuizame
nto de
Ao
Popular)

Irregularidad
es no evento
Niteri
Folia
poluio
sonora,
degradao
fauna e flora,
segurana da
populao.
Poluio
Sonora,
danos
sade dos
moradores,
segurana.

SIM
(1
instncia
parcial)
NO (2
instncia

SIM

TAC
realizado
em
2006.
Homologao do TAC em janeiro de
2007, julgando extinto o processo.
Aguardando trnsito em julgado.

suspens
o de
liminar)
SIM

NA

Mesmo com a liminar deferida, ainda

no foram intimados os rus, onde os
mesmos
no
apresentaram
contestao.
Processo
parado
aguardando manifestao dos rus.

Poluio
sonora
causada por
aparelho de
ar
condicionado
do Banco.
Ao por
improbidade
administrativ
a na
realizao de
empreendim
ento
imobilirio
na Estrada
Fres
defesa do
patrimnio
pblico,
social, das
regras
urbansticas,
do meio
ambiente, da
legalidade,
moralidade.

NO

NO

O Banco realizou as obras no perodo

de ajuizamento da ACP. Deciso pela
ausncia superveniente de interesse
processual/ Extino do processo sem
julgamento do mrito. Aguardando
trnsito em julgado.

Ainda
no
julgada

NAO

Ate maro, no havia sido apreciado o

pedido de liminar para a paralisao
de obras na Estrada Fres.
.

156

Anexo 4.Aes Civis Pblicas Ambientais

Ano/Nmero
97.002.003573-9

Plo ativo
AMAVIP

Plo Passivo
Municpio de
Niteri

Motivao
Desmatamento
provocado pela
Prefeitura, por
construes na
Estrada Caetano
Monteiro.

Liminar
NO

TAC
NO

APREC
Associa
o de
Proteo a
Ecossiste
mas
Costeiros
AFEA
Associa
o
Fluminens
e de
Engenheir
os e
Arquitetos
NEA
Ncleo de
Estudos
Ambientai
s

FEEMA,
Estado do
Rio de
Janeiro e IEF

Repasse de
recursos previstos
para implantao
do PEST.

NO

NO

PARTACparticipaes
e consultoria
imobiliria
LTDA e
Municpio de
Niteri

Irregularidades em
empreendimento
imobilirio.

NO

NO

Processo em apenso ACP do MP,

pois trata-se do mesmo objeto e da
mesma causa de pedir.

IEF/RJ,
SEMADS,
Estado do
Rio de
Janeiro

Implantao e
fiscalizao do
PEST Parque
Estadual da Serra
da Tiririca.

SIM

NO

Sentena,
em
2005,
julgando
procedente a ACP para determinar a
demarcao definitiva do Parque. Em
fase de apelao dos rus (os autos
encontram-se no TJ)

OAB/RJ
Ordem
dos
Advogado
s do
Brasil
Comunida
de Pr
Morro do
Castro
SOPREC
AM
Sociedade
Pr
Preserva
o
Urbanstic
ae
Ecolgica
de
Camboinh
as
AMARU

Associa
o de
Moradore
s do
loteament
o Aru,
Charitas
CCOB
Centro
Comunit
rio da
Orla da
Baa

Municpio de
Niteri

Sustao do
projeto de
aprovao do PUR
da Orla da Baa.

NO (1
e 2
instncias
)

NO

Ainda est em fase de produo de

prova para avaliar vcio ou no na
aprovao do PUR da orla da Baa. O
PUR continua em vigor.

TELEMAR

Instalao de
antenas de
telefonia.

KREK e
Municpio de
Niteri

Suspenso de obra
pela ameaa de
dano ao meio
ambiente, ao
paisagismo e ao
urbanismo do
Bairro.

NO

NO

Sentena pela improcedncia da Ao

em 2005. Ainda em fase de Apelaes
e manifestao das partes.

Texas Bud e
Municpio de
Niteri

Poluio sonora e
falta de alvar.

NO

NO

Ainda aguardando manifestao do

perito, sobre eventual poluio sonora
provocada pelo estabelecimento
nenhuma deciso sobre o assunto.

Municpio de
Niteri

Obras realizadas
pela prefeitura
para restaurao
do Campo de So
Bento
patrimnio
paisagstico.

NO

NO

Alegao do autor de que o Campo

de So Bento bem tombado, no
podendo remodelar, mas restaurar
com a fauna e flora nativas e no com
espcies
aliengenas.Ainda
em
andamento.

Associa
o de
Moradore
s da Vila
Progresso
2

2000.002.021112
-0

2001.0020015630

2002.002.003411
-0

2002.002.005666
-0

2002.002.005975
-1

2003.002.020071
-1

2004.002.019968
-1

2005.002.016164
-3

propostas por entidades civis

Informaes sobre o processo

Mudana no plo ativo, j que a
Associao desistiu da ACP, alegando
negociaes com a Prefeitura. Em
2006, sentena julgando improcedente
a ACP. O prprio MP que assumiu a
titularidade da ao, pediu pela sua
improcedncia
e
extino.
Aguardando trnsito em julgado.
No houve julgamento definitivo
ainda, aps as contestaes. Perda do
objeto, j que o trabalho da Comisso
Pr-Parque j foi concludo.

Processo arquivado em definitivo.

157

Anexo 5. Aes Civis Pblicas Ambientais

Ano/Nmero

Plo ativo

Plo
Passivo
CERJ

2000.002.007345-7

Municpio
de Niteri

2001.002.020618-6

CLIN
Companhi
a
Municipal
de
Limpeza
Urbana

Estado do
Rio de
Janeiro

2005. 002.018364-0

Estado do
Rio de
Janeiro e
Municpio
de Niteri

Oceanus
Agncia
Martima
empresa
privada

2005.002.023059-8

IEF
Instituto
Estadual
de
Florestas

Ana Lcia
da
Silveira
Quadros particular

Motivao
Instalao de
postes na
Estrada
Francisco da
Cruz Nunes.
Descumpriment
o do Estado nas
obrigaes
assumidas,
referentes s
obras do aterro
do Morro do
Cu.
Poluio da
Baa de
Guanabara por
acidente com
navio da
empresa,
derramamento
de leo.
Degradao
ambiental
provocada
dentro do lote
da r, em rea
do PEST.

propostas pelo Poder Pblico

Liminar

TAC

Informaes sobre o processo

Conflito relativo ao urbanismo da cidade,
ameaa segurana pblica.

NO

NO

Ainda sem deciso definitiva, j que

envolve o descumprimento do Estado nas
obrigaes assumidas, pelo PDBG. O
MP quer saber agora se o Estado recebeu
ou no a verba para o programa e se o
aplicou corretamente.

SIM

SIM

SIM

NO

TAC assinado pelas partes. Em 2005,

houve homologao do TAC e extino
do feito. Apesar de j ter sido liberada a
verba, ainda no foi apresentada a lista
dos
marisqueiros
e
pescadores
prejudicados com o derramamento de
leo,
estando
sem
receber
as
indenizaes devidas, j previstas, desde
2005, no TAC firmado.
O Processo encontra-se em fase de
produo de provas documentais. Aps,
realizao de prova pericial para
avaliao da compensao ambiental,
caso a r seja condenada.

158

Anexo 6. Caracterizao das ACPs

Meio Ambiente
Natural

Meio Ambiente
Urbano

Poluio
Sonora

Resduos
Slidos e
Saneamento
Bsico

reas
Costeiras, Rios
e Lagoas

Emisso de
Radiao

Meio Ambiente
Cultural

1. 1986.002.000004-5
2. 1994.002.005400
3. 1997.002.003573-9
4. 1997.002.003573-9
5.1999.002.010745-7
6.2000.002.004290-4
7. 2000.002.021112-0
8. 2001.002.017925-0
9. 2001.002.021527-8
10.2001.002.023388-8
11. 2001.002.001563-0
12. 2002.002.003411-0
13. 2004.002.022143-1
14. 2005.002.023059-8

1. 1999.002.010843-7
2. 1999.002.018893-7
3. 2000.002.007345-7
4. 2001.002.017457-4
5. 2002.002.005666-0
6. 2003.002.025221-8
7.2003.002.020071-1
8. 2004.002.005941-0
9. 2004.002.012506-5
10. 2004.002.017765-0
11. 2004.002.017813-6
12. 2006.002.073143-8

1. 2001.002.017538-4
2. 2002.002.001811-6
3. 2004.002.017759-4
4. 2004.002.017758-2
5. 2004.002.017760-0
6. 2004.002.025675-5
7. 2004.002.019968-1
8. 2005.002.016937-0
9. 2005.002.024403-3

1. 1998.002.014527-4
2. 1998.002.014523-7
3. 1999.002.009954-0
4. 2001.002.020618-6
5. 2002.002.022998-0

1. 2000.002.006314-2
2. 2000.002.002250-4
3. 2005.002.018364-0

1. 2000.002.009453-9
2. 2002.002.005975-1

1. 2002.002.000507-9
2. 2005.002.016164-3

159

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