Instituto Superior de Relaes Internacionais

Relaes Internacionais e Diplomacia

Trabalho de Fim de Curso para Obteno do Grau de Licenciatura em Relaes

Internacionais e Diplomacia

Tema: A Estrutura de Tomada de Deciso de Poltica Externa em Moambique O Papel da

Opinio Pblica

Candidato

Supervisor

Alves Ernesto Manjate

Dr. Srgio Gomes

Maputo, Novembro de 2011

A Estrutura de Tomada de Deciso de Poltica Externa em Moambique O Papel

da Opinio Pblica

Tese a ser submetida ao Instituto Superior de Relaes Internacionais como cumprimento

parcial dos requisitos necessrios para obteno do grau de licenciatura em Relaes
Internacionais e Diplomacia.

O Candidato

O Supervisor

_______________________

________________________

Alves Ernesto Manjate

Dr. Srgio Gomes

Maputo, Novembro de 2011

Declarao de Autoria
Declaro pela minha honra que o presente trabalho inteiramente da minha autoria e que
nunca foi anteriormente apresentado para avaliao.

Assinatura

___________________________

Agradecimentos
O meu agradecimento vai para todos aqueles que me apoiaram na escolha deste tema e
tambm a todos aqueles que, de forma directa ou indirecta, contriburam para o sucesso
deste trabalho.

Agradeo a todos meus docentes por me terem nutrido de conhecimento e me

capacitaram para chegar a esta etapa, em particular ao meu supervisor, Srgio Gomes,
pela pacincia e dedicao. A todos, Kanimambo!

Dedicatria
Este trabalho dedicado a minha famlia de quem recebi, incondicionalmente, todo tipo
de apoio. Minha me, Olinda de Oliveira Simo, a pessoa mais importante da minha vida,
a quem devo tudo aquilo que sou. Meus irmos, Esmeralda Manjate e Edilson Chadreque.
Amo-vos.

Dedico ainda a todos meus amigos e companheiros de carreira, pessoas que tem estado a
auxiliar-me no meu percurso estudantil.

Lista de Abreviaturas
APE Acordo de Parceria Econmica
ACP frica, Carabas e Pacfico
CE Comisso Europeia
COMECON Conselho de Assistncia econmica Mtua
EUA Estados Unidos da Amrica
FRELIMO Frente de Libertao de Moambique
ISRI Instituto Superior de Relaes Internacionais
MDC Moviment For Democratic Change
URSS Unio da Repblicas Socialistas Soviticas
RENAMO Resistncia Nacional de Moambique
ROSA Rede de Organizaes para a Soberania Alimentar
ZANU-PF Zimbabwe African National Union Patriotic Front
SADC Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral
UE Unio Europeia

ndice
Declarao de Autoria....i
Agradecimentos.....ii
Dedicatria....iii
Lista de Abreviaturas............iv
Introduo ................................................................................................................... 1
Objectivos ................................................................................................................... 4
Questes de Pesquisa ................................................................................................... 4
Hipteses ..................................................................................................................... 4
Metodologia ................................................................................................................ 5
Estrutura ...................................................................................................................... 6
Captulo I ........................................................................................................................ 7
Enquadramento Terico e Discusso Conceitual.............................................................. 7
1.1
Enquadramento Terico ................................................................................... 7
1.1.1
Teoria Pluralista ....................................................................................... 7
1.1.2
O modelo de Dois Nveis.......................................................................... 8
1.2
Discusso Conceitual ..................................................................................... 12
1.2.1
Estado .................................................................................................... 12
1.2.2
Poltica Externa ...................................................................................... 16
1.2.3
Opinio Pblica ...................................................................................... 18
Captulo II ..................................................................................................................... 27
A opinio pblica .......................................................................................................... 27
2.1
Debate em torno do conceito, evoluo e caractersticas da Opinio Pblica .. 27
2.2
Autonomia da Opinio Pblica....................................................................... 23
2.3
Opinio Pblica e Liderana .......................................................................... 25
Captulo III.................................................................................................................... 27
A estrutura de tomada de deciso de Poltica Externa em Moambique ......................... 27
3.1
Processo decisrio na Poltica Externa de Moambique.................................. 27
Captulo IV ................................................................................................................... 39
O papel da Opinio Pblica na tomada de decises de Poltica Externa em Moambique
...................................................................................................................................... 39
4.1
Breve historial da Poltica Externa de Moambique........................................ 33
4.2
Opinio Pblica em Moambique................................................................... 35
4.3
Papel da Opinio Pblica na tomada de decises de Poltica Externa em
Moambique.............................................................................................................. 37
4.4
Papel da Opinio Pblica no caso concreto de algumas decises .................... 49
4.4.1
A Diplomacia Silenciosa na Crise Zimbabueana ..................................... 49
4.4.2
A Assinatura dos Acordos interinos de Parceria Econmica com a Unio
Europeia.. .............................................................................................................. 44
4.4.3
A Negao da navegabilidade dos Rios Zambeze e Chire ....................... 46
Concluses ................................................................................................................ 48
Bibliografia ............................................................................................................... 58
Fontes Secundrias ................................................................................................ 58
Artigos e Relatrios ............................................................................................... 59
Paginas Consultadas .............................................................................................. 55
Outras fontes ......................................................................................................... 56
Entrevistas ............................................................................................................. 56

Introduo
O presente trabalho aborda a estrutura de tomada de deciso em Moambique,
focalizando o papel da opinio pblica nas decises de Poltica Externa. Este trabalho
tem como ponto de partida o ano de 1990, ano em que entrou em vigor uma nova
constituio, adoptando valores pluralistas. A constituio de 1990 foi consequncia de
mudanas sistmicas, regionais e domsticas e trouxe uma nova orientao para a Poltica
Externa de Moambique. A anlise estende-se at 2011, ano em que se levou a cabo a
pesquisa. A escolha do ano de 1990 como referncia para o trabalho torna-se relevante
pelo facto de se acreditar que os sistemas polticos pluralistas permitem mais agentes no
debate sobre polticas pblicas, e por conseguinte, maior participao pblica em
processos conducentes a adopo de polticas pblicas incluindo a Poltica Externa.

Existe um grande debate acadmico entre os defensores da influncia da opinio pblica

na tomada de decises de Poltica Externa e os que defendem total protagonismo do
governo. Os primeiros asseveram que as decises do Estado sofrem grande influncia da
opinio pblica (massas, intelectuais, acadmicos e mdia), ou seja, a opinio pblica faz
a poltica externa; assim, as decises tm um efeito bottom-up. Com efeito, Boniface
(2001: 237) afirma que os mdia desempenham um papel decisivo na determinao do
sentido dado a uma aco poltica. Estes so os primeiros a anotar o acontecimento,
introduzem uma dimenso moral e exigem uma transparncia poltica s prticas secretas
das negociaes internacionais (Ibid.).

O segundo grupo afirma que as decises de Poltica Externa no sofrem qualquer

influncia da opinio pblica. Estas partem do topo, tomando um efeito top-down. Por
exemplo, Hill (2003: 53) fala da existncia de estruturas competentes com poder
decisrio dentro do Estado na tomada de deciso de Poltica Externa e afirma que em
grande parte dos Estados, o Ministro de Negcios Estrangeiros o rgo encarregue por
esta rea, seja qual for a sua designao. Portanto, estas estruturas actuam num sistema
fechado sem qualquer interferncia do meio externo e colocam para o consumo externo
apenas o que lhes conveniente.

Sabe-se que a Poltica Externa de um Estado visa satisfazer os seus interesses e

necessidades no ambiente externo, da a necessidade de questionar acerca do papel da
opinio pblica em Moambique, na tomada de decises de Poltica Externa, partindo do
pressuposto bsico de que a Poltica Externa parte de Polticas Pblicas.

A anlise aqui proposta acompanhada por um estudo de casos. Poderia se discutir uma
vasta gama de assuntos ligados a Poltica Externa moambicana, tal como assuntos
relacionados com partilha das guas, migrao, litgios fronteirios, comrcio
internacional e outros. Porm, iremos nos debruar fundamentalmente em torno de trs
decises que julgamos serem exemplares para dar sustentao a anlise, pois ilustram a
estratgia do Estado de isolar do debate pblico determinados assuntos, confinando-os a
elite governante.

Abordaremos a deciso de Moambique de optar pela diplomacia silenciosa em torno da

crise zimbabueana que ocorreu em 2008. A crise do Zimbabu afectou no s os
zimbabueanos, mas a regio no geral. Aquando desta crise os pases da regio foram
pressionados a reagir para parar ou minimizar o sofrimento dos cidados daquele pas.

Os pases da Southern African Development Community (SADC) realizaram sucessivos

encontros para se decidir em torno da posio que a organizao ia assumir perante a
crise. Sendo assim, Moambique optou pela diplomacia silenciosa como forma de evitar
a escalada do conflito. Houve figuras, como a do lder da Renamo, Afonso Dlakama, que
defendiam que os Estados da regio deviam aplicar sanes ao Zimbabu como forma de
pressionar o lder Mugabe a se afastar do poder.

A escolha deste caso particular est ligada ao facto de os pases da regio possurem
ligaes fortes com Moambique, e deste modo as questes de segurana no apenas do
Zimbabu, mas da regio no geral afectam Moambique. Esta crise tambm foi bastante
mediatizada pelos canais de comunicao, despertando, deste modo, o interesse dos
acadmicos, intelectuais, massas e da sociedade no geral.

Outra deciso merecedora de ateno a de Moambique ter assinado em Junho de 2009

os Acordos de Parceria Econmica (APE) provisrios com a Unio Europeia (UE).
Embora os assuntos econmicos mexam com a sociedade no geral, esta deciso no
mereceu tanta mediatizao o quanto se podia esperar. Moambique assinava um acordo
provisrio de Parceria Econmica com a UE numa altura em que se acusa estes acordos
de estarem fundamentalmente virados para a abertura de mercados para os produtos
Europeus e no para os objectivos de desenvolvimento afirmados nos acordos de
Cotonou assinados na capital econmica do Benim em 2000.

Abordaremos ainda a deciso do Estado moambicano de recusar a navegao dos rios

Chire e Zambeze, defendendo a necessidade da realizao de um estudo de viabilidade.
Esta deciso foi tomada no mbito da pretenso do governo do Malawi de usar estes dois
rios como corredores para o transporte de mercadorias do Oceano ndico para o seu
territrio. Importa salientar que o rio Chire pertence a ambos pases e desagua no rio
Zambeze. O rio Zambeze, por seu turno, nasce na Zmbia e desagua por um delta no
Oceano ndico.

Pretende-se que esta seja uma alternativa aos corredores terrestres que beneficiaria no
apenas o Malawi mas tambm a Zmbia que tambm um Estado do hinterland. A
deciso de navegabilidade dos rios Chire e Zambeze bastante sensvel uma vez que
mexe com questes de soberania.

Sabe-se que o estudo de viabilidade requerido leva tempo e recursos, o que sob um ponto
de vista pode deixar transparecer a ideia de que o Estado Moambicano no pretende
abdicar de parte da sua soberania permitindo a transio pelo seu territrio de
mercadorias para o Malawi e que com esta deciso pretenda distanciar a concretizao do
projecto malawiano. Por outro lado, a deciso de Moambique de exigir um estudo de
viabilidade legtima sob o prisma do Direito Internacional, pois pretende que se sigam
os trmites legais para que o projecto traga benefcios a todos, sem danos.

Em qualquer dos casos acima referidos a participao da opinio pblica nos processos
decisrios foi insignificante ou quase nula. Notar-se- que as decises foram discutidas e
tomadas pela elite dirigente sem qualquer envolvimento da massa que compe a opinio
pblica.
Objectivos
O presente trabalho medita, de forma geral, sobre a estrutura de tomada de deciso em
Poltica Externa em Moambique. E de forma especfica, o trabalho (i) descreve o
processo de tomada de deciso de Poltica Externa em Moambique; (ii) analisa a
evoluo da opinio pblica em Moambique e; (iii) medita sobre o papel da opinio
pblica na tomada de decises de Poltica Externa de Moambique.
Questes de Pesquisa
O processo de pesquisas para o trabalho foi orientado com base nas seguintes questes:
Como ocorre o processo de tomada de deciso de Poltica Externa em
Moambique?
Como tem evoludo a opinio pblica em Moambique?
Qual o papel da opinio pblica na tomada de decises de Poltica Externa de
Moambique?
Hipteses
Na sequncia dos objectivos apresentados acima, o estudo tem como hipteses: (i) o
processo decisrio no depende da justificao racional das decises, mas sim dos
interesses da unidade decisria; (ii) a evoluo da opinio pblica directamente
proporcional a evoluo da democracia e; (iii) A participao popular nos processos
decisrios proporcional ao grau de abertura de instituies polticas e ao nvel de
instruo pblica.

Metodologia
O mtodo por definio o processo racional que se segue para se chegar a um fim (CDROM Dicionrio Universal da Lngua Portuguesa. Verso 1.1: 1995). A palavra
mtodo de origem grega e significa caminho para chegar a um fim. Assim, para o
sucesso do trabalho foram usados os mtodos histrico e o comparativo.

O mtodo histrico parte do princpio de que as actuais formas de vida social, as

instituies e os costumes tm origem no passado. Este mtodo consiste em investigar
acontecimentos, processos e instituies do passado para verificar sua influncia na
sociedade de hoje (Marconi e Lakatos: 2009: 91). Portanto, o mtodo histrico permitiu
buscar o passado histrico de Moambique em questes concernentes a sua Poltica
Externa, por um lado, e por outro, questes relativas a evoluo das liberdades
individuais e participao poltica desde a constituio de 1990.

Por sua vez, o mtodo comparativo defende que o estudo das semelhanas e diferenas
entre diversos tipos de grupos, sociedades ou povos contribui para uma melhor
compreenso do comportamento humano. Este mtodo realiza a comparao com a
finalidade de verificar similitudes e explicar divergncias, (Marconi e Lakatos: 2009:92).
O mtodo comparativo permitiu fazer comparaes entre a situao interna moambicana
com a de alguns Estados democrticos do Sistema.

Usaremos tambm a tcnica documental, que consiste na anlise de documentos

originais, com o objectivo de seleccionar, tratar e interpretar as informaes buscando
extrair valores para as mesmas, (Gil: 1999:37). Esta tcnica permitiu o uso de fontes
secundrias tais como relatrios, trabalhos elaborados e jornais.

Auxiliar-nos-emos igualmente da tcnica de entrevista que uma conversao

efectuada face a face, de maneira metdica que proporciona ao entrevistador,
verbalmente, a informao necessria (Marconi e Lakatos: 2009: 111). Os alvos desta
so acadmicos e especialistas na matria abordada.

Estrutura
Em termos de estrutura, o trabalho est organizado em quatro captulos. No primeiro
captulo debrua-se sobre as teorias que serviram de orientao para a leitura do trabalho.
O presente trabalho ser lido na base da complementaridade de duas teorias, o Pluralismo
e o modelo de dois nveis de Putnam (1988). Ainda no primeiro captulo faz-se uma
discusso dos conceitos chave do trabalho, nomeadamente Estado, Poltica Externa e
Opinio Pblica.

O segundo captulo destinado a debruar sobre a opinio pblica. Neste captulo

pretende-se dar a conhecer um pouco sobre este complexo conceito. Discute-se matrias
ligadas a sua origem, evoluo e caractersticas.

No terceiro captulo discute-se em torno do processo de tomada de deciso de Poltica

Externa de Moambique. Procuramos debruar sobre como ocorre o processo decisrio
em Moambique, incluindo as entidades envolvidas.

No quarto e ltimo captulo, depois de uma breve contextualizao da Poltica Externa de

Moambique, discute-se a evoluo da opinio pblica em Moambique e debate-se em
torno da participao da mesma nas decises de Poltica Externa deste Estado. Aborda-se
tambm algumas decises de Poltica Externa que acreditamos servirem para ilustrar o
nosso posicionamento e de seguida conclui-se o trabalho.

Captulo I
Enquadramento Terico e Discusso Conceitual
Neste captulo pretende-se abordar o referencial terico e discutir os conceitos chave para
o trabalho. As teorias so muito importantes para a elaborao de um trabalho cientfico.
A teoria tem a funo de explicar a realidade e com base nela que o trabalho ser lido.
As teorias constituem uma espcie de ncleo do trabalho. Por sua vez, o conceito a
chave para a pesquisa, pois o processo de pesquisa comea com a formao de conceitos.
Das vrias funes do conceito, importante destacar a primeira que a mais importante,
a de oferecer ao pesquisador uma fundao para a comunicao, baseada na intersubjectividade e compreenso do autor sobre o tema em questo1.
1.1 Enquadramento Terico
Para o tema em discusso faremos uma combinao entre a Teoria Pluralista, que tem as
suas bases no pensamento poltico dos esticos da antiga Grcia, dos Liberais dos sculos
XVII e XIX e, mais recentemente nos escritos acadmicos sobre o comportamento de
grupos de interesse e organizaes; e o modelo Two Level Games, desenvolvido por
Robert D. Putnam (1988).
1.1.1 Teoria Pluralista
O pluralismo surge na dcada 70 quando o Realismo entrou em tempos difceis pois os
eventos da realidade da poltica internacional pareciam contradizer algumas assumpes
bsicas realistas. Foi neste contexto que foram desenvolvidas abordagens alternativas
como a teoria da interdependncia complexa de Joseph Nye e Robert Keohane; a teoria
do sistema mundial de Immanuel Wallerstein; a teoria da teia de aranha de John Burton e
a teoria de dependncia que desafiaram directamente os princpios bsicos do realismo.

Os pluralistas vm as relaes internacionais em termos de uma multiplicidade de actores

e defendem que actores no estatais so entidades importantes das relaes internacionais

Caderno de apontamentos da Cadeira de Metodologia de Investigao, curso de Relaes Internacionais,

2 ano, aula do dia 16 de Maro, Instituto Superior de Relaes Internacionais, 2009.

e no podem ser ignorados. Os Estados so reconhecidos como os principais actores da

poltica mundial, mas no so os nicos importantes.

Para os Pluralistas o Estado no visto como um actor unitrio e racional; visto como
um campo de batalha para interesses burocrticos conflituais, sujeito a presses de grupos
de interesse domsticos e internacionais que tentam formular ou influenciar a Poltica
Externa. Os actores no estatais no s so importantes como em algum momento podem
ser decisivos.

O Estado visto como algo caduco a ser suplantado ao longo do tempo por
organizaes no governamentais e outras formas institucionais. O termo sociedade civil
global no s refere ao crescimento de regras do Direito Internacional, mas tambm
descreve a multiplicidade de instituies, organizaes voluntrias e redes que se
multiplicaram rapidamente desde o sculo XX (Viotti e Kauppi: 1993).

Embora as preocupaes de segurana nacional sejam importantes, os pluralistas esto

igualmente preocupados com vrios assuntos econmicos, sociais e ecolgicos que
surgem da crescente interdependncia entre os Estados e sociedades, facto que torna a
agenda de relaes internacionais extensa (Ibid.).

Esta teoria tornou-se til para a nossa anlise pelo facto de explicar a existncia de
diferentes actores no estatais que pretendem influenciar o curso da aco poltica. Uma
vez que, em termos de actores, os pluralistas vm os Estados em combinao com uma
grande variedade de actores, torna-se pertinente analisar como essa combinao opera no
processo decisrio em Moambique.
1.1.2 O modelo de Dois Nveis
A teoria do jogo de dois nveis um modelo poltico da resoluo internacional de
conflitos entre democracias liberais resultante da teoria de jogos e originalmente
introduzida em 1988 por Robert D. Putnam.

Robert D. Putnam (1988) em Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level
games, aborda o processo decisrio internacional como sendo composto por dois nveis:
o domstico e o internacional.

Segundo Putnam (1988), os negociadores internacionais encontram-se em duas mesas

diferentes, sendo a primeira a internacional e a segunda a mesa domstica de cada
negociador. Portanto, a primeira mesa designada de Nvel I e a segunda de Nvel II. O
acordo alcanado no Nvel I ter de ser ratificado, em cada Estado, em seu Nvel II. Da
decorre que as mesas domsticas determinam o que cada negociador pode oferecer e at
onde pode chegar o que Putnam chama de win-set (Villa e Cordeiro: 2006: 302).

na mesa internacional onde se encontram sentadas as contrapartes estrangeiras do

negociador, e nos seus lados sentam-se os diplomatas e outros aconselhadores
internacionais. Ao redor da mesa domstica ele senta-se com figuras partidrias e
parlamentares, porta-vozes para agncias domsticas, representantes de grupos de
interesse fundamentais, e os prprios aconselhadores polticos do lder.

Esta teoria ilustra que a tomada de decises internacionais no depende apenas do

negociador, pois toda deciso para ser ratificada deve ser aprovada no Nvel II. E como o
processo interactivo, pode ser conduzido no sentido contrrio, ou seja, o problema pode
ser discutido internamente e, uma vez obtido o consenso interno, ele levado para ser
negociado no nvel internacional.

As polticas de muitas negociaes internacionais podem perfeitamente ser concebidas

como um jogo de dois-nveis. No nvel nacional, grupos domsticos perseguem seus
interesses pressionando o governo a adoptar polticas favorveis. No nvel internacional,
os governos procuram maximizar suas habilidades de modo a satisfazer presses
domsticas ao mesmo tempo que minimizam as consequncias adversas do
desenvolvimento externo (Putnam: 1988).

Dado que nenhum Estado auto-suficiente, capaz de estar isolado dos outros e
permanecer independente no sistema, surge a necessidade de estabelecer laos de
cooperao com os outros Estados, alis, as relaes internacionais so o reflexo, o
espelho das interaces desenvolvidas pelos principais actores internacionais os
Estados, as organizaes internacionais e as sociedades multinacionais (Fernandes:
1991: 20).

Este processo de interaco envolve um processo de escolhas destes actores que esto
interessados em obter benefcios prprios ou para os entes que representam. Importa
ressalvar que estas relaes nem sempre so de cooperao, podendo tambm redundar
em conflito.

Historicamente, as relaes pacficas ou conflituosas sempre estiveram aliadas. Contudo,

o importante a reter que todo tipo de interaco entre os actores de relaes
internacionais envolve um constante processo de escolhas, ou seja, um processo de
tomada de deciso.

Em Estados democrticos, direito do povo influenciar e/ou participar em todo processo

decisrio; e sendo a Poltica Externa a rea mais sensvel da poltica pblica, pois a
projeco da poltica domstica no meio externo, a participao do povo deve ser sempre
tomada em considerao.

Putnam (1988), no seu modelo, afirma que ocorre uma negociao no nvel II entre os
actores domsticos, da que a deciso posteriormente tomada resulta, pelo menos em
princpio, do nvel II. Portanto, neste nvel que ocorre a barganha de interesses entre os
actores tal como defende a teoria pluralista.

As sociedades normalmente so caracterizadas pela diferenciao social, isto quer dizer

que os componentes das sociedades possuem diferenas em termos de idade, sexo,
religio, estado civil, nveis de instruo, rendimento, e tambm possuem ideias, valores,
interesses e ideais diferentes e ainda desempenham diferentes funes na mesma

sociedade. Assim, a vida em sociedade torna-se complexa e frequentemente envolve

conflito de opinio, de interesses, de valores (Ruas: 2008). Assim, numa situao de
divergncias, leva a melhor o actor que tiver maior capacidade de mobilizao de
recursos a seu benefcio para impor o seu posicionamento e interesses perante os outros.

Desta feita, a teoria Pluralista constitui uma umbrella para o Modelo de dois nives de
Putnam (1988) na medida em que o pluralismo considera a participao de mltiplos
actores no estatais na tomada de decises que tentam influenciar a poltica externa. Esta
multiplicidade de actores pode se reflectir na mesa domstica (Nvel II) do Modelo de
dois nives de Putnam (1988), onde figuras partidrias e parlamentares, porta-vozes para
agncias domsticas, representantes de grupos de interesse fundamentais, e os prprios
aconselhadores polticos do lder iro usar de todos recursos em sua disposio para que a
deciso final levada para o nvel I seja favorvel aos seus interesses.

Assim, a princpio, a opinio pblica ir incidir no nvel II, isto , a influncia da opinio
pblica exercida sobre os actores da mesa domstica. Acredita-se que num Estado
democrtico h sempre espao para acomodar a opinio pblica. Uma vez que a opinio
pblica representa a opinio geral de uma sociedade, espera-se que os Decision Makers
tomem sempre decises para o benefcio dessa sociedade. A opinio pblica poder
pressionar os actores da mesa domstica para ver as suas opes reflectidas na deciso
levada para a mesa internacional.

A deciso tomada ir depender da fora relativa dos protagonistas que levam a cabo a
barganha. Partimos do princpio de que cada actor faz um clculo racional de custos e
benefcios, onde delineia alternativas possveis e favorveis. A definio das alternativas
um dos mais importantes momentos do processo decisrio, porque quando se colocam
claramente as preferncias dos actores, manifestam-se os seus interesses e ento que os
diversos actores entram em confronto. Cada actor possui recursos de poder: influncia,
capacidade de afectar o funcionamento do sistema, meios de persuaso, votos,
organizao (Ruas: 2008).

1.2 Discusso Conceitual

1.2.1 Estado
A abordagem deste conceito torna-se importante pelo facto de o Estado ser o principal
actor de Relaes Internacionais, de onde emanam as mais importantes decises com
relao ao meio externo.

O Estado moderno surgiu no sculo XVII, em 1648, com a assinatura do tratado de

Vesteflia, onde designou-se o Estado como unidade poltica dominante, autnoma,
soberana, dentro de limites territoriais determinados. Este perodo marcava o fim da
guerra dos trinta anos que envolvera vrios Estados da Europa e transitava-se do perodo
da idade mdia, onde se verificava um sistema fragmentado de pequenas e variadas
autoridades espalhadas por todo territrio, onde os senhores feudais e a igreja detinham a
influncia. O Estado teria permanecido como nico actor internacional at ao sculo XX,
donde surgiram actores no Estatais (Pecequilo: 2004).

Portanto, com o surgimento do Estado reduz-se o papel da igreja e confere-se ao homem

uma funo maior sobre o controle do seu destino. O Estado passa a ser, deste modo,
aquela entidade que todos desejam que exista e prevalea, se esforando para que esta
seja eficiente na satisfao das suas necessidades. O Estado tem um nome (por exemplo,
Repblica de Moambique) e identidade, conferida pela sua bandeira e smbolos (no caso
de Moambique so a bandeira, emblema e hino).

Com efeito, Estado uma organizao poltica que exerce sua autoridade num
determinado territrio. A caracterstica fundamental desta organizao a soberania. Esta
soberania deve ser reconhecida no meio domstico, mas fundamentalmente no meio
externo pelos demais Estados (Microsoft Encarta 1993-2001).

Na concepo de Caetano (1993: 122) a existncia de um Estado depende

primordialmente da existncia de um povo que assentado num territrio tem capacidade

de se organizar politicamente. Neste ltimo pargrafo esto implcitos os componentes do

Estado:

1.2.1.1 Territrio
Territrio por definio uma extenso considervel de terra (CD-ROM Dicionrio
Universal da Lngua Portuguesa. Verso 1.1: 1995). Porm, quando se fala de territrio
refere-se ao espao geogrfico, ou seja, espao fsico de cada Estado. O Estado o nico
actor que detm esta caracterstica, esta que por sua vez o determina.

Cada territrio delimitado por fronteiras estabelecidas atravs de negociao na base de

normas do Direito Internacional e normas do Direito Interno, ou atravs de guerras. As
fronteiras devem ser reconhecidas interna e externamente.

O territrio do Estado o espao no qual os rgos do Estado tm o poder de impor a sua

autoridade (Caetano: 1993: 127). Portanto, existem leis obrigatrias que regem dentro
dos limites do territrio do Estado.

O territrio do Estado constitudo obrigatoriamente por espao terrestre, areo e por

vezes martimo. Devido a importncia do territrio, assistiu-se com a evoluo da
humanidade constantes lutas entre os homens pela conquista de mais territrio, pois este
considerado sinnimo de poder.

1.2.1.2 Populao
Designa-se populao ao conjunto de indivduos de um pas, localidade, etc. (CD-ROM
Dicionrio Universal da Lngua Portuguesa. Verso 1.1: 1995). A populao representa
os habitantes do Estado, unidos por uma identidade comum. Normalmente os Estados so
constitudos por povos de diversas nacionalidades, embora alguns Estados so formados
por um nico povo.

O direito da populao abriga a qualidade de cidados ou sbditos que permanecem

unidos na sujeio s mesmas normas. Esta populao goza de direitos e deveres como os

de participar na vida poltica do Estado; beneficiar da defesa dos seus direitos dentro e
fora do territrio do Estado e participar na defesa do territrio atravs da prestao de
servio militar (Bastos: 1999: 120-123).

1.2.1.3 Governo
A palavra governo pode se referir ao poder executivo ou ao conjunto de indivduos que
administram superiormente um Estado (CD-ROM Dicionrio Universal da Lngua
Portuguesa. Verso 1.1: 1995). Porm, governo vai alm da organizao de indivduos,
englobando tambm instituies soberanas que formulam as polticas pblicas e gerem
assuntos do Estado.

Governo resulta de uma progressiva unio de todos poderes antes espalhados pelo
territrio do estado. O governo gestor do Estado desenvolvendo uma administrao
pblica.

Segundo Weber (1982), citado por Pecequilo (2003: 45) o governo detm o monoplio da
fora legtima, comandando os fluxos internos da sua sociedade, sendo aceito legal e
legitimamente.

A existncia de governo condicionada pela pr existncia de territrio e populao. Um

governo deve ter Autoridade (fundada na Soberania), Legalidade (na base de leis
emanadas pela constituio) e Legitimidade (atravs do reconhecimento dado ao
governante). Os governantes devem, portanto, agir em prol dos interesses dos
governados.

1.2.1.4 Soberania
Conceitualmente, soberania o poder ou autoridade que possui uma pessoa ou um grupo
de pessoas com direito a tomar decises e a resolver conflitos no seio de uma hierarquia
poltica. A capacidade de tomar essas decises implica independncia dos poderes
externos e autoridade mxima sobre os grupos internos (Microsoft Encarta 1993-2001).

Soberania significa, nas palavras de Caetano (1993: 132), um poder supremo e

independente. Supremo porque no limitado por qualquer outro internamente e
independente porque no reverencia regras, a menos que sejam voluntariamente aceites, e
est no mesmo nvel com os poderes de outros povos.

Este elemento do Estado est fundamentalmente ligado ao territrio, dado que dentro
desse mesmo territrio que se exerce soberania. Toda entidade poltica individual detm
soberania e autonomia poltica dentro de limites territoriais Pecequilo (2004: 44).

Note-se que estes componentes esto relacionados entre si. o povo assentado num
territrio, que formula posicionamentos para pressionar um governo de modo a adoptar
polticas favorveis para si. Este mesmo governo goza da autoridade ou poder de tomar
decises reflectidas quer domesticamente, como no meio externo.

importante salientar que os Estados tm formas variadas de actuao no Sistema

Internacional como consequncia das suas diferenas em termos de idade e organizao
interna. As diferenas quanto a organizao interna assentam-se na formao e conduo
do governo em termos de constituio e do regime poltico, aco dos partidos polticos e
peso da sociedade, grupos de interesse e da opinio pblica nacional e internacional.

J as diferenas em termos de idade, sabe-se que existem Estados novos como os que se
formaram atravs de independncias nos sculos XIX e XX e outros resultantes da
desagregao de unies polticas de vrios Estados nos primrdios do sculo XXI, e
ainda outros mais antigos como os Europeus que participaram na assinatura do tratado de
Vestflia Pecequilo (2004: 47).

1.2.2 Poltica Externa

o conjunto de princpios, prioridades que em determinado espao de tempo so
realizados pelos Estados com vista a satisfao e defesa de certos interesses. Contudo, o
alcance da satisfao e a defesa desses interesses so influenciados por vrios factores
tais como factores do ambiente externo, qualidade de liderana, ideologia, o que leva a
que a anlise da Poltica Externa seja multidimensional. Assim, a abordagem da Poltica
Externa de qualquer Estado deve ser multi-nvel e multi-factorial.

A Poltica Externa resume-se em aces e comportamentos do Estado no meio externo.

Partimos do princpio de que o Estado tem sempre interesses, necessidades, objectivos e
toma decises, de acordo com as suas capacidades para influenciar os diferentes actores
do Sistema Internacional com vista a alcanar benefcios para satisfazer suas
necessidades. Em outras palavras, podemos dizer que Poltica Externa o reflexo da
busca de interesses e objectivos, com recurso a certas capacidades para exercer influncia
sobre actores externos, quer sejam estatais ou no estatais.

Existem vrias perspectivas de abordagem da Poltica Externa, das quais importa

mencionar a Realista, Pluralista, Globalista e Psicolgica.

A perspectiva Realista traz uma viso tradicional da Poltica Externa, considerando que
os Estados so actores unitrios e racionais que tomam decises baseadas no interesse
nacional. Segundo esta abordagem, o Sistema Internacional baseado em Estados que
actuam como actores centrais, sendo os restantes actores secundrios. Esta perspectiva
defende ainda que a poltica internacional essencialmente conflitual, e que a
sobrevivncia do Estado depende da capacidade deste em acumular e expandir a base de
poder em termos militares. Os Estados relacionam-se com base na existncia de uma
soberania legal e no esto subordinados a nenhuma outra autoridade. O poder o
conceito mais importante na explicao e previso da conduta dos Estados Dougherty
(2003: 80).

Contudo, a perspectiva realista entrou em tempos difceis, e neste contexto surge a

abordagem Pluralista, na dcada 80, para dar resposta a questes cujo Realismo se
mostrava incapaz de explicar cabalmente Viotti (1993). Esta perspectiva rejeita o
pressuposto realista de que o Estado o nico actor de Relaes Internacionais,
defendendo que o Sistema Internacional composto por uma crescente interdependncia
de actores estatais e no estatais que leva a uma cooperao entre as instituies e criao
de uma barganha. O pluralismo advoga que a agenda internacional est preenchida por
variados assuntos e que a Poltica Externa preocupa-se no apenas com assuntos
militares, mas tambm com questes econmicas, sociais e ambientais. Assim, as
ameaas segurana do Estado j no so apenas militares. O Pluralismo privilegia a
cooperao bilateral ou multilateral para a defesa e promoo dos interesses do Estado.

Por sua vez, a viso Globalista traz uma abordagem ligada a estrutura do Sistema
Internacional. Segundo Viotti (Ibid.: 449) para explicar o comportamento dos actores, em
qualquer nvel de anlise, necessrio compreender a estrutura global do Sistema em que
o mesmo comportamento ocorre. O Sistema regido pelo capitalismo, cujo objectivo o
de beneficiar alguns indivduos, Estados e sociedades s custas de outros. De acordo com
esta abordagem, o Centro cria mecanismos de relacionamento entre os Estados que
perpetuam a dependncia e o Sul actua como fornecedor de recursos escassos. A Poltica
Externa dos Estados do Centro visa garantir a manuteno das relaes de dependncia.
Assim, os Estados dependentes devem assumir uma Poltica Externa pr Centro, sob pena
de privao de benefcios ou punio em caso de desobedincia manifesta.

Por fim, a abordagem Psicolgica toma em considerao as caractersticas do lder como

factor essencial para a determinao da Poltica Externa dos Estados. Esta enfatiza o
papel do lder na definio da agenda externa do Estado. Esta viso est ligada aos
valores que o lder defende e as crenas que possui, ou seja, para se perceber a Poltica
Externa de um Estado deve-se perceber o carcter do lder. O comportamento externo do
Estado no determinado pela realidade, mas sim pela percepo subjectiva da realidade.

1.2.3 Opinio Pblica

Definir opinio pblica no tarefa fcil, por esta ser uma expresso composta por duas
palavras que foram sofrendo transformaes ao longo da histria. Isto faz com que este
conceito seja polissmico e complexo, sujeito a vrias definies, mas nenhuma
universalmente aceite por todos. Pode-se dizer que este termo surge no contexto da
oposio contra todos aqueles que pretendiam limitar os direitos e liberdades dos
cidados, no mbito da declarao formal destes pelas revolues francesa e americana,
na segunda metade do sculo XVIII.

Opinio pblica o que geralmente se atribui opinio geral de uma sociedade. Esta
sociedade usa dos mdia e dos meios de comunicao para expressar uma posio de
presso ao governo.

A sociedade civil, por sua vez, parte componente da opinio pblica. A sociedade civil
pode ser definida como uma entidade criada por um acto da vontade colectiva dos
interessados, com vistas a um objectivo comum e com a finalidade de obter vantagens ou
um fim lucrativo (Microsoft Encarta 1993-2001).

Freitas (1984) afirma que o processo de formao e desenvolvimento da opinio pblica

est ligado a factores como classificao dos grupos, factores sociais, factores
psicolgicos, persuaso e os meios de comunicao massiva. Portanto, estes factores
constituem alicerce para as diferentes opinies que surgem na sociedade, dado que uma
das caractersticas da opinio pblica a de no ser uma opinio unnime. Outras
caractersticas, ainda segundo Freitas (Ibid.), so:
a. No ser, necessariamente, a opinio da maioria;
b. Normalmente ser diferente da opinio de qualquer elemento do pblico;
c. Ser uma opinio composta, formada das diversas opinies existentes no pblico;
d. Estar em contnuo processo de formao das diversas opinies existentes no
pblico;
e. Estar em contnuo processo de formao e em direco a um consenso completo,
sem nunca alcan-lo.

Conclui-se assim, que o regime de opinio forma-se aquando do surgimento dos

governos liberais, onde so postos em prtica os valores e ideais da democracia. Desde o
momento que se assume a origem popular do poder, as opinies e desejos dos cidados
no poderiam estar fora do processo democrtico.

Captulo II
A opinio pblica
A opinio pblica um assunto complexo e relevante. complexo pois a sua existncia
dependente de elementos ligados ao tipo de regime e aos meios de transmisso de
informao. Relevante pois a opinio pblica faz valer o princpio democrtico segundo o
qual o poder reside no povo. Este captulo pretende discutir algumas matrias ligadas a
opinio pblica.
2.1 Debate em torno do conceito, evoluo e caractersticas da Opinio Pblica
Tal como afirmamos anteriormente, esclarecer sobre o conceito de opinio pblica um
processo complicado. A expresso opinio pblica composta por duas palavras que por
sua vez tem vindo a passar por transformaes ao longo dos anos. Ciente desta
dificuldade, Azambuja (2005: 260), disseca esta expresso e define, primeiro, opinio
como um juzo ou sentimento, que se manifesta em um assunto sujeito a deliberao. A
opinio pode tambm ser definida como maneira, modo pessoal de ver, juzo, parecer,
voto (CD-ROM Dicionrio Universal da Lngua Portuguesa. Verso 1.1: 1995).

Por seu turno, pblico quer dizer do povo, de uma sociedade, comum, geral Azambuja
(2005: 260). Assim, a opinio pblica definida como um grupo passageiro e mais ou
menos coerente de julgamentos que, respondendo a problemas propostos, em dado
momento compartido por numerosas pessoas do mesmo pas, do mesmo tempo, da
mesma sociedade (Ibid.).

Portanto, uma vez que a sociedade est interessada em que sejam tomadas decises
sbias, que lhes tragam benefcios, tem tendncia a influenciar as decises do governo.
Segundo Boniface (2001: 234), a noo de opinio pblica ambgua, pois uma
construo intelectual na qual os mdia desempenham um papel decisivo, do que uma
realidade incontestvel.

Deste modo, para entendermos como a opinio pblica pode afectar os processos
decisrios e de formulao de poltica temos que incluir os mdia Razuk (2008). Os
mdia podem ser entendidos como os canais usados para armazenamento e transmisso de
informao ou dados. Mdia, muitas vezes, usado como sinnimo de meios de
comunicao de massa ou agncias de notcias, mas pode se referir a um nico meio
utilizado para comunicar os dados para qualquer finalidade.

Lazarsfeld, Berelson e Gaudet (1944) e Berelson, Lazarsfeld e Mcphee (1954), foram

autores de trabalhos clssicos sobre a opinio pblica, segundo os quais a opinio pblica
existe desde que se distinguiu claramente a sociedade civil e o Estado, isto , a partir da
introduo de um regime liberal no Estado moderno. Estes autores defendem ainda que
para que haja opinio pblica necessria a existncia dos centros da sua formao livres
de opinar. Estes centros so jornais e revistas, rdios e televises, clubes e sales,
partidos e associaes (Radenovic, 2006: 98).

Assim, a opinio pblica evolui com o desenvolvimento das sociedades, com a

aprimorao de tecnologias de informao em massa, de modo que no se podia falar de
opinio pblica antes do sc. XVIII, ou seja, antes da Revoluo industrial.

Contudo, para Azambuja (2005: 261), para ser pblica no preciso que a opinio seja de
todo povo, de todas pessoas de um pas, pois se assim fosse, nunca haveria opinio
pblica em nenhum pas uma vez que impossvel que todos os habitantes de um pas
tenham a mesma opinio sobre qualquer assunto. Portanto, em maior parte dos casos se
assume a opinio da maioria como opinio pblica. Porm, a opinio da maioria
opinio pblica quando a minoria, mesmo no concordando, se submete a ela
pacificamente, sem o uso da fora (Ibid: 262).

Segundo Freitas (1984), a opinio tem sua origem nos grupos, mas este facto no
suficiente para caracterizar a opinio pblica, pois estes grupos transformam-se em
pblicos quando se organizam em torno das controvrsias, oposio de argumentos com

ou sem contiguidade espacial, discutem, informam-se, reflectem, criticam e procuram

uma base comum.

Uma opinio nunca to exacta como , por exemplo, uma afirmao cientfica, por este
motivo a opinio pblica sempre discutvel, o seu contedo muda com o tempo,
permitindo tambm a discordncia. A opinio pblica verdadeira forma-se e se fortalece
em debates abertos e assim expressa uma atitude racional, crtica e bem informada,
continuando um fenmeno muito presente e muito importante na sociedade.

Com efeito, o sentido de opinio pblica s pode ser compreendido no contexto de uma
sociedade, pois a opinio pblica representa a opinio geral de uma sociedade. Ora, para
que uma sociedade tenha uma opinio necessrio que tenha conhecimento do facto.
Assim, s com a proliferao de meios de comunicao e a consequente criao de
opinies que se comea, concretamente, a falar de opinio pblica.

A opinio pblica destinada a influenciar o curso da aco poltica. Segundo Pacheco

(2010), uma poltica pblica ineficaz ou mal acolhida por parte da opinio pblica
poder colocar em causa a reeleio do titular do cargo poltico. A tomada de conscincia
por parte do indivduo e, por consequncia de uma sociedade civil esclarecida, tem
implicaes no prprio plano da orientao e comportamento do representante poltico.

Assim, a princpio, uma sociedade que no sinta a representatividade poltica e cujas suas
opinies no so tomadas em conta pelos dirigentes polticos tender a optar por outras
escolhas polticas na perspectiva de se sentir representada e poder participar na
determinao das polticas pblicas.

O poder poltico tido como algo muito valioso, cuja conquista e manuteno exige que
o indivduo seja dotado de capacidades. O poder poltico confere prestgio, influncias,
recursos, etc. Portanto, interesse dos titulares do poder poltico mant-lo e expandi-lo.
Uma das principais formas de mant-lo, em sociedades democrticas, ter em

considerao as opinies dos cidados de modo a satisfazer os seus anseios e vontades e,

deste modo, se adquirir a confiana do eleitorado.

Importa destacar que existem dois tipos de opinio pblica, opinio pblica nacional e
opinio pblica internacional. Boniface (2001: 234) assevera que a opinio pblica
nacional pode ser definida como uma opinio expressa publicamente, por um nmero de
pessoas, em torno de uma questo de interesse geral, respeitante a uma escolha poltica,
econmica, social, etc. Por outro lado, a opinio pblica internacional definida como
uma vasta convergncia de opinies nacionais dominantes, da qual se poderia extrair uma
linha de conduta a seguir ou um objectivo a atingir.
2.2 Autonomia da Opinio Pblica
Se em pases democrticos a opinio pblica monitora as decises (outputs) dos rgos
polticos com vista a ver satisfeitas as suas demandas (inputs), existem acadmicos que
questionam a cerca da autonomia desta opinio pblica.

Moreira (2008) mostra-se cptico quanto a existncia de uma opinio pblica autnoma.
Segundo este autor, a opinio pblica algo que se pode mobilizar, sendo assim, a
opinio pblica pode ser produzida, condicionada, manejada independentemente da sua
correspondncia. Portanto, a opinio pblica estaria a reboque de interesses particulares
de actores que por sua vez iro servir-se do seu poder para concretizao de seus
objectivos.
De acordo com Joo Pereira2 a opinio pblica sempre esteve a reboque dos interesses
dos indivduos, em qualquer parte do mundo. No existe e nunca ir existir uma opinio
pblica autnoma. Este facto justificado pela natureza do ser humano, pois o homem
tem sempre interesses estes que por sua vez legitimam todas suas aces.

Amaral (2005), mais radical chegando a afirmar que a opinio pblica no mais existe e
que no volta a existir. Os motivos mais importantes apontados por este autor para
2

Prof. Doutor Joo C. G. Pereira, docente da Cadeira de Opinio Pblica na UEM; Investigador associado
ao IESE; Entrevistado a 18 de Maio de 2011, Cidade de Maputo.

sustentar a sua tese esto relacionados, primeiro, com o carcter da sociedade de massas,
pois nas palavras dele a opinio pblica foi reduzida a um agregado estatstico de
opinies individuais privadas. Em segundo, os meios de comunicao de massas deixam
de exercer o seu tradicional papel de colector das opinies para desempenhar papel de
construtor, agente e manipulador da realidade.

A opinio pblica medida na base de inquritos e sondagens. Sendo assim, ao contrrio

da sua interpretao inicial, pois antigamente a opinio pblica aparecia como
posicionamento do pblico sobre questes pblicas, geradas no pblico, a opinio pblica
contempornea a estimulao de respostas a perguntas que, no necessariamente
surgem do pblico, mas foram elaboradas por aqueles que esto interessados em
conhecer, para seus prprios interesses, a resposta do pblico sobre um dado assunto
(Amaral, 2005: 134).

Assumindo a opinio pblica como dependente dos meios de comunicao,

inconcebvel a existncia de uma opinio pblica sem os mdia. Os mdia so compostos
por cidados no isentos de portar interesses prprios. Sendo assim estes podem
perfeitamente manipular a opinio pblica pela satisfao dos seus interesses. Manipular
a opinio pblica passa, para alm de elaborao de inquritos tendenciosos, por
mediatizar de forma constante uma informao.

Dependendo da forma como mediatizada esta informao ela pode levantar interesse da
sociedade e criar debates em torno dela. Pode se considerar o pesquisador como o
mobilizador da opinio pblica uma vez que a ele cabe formular as questes a colocar ao
pblico. Assim a opinio pblica aparece como a resposta dada a uma questo proposta
ao pblico pelo pesquisador mas que, de facto, no se refira a uma questo de interesse
do pblico, mas apenas ao interesse do pesquisador (Ibid.).

No se pretende com estes posicionamentos invalidar o papel da opinio pblica como

orientador das polticas governamentais, porm, muitas vezes, esta mesma opinio
instrumentalizada.

A concluso que se chega de que a opinio pblica muitas vezes instrumentalizada

pelos grupos de interesses. Vrios actores no estatais recorrem muitas vezes a opinio
pblica para a prossecuo de alguns interesses. So actores com forte capacidade de
mobilizao social e por vezes de influenciar as mentes. Membros de grupos como
organizaes religiosas, supranacionais, movimentos de sindicatos e partidos polticos,
movimentos de libertao nacional e outros, so tambm membros da sociedade e podem
perfeitamente influenciar com as suas opinies o meio em que esto inseridos.

Contudo, em sociedades democrticas, a opinio pblica no perde o seu valor. Esta

continua e continuar sendo um instrumento vlido na monitorizao das aces polticas
dos governos e na manifestao dos desejos e vontades da sociedade.
2.3 Opinio Pblica e Liderana
A opinio pblica como fazedor da poltica externa seria ilustrativa da democracia
representativa que, segundo Fernandes (2008: 148), aquela em que a totalidade da
populao adulta pode participar directa ou indirectamente, na tomada de decises. De
realar que os meios de comunicao so vistos como mecanismo de canalizao dos
anseios e posies do pblico aos centros de tomada de deciso.

Segundo Russett e Starr (1992: 213), a opinio pblica afecta a Poltica Externa atravs
do seu impacto nos decisores do governo. influenciando os representantes do governo
que se influencia as polticas pblicas. Da se afirmar que quanto mais sensvel for o lder
maior ser a incidncia da opinio pblica.

Porm, os governantes tm interesses prprios, tais como manter ou expandir o seu poder
e posio polticos, sua riqueza, poder econmico e o seu status perante a sociedade e
promover seus valores ideolgicos, crenas e ideais (Ibid.). Estes e outros interesses
conduzem os lderes procura de apoio societal. Podemos afirmar que existe uma
dependncia entre os lderes, que necessitam do pblico para apoiar as suas polticas, e
o pblico, que necessita dos lderes para a satisfao dos seus anseios.

Dado que sociedade no esttica e o processo de tomada de decises feito

considerando o ambiente interno e externo, a opinio pblica domstica, bem como a
internacional so importantes, pois colocam o lder a par das dinmicas da sociedade e,
desta forma, orientam o processo decisrio.

Um bom lder, neste contexto, seria aquele cujas suas aces tm sempre em
considerao os interesses do pblico a quem ele serve e deste modo estaro
salvaguardados os seus interesses particulares. O principal vnculo de ligao entre o
lder e o pblico so os mdia. O lder deve estar preparado a exercer reaco mesmo
contra sua vontade. A cobertura meditica quotidiana de um mesmo acontecimento, ou
uma forte mobilizao colectiva sobre o assunto, obrigam os governantes a tomar
posio, a expressar-se ou a reagir activamente (Boniface, 2001: 238).

Os meios de comunicao, no so capazes de traduzir a opinio pblica em lei. A

imprensa tem a funo de expressar directamente a complexidade social, de ser a
expresso da sua diversidade, de ser o representante da sociedade tal como ela
espontaneamente se apresenta. S assim se torna possvel a interpretao lgica da
opinio pblica e sua transformao em aco de governo.

No entanto, segundo Azambuja (2005: 264), h quem negue sociedade a capacidade de

articular julgamentos racionais, lgicos, conscientes sobre todos assuntos que so ou
devem ser objecto da opinio pblica. Para estes as massas no tem aptido,
conhecimentos, nem tempo para reflectir sobre problemas polticos e deste modo, quando
a sua opinio se expressa simplesmente um impulso, desejo, um resultado da sugesto,
do hbito, dos preconceitos, da educao, dos interesses do momento.

Este facto constitui verdade, porm essa verdade no apenas vlida para a
colectividade, mas tambm para os indivduos de forma isolada, para a opinio pblica e
para as opinies pessoais, pois grande parte das nossas ideias, atitudes, decises,
comportamentos no so resultado do raciocnio, mas sim do temperamento, carcter,
educao, crenas Azambuja (2005: 264).

Captulo III
A estrutura de tomada de deciso de Poltica Externa em Moambique
importante saber como e por quem so tomadas as decises de Poltica Externa em
Moambique. Para tal, o presente captulo prope uma anlise da estrutura de tomada de
deciso de Poltica Externa em Moambique.

A abordagem da tomada de deciso importante para a compreenso da Poltica

internacional. Dado que as relaes internacionais se reduzem a duas categorias,
relaes pacficas e relaes conflituosas3, importante compreender como os Estados
decidem sobre as questes de guerra e paz e sobre alianas com outros actores.
Dougherty (2003: 705) afirma que a teoria de tomada de deciso procura destacar o
comportamento dos decisores polticos que condicionam as opes governativas.
3.1 Processo decisrio na Poltica Externa de Moambique
Uma das formas de analisar o processo de tomada de deciso dos Estados recorrendo
aos modelos apresentados por Allison (1969) Modelo de Actor Racional, Modelo do
Processo Organizacional e Modelo Poltico Burocrtico. Estes modelos so sempre
comuns em todo tipo de negociao. As negociaes no ocorrem somente na base de um
nico modelo, pois um nico modelo apresenta limitaes objectivas e, portanto, h
necessidade de invocar outros modelos que se associam4.

Porm iremos focar-nos na ltima unidade decisria nos processos de tomada de deciso
de Poltica Externa em Moambique. A unidade decisria tem a ver com os indivduos
que dirigem o processo de tomada de deciso, ou seja, as entidades das quais emanam as
decises de Poltica Externa. Podemos ter trs tipos de Unidades Decisrias: o Lder
Predominante, o Grupo nico e os Grupos Autnomos.

Fernandes, Antnio Jos (1991). Relaes internacionais factos, teorias e organizaes. Editorial
Presena, Lisboa pp. 21
4
Caderno de apontamentos da Cadeira de Teorias de Relaes Internacionais, curso de Relaes
Internacionais, 3 ano, aula do dia 05 de Outubro, Instituto Superior de Relaes Internacionais, 2010.

De forma resumida, afirmamos que a ltima unidade decisria um lder predominante

quando um nico indivduo tem poder de fazer escolhas em nome do Estado, sufocando
se possvel a oposio as suas escolhas; e estamos perante grupo nico quando dentro do
sistema poltico no encontramos um nico indivduo com capacidades de determinar o
comportamento externo do Estado. Todo indivduo com poder decisrio participa de um
grupo restrito onde so tomadas decises atravs de processos interactivos; e, por fim,
falamos de grupos autnomos como ltima unidade decisria quando estamos perante
dois ou mais grupos sem habilidades de comprometer os recursos do Estado
individualmente, isto , grupos que precisam de apoio mtuo para se posicionarem como
ltima unidade decisria5.

Em Moambique, durante longos anos depois da independncia, a estrutura de tomada de

deciso de Poltica Externa foi coabitada por duas unidades decisrias: o lder
predominante, representado pelo Presidente Samora Moiss Machel; e o grupo nico,
afigurado na Comisso Poltica do partido Frelimo. As decises projectadas tanto para o
frum interno como externo emanavam exclusivamente destes dois rgos. No que se
refere ao ambiente externo, o Ministrio de Negcios Estrangeiros, ao invs de aparecer
como responsvel pela formulao da Poltica Externa se posicionava como mero
implementador das decises de Poltica Externa6.

rgos de Soberania como a Assembleia da Repblica, o Presidente da Repblica e, o

Conselho de Ministros tiveram sempre funes especficas para rea de Poltica Externa.
As constituies da Repblica de Moambique (1975 e 1990) debruam-se sobre as
funes destes rgos de soberania.

A Assembleia da Repblica tem as funes de legislar sobre questes bsicas relativas

Poltica Externa e ratificar e denunciar acordos e tratados internacionais. Por sua vez, ao
Presidente da Repblica compete orientar a Poltica Externa, celebrar tratados
5

Caderno de apontamentos da Cadeira de Poltica Externa, curso de Relaes Internacionais, 3 ano, aula
do dia 11 de Maro, Instituto Superior de Relaes Internacionais, 2010.
6
Caderno de apontamentos da Cadeira de Poltica Externa de Moambique, curso de Relaes
Internacionais, 3 ano, aula do dia 27 de Setembro, Instituto Superior de Relaes Internacionais, 2010.

internacionais. Por fim, ao Conselho de Ministros compete responder perante o

Presidente da Repblica e a Assembleia da Repblica pela realizao de Poltica Externa,
garantir a integridade territorial, preparar a celebrao de tratados internacionais e
celebrar, ratificar, aderir e denunciar acordos internacionais.

Contudo, a constituio de 1990 deixava clara a distino entre partido e Estado, e

consequentemente retirava, pelo menos formalmente, a importncia antes dada a
Comisso Poltica da Frelimo na tomada de decises, pois todas decises careciam de
uma aprovao por este rgo antes da sua ratificao.

Partindo do pressuposto de que grande parte da actividade poltica dos governos se

destina tentativa de satisfazer as demandas que lhes so dirigidas pela sociedade ou
tambm a tentativa de satisfazer aquelas que so formuladas pelos prprios agentes do
sistema poltico, acredita-se que a estrutura actual de tomada de deciso de Moambique
no difere bastante da dos anos depois da independncia.

Pode se dizer que a estrutura de tomada de deciso continua sendo coabitada por duas
unidades decisrias, o lder predominante e o grupo nico, principalmente se
considerarmos a posio de Hermann (1989: 366) segundo a qual o grupo nico, para
ser ltima unidade decisria, no precisa estar legal ou formalmente estabelecido como
um agente autoritrio7, desde que tenha habilidade de mobilizar e comprometer recursos
do Estado em assuntos externos e prevenir que outros actores revertam ou revoguem a
sua deciso.

realidade que em Moambique a maior parte dos rgos competentes com poder
decisrio dentro do governo esto filiados ao partido no poder. Assim sendo, o lder
predominante representado pelo Presidente da Repblica, Armando Emlio Guebuza e o
grupo nico, pela Comisso Poltica do partido Frelimo.
7

[T]o be an ultimate decision unit a single group does not have to be legally or formally established as an

authoritative agent Hermann (1989: 366).

Uma das caractersticas do grupo nico como unidade decisria o facto de no ser
necessrio que todos membros estejam de acordo com a deciso, nem que tenham mesmo
peso de escolha na alternativa, desde que se assuma a deciso tomada como deciso do
grupo e que a oposio no se faa ouvir publicamente.

Por sua vez, o indivduo, como ltima unidade decisria, tem o poder de fazer escolhas
em nome do Estado abafando, se necessrio, a oposio s suas escolhas. As
caractersticas pessoais do lder tornam-se importantes uma vez que os atributos
individuais moldam a sua tendncia e determinam como este ir perceber as opinies de
outros, reagir as informaes adversas e como ele ir avaliar os riscos e aces da Poltica
Externa.

Considerando a configurao dada pelo jogo de dois nveis, a mesa domstica figuras
partidrias e parlamentares, porta-vozes para agncias domsticas, representantes de
grupos de interesse fundamentais, e os prprios aconselhadores polticos do lder
poder pressionar o lder (representante do governo na mesa internacional) para tomar
decises favorveis. O lder, por sua vez, adoptar estratgias de respostas a presso
domstica. Os lderes respondem a presso ou oposio domstica usando alternativas
diferentes que por sua vez tem efeitos divergentes sobre o processo de Poltica Externa do
Estado: Acomodao, Mobilizao e Isolamento.

A acomodao tem sido alternativa de resposta a oposio para os lderes quando estes
pretendem evitar tomar iniciativas controvrsias de Poltica Externa. A acomodao tem
sido realidade em democracias consolidadas e esta procura condicionar a Poltica Externa
dos Estados uma vez que os decisores acabam optando por iniciativas diferentes da
posio inicial. A deciso vai reflectir, de certa forma, as preferncias dos diferentes
actores envolvidos.

Por seu turno, a mobilizao est ligada a regimes populistas e/ou revolucionrios. Os
lderes confrontam a oposio pela expresso de legitimidade ganhando novos apoios e

mantendo os apoios anteriores. A mobilizao como estratgia de resposta a presso

domstica pode afectar a Poltica Externa e levar os lderes a tomar medidas radicais que
podem resultar no uso da fora ou participao em conflitos. Os lderes apoiam-se a
discursos nacionalistas, bodes expiatrios e usam a Poltica Externa como instrumento
de unidade e desacreditao dos adversrios domsticos.

Finalmente, o isolamento como estratgia de resposta a oposio domstica prtica

comum em regimes autoritrios e possibilidade em democracias consolidadas. O
isolamento refere-se a capacidade que um lder tem de isolar um assunto de Poltica
Externa do debate pblico domstico, mesmo em situaes em que existe uma oposio
expressiva. Assim, para conteno da oposio, o lder deve ter habilidades para ignorar
os ataques da oposio, reprimi-la e cooptar os membros da oposio.

A rea de Poltica Externa, em Moambique, no abre muito espao para a participao

popular, limitando as decises do Estado a mquina governativa. Contudo, pode haver
alguma presso ou oposio vinda de fora da estrutura de tomada de deciso, porm esta
ser isolada do debate pblico e sero sufocadas ou cooptadas as oposies.

Podemos considerar o exemplo da deciso de assinatura dos APE provisrios, abordada

mais adiante, em que se verificou uma forte oposio de organizaes e membros da
sociedade civil a assinatura destes acordos, contudo esta oposio foi ignorada e
reprovada e Moambique aderiu aos APE.

Captulo IV
O papel da Opinio Pblica na tomada de decises de Poltica Externa
em Moambique
O presente captulo pretende analisar a participao popular nas decises de Poltica
Externa do Estado. Moambique abraou formalmente a democracia em 1990 e deste
modo, acredita-se que se deu espao para a participao popular nas decises do Estado.
A Poltica Externa como sub-campo de Polticas Pblicas assume-se como uma rea
muito importante para a salvaguarda dos interesses e valores do Estado pelo facto de as
decises projectadas para o meio externo terem repercutio domesticamente.

Assim, a Poltica Externa de Moambique guia-se na base de princpios orientadores

plasmados nos artigos 17 a 22 da Constituio da Repblica de Moambique.

Resumidamente,
Moambique estabelece relaes de amizade e cooperao com outros Estados na base
dos princpios de respeito mtuo pela soberania e integridade territorial, igualdade, no
interferncia nos assuntos internos e reciprocidade de benefcios; cumpre e aplica os
princpios da Carta da Organizao das Naes Unidas e da Carta da Unio Africana;
solidariza-se com a luta dos povos e Estados africanos, pela unidade, liberdade, dignidade
e direito ao progresso econmico e social; busca e refora as relaes com pases
empenhados na consolidao da independncia nacional, da democracia e na recuperao
do uso e controlo das riquezas naturais a favor dos respectivos povos; luta pela
instaurao de uma ordem econmica justa e equitativa nas relaes internacionais;
concede asilo aos estrangeiros perseguidos em razo da sua luta pela libertao nacional,
pela democracia, pela paz e pela defesa dos direitos humanos; mantm laos especiais de
amizade e cooperao com os pases da regio, com os pases de lngua oficial
portuguesa e com os pases de acolhimento de emigrantes moambicanos; prossegue uma
poltica de paz, s recorrendo fora em caso de legtima defesa; defende e d primazia a
soluo negociada dos conflitos; defende o princpio do desarmamento geral e universal
de todos os Estados e; contribu para a transformao do Oceano ndico em zona
desnuclearizada e de paz. (CRM, art. 17 a 22)

Deste modo, o governo empenha-se na concretizao destes princpios como meio de

salvaguardar a sobrevivncia e integridade territorial do Estado e alcanar as metas de
sua actuao que desembocam na luta contra a pobreza e promoo do desenvolvimento
socioeconmico.
4.1 Breve historial da Poltica Externa de Moambique
A actual Poltica Externa de Moambique produto de profundas transformaes
ocorridas ao longo dos anos. Depois da independncia alcanada em 1975, a principal
preocupao de Moambique era a sua insero no Sistema Internacional. Para tal, o
partido Frelimo optou por estabelecer alianas com Estados socialistas que o apoiaram na
sua luta de libertao.

No terceiro congresso, em 1977, Moambique definiu como linhas mestres da sua

Poltica Externa a unidade dos povos e Estados africanos, a aliana natural com os pases
socialistas, o apoio solidrio a luta dos povos pela libertao, a luta contra o
colonialismo, neocolonialismo e imperialismo, o combate pela paz e o desarmamento
geral e universal.

Contudo, entre os anos de 1977 e 1989 verificou-se o fracasso do projecto da Frelimo de

converter Moambique num pas socialista; isto deveu-se ao papel de factores externos,
em particular ao apoio da frica do Sul a Renamo na guerra de desestabilizao
(Simpson: 1993). Este factor veio a associar-se a outros como a crise do petrleo de
1979, a crise ecolgica que afectou a frica Austral na dcada 80 e o crescente
desinteresse do leste, manifestado pela recusa de adeso de Moambique ao Conselho de
Assistncia Econmica Mtua (COMECON), em 1980 e de seguida em 1981.

A combinao destes factores colocou Moambique numa situao de vulnerabilidade

externa em termos econmicos, militares e sociais, obrigando a liderana a reconsiderar
as estratgias de governao adoptadas em 19778.

Deste modo, em 1983, Moambique virou as suas atenes para o Ocidente com o
objectivo de obter apoio norte-americano e europeu para pressionar a RSA a cessar com a
sua poltica de desestabilizao, bem como para assegurar ajuda econmica que tivera
sido negada pela Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) (Simpson: 1993).
Assim, Moambique passou da confrontao acomodao com a frica do Sul, do
independentismo interdependncia simbolizados pela assinatura dos Acordos de
Nkomati e adeso s instituies de Bretton Woods9.

Portanto, com a adopo, em 1990, pela Assembleia Nacional, de uma nova constituio
multipartidria que permitia eleies directas para o presidente, garantia liberdade de
imprensa e a expresso religiosa e judiciria, abria-se uma nova era poltica em
Moambique.

Esta constituio revia as clusulas da Constituio de 1975 que no deixavam clara a

distino entre partido e Estado; abria espao para um debate intra-institucional e para
opinio pblica; introduzia o Check and Balance. Deste modo acredita-se ter se passado
de uma estrutura top-down para uma participao na tomada de deciso de actores no
estatais.

O novo quadro sociopoltico e econmico no qual Moambique se inseria, para alm de

ser resultado de transformaes internas, estava tambm relacionado com fenmenos
sistmicos, pois estava-se tambm num contexto poltico internacional em que terminava
o conflito ideolgico que dividira o mundo em dois. Depois de mais de meio sculo de
diviso ideolgica vencia o liberalismo e notou-se nos anos subsequentes a expanso
desta ideologia por todo o mundo, em particular nos Estados novos do Terceiro Mundo.
8

Caderno de apontamentos da Cadeira de Poltica Externa de Moambique, curso de Relaes

Internacionais, 3 ano, aula do dia 11 de Outubro, Instituto Superior de Relaes Internacionais, 2010.
9
Ibid.

Segundo Abrahamsson (1994: 69), as condies prvias para a paz e reconciliao em

Moambique no foram estabelecidas apenas porque o governo e a Renamo sentaram-se
mesa de negociaes e assinaram o Acordo Geral de Paz. A assinatura dos Acordos de
Nkomati foi importante para a criao de prospectos de paz, pois aquando da assinatura
destes acordos Moambique pretendia produzir resultados especficos, dos quais o mais
importante era a abolio do apoio oficial a Renamo pelo governo sul-africano e a
liquidao da guerra de guerrilha da Renamo contra o governo.

Segundo Torres et al. (2003: 5), o regime democrtico implica a consagrao da lei como
suprema onde todos devem obedec-la, devendo os poderes polticos prosseguir os fins a
que o Estado se prope a realizar. Deste modo, os objectivos do Estado passam pela
proviso de justia, segurana e bem-estar do cidado.
4.2 Opinio Pblica em Moambique
Tal como foi dito acima, Moambique introduziu o multipartidarismo em 1990, com a
entrada em vigor da nova constituio que veio a proclamar valores pluralistas, trazendo
transformaes de fundo no s para a arena poltica do pas como tambm econmica.

sabido que a opinio pblica apenas tem enquadramento em sociedades democrticas,

onde se valorize as liberdades essenciais e direitos individuais. Portanto, para que haja
democracia e a opinio pblica necessrio que exista certa homogeneidade social.
Quando o povo est fragmentado em faces, que partilham de ideias adversas sobre as
linhas fundamentais e os problemas essenciais do Estado, e no esto dispostas a se
respeitarem mutuamente, no se pode formar a opinio pblica (Azambuja: 263).

Deste modo, no se poderia falar de opinio pblica em Moambique nos anos

antecedentes a 1990 uma vez que tnhamos um grupo rebelde que levava a cabo uma
guerra de desestabilizao e alegadamente clamava pela incluso poltica, pois estava
insatisfeito com o sistema que vigorava. Ademais, Moambique era caracterizado por ser

um sistema corporativo onde a opinio das massas organizadas reflectia quase sempre a
opinio e vontades da elite governativa.

De acordo com Lopes (2010), as mudanas no modelo poltico introduzidas a partir de

1990 originaram novos campos de interveno pblica, possibilitando, a produo de
novas formas de acesso e ocupao do espao pblico. Assim, com o passar dos anos,
tem se assumido que Moambique est a registar avanos significativos na consolidao
da democracia e da participao popular na vida poltica do Estado. Concordamos, porm
com alguma cautela. Acreditamos que existe ainda muito por se fazer para que realmente
se possa afirmar que estamos perante uma sociedade activa na vida poltica e econmica
do Estado.

Portanto, partilhamos da opinio de que a sociedade moambicana ainda fraca, sem

capacidade eficaz de intervir na monitorizao da Poltica Externa, tal como atestam os
casos adiante abordados. Este facto resultado, por um lado, do facto de a opinio
pblica moambicana ser predominantemente de massas, ou seja, daquele segmento
populacional sem informao, alvo de manipulaes baseadas em relaes de poder
(subordinao e dominao); e por outro, pela natureza do prprio sistema poltico, que
prevalece sendo fechado, sem grande abertura para o pblico em geral.
Segundo Edson Muirazeque10, o povo participa nas polticas pblicas atravs do acto do
escrutnio. verdade, porm essa participao no deve se esgotar apenas na eleio dos
lderes. A participao do povo nas polticas pblicas deve ser contnua, como forma de
orientar o curso poltico do pas. E sobre as eleies em Moambique, delicado afirmar
que o processo de votao dos lderes ocorre de forma pura. Ao anuir com esta
proposio, estaramos a considerar que o indivduo exerce o voto consciente, de acordo
com a estrutura social e econmica ignorando, deste modo, aspectos relativos a cegueira
poltica que tm sido dominantes na arena poltica moambicana.

10

Edson Muirazeque, Pesquisador e Docente da Cadeira de Mdio Oriente no ISRI. Entrevistado a 11 de

Julho de 2011. Zimpeto

Daquilo que tem se verificado em Moambique, a simpatia partidria de um indivduo em

relao a um partido no baseada na anlise das propostas polticas deste, mas sim nos
ganhos particulares que o indivduo pode angariar sendo membro do mesmo. Em alguns
casos, em zonas de menor informao leva a melhor o partido que tiver maiores
capacidades de agradar os eleitores com oferta de artigos como camisetas, capulanas,
lenos e outros, deixando para trs a qualidade das propostas polticas.

Contudo, a constituio de 1990 constituiu plataforma para o despertar da conscincia

poltica da sociedade moambicana, sociedade esta que, segundo Osrio (2004) 11, citado
por Lopes (2010), associada a dependncia econmica e a instabilidade social, conduz ao
esvaziamento do debate poltico. Por sua vez, o Estado, entidade que determina o modelo
de organizao poltica no tem sido capaz de recriar os mecanismos que permitam a
incluso social do cidado.
4.3 Papel da Opinio Pblica na tomada de decises de Poltica Externa em
Moambique
Considerando que o pblico est sempre interessado em decises mais sbias e racionais
quanto a assuntos de sua relevncia, a questo que se coloca sobre o papel da opinio
deste nas decises de Poltica Externa do Estado. Abordar uma questo destas num pas
como Moambique no tarefa fcil, pois ela envolve factores objectivos e subjectivos
interligados entre si, tais como a pobreza, os baixos nveis de instruo, a natureza do
sistema poltico moambicano, a questo de territorialidade do poder do Estado e outros.

O Estado moderno foi concebido para ser orientado na base de valores democrticos.
Segundo Boniface (2001) a noo de opinio pblica no tem sentido real seno num
regime democrtico, em que a legitimidade provm de uma adeso popular expressa nas
urnas. Porm, no caso concreto de Moambique o papel da opinio pblica na tomada
de decises de Poltica Externa nfimo ou quase nulo. Abaixo propomos um debate em
torno das questes que, ao nosso ver, podem estar a contribuir para este cenrio.

11

Osrio, Conceio et al. (2004). Moambique e a reinveno da emancipao social, Centro de

Formao Jurdica e Judiciaria, Maputo

Howlett (2000), alicerado nos trabalhos de V.O Key, E. E. Schattschneider e Bernard

Berelson dos anos 50 e 60 e de outros importantes cientistas polticos, afirma haver pouca
ou mesmo nenhuma ligao entre resultados polticos e opinio pblica. Segundo este
autor, a agenda oficial do governo geralmente dominada por assuntos rotineiros e
institucionalizados. Assim, o pblico difuso serve apenas como barmetro no processo
poltico. Esta tese pode justificar a lgica do funcionamento do sistema poltico
moambicano que caracterizado por ser fechado, sem transparncia em certos assuntos,
alguns dos quais no so dados a conhecer, ou caso contrrio, a informao
disponibilizada depois de se ter efectuado o processo decisrio.
Na opinio do Prof. Doutor Jos Magode12, nas sociedades africanas, consideradas
democracias emergentes, particularmente em Moambique, deparamos com uma
sociedade civil fraca, ou seja, uma sociedade civil ainda no em altura de assumir as suas
responsabilidades polticas e como implicao disto temos um desequilbrio entre os
poderes dos governantes e da prpria sociedade civil. Em outras palavras, as sociedades
das democracias emergentes, particularmente a moambicana, no tem maturidade
poltica suficiente para reivindicar os seus direitos polticos, facto que as inibe de
participar justamente nos processos decisrios. A falta de maturidade poltica est
tambm relacionada com os baixos nveis de instruo que a nossa populao apresenta.

A alfabetizao e educao bsicas constam de vrios instrumentos legais e de polticas

de desenvolvimento do pas, e Moambique est numa luta constante de expanso da
educao para todo o pas. A taxa de alfabetizao em Moambique de 47.8% da
populao total, sendo 63.5% para os homens e 32.7% para as mulheres. As mulheres so
o grupo que apresenta maior ndice de analfabetismo (80%). A taxa de analfabetismo em
Moambique de 55.6% o que significa que em cada dois Moambicanos um no sabe
ler (Mrio: 2005).

12

Jos Magode, Docente da Cadeira de Cincia Poltica no ISRI, entrevistado a 26 de Abril de 2011.
Zimpeto.

Assim, torna-se difcil formular algum posicionamento em relao a qualquer assunto

poltico, em particular da rea da Poltica Externa. Uma vez que o nvel de instruo
directamente proporcional a participao poltica, as decises vo sendo tomadas pela
elite governante e ao povo recaem os efeitos.

Ligado a este aspecto est a pobreza que afecta maior parte da populao moambicana.
Nas palavras de Marini (2010: 1) o nmero de moambicanos que viviam na pobreza
absoluta reduziu-se de 70% em 1997 para 54% em 2003, ano da ltima pesquisa nacional
de domiclios. A pobreza impe condies objectivas que impedem uma maior
participao popular nas decises do Estado. No imperioso que toda populao
moambicana participe no processo decisrio, porm uma maioria esmagadora no tem
conhecimento das decises do Estado. Nem todo cidado est na posse de ter um meio de
comunicao, seja ele jornal, revista, rdio, televiso e outros, que lhe permitiria estar a
par dos acontecimentos e ento estar na posse de formular um posicionamento.

Uma vez que para se poder estar capacitado a fazer um juzo de valor tem de se ter
digerido alguma informao, a pobreza torna impossvel que alguns moambicanos
formulem algum posicionamento pois, por questes objectivas, estes no tm capacidade
de adquirir os meios de informao. O meio mais usado em todo pas o rdio, porm, a
diversidade dos meios de informao possibilita o enriquecimento intelectual do cidado
acerca de um dado assunto.

A questo de renda e da distribuio desigual de recursos importante para entender este

posicionamento. Existe um fosso entre os ricos e os no ricos. Enquanto uma camada da
sociedade moambicana tem acesso a todos meios de informao, incluindo internet,
outros segmentos populacionais no esto na posse de adquirir um meio que seja.

Outro elemento que justifica o facto de a opinio pblica no influir nas decises de
Poltica Externa do Estado moambicano a questo de territorialidade do poder do
Estado. No se pode considerar que haja opinio pblica num Estado, como
Moambique, em que a territorialidade do Estado falha. O sistema exclui as zonas

recnditas do processo decisrio. Existe um centro de tomada de decises, a capital do

pas, e os mecanismos de difuso de informao em todo territrio no so, ainda,
eficientes. Portanto, quanto mais distante a zona for do centro de poder menor o acesso
a informao.

A opinio pblica domstica divide-se em duas categorias distintas: a opinio pblica de

massas, que refere-se aquele procedimento populacional sem informao, facilmente
manipulado, ou sem interesse especfico sobre o assunto; e opinio pblica informada,
que engloba intelectuais, acadmicos e mdia, com capacidade de formular
posicionamentos, manipular informao e mobilizar apoios.

Os grupos de interesse e os grupos de presso tm um importante papel na formao da

opinio pblica. Estes geralmente so informados e nalgumas vezes buscam apoios no
segmento populacional com menor instruo, com objectivo de satisfao de objectivos
prprios. A Organizao da Juventude Moambicana (OJM), a Liga dos Direitos
Humanos (LDH) e a Rede de Organizaes para a Soberania Alimentar (ROSA) so
alguns exemplos. Assim, esta deixa de ser uma opinio pblica, pois fruto de uma elite
com interesses especficos e no uma aglomerao de opinies individuais mais ou
menos convergentes.

Desta feita, partindo do princpio de que o lder apenas um representante do povo, este
ltimo deve ver figurados os seus interesses nas decises do Estado. Um dos melhores
exemplos, que pode-se dar da participao da opinio pblica na Poltica Externa do
Estado so os Estados Unidos da Amrica (EUA). A ttulo de exemplo temos a deciso
de encerramento da priso de Guantnamo, tomada pelo presidente dos Estados Unidos,
Barack Hussein Obama, em 2009, que foi grandemente influenciada pela opinio pblica
domstica e internacional. Esta foi de encontro com os anseios de muitos e teve um
carcter regulativo, visto que pretendia corrigir uma dada situao desfavorvel aos
novos interesses dos Estados Unidos.

Pode se considerar, tambm como exemplo, a deciso de evacuao das tropas

americanas do Iraque, em 2010, que foi, incontestavelmente, fruto de uma grande presso
interna e internacional.

Contudo, Moambique um pas ainda em construo e pode se esperar que este cenrio
mude ao ritmo do desenvolvimento. No entanto, tem se notado participao (embora de
forma ligeira) da opinio pblica em algumas decises do frum interno. Pode se
considerar a deciso do Estado moambicano de subsidiar alguns bens de consumo
interno, no ano de 2010, aquando dos efeitos da crise financeira internacional que
encareceram o custo de vida em Moambique. Porm, esta deciso foi consequncia de
manifestaes populares de cidados que reagiram aos efeitos da deciso anterior da
subida do custo de vida, todavia, verificou-se participao popular.
Na opinio de Edson Muirazeque13, a opinio pblica moambicana tem participao nas
decises de Poltica Externa. O exerccio do direito poltico de voto constitui, para
Muirazeque (Ibid.), uma forma de participao, pois o eleitor exerce este direito
conhecendo as propostas de governao divulgadas durante a campanha do governante,
que incluem todos sectores de polticas pblicas. Portanto, a escolha do lder feita
consoante o programa que vai de encontro com os anseios do povo.

Entretanto, possvel confrontar o posicionamento acima, pois este reflecte realidades

que apresentam um eleitorado consciente que exerce o direito ao voto baseado na anlise
da qualidade das propostas polticas, e no realidades iguais a de Moambique em que os
padres de votao so baseados na simpatia partidria ou mesmo em relao ao
indivduo.

Ademais, a sociedade e o sistema internacional no so estticos, esto constantemente

envolvidos em processos dinmicos de transformao que impem novos desafios tanto
para o Estado num nvel abrangente e para o cidado, num nvel micro. E em

13

Edson Muirazeque, Pesquisador e Docente da Cadeira de Mdio Oriente no ISRI. Entrevistado a 11 de

Julho de 2011. Zimpeto

Moambique no se fazem inquritos nem sondagens que seriam teis para colher o
parecer dos cidados em torno de assuntos correntes.

Ora, os debates que so levados a cabo no tm efeitos notveis no curso da Poltica

Externa de Moambique, so meras confrontaes de posicionamentos dspares ou
conciliao de posies simtricas. Esta situao resultado da estratgia de resposta,
mencionada no jogo de dois nveis em que a liderana ignora a presso domstica,
podendo abafar ou cooptar os membros da oposio.
4.4 Papel da Opinio Pblica no caso concreto de algumas decises
4.4.1 A Diplomacia Silenciosa na Crise Zimbabueana
Um dos principais pilares dos Estados modernos a democracia inclusiva. Na regio da
frica Austral esta ideia no diferente; tanto que uma das linhas mestres da SADC a
promoo de igualdade atravs da boa governao poltica e econmica, impregnada
numa cultura de democracia, transparncia e respeito pelo estado de direito.

No entanto, o Zimbabu esteve mergulhado numa crise poltica profunda que teve seu
ponto mais alto com as eleies de 2008, onde o seu lder mximo, Robert Mugabe, foi
acusado de estar a promover autoritarismo no governo desde a sua chegada no poder.
Este facto indignou o mundo, principalmente os pases da regio e domesticamente levou
a uma desestabilizao econmica, que trouxe consequncias polticas para o prprio
pas. Importa-nos analisar o posicionamento de Moambique perante esta situao.

A intranquilidade no Zimbabu, no recente, tem a sua gnese no perodo ps

independncia e esteve sempre relacionada com questes mal paradas com a potncia
colonizadora, a Gr-Bretanha. Porm, em Maro de 2008 foram realizadas eleies
presidenciais no Zimbabu que colocavam frente a frente o MDC, principal partido da
oposio e o ZANU-PF, partido do ento presidente do Zimbabu, Robert Mugabe. O
lder da oposio, Morgan Tsvangirai afirmou ter vencido as eleies com a percentagem
de 50,3% de votos e por seu turno Robert Mugabe obtivera 43,8% do total dos eleitores
Robspierre (2008: 2). Contudo, Robert Mugabe exigia a realizao de um segundo turno,

pois no seu entender nenhum dos candidatos tinha obtido uma percentagem superior a
50% (Ibid.).

Esta crise, devido ao volume de comunicao e transaco, afectou tambm alguns pases
da regio. Este facto levantou preocupao entre os lderes dos pases da SADC que se
empenharam na busca de solues para o impasse.

Os lderes da regio se reuniram para negociar solues para o problema poltico do

Zimbabu. Segundo o jornal de Angola de 13 de Abril de 2008 14, a SADC apelou a
estrita observncia da lei e ao princpio e directrizes de um governo democrtico, pois
compromisso da organizao defender as instituies democrticas, consolidar, defender
e manter democracias slidas, a paz, segurana e a estabilidade.

Moambique como parte envolvida estava igualmente preocupado com a crise

zimbabueana, pois a crise poderia afectar algumas artrias da economia moambicana
devido aos vnculos econmicos que este possui com o Zimbabu.

Deste modo, a SADC decidiu pelo uso da diplomacia silenciosa que, na perspectiva de
Collins e Packer (2006: 10), um sub-ramo da diplomacia preventiva que aplicada
antes que o conflito atinja o limiar para um conflito armado.
Quando questionado sobre esta deciso, o Bispo Don Dinis Sengulane, falando a BBC15,
na sua publicao de 14 de Agosto de 2008, afirmou que, daquele modo, Moambique e
os lderes da regio no estavam a usar a plenitude das suas capacidades e que estes
deviam assumir o problema do Zimbabu como geral e considerar a urgncia da situao.

Ademais, o lder do maior partido da oposio de Moambique, Afonso Dlhakama, em

entrevista ao Canal de Moambique16, na publicao de 17 de Junho de 2008, criticou o
14

www.angonoticias.com/full_headlines.php?id=19144
www.bbc.co.uk/portugueseafrica/news/story/2008/08/080814_bishopsadctl.shtml
16
http://www.canalmoz.co.mz/component/content/article/3-artigos-2008/13483-camaradismo-entre-lideresda-regiao-sacrifica-populacao-.html
15

camaradismo na base do qual Moambique e os lderes da regio tratavam a questo

zimbabueana, defendendo que estes deviam abandonar o sentimento de amizade e tomar
posies srias de modo a ajudar o povo zimbabueano a sair da situao em que se
encontrava.

Portanto, o jogo de dois nveis pode perfeitamente aplicar-se neste contexto uma vez que
deciso de uso da diplomacia silenciosa foi tomada pelos lderes da regio no nvel
internacional. Entretanto, Moambique no tomou em considerao o nvel domstico e
deu primazia ao nvel I, ignorando as opinies domsticas em torno do assunto. O jogo de
dois nveis defende que no nvel domstico ocorrem discusses com vista a ratificao do
que foi aprovado no nvel I. Neste contexto as discusses se concentraram na elite
governante e a opinio pblica foi ignorada.
4.4.2 A Assinatura dos Acordos interinos de Parceria Econmica com a
Unio Europeia
As relaes entre Moambique e a UE no so recentes, so fruto de um longo processo
histrico de convivncia desde o sculo passado. Estas relaes foram historicamente
regidas por convenes, desde Yaound (1963) a Lom (1975) e posteriormente foram
assinados acordos de Cotonou, em 2000. Este foi o culminar do processo de
transformao destes acordos e abriu uma nova fase de relaes entre a frica e a UE.

Os Acordos de Cotonou foram designados para terem como base o princpio de

cooperao para o desenvolvimento. Os principais objectivos destes acordos so a
reduo da pobreza, sua eliminao e a integrao dos Estados da frica Carabas e
Pacfico (ACP) na economia global17. Para o alcance destes objectivos a UE tem estado a
negociar os APE com os seus parceiros da ACP. Contudo, estes acordos vm,
progressivamente, sendo acusados de estar a falhar com o seu objectivo de promoo de
desenvolvimento, promovendo apenas a abertura de mercados para os produtos europeus.

17

http://europa.eu/legislation_summaries/development/african_caribbean_pacific_states/r12101_pt.htm

Uma vez que Moambique possui relaes fortes com pases europeus torna-se parte
integrante dos APE. Este pas aderiu aos APE provisrios em Junho de 2009 e era o
quarto pas da regio a aquiescer aos acordos depois de Botsuana, Lesoto e Suazilndia.
Na regio da SADC os acordos foram negociados com 7 pases dos quais Angola, frica
do Sul e Nambia ainda no assinaram.

A percepo que temos de que este caso no teve a mediatizao devida e mais uma
situao ilustrativa da ausncia da opinio pblica e da considerao do nvel I em
detrimento do nvel II na tomada de decises de Poltica Externa. A deciso foi negociada
no nvel internacional por Moambique e a UE. Mais uma vez o nvel domstico no foi
tomado em considerao e Moambique assinou aos APE provisrios mesmo com forte
oposio domstica. Acreditamos que deciso da assinatura dos APE provisrios foi
grandemente motivada pela presso da Europa, que tem sido o principal contribuinte para
o oramento do Estado moambicano.

A sociedade ops-se a assinatura dos APE na forma que estes se propunham. A Rede de
Organizaes para a Soberania Alimentar (ROSA) publicou, a 09 de Agosto de 2007, um
documento18 de posio da Sociedade Civil sobre os APE em que focava nas implicaes
nefastas que a assinatura destes acordos podia trazer para Moambique.

Mais, cidados e mais de 20 organizaes da sociedade civil, atravs de uma petio a ser
encaminhada a Chanceler alem ngela Markel, manifestaram o seu repdio contra o que
consideram de imposio dos APE aos pases da ACP (Media Fax; 20 de Abril de
2007)19.

Uma abertura dos mercados de Moambique e da UE colocaria sob presso os poucos

produtores agrrios em Moambique, pois a consequncia imediata seria a entrada no
pas dos produtos agrrios europeus altamente industrializados, diversificados,
competitivos e subsidiados. Assim, a implementao dos APE corromperia com os

18
19

www.rosa.org.mzdocumentoseventos_indexdoc_posicao.pdf
www.macua.blogs.com/moambique_para_todos/2007/04/sociedade_civil.html

esforos de aumento da produo, pois os produtores nacionais no tero capacidade de

competir com os produtos europeus.
4.4.3 A Negao da navegabilidade dos Rios Zambeze e Chire
A deciso de negao da navegabilidade dos rios Zambeze e Chire baseada na
necessidade de realizao de um estudo de viabilidade econmica e do impacto
ambiental, surge no mbito do projecto do Malawi em usar destes rios, que transitam pelo
territrio moambicano, para ter acesso ao Oceano ndico e usa-los como corredores para
o transporte de mercadorias para o seu territrio.
O Malawi um pas do hinterland, isto quer dizer que o Malawi no goza de acesso
directo ao mar e at ento tem se socorrido nos servios de Estados costeiros como
Moambique para o transporte de mercadorias do seu territrio. O projecto do Malawi
uma alternativa a dependncia pelos portos e servios das linhas frreas moambicanos.
Porm, para alm de questes ambientais e bem-estar social, esta questo mexe com a
soberania do Estado moambicano.

O governo moambicano pretende que o estudo de viabilidade avalie o impacto

econmico e ambiental da navegabilidade dos rios Chire e Zambeze. Deve se considerar
que a navegabilidade destes rios pode prejudicar no apenas a sobrevivncia dos seres
aquticos, mas tambm a das populaes ribeirinhas. Portanto legtimo o pedido de um
estudo de viabilidade, mesmo indo contra a vontade do Malawi, de modo a permitir que
se tome decises estando na posse de todas informaes possveis.

Mas, em tempos, o rio Zambeze foi navegvel para o transporte de melao da aucareira
de Marromeu para Chinde e h relatos de que a navegabilidade do rio Zambeze dura h
longa data, tendo sido David Levingstone o pioneiro nas suas expedies. Assim, por um
lado pode transparecer que o pedido de um estudo de viabilidade destes rios seja uma
pretenso do Estado moambicano de retardar a navegabilidade dos rios para no abdicar
da sua soberania, e por outro lado, esta aco pode ser vista com o objectivo de
embaraar o Malawi considerando que as relaes histricas entre os dois Estados nem
sempre foram pacficas.

Porm, o Presidente da Repblica, Armando Emlio Guebuza, citado pelo jornal O

Pas20, na edio do dia 01 de Novembro de 2010, afirmou que a deciso de
navegabilidade dos rios Zambeze e Chire uma questo de soberania, e que no se faz
uma navegao nas guas nacionais de um outro pas sem que haja normas claras e
definidas que indiquem exactamente como que esta deve ser feita.

A soberania um pilar da ordem internacional e segundo Boniface (2001: 307), ela

designa o carcter de um Estado que no est submetido a nenhuma outra autoridade.
Esta mesma soberania pode sofrer vrios tipos de ataques e podemos considerar que ter
os navios de um outro Estado transitando dentro das fronteiras moambicanas seria um
atentado a soberania do povo moambicano.

Este caso despertou ateno de grande parte da sociedade moambicana. Antnio

Caetano Loureno, acadmico especialista em Direito Internacional Pblico, em
entrevista ao notcias21, afirmou que o estudo de viabilidade um desafio para o qual
os Estados devem apostar. Segundo ele este deve se materializar e as partes devem fazer
maior esforo para se aproximarem diplomaticamente.

Neste caso deparamos com uma dificuldade de operacionalizar o modelo de dois nveis
pois, a deciso do governo no responde a presses externas, porm, no fica claro se
responde a presses domsticas pois h coincidncia de interesses. A deciso do governo
ia de encontro com aos desejos da opinio que tambm esteve a favor da realizao de
uma anlise de viabilidade da navegabilidade dos rios Zambeze e Chire antes de se abrir
as fronteiras moambicanas para as embarcaes do Malawi.

20

www.opais.sapo.mz/index.php/component/content/article/63-politica-10527-navegabilidade-de-chire-ezambeze-e-questao-de-soberania-nacional.html
21
www.macua.blogs.com/moambique_para_todos/2011/01/navegabilidade-do-chire-e-zambeze-e-dialogoe-fundamental-entre-as-partes-defende-o-academico-antonio-caetano-lourenco.html

Concluses
Sabe-se que as decises so moldadas intelectualmente pelo meio social ou pelo contexto
em que operam os decisores, isto , a tomada de deciso implica que os decisores tenham
conhecimento do ambiente que os envolve e da natureza da sua Poltica Externa ou dos
objectivos de segurana nacional.

Assim, embora a opinio pblica no seja o factor exclusivo tomado em considerao na

tomada de decises, os decision makers podem ser constrangidos ou motivados por ela, e
podem tambm us-la como um instrumento poltico.

A participao dos diferentes actores, que constituem opinio, no debate poltico tem
enquadramento se considerarmos a estrutura dada pela teoria pluralista segundo a qual
actores no estatais so importantes e tentam formular ou influenciar a Poltica Externa.
Assim, a influncia da opinio pblica ter mais peso quanto mais inclusivo o Estado for.

Segundo Smith et al. (2008: 141), em Estados democrticos os mdia devem facilitar
debates completos e abertos em torno de assuntos importantes. Neste mbito, a televiso,
os jornais e outros meios de comunicao devem ajudar a educar, informar e facilitar o
debate e s assim, poder se alcanar consenso e deste modo influenciar as polticas
governamentais (Ibid.). Isto quer dizer que a existncia da opinio pblica depende da
gerao e transmisso de informao independente em larga escala, a qual os cidados
devem ter acesso e de forma crtica formar algum posicionamento com intuito de
influenciar no curso de uma aco poltica.

A Poltica Externa de Moambique fruto de transformaes desde a independncia a

esta parte. Porm, estas modificaes foram grandemente marcadas pelas inovaes da
constituio de 1990 que acredita-se ter trazido maior abertura poltica para o pas.

Contudo, a estrutura de tomada de deciso de Poltica Externa no sofreu grandes

alteraes. Nota-se semelhanas entre a estrutura de tomada de deciso dos anos ps
independncia e a actual. A estrutura de tomada de deciso moambicana caracterizada

por ser coabitada por duas unidades decisrias, o lder predominante e o grupo nico, que
limitam os processos polticos e conferem pouca abertura para o pblico. Este facto faz
com que a tomada de decises no dependa do valor lgico da deciso, mas sim dos
interesses dos dirigentes polticos.

Com efeito, em Moambique, as decises tm um efeito top-down, cabendo apenas aos

lderes, de forma isolada tomar as decises de poltica externa, recorrendo ao pblico
apenas na busca de instrumento poltico para as suas aces.

Acreditamos que os exemplos trazidos so ilustrativos da nossa avaliao, uma vez que
mostram a considerao por parte da liderana moambicana, nos processos decisrios,
do nvel internacional em detrimento do nvel domstico. Tanto a deciso de uso da
diplomacia silenciosa na crise do Zimbabu e a deciso da assinatura dos APE
provisrios em 2009 foram tomadas respondendo a presses externas dos lderes da
SADC e da UE, respectivamente.

Todavia, no caso da negao da navegabilidade dos rios Zambeze e Chire, deparamos

com uma peculiaridade pois, devido a coincidncia de interesses, no fica ntido se a
deciso responde a presso domstica, mas certamente no foi de encontro com as
presses externas. O certo que a deciso tomada foi de encontro com os anseios da
opinio, que rejeitava o projecto do Malawi de ter suas embarcaes atravessando pelo
territrio moambicano sem antes ter se feito um estudo de viabilidade.

Para alm do grau de abertura das instituies polticas, a participao pblica na tomada
de decises de Poltica Externa tambm constrangida pela pobreza que impe falta de
meios de comunicao e de instruo para a totalidade dos cidados moambicanos. Ora,
a sociedade moambicana est ainda em construo e ainda no atingiu a maturidade
necessria para reivindicar pelos seus direitos polticos.

Verifica-se tambm limitaes na liberdade de expresso quer dos mdia, bem como da
sociedade em geral. Embora existam, em Moambique, diversos actores no

governamentais com o objectivo de influenciar a agenda externa do Estado, estes no tem

sido capazes, sobretudo, devido a natureza do sistema poltico nacional que opta pelo
secretismo no tratamento de algumas questes de Poltica Externa que s vem ao pblico
decorrido o processo decisrio.

Em fim, Moambique faz parte dos pases subdesenvolvidos e por esta razo est
desprovido de algumas condies que permitiriam a incluso da maioria povo nas
decises do Estado. Nota-se ineficincia da territorializao do poder do Estado. Era
desejvel que se trabalhasse em prol de mecanismos de difuso de informao mais
eficientes, que permitissem que o cidado tivesse acesso, em tempo real, a informaes
em torno dos acontecimentos, permitindo-o, deste modo, formular posicionamentos em
relao aos assuntos de Poltica Externa.

Era importante que os debates em torno dos assuntos de Poltica Externa no se

limitassem apenas as elites governantes e fossem mais abrangentes a toda sociedade e
que os posicionamentos da opinio fossem tomados em considerao posteriormente no
processo decisrio.

consenso que Moambique orientado por um regime democrtico, porm necessrio

amadurecer e promover ainda mais a democracia atravs de uma observncia rigorosa
dos princpios democrticos, acompanhada de uma grande vontade poltica de modo a
termos, realmente, a participao popular na tomada de decises do Estado.

Estamos conscientes de que tudo se faz em seu devido tempo e por esta razo
acreditamos que, com o engajamento na luta por um pas melhor, futuramente tenhamos
colocadas mnimas condies para a uma participao mais quantitativa e qualitativa da
sociedade como um todo nos processos de tomada de deciso de Poltica Externa.

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Caderno de apontamentos da Cadeira de Metodologia de Investigao, curso de
Relaes Internacionais, 2 ano, Instituto Superior de Relaes Internacionais,
2009.
Entrevistas
Magode, Jos Docente da Cadeira de Cincia Poltica no Instituto Superior de
Relaes Internacionais, entrevistado a 26 de Abril de 2011, em Zimpeto.
Muirazeque, Edson Pesquisador e Docente da Cadeira de Mdio Oriente no
Instituto Superior de Relaes Internacionais. Entrevistado a 11 de Julho de 2011,
em Zimpeto
Pereira, Joo C. G. Docente da Cadeira de Opinio Pblica na Universidade
Eduardo Mondlane; Investigador associado ao IESE; Entrevistado a 18 de Maio
de 2011, na Cidade de Maputo.