El Banco Mundial y la globalizacin de los

presupuestos participativos
Benjamin Goldfrank
Whitehead School of Diplomacy and International Relations
Seton Hall University
Octubre 2012

No es ningn secreto que la expansin global del presupuesto participativo

(PP) durante la ltima dcada ha significado su ms all de sus orgenes
sudamericanos. Cientos de miles de personas estn ahora participando
directamente en la toma de decisiones sobre los presupuestos municipales de forma
anual en ms de un millar de ciudades de todo el mundo. Lo ms sorprendente es
que una de las principales organizaciones detrs de la difusin global del PP es el
Banco Mundial. No slo el Banco Mundial ha superado al Partido de los
Trabajadores - que, junto con los movimientos sociales en varias ciudades
brasileas, haba sido el principal responsable del origen y la expansin del PP a
finales de la dcada de1980 - como impulsor de este tipo de iniciativas en los
ltimos aos, sino que tambin podra decirse que el Banco se ha convertido en el
actor ms importante e influyente y, sin duda, quien cuenta con los mayores
recursos. Cmo sucedi esto? Cmo el presupuesto participativo ha pasado de ser
una innovacin local en la gestin democrtica a un proyecto de cooperacin
internacional? Por qu el Banco Mundial promueve el PP? Y cules son los efectos
de este tipo de apoyo sobre el funcionamiento del PP? Los partidarios de las
versiones autctonas del PP en Brasil y en otras partes del mundo, deberan
desconfiar del Banco Mundial o darle la bienvenida?
Este texto intenta responder a estas preguntas, centrndose sobre todo en la
cuestin de los motivos dell Banco Mundial. Despus de documentar el
estancamiento o incluso la disminucin del apoyo al PP al interior del Partido de los
Trabajadores y la extensin paralela del rol activo del Banco Mundial (y, en menor
medida, de otras organizaciones internacionales de desarrollo), se examinan las
distintas perspectivas en debate sobre el la visin del Banco Mundial en torno a la
participacin en general y sobre el PP en particular. Tomo prestado una idea de
Jeffrey Jackson en Los globalizadores (2005) al sugerir que algunos funcionarios del
Banco Mundial han adoptado el PP como un "guin global" para los gobiernos
municipales modernos y como una receta que facilitara el desarrollo de la agenda
neoliberal del Banco. Sin embargo, ms adelanto, ardumento que la promocin del
PP por parte del Banco Mundial no es necesariamente algo negativo, ya que general
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el papel del Banco no ha servido para alcanzar los objetivos que los sectores
neoliberales al interior del Banco tenan como razn para impulsar este tipo de
procesos, y que en algunos casos la intervencin del Banco incluso ha significado
mayor resistencia al neoliberalismo.
La cada del PT y el surgimiento del Banco en la difusin de los presupuestos
participativos
A principios de 1990, ms o menos una docena de ciudades de Amrica del Sur
ponan en prctica lo que ahora se conoce como presupuesto participativo,
incluyendo no slo los casos brasileos de renombre, como Porto Alegre bajo la
gestin del Partido de los Trabajadores (PT), sino tambin la capital uruguaya de
Montevideo y Ciudad Guayana en Venezuela bajo gobiernos municipales liderados
por partidos polticos de izquierda. Veinte aos ms tarde, el PP se ha implantado en
cientos de ciudades y en todos los continentes. Otros estudios han examinado la
difusin del PP en determinados pases (Hernndez-Medina 2007; Wampler y
Avritzer 2005; Spada 2010), en Amrica Latina (Goldfrank 2007a; 2007b), y en el
mundo (Sintomer et al 2010). Mi intencin aqu es argumentar que si bien el PT fue
originalmente el actor ms importante para avanzar en la difusin de los
presupuestos participativos, en la ltima dcada el Banco Mundial y otras
organizaciones internacionales de desarrollo han superado al PT. Desde cierto punto
de vista, parecera natural que la difusin mundial de un experimento tan exitoso
como el presupuesto participativo se llevara a cabo por organizaciones
internacionales en lugar de por un partido poltico. Sin embargo, muchos estudios y
las declaraciones de redes internacionales de autoridades locales en el campo de la
democracia participativa (Red FAL 2007), han advertido que difusin de PP ha
supuesto una rebaja, una pasteurizacin ideolgica o el surgimiento de un tipo de
"PP-lite" (Chvez 2008). En otras palabras, el temor es que bajo los nuevos
patrocinadores representados por las agencias de desarrollo, el presupuesto
participativo ya no represente un instrumento verdaderamente transformador de la
soberana popular, sino ms bien una mera herramienta tcnica para alcanzar un
gobierno local eficiente.
Cundo fue que el entusiasmo del PT en torno a la presupuestacin participativa
comenz a disminuir y cundo surgi el apoyo del Banco Mundial? Desde mi
perspectiva de anlisis fue alrededor de los aos 2002 y 2003. Hasta entonces, el PT
haba expandido rpidamente el presupuesto participativo a casi todas las grandes
ciudades gobernadas por alcaldes de su orientacin poltica. Despus de la cumbre
Habitat II de Naciones Unidas del ao 1996, en Estambul, donde PP de Porto Alegre
gan una distincin como una de las "mejores prcticas", el PT haba mandatado a
todos sus alcaldes en ciudades con poblaciones de 100.000 o ms habitantes a
desarrollar procesos de PP (Wampler y Avritzer 2005). En el perodo 1997-2000, el
96 por ciento de las ciudades con ms de 50.000 personas controladas por el PT
potenciaron procesos de presupuesto participativo, en ms de 100 ciudades de
Brasil, y varios gobiernos estaduales tambin controlados por el PT tambin haban
comenzado a experimentar con este tipo este tipo de gestin participativa (Spada
2010, 13; Wampler y Avritzer 2005; Goldfrank y Schneider 2006). Adems,
representantes del Partido de los Trabajadores viajaban por todo Brasil, Amrica
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Latina y el mundo para difundir los presupuestos participativos, ya sea a travs de

contactos bilaterales entre los municipios o a travs de proyectos de desarrollo
patrocinados por diversas agencias de cooperacin internacional. El PT pareca creer
en el lema adoptado por la administracin municipal de Porto Alegre en 1999:
Oramento Participativo - Bom Para Todo Mundo (Presupuesto participativo - bueno
para todos, o bueno para el mundo entero). Sin embargo, en la dcada de 2000,
despus de ganar la presidencia federal con la candidatura de Lula da Silva, el PT
no dej de promover el presupuesto participativo al interior o desde el gobierno
nacional. A diferencia del programa nacional del PT para las elecciones del ao
2002, en el qu se sugera un intento de presupuesto participativo nacional, en los
programas electorales de 2006 y 2010 no se mencionaba directamente al
presupuesto participativo. Y a nivel municipal, en el perodo 2005-2008, el
porcentaje ciudades con ms de 50.000 habitantes controladas por el PT y con
procesos de presupuesto participativo en marcha ya se haba reducido a 73 (Spada
2010, 13).
En total, del total de alrededor de 5.500 municipios existentes en todo Brasil, en la
actualidad aproximadamente 200 estn desarrollando iniciativas de tipo PP
(Sintomer et al. 2010, 9), pero Brasil ya ha dejado de ser el pas con el mayor
nmero de ciudades con procesos de PP en marcha. Esta distincin pertenece al
Per, donde con el apoyo de millones de dlares en prstamos del Banco Mundial
para programas programticos de reforma social, el PP es ahora obligatorio para
todos los 2.040 municipios y gobiernos subnacionales del pas, de acuerdo con una
ley aprobada en 2003 (Banco Mundial, 2004, 2; Goldfrank 2007a, 119 ). De hecho,
un estudio reciente realizado por el Banco informa de la participacin de alrededor
de 150.000 peruanos en PP cada ao, considerando los 600 gobiernos regionales y
municipales que participaron en el estudio (Banco Mundial 2011, 1-2). El apoyo del
Banco Mundial para el PP en Per el pas donde el apoyo es ms evidente es
emblemtico del liderazgo del Banco en la difusin global del presupuesto
participativo. Otras organizaciones internacionales tambin juegan un papel
importante en el apoyo al PP; por ejemplo, la organizacin alemana GTZ en la
Repblica Dominicana (Hernndez-Medina 2007) y en otros lugares, la USAID en El
Salvador (Bland 2011), y la Unin Europea a una escala internacional ms amplia
(Sintomer et al 2010.). Pero el Banco Mundial se destaca por el nmero de
programas de PP que apoya, el nmero de mtodos que utiliza para promover el PP,
y la cantidad de recursos y esfuerzos de investigacin dedicados a la
presupuestacin participativa. Slo el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y la agencia Habitat podran competir con el Banco en este
campo, y con frecuencia el PNUD y el Banco Mundial promueven conjuntamente
programas PP.
Las cifras exactas del apoyo financiero del Banco para el PP siguen siendo difcil de
obtener en los sitios web y las publicaciones del BM, incluso con su nueva iniciativa
Open Data. Sin embargo, segn mis clculos, el Banco ha otorgado prstamos o
donaciones equivalentes a al menos 280 millones de dlares en apoyo de PP y
proyectos relacionados en al menos quince pases desde 2002. Estas cifras
probablemente subestiman la cantidad de dinero y el nmero de pases implicados,
pero incluyen proyectos de PP en Albania, Bangladesh, Bosnia, Repblica
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Dominicana, Ecuador, Gambia, Honduras, Indonesia, Repblica Kygyrz,

Madagascar, Mozambique, Per , Filipinas, Uganda y Uruguay. Adems de ofrecer
subvenciones y prstamos en apoyo de proyectos del PP, a un costo adicional el
Banco Mundial tambin ha patrocinado varios talleres de PP en Europa del Este y
frica, y ha entrenado a cientos de ciudadanos en PP a travs de su Programa de
Inclusin Social y Empoderamiento Comunitario (Banco Mundial 2005, 26), as
como a traves de su alianza con Habitat para financiar el "conocimiento regional del
presupuesto participativo y sus centros de accin" en Amrica Latina y frica, a
travs de CIGU (Centro Internacional de Gestin Urbana) y MDP-ESA (Asociacin
Municipal de Desarrollo - Oriental y Meridional frica), respectivamente (Banco
Mundial 2009, 5). Estos centros, y el propio Banco, ofrecen cursos de aprendizaje
electrnico sobre el PP y proporcionan asesoramiento, formacin e investigacin a
funcionarios del gobierno local y organizaciones no gubernamentales que deseen
establecer o mejorar PP. El Banco tiene incluso un programa de cooperacin SurSur, la Africa-Latin America Peer-to-Peer Mutual Action Learning Initiative, diseada
para promover el PP. Por ltimo, el Banco ha publicado numerosos trabajos de
investigacin sobre PP, incluyendo un libro completo en su serie dedicada a la
gestin del sector pblico y la rendicin de cuentas (Shah 2007), junto a otros libros
sobre temas tales como la gestin fiscal, la prestacin de servicios pblicos, la
rendicin de cuentas y la lucha contra la corrupcin. En Amrica Latina, segn
Sintomer et al (2010, 26): "El Banco Mundial es ahora el centro de investigacin ms
importante sobre el PP a nivel continental".
El Banco, la Izquierda y el PP: Convergencia o cooptacin?
Muchos estudios ya han sealado el aumento del apoyo del Banco Mundial al PP.
Sin embargo, muy pocos han dedicado ms que unas pocas palabras a responder la
pregunta concreta sobre las razones que han motivado al BM antes conocido y
resistido por su rol en la ejecucin de programas de ajuste estructural y proyectos
de construccin de represas para convertirse en uno de los defensores ms
activos del PP. Al mismo tiempo, varios eruditos han examinado a su vez la
tendencia del Banco Mundial a mirar de forma ms positiva a las experiencias
participativas, basadas en la sociedad civil, en su enfoque para la reduccin de la
pobreza en general y los Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) en particular. Al
contrastar las propias publicaciones del Banco con respecto a PP con las de la
mayora de los observadores externos de los PRSP, se observa al mismo tiempo una
perspectiva de convergencia y una perspectiva de cooptacin. Los funcionarios del
Banco parecen verse a s mismos como convencidos de los argumentos a favor de la
participacin ciudadana como un mecanismo beneficioso para el desarrollo, y
pareceran apoyar al PP esencialmente por las mismas razones planteadas
originalmentes por partidos de izquierda y activistas de los movimientos sociales,
quienes a menudo utilizan el mismo lenguaje. Por otro lado, muchos crticos del
Banco perciben la adopcin de enfoques participativos en general como un intento
de cooptar las ideas de sus (ex?)oponentes en la sociedad civil con el fin de
neutralizarlas o usarlas para ayudar a imponer una agenda neoliberal.
En la mayora de las publicaciones del Banco Mundial sobre el PP la agenda
neoliberal est oculta y se destacan con mucha fuerza las ventajas ofrecidas por el
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presupuesto participativo en trminos de democratizacin, empoderamiento, y

reduccin de la pobreza. Las primeras lneas del captulo introductorio del libro del
Banco sobre los presupuestos participativos son un buen ejemplo, ya que fueron
escritos por Anwar Shah, jefe del rea de gobierno del sector pblico en el Instituto
del Banco Mundial:
El presupuesto participativo es un enfoque de democracia directa para la
presupuestacin. Se ofrece a los ciudadanos en general la oportunidad de aprender
acerca de las operaciones del gobierno y de deliberar, debatir e influir en la
asignacin de los recursos pblicos. Es una herramienta para la educacin, la
participacin y el empoderamiento de los ciudadanos, y el fortalecimiento de la
demanda de buen gobierno. El aumento de la transparencia y la rendicin de
cuentas que el PP crea puede ayudar a reducir la ineficiencia gubernamental, el
clientelismo, el nepotismo y la corrupcin. El PP tambin fortalece la gobernabilidad
inclusiva, dando a los grupos marginados y excluidos la oportunidad de hacer or su
voz e influir en las decisiones pblicas vitales para sus intereses. Si se hace bien,
tiene el potencial de hacer que los gobiernos sean ms receptivos a las necesidades y
las preferencias de los ciudadanos, y ms responsables ante ellos para la asignacin
de recursos y la prestacin de servicios. De este modo, el presupuesto participativo
puede mejorar el desempeo del gobierno y mejorar la calidad de la participacin
democrtica (Shah 2007, 1).
Otras publicaciones del Banco sobre el PP en pases especficos reflejan un lenguaje
y objetivos similares. Por ejemplo, el programa de apoyo a Albania incluye "la
inclusin social, la reduccin de la pobreza y el empoderamiento" como beneficios
potenciales del PP, argumentando que el proceso de presupuestacin tradicional a
menudo puede contribuir a la exclusin social y la pobreza debido a la captura del
poder de decisin por las lites, los grupos de presin y los intereses de los
poderosos. Al aumentar la voz de los ciudadanos y los grupos ms vulnerables, el PP
potencialmente puede volver a dirigir las inversiones pblicas hacia los servicios
bsicos en los barrios pobres. El aprendizaje social y los mecanismos de
movilizacin cvica integradados en el PP ayudan a empoderar a los grupos
vulnerables para aumentar su voz en las decisiones presupuestarias ( Social
Development Team2006, 3). Y el informe reciente del Banco Mundial sobre PP en el
Per sostiene que: Conceptualmente, el objetivo del PP es democratizar y hacer ms
transparente el proceso de elaboracin del presupuesto pblico mediante la creacin
de canales formales de participacin y promoviendo la inclusin de sectores dbiles
en trminos econmicos y polticos en las negociaciones sobre el gasto asignacin.
El objetivo ltimo del PP es la reduccin de la pobreza "(Banco Mundial 2011, 3).
Estos textos suenan bastante similares, aunque no idnticos, a los argumentos
presentados por los partidos polticos de izquierda que introdujeron los procesos de
presupuesto participativo en la dcada de 1990. El PT en Porto Alegre, el Frente
Amplio en Montevideo y La Causa R en Caracas abrieron nuevos canales de
participacin ciudadana para democratizar el gobierno local, concediendo ms poder
a los ciudadanos y un mayor control sobre el gasto pblico, aumentando la
transparencia y ampliando los servicios pblicos a zonas previamente desatendidas
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(ver Goldfrank 2011, 37-45). El nico estudio centrado en explicar el apoyo del
Banco Mundial al PP que he encontrado sostiene, como se dice el subttulo, que se
trata de un caso de convergencia de los planteamientos izquierdistas y neoliberales
(Theuer 2010). Daniela Theuer (2010), documentando la creciente importancia de la
participacin en las publicaciones del Banco Mundial en el transcurso de la dcada
de 1990 y mostrando cmo el Banco ha pasado a tratar a la vez de responder a las
demandas de actores de la sociedad civil, para que puedan participar y asegurar el
buen gobierno, y evitar sobrecostos y la corrupcin en su proyectos. Un dato
utilizado para sostener la tesis de la convergencia es que: Los antiguos miembros
de la administracin de Porto Alegre fueron contratados al mimos tiempo como
consultores de Hugo Chvez en Venezuela y tambin por el Banco Mundial (Theuer
2010, en lnea).
Muchos observadores acadmicos que han observado el giro participativo del Banco
Mundial, sin embargo, expresan un mayor grado de escepticismo (ver Rckert
2007). Como se ha mencionado, las crticas se centran principalmente en los
documentos estratgicos de lucha contra la pobreza, que se introdujeron para
acompaar a la segunda ronda de la Iniciativa para los Pases Pobres Altamente
Endeudados (HIPC), que obligan a los pases receptores a formular polticas
macroeconmicas y sociales para reducir la pobreza de manera participativa con el
fin de recibir los fondos HIPC. La revisin de los informes anuales del Banco
Mundial sobre el desarrollo y otras publicaciones permiten deconstruir su enfoque
sobre la participacin y la reduccin pobreza. Paul Cammack (2004, 204) ha
encontrado evidencias de que el Banco pretende utilizar la participacin para
redefinir y reducir el papel del Estado en la prestacin de servicios pblicos y bienes
colectivos y para empujar a los ciudadanos a asumir nuevas responsabilidades en
su lugar. Cammack (2004, 190) describe segundas intenciones: mientras que el
compromiso del Banco con la reduccin de la pobreza es real, dentro de ciertos
lmites, est condicionada y subordinada a un objetivo ms amplio. Su principal
objetivo es la transformacin sistemtica de las relaciones sociales e instituciones en
los pases en desarrollo, con el fin de generalizar y facilitar la proletarizacin y la
acumulacin capitalista a escala mundial, y especficamente construir hegemona
capitalista a travs de la promocin de esquemas legitimadores de la participacin
comunitaria.
En su examen del proceso del PRSP en Nicaragua, Arne Rckert (2007) coincide con
Cammack, y agrega la nocin de que el ascenso del discurso participativo representa
la respuesta de las instituciones financieras internacionales al cuestionamiento de
las prescripciones polticas neoliberales del Consenso de Washington, y que esta
respuesta es un intento de cooptacin. Segn Rckert (2007, 97):
Las instituciones internacionales tienen la funcin de cooptar a las lites de la
periferia y absorber ideas contrahegemnicas para crear o asegurar el dominio de la
ideologa hegemnica. En primer lugar, las instituciones hegemnicas involucran a
las elites perifricas para dar una apariencia de amplia representacin y legitimar
las polticas que aplican. En el proceso PRSP, las organizaciones de la sociedad civil
que incorporan en el proceso de formulacin de polticas podra ser visto como un
intento de cooptar a los actores de la sociedad civil en los pases en desarrollo en el
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marco del desarrollo de las instituciones financieras internacionales, y para

legitimar las controvertidas reformas neoliberales en los pases en desarrollo.
Segundo, las instituciones hegemnicas absorben ideas contrahegemnicas y
conceptos para hacer que parezca como si las preocupaciones de los crticos estn
siendo escuchadas y tomadas en serio.
Rckert (2007, 103-109) ha detallado cmo en el proceso supuestamente
participativo de PRSP de Nicaragua, de hecho, participan muy pocas organizaciones
de la sociedad civil y con muy limitada influencia, como el equipo del Fondo
Monetario Internacional controlaba la poltica macroeconmica sugerida para la
reduccin de la pobreza, y cmo el producto final conserva la mayor parte de las
recetas neoliberales de los programas de ajuste estructural al tiempo que aade un
poco de gasto para reducir la pobreza.
Es justo aplicar las evaluaciones de los procesos PRSP del Banco Mundial a los
presupuestos participativos? Es decir, es justo sugerir que el presupuesto
participativo es una idea contrahegemnico que ha sido cooptada por el Banco para
legitimar polticas neoliberales? O habra que ver el apoyo del Banco de PP como
una verdadera convergencia con la izquierda? Mi propia interpretacin, presentada
ms adelante, es que dentro del Banco Mundial se pueden encontrar dos tipos de
defensores del PP los que creen en el potencial democratizador del PP y los que
utilizan el lenguaje de la participacin como una especie de caballo de Troya para
apoyar su propia agenda neoliberal pero que el Banco como institucin no est
comprometido con el PP de la misma manera que lo ha estado en el marco de los
Poverty Reduction Strategy Papers. Los pocos cientos de millones de dlares que el
Banco habra prestado o concedido para proyectos relacionados con el PP (algunos
de los cuales estn relacionados con los PRSP en cualquier caso) representan una
nfima parte de la financiacin total del Banco, algo del orden de menos de una
dcima parte del uno por ciento de los prstamos del BIRF. En otras palabras, a
pesar de la importancia del Banco en la globalizacin de los presupuestos
participativos, el PP no es muy importante para el Banco. A medida que la
globalizacin del PP avanza, los resultados promovidos siguen variando
considerablemente de una ciudad a otra, dependiendo probablemente menos del
apoyo del Banco y ms del contexto poltico, social y econmico local, incluyendo la
clase de polticos en el poder, la existencia de organizaciones de la sociedad civil
dispuestas a participar, y el nivel de recursos disponibles.
El Presupuesto Participativo como un guin global
Mi interpretacin del papel del Banco Mundial en la globalizacin del presupuesto
participativo se basa en un trabajo de Jeffrey Jackson (2005). En su estudio de
cmo funcionan las agencias de desarrollo en Honduras, Jackson ofrece una serie
de ideas acerca de la globalizacin, que ayudan a iluminar la difusin de los
presupuestos participativos. En primer lugar, plantea que la globalizacin es hecha
por los globalizadores los profesionales de la cooperacin internacional y que
sus motivaciones no son del todo altruistas. Para Jackson (2005, 2), la globalizacin
significa para las agencias de desarrollo como el Banco Mundial la creacin de un
marco de gobernanza mundial que desarrolla y mantiene las polticas necesarias
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para promover sus diversas agendas globales en todo el mundo. Es importante

destacar que si bien el objetivo general es potenciar el capitalismo global no existe
una agenda nica, sino ms bien una multiplicidad de agendas, con diferentes
grados de importancia y, al igual que las propias agencias de desarrollo, algunos
programas son hegemnicos y otros son perifricos (Jackson 2005, 10, 9 ). El
mismo autor (2005, 9-10) caracteriza a tales agendas globales como guiones
culturales o recetas, normas y marcos de referencia que definen y limitan el grado
de independencia los Estados-nacin para funcionar en el contexto global .... La
globalizacin implica naciones siguiendo las mismas recetas (ms o menos) para que
las sociedades deben funcionar .... . Yo sostengo que las organizaciones de
desarrollo son los principales promotores de estos guiones globales. Ciertamente, el
PP es uno de los muchos guiones globales recientes, especialmente para los
gobiernos municipales promovidos por agencias de cooperacin al desarrollo como el
Banco Mundial. Sin embargo, como ya lo hemos observado, el PP es una especie de
agenda perifrica dentro del Banco.
El apoyo al PP se reparte entre diferentes unidades del Banco, en su mayora
aquellas menos importantes en trminos de recursos, incluyendo especialmente al
Departamento de Desarrollo Social. Gran parte de la promocin del PP de parte del
Banco, y las actividades de investigacin, ha sido financiadas no por las fuentes
principales del Banco, sino por fondos especficos del norte de Europa, en particular
del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Ambiental y Socialmente Sostenible
Noruego-Finlands y el Programa de Partneriados del Banco de Holanda (TFESSD), o
en colaboracin con gobiernos de Europa del Norte. Los gobiernos sueco y holands,
por ejemplo, financiaron investigaciones del Instituto del Banco Mundial y la
publicacin del libro sobre los presupuestos participativos (Shah 2007, xvii), y el
TFESSD apoya a CIGU y a MDP-ESA (World Bank 2009, 5). Como Michael Watts
(2001, 283, 284) lo advirtiera al analizar el enfoque del Banco sobre el capital social,
el presupuesto participativo habra sido un camino para que quien tienen menos
poder dentro del Banco... estimularan el debate dentro del Banco proporcionado una
plataforma para cuestionar la hegemona de la doctrina neo-liberal, pero en
trminos de personal, recursos y legitimidad dentro de la estructura del Banco, el
grupo que apoya al capital social [lase PP] sigue siendo totalmente insignificante. El
centro de gravedad dentro de la institucin reside en otro lugar, muy
especficamente alrededor del poder inexpugnable del la gente dedicada al ajuste
estructural.
(2008). Sam Dallyn, en su estudio del programa piloto del PP en Albania apoya esta
interpretacin. Por ejemplo, Dallyn (2008, 1-2, 16-17) encuentra que el Banco slo
aport $10.000 para apoyar la puesta en marcha del PP en cuatro regiones, en
comparacin con un presupuesto de ms de $ 225 millones para proyectos totales
en Albania por la misma poca, y que mientras el equipo del Departamento de
Desarrollo Social quiso colocar al PP dentro de la Estrategia Nacional de Apoyo a a
Albania, las ms poderosas unidades dedicadas a la reduccin de la pobreza y la
gestin econmica impidieron. Por otra parte, los principales actores siguen sin
estar convencidos por el PP. Shah (2008, 209-213) enumera los presupuestos
participativos como un enfoque de desarrollo que no ha estado a la altura de las
altas expectativas para mejorar el desempeo del gobierno y ofrecer a los
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ciudadanos acceso a los servicios bsicos. Jackson (2005) seala que las agencias
de desarrollo internacionales compiten sobre la priorizacin de los guiones globales.
En el Banco Mundial, se observa la competencia entre los detractores del PP y los
dos tipos de actores internos antes mencionados, sobre todo entre los financiados
por los pases de de Europa del Norte (los verdaderos creyentes) y quienes apoyan al
PP como parte de una agenda de modernizacin neoliberal.
Este segundo grupo est referido a tema clave ya planteado por Jackson: la nocin
de que las agencias de desarrollo estn cambiando gradualmente los Estados-nacin
en el mundo en desarrollo (los llamados mercados emergentes) en Estados
neoliberales funcionales para la gobernanza global. Los Estados neoliberales
ofrecen tres servicios principales: proporcionar infraestructura como puertos y
carreteras que facilitan el comercio mundial, la adopcin de las reformas
neoliberales como polticas fiscales y monetarias que garanticen la estabilidad
macroeconmica y la inversin extranjera orientada a la exportacin y el crecimiento
econmico, y la promocin del orden orden social a travs de una amplia gama de
actividades bajo los rubros generales de la reduccin de la pobreza, desarrollo
social, 'y redes de seguridad social (Jackson 2005, 138-140). Algunos funcionarios
del Banco Mundial ven los presupuestos participativos precisamente de esta
manera, es decir, como una reforma del gobierno local que facilita la realizacin de
estos servicios. El ex gerente del programa urbano del Instituto del Banco Mundial,
Tim Campbell, por ejemplo, concibe a las nuevas formas de PP y otras expresiones
de la participacin local en el marco de un nuevo modelo de gobernanza, uno que
es ms fiscalmente disciplinado y eficiente (Campbell 2003, 145). Segn Campbell
(2003, 98, 175), el Banco Mundial debe seguir apoyando la consolidacin de este
nuevo modelo y expandirlo por razones que Jackson encontrara familiar:
El Banco y sus prestatarios tienen nuevos motivos para resucitar la idea de una
estrategia urbana para fomentar un papel apropiado para las ciudades, para medir
su contribucin potencial al crecimiento, para abordar los problemas de las grandes
aglomeraciones, y para alejarse de iniciativas fallidas como empresas patrocinadas
por la ciudad de dcadas atrs. El crecimiento inducido por el comercio es en s na
razn para coordinar los esfuerzos de la ciudad en la planificacin y provisin de la
infraestructura para vincular los mercados urbanos y la produccin con inversiones
intrarregionales, como los ferrocarriles, las carreteras y los puertos.
Las ciudades no slo tienen un papel crucial en la provisin de infraestructura e el
impulso al comercio. Campbell (2003, 98) hace hincapi en que la participacin
democrtica a nivel local se est convirtiendo en un apoyo potencialmente
importante en el manejo responsable del sistema financiero y, en definitiva, es parte
del mecanismo para garantizar la estabilidad macroeconmica. A lo largo de su
discusin sobre el nuevo modelo de gobierno local emergente en Amrica Latina,
Campbell publicita al PP de Porto Alegre como un buen ejemplo: Los municipios de
las ciudades ms importantes comenzaron a incorporar los enfoques de las
empresas privadas que atienden a los clientes. Ninguna prctica es ms ilustrativa
de este cambio como el presupuesto participativo en Porto Alegre (Campbell 2003,
151). Para desarrollar el nuevo modelo de gobierno municipal fiscalmente
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responsable, Campbell (2003, 171-172) considera que el presupuesto participativo

coexiste con la privatizacin de los servicios pblicos y la reduccin de los costes de
personal municipal, e incluso contribuye a reforzar tales procesos. Campbell
informa (creo que de forma errnea) que Tarso Genero [sic] ha reducido el personal
Porto Alegre en una cuarta parte (Campbell 2003, 152; ver Goldfrank 2011,
captulo 2). El otro tipo de actor interno del Banco en el debate sobre el PP, a
quienes me he referido como los verdaderos creyentes, tambin mencionan los
beneficios del PP en trminos de la disciplina fiscal y reduccin de costos, pero
destacan otro componente aludido por Jackson cuando se refera a los Estados
neoliberales: la reduccin de la pobreza y el desarrollo social (vase, por ejemplo,
Social Development Team 2006, 2-3).
Un tercer conjunto de ideas planteadas por Jackson puede ayudar a entender cmo
los dos sectores identificados al interior del Banco han alcanzado tal importancia en
la difusin de PP. Especficamente, Jackson (2005, 64-71, 142-146) observa cmo
los organismos de cooperacin al desarrollo tratan de posicionarse como expertos,
como titulares de conocimientos especializados, y cmo utilizan cuatro mecanismos
de poder: la insercin en la poltica local (invitados por las autoridades locales), la
vigilancia para recopilar informacin, el diseo de una agenda que priorice sus
recetas, y la obtencin del consentimiento de las autoridades locales y los
ciudadanos, tanto para preservar sus competencias como para asegurar que sus
prescripciones polticas se sigan. En cuanto al PP, en concreto, ya hemos visto cmo
el Banco ha publicado numerosos estudios para erigirse como el Banco del
Conocimiento que el ex presidente del Banco, James Wolfensohn, anunciara
(Cammack 2004, 196). El Banco ofrece ahora asesoramiento experto sobre
presupuestos participativos a travs de cursos a distancia, visitas de campo y
publicaciones. En el prefacio de su libro sobre el presupuesto participativo, el
Gerente de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica del Instituto del Banco
Mundial Roumeen Islam escribe que el libro hace avanzar la agenda del Instituto
del Banco Mundial sobre el intercambio de conocimientos y el aprendizaje a partir
de experiencias entre pases en el campo de la reforma de la gestin pblica. Su
objetivo es ayudar a los responsables polticos y los profesionales de los pases en
desarrollo en la toma de decisiones ms informadas (Shah 2007, xv). El Banco
promueve invitaciones sobre procesos locales de PP y ofrece recomendaciones para
su mejora, algo que se ha llevado a cabo no slo en el Per (Banco Mundial 2011, 3),
sino tambin en uno de los sitios originales del PP: Porto Alegre (De Souza 2010, 39).
Esta situacin tambin nos lleva a destacar otro de los argumentos de Jackson
(2005, 15, 17): que los programas locales slo son exitosos cuando son capaces de
vincularse a las agendas globales y que la cooperacin internacional beneficia
fundamentalmente a los pases donantes (y yo aadira agencias de desarrollo) y no
a los pases receptores. La literatura sobre la difusin global de los presupuestos
participativos indica que en muchos, si no la mayora de los casos, los procesos de
PP promovidos por autoridades locales estn vinculados a apoyos externos, como del
Banco Mundial. Es ms dudoso, sin embargo, que el Banco haya obtenido mayores
beneficios de su promocin del PP de parte de los gobiernos locales que lo
implementaron. Jackson (2005) destaca los contratos adjudicados a empresas de los
pases donantes y los empleos creados por expertos en desarrollo del Norte como los
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principales beneficios que se derivan de la prestacin de la ayuda al desarrollo. Los

beneficios potenciales que el Banco podra obtener de apoyar al PP incluyen una
imagen pblica ms positiva, ms fuertes relaciones de colaboracin con otros
organismos internacionales de desarrollo, y el acceso a informacin sobre los
beneficiarios de prstamos. Posiblemente lo ms importante, el Banco podr
beneficiarse de usar PP como punto de venta para sus prstamos y como una forma
de reducir las prdidas y los fracasos de proyectos de desarrollo debido a la
corrupcin. En cuanto a los primeros, en un documento del Banco dirigido al
gobierno ruso, denominado "Grupo del Banco Mundial: Ventajas Comparativas", el
Banco destaca su papel en la promocin del PP en varios pases en desarrollo,
incluido un proyecto piloto en la Rusia rural (Banco Mundial 2006, Anexo 3, p. 4).
Con respecto a esto ltimo, el Banco con frecuencia promociona el papel del PP en la
reduccin de la corrupcin, por lo cual algunos observadores especulan que esta es
una razn clave por la que el Banco apoya al PP (Dallyn 2008, 6, 19-20), y el sitio
web del Banco incluye un trabajo de investigacin que evidencia que los municipios
brasileos que utilizan el PP tienen menos y menos graves casos de corrupcin que
aquellos que no lo utilizan (Zamboni 2007).
Claramente, la corrupcin es un tema importante para el Banco Mundial, teniendo
en cuenta los argumentos cada vez ms estridentes contra la ayuda extranjera sobre
la base de que se derrocha por corruptas autoridades locales (vase, por ejemplo,
Moyo 2010). Sin embargo, a pesar de los potenciales (pero difciles de medir)
beneficios para el Banco Mundial al promover el PP, el hecho de que el Banco dedica
slo un pequeo porcentaje de sus recursos a ello sugiere que la mayora de los
funcionarios del Banco no estn convencidos de que los beneficios superan a los
costos para el Banco, si es que existen tales beneficios. Sin embargo, si existen,
superaran a los beneficios potenciales para los receptores del apoyo del Banco al
PP? La seccin de cierre interar responder esa pregunta a partir de una breve
mirada a los efectos de la presupuestacin participativa promovida por el Banco
Mundial.
Conclusin
En este texto se ha tratado de ofrecer una visin matizada del apoyo del Banco
Mundial a la presupuestacin participativa. En resumen, he sugerido que, si bien
ciertas unidades del Banco Mundial han promovido el presupuesto participativo
como un guin o una receta para que los gobiernos locales de todo el mundo
algunos verdaderos creyentes de la capacidad transformadora del PP como
instrumento para la democratizacin y la reduccin de la pobreza y otros que
consideran al PP como un mecanismo para sostener una agenda neoliberal de
hecho el apoyo al PP es bastante marginal dentro del Banco. Tambin he insinuado
lo que creo es una de las razones de la condicin perifrica del PP entre los
programas del Banco: las unidades ms importantes del BM no estn convencidas
de que el PP hace lo suficiente para apoyar la poltica neoliberal o para proporcionar
otros beneficios para el Banco y los principales pases donantes. Estoy de acuerdo
con Dallyin (2008, 5, 32) cuando sugiere que el PP va a mantener un lugar pequeo
pero significativo en una de las unidades del Banco, el Departamento de Desarrollo
Social, pero seguir siendo marginal dentro de las actividades del Banco en general.
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No obstante, incluso desde esta posicin perifrica, los defensores del PP en el

Banco seguirn desempeando un papel importante en la difusin del PP.
Algunos observadores sostienen que el papel del Banco tiene efectos negativos sobre
la prctica del presupuesto participativo. Sintomer et al (2010, 31) han observado
un contraste entre el modelo original de Porto Alegre y un modelo apoyado por el
Banco, y sostienen que en muchos pases latinoamericanos el PP se aplica
principalmente de arriba hacia abajo y no se basa en la movilizacin independiente
de sociedad civil, que tales procesos slo controlan una cantidad limitada de
dinero y que se basan en metodologas que no otorgan ningn verdadero poder de
decisin o de control de las organizaciones de la comunidad, lo que significa que es
muy poco probable lograr un empoderamiento de los pobres, y que el Banco
Mundial ejerce una influencia importante sobre algunos procesos de PP. Estos
argumentos sugieren que el apoyo del Banco al PP no tiene mucho que ofrecer a los
destinatarios y que los defensores de los PP deben desconfiar de cualquier
intervencin del Banco. Por desgracia, tales afirmaciones son difciles de verificar, ya
que Sintomer y sus colegas no proporcionan pruebas ni especifican en qu casos de
PP creen que se cumplen tales criterios. Otros estudios han sugerido un papel
menos nefasto para el Banco. Dallyn (2008, 22-30) encuentra indicios de que los
proyectos piloto patrocinados por el Banco en Albania han logrado movilizar a los
ciudadanos al menos parcialmente, en particular entre los grupos ms pobres y
marginados (como los gitanos), en la creacin de una proceso razonable de
empoderamiento, y extendindose a otras ciudades en Albania sin apoyo del Banco.
En el Per, el caso emblemtico del PP apoyado por el Banco, los resultados han
sido mixtos en cuanto al nivel de participacin, la mejora y la mayor igualdad en
el acceso a la infraestructura y los servicios, la inclusin de grupos empobrecidos
pero han mejorado con el tiempo (Goldfrank 2007a; Banco Mundial 2011). No est
claro si el Banco ha desempeado un papel importante en la produccin de
cualquiera de los diversos resultados o la mejora de los resultados, pero mi
sensacin es que es poco probable.
Hay muchos factores que influyen en el xito de la presupuestacin participativa,
incluyendo la forma en que se ha diseado, y las condiciones econmicas, sociales y
polticas en las que se implementa Goldfrank (2007a). Mientras que en inicio del PP
el apoyo del Banco Mundial puede influir en el diseo, las autoridades polticas en
general tienen la mayor influencia, Varias publicaciones del Banco an se quejan de
los polticos que temen perder poder con el PP y queden bloquear la participacin
efectiva o negarse a aplicar las decisiones de PP (Social Development Team 2006, 35;
Banco Mundial 2011, 9-13). Y el Banco Mundial no tiene prcticamente ninguna
influencia sobre los aspectos clave del contexto local, ctales omo la ideologa del
alcalde, la fuerza de los actores polticos opuestos al PP, y la vitalidad de las
asociaciones cvicas locales. Adems, uno puede encontrar historias de xito del PP
incluso en condiciones adversas (Goldfrank 2011, captulo 7). Como Dallyn (2008,
30) concluye: En ltima instancia, ... son los propios participantes quienes dan
vida al PP.
Debemos entonces ver con satisfaccin el apoyo del Banco Mundial al presupuesto
participativo? Yo veo poco peligro en la relacin con el Banco, especialmente con
quienes trabajan para su Departamento de Desarrollo Social, que parecen ser los
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verdaderos creyentes. No me convence la opinin aparentemente sostenida por

algunos (Campbell 2003), que mediante la adopcin de PP los ciudadanos lleguen a
reconocer la necesidad de aplicar la agenda neoliberal de reduccin del Estado. Eso
ciertamente no parece haber ocurrido en el Per, donde el PP es el ms frecuente. Si
uno ve PP en el Per como una prctica verticalizada, de arriba hacia abajo, y que
ofrece pocas posibilidades de empoderamiento, debemos recordar que el PP ha
coincidido con una mayor resistencia al neoliberalismo, como lo demuestra el
aumento generalizado de la protesta anti-neoliberal, as como la eleccin de Ollanta
Humala. Adems, incluso en los casos supuestamente verticalizados de PP
sustentados en el apoyo del Banco, Sintomer et al. (2010, 31) han observado una
mayor transparencia y rendicin de cuentas, as como la disminucin de la
corrupcin y algunas polticas pro-pobres que ayudan a mitigar un poco las
enormes desigualdades de las sociedades latinoamericanas. El presupuesto
participativo promovido por el Banco no puede ser un panacea para todo lo que
impide el desarrollo igualitario, y no siempre puede conducir a grandes logros por
parte del gobierno local; sin embargo, como Dallyn (2008, 31) escribe, una de las
razones de su adopcin inmediata en muchos pases en desarrollo es que, en
muchos casos, ha significado una mejora drstica frente a lo que exista antes. Al
final, el presupuesto participativo ayuda a iniciar una conversacin amplia sobre las
prioridades sociales y econmicas, y una vez que existe, incluso a partir de un
proyecto piloto apoyado por el Banco Mundial, se puede desarrollar unproceso de
democratizacin y redistribucin que sera realmente bueno para el mundo entero.

.
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