Universidad Catlica Argentina

Facultad de Ciencias Sociales y Econmicas

Trabajo Final de Licenciatura en Economa

Presupuesto Pblico: Principal

herramienta de Control, Gestin y
Planificacin de Gobierno

Alumno: Ignacio Prez Riba

Tutor: Caballero, Alicia
Fecha: 21 de Septiembre de 2009

ndice

1. Introduccin 3
2. Historia del Presupuesto 5
3. Funcin del Presupuesto 7
4. Etapas del Presupuesto.. 9
a. Formulacin 9
b. Aprobacin Legislativa 11
c. Ejecucin... 12
d. Evaluacin. 12
5. Propuestas para mejorar el sistema presupuestario pblico 13
a. Tcnicas de Formulacin del Presupuesto. 13
b. Gestin por Resultados 14
c. Indicadores de Desempeo.. 16
d. Fuentes de Informacin 19
e. Oficina de Presupuesto en el Congreso... 20
f. Rgimen de Incentivos.. 22
6. Reflexiones Finales... 24
7. Anexos 27
8. Bibliografa 29

1. Introduccin

El presupuesto pblico es el instrumento principal de manejo del Estado. A travs del

mismo, se define e instrumenta anualmente las distintas polticas pblicas que
determinaran la intervencin del Estado en la sociedad. El presupuesto define como se
distribuirn los recursos financieros que la sociedad transfiere al Estado a travs del
sistema tributario.
El presupuesto tiene que formularse y expresarse en forma tal que permita a cada una
de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del conjunto
orgnico de acciones correspondientes, encontrar en l una verdadera gua de accin
que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas (Ministerio de
Economa S/F: 27)
Es importante resaltar que el presupuesto pblico ha ido perfeccionndose a lo largo de
las dcadas para transformarse en una herramienta de vital importancia en la gestin y
administracin de los recursos pblicos. Existen cuatro caractersticas sobresalientes del
presupuesto para entender su importancia:
a.

Control: El presupuesto integrado a los sistemas de administracin

pblica (tesorera, Contabilidad y Control Interno y Externo) es una
herramienta de suma importancia para controlar el manejo de los
recursos pblicos.

b.

Planificacin: El presupuesto permite realizar una planificacin

plurianual de polticas pblicas estableciendo un orden de prioridades
estratgicas en el tiempo.

c.

Orden: Un buen presupuesto ayuda a tener un mayor orden de

ejecucin simplificando la carga burocrtica y generando significativos
ahorros de recursos. Para ello es necesario fortalecer al mximo la
etapa de formulacin del presupuesto a fin de poder contar con un
presupuesto ordenado y fcil de ejecutar.

d.

Evaluacin de la Gestin: Permite tambin poder evaluar a los

distintos actores responsables sobre su desempeo en el manejo de los
recursos pblico en relacin a las metas de produccin proyectadas.

En la actualidad, el gran desafo del sector pblico es poder evaluar el desempeo de las
instituciones y sus acciones. A travs de que instrumentos es posible efectuar esta
funcin? y Cmo se incorporan estos instrumentos para obtener resultados concretos
de evaluacin? No son respuestas sencillas. La evaluacin de las acciones de las
instituciones enfrentan las siguientes caractersticas propias del sector pblico en la
Argentina:

Una gran amplitud y ambigedad en la definicin de los objetivos.

Una compleja vinculacin entre productos y resultados. Por lo general cuesta

encontrar parmetros cuantitativos y cualitativos que puedan reflejar la
efectividad de las polticas pblicas implantadas.

La ausencia de una relacin transversal con los beneficiarios, debido a que

muchos productos y servicios brindados son gratuitos o con significativos
subsidios lo que impide una correcta valorizacin de los usuarios.

ste tipo de caractersticas se traducen en serias dificultades para los tomadores de

decisiones a la hora de asignar los recursos pblicos, en un escenario donde la
ciudadana exige cada vez con mayor intensidad disciplina fiscal y responsabilidad en la
calidad del gasto.
Este trabajo comienza repasando cual ha sido la evolucin histrica presupuestaria para
luego focalizarse en las distintas etapas del presupuesto (formulacin, aprobacin,
ejecucin y evaluacin). Se detallar tambin, una serie de Propuestas para la
optimizacin del proceso presupuestario que abarca desde su formulacin hasta su
evaluacin.
El trabajo expone en la seccin de propuestas una serie de recomendaciones que fueron
recopiladas de la experiencia de distintos pases que han logrado un avance significativo
en la parametrizacin de los resultados. Dos de los pases ms exitosos en la
implementacin de parmetros orientados a la Gestin por Resultados son Chile y
Nueva Zelanda. Ambos pases fueron pioneros en la implementacin de tcnicas de
evaluacin orientadas a los resultados y al impacto de las polticas pblicos sobre la
poblacin.
Histricamente, el presupuesto se ha caracterizado por una evaluacin cuyo foco se
centra en la capacidad de oferta de bienes y servicios pblicos. Esta nueva forma de
medir los resultados con indicadores de impacto y desempeo, ha corrido el eje de la
evaluacin de la oferta hacia como es la recepcin y demanda que la poblacin realiza
sobre los bienes y servicios pblicos ofrecidos.
El objetivo central del trabajo es mostrar cuales han sido los principales avances en la
materia con el objetivo de poder contribuir a una discusin profunda sobre los cambios
que necesita el actual sistema argentino de presupuesto desde su proceso de formulacin
hasta la evaluacin e impacto de los resultados.

2. Historia del Presupuesto

Si repasamos la historia de la evolucin presupuestaria, podemos decir que a partir de la

dcada del 60 se produce un quiebre en el desarrollo y uso de las tcnicas de
presupuesto. En aquel momento, el presupuesto dej de ser un reflejo exclusivo de lo
que se gasta vinculado a variables financieras, para reflejar una relacin entre los
recursos proyectados en relacin a las erogaciones planificadas. A partir de esta nueva
concepcin, se introduce en el sistema presupuestario parmetros como metas fsicas
(producto) y necesidades financieras (Insumos). Comienza a diagramarse una relacin
entre el producto que se busca alcanzar y los insumos necesarios para lograrlo. Dicha
tcnica se conoce como Presupuesto por Programas. Cada programa define sus
objetivos (lneas de accin), establece la meta fsica (producto) y estima los recursos
econmicos necesarios para alcanzar dicha meta (Insumos). La introduccin de
variables reales como bienes y servicios pblicos dirigidos a la poblacin, han sido
ordenados en categoras por programas.
Esta modalidad de formulacin presupuestaria tiene como objetivo establecer
parmetros que permitan analizar el desempeo de las distintas lneas de accin
asociando el presupuesto financiero (insumos) con los resultados fsicos proyectados
(productos).
La falta de planificacin estructural y las limitaciones de recursos, as como la
inestabilidad financiera de la Argentina, no han permitido una definicin slida de
indicadores de produccin o impacto, que pudieran sintetizar la vinculacin de los
recursos empeados con las metas fsicas. En la prctica, el presupuesto ha resultado
una herramienta de control de las erogaciones pero no ha podido cumplir con su misin
de poder evaluar los resultados obtenidos en relacin a las distintas polticas
implementadas.
En la dcada del 80 se intent (sin xito) promover la instrumentacin del Presupuesto
Base Cero como una herramienta para subsanar el dficit del reflejo de resultados hasta
ese momento. El presupuesto base cero intenta coartar la iniciativa incrementalista con
que habitualmente se suele proyectar el presupuesto por programa. El planteo esencial,
es estimar los recursos efectivamente necesarios para alcanzar las metas fsicas
proyectadas. El problema fue que no se contempl esta metodologa como una
herramienta adicional al presupuesto por programas, sino que se plante como una
alternativa.
A principios de la dcada de los 90, se encar una reforma administrativa del Estado
Argentino. Dicha reforma intent interrelacionar los sistemas de presupuesto,
contabilidad, compras y tesorera. Si bien es cierto que se alcanz un xito en cuanto al
perfeccionamiento de los procesos de administracin y gestin de los recursos
financieros, tambin es vlido mencionar que en lo referente a la programacin y
administracin de los recursos reales (materiales y humanos) no se han podido alcanzar
resultados que hayan perfeccionado la planificacin sobre los mismos.
El principal resultado de las sucesivas reformas y modernizacin de la administracin
pblica fue un mejoramiento en lo referente a la administracin financiera, pero al
mismo tiempo, dicha reforma no capitaliz la reestructuracin administrativa para
generar un sistema que permita planificar y administrar los recursos reales.

Si bien se ha logrado un avance en la obtencin de informacin sobre la gestin

econmico-financiera de los organismos pblicos, lo que ayuda a mejorar los procesos
de decisin poltica y gerencial en la asignacin de recursos, no se logr una
transformacin profunda en los mtodos para vincular los recursos financieros
(insumos) con los reales (productos y servicios).
En la actualidad el presupuesto, tanto a nivel Nacional como en la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, contina utilizando el sistema de presupuesto por programas y no se ha
podido alcanzar avances en la parametrizacin de indicadores de desempeo o de
impacto.
Los indicadores que se han establecido solamente reflejan el volumen de produccin de
bienes y servicios. Este tipo de indicadores no permite establecer criterios de evaluacin
sobre la ejecucin de los recursos ya que identifica exclusivamente el volumen de
produccin generado y no permite evaluar la gestin de las reas en materia de
administracin de los recursos en relacin al impacto efectivo que las polticas
implementadas tienen sobre la ciudadana.
Es importante remarcar que la ausencia de informacin estadstica en la Argentina,
dificulta la planificacin ya que los agentes decisorios basan sus polticas en la
posibilidad de oferta del Estado y no en el estudio de las necesidades de la sociedad (la
demanda).
El desafo es encontrar un sistema presupuestario que, adems del control en la
ejecucin de los recursos, permita optimizar los resultados de dichas erogaciones.
Cuando mayor es el impacto de las polticas pblicas sobre la ciudadana, mejor ser la
administracin de los recursos. Para ello es importante fortalecer la informacin sobre la
que se toman las decisiones. Se debe profundizar la investigacin de las necesidades de
la demanda (la sociedad) como del resultado de la implementacin de tal o cual poltica
pblica.
A continuacin se expondr una serie de mecanismos para la parametrizacin de los
resultados que se obtienen a travs de la implementacin de las distintas acciones
desarrolladas por el Estado. Generar informacin confiable que permita evaluar el
impacto y los resultados de las polticas pblicas es sumamente necesario para aumentar
el grado de precisin en la toma de decisiones.

3. Funcin del presupuesto

El presupuesto debe ser el instrumento que vincule los objetivos de gestin pblica con
los recursos. El presupuesto, bajo esta perspectiva, se constituye en una herramienta
central para la planificacin e implementacin de las polticas pblicas de un Estado
moderno, en la medida que refleja el rumbo general del gobierno y las lneas de accin
prioritarias. En relacin a esto, el presupuesto debera expresar con precisin los
lineamientos del gobierno y traducirse en las asignaciones presupuestarias otorgadas a
los programas y actividades mediante los cuales el gobierno provee bienes y servicios a
la sociedad.
Una formulacin ordenada y racional del presupuesto, repercute positivamente en la
gestin de gobierno. En primer lugar, permite establecer el rumbo del gobierno
mediante las asignaciones presupuestarias a los programas. En su concepcin
tradicional, el presupuesto era visualizado como la expresin financiera del programa de
gobierno. Sin embargo, actualmente el presupuesto es considerado como una expresin
ms amplia y explcita del mismo. El presupuesto tiene que formularse y expresarse en
forma tal que permita a cada una de las personas responsables del cumplimiento de los
objetivos concretos y del conjunto orgnico de acciones correspondientes, encontrar en
l una verdadera gua de accin que elimine o minimice la necesidad de decisiones
improvisadas (Ministerio de Economa S/F: 27)
Precisamente, una de las principales desventajas de no contar con un presupuesto
formulado en consonancia con las polticas y programas de gobierno es la recurrencia
de la improvisacin en la toma de decisiones. En ese sentido, cuando un presupuesto no
est formulado en lnea con las polticas y programas definidos por el gobierno, los
responsables de la implementacin de los mismos se enfrentan a situaciones donde el
presupuesto no acta como instrumento administrativo y por ende deja de ser una gua
de accin para alcanzar los objetivos y metas preestablecidas.
Por ejemplo, esto ocurre cuando la formulacin del presupuesto se realiza de una
manera incrementalista. Si en lugar de asociar los productos (bienes y servicios) con
los recursos necesarios, se toma como base el presupuesto anterior y se aumenta
porcentualmente, es imposible alcanzar parmetros de evaluacin. En ese sentido, la
formulacin del nuevo presupuesto a partir de la rplica del presupuesto del ejercicio
anterior al que se le adiciona un incremento porcentual de los recursos, usualmente se
hace sin observar si las variaciones en la canasta de servicios provistos por las unidades
gubernamentales, y las metas que se proponen alcanzar, justifican dicho incremento. Un
problema adicional para la gestin de gobierno se produce cuando la estructura de
programas no coincide con las lneas de accin y los productos que una unidad provee
en la prctica, produciendo trabas operativas y una gestin presupuestaria menos
ordenada.
A diferencia de ello, en la formulacin del presupuesto por programas, la limitacin que
implica el incrementalismo, es superada gracias a la vinculacin directa entre los
insumos y los productos, es decir, entre los recursos necesarios para la provisin de una
determinada cantidad de bienes y servicios. Esto permite elaborar un presupuesto
alineado con lo que el Estado hace y no solamente con lo que el Estado gasta.

Adems, este tipo de formulacin requiere que la estructura de programas sea

coincidente con las lneas de accin llevada adelante en la prctica.
En la actualidad es clave fortalecer la etapa de formulacin del proceso presupuestario
ya que esta adquiere una gran relevancia para la gestin de gobierno. Esto ocurre ya que
en la formulacin se define la planificacin de prioridades de polticas y provee una
gua de accin a los responsables gubernamentales, minimizando con ello el margen de
improvisacin en las decisiones.
Una correcta formulacin presupuestaria es central a la hora de planificar y gestionar los
recursos pblicos. No se puede tener un Estado fuerte si el presupuesto carece de
capacidad para regular el manejo de las finanzas pblicas.

4. Etapas del Presupuesto

Existen cuatro etapas centrales en la conformacin del presupuesto: Formulacin,

Ejecucin, aprobacin y Evaluacin. A continuacin se desarrollarn las mismas
indicando una serie de observaciones que deben ser consideradas para mejorar la
administracin de los recursos.

Formulacin
(Poder Ejecutivo)

Aprobacin
(Poder Legislativo)

Ejecucin
(Poder Ejecutivo)

Evaluacin
(Poder Ejecutivo y Legislativo)
Fuente: Elaboracin Propia

a. Formulacin
A la hora de encarar la formulacin presupuestaria es sumamente importante definir
previamente las prioridades en base a la planificacin de polticas de mediano y largo
plazo. La planificacin en este sentido, debe ser comprendida como el establecimiento
de estrategias macro por parte del gobierno que tiendan a fortalecer un sistema de
prioridades intertemporales que tengan un carcter prioritario a la hora de asignar los
recursos financieros.
En este proceso existen principalmente tres actores:
a. Unidades Ejecutoras
b. Jefatura de Gabinete de Ministros
c. Ministerio de Hacienda
El proceso de formulacin presupuestaria debiera comenzar a gestarse en el mes de
mayo. La Jefatura de Gabinete debe establecer las prioridades en relacin a la ejecucin
de polticas pblicas. Al mismo tiempo, el Ministerio de Hacienda, para esa altura del
ao, ya dispone de un buen marco de proyeccin en cuanto a los recursos disponibles
para la confeccin del presupuesto del ao entrante.

Definidas las prioridad y teniendo una estimacin de recursos disponibles para el ao

entrante, la Jefatura de Gabinete de Ministros podra establecer tres escenarios de Base,
Intermedio y Mxima. La definicin de dichos escenarios debe ajustarse, nuevamente, a
las prioridades y las estimaciones de recaudacin.
Las distintas Unidades Ejecutoras debieran trabajar en la construccin de los escenarios
para reflejar los distintos niveles de produccin de bienes y servicios de acuerdo a los
lineamientos iniciales sugeridos por La Jefatura de Ministros y el Ministerio de
Hacienda. El objetivo de esta prctica es ofrecer a la Jefatura de Gabinete de Ministros
distintas alternativas de produccin de bienes y servicios para que cuente con la
posibilidad de realizar recortes sujetos al alcance de metas fsicas y no realizar recortes
discrecionales que terminan distorsionando la relacin entre insumos (recursos
financieros) y productos (bienes y servicios).
Esto implica priorizar la asignacin de recursos en funcin de los bienes y servicios a
producirse, tomando en cuenta la demanda de la sociedad y no la oferta de bienes y
servicios sujeta a la capacidad instalada que tienen las instituciones pblicas.

Esta implementacin ofrece varios beneficiosos:

1. Las Unidades Ejecutoras reflejan cuales son sus posibilidades de produccin
y ofrecen distintos tipos de alcance fsico vinculado a los recursos
necesarios. Esto otorga la posibilidad de poder conocer cuales son los costos
a escala si se pretende aumentar el alcance en algn programa especfico y al
mismo tiempo saber con que capacidades operativas cuentan las distintas
Unidades Ejecutoras.
2. La construccin de escenarios otorga a la Jefatura de Gabinete de Ministros
mayores herramientas para definir con el Ministerio de Hacienda el peso
presupuestario de las distintas lneas de accin en relacin a las restricciones
presupuestarias vinculadas a los niveles de recaudacin proyectados. La
Jefatura de Gabinete de Ministros dispondr de una herramienta que le
permitir diagramar de forma centralizada el presupuesto global del gobierno
sin tener que recurrir a recortes horizontales completamente discrecionales
que distorsionan la calidad de la elaboracin del presupuesto y por ende la
informacin obtenida sobre los resultados e impacto de las polticas
implementadas.
3. La Jefatura de Gabinete de Ministros podr, al establecer los niveles de
escenarios de las distintas Unidades Ejecutoras, premiar o castigar a las reas
segn su desempeo en el cumplimiento del alcance de objetivos,
responsabilidad fiscal, aumento de la recaudacin en caso de ser unidades de
recaudacin, etc.
4. Adicionalmente, al proyectar el nivel de recursos por parte del Ministerio de
Hacienda y establecer los techos de discusin sujetos a los escenarios
planteados, obliga a las rea a profesionalizar la construccin de su
presupuesto. Habitualmente las discusiones presupuestarias estn

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