Kandidatuppsats

En studie av regeringens styrning av
myndighetstjnstemn i EU-arbetet
Kandidatuppsats i statsvetenskap VT 2013
Frfattare: Jens Lindqvist
Handledare: Helena Wockelberg
Uppsala universitet
Statsvetenskapliga institutionen
Sammanfattning
En stor del av den statsvetenskapliga europeiseringsforskningen behandlar EU:s effekter p de
nationella institutionerna. En av dessa effekter beskrivs i forskningen som ett kat
tjnstemannainflytande i den politiska processen. Vad som dock tidigare inte studerats i lika hg
utstrckning r vilka styrningsfrndringar dessa effekter lett till p nationell niv. Med Sverige
som fall mnar uppsatsen underska vilka tendenser det gr att se, arton r efter intrdet, i
styrningen av myndigheternas EU-arbete. Som mtt p detta mts frdelning av inflytande
frdelats mellan de underskta aktrerna. Underskningen kommer att ursknja ett mnster som
tyder p att den svenska regeringen i allt hgre grad freslr styrningsverktyg i syfte att ka
kontrollen ver myndigheternas EU-arbete. Underskningen kopplas sedan till tidigare forskning
p omrdet och till relevanta statsvetenskapliga teorier.
Sammanfattning ____________________________________________________________________ 2
1. Inledning ________________________________________________________________________ 5
2. Syfte ____________________________________________________________________________ 5
3. Bakgrund ________________________________________________________________________ 7
Den svenska frvaltningsmodellen ___________________________________________________ 7
4. Diskursanknytning ________________________________________________________________ 9
Europeisering____________________________________________________________________ 9
Europeiseringsforskning ___________________________________________________________ 9
Europeisering och Sverige _________________________________________________________ 11
5. Teori ___________________________________________________________________________ 13
Top-Down och Bottom-Up ________________________________________________________ 14
Governance ____________________________________________________________________ 15
Demokrati och frvaltning_________________________________________________________ 16
Principal agent-modellen _________________________________________________________ 17
6. Material och avgrnsningar _______________________________________________________ 18
7. Metod __________________________________________________________________________ 19
Metodologisk diskussion __________________________________________________________ 19
Idanalys ______________________________________________________________________ 20
Operationalisering_______________________________________________________________ 21
Tolkningsstrategi ________________________________________________________________ 25
Exempel _______________________________________________________________________ 25
Tabell 1 _____________________________________________________________________ 26
Tabell 2 _____________________________________________________________________ 26
Tabell 3 _____________________________________________________________________ 27
Tabell 4 _____________________________________________________________________ 27
Tabell 5 _____________________________________________________________________ 28
Tabell 6 _____________________________________________________________________ 28
8. Resultat ________________________________________________________________________ 29
EU-medlemskapets effekter p svensk statsfrvaltning (Statskontoret 1996:7) _____________ 29
SOU 1997:57: Frvaltningspolitiska kommissionens slutbetnkande 1997 ___________________ 30
Statskontoret 2000:20: Fem r I EU en utvrdering av statsfrvaltningens medverkan I EUarbetet _______________________________________________________________________ 32
SOU 2008:118: 2006 rs frvaltningspolitiska kommitts slutbetnkande ___________________ 32
Proposition 2009/10:175__________________________________________________________ 33
Tabell 7 _____________________________________________________________________ 34
9. Slutsats ________________________________________________________________________ 35
10. Diskussion_____________________________________________________________________ 37
1. Inledning
1995 rstade Sverige ja till att g med i europeiska unionen, ett beslut som har kommit att
pverka Sverige inom en rad olika omrden. Hur Sverige och andra medlemslnder i framtiden
kommer att pverkas av en kad europeisk integration terstr nnu att se, men redan nu gr det
att se tecken p frndringar i det politiska systemet till fljd av EU-medlemskapet. En av de
viktigaste delarna i ett politiskt system r frvaltningen, som har till uppgift bereda, administrera
och implementera den politik som utfrdats av regering och riksdag. I den frvaltningspolitiska
kommissionens slutbetnkande 1997 str fljande att lsa:
Styrning av frvaltningen r en central demokratifrga. Regeringsformens
portalparagraf, enligt vilken all offentlig makt i Sverige utgr ifrn folket,
frutstter att statsfrvaltningen r infogad i en demokratisk styrkedja och
ansvarig infr det allmnna.1
Men den demokratiska styrkedjan r lngt ifrn sjlvklar, och i takt med att EU fr en strre
inverkan p svensk politik kan denna klassiska organisatoriska uppbyggnad komma att anpassas
och modifieras. Tidigare forskning har visat att EU:s institutioner har en pverkan p
medlemsstaternas politiska struktur.2 Om det r s att det bakom kulisserna pgr en frndring
av det svenska systemet som pverkar maktfrhllanden och statsfrvaltningens normativa ml
till fljd av ett alltmer extensivt europeiskt samarbete, frgar vi oss p vilket stt detta har
hanterats av regeringen.
2. Syfte
Den svenska frvaltningen har en stolt tradition, prglad av demokrati, rttskerhet och
effektivitet. Nr EU skapar nya arenor dr nationella myndigheter och departement behver
samarbeta transnationellt, byggs nya strukturer upp. EU fortstter att utvecklas och expandera,
och forskning tyder p att det i takt med detta leder till institutionell press och frndringar p
medlemslndernas institutioner och organisatoriska uppbyggnad.3 Till fljd av detta torde
regeringen i sin tur anpassa styrningen den svenska frvaltningen som arbetar ttt ihop med EU,
och p olika stt reglera och anpassa den efter utvecklingen. De anpassningsstrategier som
1
SOU 1997:57, s. 22.

Se till exempel Goetz & Mayer-Sahling (2008) och Brzel (2008).
3
2
regeringen implementerar kan dock leda till nya frluster av grundlggande vrden. P grund av
detta r det intressant att underska just regeringens respons p europeiseringen av den svenska
statsfrvaltningen.
Uppsatsen gr ansprk p att beskriva hur regeringens styrning av myndigheternas arbete i EU
har frndrats ver tid sedan EU-intrdet. Det handlar allts om att genom dokument frska
uttyda vilka styrmedel som regeringen bst anser vara lmpade att mta de utmaningar
strukturen fr myndigheters EU-arbete mtt sedan Sverige gick med i EU. Uppsatsen avslutas
med en diskussion dr resultaten vgs mot de teorier och ider om effektiv statsstyrning och
demokrati som ligger till grund fr den svenska statsfrvaltningen.
mnet har bde utomvetenskaplig och inomvetenskaplig relevans. EU har blivit en stor del av
den svenska politiken, och fr medborgaren r det av stor vikt att se p vilka stt detta har reell
pverkan p den svenska demokratin, men ocks hur eventuella utmaningar har hanterats av
regeringen. Skulle det vara s att viktiga vrden sidostts, r det en viktig del av medborgarnas
rtt till insyn av den svenska staten som detta offentliggrs. Uppsatsen gr ansprk p att
underska en mindre del av denna process, och det gr den i allra hgsta grad utomvetenskapligt
relevant.
Som vi senare i uppsatsen kommer att erfara r europeiseringsforskningen som sysslar med EU:s
pverkan p nationella institutioner en viktig del av det statsvetenskapliga forskningsfltet. Ofta
grs forskningen i syfte att se hur EU:s stter press p medlemsstaterna dremot r det mindre
vanligt att underska de nationella lagstiftande organens reaktion p en eventuell frndring.4
Underskningen skiljer sig frn annan forskning p omrdet d den inte r en jmfr EU:s
pverkan mellan lnder eller politiska omrden, utan ver tid. En viktig del av den forskning som
har gjorts med Sverige som analysobjekt har genomfrdes nr Sverige var nykomlig i EU.5 Nu,
18 r efter EU-intrdet, behver vi inte bara se till EU:s pverkan p den svenska frvaltningen,
utan kan ocks se till den svenska regeringens frndrade styrning av den till fljd av dessa
tendenser. Drmed kan det p ganska bestmd grund hvdas att underskningen ven r
inomvetenskapligt relevant.
Uppsatsen kommer att presentera resultat som tyder p att regeringen genom styrningsfrslag har
frskt att minska myndighetstjnstemnnens spelutrymme ver tid sedan Sveriges EU-intrde. I
det inledande kapitlet beskrivs den svenska frvaltningsmodellen tillsammans med en
4
5

Se Jacobsson (2000).
redogrelse fr p vilka stt den befaras ha utmanats till fljd av EU-medlemskapet. Kapitlet ger
lsaren en inblick i hur den svenska frvaltningsmodellen organisatoriskt r uppbyggd. Efter
detta ges en introduktion till europeiseringsforskningen, fljt av tidigare forskning kring
europeiseringens effekter p Sverige och Skandinavien. I uppsatsens frsta delar frvntas
lsaren f en bild av underskningens premisser. Drefter beskrivs vergripande teoretiska
perspektiv som kommer att anvndas som underlag och analysverktyg i underskningen. Sedan
presenteras val av metod och operationalisering fljt av en analysdel som innehller de empiriska
resultat som studien kommit fram till. Uppsatsen avslutas med slutsatser, samt en diskussion som
kopplar underskningens empiriska resultat till relevanta teorier inom forskningsfltet.
Frgestllningen fr uppsatsen r fljande:
Hur har regeringen anpassat sin styrning av myndigheternas arbete i EU
sedan EU-intrdet? P vilket stt kan inflytande ver politiken sgas ha
frdelats mellan myndighetstjnstemn och politiker p det formella planet
sedan EU-intrdet 1995?
3. Bakgrund
Den svenska frvaltningsmodellen
Den rapport som infr EU-medlemskapet skulle utvrdera den svenska frvaltningsmodellens
tillmpbarhet p ett kat integrerat samarbete i Europa kom fram till en entydig slutsats att den
svenska frvaltningsmodellen var hllbar ven i EU-arbetet och skulle ligga fast ven efter
intrdet.6 Senare rapporter har dock pvisat att den traditionella frvaltningsstrukturen p olika
stt utmanats av EU-medlemskapet, och drmed behver anpassas och modifieras fr att i
fortsttningen kunna fungera p ett stt som lever upp de frvaltningspolitiska mlen; demokrati,
rttsskerhet och effektivitet.7
Den svenska frvaltningsmodellen, uppbyggd av i huvudsak sjlvstndiga mbetsverk och sm
departement, r nstintill unik i Europa. Modellen bygger p tanken att statens organisation ska
skilja p administrativa och politiska frgor.8 Ett annat srdrag r frbudet mot ministerstyre,
Statskontoret 1996:7, s. 9.
SOU 2009/10:175 s. 80.
8
Jacobsson (2000) s. 15.
7
som innebr att enskilda ministrar inte fr ge instruktioner till myndigheter samt att regeringen
fattar beslut kollektivt.9
Eftersom departementens resurser r knappa r det idag reglerat i lag att de fristende svenska
frvaltningsmyndigheterna r skyldiga att bist regeringen i EU-arbetet. Detta har en lett till en
problematik kopplat till aktrernas ansvarsfrhllande. De myndighetstjnstemn som i vanliga
fall representerar sina myndigheter, representerar i EU-arbetet regeringen. Problematiken
uttrycks i en intervju med ett statsrd infr den frvaltningspolitiska propositionen 1997:
De [myndighetstjnstemnnen] r ju inte myndighetsrepresentanter. Det r
viktigt att veta, fr de representerar ju staten Sverige. De r regeringens
representanter, men de jobbar i myndigheten. Och dr har du ju
grundproblemet,
fr
det
finns
mnga
som
tror
att
de
myndighetsrepresentanter.10
Nr Sverige blev medlemmar i EU uppstod en ny arbetssituation fr myndighetstjnstemnnen.
Pltsligt skedde en viktig del av myndigheternas arbete i internationella arbetsgrupper i Bryssel,
invvt i ett komplext nt bestende av tjnstemn frn olika lnder, EU:s representanter och
intressegrupper. Statsvetaren Bengt Jacobsson presenterade vid millennieskiftet empiri som
tydde p att EU och dess institutioner har kommit att ha stor pverkan p den svenska
frvaltningen.11 Via en intervjustudie kunde han bland annat visa p att en stor del av
myndighetstjnstemnnens instruktioner och kontakter med regeringskansliet sker via informella
kontakter.
12
Detta menar Jacobsson vara ett resultat av att den svenska frvaltningsmodellen
utmanats av EU:s institutioner.13 Problemen terfinns dock inte bara i Sverige. Nr tjnstemn
runt om i Europa har ftt tilltrde till nya arenor att pverka har rdslan fr ett alltfr lngtgende
expertstyre har blivit aktuell.14 Mot den bakgrunden r det intressant att se de nationella
regeringarnas respons p frndringar av frvaltningens roll i politiken. Det r kring detta
omrde fokus kommer att ligga i uppsatsen.
Vi kan sledes konstatera att Sverige har en sregen frvaltningsmodell, som troligen har
utmanats av nya arbetsformer och rutiner i och med EU-arbetet. Detta utgr premissen fr det
9
RF 7:3
SOU 1997:15, s.105.
11
Jacobsson (2000).
10
12
13
14
Jacobsson (2000), s. 14.

Goetz & Mayer-Sahling (2008) s. 5.
uttalade syftet att underska hur regeringens styrning av myndigheternas EU-rutiner har
frndrats under Sveriges tid i EU.
4. Diskursanknytning
Europeisering
Europeisering och internationalisering r begrepp som blivit allt vanligare. Det r dock i
samhllsvetenskaplig forskning viktigt att inte anvnda begreppen utan nrmare eftertanke eller
teoretisk grund. Eftersom underskningen tar ansats med europeiseringen som oberoende
variabel r det p sin plats att definiera vad som hr menas med europeisering. Johan Olsen delar
upp europeisering i fem olika delar som sedan versatts till svenska av sa Vifell: 15
1. Frndringar av territoriella grnser exempelvis EU:s utvidgningar.
2. Utveckling av gemensamma politiska institutioner inom EU.
3. Pverkan av nationella och subnationella politiska system i form av anpassning till
europeiska normer.
4. Export av europeiska normer fr politisk organisering till andra lnder utanfr
Europa.
5. Europeisering som ett politiskt projekt fr att strka Europa som en politisk enhet.
Eftersom studiens forskningsfrga rr konsekvensen av att EU stter press p de svenska
institutionerna r det den tredje delen av Olsens schema som fokus ligger p i uppsatsen. Den rr
sig om europeiseringens pverkan p de nationella politiska systemen samt anpassning till
europeiska normer och passar drmed vl in p en underskning som gr ansprk p att se till
hur den svenska regeringen anpassat styrningen av myndigheter till fljd av en press frn EU:s
institutioner.
Europeiseringsforskning
Den statsvetenskapliga forskning som bedrivits kring europeisering och EU:s effekter p
medlemsstaterna r extensivt och svrverblickbart. Det har inom forskningsfltet dessutom varit
vanligt att olika forskare kommit fram till olika och motsgelsefulla slutsatser. Goetz och MayerSahling gr ett frsk att strukturera europeiseringsdebatten, och kommer fram till att det
15
Vifell (2006) s. 22.
framfrallt r inom tre omrden som forskare kommit fram till att europeiseringen har effekt p
de nationella institutionerna:16
De-parlamentarisation, nr regeringar tvingas ge upp en del av makten mot EU, och

som fljd av detta re-parlamentarisation, nr nationella lagstiftande organ frsker
terfrskra sin kontroll.17
kat tjnstmannainflytande, som fljd av att tjnstemn fr mycket att sga till om i de
EU-dominerade politiska omrdena och dess motsats; kad politisering, nr den politiska
nivn frsker att terta den ovan sagda frlorade kontrollen. 18
kad centralisering till den politiska nivns centrum, och dess motsats; strre spridning
av integration i hela den politiska och byrkratiska sfren.19
Srskilt byrkraters frndrade roll i och med europeiseringen har varit huvudfreml fr
vetenskapliga resonemang. Page & Wouters undrar i vilken utstrckning byrkrater i framtiden
kommer att arbeta enligt samma rutiner som frut, i och med att de numera mste dela
arbetsuppgifter med tjnstemn och myndigheter frn hela Europa.20 De beskriver att de politiska
omrden dr den nationella administrationen r den enskilda beslutsfattaren blir allt frre, men
att hierarkin mellan nationell frvaltning och EU inte r solklar, eftersom de bda institutionerna
str i
beroende till
varandra.21
De beskriver ocks europeiseringen
som
en
av
huvudrollsinnehavarna i framtidens reformer av den nationella byrkratin.22

En populr hypotes inom europeiseringsforskningen gr ut p idn om att en kad europeisering
leder till en kad institutionell likhet mellan medlemslnderna.23 Tanja Brzel diskuterar hur de
nationella institutionerna pressas till anpassning av EU:s institutioner. Hon menar att hur mycket
de nationella institutionerna i form av regioner eller stater transformeras p grund av
europeiseringen r beroende av vilken struktur de nationella institutionerna r uppbyggd av.24
Hon menar att de nationella institutionerna spelar roll p tre grundlggande stt.25 Frst och
16

18
19
20
Page & Wouters (1995) s. 185.
21
22
23
24
Brzel (1999).
25
Brzel (1999) s. 577.
17
10
frmst bestmmer de hur resursfrdelningen i form av till exempel ekonomiska medel, politisk
och organisatorisk legitimitet och mjlighet till att fatta beslut pverkas av europeiseringen.26 Fr
det andra bestmmer de hur europeiseringen frndrar resursfrdelningen bland de inhemska
aktrerna, och fr det tredje pverkar nationella institutioner hur medlemsstaterna svarar p en
missanpassning (misfit) mellan EU:s och medlemsstaternas institutioner.27 Hon genomfr sedan
en studie som undersker hur maktfrhllanden mellan centralmakt och regionstyren pverkas av
press frn EU:s institutioner. Hon gr en srskild viktig iakttagelse som kan vara anvndbar ven
i vr studie. Nmligen att det r missanpassningen mellan EU:s institutioner och de nationella
institutionerna som pverkar hur medlemsstaten svarar p en eventuell utmaning av den
nationella frvaltningsstrukturen.28 Den omfrdelning av maktresurser som sker inom en stat till
fljd av europeiseringen handlar allts om hur vl de nationella institutionerna r anpassade till
EU:s institutioner.
Perspektivet utgr ifrn top-down (dessa teoretiska ansatser beskrivs mer utfrligt i
teoridelen), det vill sga att det r EU:s institutioner som pverkar de nationella institutionerna
och inte tvrtom. Top down-perspektivet r vanligt i europeiseringsforskningen, vilket bland
annat Radaelli ptalar.29 Han formulerar den kausala kedja vilken mnga europeiseringsforskare
utgr ifrn; att EU:s institutioner stter press p institutionell frndring vilket i sin tur leder till
en reaktion hos regeringar i medlemsstaterna och som till sist leder till en frndring av de
nationella institutionerna.30 Det r med denna institutionalistiska hypotes kring europeiseringens
effekter som denna studie tar sitt avstamp. Vi tnker oss allts att EU:s institutioner stter press
p Sveriges nationella institutioner vilket i s fall torde leda till anpassningsstrategier frn den
svenska regeringens sida. Fr att ytterligare styrka tesen om att EU har utmanat den svenska
frvaltningsmodellen fljer hr en genomgng av utvald statsvetenskaplig forskning som
underskt just europeiseringens effekter p svensk statsfrvaltning.
Europeisering och Sverige

I slutet av 1990-talet genomfrde forskaren Bengt Jacobsson en intervjubaserad studie som
jmfrde hur frvaltningen i de fyra nordiska lnderna Sverige, Finland, Danmark och Norge
26
Brzel (1999) s.577.

Brzel (1999) s.577.
28
Brzel (1999 s. 580.
29
Radaelli (2004) s. 4.
30
Radaelli (2004) s. 4.
27
11
hade pverkats av en kad politisk integration i Europa.31 Metodologiskt r fallstudien intressant,

d de fyra lnderna p mnga stt utgr ett bra exempel p en s kallad mest lika-design. Har
till exempel Norges frvaltning pverkats mindre av att de inte r medlemmar i EU och blir
Sveriges (och i viss mn Finlands) sregna frvaltningsmodell annorlunda pverkad n Norge
och Danmarks tydliga ministerstyren? Jacobsson kommer fram till att en viktig faktor till hur
frvaltningen
pverkat
de
olika
lnderna
har
att
gra
med
lndernas
inhemska
frvaltningsstruktur, och ett exempel som styrker detta r andelen informella kontakter mellan
politiker och tjnstemn i EU-arbetet.32 I Danmark och Norge sker 53 respektive 62 procent av
kontakterna via informella kontakter nr siffran i Sverige och Finland r 83 respektive 69
procent.33 Nr det gller graden av formella kontakter syns ocks en stor skillnad dr bde
Danmark och Norge anvnder sig av formella kontakter 34 procent av arbetet - i Sverige och
Finland ligger siffran istllet p 16 respektive 12 procent.34 Jacobsson frklarar skillnaden med
att de vstnordiska lnderna har ministerstyre medan Sverige har relativt autonoma verkstllande
myndigheter. Frklaringen som han presenterar handlar om att Sverige inte anpassade sitt
styrsystem till EU, utan beslt att lta den svenska modellen ligga fast med frhoppningen och
tron om att den skulle hantera EU-arbetet vl.35 Att s hg grad av EU-arbetet sker genom
informella kontakter, ser Jacobsson som ett mjligt tecken p att s inte blev fallet.36 Genom
Jacobssons studie tycks tesen om att EU har stor pverkan p frvaltningssystemen styrkas. Om
s r fallet r det intressant att se hur detta har hanterats av centralmakten i de olika lnderna.
Vad gller hur den svenska frvaltningen frndrats sedan EU-tilltrdet, myntar sa Vifell ett
nytt begrepp. Hon tar upp ett av problemen som kan hrledas ifrn att en stor del av den svenska
lagstiftningen utarbetas i stora internationella arbetsgrupper lngt ifrn medborgarna, och de
problem som fljer av att myndighetstjnstemnnen intar olika roller beroende p om de arbetar i
Sverige eller Bryssel.37 Vifell introducerar drfr ett begrepp som hon menar kan appliceras p
denna nya process; enklaver.38 Med enklaver menas att det i det svenska EU-arbetet inom vissa
politiska omrden bildas grupperingar av professionella tjnstemn och politiker som har hg
invvdhet i det europeiska samarbetet och som drigenom har en fysisk tskillnad frn den
31
Jacobsson (2000).
33
34
35
Jacobsson (2000) s. 18
36
Jacobsson (2000) s. 19.
37
Vifell (2006) s. 19.
38
Vifell (2006) s. 28.
32
12
vriga frvaltningen, med egna normer och tta informella och formella kontakter39. Detta leder
enligt Vifell till att den svenska representationen inte lngre har srskilt mycket att gra med den
svenska staten.40 Exempelvis kan politiker och tjnstemn p miljdepartementet och tjnstemn
frn Naturvrdsverket skilja sig frn s mycket frn resten av det svenska politiska systemet att
... de blir ett slags ar av den svenska frvaltningen bestende av en bit av
internationella sammanhang med aktrer som arbetar efter de regler och normer
som rder i den internationella kontexten.41
Vifell illustrerar med sin studie ett bra exempel p hur den svenska frvaltningen pverkas och
kan komma att fortstta pverkas av att numera arbeta i en strre internationell kontext. EU tycks
ha stor pverkan p medlemsstaternas institutioner, och vi kan ven finna std fr att EU ven
har haft stor pverkan p den svenska frvaltningen. Vifell och Jacobsson ger exempel p
omrden inom den svenska frvaltningspolitiken som pverkats av EU, vilket ocks gr i linje
med vrig europeiseringsforskning. Vi kan allts konstatera att tidigare statsvetenskaplig
forskning tyder p att europeiseringen av den svenska frvaltningen har skapat nya arbetsformer
och rutiner fr myndigheternas EU-arbete. Med Brzels och Radellis tankemodeller i tanke
torde denna pverkan ha lett till en respons frn den svenska regeringens sida. Denna respons r
det huvudsakliga analysobjektet fr vr studie. Fr att lyckas med bedriften att gra en fruktbar
underskning av detta krvs dock teoretiska ramverk.
5. Teori
Det som i uppsatsen ska underskas r den styrning som kommer som respons av att
europeiseringen har pverkan p den svenska frvaltningen. Nedan presenteras de teorier som
kommer att utgra spelplanen fr analysen. Frst presenteras skillnaden mellan top down och
bottom up-perspektivet, i syfte att precisera underskningens ansats. Efter det fljer ett avsnitt
om den demokratiska kopplingen till frvaltningens uppbyggnad i syfte att ge underlag fr
vilken typ av normativa tankar som ligger till grund fr en demokratisk frvaltning. Eftersom
studien rr styrning av staten presenteras sedan Pierre & Peters inflytelserika teori om
39
40
41
Vifell (2006) s. 280.

Vifell (2006) s. 280.
Vifell (2006) s. 281.
13
samhllsstyrningens utveckling. Avslutningsvis skdliggrs de problem som kan flja av en

missanpassad styrning av frvaltningen genom principal-agent-teorin.
Top-Down och Bottom-Up

Uppsatsen gr ansprk p att beskriva hur regeringens styrning av myndigheternas arbete i EU
har frndrats ver tid sedan EU-intrdet. Fr att lyckas med detta behver diskussionen frhlla
sig till de klassiska implementeringsteorierna kring hur frvaltningen frhller sig till hierarkin.
Implementeringsteori har ur ett historiskt perspektiv genomgtt olika tankemnster och ider.
Lnge sgs frvaltningen som statens frlngda arm som oproblematiskt sg till att
implementera det som beslutas om p hgre niver. Nr sedan ansatser gjordes att frklara den
process som gick frn policy input till policy outcome anvndes ett perspektiv som syftade
till att de direktiv och regler som kom uppifrn var de som styrde hur organisationen blev
konstruerad - detta perspektiv kallas top down.42
Som reaktion p detta introducerades en ny tanke av Michael Lipsky. Han tog via studier tog
fasta p svrigheterna att kontrollera de byrkrater som arbetar p marken.43 Detta r grunden
till det s kallade bottom up-perspektivet. Lipsky menade att de rutiner och regler som efterhand
byggs upp av byrkrater p markniv har en viktig inverkan p den policy som sedan utfrdas.44
Top down-teoretiker menar att ven om det r svrt att kontrollera tjnstemn s kommer
direktiven nd uppifrn frn en tydlig hierarki. Dessa tv teorier har i akademin debatterats
flitigt och stod lnge emot varandra. Nufrtiden r ett vanligare stt att se p de bda teorierna att
de bda belyser viktiga aspekter av frvaltning och implementering, och att verkligheten r mer
komplex n att det gr att ansluta sig till endera skolan.45
Tidigare nmndes att europeiseringsforskningen varit dominerad av top down-perspektiv, ven
om undantag finns.46 Med detta menas att det tas fr givet att det r EU som pverkar
medlemsstaterna, och inte tvrtom. Bda perspektiven kan vara vrdefulla teoretiska ansatser i
en underskning beroende p vilken del av det politiska systemet man undersker och vad det r
man vill ta reda p. Eftersom vr studie undersker EU:s pverkan av de nationella
institutionerna och vad detta har lett till fr frndringar av dess styrning, kommer sledes ett top
42
Hill & Hupe (2002) s. 44
43
Hill & Hupe (2002) s. 51
44
Hill & Hupe (2002) s. 51
45
Hill & Hupe (2002) s. 58

Se Beyers & Trondal (2003).
46
14
down-perspektiv att nyttjas. Det r med den ansatsen mitt fortsatta resonemang kommer att utg
ifrn och r ocks den som r den mest anvnda premissen i forskning kring europeiseringens
effekter p medlemsstaterna.47
Governance
En av de mer betydelsefulla teorierna som de senaste ren som kommit angende
samhllsstyrning kommer frn Pierre & Peters bok Governance, Politics & the State frn 2000.
Pierre & Peters utgr ifrn pgende tendenser och samhllsfrndringar som de anser p olika
stt omstrukturerar, omorganiserar och utvecklar samhllsstyrningen. Huvudpongen i deras bok
r att ven om staten till synes lmnar ifrn sig makt r det fortfarande en s pass viktig
institution att det som till synes verkar vara ett frsvagande av staten i sjlva verket handlar om
en frndrad och mer anpassad styrning som fortfarande styrs hierarkiskt.48
En
av
de
samhllsfrndringar
som
de
anser
pverka
samhllsstyrningen
internationaliseringen.49 I diskussionen kring vilka effekter internationellt och transnationellt

arbete har p de nationella regeringarna talas det ofta om att regeringar fr allt mindre makt till
fljd av till exempel mer slapphnt kontroll ver myndigheter, som arbetar fr internationella
bestmmelser och ntverk snarare n de nationella.50 Vad Pierre & Peters menar r dock, att vid
en nrmare underskning av denna utveckling, s r det snarare s att nationella regeringar
medvetet lter makten frdelas uppt, mot internationella organ, och nedt, mot myndigheter
och mindre regioner.51 De menar att regering och riksdag har alla mjligheter att p laglig vg
minska, ta kontroll och reglera nationella institutioner som arbetar internationellt, men ibland
vljer att inte gra det och drmed lta spelrummet fr andra aktrer n centralmakten ka.52
Detta str i kontrast mot en organisering av mer klassiskt slag, med hrdare kontroll och mindre
spelutrymme fr de aktrer som skulle utfrda politiken p regional niv, eller genom
frvaltningen.53 Pierre & Peters menar att ven om spelutrymmet fr andra aktrer n
centralmakten kan ha blivit strre, bestr den institutionella kontext som utgr ramverket fr
47
Beyers & Trondal (2003) s. 3.

Pierre & Peters (2000) s. 71-137.
49
Pierre & Peters (2000) s. 114.
50
51
52
53
Pierre & peters (2000) s. 116.
48
15
aktrerna, och den medger fortfarande regeringen som den viktigaste spelaren.54 Men, som de
ocks ppekar, kan detta leda till ett demokratiskt underskott:
Institutions that are granted more autonomy and capabilities lack the
representative channels to ensure electoral input and accountability.55
I linje med Pierre & Peters tankegngar skulle den forskning som tyder p ett kat
tjnstemannainflytande i den politiska processen kunna bero p en anpassning frn
medlemsstaternas regeringar i syfte att tjna andra vrden, vilket eventuellt kan detta leda till ett
kat demokratiskt underskott. Sverige, och det svenska frvaltningssystemet r en del av den
utveckling som Pierre & Peters beskriver. Resonemanget ger oss fr det frsta ytterligare grund
fr att det internationella arbetet kan ha pverkat frvaltningens struktur p markant stt, och att
det fr det andra skl att tro att den svenska staten inte str handfallen infr
internationaliseringen och EU, utan snarare medvetet vljer en av flera vgar att anpassa sig.
Demokrati och frvaltning

En stat i frhllande till byrkrati och demokrati r en p mnga stt problematisk frga att ta sig
an. Som Wockelberg ppekar finns det begrnsat med analytiska verktyg som hjlper oss att
frst och stta oss in i relationen mellan frvaltning och demokrati, inte minst eftersom
demokratiforskare och frvaltningsforskare inte sllan har olika berringspunkter i sin
forskning.56 Detta gr att det finns f tydliga teorier som p riktigt utvrderar olika typer av
frvaltning och dess demokratiska legitimitet.57
Judith Gruber talar om tre olika syner p en demokratisk frvaltning; The Realm of Loose
Constraint, The Realm of Tight Constraint samt The Realm of Moderate Constraint.58 Den
frsta av dessa grundar sig p en id om att byrkrater, dvs. experts inom olika omrden r de
mest lmpade att se till det allmnna bsta, och drfr behver de ocks stort utrymme att sjlva
agera och ta beslut inom sin sfr.59 Tanken r att den reella politiska verkligheten r fr komplex
fr att lta medborgarna sjlv styra sin vardag, samtidigt som de demokratiskt valda politikerna
saknar de resurser som krvs fr att stta sig in i olika frgor och procedurer. P s stt hamnar
54

Pierre & Peters (2000) s.116.
56
Wockelberg (2003) s.32
57
Wockelberg (2003) s.32
58
Gruber (1988) s. 38-45.
59
Gruber (1988) s. 38.
55
16
politikerna p utsidan av den politiska processen medan byrkrater hamnar p insidan.

Byrkrater ges sledes beslutsrtt i olika frgor, i syfte att tjna allmnheten p bsta stt.60
Motsatsen till detta handlar om att det r demokratiskt valda ledare, med en helhetsbild av
medborgarnas preferenser som r i bst position att styra frvaltningen med en stark hand.61
Detta leder till att byrkrater behver kontrolleras hrt, och agera enligt ledarnas tydliga
riktlinjer.62 Den sista tankemodellen, The Realm of Moderate Constraint ger inte samma
ensamrtt p beslutsrtt inom frvaltningspolitiska frgor till ngon utan medger att olika viljor
och kunskaper finns i olika delar av i en stat och att makten br frdelas drefter.63 Vad som gr
en byrkrati demokratisk r att mlet med dess arbete lggs via en demokratisk aktr.64
Antingen via medborgarna sjlva, eller deras valda ledare, men diskussionen om huruvida
kontrollen av frvaltningen ska vara stor eller liten har ingenting att gra med vilken grad av
demokrati man efterstrvar.65 Gruber erbjuder olika tankeskolor i hur byrkrater kan och br
kontrolleras fr att uppn demokratisk legitimitet, samt befster att vrden kan tjnas av ett kat
expertstyre.
Principal agent-modellen
Fr att tydliggra problemet som kan uppst i den fr svensk politik vitala relationen mellan
politiker och myndigheter kan vi behva flytta oss ner en analysniv. Politiker behver
kontrollera sin frvaltning, men ibland rcker inte riktlinjer och tydliga politiska ml till. En
fruktbar teori som gr att applicera p just detta r principal-agent-teorin. Braun och Gaston
frklarar teorin som ett srskilt utbyte av resurser mellan en principal och en agent.66 Principalen
r den som bestmmer och inledningsvis har resurserna, men inte innehar de attribut som krvs
fr att realisera sin vilja.67 De anstller drfr en agent som har de attribut som principalen
saknar, och lter istllet agenten fungera som sin frlngda arm. De resurser som frn brjan
fanns omfrdelas drmed och hamnar istllet hos agenten. Agenten agerar i det hr lget i
principalens stlle, men r fortfarande skyldig att agera utifrn principalens preferenser. Ur detta
skapas tv srskilda problem, hidden action och hidden information.68 Problemen utgr ifrn
60
Gruber (1988) s. 40.

Gruber (1988) s. 42.
62
Gruber (1988) s. 42.
63
Gruber (1988) s. 43-44.
64
Gruber (1988) s. 12.
65
Gruber (1988) s. 12.
66
Braun & Gaston (2003) s.303.
67
Braun & Gaston (2003) s.303.
68
Larue (2006) s. 55.
61
17
premissen att varje aktr vill maximera sina egna preferenser, och grundar sig i det faktumet att
principalen saknar mjlighet att verse hur agenten agerar. Agenten kan drfr agera p ett stt
som principalen annars inte hade tilltit (hidden action).69 Det andra problemet r att principalen
inte har tillgng till den information som agenten fr i arbetet, som i s fall hade kunnat leda till
att principalen hade ndrat sin policy, istllet hamnar ansvaret hos agenten.70
Dessa resonemang gr att applicera i EU-arbetet. Nr Sverige ska representeras i olika sakfrgor
har varken regeringskansliet eller departementen de resurser som krvs fr arbetet i form av
kunskap eller personal. Drfr anlitas myndigheterna, som allts lyder under regeringen, att
representera Sverige. Men i detta arbete som ofta sker p plats i Bryssel har inte
regeringskansliet mjlighet att verse arbetet. Situationen kan drmed leda till att
myndigheternas representanter handlar p eget bevg och att det under arbetets gng
framkommer information som skulle f regeringen att ndra uppfattning i frgan. Detta kan leda
till exempelvis muntliga instruktioner och mnga och flitiga informella kontakter. Frgan om
ansvarsutkrvande blir sledes central i den ovan beskrivna problematik.
6. Material och avgrnsningar

Det har sedan 1995 producerats ett antal rapporter som syftar till att utvrdera Sveriges
medlemskap i EU i vilken utvrderingen av just frvaltningen r en viktig del. I rapporterna
(som bestllts av regeringen) behandlas de omrden som inom frvaltningens EU-arbete kan
frbttras, tillsammans med frslag p hur dessa bst tgrdas. Dessa rapporter utgr en viktig
del av underskningsmaterialet, d jag vill utlsa p vilket stt den svenska frvaltningen
utmanats av EU samt vilka styrsignaler som regeringen sedan vill anvnda fr att rda bot p
problemen.
Sedan jmfrs de slutsatser som de olika utredningarna kommit fram till med de
frvaltningspolitiska propositioner som lagts fram sedan 1995, som berttar hur regeringen p
det formella planet vill frndra styrningen av frvaltningen. Jag gr det frsta nedslaget i den
frvaltningspolitiska propositionen som lades fram 1997, och det andra nedslaget i propositionen
som presenterades tretton r senare, 2010. Urvalet av material anses beskriva styrningsaspekten
av den svenska frvaltningen i EU-arbetet. Den ena sger oss hur det finns frbttringspotential
69
70
Larue (2006) s. 56.

Larue (2006) s. 56.
18
inom frvaltningens EU-arbete, samt vilken styrningsstrategi som anses vara lsningen p
problemet. Den andra berttar genom vilka lagfrslag som regeringen anpassat sig efter dessa
frvaltningspolitiska problem.
Med detta material bedms det kunna utlsas vilka ider som p det formella planet ligger till
grund fr styrningen av tjnstemn i EU. Det kan frvisso vara problematiskt med ett material
som enbart gr ut p att underska det formella planet, eftersom den politiska verkligheten r
lngt mer komplex, hopsydd av individer och informella rutiner. Det kommer att bli svrt att
sga hur styrningen anpassats genom att bara se till de formella dokumenten, men eftersom
frvaltningen styrs av normativa ider om hur den bst skts anser jag att det finns relevans att se
till det formella dr dessa ider rimligen borde formuleras, explicit eller implicit. En annan viktig
aspekt som rttfrdigar valet av material r ocks att de formella dokumenten r det enda som
finns tillgngligt fr oss medborgare nr det kommer till att se hur frvaltningen styrs. Drfr
borde det valda materialet ge en bra bild av frvaltningens styrning ver tid. Skulle annat visa sig
r detta vara ett problem i sig och tyda p en allvarlig brist i insyn av det statliga arbetet.
7. Metod
Metodologisk diskussion
Hypotetiskt skulle tv stora frndringar kunna identifieras i hur frvaltningspolitiken anpassats
enligt de styrdokument som finns till frfogande angende tjnstemnnens styrning i EU-arbetet.
Dels kan fokus som gnas t frvaltningens EU-politiska arbete kat eller minskat ver tid (i de
rapporter som rr den svenska frvaltningen i allmnhet). Det gller att inte vara blind fr att det
faktum att frvaltningens EU-arbete nnu r ganska nytt, och drfr kan ha lett till att
frvaltningens EU-arbete uppmrksammats olika mycket beroende p nr rapporten r skriven.
ven om det kan vara viktigt att markera en sdan kvantitativ frndring r inte det inte det som
underskningen i frsta hand kommer att gna sig t. En kvantitativ underskning r otillrcklig
nr vi vill sga ngonting substantiellt om styrningen, och drmed bedms en kvalitativ analys
vara bst lmpad fr underskningen.
Fokus fr uppsatsen kommer istllet att ligga p att frska uttyda p vilket stt frvaltningen i
EU problematiseras och vilka styrningsstrategier som sedan fresls som lsning p dessa
problem. Det blir ett slags analys av p vilket stt den svenska frvaltningen anses ha utmanats
av myndigheternas tta kontakter med EU:s institutioner och intressegrupper, samt p vilket stt
dessa utmaningar eller problem kan lsas med hjlp av regeringens styrningsverktyg.
19
Den hr studien kommer allts i frsta hand att ta upp de kvalitativa aspekterna av denna
diskussion och koppla dessa till de grundlggande ider som ligger till grund fr de enligt
rapporterna och propositionerna nskade styrningsverktygen. Fr att gra detta krvs, s gott det
gr, intersubjektiva mtinstrument.
Idanalys
Det finns flera beprvade stt att angripa texter p, och det gr i textanalys att urskilja idanalys,
innehllsanalys, argumentationsanalys, narrativanalys, analys av metaforer, visuell textanalys,
diskursanalys och begreppsanalys.71 Det tjnar ingenting till att redogra fr samtliga av dessa
varianter, utan den som bst anses tjna underskningens syfte r idanalysen. D studien har ett
beskrivande syfte kan valet av metod benmnas deskriptiv idanalys.
Tanken med valet av metod grundar sig tanken om att styrinstrument antas ha sin grund i en id,
eller en tanke om hur den svenska frvaltningen bst br styras. Bergstrm & Borus anvnder
begreppet id som:
... svl en frestllning om verkligheten, som en vrdering av freteelser eller en
frestllning om hur man br handla.72
Mlet r att koppla de styrsignaler som frfattats i dokumenten till en srskild styrningsstrategi
vilken bygger p en id eller frestllning om vilka metoder som bst tjnar den svenska
frvaltningens ml. Metodologiskt skiljer sig inte de abstrakta ider som ska uttydas inte mycket
frn att uttyda politiska partiers ideologiska skdning. Det handlar om att i texten uttyda vilka
tgrder som enligt de offentliga dokumenten anses vara bst lmpade som botemedel fr de
frvaltningens inneboende problem, och sedan koppla dessa till en id om hur frvaltningen br
styras. Fr att lyckas med detta krvs ett lmpligt analysverktyg. Det verktyg som bedms vara
bst anpassat fr underskningen r idealtyper. Idealtypen har sitt ursprung i Weber, som
anvnde metoden fr att renodla knda begrepp och ideologier.73 Frdelen med idealtyper r
enligt Esaiasson att det gr att jmfra verkliga samhllsfenomen med en renodlad id och
drmed fnga in samhllsfenomenets karaktrsdrag. 74
71
Se till exempel Bergstrm & Borus (2000).

Bergstrm & Borus (2000) s. 139.
73
74
Esaiasson (2007) s. 158.
72
20
Idealtyper fungerar som ett verktyg och r ingenting som i sin rena form ptrffas i
verkligheten.75 Borus & Bergstrm anvnder sig av idealtyper genom att skapa analysverktyg
bestende av typologiska begrepp som passar in det man vill underska, och drefter placera in
formuleringar i det fack var formuleringen bedms ligga nrmast.76 Borus och Bergstrm hller
dock upp ett varningens finger vad gller anvndningen av idealtyper. Det gller att de r
utformade p s stt att de har stabil grund i teori, och krver drfr god frtrogenhet med svl
materialet som de teorier vari materialets bestndsdelar skall placeras.77
I mitt fall kommer idealtyperna att byggas kring den teori och forskning som tidigare
presenterats angende maktfrdelning i staten till fljd av europeisering. ven om vi inte
kommer att ptrffa idealtyperna i sin renaste form kan vi leta efter formuleringar eller begrepp
som i texten hamnar nra idealtypen. Detta bedms vara det bsta sttet att angripa materialet p.
Ett exempel p underskning som r ganska nra beslktad denna studie som anvnder sig av
idealtyper r Wockelbergs studie av hur de svenska partierna ser p frvaltningens roll i
samhllet.78
Operationalisering
Nsta steg r att utforma idealtyper som det med hg validitet gr att anse att
styrningsstrategierna ligger nrmare eller lngre ifrn. Problemet finner sin lsning i tidigare
forskning kring olika stt att se p frvaltningens styrning och roll i samhllet. Grubers
normativa tankegngar kring frvaltningens spelutrymme anvnds som inspiration i en strvan
efter tv msesidigt uteslutande idealtyper tillsammans med den forskning som redogjort fr
tidigare i uppsatsen som undersker maktfrdelningen mellan den byrkratiska och den politiska
sfren.
Tanja Brzel anvnder sig av resursfrdelning som tecken p hur styrningen pverkas av EU,
detta anser jag vara ett fruktbart begrepp ven i min underskning. I Brzels fall bemter staten
institutionell press frn EU genom att omfrdela resurser mellan olika inhemska institutioner.79
Med resurser menar Brzel maktmedel, i form av till exempel beslutsrtt, kade ekonomiska
medel, information och legitimitet.80 Hennes studie rr frvisso nationella institutioner i form av
75
Bergstrm & Burus (2000) s. 150.

Bergstrm & Burus (2000) s. 150.
77
78
Wockelberg (2003) s. 39.
79
Brzel (1999).
80
Brzel (1999) s. 577.
76
21
regioner, men studien tar ansats i hur nationella institutioner i allmnhet pverkas av
europeiseringen, och torde drfr vara anvndbar ven i en studie som undersker andra
institutioner i staten.81
Vi utgr allts ifrn att det transnationella EU-arbetet, dr olika representanter frn lnder och
intressegrupper samarbetar pverkas uppifrn av EU:s institutioner. Pressen frn EU kan leda
till att resurser omfrdelas inom staten genom strategier, och det r dessa strategier som sedan
genom bedmning kommer att kategoriseras mot ngon av idealtyperna.
Tidigare forskning tyder p att en viktig del av europeiseringens effekter har att gra med
relationen mellan kat tjnstemannainflytande ena sidan, och politisering andra. Kopplar vi
detta till Pierre & Peters resonemang om de nationella lagstiftande institutionerna frmga att
anpassa styrningen efter den situation som rder, genom att till exempel ka utrymmet fr andra
aktrer, har vi teoretisk grund fr att regeringen beroende p situationen kan ka eller minska
utrymmet fr statens aktrer. Detta, tillsammans med Judith Grubers tankar om expertstyre
kontra politikerstyre, utgr grunden fr idealtypernas utformning:
Idealtyp 1: Politiker
kad kontroll av myndighetstjnstemnnens arbete
Strre inflytande i myndigheternas EU-arbete
Idealtyp 2: Myndighetstjnstemn/Expertis:
kat inflytande i EU-arbetet, genom till exempel explicit tillgivna uppdrag.
kade mjligheter fr samverkan med andra myndigheter utan att det fr den delen
innebr kad kontroll av deras arbete.
Den frsta idealtypen rr allts de formuleringar i rapporter och styrdokument som uttalat kar
den politiska sfrens resurser. Med den politiska sfren menas hr departement och regering,
eftersom det r dessa som r tnkta att utforma den politik vilka myndigheterna skall flja i EUarbetet. ven om icke-politiska tjnstemn ocks arbetar inom departementen rknas de allts
hr som den politiska sfren. Maktresurser till den politiska sfren anses ka nr det
implementeras kraftigare kontroll och inflytande i myndighetstjnstemnnens EU-arbete. kad
81
Brzel (1999) s. 556.
22
formalism i syfte att ka kontroll ver myndigheternas agerande i EU-arbetet kan vara ett
exempel, liksom nyinfrda regleringar fr mten med myndighetstjnstemn, som ger den
politiska sfren tilltrde till en arbetsprocess den tidigare inte har haft.
Den andra idealtypen rr kade resurser till myndigheter i sitt EU-arbete vilket ven hr kan rra
sig
om
strre
ekonomiska
resurser,
resurser
form
av
nyskapande
arenor
fr
myndighetstjnstemn att agera, eller resurser i form av kunskap. Detta anses vara de mest
konkreta mtverktygen i som kan nyttjas i syfte att pvisa vilken styrningsstrategi som
frvaltningen i EU-arbetet anpassas efter p en formell niv.
Det finns mnga stt att p djupet g in p hur staten anpassar sin styrning, och detta r det stt
som enligt min frgestllning torde ge en lmplig teoretisk grund fr underskningen. Men
problem och ndrade styrsignaler kommer skert att falla utanfr dessa idealtyper, drfr
introduceras ett tredje variabelvrde; otydlig resursfrdelning som kommer att anvndas i de
frslag som inte ger kad kontroll till vare sig politiker eller myndighetsrepresentanter och
sledes hamnar utanfr idealtyperna 1 och 2. En annan mer djupgende studie hade kunnat
analysera denna kategori djupare och p s stt underska vad som dljer sig bakom mer luddiga
styrsignaler.
Kategori 3: Otydlig resursfrdelning.
tgrder och styrsignaler som inte explicit ger ngon av aktrerna strre resurser.
Av praktiska skl introduceras ven en fjrde kategori som rr styrsignaler som rr andra aktrer
n myndigheter, regering och departement. Genom att kategorisera in strategier som rr andra
aktrer n de fr studien intressant i en kategori 4 kas validiteten p ett enkelt stt, och vi
frskrar oss om att vi enbart undersker de aktrer som r studiens analysobjekt. Fr att
tydliggra presenteras de fyra kategorierna igen.
1: Idealtyp fr frslag som distribuerar kade resurser till representanter fr den politiska
sfren.
2. Idealtyp fr frslag som distribuerar kade resurser till myndighetstjnstemn.
3. Kategori fr frslag som ger en otydlig resursfrdelning.
4. Kategori fr frslag som rr andra aktrer n studiens analysobjekt.
23
Underskningen kommer inte att kunna belysa alla de aspekter som den svenska frvaltningen
pverkats genom EU-arbetet, och det har heller aldrig varit dess ansprk. Genom anvndningen
av idealtyper grs en avvgning i syfte fr att gra underskningen s fruktbar och verblickbar
som mjligt. Vad som rent konkret beskrivs r hur maktfrdelningen mellan tjnstemn och
folkvalda anpassats p det formella planet som ett tecken p hur styrningen i stort anpassats av
EU-intrdet. Tankemnstret illustreras p fljande stt:
Liknande modeller har presenterats frut, av till exempel Risse m fl, Randaelli och Brzel och
vill visa p institutionella frndringar i en medlemsstat i EU. Hypotesen r allts att nr det sker
en missanpassning mellan hur de nationella institutionerna passar in i EU-arbetet s sker en
press uppifrn fr anpassning och omfrdelning av resurser, vilket leder till en
anpassningsstrategi frn statens sida. S lngt stder modellen sig helt och hllet p tidigare
forskning. Nr det sedan sker en omfrdelning av resurser kan detta yttra sig p de tre stt som i
modellen formuleras som kade resurser till politiker, kade resurser till tjnstemn eller otydlig
24
resursfrdelning. Detta leder i sin tur till kostnader i form av frluster av demokrati, effektivitet,
rttskerhet eller p andra stt frluster av vrdefull kunskap och erfarenheter som med tiden
leder till nya anpassningsstrategier. Detta en aning stiliserade ramverk kopplar min underskning
till tidigare beprvad forskning och teori, och ger lsaren en bild av den teoretiska spelplan p
vilken den andra delen av underskningen kommer att ga rum.
Tolkningsstrategi
Anvndningen av idealtyper i samhllsvetenskaplig forskning kan eventuellt leda till
svrhanterliga tolkningsproblem, vilket ptalas av Bergstrm och Borus. Ett problem r de
nyanser som naturligt finns i sprket, vilket kan leda till att brister i intersubjektiviteten.82
Grundregeln som applicerats i denna underskning r att bde uttolkare och avsndare ska vara
verens om vad som r ett frslag och vad som inte r ett frslag. Det material som kvalitativt
granskas bestr av lnga flden av text. Fr att undvika feltolkningar av klumpigt formulerade
meningar bedms enbart de explicita frslagen i dokumenten. Detta kan andra sidan leda till att
vissa underliggande ider missas, men en kvalitativ granskning av varje mening i allt material
hade inte varit tidsmssigt hllbart, det hade ocks kunnat leda till onskade reliabilitetsproblem.
Ett annat problem med anvndningen av idealtyper r att de kan bli formulerade fr snvt, vilket
kan leda till att en stor del av materialet hamnar utanfr definitionen av dem.83 Motsatsen kan
ocks vara problematisk, om idealtyperna formulerade p ett alltfr brett stt, vilket drmed kan
gra det r svrt att dra ngra direkta slutsatser av den indelning som skett av materialet.84 ven
om idealtyperna r tnkta att fungera som ett slags poler mellan Grubers definitioner av kontroll
av byrkraterna medges att verkligheten naturligtvis r mer komplex. Det gr ju att tnka sig ett
scenario dr byrkrater ges stort utrymme att agera fullstndigt sjlvstndigt s lnge de
rapporterar varje steg de tar till politikerna. I dessa fall vrderas dock terrapporteringen till
politikerna hgre, eftersom att dessa rapporter ger politikerna kontroll ver byrkraternas arbete,
dr de kan ingripa om de misstycker.
Exempel
Fr att lsaren ska kunna stta sig in i hur idealtyperna fungerar ges exempel frn
underskningen p hur texten har tolkats. Frst ges exempel p den frsta idealtypen, som rr
kade resurser till den politiska nivn:
82

84
83
25
Tabell 1
Bakgrund till frslag:
Frslag:
Nuvarande, eller avsaknaden, av reglering fr myndigheters
Myndigheten ansvarar fr att en skriftlig rapport lmnas till
resurssttande r ej tillfredstllande.
det eller de berrda departementen efter varje mte dr

Sverige som medlemsstat har fretrtts av en tjnsteman frn
myndigheten.
Rapporten slr i exemplet fast att det saknas reglering fr myndigheters arbete, och som lsning
p problemet fresls en tydligare procedur som ska glla, dr myndigheterna ansvarar fr att ge
en skriftlig rapport till departementen efter varje mte. Detta bedms som att de nuvarande
procedurerna har brister vad gller tillrcklig insyn i myndigheternas arbete och att det drfr
efterfrgas en hgre grad av formalism. Med kraftigare regleringar och kade procedurer fr
myndigheternas arbete inskrnks myndigheternas eget handlingsutrymme, drmed bedms
lsningsfrslaget ligga nrmare idealtyp 1 n 2.
Tabell 2
Bakgrund till frslag:
Frslag:
Det ska framg att deltagare i EU-arbetet fretrder den
svenska regeringen och sledes framfr dess stndpunkter,

ven om de r anstllda i en frvaltningsmyndighet.
I det hr fallet saknas det frvisso ett mer konkret frslag fr hur lsningsfrslaget ska
genomfras, men det r rimligt att tolka det som att det freligger oklarhet om i huruvida
myndighetstjnstemn representerar sin myndighet eller regeringen nr de ingr i transnationella
arbetsgrupper i EU. Genom att frtydliga att myndigheterna str under regeringen gr man den
hierarkiska kedjan tydligare och begrnsar ocks myndighetstjnstemnnens handlingsutrymme.
Drfr har ven denna typ av lsningsfrslag bedmts ligga nrmare idealtyp 1 n 2.
26
Tabell 3
Bakgrund till frslag
Ofta
frs
inte
ngon
Frslag:
strategisk
diskussion
inom
departementet i initiativ och beredningsfasen. Den politiska
Inrtta gemensamma projekt- eller arbetsgrupper (departement

myndighet).
nivn kopplas ej in frrn fr sent.
Att det inrttas gemensamma projekt- eller arbetsgrupper behver i sig inte betyda att kontrollen
av myndigheter kar, ett sdant samarbete finns naturligt mellan departement och myndigheter.
Men eftersom den r en lsning p ett problem som grundar sig i att den politiska nivn kopplas
in fr sent, kan just dessa projekt- och arbetsgrupper ses som ett kat inflytande fr den politiska
nivn i myndigheternas arbete. Eftersom detta p s vis kar den politiska nivns resurser att
influera och pverka, har ven detta frslag bedmts ligga nrmare idealtyp 1.
Den andra idealtypen framhller vrdet av att inte kontrollera myndigheter fr hrt eftersom det
finns andra vrden att tjna p att byrkrater och myndighetsrepresentanter har stort utrymme att
sjlva komma fram till en bra lsning:
Tabell 4
Frslag
Drutver br det anges att myndigheterna har i uppdrag att ta
initiativ, samarbeta med motsvarigheter i Europa och fra

fram
frslag
till
regeringen
EU-frgor
inom
sitt
ansvarsomrde.
Hr har vi ett problem som frvisso rr en avsaknad av reglering fr tjnstemnnen, men

frslaget som lyfts fram r ett i raden som snarare kommer som motreaktion till andra frslag
som tyder p kraftigare reglering. Hr menar kommittn att det br anges att myndigheterna
sjlva ska ta egna initiativ. Detta r ett bra exempel, dr vikten av att myndigheterna sjlva har
27
mjlighet att utforma sin verksamhet lyfts fram. Drmed bedms detta frslag ligga nrmare
idealtyp 2.
Kategori 3 r ingen idealtyp, utan r istllet den kategori dr det r otydligt att se vem av
aktrerna som fr kat respektive minskat spelutrymme i arbetet. Begreppet otydligt kan te sig
abstrakt i en vetenskaplig underskning, men det r ocks pongen med att kategorin
introducerats. Tidigare redogjordes fr idealtyper, och det konstaterades att dessa sllan eller
aldrig ptrffas i verkligheten. Men det kan ocks finnas resultat dr en formulering r alltfr
oklar fr att kunna placeras i en kategori utan att validiteten i underskningen pverkas negativt.
I ett frsk att tydliggra fljer hr ett exempel p kategori 3.
Tabell 5
Frslag
Bde
frmgan
att
faststlla
handlingslinjer och att ordna det
praktiska
samarbetet
mellan
departementen och myndigheterna
br ka
Att en versyn grs med utgngspunkt i det EU-relaterade arbetet av nuvarande

sakomrdesindelning inom statsfrvaltningen. Det finns bl.a. i sammanhanget behov
av att se ver nuvarande departementsindelning fr vissa frvaltningsmyndigheter fr
vilka EU-medlemskapet inneburit frndrade och delvis nya arbetsuppgifter.
Frslaget bedms rra en praktisk lsning fr att effektivisera arbetet. Att myndigheter och
departement omstruktureras p det stt som fresls kar inte inflytande fr ngon av aktrerna.
Frslaget handlar istllet om att frska ka effektiviteten i den nya arbetssituationen i de fall dr
brister i organisationen upptckts. Frslaget bedms ligga nrmast kategori 3 eftersom det inte
gr att sga vem som fr kade eller minskade resurser genom omorganiseringen.
Kategori 4 rr frslag som inte berr den relation mellan myndigheter och regering som utgr
underskningens analysobjekt:
Tabell 6
Frslag
Rutiner skiljer sig mellan departementen, samt att saker ofta
Samrd med Riksdagen. Ansvarigt departement ska skriftligen
inte dokumenteras.
informera riksdagen om kommissionens frslag av vsentlig

betydelse.
28
Detta frslag har tilldelats kategori 4 eftersom det rr relationen mellan riksdag och departement
och drmed hamnar utanfr underskningens fokus som syftar till att underska relationen
mellan myndighetstjnstemn och departement/regeringskansliet.
Det r en smula vanskligt att arbeta med idealtyper d risken r att det blir en alltfr subjektiv
bedmning, men genom dessa exempel br lsaren f en god bild av hur tolkningsarbetet har
fortskridit. Fr att undvika onskade reliabilitetsproblem har materialet dessutom gtts igenom
tv gnger. Med idealtyper och tolkningsstrategier presenterade antas lsaren ha tillrckligt med
vetskap om underskningens operationalisering fr att vi ska kunna g vidare till uppsatsens
resultatkapitel.
8. Resultat
Hrmed kommer resultaten frn den kvalitativa analysen att presenteras i tur och ordning i
lpande text. Resultaten kommer att presenteras kronologiskt, och brjar drfr med
statskontorets rapport frn 1996 och avslutas med den frvaltningspolitiska propositionen 2010.
Fr att lsaren enklare ska frst strukturen presenteras hr resultatens ordningsfljd i listform.
Statskontoret 1996:7: EU-medlemskapets effekter p svensk statsfrvaltning
SOU 1997:57: Betnkande av Frvaltningspolitiska kommissionen I medborgarnas

tjnst
Prop. 1997/98:136: Statlig frvaltning i medborgarnas tjnst
Statskontoret 2000:20: Fem r I EU en utvrdering av statsfrvaltningens medverkan

I EU-arbetet
SOU 2008:118: Slutbetnkande fr 2006 rs frvaltningskommitt Styra och stlla

frslag till en effektivare statsfrvaltning
Prop. 2009/10:175: Offentlig frvaltning fr demokrati, delaktighet och tillvxt
EU-medlemskapets effekter p svensk statsfrvaltning (Statskontoret 1996:7)
29
I april 1995 fick statskontoret i uppgift av regeringen att studera den svenska frvaltningens
arbete med EU-frgor.85 En av rapportens huvudfrgor var att underska frhllandet mellan
departementen och de andra statliga myndigheterna.86 Noterbart r att detta skedde precis efter
Sveriges intrde i EU, innan ngra tydliga effekter av de nya arbetsrutinerna torde ha uppenbarat
sig. Rapportens underlag var enktsvar och personliga intervjuer med tjnstemn, erfarenheter
frn frvaltningens EU-arbete i Finland och sterrike, samt srskilda studier som syftat till att
underska frndringar och pverkan i frvaltningen kopplade till EU-intrdet.87 tta frslag till
frbttringar presenterades i dokumentet.88 I tre av dessa tta frslag var det svrt att avgra om
resursfrdelningen mellan myndigheter och regering pverkades t ngot av hllen och
placerades drfr i kategori 3. I dessa fall rrde det sig i huvudsak om att rapporten uttryckte en
nskan om att f en versyn ver arbetet, samt infra grupper som skulle ha till uppgift att
effektivisera frvaltningens EU-arbete. En utkad versyn bedms inte implicera inte ngon
resursfrndring, dremot kan resultatet av dessa gruppers arbete ha lett till ngon form av
resursfrndring, men det r ingenting som gick att uttyda i analysen.
Tre av frslagen bedmdes ge kade resurser mot den politiska sfren, genom kad formalism
fr myndighetstjnstemn som bedmdes ka regeringens resurser. Det rrde i frsta hand
tydliga skriftliga instruktioner fr myndighetstjnstemnnens arbete i EU.
Ett frslag bedmdes ge kade resurser till tjnstemn eftersom det freslogs en
kompetenshjning av myndighetstjnstemnnen vilket rknas som en resursfrdelning. Det sista
frslaget tilldelades kategori fyra eftersom det rrde ett involverande av det svenska
kommittvsendet.
SOU 1997:57: Frvaltningspolitiska kommissionens slutbetnkande 1997
Regeringen beslt i juni 1995 att tillkalla en kommission som hade i uppdrag att analysera och
utvrdera den statliga frvaltningens organisation och styrning.89 Utredningen stod klar tv r
senare och kom att utgra det huvudsakliga underlaget fr den frvaltningspolitiska
propositionen 1997. Efter analys av utredningen kan det konstateras att den i relativt lg grad
berr EU-frgor, srskilt om vi jmfr med slutbetnkandets motsvarande utredning tio r
senare. Vldigt f explicita frslag rrande frvaltnings EU-arbete presenteras i rapporten som
85
Statskontoret (2000:20) s.37.

SOU (1996:7) s. 9.
87
SOU (1996:7) s. 9.
88
Se bilaga.
89
SOU (1997:57) s.3.
86
30
genomgende behandlar den svenska frvaltningen. Den anses dock nd vara relevant att lta
ing i underskningen eftersom utredningen utgjorde en viktig grund fr styrningen av
frvaltningen under den aktuella tidsperioden. Utredningen r till skillnad frn sin motsvarighet
2007 utformad s att frvaltningens EU-frgor vvs i olika kapitel. Det har dock i
underskningen gtt att urskilja frslag som pverkar styrningen av frvaltningen i EU, men en
noggrannare textgranskning har tillmpats.
Det kan anses uppseendevckande att inte EU fick strre fokus i propositionen s kort inp
intrdet i EU. Eventuellt kan EU-frgornas invvdhet i vriga kapitel vittna om att styrningen av
frvaltningens EU-arbete inte ansgs skilja sig frn styrningsfrgorna av frvaltningen i
allmnhet. Eftersom det r svrt att dra den slutsatsen utifrn den hr studien, hade det i en annan
underskning varit intressant att se om EU-frgorna i hgre grad srbehandlas i styrdokumenten
nu n tidigare.
I den kvalitativa granskningen av texten hittades 11 frslag som hade till syfte att p ett eller
annat stt genom styrningsverktyg frbttra frvaltningens EU-arbete. Av dessa frslag
bedmdes fyra frslag ge kade resurser till tjnstemn, fyra frslag gav otydlig resursfrdelning
och tre frslag rrde andra aktrer n de fr studien intressanta.90 Intressant r att inte ett enda
frslag explicit efterfrgade mer resurser till regeringen och till skillnad frn samtliga vriga
rapporter efterfrgades inte kad formalism vid ett enda tillflle i utredningen
Prop. 1997/98:136: Statlig frvaltning i medborgarnas tjnst
Regeringen lmnade ver proposition 1997/98:136 till riksdagen femte mars 1998. Den bestod
av hundra sidor och innehll riktlinjer regeringens arbete med att utveckla den statliga
frvaltningen.91 I propositionen kunde tta frslag om riktlinjer fr myndigheternas EU-arbete
uttydas. Fyra av de tta frslagen bedmdes ligga nrmare idealtyp 2. Frslagen, som ansgs ge
resurser t myndighetstjnstemnnen, rrde regleringar som p olika stt skulle underltta deras
arbete, samt ett frenklande av regler i EU-arbetet vilket bedmdes ge den dem strre utrymme
att agera i sin myndighetstjnstemannaroll. Regeringen gick p den frvaltningspolitiska
kommissionen sikt att de kande myndighetsfreskrifterna r av ondo. Ytterligare ett av de
frslag
som
bedmdes
ligga
nrmast
idealtyp
rrde
kade
kompetenser
av
myndighetstjnstemn i EU-arbetet. Ett frslag bedmdes inte sga ngonting om
90
91
Se bilaga.
Prop. 1997/98:136, s. 1.
31
resursfrdelningen mellan aktrerna och bedmdes sledes hamna nrmast kategori 3. Tv av

propositionens frslag rrde andra aktrer och bedmdes ligga nrmast kategori 4.
Det sista frslaget handlade om att ka regeringens mjligheter att styra statsfrvaltningen och
mer flexibelt anvnda sig av nya typer av ledningsformer. Tillmpande av frslaget skulle i allra
hgsta grad ka regeringens resurser och bedmdes drfr ligga nrmast idealtyp1.
Statskontoret 2000:20: Fem r I EU en utvrdering av statsfrvaltningens medverkan I
EU-arbetet
Statskontorets rapport fem r i EU kom bara ngra r efter den frvaltningspolitiska
propositionen 1997. P regeringens uppdrag skulle utredningen underska hur den svenska
frvaltningen hade pverkats sedan EU-intrdet.92 Rapporten kom fram till nio slutsatser om hur
den svenska frvaltningen i EU-arbetet behver frbttras. Av dessa nio slutsatser framgr att
det saknas insyn i frvaltningens EU-arbete p en rad punkter.93 Och lsningsfrslaget hamnar i
tta av dessa nrmare idealtyp 1. Rapporten menar att det behvs en kad formalism p flera stt,
och ger flera frslag p hur detta ska g till. Det handlar bland annat om tydligare instruktioner
till tjnstemn, och frbttrade strukturer fr myndigheter i EU-arbetet.94 Bara i ett av deras fall
r frslaget otydligt och tilldelas kategori 3:
Instruktionernas detaljeringsgrad br ven anpassas efter de krav p tydlighet
och frhandlingsutrymme som stlls olika frhandlingssituationer.95
Rekommendationen ppnar fnstret fr att det i olika situationer kan krvas anpassade
instruktioner som inte ndvndigtvis ger mindre t myndigheterna. Detta resulterar i en otydlig
styrsignal som allts tilldelades kategori 3. Mrkbart efterfrgas allts inte mer expertstyre eller
extern ntverksstyrning i syfte att ge myndighetstjnstemnnen mer utrymme verhuvudtaget i
rapporten.
SOU 2008:118: 2006 rs frvaltningspolitiska kommitts slutbetnkande

SOU 2008:118 hade till uppgift att utvrdera den statliga frvaltningens uppgifter och
organisation.96 Kommittn som fick till uppgift att genomfra utredningen tog namnet 2006
92
Statskontoret 2000:20 s.7.

Se bilaga 1.
94
Se bilaga 1.
95
Statskontoret 2000:20 s. 9.
96
dir. 2006:123
93
32
rs frvaltningskommitt, och rapporten frdigstlldes 2008.97 Rapporten bestod av 244 sidor

varav ett kapitel p 26 sidor explicit behandlar frvaltningens EU-arbete. Ett antal problem med
den nuvarande organisationen och styrningen av myndigheters roll i EU-arbetet beskrivs i
rapporten. Huvuddragen tyder p en vergripande brist p tydlighet i myndigheternas EU-arbete
vad gller svl ansvarsfrdelning, direktiv, politiska ml och strategier och dokumentation. En
annan slutsats som rapporten pongterar r att EU-arbetet br skiljas frn det vriga
internationella arbetet.
Som lsning p dessa problem presenteras totalt 29 frslag i varierande grad vad gller precision
till regeringen. I den underskning som genomfrdes i syfte att placera dessa lsningar mot de
tidigare presenterade idealtyperna bedmdes 17 stycken ligga nrmare idealtyp 1, som allts
innebr kade resurser fr den politiska sfren. Av dessa sjutton frslag som bedmdes ligga
nrmare idealtyp 1, r det frmst en kad formalism i myndighetspersonernas arbete genom
skriftliga instruktioner och terrapportering som efterfrgas, tillsammans med att det tydligare
ska framg fr tjnstemnnen att de representerar regeringen. Detta skulle kunna ses som de
huvudsakliga karaktrsdragen hos de frslag som i utredningen bedmdes ligga nrmast idealtyp
1.
Det nst vanligaste resultatet i den frvaltningspolitiska kommittns slutbetnkande var
kategori 3, dr sex frslag hamnade.

Tre av frslagen bedmdes ligga nrmast idealtyp 2, det vill sga kade resurser fr
myndighetstjnstemn. Det br nmnas att dessa franleddes av frslag inom samma omrde
som lg nrmast idealtyp 1. Man skulle sledes kunna argumentera fr att de tre frslagen som
placerades i idealtyp 2 kom som ett slags motfrslag, i ett frsk frn regeringen att gardera sig
frn alltfr mycket reglering inom ett och samma omrde.
Proposition 2009/10:175
I inledningen av den frvaltningspolitiska propositionen 2009/10:175 gr fljande att lsa:
Hur den offentliga frvaltningen utvecklas, organiseras och styrs har stor
betydelse. I propositionen lgger regeringen fram ml och riktlinjer fr det
fortsatta arbetet med i frsta hand den statliga frvaltningen. Det vergripande
mlet fr frvaltningspolitiken ska vara en innovativ och samverkande
statsfrvaltning som r rttssker och effektiv, har en vl utvecklad kvalitet,
97
SOU 2008:118 s.
33
service och tillgnglighet och drigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett
effektivt EU-arbete.98
Propositionen kom att innehlla ett antal lagfrslag och ndringar till stor del baserat p
rapporten som 2006 rs frvaltningspolitiska kommitt presenterade. Det framgr ocks att det i
propositionen kommer att redovisas p vilket stt den svenska frvaltningens EU-arbete kan
frbttras. Propositionen bestod av 279 sidor, varav fem sidor explicit berrde frbttringen av
frvaltningens EU-arbete.99 I dessa kapitel gs det vergripande igenom vad tidigare rapporter
presenterat fr analys, och det ligger fast att den svenska frvaltningsmodellen fortfarande anses
vara ndamlsenlig fr EU-arbetet. vergripande anses fljande omrden vara i behov av viss
utveckling:
Fr att Sverige ska f genomslag fr sin politik i EU och fr att bli nnu
bttre p att uppfylla skyldigheterna enligt medlemskapet och undvika
vertrdelser av EU-rtten, krvs att den svenska frvaltningens sammantagna
EU-arbete sker p ett strategiskt, samlat, tydligt, korrekt och effektivt stt.
Detta gller svl i frslags- och frhandlingsfasen som i genomfrande- och
tillmpningsfasen. Bttre insyn och ppenhet, tydligare ansvarsfrdelning, nya
arbetsstt och bttre rutiner, tidiga initiativ inom prioriterade omrden, ett
utvecklat samarbete mellan myndigheter, en kad involvering av berrda
intressenter samt satsningar p kompetensutveckling r ngra viktiga
utvecklingsomrden.100
Regeringen presenterar sedan totalt fem tgrder som lsning p dessa problem.101 Av
dessa bedmdes fyra av tgrderna ligga nrmare idealtyp 1, och en hamna i kategori 3.
Eftersom tgrderna inte r srskilt mnga till antalet presenteras resultatet hr under:
Tabell 7
Bakgrund
tgrdsfrslag
till tgrdsfrslag
Regeringen
delar
utredningens
bedmning om betydelsen av ppenhet
och insyn i EU-arbetet och betydelsen
ppenhet och insyn i EU-arbetet

frbttras.
Idealtyp
98
Prop. 2009/10:175 s. 1.
Prop. 2009/10:175 s. 47-52.
100
Prop. 2009/10:175 s. 48.
101
Se bilaga 1.
99
34
av
klara
ansvarsfrhllanden.
Myndigheterna deltar ofta aktivt i olika
europeiska arbetsgrupper och ntverk,
men mandatet och handlingsutrymmet
upplevs ibland som otydligt. Vid den
versyn
av
myndigheternas
instruktioner som regeringen gjorde
hsten 2007 pbrjades ett arbete med
att tydligare reglera myndigheternas
EU-arbete. Detta arbete fortstter.
Det ingr i de statliga myndigheternas
uppgifter att bist regeringen i EU
arbetet med svl personal som
kunskapsunderlag. Kompetensbehoven
inom EU-omrdet r i mnga
avseenden gemensamma inom hela
frvaltningen och mjligheterna till
msesidigt lrande stora.
Behovet av kompetensutveckling i
statsfrvaltningen i EU-frgor och EUrtt fljs upp.
Regeringens styrning av Sveriges

agerande i EU:s frhandlingsprocesser
har strkts och ett helhetsperspektiv
skerstlls i allt hgre utstrckning
genom dialog med berrda. Detta arbete
fortstter.
Sveriges
agerande
i
EU:s 1
frhandlingsprocesser ska knnetecknas av
ett helhetsperspektiv och skerstllas
genom dialog med berrda.
Myndigheterna deltar ofta aktivt i olika

europeiska arbetsgrupper och ntverk,
men mandatet och handlingsutrymmet
upplevs ibland som otydligt. Vid den
versyn
av
myndigheternas
instruktioner som regeringen gjorde
hsten 2007 pbrjades ett arbete med
att tydligare reglera myndigheternas
EU-arbete. Detta arbete fortstter.
Regeringens och myndigheternas EUarbete ska lpande fljas upp fr att

skerstlla effektivitet.
9. Slutsats
Det r frvisso svrt att dra ngra entydiga slutsatser av resultatet, men vissa tendenser antas
nd g att sknja. I de tidiga rapporterna kan vi se att kade resurser fr regeringskansliet
fresls i relativt liten utstrckning. Detta mrks srskilt i den frvaltningspolitiska propositionen
frn 1997 som inte lgger fram ett enda frslag som syftar mot att infra regleringar fr kad
kontroll ver myndigheternas EU-arbete. En anledning till detta kan vara att Sverige d var nya i
EU, och att det inte d gick att se behovet av till exempel en kad formalism.
Samtidigt fanns det vetskap om rutinerna fr transnationella samarbetet. Vid millennieskiftet
bedmer Bengt Jacobsson de informella kontakterna mellan myndighetstjnstemn och
regeringskansliet i EU-arbetet vara ett insynsproblem till fljd av myndigheternas EU-arbete. I
utredningen frn 2008 r tgrden till ovanstende problem kad formalism och tydligare
instruktioner fr myndighetstjnstemn. I utredningen frn 1997 beskrivs de informella
35
kontakterna i mer positiva ordalag, dr det snarare lggs vikt vid att det r viktigt med
myndighetstjnstemnnens integritet samt att regering inte fr ge ngon instruktion till
myndighetstjnstemnnen utan att det dokumenteras. En viktig iakttagelse r ocks att de frgor
som myndigheternas EU-arbete srbehandlas i utredningen frn 2008, vilket den inte gr 1997. I
utredning SOU 1997:57 anses istllet myndigheternas arbete vara en del av frvaltningspolitiken
i stort. En jmfrelse mellan dessa tv rapporter, SOU 2008:118 och SOU 1997:57, r srskilt
intressant eftersom de r varandras motsvarigheter. I SOU 2008:118 bedmdes sjutton av 29
frslag ligga nrmare idealtyp 1, vilket innebr att den i ganska hg grad efterfrgar kade
resurser till regeringen. I utredningen frn 1997 bedmdes ett enda frslag ligga nrmare
idealtyp 1. I den tidiga utredningen kan frslagen anses vara mer spridda ver idealtyperna och
kategorierna och i de sena kan de anses vara mer koncentrerade. Om vi dessutom jmfr
statskontorets rapporter 1996:7 och 2000:20 ser vi ocks en kning av frslag som bedmdes
ligga nrmare idealtyp 1. I den frsta rapporten ligger tre av tta frslag nrmare idealtyp 1 och i
den andra ligger tta av nio frslag mot idealtyp 1.
Om vi studerar materialet frn 2000-talet ser vi allts urskilja en tendens att flytta maktresurser
mot den politiska sfren och drmed krympa myndighetstjnstemnnens handlingsutrymme.
Tidigare i uppsatsen beskrevs att det i europeiseringsforskningsdebatterna framkommit olika
resultat av olika forskare, och det har i europeiseringsforskningen gtt att finna svl deparlamentisering som re-parlamentisering, byrkratisering och som reaktion mot detta, en kad
politisering, samt politisk centralisering och spridning och integration av det politiska EU-arbetet
i hela staten. Kopplar vi vra resultat till den forskningen kan vi tolka vra resultat som att
styrningen av den svenska frvaltningen, ssom den r uppbyggd idag, styrs mot en kad
politisering och re-parlamentisering. Detta styrks av att det i hg utstrckning efterfrgas kontroll
av myndigheternas EU-arbete samt tydliga politiska strategier, samtidigt som f frslag
bedmdes ligga nrmare idealtyp 2. I figur 1 illustrerades tankemodellen som gick ut p en
kausal kedja dr EU:s institutioner stter press p de nationella, som i sin tur leder till en
anpassningsstrategi frn regeringens sida. Detta kan se ut p olika stt och involvera andra
aktrer n de som studerades i underskningen. Dremot finns det drag i materialet som tyder p
att resurser till regeringen p det formella planet har kat sedan EU-intrdet. Av de sex rapporter
som granskades kan vi styrka tesen om att regeringen p olika stt skrpa kontrollen av
myndigheternas arbete i EU samt konstatera att detta stt att vilja styra staten r vanligare i det
senare materialet n det tidiga.
36
Sammantaget kan vi sga att flertalen av de problem som rapporterna som utrett hur Sverige
pverkats av EU tycks vara kopplade till en bristande insyn i myndigheternas EU-arbete,
problem som r beskrivna svl i de tidiga som i de senare rapporterna. Mtverktygen kunde
dock under analysen ibland fungera trubbigt. En anledning till att flera frslag placerades i
kategori tre i SOU 1997:137 berodde p att de var av en mer vergripande karaktr, som med
ganska stor sannolikhet kan hvdas ber p att Sverige var s nya i EU att det nnu var svrt att
dra lika explicita slutsatser som i de senare utredningarna.
10. Diskussion
Med slutsatsen som bakgrund frs hrefter en diskussion som kopplar resultatet till diskurs och
teori som tidigare presenterats i uppsatsen. Det gr att diskutera om det som observerats i studien
r en motreaktion p att de svenska myndighetstjnstemnnen ftt ett strre inflytande i takt med
att EU och Sverige integrerats alltmer politiskt. Pierre & Peters talar om hur staten p olika stt
anpassar sig och frndrar sig ver tid, och att den ven gr s till internationalisering och
europeisering. Men eftersom regering och riksdag fortfarande har de lagliga styrinstrument som
krvs fr att kontrollera staten, gr det inte att pst att de saknar makt i en internationaliserad
vrld. Vad som kan antydas i vr underskning r att de nationella lagstiftande organen via
styrningsverktyg sker terfrskra sin kontroll ver myndigheternas EU-arbete. Samtidigt
terkommer vissa problem genomgende genom underskningen. De informella kontakterna
mellan myndighetstjnstemn och representanter frn regeringskansliet r ett problem som tas
upp svl i den frsta rapporten frn statskontoret 1996 som i den sista utredningen frn 2008.
Denna insynsproblematik kan i vrsta fall innebra stora problem vad gller ansvarsutkrvande,
vilket i frlngningen innebr ett demokratiskt underskott. Om vi tolkar Pierre & Peters p s
stt att de nationella lagstiftande organen fortfarande innehar sin starka stllning i staten ven i
en sammanvvd internationaliserad vrld, r det intressant att onskade problem i relationen
mellan nationella myndigheter och EU (t ex de informella kontakterna) trots vilja frn regeringen
inte tgrdas p ett tillfredstllande stt. Detta skulle i s fall g emot Pierre och Peters
resonemang. Skulle det andra sidan vara s att regeringen i den nrmaste framtiden klarar av att
terinfra kontroll av myndigheternas arbete styrker det istllet Pierre & Peters tes.
Ett annat stt att se p saken r att det faktiskt saknas reell vilja frn politiker att frng de
informella strukturerna trots brister i ansvarsutkrvande och demokrati, och att problemet drfr
37
bestr i de formella rapporterna. Spekulationsmssigt skulle detta i s fall kunna innebra att det
i EU-arbetet finns en stor informell dimension som trots tgrder p formell niv, via
propositioner och motioner, alltjmt bestr. En anledning till att regeringen inte anser sig behva
genomfra ngra strre strukturella frndringar av myndigheternas EU-arbete skulle i s fall
kunna ha att gra med att de redan har stor insyn och kontroll via muntliga och informella
kontakter. Om denna informella dimension bestr kan detta innebra problem i form av
ansvarsutkrvande, men det skulle ocks kunna betyda att Sverige i EU-arbetet har en struktur
som snarare pminner om ministerstyre. Detta leder till att riksdagen inom omrdet inte kan
kontrollera regeringen, och d infinner sig ett stort konstitutionellt problem.
Referenslista
Bergstrm, G & Borus, K (2000) Textens mening och makt- metodbok i samhllsvetenskaplig
textanalys (Lund: Studentlitteratur AB)
Esaiasson, P (2007) Metodpraktikan (Stockholm: Norstedts juridik AB).
Hill, M & Hupe, P (2002) Implementing Public Policy (London: Sage Publications)
Gruber, J (1988) Controlling Bureaucracies Dilemmas in Democratic Governance (Berkely
och Los Angeles: University of California Press)
Pierre, J & Peters, G (2000) Governance Politics and the State (London och Hampshire:
Palgrave Macmillian,)
Wockelberg, H (2003) Den svenska frvaltningsmodellen Parlamentarisk debatt om
frvaltnigens roll I styrelseskicket (Uppsala: Skrifter utgivna av statsvetenskapliga freningen I
Uppsala, 155)
Schmitt, H. and J. Thomassen (1999) Political representation and legitimacy in the European
Union (Oxford: Oxford University Press)
Page, E & Wouters, L (1995), The Europeanisation of the National Bureaucracies?, (i

Bureaucracy and the Modern State: An Introduction to Comparative Public Administration)
Goetz, K & Mayer-Sahling, J (2008) The Europeanisation of national political systems:
38
Parliaments and executives (Connecting Excellence on European Governance (CONNEX)

And New Modes of Governance (NEWGOV))
Brzel, T (1999) Towards Convergence in Europe? Institutional Adaptation to Europeanization
in Germany and Spain* (Journal of Common Market Studies)
Jacobsson, B (2000) s. 15. Vrlden i staten - Europeisering, politik och statens organisering
(Score Rapportserie 2000:11)
Radaelli, C (2004) s. 4. Europanization: Solution or problem? (European Integration Online

Papers, EiOP, vol. 8)
Vifell, (2006) Enklaver i staten. Internationalisering, demokrati och den svneska
statsfrvaltningen (Stockholm universitet: Intellecta docucys)
Beyers, J & Trondal, J (2003) How nation states hit Europe- ambiguity and representation in
the European union
Larue, T (2006) Agents in Brussels -Delegation and democracy in the european union (Ume
universitet: Statsvetenskapliga institutionens skriftserie, 2006:01)
Braun, D & Gaston, D H (2003 Principalagent theory and research policy:
an introduction (Science and Public Policy, volume 30, number 5, October 2003, pages 302
308, Beech Tree Publishing, 10 Watford Close, Guildford, Surrey GU1 2EP, England)
Statskontoret (1996:7). EU-medlemskapets effekter p svensk statsfrvaltning.
SOU (1997:57): I medborgarnas tjnst, betnkande av Frvaltningspolitiska kommissionen.

SOU (2009/10:175): Styra och stlla frslag till en effektivare statsfrvaltning,
slutbetnkande fr 2006 rs frvaltningskommitt.
Statskontoret (2000:20): Fem r I EU en utvrdering av statsfrvaltningens medverkan I EUarbetet.
39
Prop. (2009/10:175): Offentlig frvaltning fr demokrati, delaktighet och tillvxt.

Prop. (1997/98:136) Statlig frvaltning i medborgarnas tjnst.
40

Kandidatuppsats

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Kandidatuppsats

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

En studie av regeringens styrning av

SOU 1997:57, s. 22.

Se till exempel Goetz & Mayer-Sahling (2008) och Brzel (2008).

Jacobsson (2000), s. 14.

Vifell (2006) s. 22.

De-parlamentarisation, nr regeringar tvingas ge upp en del av makten mot EU, och

De beskriver ocks europeiseringen

huvudrollsinnehavarna i framtidens reformer av den nationella byrkratin.22

Goetz & Mayer-Sahling (2008) s. 5.

Europeisering och Sverige

Brzel (1999) s.577.

hade pverkats av en kad politisk integration i Europa.31 Metodologiskt r fallstudien intressant,

Vifell (2006) s. 280.

samhllsstyrningens utveckling. Avslutningsvis skdliggrs de problem som kan flja av en

Top-Down och Bottom-Up

Hill & Hupe (2002) s. 44

Hill & Hupe (2002) s. 51

Hill & Hupe (2002) s. 51

Hill & Hupe (2002) s. 58

internationaliseringen.49 I diskussionen kring vilka effekter internationellt och transnationellt

Beyers & Trondal (2003) s. 3.

Demokrati och frvaltning

Pierre & Peters (2000) s. 116.

politikerna p utsidan av den politiska processen medan byrkrater hamnar p insidan.

Gruber (1988) s. 40.

6. Material och avgrnsningar

Larue (2006) s. 56.

Se till exempel Bergstrm & Borus (2000).

Bergstrm & Burus (2000) s. 150.

kad kontroll av myndighetstjnstemnnens arbete

Strre inflytande i myndigheternas EU-arbete

kat inflytande i EU-arbetet, genom till exempel explicit tillgivna uppdrag.

Brzel (1999) s. 556.

Bergstrm & Borus (2000) s. 169.

Nuvarande, eller avsaknaden, av reglering fr myndigheters

Myndigheten ansvarar fr att en skriftlig rapport lmnas till

det eller de berrda departementen efter varje mte dr

Nuvarande, eller avsaknaden, av reglering fr myndigheters

Det ska framg att deltagare i EU-arbetet fretrder den

svenska regeringen och sledes framfr dess stndpunkter,

departementet i initiativ och beredningsfasen. Den politiska

Inrtta gemensamma projekt- eller arbetsgrupper (departement

nivn kopplas ej in frrn fr sent.

Nuvarande, eller avsaknaden, av reglering fr myndigheters

Drutver br det anges att myndigheterna har i uppdrag att ta

initiativ, samarbeta med motsvarigheter i Europa och fra

Hr har vi ett problem som frvisso rr en avsaknad av reglering fr tjnstemnnen, men

Att en versyn grs med utgngspunkt i det EU-relaterade arbetet av nuvarande

Rutiner skiljer sig mellan departementen, samt att saker ofta

Samrd med Riksdagen. Ansvarigt departement ska skriftligen

informera riksdagen om kommissionens frslag av vsentlig

Statskontoret 1996:7: EU-medlemskapets effekter p svensk statsfrvaltning

SOU 1997:57: Betnkande av Frvaltningspolitiska kommissionen I medborgarnas

Prop. 1997/98:136: Statlig frvaltning i medborgarnas tjnst

Statskontoret 2000:20: Fem r I EU en utvrdering av statsfrvaltningens medverkan

SOU 2008:118: Slutbetnkande fr 2006 rs frvaltningskommitt Styra och stlla

Prop. 2009/10:175: Offentlig frvaltning fr demokrati, delaktighet och tillvxt

EU-medlemskapets effekter p svensk statsfrvaltning (Statskontoret 1996:7)

Statskontoret (2000:20) s.37.

myndighetstjnstemn i EU-arbetet. Ett frslag bedmdes inte sga ngonting om

resursfrdelningen mellan aktrerna och bedmdes sledes hamna nrmast kategori 3. Tv av

SOU 2008:118: 2006 rs frvaltningspolitiska kommitts slutbetnkande

Statskontoret 2000:20 s.7.

rs frvaltningskommitt, och rapporten frdigstlldes 2008.97 Rapporten bestod av 244 sidor