Doi: http://dx.doi.org/10.5007/2177-7055.

2013v34n67p199

A Gesto dos Recursos Hdricos e a Cobrana pelo

seu Uso1
The Collection and Management of Water Resources for its Use
Janana Rigo Santin
Universidade de Passo Fundo, Passo Fundo RS, Brasil

Emanuelle Goellner
Universidade de Passo Fundo, Passo Fundo RS, Brasil

Resumo: A gua um dos temas ambientais

mais discutidos em mbito mundial. O que se
percebe que o uso dos recursos hdricos est
sendo feito de forma descontrolada por mltiplos setores, prejudicando sua qualidade e sua
quantidade. A presente pesquisa tem como objetivo analisar os principais instrumentos de
gesto dos recursos hdricos e, dentre eles, h a
cobrana pelo uso da gua, que existe na legislao brasileira desde 1994. Os Comits de Bacias so entidades responsveis pela gesto dos
recursos hdricos e pela implementao da cobrana pelo uso da gua, que se d inicialmente
nas indstrias e na agricultura.

Abstract: Water is one of the most discussed

environmental issues worldwide. What is noticeable is that the use of water resources is being
done in an uncontrolled manner by multiple
sectors, hampering their quality and their quantity. This research aims to analyze the main instruments for water resources management and,
among them, there is a charge for the use of water, which exists in legislation since 1994. The
Watershed Committees are seen as entities responsible for the management of water charging
will occur initially in industries and agriculture.

Palavras-chave: Cobrana da gua. Comits Keywords: Basin Committees. Water. Water

de Bacias. Recursos Hdricos.
Billing.

Recebido em: 16/01/2013

Revisado em: 27/08/2013
Aprovado em: 30/08/2013
1

A Gesto dos Recursos Hdricos e a Cobrana pelo seu Uso

1 Introduo
O presente estudo relata as caractersticas dos principais instrumentos de gesto dos recursos hdricos aplicados para conter e controlar os
inmeros usos da gua. O mtodo de abordagem adotado foi o dialtico,
portanto, ao final, foi apresentada uma sntese sobre a problemtica da
pesquisa. Quanto tcnica de pesquisa, foi utilizada a bibliogrfica, com
consulta doutrina, legislao ambiental e a artigos tcnicos.
Nas palavras de McMichael (2000, p. 1.117), a [...] vida urbana
traz a perda da ecologia. A partir dessas palavras, pode-se observar que
o autor expressa um pensamento negativo sobre o homem e suas relaes
com o meio ambiente, quando responsabiliza os centros urbanos pelos
problemas ecolgicos mundiais, que se multiplicaram e se expandiram
num ritmo muito acelerado durante os ltimos sculos.
Esses centros urbanos chamados de cidades so fontes de inmeros
desenvolvimentos tecnolgicos, que trazem como consequncia o crescimento econmico. No entanto, eles tambm so fontes de pobreza, desigualdade e riscos para a sade do meio ambiente. (MCMICHAEL, 2000,
p. 1.118)
O ser humano, na busca de um desenvolvimento econmico a
qualquer custo, tem explorado os recursos naturais de maneira excessiva, considerando-os inesgotveis, o que tem acarretado muitos danos ecolgicos que, em grande parte, so irreparveis.
Essa situao traz como consequncia a contaminao dos recursos
hdricos, que est fortemente ligada a fatores de ocupao e de uso do
solo, que, conforme o tipo e o grau de impacto, atinge de maneiras diferentes o ambiente (FANTON et al., 2008). Assim, o uso do solo diversifica-se a partir de sua ocupao por diferentes categorias sociais.
Atualmente, os recursos hdricos esto no centro dos temas ambientais mais discutidos em todas as reas do conhecimento. Tal preocupao
se torna visvel medida que a populao aumenta e, juntamente com
ela, o uso desse recurso finito (a gua). O que se percebe que esse uso
est sendo feito de forma descontrolada por todos os mltiplos setores da

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sociedade, como a indstria, a agricultura, o abastecimento, dentre outros.

Alm do uso feito de forma irracional, ainda h o problema da poluio,
o que torna os recursos hdricos escassos no somente em quantidade,
mas tambm em qualidade. Segundo a Organizao das Naes Unidas
(ONU), estima-se que at 2050 mais de 2 bilhes de pessoas estaro sem
gua disponvel para suas necessidades mais bsicas (AGNCIA NACIONAL DAS GUAS, 2005). Para que se preserve esse bem natural,
instrumentos esto sendo desenvolvidos e alguns, que j existem, esto
sendo colocados em prtica. Dentre eles, esto a cobrana, a educao
ambiental e a legislao ambiental. Com isso, o principal objetivo deste
estudo realizar um aporte terico sobre a questo dos recursos hdricos
hoje, ressaltando desde o problema da escassez at o uso dos referidos
instrumentos de gesto em mbito local. Tambm ser analisado o papel
dos Comits de Bacias Hidrogrficas e o modo como est sendo discutida
a questo da cobrana pelo uso da gua. Sendo assim, este estudo se mostra de grande importncia para dar subsdios populao, a fim de que
tenha maior conhecimento sobre esse instrumento de gesto que passar a
ser implantado no municpio de Passo Fundo (RS).

2 Escassez dos Recursos Hdricos

A gua consiste em um recurso natural finito e essencial vida,
como componente bioqumico de todos os seres vivos, como meio de
vida de vrias espcies, como elemento representativo de valores sociais
e culturais, alm de importante fator de produo no desenvolvimento de
diversas atividades econmicas. Considerando que os recursos hdricos
acessveis ao consumo humano direto constituem uma frao mnima do
capital hidrolgico, observa-se, ainda, que a gua, em escala mundial,
um recurso cada dia mais escasso, seja pelo crescimento da populao e
das atividades econmicas, seja pela reduo da oferta. Em consequncia
disso, o preo terico da gua tende a elevar-se, tendo em vista que a demanda est aumentado e a oferta diminuindo.
A Organizao Mundial da Sade (OMS) prev que em algumas
dcadas a gua doce ser o recurso natural mais escasso e disputado

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pela maioria dos pases. Em condies de uso fcil, no haveria mais do

que 0,01% do total de gua do planeta. (AGNCIA NACIONAL DAS
GUAS, 2005)
O ciclo hidrolgico natural constitudo por diferentes processos
fsicos, qumicos e biolgicos. Com a expanso da mancha urbana da cidade, h a necessidade de se aumentar os espaos habitveis, mas no de
modo inadequado e sem planejamento, como se observou historicamente. A expanso urbana deve seguir parmetros e leis, para que se possam
minimizar os impactos ambientais aos recursos hdricos locais, por meio
de medidas mitigadoras, de preveno e de controle ambiental. Quando
o homem entra nesse sistema e se concentra no espao urbano, produz
grandes alteraes que modificam drasticamente o ciclo e que trazem
consigo impactos significativos para o prprio homem e para a natureza, ou seja, gera-se escassez em termos de quantidade e de qualidade de
gua. (MENEZES et al., 2009)
Sabe-se que aproximadamente 97,5% da gua existente no planeta
salgada e somente 2,5% doce. Dentre esses 2,5%, somente 0,5% esto
disponveis para suprir as necessidades do ser humano. Os ltimos relatrios do Instituto Mundial de Recursos do Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente apontam para a reduo do volume disponvel de
gua e para os efeitos dos seus usos mltiplos, o que d inicio aos conflitos pelo seu uso. Alm disso, o fato de a distribuio da gua mundial ser
desigual contribui e muito para a preocupao com os recursos hdricos.
(TUNDISI, 2003)
De acordo com Tundisi (2003), outro fator que agrava a situao
dos recursos hdricos no mundo so as interferncias antrpicas sobre o
ciclo hidrolgico, o que pode diminuir a vazo de gua em alguns pases em torno de 70%. As principais atividades humanas que se pode citar
como intereferentes no ciclo hidrolgico so a construo de reservatrios, o uso excessivo de guas subterrneas e a importao e transposio
da gua entre bacias hidrogrficas. O consumo de gua nas atividades humanas varia muito entre diversas regies e pases.
Os usos mltiplos da gua e as permanentes necessidades de gua
frente s grandes demandas industriais e agrcolas tm gerado permanente
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presso sobre esse bem, que finito. No incio da dcada de 1960, houve considervel acrscimo no uso da gua na agricultura, principalmente
para irrigao, na produo de sunos e de aves e dessedentao de animais. Os usos mltiplos da gua incluem tambm a irrigao e a utilizao domstica, a navegao, a indstria, a minerao, o esgoto sanitrio, a
gerao de energia, a pesca, a recreao e o turismo.
O fenmeno da escassez no , entretanto, atributo exclusivo das
regies ridas e semiridas. Muitas regies com altos ndices pluviomtricos, mas que geram volumes insuficientes para atender s demandas
excessivamente elevadas, tambm experimentam conflitos de usos e sofrem restries de consumo que afetam o desenvolvimento econmico e a
qualidade de vida. (HESPANHOL, 2003)
A irrigao corresponde em mdia a 73% do consumo de gua no
mundo, enquanto 21% so utilizados na indstria e apenas 6% destinado
ao consumo domstico. Um bilho e duzentos milhes de pessoas (35%
da populao mundial) no tm acesso gua tratada. Um bilho e oitocentos milhes de pessoas (43% da populao mundial) no contam com
servios adequados de saneamento bsico, sendo que a maior parte dos
trs bilhes (ou mais) de habitantes, que devem ser adicionados populao mundial no prximo meio sculo, nascer em pases que j sofrem de
escassez de gua. (HESPANHOL, 2003)
A vazo mdia anual nos rios no territrio brasileiro de 179 mil
m/s (5.560 km/ano). Esse valor corresponde a aproximadamente 12% da
disponibilidade mundial de gua superficial que de 1,5 milhes de m/s.
A regio Amaznica a regio que detm aproximadamente 76,3% dos
recursos hdricos superficiais. (SHKILOMANOV, 1998)
De acordo com Tundisi (2003), as principais bacias hidrogrficas do
continente sul-americano, a Bacia Amaznica e a Bacia do rio da Prata,
so de fundamental importncia para o Brasil. A Amrica do Sul abundante em rios, os quais tm papel ecolgico, econmico e social extremamente relevante. Alm disso, a regio apresenta, ainda, uma variedade
de habitats, flora e fauna especializadas e diversificadas, que constituem
importantes reservas de gua doce utilizadas para inmeras finalidades.
Juntamente com o crescimento das cidades e da demanda dos recursos
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A Gesto dos Recursos Hdricos e a Cobrana pelo seu Uso

hdricos surgem impactos de variada magnitude e distribuio pelo pas.

Em mbito nacional, o principal problema deve-se ao lanamento de esgotos domsticos nos recursos hdricos, pois apenas 47% dos municpios
possuem rede coletora de esgoto e somente 18% recebem tratamento.
Estudos realizados pela Agncia Nacional das guas (2005) avaliaram a relao entre disponibilidade e demanda em 12 regies hidrogrficas brasileiras, e os resultados mostram que o Brasil rico em termos de
disponibilidade hdrica. Entretanto, bacias localizadas em reas que apresentam uma combinao de baixa disponibilidade e de grande utilizao
passam por situaes de escassez. Devido a essa escassez, faz-se necessrio que se utilize dos recursos adequadamente para que se preserve e se
sensibilize a populao acerca da importncia da preservao dos recursos hdricos, para as presentes e as futuras geraes.

3 Legislao dos Recursos Hdricos

O Brasil vem produzindo, desde o incio do sculo passado, legislao e polticas pblicas que buscam paulatinamente valorizar seus recursos hdricos. A crise econmica no final do sculo XIX e no incio do
sculo XX, centrada na troca do modelo econmico (de agrrio para industrial), exigiu uma maior utilizao da energia eltrica para a gerao
de riquezas. Nesse contexto socioeconmico, foi publicado o Decreto n.
24.643, de 10 de julho de 1934, denominado Cdigo de guas Brasileiro. Mesmo voltado para a priorizao da energia eltrica, o Cdigo de
guas de 1934, como ficou conhecido, inicia um trabalho de mudana de
conceitos relacionados ao uso e propriedade da gua. Esse Cdigo, que
foi criado com a finalidade de estabelecer o regime jurdico das guas no
Brasil, dispe sobre sua classificao, sua utilizao e sobre o aproveitamento do potencial hidrulico, fixando as respectivas limitaes administrativas de interesse pblico. Encontram-se nele positivados os primeiros
dispositivos legais que tratam da cobrana pelo uso da gua. O artigo 43
aborda a outorga, ao citar que a
As guas pblicas no podem ser derivadas para as aplicaes da
agricultura, da indstria e da higiene, sem a existncia de concesso

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administrativa, no caso de utilidade e, no se verificando de autorizao administrativa, que ser dispensada, todavia, na hiptese de
derivaes insignificantes. BRASIL, 1934, art. 43)

Tambm o artigo 139 aborda o instrumento da outorga ao citar que

O aproveitamento industrial das quedas de gua e outras fontes de
energia hidrulica quer de domnio pblico, quer de domnio particular, far-se- pelo regime de autorizaes e concesses institudas neste Cdigo. (BRASIL, 1934, art. 139)

Segundo Souza (1997), a aplicao do Cdigo de guas juntamente com a evoluo dos problemas socioeconmicos do pas possibilitou alteraes no modelo de administrao pblica e de novas normas
legais.
Algumas legislaes foram precursoras desses novos sistemas de
gesto, entre elas pode-se destacar a Constituio Federal de 1988, que
permitiu aos Estados e Unio criarem seus sistemas de gesto de recursos hdricos, diferenciando o que seriam os bens da Unio como os lagos
e os rios que banham mais de um Estado, e permitiu classificar os bens
dos Estados, entre eles as guas subterrneas ou superficiais.
Outra importante legislao foi a Lei Estadual n. 10.350/94, que implantou no Rio Grande do Sul o Sistema Estadual de Recursos Hdricos
e a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, determinando em seu artigo
1 que a gua um recurso natural limitado e, por isso, dotado de valor
econmico. Em seu artigo 5, a referida lei destaca a participao dos Comits de Bacias Hidrogrficas como integrantes do Sistema estadual de
recursos hdricos. (SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE RS, 2008)
Em sequncia, tem-se a Lei Federal n. 9.433/97 que implantou a
Poltica Nacional de guas e o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (SINGREH). Por meio da Lei n. 9.433/97 foi instituda
a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o Sistema Nacional de Gesto de Recursos Hdricos. A promulgao dessa lei consolidou um avano
na valorao e na valorizao da gua, fazendo surgir instrumentos bsicos da gesto dos recursos hdricos. Esses instrumentos so: a) plano
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de recursos hdricos que, segundo os artigos 6 e 7 da lei, so diretores

e de longo prazo e visam a fundamentar e a orientar a implementao da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o gerenciamento dos recursos
hdricos, com horizonte de planejamento compatvel com o perodo de
implantao de seus programas e projetos; b) a outorga de direito de usos
das guas, que tem como objetivo assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso aos
recursos hdricos; c) a cobrana pelo uso da gua, cujo objetivo estimular o uso racional da gua e gerar recursos financeiros para investimentos
na recuperao e na preservao dos mananciais das bacias. A cobrana
no um imposto, mas um preo condominial, fixado a partir de um pacto entre os usurios de gua e o Comit de Bacia, com o apoio tcnico
da ANA; d) e, como ltimos instrumentos, o enquadramento dos corpos
dgua e o sistema de informaes sobre recursos hdricos O enquadramento de corpos dgua estabelece o nvel de qualidade a ser alcanado
ou mantido ao longo do tempo. Mais do que uma simples classificao,
o enquadramento deve ser visto como um instrumento de planejamento,
pois deve tomar como base os nveis de qualidade que deveriam possuir
ou ser mantidos para atender s necessidades estabelecidas pela sociedade
e no apenas a condio atual do corpo dgua em questo. O enquadramento busca assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais
exigentes a que forem destinadas e diminuir os custos de combate poluio das guas, mediante aes preventivas permanentes. No momento
o Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CRH) homologou a proposta
de enquadramento das guas superficiais que estabelece os parmetros de
qualidade para o uso dos recursos hdricos na Bacia Hidrogrfica do Rio
Passo Fundo para os prximos 20 anos. A Resoluo n. 120 est publicada no Dirio Oficial do Governo do Estado do dia 3 de janeiro de 2013 e
possui fora de Lei. A proposta de enquadramento aprovada foi definida
pela populao da bacia em audincias pblicas realizadas no ano passado. Esse processo faz parte do Plano de Bacia que iniciou h dois anos.
O enquadramento o estabelecimento da meta de qualidade da gua a ser
obrigatoriamente alcanada ou mantida em determinados trechos da bacia
de acordo com os usos pretendidos ao longo do tempo. A meta atingir
em 2031 classes nobres denominadas 1 e 2, onde a qualidade da gua

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maior. (COMIT DE GERENCIAMENTO DA BACIA HIDROGRFICA DO RIO PASSO FUNDO, 2013)

Inspirada no modelo francs, a legislao brasileira sobre recursos
hdricos um modelo ambicioso de gesto do uso dos rios e, de acordo
com essa Lei, as decises sobre os usos dos rios em todo o Pas devem
ser tomadas pelos Comits de Bacias Hidrogrficas, que so constitudos
por representantes da sociedade civil (1/3), do estado (1/3) e dos municpios (1/3). A partir da promulgao da Lei n. 9.433/97, dado um novo
enfoque para a questo hdrica, a gesto do uso da gua por bacias hidrogrficas e o conceito do usurio pagador. A nfase legislativa incide na
racionalizao do uso da gua, estabelecendo princpios e instrumentos
para sua utilizao. (SOUZA, 1997)
Tem-se, por fim, a Lei Federal n. 9.984/2000, que criou a Agncia
Nacional de guas (ANA), integrante do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, estabelecendo regras para a sua atuao,
sua estrutura administrativa e suas fontes de recursos. A ANA tambm se
torna responsvel pela gesto financeira da cobrana pelo uso da gua.
(SOUZA, 1997)
Com relao implementao dos instrumentos de gesto (Plano de
Bacia, Enquadramento, Outorga e Cobrana), em parte diversas da legislao de recursos hdricos, no ser possvel evitar que em vrias regies
sejam aplicadas diferentes regulamentaes, especialmente no mbito da
cobrana. Precisamente na fase inicial, devero formar-se a configuraes contraditrias entre a populao. (HARTMANN, 2010)

4 Comits de Bacias Hidrogrficas

Um Comit de gerenciamento de recursos hdricos o parlamento
das guas de uma regio, no qual a populao e os usurios, juntamente com os rgos do governo, interagem para gerenciar a qualidade e a
disponibilidade das guas em uma determinada bacia hidrogrfica.
uma entidade deliberativa, com atribuies legais baseadas na Lei Federal n. 9.433/97 e na legislao estadual dos recursos hdricos, a Lei n.
10.350/94 (BRASIL, 1994, 1997). Tal Comit faz parte do Sistema EstaSeqncia (Florianpolis), n. 67, p. 199-221, dez. 2013

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dual de Recursos Hdricos, juntamente com o Conselho de Recursos Hdricos (CRH), o Departamento de Recursos Hdricos (DRH), a Fundao
Estadual de Proteo Ambiental (FEPAM) e as Agncias de Regies Hidrogrficas.
A gesto dos recursos hdricos, como uma poltica pblica envolvendo todos os usurios e a populao, foi um passo necessrio para superar o enfoque de atacar apenas os efeitos localizados da poluio e da
demanda crescente. Nesse sentido, a bacia hidrogrfica a unidade ideal
para a aplicao regionalizada dessa poltica, pois a unidade natural dos
recursos hdricos. O enfoque de planejamento e o uso de instrumentos de
gesto, como a outorga do direito de uso da gua e a cobrana pelo mesmo uso, garantem, nos pases em que so aplicados, resultados efetivos
na recuperao e na conservao dos recursos hdricos, bem como no seu
melhor compartilhamento.
Os Comits so conhecidos como os Parlamentos da gua, nas
respectivas bacias. Isso significa que sua funo , basicamente, deliberativa, com poderes para decidir sobre questes bem definidas na Lei n.
10.350/94, que no seu artigo 2 estabelece que preciso existir promoo
na harmonizao entre os mltiplos usos dos recursos hdricos (BRASIL,
1994). J seu artigo 4 determina a participao comunitria por meio
da criao dos comits de gerenciamento de bacias hidrogrficas, congregando usurios da gua (indstria, comrcio, abastecimento urbano,
agricultura), representantes polticos e instituies de ensino. Alm disso,
atuam como fruns de debate sobre questes afins aos usos dos recursos hdricos, sempre entendidos como bens ambientais (portanto, intrinsecamente vinculados aos demais componentes ambientais), como bens
sociais (devido importncia da gua e dos cursos de gua em todas as
manifestaes de vida coletiva) e como bens econmicos, em funo de
sua escassez cada vez maior e pelo valor que a gua tem no processo produtivo. (GRASSI, 2003)
A Lei n. 10.350/94 determina que todo Comit tenha 40% de seus
integrantes representando os diferentes usos da gua na bacia, 40% representando a sociedade da bacia e 20% representando o Poder Pblico Estadual e Federal (os dois nveis que detm o domnio das guas no Brasil)

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(BRASIL, 1994). A proporcionalidade entre esses segmentos foi definida

pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos, na Resoluo n. 5, de 10
de abril de 2000 (BRASIL, 2000). Essa norma estabelece diretrizes para
formao e funcionamento dos Comits de Bacias Hidrogrficas, representando um avano na participao da sociedade civil nos Comits. Nos
Comits de Bacias de rios fronteirios e transfronteirios, a representao
da Unio dever incluir o Ministrio das Relaes Exteriores e naqueles
cujos territrios abranjam terras indgenas, representantes da Fundao
Nacional do ndio (FUNAI) e das respectivas comunidades indgenas.
Os Comits sero presididos por um de seus membros, eleito por
seus pares para um mandato de dois anos, permitida a reconduo. Todos
os integrantes de um Comit devero ter plenos poderes de representao
dos rgos ou entidades de origem. Cabe ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos estabelecer as normas e orientar a constituio dos Comits.
O decreto do Chefe do Poder Executivo Estadual instituir os Comits de
Bacias e aprovar os seus Regimes Internos. O regimento criado para
organizar as formas de gesto e de participao, assim como o nmero
total de integrantes, que varia atualmente entre 35 e 50 entidades representadas. No processo de formao de cada Comit (com durao de dois
ou trs anos), a comunidade regional discute e decide qual composio
bsica refletir melhor as caractersticas de usos e de organizao social
da regio (bacia hidrogrfica).
Os comits tm reunies ordinrias peridicas (mensais ou bimensais, conforme o comit) e grupos de trabalho ou comisses que desenvolvem atividades especficas (sempre dentro da orientao de que o comit
no um rgo executivo nem fiscalizador, mas deliberativo, opinativo e
articulador). Cada comit elege, bianualmente, um presidente e um vice-presidente (dentre os representantes dos usurios ou da populao) e o
presidente indica um secretrio executivo. A diretoria eleita auxiliada
por uma Comisso Permanente de Assessoramento (CPA). Qualquer entidade interessada em participar de um Comit de Bacia deve acompanhar as suas atividades e inscrever-se na oportunidade de uma eleio.
Independentemente disso, todas as atividades de um Comit so abertas
e, muitas vezes, h reunies e grupos de trabalho nos quais a participao
possvel. (GRASSI, 2003)
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A Gesto dos Recursos Hdricos e a Cobrana pelo seu Uso

A ideia de participao tem redimensionado no apenas as polticas

pblicas, mas tem se tornado uma verdadeira panaceia nas organizaes
no governamentais e nos organismos internacionais, alm dos partidos
polticos de esquerda. Os Comits de Bacias, como de resto diversas outras instncias criadas nessa concepo, experimentam uma srie de fragilidades para a participao de todos os atores que dele fazem parte. Um
dos problemas a criao de Comits por um mandato poltico. O ritmo
imposto pelas gestes polticas muito diferente do ritmo das organizaes da sociedade civil, particularmente daquelas representativas de grandes grupos como sindicatos e associaes, que frequentemente reclamam
de falta de tempo e de condies de mobilizao de suas bases. Juntar um
grupo de entidades, com ou sem legitimidade na comunidade, criar um
comit para realizar determinadas aes e dizer que o processo foi participativo so estratgias bastante fceis de serem realizadas e tambm criticadas. Por sua vez, a implementao de uma poltica, negociada dentro
de uma estrutura de governo, no raro, sofre influncia de determinados
grupos que podem vir a resistir duramente criao de espaos participativos.
interessante o caso da Bahia, em que o governo resiste veementemente a criar os Comits, e onde existem apenas associaes de usurios,
nas quais no esto presentes organizaes da sociedade civil. H ainda
outra estratgia muito comum, que no negar frontalmente a participao, mas min-la, por meio de subterfgios que visam a destituir de poder
os espaos participativos. Exemplos disso so as prticas de colocar uma
maioria de participantes da esfera pblica, no convocar para reunies,
no convidar organizaes de oposio ou contestatrias a participarem, indicar representantes sem poder de tomar deciso, ou mesmo limitar as competncias da instncia participativa. (CARDOSO, 2003)
Alm disso, o processo de municipalizao levou criao de tantas instncias de participao que, no caso de municpios pequenos, particularmente, acaba esgotando os recursos humanos disponveis e a possibilidade de representao das organizaes existentes. Isso pode levar
ao fortalecimento de determinados atores, por participarem de diversas
instncias colegiadas, ou ao simples esvaziamento do comit, em razo
da sobrecarga dessas pessoas. (CARDOSO, 2003)
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Atualmente, existem 93 Comits de Bacias estaduais institudos em

todo pas, distribudos em dez estados. Alm de seis Comits de Bacias de
rios estaduais. So Paulo o Estado que possui um nmero maior, com
22 comits, seguido de Minas Gerais, que possui 17; e Rio Grande do
Sul, com 16. (MELLO, 2001)
Segundo Garjulli (2002), quanto s atribuies dos Comits, a Lei
n. 10.350/94, no artigo 19, define explicitamente como:
I encaminhar ao Departamento de Recursos Hdricos a proposta
relativa bacia hidrogrfica, contemplando, inclusive, objetivos de
qualidade, para ser includa no anteprojeto de lei do Plano Estadual
de Recursos Hdricos;
II conhecer e manifestar-se sobre o anteprojeto de lei do Plano
Estadual de Recursos Hdricos previamente ao seu encaminhamento ao Governador do Estado;
III aprovar o Plano da respectiva bacia hidrogrfica e acompanhar
sua implementao;
IV apreciar o relatrio anual sobre a situao dos recursos hdricos do Rio Grande do Sul;
V propor ao rgo competente o enquadramento dos corpos de
gua da bacia hidrogrfica em classes de uso e conservao;
VI aprovar os valores a serem cobrados pelo uso da gua da bacia
hidrogrfica;
VII realizar o rateio dos custos de obras de interesse comum a
serem executadas na bacia hidrogrfica;
VIII aprovar os programas anuais e plurianuais de investimentos em servios e obras de interesse da bacia hidrogrfica tendo por
base o Plano da respectiva bacia hidrogrfica;
IX compatibilizar os interesses dos diferentes usurios da gua,
dirimindo, em primeira instncia eventuais conflitos. (BRASIL,
1994, art. 19)

O Estado do Rio Grande do Sul divide-se em trs regies hidrogrficas: a Regio do Rio Uruguai, que coincide com a bacia nacional do
Uruguai; a Regio do Guaba; e a Regio do Litoral, que coincide com

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A Gesto dos Recursos Hdricos e a Cobrana pelo seu Uso

a bacia nacional do Atlntico Sudeste (SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE RS, 2008). As regies citadas comportam um total de 25 Bacias Hidrogrficas, que foram criadas pela Lei n. 10.350/94, prevendo o
gerenciamento desses compartimentos hidrogrficos, por meio do Plano
Estadual de Recursos Hdricos. (BRASIL, 1994)
As Bacias Hidrogrficas indicadas anteriormente consistem em reas de captao natural da gua da chuva. Isso ocorre quando h escoamento na superfcie do solo para um corpo de gua ou seu contribuinte.
As pesquisas realizadas por Neckel (2011) relatam que o Rio Grande do Sul contempla, em sua totalidade, 24 Comits de Bacia. A pesquisa
mostrou que 54% das reunies dentro dos Comits de Bacias esto acontecendo de forma mensal, 29% bimestral, 4% trimestral e 13% semestral. Os setores de maior representatividade dentro dos Comits de Bacias
consistem em 9% de ONGs, 11% no Poder Pblico, 7% de indstria, a
agricultura contempla 20%, 12% no setor de abastecimento urbano, 11%
de instituies de ensino e 30% na sociedade civil. Quando analisados os
Comits de Bacias existentes, percebeu-se que 100% deles no possuem
o Plano de Bacia consolidado nas etapas A, B e C, que significam:
a) Etapa A Diagnstico dos Recursos Hdricos da Bacia;
b) Etapa B Cenrios Futuros dos Recursos Hdricos na Bacia; e
c) Etapa C Programa de Aes da Bacia.
Entretanto, 92% deles esto com seus Planos de Bacia em andamento, enquanto os demais 8% no esto em andamento. (NECKEL, 2011)
Os desafios hoje enfrentados pelos Comits de Bacias Hidrogrficas so to grandes quanto suas potencialidades. O processo poltico prprio que vem sendo construdo, evidentemente, est carregado de velhos
vcios, entretanto, sua prpria dinmica traz novos ares. No h dvida
de que os comits j esto contribuindo para fortalecer o papel dos diversos atores sociais na discusso e na criao de polticas pblicas que contemplem os interesses de uma camada maior da populao. O que seria
inadmissvel que esses comits reforcem as elites polticas e ampliem as
desigualdades. Cabe a todos (gestores e acadmicos) tomar conscincia
para os rumos que eles possam tomar.
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Janana Rigo Santin e Emanuelle Goellner

5 Cobrana pelo Uso da gua

Pode-se classificar o conflito de interesses sobre a gua em trs planos. O primeiro refere-se ao desenvolvimento das atividades humanas. A
partir do momento em que o homem descobre maiores possibilidades tecnolgicas voltadas ao desenvolvimento, ele utiliza os recursos naturais de
forma mais intensa. Quando a populao aumenta, evidentemente o uso
dos recursos naturais ser mais demandado.
O segundo plano de conflito refere-se ao fato de haver vrios tipos
de usos. A distribuio de gua e a irrigao so usos chamados consultivos, pois retiram o recurso do corpo hdrico. Outros no consomem, mas
apenas se utilizam da vazo, como o caso da navegao e da energia
eltrica. Nem sempre, porm, esses usos so complementares entre si. Por
exemplo, irrigao incompatvel, em ltimo caso, com a navegao, j
que esta necessita de volume, havendo ainda outros usos, como a prpria
irrigao, que necessita retirar o recurso do corpo hdrico.
O terceiro plano de conflito consiste no risco de dano pelo mau uso
da gua. Se a gua no utilizada com as cautelas necessrias para a sua
preservao, a sua qualidade fica comprometida e, consequentemente, a
quantidade de gua disponvel diminui. O dano verificado na ocorrncia
da poluio, da escassez e do assoreamento dos corpos de gua. (GRANZIERA, 2000)
Segundo Granziera (2000), cabe ao Direito estabelecer as regras de
soluo desse conflito de interesses por meio das polticas nacional e estaduais de recursos hdricos. possvel classificar seus instrumentos em
duas ordens: os de planejamento do uso, cuja funo ordenar o uso, diminuindo ou solucionando os conflitos; e os de controle do uso, com a
finalidade de evitar a m utilizao e o dano.
A cobrana pelo uso da gua surge como um instrumento de gesto
que est em fase de implantao em muitos estados, inserindo-se na Poltica de Recursos Hdricos como um instrumento financeiro. Todavia, no
deixa tambm de ser um instrumento de controle que conferir gua um
valor econmico, o que enseja o uso racional. (GRANZIERA, 2000)

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A Gesto dos Recursos Hdricos e a Cobrana pelo seu Uso

A cobrana pelo uso da gua fundamenta-se nos princpios do poluidor-pagador e do usurio-pagador. De acordo com o princpio do
poluidor-pagador, se todos tm direito a um ambiente limpo, o poluidor deve pagar pelo dano que provocou. Havendo um custo social proveniente de uma determinada atividade, esse poluidor deve ser internalizado ou assumido pelo empreendedor. Ou seja, se uma indstria exerce
determinada atividade e com isso causa poluio ou degradao de um
rio, o custo da despoluio deveria ser assumido por essa indstria. Segundo o princpio do usurio-pagador, paga-se pela utilizao da gua.
Na verdade, o poluidor no deixa de ser um usurio, que se utiliza desse
recurso para diluir e transportar efluentes. Todavia, existe essa diferena
doutrinria, embora a cobrana recaia sobre um e outro, apresentando trs
finalidades bsicas: a primeira, didtica, a de reconhecer o valor econmico da gua; a segunda incentivar a racionalizao, por uma questo
lgica: pelo fato de se pagar, gasta-se menos e buscam-se tecnologias que
propiciem a economia; por ltimo, financiar todos os programas que estiverem contidos no plano, quer dizer, um instrumento de financiamento da
recuperao ambiental dos recursos hdricos.
No Brasil, existe uma srie de propostas concretas para a cobrana
pelo uso da gua. De acordo com as diretrizes legais, os modelos de cobrana referem-se a todas as classes de uso de recursos hdricos superficiais. Primeiramente, cobra-se pela captao temporria; em segundo lugar pelo consumo definitivo, e, em terceiro lugar, pelo uso para a diluio
de esgotos contaminados com poluentes. A obteno de energia por meio
de fora hdrica e outros usos, como por exemplo, para fins de lazer ou
aquicultura, tambm esto sujeitos cobrana. No geral, a dvida total
da cobrana cabe a cada usurio, dependendo dos volumes individuais de
uso de gua, dos valores aplicados cobrana e de outros coeficientes,
como especificidades regionais ou sazonais. (HARTMANN, 2010)
A cobrana pelo uso da gua j existe na Alemanha e em alguns estados brasileiros. Basicamente, h dois tipos de cobrana: a) cobrana por
uso da gua (captao e o consumo das guas superficiais e subterrneas,
que incide sobre o volume de gua captado e sobre o volume consumido);
b) cobrana por poluio (diluio de efluentes, que incide sobre a carga
poluente lanada nos corpos hdricos).
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Janana Rigo Santin e Emanuelle Goellner

Esto sujeitos cobrana: I) os usurios domsticos de municpios com mais de 400 mil habitantes aglomerados permanentes e sazonais ponderados; II) os usurios industriais, as atividades econmicas e
os criadores de animais que emitem carga poluente igual ou maior a 200
equivalentes-habitantes; e III) o setor hidroeltrico, trmico e nuclear.
O uso quantitativo (captao e consumo) da gua para irrigao
cobrado a preos quase simblicos. A metodologia de clculo dos usos e
da cobrana respectiva definida de maneira uniforme para todo o pas,
mas cada Comit/Agncia fixa os coeficientes multiplicadores e os valores unitrios especficos para cada fator gerador: vazo captada, vazo
consumida e fatores de poluio. (MACEDO, 2000)
As experincias de cobrana pelo uso da gua no Brasil so ainda
bastante restritas. Em dezembro de 2005, por meio da Resoluo n. 52,
de 28 de dezembro de 2005, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos
(CNRH), foi aprovada a cobrana para as guas de domnio da Unio da
Bacia do Piracicaba, Capivari e Jundia. Para as guas de domnio dos
Estados, o pioneiro foi o Estado do Cear que implantou a cobrana em
1996. O Estado do Rio de Janeiro implantou inicialmente a cobrana apenas para as guas fluminenses da Bacia do Paraba do Sul, iniciada em
2004, e, com a aprovao da Lei Estadual n. 4.247/04, estendeu a cobrana para as demais bacias fluminenses. No Estado de So Paulo, o projeto
de lei de cobrana foi finalmente aprovado em 2005, aps permanecer na
Assembleia Legislativa por mais de cinco anos, mas depende ainda de
regulamentao para se efetivar. O Estado do Paran aprovou a cobrana,
mas ainda no iniciou.
Sero apresentados, a seguir, o sistema de cobrana do Cear e os
sistemas de cobrana em aplicao nas bacias do Paraba do Sul e Piracicaba. A cobrana no Estado do Rio de Janeiro no ser objeto de uma
apresentao especfica tendo em vista que aplica a mesma metodologia
e os mesmos critrios da cobrana implantada na bacia do Paraba do Sul.
(KELMAN, 2000)
Quase todos os modelos de cobrana, propostos ou implementados
no Brasil, orientam-se nas necessidades financeiras das respectivas bacias
hidrogrficas. Neles, os diferentes usurios parecem planejar em primeiro
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A Gesto dos Recursos Hdricos e a Cobrana pelo seu Uso

plano as melhorias ecolgicas e uma maior segurana da disponibilidade

de gua a longo prazo, por meio de uma poltica eficiente de gesto hdrica. A cobrana permitir, entre outras vantagens, a racionalizao dos
usos e a gerao de recursos financeiros para aplicar em aes voltadas
gesto das guas na prpria bacia hidrogrfica na qual eles sero arrecadados.
Determinados usos da gua podero ser objeto da cobrana: a) gua
disponvel no ambiente, ou seja, a gua bruta, uma vez que se constitui
fator de produo ou bem de consumo final; b) servios de captao, regularizao, transporte, tratamento e distribuio de gua ou servio de
abastecimento (j cobrados pelas companhias de saneamento); c) servios
de coleta, transporte, tratamento e destinao final de esgotos, ou servio
de esgotamento sanitrio (j cobrados pelas entidades que gerenciam projetos pblicos de irrigao ou pelas companhias de saneamento). necessrio ressaltar, todavia, que uma das atribuies dos comits de gerenciamento de bacia hidrogrfica a aprovao dos valores a serem cobrados
pelos diversos usos da gua, segundo o artigo 19 da Lei n. 10.350/94.
(SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE RS, 2008)
A cobrana, que no ser um imposto nem uma taxa, mas tem caractersticas de um preo pblico aplicado a retiradas de gua e a lanamentos de despejos, tem duas finalidades: servir de incentivo ao melhor
uso da gua (instrumento de racionamento e de racionalizao do uso) e
ser canalizada para a formao de um fundo condominial para aplicao em empreendimentos e aes que visem recuperao da qualidade,
melhoria da oferta quantitativa e a formas mais racionais de uso. Tanto
os valores da cobrana quanto os critrios de aplicao dos recursos arrecadados devero ser definidos no Plano de Bacia, pelo respectivo Comit.
A Lei probe a cobrana sem que sua aplicao esteja assegurada e destinada no Plano de Bacia Hidrogrfica. De outra parte, tambm assegura
a Lei que [...] os responsveis pelos lanamentos no ficam desobrigados do cumprimento das normas e padres ambientais. Outro pr-requisito para o incio da cobrana em uma bacia a implantao da outorga.
(GRASSI, 2003)

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A cobrana pelo uso da gua, em face das leis ambientais, tem natureza jurdica de instrumento de proteo ao meio ambiente, seja pela condio de bem ambiental, de que provida a gua, seja pela decorrncia
de sua funo de equilbrio hidroecolgico. A identificao e a definio
do preo hdrico devem alcanar o objetivo hidronormativo de assegurar
atual e s futuras geraes o acesso qualitativo e quantitativo necessidade de disponibilidade de gua, em padres da qualidade adequados
aos respectivos usos, garantindo o desenvolvimento econmico (DLSEP,
2010).
No Brasil, existe toda uma srie de propostas concretas para a cobrana pelo uso da gua. No atual momento, os modelos muito diferentes
que esto sendo discutidos na literatura especializada, j influenciam as
prticas contidas na legislao de recursos hdricos. A proposta da metodologia da cobrana pelo uso da gua est vinculada escassez e consiste
em um modelo que se deseja que seja promissor.

6 Concluso
O uso dos recursos hdricos est sendo feito de forma descontrolada
pelos diferentes setores. A escassez algo visvel e que tende a aumentar
devido s aes antrpicas. necessrio que se utilize de instrumentos
de gesto para amenizar tamanha problemtica ambiental. Os Comits de
Bacias Hidrogrficas so vistos como entidades fundamentais nesse processo de gesto e so responsveis pela aplicao da cobrana da gua. A
cobrana pelo uso dos recursos hdricos no um instrumento de gesto
recente, existe na legislao brasileira desde 1994. No entanto, somente
agora se fez necessria a sua aplicao com o objetivo principal de sensibilizar e de buscar o seu uso de forma racional.
A participao da sociedade local no processo de implementao da
cobrana ser de extrema importncia. Para isso, esto sendo realizadas
audincias pblicas mensais organizadas pelos Comits de Bacias com o
objetivo de informar a sociedade acerca de como ser feito esse processo
e de que forma a indstria, a agricultura e o comrcio pagaro por esse
bem natural dotado de valor econmico.

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A Gesto dos Recursos Hdricos e a Cobrana pelo seu Uso

de extrema importncia o engajamento da sociedade, das foras

polticas e pblicas e da cincia na implementao de uma gesto dos recursos hdricos que permita esperar que a cobrana pelo uso da gua possa estabelecer-se nos prximos meses, ou anos, como instrumento eficaz
e eficiente da poltica ambiental no Brasil.

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Janana Rigo Santin Ps-Doutora em Direito pela Universidade de Lisboa,

com bolsa CAPES, Doutora em Direito pela UFPR, Mestra em Direito pela
UFSC, Advogada, Professora da Faculdade de Direito e do Mestrado em Histria
da Universidade de Passo Fundo (RS). E-mail: janainars@upf.br.
Endereo prossional: Avenida General Neto, n. 443, sala 205, Centro
Passo Fundo, RS. CEP: 99010-021.
Emanuelle Goellner Biloga e Mestra em Engenharia com rea de concentrao
em Infraestrutura e Meio Ambiente. Bolsista FAPERGS. Passo Fundo, RS.
E-mail: e.goellner@yahoo.com.br.
Endereo prossional: Rua Ismael de Quadros 871, Vila Luiza. Passo Fundo, RS.
CEP: 99040720.

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