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La guerre la pauvret aux Etats-Unis : le statut de l'indigence dans une socit d'abondance.
Deux constatations font du problme de la pauvret aux Etats-Unis un paradoxe. De tous les pays
industriels avancs, les USA sont parmi ceux qui traitent le plus mal leurs malades et leurs pauvres.
Depuis les rapports des Commissaires aux pauvres du dbut du XIXe sicle jusqu' Galbraith, la
pauvret est gnralement prsente comme un phnomne atypique dans la socit amricaine, une
afterthought selon le mot de Galbraith, une sorte de donne latrale, archaque ou exotique. C'est
qu'une socit dite d'abondance n'est pas une socit o la misre n'existe pas, mais une socit o la
misre n'a pas de statut ; ce n'est pas une socit o rgne universellement la richesse, mais une
socit o domine le discours justificateur de la richesse. Ce dni de la pauvret comme phnomne
social et politique commande aux pratiques assistancielles l'gard des malades et des pauvres.
Certes la pauvret pose bien un problme social, en ce sens qu' partir d'un seuil critique les difficults
qu'elle suscite doivent tre gres un niveau collectif. Mais elle ne peut pas tre sociale dans sa
gense et sa signification. Fondement du paradoxe de la pauvret dans une socit d'abondance : la
pauvret proprement parler n'existe pas, il n'y a que des pauvres, c'est--dire des individus qui portent
en eux la raison principale de leur misre. La politique de l'assistance devient alors la gestion sociale
des dficiences individuelles. Cette interprtation permet une lecture cohrente des principales
stratgies amricaines de lutte contre la pauvret (ou contre les pauvres), de la construction des
almshouses dans la premire moiti du XIXe sicle la War on Poverty du prsident Johnson, en
passant par la politique du New-Deal. Deux constantes : le refus de reconnatre un droit des pauvres
dont l'interprtation ne serait pas laisse aux agences dispensatrices de secours ; la prdominance des
conceptions individualisantes (moralisantes puis psychologisantes) sur lesquelles reposent les
pratiques du travail social. C'est cette liaison organique entre la dngation politique d'un statut de la
pauvret et l'inflation des techniques psychologisantes au niveau de sa prise en charge que l'on
s'efforce d'lucider travers l'examen des diffrentes politiques assistancielles qui se sont succdes
aux Etats-Unis depuis un sicle. Si presque toutes les institutions amricaines spcialises dans la
gestion de la pauvret (y compris les rcentes bureaucraties fdrales) fonctionnent en dernier recours
la psychologie, c'est qu'elles fondent leur travail sur une dfinition de l'assist auquel un statut social
est refus d'emble.
Abstract
The War on Poverty in the United States : The Status of Poverty of an Affluent Society.
Two observations suffice to illustrate the paradox of poverty in the United States. Of all the advanced
industrial countries, the United States is among those which provide the worst treatment for their ill and
poor. From the reports of the Commissioners on the Poor at the beginning of the nineteenth century to
J.K. Galbraith, poverty has generally been viewed as an atypical phenomenon in American society, an
afterthought, to use Galbraith's term a kind of incidental, archaic, or exotic fact. This is because a
so-called affluent society is not a society in which poverty does not exist but one in which poverty has
no proper status ; it is not a society in which wealth is universal but one in which the justification of
wealth dominates discussion of the subject. This denial of poverty as a social and political phenomenon
determines the way that welfare agencies handle the ill and the poor. Naturally, poverty does pose a
serious social problem in the sense that beyond a certain critical threshold the difficultes it engenders
must be dealt with on a collective basis. However, it cannot be admitted that poverty might be social in
its origins and significance. The paradox of poverty in an affluent society rests on the foliowing notion :
poverty, properly speaking, does not exist : there are only poor people. In other words, the poor are
individuals who themselves bear the chief responsibility for their condition. As a result, the politics of
welfare centers around the management of individual deficiencies.
This interpretation makes it possible to provide a coherent account of the principal strategies in
America's struggle against poverty (or against the poor), from the construction of alsmhouses in the first
half of the nineteenth century to President Johnson's War on Poverty, not forgetting the politics of the
New Deal. Two historical constants may be noted in this regard : first, the refusal to recognize that the
poor have rights whose interpretation is independent of the views of the agencies charged with
dispensing assistance ; and second, the fact that the practices of social work are based primarily on
individualistic conceptions (which at first were moralistic and later became psychologistic).
Accordingly, there exists an organic relationship between the denial, in the political realm, of a status to
poverty and the proliferation of psychologistic techniques on the level at which poverty is actually
handled. The present essay attempts to elucidate this relationship by examining the different
approaches to public assistance which have succeeded each other in the United States in the last
century. It is found that almost all the American institutions specialized in the management of poverty
(including the recently established federal bureaucracies) operate with notions which are ultimately
psychological in nature, for the very reason that their definition of the person receiving assistance is one
which denies him a social status right from the start.
Zusammenfassung
Der Krieg gegen die Armut in den Vereinigten Staaten : das Status der Armut in einer Gesellschaft im
Uberfluss.
Das Problem der Armut in den Vereignigten Staaten ist in doppelter Hinsicht ein Paradoxon. Von allen
fortschrittlichen Industriestaaten gehren die USA zu jenen, die ihre Armen und Kranken am
schlechtesten behandeln. Seit den Berichten der Armenkommission zu Beginn des 19 Jahrhunderts bis
zu Galbraith wird die Armut allgemein als ein fur die amerikanische Gesellschaft untypisches Phnomen
dargestellt, laut Galbraith eine after-thought, eine Art archaische oder exotische Gegebenheit. Eine
sogenannte Gesellschaft im Uberfluss ist nicht eine Gesellschaft, in der es keine Armut mehr gibt,
sondern in der die Armut kein Statut hat ; Es gibt keine Gesellschaft, in der ganz allgemein Reichtum
herrscht, sondern eine Gesellschaft, in der die Rechtfertigung des Reichtums herrscht. Diese
Verneinung der Armut als soziales und politisches Phnomen fhrt zu Hilfspraktiken fur die Kranken
und Armen. Naturlich stellt die Armut ein soziales Problem dar, da die Schwierigkeiten, die sie
hervorbringt, ab einer bestimmten Schwelle kollektiv verwaltet werden mssen. Aber sie kann in ihrem
Entstehen und ihrer Bedeutung nicht als sozial erkannt werden. Das ist die Grundlage des Paradoxon
der Armut in einer Gesellschaft im Uberfluss : die eigentliche Armut gibt es nicht, es gibt nur Arme, also
Individuen, die die Grnde ihrer Armut in sich selbst tragen. Die Hilfspolitik wird also zur Verwaltung
individueller Mngel. Diese Interpretation erlaubt es, die wichtisgsten amerikanischen Strategien zur
Bekmpfung der Armut (oder der Armen), den Bau der almshouses in der ersten Hlfte des 19.Jahrhunderts ber die Politik des New Deal bis zum war on poverty des Prsidenten Johnson genau zu
entziffern. Zwei Konstanten : Die Verweigerung, den Armen ein Recht zu geben, dessen Interpretation
nicht den Hilfsagenturen berlassen wirde : die Vorherrschaft individualisierender (moralisierender,
psychologisierender) Begriffe, auf denen die Sozialarbeit aufbaut. Diese organische Verbindung
zwischen der Verneinung eines politischen Statuts der Armut und der Inflation psychologisierender
Hilfstechniken soll hier ber die Analyse der verschiedenen Sozialpolitiken seit einem Jahrhundert
dargestellt werden. Wenn fast aile amerikanischen Institutionen, die in der Verwaltung der Armut
spezialisiert sind (inklusive der Verwaltungen auf Bundesebene), nach psychologisierenden Anschauungsweisen funktionieren, so deswegen, weil sie ihrer Arbeit auf einer Definition des Hilfesuchenden
aufbauen, dem von vorneherein ein soziales Statut abgesprochen wird.
robert castel
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48 Robert Castel
banale panne d'lectricit qui avait brutalement
livr des quartiers entiers de New York au pillage.
Tout se passe aux Etats-Unis comme si la lumire
fugitive des incendies allums par les meutes, de
brusques accs de violence, clairaient d'une
manire discontinue un lourd paysage de misre
habituellement laiss dans l'ombre.
Car le discours dominant qui prtend dire la
ralit de la socit amricaine est tout autre. La
misre n'y trouve pas sa place, et ne peut pas la
trouver. Une expression entre mille de cette
impossibilit chez John K. Galbraith, chantre du
libralisme, dans un ouvrage de la fin des annes cinquante
qui est aussitt devenu un best-seller et qui s'intitule
prcisment La socit d'abondance (The Affluent
Society) : aux Etats-Unis, la pauvret ne peut plus
tre prsente comme un flau universel ou commua
{an universal or massive affliction). C'est plutt
une survivance mentale {more nearly an
afterthougt) (1). La pauvret afterthougt, qu'estce dire ? Quelque chose qui n'a plus de signification
pour l'explication de la situation prsente ? Un
hritage d'un autre ge ? Une ralit a-typique et
a-topique ? Mais, aux Etats-Unis, la pauvret a
toujours et d'emble t perue comme quelque
chose d'anachronique. A la veille de la grande crise
conomique des annes trente, le candidat du parti
rpublicain qui allait devenir Prsident dclarait :
Notre exprience amricaine du bien-tre social
a atteint un degr de russite sans comparaison
dans le monde. Jamais auparavant l'humanit n'a
t plus prs de raliser la suppression de la pauvret
et de la peur du besoin (2). Un sicle avant le
jugement de Galbraith, cette affirmation de
l'Association new-yorkaise pour l'amlioration de la
condition des pauvres : Le pauprisme est une
anomalie chez nous, quelque chose d'exotique sur
notre sol (3). Ou, plus nergiquement encore :
Dans notre pays si favoris, o le travail est si
demand et si bien pay, et o les moyens de
subsistance sont si faciles obtenir et si peu
coteux, la pauvret n'a pas exister et ne doit
pas exister {need not and ought not to exist) (4).
On voudrait ici commencer lucider cette
incapacit interne, dans une socit dite d'abondance,
simplement poser la question de la pauvret (et
a fortiori la rsoudre) (5). Car une socit dite
opulente n'est pas une socit o il n'y a pas de
misre, mais une socit o la misre n'a pas de
statut. Ce n'est pas une socit o rgne
universellement la richesse mais une socit o domine le
l-J.K. Galbraith, The Affluent Society, New York, 1958.
2-H. Hoover, cit in H. S. Commager ed., Documents
of American History, New York, 1958, II, p. 405.
3 New York Association for Improving the Condition of
the Poor, Eleventh Annual Report, New York, 18, p. 18.
4 New York Almshouse Commissionners, Annual Report
for 1847, New York, 1848, p. 6.
5 La question de la sant sera reprise ailleurs. Tout en
s'inscrivant dans cette logique de la dpendance, les
problmes spcifiques auxquels a donn lieu la gestion de la
maladie mentale ont fait que les Etats-Unis ont labor ce
qui constitue ce jour le systme le plus complet et le
plus diversifi de contrle en ce domaine. Cf. F. Castel,
R. Castel, A. Lovell, Le march de la sant mentale aux
Etats-Unis, paratre prochainement.
50 Robert Castel
Le dluge psychiatrique
Lorsque la Grande Dpression clate au dbut des
annes trente, le systme des almshouses ne domine
plus tout le paysage de l'assistance. Mais il n'est
remplac par aucune organisation d'ensemble. Ce
qui rquilibre tant bien que mal l'horreur des
almshouses, c'est le rseau des circuits locaux
d'assistance branchs sur les connivences de
voisinage. C'est la foule des socits philanthropiques,
des associations paroissiales, des agences locales,
des bureaucraties politiques municipales. Mme
les fonds publics d'assistance, dont la part tend
devenir prpondrante au XXe sicle, sont
distribus travers les canaux enchevtrs de la prise en
charge traditionnelle qui sont matres des critres
d'attribution et assurent la surveillance des
bnficiaires. Mis part l'initiative de quelques
Etats de distribuer des pensions des aveugles,
des vieillards et des veuves sans ressource, et le
problme de la folie qui est l'origine du premier
systme d'assistance mis en place par les tats,
rien qui puisse se comparer aux lgislations sociales
de France ou d'Allemagne. Tout continue se
ngocier dans le quasi-arbitraire des instances
locales. Au dbut des annes trente, on compte
dans chacun des tats les plus avancs de la cte
Est des milliers d'agences de distribution de secours
disperses dans des centaines de districts. Ailleurs
et surtout dans les rgions rurales, la charit prive
est souvent le seul recours dans la dtresse (17).
N'y a-t-il donc rien de chang depuis le moment o
l'assistance mergeait pniblement de son contexte
religieux la fin de la priode coloniale ? En fait,
si : le passage d'une indexation morale une
indexation psychologique ou mdicale des pratiques,
la confiscation du travail social par les spcialistes
de la relation humaine. Transformation qui peut
paratre dcisive du code d'interprtation du
comportement des pauvres. Mais aggiornamento
qui, ainsi qu'on va le voir, reste au service d'une
mme politique.
17-Cf. J. Brown, Public Relief, 1929-2939, op. cit.,
chap. I.
52 Robert Castel
54 Robert Castel
mres en difficult dj mises en place dans
diffrents Etats, mais en gnral trs mal appliques.
Un enfant dpendant est, selon les termes de
l'acte, un enfant de moins de 16 ans qui a t
priv de soutien et de soins parentaux du fait de la
mort, de l'absence continue ou de l'incapacit
physique ou mentale d'un parent (27). La mesure
vise ainsi viter le placement en institution des
enfants de familles dstructures. Elle instaure
en mme temps un contrle sur toute une culture
de pauvret qui n'obit pas aux standards classiques
de la vie familiale. Concrtement, il s'agit le plus
frquemment de ces formes de vie dans les ghettos
o la mre fait fonction de chef de famille la tte
d'une nombreuse progniture, le pre tant souvent
prsent d'une manire intermittente, voire disparu.
Traits familiaux dont on relve la frquence chez
les Noirs, encore qu'ils caractrisent plus
gnralement l'existence des couches les moins intgres
de la population. Il faut remarquer que, dans un
premier temps, l'incapacit conomique du chef
de famille n'est pas prise en compte. Ce n'est qu'en
1961 qu'un amendement admet l'attribution des
secours aux familles dont le pre est chmeur
(Aid to Families with Dependant Children Unemployed Father). Pour bnficier d'un secours
qui peut varier du simple au triple selon les
Etats, et qui est toujours trs bas une famille
doit donc faire la preuve la fois de sa misre
et de sa dissociation face des administrations
qui ont toute latitude pour en interprter les
signes. C'est tout l'esprit du welfare. Le
bnficiaire ne dispose pas proprement parler d'un
droit clairement dfini. Il est en position de
qumandeur face une administration dont les
critres sont imprcis, complexes et souvent
arbitraires. Dans cette posture, le candidat peut
toujours tre souponn de vouloir s'attribuer
indment les deniers publics. D'o la mise en
place de procdures de contrle qui perptuent
une situation de dpendance complte. D'un ct,
des misrables souvent incultes, peu au fait en
tout cas de ce quoi ils peuvent lgitimement
prtendre, et errant de bureaux en bureaux avec
toujours un papier qui manque, une justification
insuffisante, un mauvais passeport de la misre.
De l'autre, un personnel qui a souvent hrit de
l'thos paternaliste des professionnels des bonnes
uvres, et qui dans le meilleur des cas est lui-mme
prisonnier d'une machinerie administrative dont la
lourdeur et l'irrationalit imposent une gestion
inhumaine de la misre (28).
De quelles contreparties d'humiliations fautil payer l'accs aux secours ? Cela dpend
largement des circonstances locales, le point essentiel
tant que le processus reste la discrtion de
l'administration, qui peut ainsi tout moment
contrler les vellits de rvolte. Un groupe de
27-Cit par J. Brown, Public Relief, 1929-1939, op. cit.,
p. 310.
28 Un film de F. Wiseman, Welfare, dcrit admirablement
ces pratiques. Il fait comprendre, entre autres, que c'est
moins^ la mchancet, l'troitesse de vue, la
mesquinerie des agents du systme qui est en cause (encore que
ces dimensions ne soient pas absentes), que la nature
intrinsque de celui-ci.
56 Robert Castel
dante les exigences sociales essentielles : autonomie
professionnelle (allocation chmage), matrise des
conditions d'habitat (population des taudis),
normalit familiale (familles dstructures),
autosuffisance devant les alas de l'existence (vieillards,
malades). A chacune de ces carences correspond
l'injection d'un secours minimum, toujours
infrieur aux ressources provenant d'une activit
indpendante, et octroy travers des modalits
qui soulignent l'absence de pouvoir contractuel du
rcipiendaire : condescendance ou mpris dans
les contacts, longues attentes, renvoi au
formalisme des rglements, manipulation unilatrale des
informations, etc. En principe, les principaux types
de secours devraient caractriser des catgories
gnrales de bnficiaires : travailleurs sans emploi,
mal logs, etc. En fait, ceux-ci ne constituent
jamais des groupes rels et concrets, mais de
simples lments d'une srie, traits dans une
relation individualise-dpersonnalise. L'atomisation bureaucratique impose le traitement au coup
par coup et rend impossible la prise de conscience
collective, et a fortiori l'organisation militante.
On comprend ainsi qu'un systme public de
distribution des secours ait pu se greffer sans
solution de continuit sur une politique prive
d'assistance. Mme s'il y a eu changement d'chelle
et bureaucratisation des pratiques en raison de
l'accroissement des ressources attribues et du
nombre des bnficiaires, le style fondamental de
la relation est demeur inchang. Les diffrents
types d'institutions publiques ou prives ont pu
ainsi collaborer (ou se concurrencer) sur la base
d'une commune gestion de la dpendance des
pauvres, les premires se bureaucratisant et se
professionnalisant peu peu, tandis que les
secondes leur empruntaient leur exprience
paternaliste de la manipulation des besoins. La mode
des interprtations psychologisantes a encore aid
unifier ce paysage : le refus de la prise en cause
des conditions objectives de la pauvret au profit
de la gestion individuelle des cas trouvait l
son fondement scientifique .
58 Robert Castel
vret en elle-mme qui a fait question, que les
problmes politiques qu'elle a commenc - poser
(c'est d'ailleurs toujours ainsi que se dcoupe un
problme social). Ainsi la misre des zones
rurales, plus profonde peut-tre que celle des
villes mais plus discrte, et qui reste mieux
contrle par les rseaux traditionnels de dpendance,
n'a pas reu la mme attention (de 1960 1969,
la proportion des bnficiaires du welfare s'est
accrue de 54% dans le Sud contre 180% dans le
Nord-Est, o le taux moyen des allocations est
de surcrot deux fois plus fort que dans le Sud).
Par contre, la batterie complte des mesures a
t dirige vers l'inner city , le cur ghettois
des grandes mtropoles, l o grondait l'meute.
Il s'est agi d'aller au plus press pour colmater les
brches les plus dangereuses comme on jette du
sel sur une route glissante, plutt que de
s'attaquer l'essentiel. Ainsi la guerre la pauvret
n'a pas fait sortir la pauvret de son ghetto, ni
les pauvres de leur servitude. Elle a amnag
l'administration de l'indigence en pacifiant
certaines manifestations extrmes de la dtresse. En
1965, grande anne de la guerre, 90 dollars en
moyenne ont t redistribus chaque pauvre
de la nation amricaine. C'est peut-tre le prix
de la survie. Ce n'est pas celui de la dignit. Un
pauvre est toujours un pauvre, c'est--dire un
sujet dont les besoins sont dcomposs et
recomposs selon la logique bureaucratique subsistance,
logement, sant, ducation, travail et qui est
ainsi dpossd de sa propre unit, atomis et mis
en tutelle par chacune des administrations qui lui
octroient des secours. Les avis des spcialistes sont
partags sur la russite de la guerre la pauvret .
Pour certains, elle aurait boulevers les structures
traditionnelles de pouvoir de la socit amricaine
au niveau local, bureaucraties municipales, agences
de
welfare
et associations philanthropiques,
personnel des coles, des hpitaux, de la police.
Elle aurait min leur autorit et entretenu
l'agitation. D'o un certain nombre d'effets de
boomerang qui marqueraient l'chec de cette stratgie. De
fait, la fin des annes soixante, on assiste des
reprises en main des administrations locales
appuyes par l'irritation de la majorit silencieuse.
Lorsque Nixon l'emporte, il coupe une part
importante des fonds fdraux consacrs l'assistance
et fait contrler leur distribution par les canaux
plus srs des Etats et des municipalits. Mais les
conflits de ces annes soixante ont laiss la plupart
des grandes villes amricaines en situation critique,
ingouvernables et ruines, les diffrentes catgories
d'agents municipaux s'tant appuys sur les
vnements pour obtenir des avantages plus substantiels
que les dshrits. Cependant, en fonction de ses
objectifs politiques, cette stratgie n'a sans doute
pas si mal russi. Elle a peu prs neutralis,
provisoirement peut-tre, la violence la plus explosive
des ghettos. Elle a intgr une partie des leaders
des communauts raciales dans le jeu politique
amricain, assurant ainsi le renouvellement partiel
des lites . Une part non ngligeable du nouveau
personnel municipal dans les villes o les minorits
sont en force est issue des cadres indignes qui ont
appliqu cette politique, comme le maire noir de
Newark, Kenneth Gilson, lu aprs avoir t
L'inscurit sociale
Le rsultat le plus positif de la guerre la
pauvret est peut-tre la conqute de cette
lucidit nouvelle. Ce texte n'est postrieur que de dix
ans celui de Galbraith dont nous tions partis.
Pour un nombre croissant d'Amricains, les luttes
des annes soixante ont commenc arracher le
masque dont la pauvret est recouverte dans une
socit d'abondance, et dvoiler la
mystification des rationalisations morales et
psychologiques. Pour n'en retenir qu'un signe : un nouveau
type de travailleur social est apparu, qui a fait
ses classes dans les luttes des Civil Rights plutt
que dans le cabinet du psychanalyste et qui, pour
changer la situation, fait davantage confiance au
potentiel subversif des opprims qu'aux
techniques normalisantes des professionnels de
l'assistance.
C'est peut-tre beaucoup, mais c'est peu
comme rsultat d'une guerre inconditionnelle
la pauvret. D'o le dsenchantement actuel
de la plupart de ceux qui participrent
l'enthousiasme de ces annes (36). A moins que la
stratgie mise en oeuvre alors n'ait au contraire atteint
ses objectifs propres. Impulss par le
gouvernement fdral, ces programmes n'avaient-ils pas
naturellement pour but de faire face aux ncessits
de la politique intrieure amricaine ? Et quels
peuvent tre les objectifs sociaux de cette
politique ? La guerre la pauvret, certes, a fait des
vainqueurs et des vaincus. Elle a rvl certaines
contradictions de l'organisation sociale amricaine.
Des administrations fdrales sont entres en
conflit avec des administrations locales, des militants
des droits civiques avec des agences publiques
censes dispenser les mmes services qu'eux, des
enseignants avec les familles de leurs lves les plus
dshrits, des professionnels de bonne volont
avec les usagers qu'ils voulaient aider... Et, le plus
gros de la tempte passe, les payeurs d'impts
de la majorit silencieuse se sont retourns contre
tout le monde la fois pour imposer le rgne de la
Loi et de l'Ordre. Mais, comme le notent R.
Cloward et F. Piven dans leur rcent bilan de ces
annes c'est leur conclusion, ce pourrait aussi
tre la ntre personne ne s'est tourn contre la
concentration de la richesse individuelle ou
collective aux Etats-Unis (37). Dans cette trange
guerre le principal ennemi est rest masqu et
le pauvre, une fois de plus, a fourni la cible.
En un sens, une telle conclusion est une
tautologie qui aurait la navet d'attendre, dans
une socit de classe, une reconnaissance du droit
des exploits moins qu'ils ne l'imposent euxmmes par la force ? Cependant, l'analyse des
pratiques assistancielles aux Etats-Unis porte un
enseignement plus spcifique. Elle dmontre la rela36-On pourrait multiplier les tmoignages. Cf. par
exemple D.P. Moynihan, Maximum Feasible Misunderstanding,
New York, 1971, dont le titre est un jeu de mots qui
retourne un des slogans de la guerre la pauvret, la
maximum feasible community participation, la
participation maximale possible de la communaut aux
programmes impulss par les agences fdrales.
37R.A. Cloward, F.F. Piven, The Politics of Turmoil,
New York, 1976, p. 340.
60 Robert Castel