LEI DE BASES DO SOLO, ORDENAMENTO DO

TERRITRIO E URBANISMO
Jorge Carvalho1 e Fernanda Paula Oliveira2
novembro de 2013

Tendo dado entrada na Assembleia da Repblica a Proposta de Lei n. 183/XII

(que visa estabelecer as bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e de urbanismo), o presente documento tem como
objetivo apresentar uma reflexo crtica sobre alguns aspetos do seu contedo,
com o intuito de poder ser ponderada pelos grupos parlamentares com assento
na Assembleia da Repblica e, deste modo, contribuir para que a lei que venha a
ser aprovada resolva os problemas que efetivamente se colocam nestes
domnios.
Refira-se que a avaliao global que fazemos desta Proposta de Lei positiva,
uma vez que assume o que tem que assumir: integrando contedos at agora
dispersos por vrios diplomas legais; definindo, pela primeira vez, o estatuto do
direito de propriedade dos solos; reforando as orientaes j existentes nos
domnios da programao e execuo dos planos, um dos aspetos crticos do
atual sistema de ordenamento.
Contudo - esta a nossa opinio esta Proposta de Lei no altera nem resolve
problemas essenciais da legislao em vigor, que tm originado consequncias
muito negativas na ocupao do territrio.
O presente documento incide, precisamente, sobre essas questes essenciais.
Procura identific-las e, em consequncia, sugerir as alteraes presente
Proposta de Lei que consideramos necessrias para tornar eficazes e operativas
as polticas publicas do solo, do ordenamento do territrio e do urbanismo,
superando as dificuldades que se lhes colocam.

1
2

Urbanista e professor de Urbanismo na Universidade de Aveiro.

Urbanista e professora de Direito na Universidade de Coimbra.
1

I. Classificao do solo (artigo 10.)

i. O quadro legal em vigor estabelece que a classificao do solo se traduz na
diferenciao dicotmica obrigatria entre solo rural e solo urbano, a qual
estabelecida em plano de ordenamento (concretamente em plano municipal).
Tal dicotomia tem-se revelado desconforme realidade territorial e, tal como
tem sido praticada, nociva ao seu ordenamento.
sabido que o crescimento edificatrio ocorrido nos ltimos 30 anos em
Portugal foi excessivo e desadequado. O nmero de alojamentos cresceu 2,5
milhes, enquanto o aumento do nmero de famlias pouco ultrapassou 1
milho. Investiu-se quase apenas em edifcios novos, enquanto na mdia
europeia o investimento em reabilitao e renovao representou 60%.
sabido tambm que os planos em vigor integram, na sua grande maioria,
permetros urbanos de enorme admissibilidade edificatria, ainda maior
quando confrontados com a atual regresso demogrfica e econmica.
Perante esta situao, a Proposta de Lei em apreo assume, no seu prembulo, a
necessidade de evitar o aumento excessivo e irracional dos permetros
urbanos e de promover a reabilitao dos fogos existentes e a
regenerao. Acrescenta que s podem ser classificados como solo urbano os
terrenos considerados indispensveis para a urbanizao e edificao,
constitudos por espaos total ou parcialmente infraestruturados.
Esta orientao, muito consensual nos meios tcnicos, ganharia em ter
formulao expressa no artigo 10..
ii. sabido que a realidade da ocupao dispersa e fragmentada constitui uma
realidade crescente e incontornvel, ocupando grandes reas do territrio.
A Proposta de Lei, na linha do Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial e de outros documentos oficiais (PNPOT, Poltica de Cidades, os
diversos PROT), estabelece o objetivo de conter a expanso urbana e a
ocupao dispersa [art. 2., alnea f)].
Afigura-se ainda consensual que a ocupao dispersa existente deve ser
assumida e ordenada e que, face sua dimenso, a soluo no passa pela sua
crescente urbanizao, mas sobretudo pela sua conteno e estabilizao.
2

Manter, como faz o art. 10., a obrigao de que todo o solo seja classificado
como rstico ou urbano, ofusca a realidade territorial e tambm, portanto, uma
qualquer soluo.
Sugere-se, ento, a criao de uma outra classe, a de solo rstico/urbano, que
assuma e estabilize essa mistura de usos, visando a sua compatibilizao e
qualificao.
iii. sabido que a transformao do solo rstico em urbano gera, a nvel de
mercado, um grande aumento do respetivo valor (a isto, frente, se voltar).
Esta transformao tem expresso jurdica/administrativa e tem expresso
fsica concreta. Importa que esta ltima seja clara e bem especificada, para que a
primeira em grande parte decorrente do contedo da Proposta de Lei em
apreo com ela se possa compaginar de forma transparente.
Utilizando

linguagem corrente, um solo

urbano

aquele que est

infraestruturado, parcelado (para fins edificatrios) e edificado (em cada uma

das parcelas).
Um solo apenas edificado no dever, ao contrrio do que refere o art. 10., ser
considerado urbano; dito de outra forma, na perspetiva do ordenamento do
territrio no tem sentido considerar como solo urbano uma edificao
existente no meio de uma herdade.
Urbanizar engloba, ento, os atos de infraestruturar, parcelar e, in fine, edificar.
Assim sendo, logo se percebe, face atual ocupao do territrio, que existe
muito solo parcialmente urbanizado. Carateriza toda a ocupao dispersa. E
mesmo em contexto francamente urbano existe solo no totalmente urbanizado.
No quadro do que genericamente se pode considerar solo urbano seria til,
ento, distinguir situaes de maior ou menor grau de urbanizao. S assim se
poder entender a aquisio gradual de faculdades urbansticas (referida no
artigo 15.) e regular a consequente afetao de mais-valias decorrentes dessa
transformao.
iv. Em consonncia com as razes invocadas anteriormente (i. a iii), sugere-se a
alterao do art. 10., que assim poderia passar a ter a seguinte redao:

Artigo 10.
Classificao e qualificao do solo
1 - A classificao do solo determina o destino bsico do solo, com respeito pela sua
natureza, e reporta-se distino entre solo rstico e solo urbano.
2 - Para efeitos do disposto no nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele que, pela sua reconhecida aptido, se destine,
nomeadamente, ao aproveitamento agrcola, pecurio, florestal, conservao, valorizao e
explorao de recursos naturais, de recursos geolgicos ou de recursos energticos, assim
como o que se destina a espaos naturais, culturais, de turismo, recreio e lazer ou proteo
de riscos, ainda que seja ocupado por infraestruturas, e aquele que no seja classificado como
urbano ou como rstico/urbano;
b) Solo urbano, o que est totalmente urbanizado e edificado, o que estando
parcialmente urbanizado e edificado seja destinado colmatao urbana, e o
que no estando urbanizado nem edificado seja destinado urbanizao, sendo
esses destinos estabelecidos em plano territorial.
c) Solo rstico/urbano, o que estando parcialmente urbanizado e
edificado seja destinado por plano territorial coexistncia de funes rsticas e
urbanas.
3- Considera-se urbanizado e edificado o solo que est infraestruturado e
parcelado para usos urbanos, com edificao em cada parcela.
4 - A classificao e reclassificao do solo como urbano devem ser feitas de forma a
evitar dimenso excessiva de permetros urbanos, a fomentar a reabilitao e
regenerao urbanas e a procurar a rentabilizao de infraestruturas, sendo que
o solo a urbanizar deve reduzir-se ao indispensvel, traduzindo uma opo global de
planeamento.
5 - A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento por referncia s potencialidades de desenvolvimento do territrio.

II. Afetao de mais-valias originadas pela classificao do solo

como urbano e pela sua consequente transformao (artigos 13.,
15., 67. a 69. e 71.)
i. A classificao do solo como urbano origina, a nvel do mercado mas tambm
na legislao portuguesa, uma valorizao automtica que facilmente poder
traduzir-se no multiplicar por vinte o valor de uma propriedade. A apropriao
pelo proprietrio dessa renda fundiria criada pelo Plano onera muito a
disponibilizao do solo, seja para atividades produtivas, habitao, ou mesmo
infraestruturas e equipamentos. Suscita, em consequncia, a procura de locais
mais baratos e menos adequados, originando ocupaes desordenadas.
Perante esta deficincia do sistema de ordenamento em vigor, esta Proposta de
Lei estabelece (artigo 64., n. 6) que os planos territoriais fundamentam o
processo de formao de mais-valias fundirias e definem os critrios para a

sua parametrizao e redistribuio, referindo ainda [artigo 66. a)] que um

dos tipos de redistribuio ser o da afetao social de mais- valias.
O propsito retomado no artigo 68. (relativo ao valor do solo), mas
remetendo-o para lei futura. No se discorda que o tema seja tratado em lei
especfica, nem que sejam os planos territoriais a estabelecer a parametrizao e
a exata redistribuio de mais-valias. Mas afigura-se necessrio, j que se trata
de uma questo fundamental, que esta Lei estabelea orientao sobre a
percentagem de mais-valias a afetar a funo social, a cargo da Administrao.
Ainda neste mbito h que referir que o teor do artigo 69. n4 se afigura
incompreensvel. Antes de mais, os fins e princpios de ordenamento de
territrio e o contedo dos planos surgem bem especificados neste diploma e
neles no constam, antes pelo contrrio, o propsito de valorizao fundiria.
Essa valorizao acontece, de facto, nomeadamente em toda a transformao do
solo rural em urbano, e ocorre independentemente de qualquer propsito.
Alm disso, importa referir que no considerar na avaliao do solo as
expetativas decorrentes do plano desconforme realidade do mercado
imobilirio e contrrio ao contedo do artigo 71..
Afigura-se mais sensato assumir a mais-valia de facto originada e fixar critrios
para a sua distribuio. Hiptese razovel, na linha do velho encargo de maisvalia (Lei 2030), seria centrar nos 50% a mais-valia afeta funo social,
admitindo ajustes decorrentes de poltica municipal.
Em conformidade com os argumentos expostos, sugere-se alterao dos artigos
68. e 69..
Artigo 68.
Valor do solo
1 - O valor do solo obtm-se atravs da aplicao de mecanismos de regulao
econmico-financeiros, a definir nos termos da lei, tendo em conta a poltica pblica de solos, do
ordenamento do territrio e de urbanismo, que incluem, designadamente, a redistribuio de
benefcios e encargos decorrentes de planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal,
nos termos da lei.
2- As mais-valias originadas pela edificabilidade estabelecida em plano
territorial so calculadas e distribudas entre os proprietrios e a funo social do
solo, esta a cargo da Administrao, tendo como referncia a afetao de 50% a
cada um, sem prejuzo da lei ou do plano poderem alterar esta percentagem.

Artigo 69.
Critrios gerais para a avaliao do solo
1 - O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado, tendo em considerao
a sua situao concreta.
2 - A avaliao do solo faz-se de acordo com os mtodos comparativo de valores de
mercado, de capitalizao do rendimento ou de custo de reposio, a definir em lei.
3 - A avaliao das edificaes tem em conta o respetivo estado de conservao.
4 - [eliminado]

ii. sabido que o mercado fundirio e imobilirio por natureza especulativo,

porque sujeito entesouramento, porque muito sujeito a externalidades e porque
muito pouco transparente, desde logo porque dependente (sem poder deixar de
o ser) de decises da Administrao.
Esta Proposta de Lei aponta como fins [artigo 2 alneas a) e b)] a organizao
eficiente do mercado fundirio e imobilirio e a preveno da especulao
imobiliria. Para tal, fundamental que a Administrao procure tornar o
mercado mais transparente, o que poder ser alcanado atravs de:
Clculo e afetao, claros e rigorosos, das mais-valias fundirias.
Avaliao pblica coerente e transparente, consentnea com o
funcionamento do mercado.
Clarificao do processo de urbanizao do solo, suas sucessivas etapas,
respetivos investimentos e valorizaes.
Sendo que o primeiro tema j foi abordado, passemos aos seguintes.
iii. A redao do artigo 71. da Proposta de Lei, relativo avaliao do solo
urbano, no responde s questes de fundo, revela incoerncias, no origina
transparncia. Em concreto:
completamente omisso quanto afetao da mais-valia.
Confunde

edificabilidade,

edificabilidade

mdia

edificabilidade

concreta. As duas primeiras decorrem do plano, a ltima de licena. Face

ao princpio da equidade, toda a avaliao deve reportar-se
edificabilidade mdia, salvo quando exista licena. O texto da alnea a) do
n2 revela-se incongruente.
Incompreensvel tambm a alnea b) do n 2. Porqu deduzir o valor
das obrigaes para a realizao de edificabilidade concreta ao valor
do edificado existente? Tais obrigaes so, no essencial, obras de

urbanizao. Estas no devem ser deduzidas ao valor do edificado

existente, mas ao valor da edificabilidade.
Benfeitorias, quando se aborda o solo urbano, reduzem-se no essencial a
edificaes. Em lei de bases, basta considerar o solo no edificado e as
edificaes existentes (estas associadas s parcelas com que esto ou a
que podem ser associadas).
Sugere-se, assim, uma outra redao para o artigo 71.
Artigo 71.
Avaliao do solo urbano
1 - O solo urbano no edificado avaliado com base no valor da respetiva
edificabilidade, com deduo dos correspondentes encargos de urbanizao e da
parcela de mais-valia afeta funo social.
2 Para efeitos do nmero 1, o valor da edificabilidade calculado tendo
por base:
a) A edificabilidade mdia estabelecida ou decorrente de plano territorial
de mbito municipal ou intermunicipal, salvo existncia de licena urbanstica
em vigor, caso em que considerada a edificabilidade por ela definida.
b) O valor unitrio da edificabilidade, calculado com base no mtodo
comparativo de valores de mercado
3 Existindo edificao em situao legal, esta associada ao respetivo
lote urbano (o existente, ou parcela para tal adequada), sendo avaliados em
conjunto com base no mtodo comparativo de valores de mercado

iv. Para que o mercado fundirio e imobilirio se torne mais transparente

fundamental que a avaliao pblica do solo seja clara, rigorosa e consentnea
com valores de mercado. Para tal deveria ser unitria (independente do fim a
que se destina) e deveria ser bem divulgada.
Nada disto se passa atualmente. As avaliaes associadas expropriao por
utilidade pblica tm-se traduzido em valores muito diferentes para
propriedades similares. As avaliaes para efeitos fiscais, no mbito do IMI,
constituem um universo parte.
O artigo 67., sobre o mbito da aplicao da avaliao, no responde a estas
deficincias. No engloba a fiscalidade e nem sequer refere a expropriao por
utilidade pblica.
No enquadrar o valor da indemnizao devida por expropriao no mbito
desta Lei seria totalmente absurdo. Repare-se que a arquitetura do diploma
relativo Execuo (Captulo 4) se traduz nas seguintes orientaes:

 Programao pblica;
Dever de concretizao dos proprietrios, nomeadamente atravs de
contratualizao, no mbito de unidades de execuo;
Incumprimento desse dever dos proprietrios superado atravs de
expropriao ou de venda forada (artigo 16 n2);
Na venda forada, perante falta de acordo do proprietrio, adotao do
valor de indemnizao por expropriao (artigo 35. n6).
Ou seja, em ltima anlise tudo depende do valor da indemnizao por
expropriao. Voltando ao artigo 67., seria absurdo que este valor fosse
superior ao valor fundirio para efeitos de execuo do plano; constituiria
um prmio, um estmulo, ao incumprimento dos proprietrios. O valor da
indemnizao por expropriao no pode deixar de estar includo neste artigo.
E muito bom seria, para a melhoria do funcionamento do mercado, que tambm
a avaliao para efeitos fiscais adotasse a mesma norma, a de uma avaliao
pblica unitria para todos os fins.
Sugerem-se, assim, alteraes na redao do artigo 67..
Artigo 67.
mbito de aplicao
1 - O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das
construes, edificaes e outras benfeitorias, bem como dos direitos legalmente constitudos
sobre ou em conexo com o solo e benfeitorias que suporta.
2 - A avaliao, nos termos do nmero anterior, tem por objeto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos territoriais de mbito
intermunicipal ou municipal, na ausncia de acordo entre os interessados;
b) Do preo a pagar ao proprietrio na expropriao por utilidade pblica e na
venda ou no arrendamento forados, nos termos da lei.
c) Do valor de imveis para efeitos fiscais.

v. A avaliao do solo particularmente exigente nos processos de urbanizao,

j que origina importantes mais-valias.
Importa, por isso, precisar as diferentes fases e componentes desse processo,
fsicos e legais, os quais exigem investimento e vo criando renda fundiria.
Para tal, haveria que precisar o contedo do artigo 15..
E haveria, tambm, que alterar radicalmente o seu n 2. A aquisio sucessiva
de faculdades urbansticas no pode deixar de influenciar o valor do solo, a nvel

do mercado e a nvel legal, e tambm, portanto, na indemnizao devida por

expropriao.
Sugere-se, em consequncia, alteraes na redao do artigo 15..
Artigo 15.
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 - A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do
aproveitamento do solo urbano efetuada de forma sucessiva e gradual e est sujeita ao
cumprimento dos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipais aplicveis.
2 Na aquisio de atividades urbansticas adotam-se, como referencial,
as seguintes etapas sequenciais:
a) Solo no urbanizado;
b) Solo com licena de urbanizao (para realizao de obras de
urbanizao e loteamento urbano);
c) Solo urbanizado (infraestruturado e loteado);
d) Solo urbanizado com licena de obras (para edificao);
e) Solo urbanizado edificado.
3 A avaliao do solo considera a situao de cada prdio, referenciada
a estas etapas.

Na mesma linha, de clareza na aquisio gradual de faculdades urbansticas,

sugere-se que o direito de edificar em solo urbano s exista aps concluso do
processo de urbanizao.
Tal implicaria a alterao do artigo 13..
Artigo 13.
Direitos dos proprietrios
1 - Os proprietrios do solo tm o direito a utilizar o solo de acordo com a sua
natureza, e em observncia do previsto nos programas e planos territoriais, traduzida na
explorao, diretamente ou por terceiros, das potencialidades produtivas desse solo, de acordo
com o princpio da economia do solo, sem prejuzo das regras aplicveis defesa nacional e
segurana.
2 - Os proprietrios do solo urbano tm designadamente, os seguintes direitos, nos
termos e condies previstos na lei:
a) Promover, quando necessrio, a reabilitao e renovao urbanas;
b) Urbanizar, realizando obras de urbanizao e loteamento urbano;
c) Edificar, quando o solo esteja urbanizado;
d) Utilizar as edificaes.

vi. Uma nota, ainda, a sugerir correo do que se supe ser um lapso: no n. 2
do artigo 14. proprietrios urbanos em vez de proprietrios.

III. Articulao desta Lei com a demais legislao em vigor (artigos

81. e 84.)
i. A presente Proposta de Lei visa fornecer as bases gerais para a poltica dos
solos, do ordenamento do territrio e do urbanismo. Parte das suas disposies
tero (como refere o artigo 81.) de ser desenvolvidas e concretizadas no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (o caso, a ttulo de exemplo, das
disposies atinentes aos tipos de planos e respetiva eficcia jurdica) e no
Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao (o caso das disposies referentes
s operaes urbansticas).
precisamente esta natureza, de lei de bases e de enquadramento de futuros
diplomas legais, que torna fundamental a sua imediata entrada em vigor, no
fazendo sentido, do ponto de vista jurdico, que esta eficcia fique dependente
da entrada em vigor dos respetivos diplomas de desenvolvimento, a no ser no
que se refere aos instrumentos de gesto territorial. Sugere-se, por isso, a
seguinte redao para o artigo 84.
Artigo 84.
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor no dia seguinte sua publicao no Dirio da
Repblica, exceto no que se refere aos instrumentos de gesto territorial, cujo
novo regime fica dependente da reviso do regime jurdico dos instrumentos de gesto
territorial.

ii. Fundamental , ainda, que exista uma articulao da presente Proposta de

Lei com o Cdigo de Expropriaes. A necessidade desta articulao coloca-se
essencialmente ao nvel da avaliao do solo. Como referido supra, a avaliao
para efeitos de expropriaes no pode ser feita margem da avaliao do solo
para efeitos da presente Proposta de Lei, designadamente, para efeitos da
execuo dos planos.
Refira-se que, em nossa opinio, no mbito de uma lei de solos e no de um
cdigo das expropriaes, que as questes da respetiva avaliao devem ser
respondidas, tanto mais que a expropriao de bens imveis apenas pode ser
determinada para fins que se adeqem aos planos municipais em vigor. Tal
significa, nesta tica, porque o territrio nacional se encontra praticamente

10

coberto de planos, que as expropriaes se apresentam como instrumentos de

execuo dos planos.
iii. De h muito que os especialistas vinham chamando a ateno para o
impacto que a fiscalidade sobre o imobilirio origina nas dinmicas de ocupao
do solo e para a necessidade de a utilizar como instrumento de ordenamento.
Vrios passos j foram dados nesse sentido, visando sobretudo a reabilitao
urbana.
A presente Proposta de Lei assume claramente, no seu prembulo, a vontade de
articular o ordenamento do territrio com os instrumentos fiscais que incidem
sobre o imobilirio, enquanto instrumento de poltica de solos, a fim de
racionalizar a tributao, tornando-a justa e adequada ao objetivo de
aproveitamento dos recursos do solo. E avana com orientaes para tal no
seu artigo 63..
Falta-lhe assumir uma avaliao pblica unitria para todos os efeitos legais
(conforme supra) e de perspetivar as correspondentes alteraes legislativas.
Sugere-se, em consequncia, que o artigo 81. tenha a seguinte redao:
Artigo 81.
Legislao complementar
No prazo de seis meses a contar da data da entrada em vigor da presente lei so
aprovados os diplomas legais complementares que reveem o regime jurdico dos instrumentos
de gesto territorial, o regime jurdico da urbanizao e edificao, o cdigo das
expropriaes, a legislao fiscal pertinente e o regime aplicvel ao registo cadastral.

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