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HACIA UNA REVISIN DE LAS TEORAS

DE DESARROLLO REGIONAL

J. Mario Herrera Ramos

I. EL DESARROLLO REGIONAL
Tradicionalmente la poltica regional se ha planteado o se ha concebido como un
instrumento para la consecucin de objetivos nacionales. En buena medida ello
se debe al hecho de que la mayor parte de los objetivos de poltica regional se
definen con base en problemas que se consideran en lo fundamental nacionales.
Si esto es cierto, entonces es posible decir que no existen objetivos de poltica de
carcter meramente regional.
Este punto de vista es parcial, y se basa en una idea del desarrollo cuya
definicin y puesta en prctica va de lo general a lo particular exclusivamente. En
este esquema, es lo macro lo que define lo micro; lo nacional define lo regional;
la homogeneidad oculta la diversidad. Sin embargo, esto es un punto de vista
que en el mejor de los casos es parcial. En realidad existe un proceso de
interaccin entre el nivel espacial y el territorial.
En cierta medida, la interaccin de estos dos niveles es muy similar a la
que se presenta en el caso del federalismo y la relacin entre los distintos niveles
de gobierno. Estas relaciones y la forma como se establecen en principio, se
definen por el componente territorial-espacial de cada nivel de gobierno.
En la promocin del desarrollo y del crecimiento econmico, no slo es
posible la perspectiva desde arriba sino que tambin es determinante la
perspectiva desde abajo. Desarrollo desde arriba tiene sus races en la Teora
Econmica Neoclsica y su manifestacin espacial en el concepto de centro de
crecimiento [...]. La hiptesis bsica es que el desarrollo se genera por la
demanda externa y los impulsos innovadores, y que a partir de unos pocos
nodos sectoriales o geogrficos el desarrollo, ya sea en forma espontnea o
inducida, se filtrar hacia el resto del sistema. (Sthr y Taylor, 1981: 1)
La contrapartida de esta estrategia es la denominada desarrollo desde
abajo. El desarrollo desde abajo considera que ste se basa, primordialmente,
en la mxima movilizacin de los recursos naturales, humanos e institucionales
de cada rea, siendo el propsito primario la satisfaccin de las necesidades
bsicas de los habitantes de dicha rea. (Sthr y Taylor, 1981: 1)
*

Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

(Flacso), <mherrera@flacso.flacso.edu.mx>.

Es evidente que cada estrategia, considerada en forma aislada, tiene

orientaciones diferentes. Las estrategias desde arriba estn definidas u
orientadas externamente y tienden a favorecer el proceso de urbanizacin a
travs de la industrializacin con capital intensivo, basado en la tecnologa de
punta, as como en la inversin en grandes proyectos. La estrategia de
desarrollo desde abajo se orienta hacia las necesidades bsicas, es intensiva
en trabajo, basada en recursos regionales en pequea escala, frecuentemente
centrada en lo rural, y apoya el uso de tecnologa adecuada en lugar de
tecnologa avanzada. (Sthr y Taylor, 1981: 1)
Este ltimo enfoque sugiere la existencia de problemas y objetivos
estrictamente regionales. Uno de los grandes aportes de las investigaciones
sobre el desarrollo regional, el crecimiento y el proceso de urbanizacin es
precisamente se. Las teoras econmicas que sustentan el desarrollo desde
arriba asumieron y concluyeron que el crecimiento cuyo origen es centralizado
eventualmente se difunde al resto de las regiones y sectores que integran una
economa. Ahora tambin sabemos que para que ese proceso de difusin sea
posible los grupos sociales que viven en las regiones rezagadas deben cumplir
ciertos requisitos; deben estar preparados para participar activamente en ese
proceso. Esta es precisamente la naturaleza de los problemas regionales.
En los siguientes apartados se presenta primero una breve resea de las
principales teoras propuestas para explicar las causas de las desigualdades
regionales, as como las modificaciones que han sufrido en los ltimos veinte
aos.
I.1. LAS DESIGUALDADES REGIONALES Y ALGUNAS DE SUS EXPLICACIONES
La poltica regional parte del hecho de que las regiones crecen a tasas
diferentes. Dicho de otra forma, el crecimiento econmico se manifiesta
espacialmente en forma desigual. Diversas disciplinas han intentado dar
respuesta a la pregunta de por qu las regiones crecen a tasas diferentes?, y
aparece tambin una segunda pregunta, consecuencia de la anterior y pertinente
para la realizacin de polticas regionales, cul es el problema que genera esta
desigualdad en el crecimiento econmico regional?
Se comentarn de manera breve las explicaciones ms influyentes, en
especial lo que se refiere a la elaboracin de poltica.
La teora clsica del crecimiento econmico ha sido aplicada para explicar
las desigualdades econmicas. El punto de partida es la formulacin de una
relacin tcnica entre dos nicos insumos de produccin: capital y trabajo, que
en combinacin producen cierta cantidad de producto.
La tasa de crecimiento del producto, por tanto, depende de las tasas de
crecimiento del capital y del trabajo. Si se asume que un incremento igual en
capital y trabajo tendr un efecto de similar magnitud en el producto
(rendimientos constantes de escala), entonces la suma de la contribucin de
cada factor al producto agregado ser igual a la unidad. Bajo estas condiciones
el producto por trabajador se incrementar si cada trabajador dispone de ms
unidades de equipo de capital.

La tecnologa se asume, en los modelos ms simples, como un elemento

cuyos efectos son similares en los factores productivos. La tasa de crecimiento
de la tecnologa o el progreso tecnolgico es neutral. Si expresamos el producto
en trminos de producto por trabajador, entonces ste slo puede crecer ya sea
mediante progreso tcnico o mediante capital por trabajo. stas sern las causas
de las diferencias en el crecimiento regional.
En este contexto, el crecimiento tanto del capital como del trabajo no slo
depende de la disponibilidad de estos factores en el interior de las regiones
mismas. El movimiento de ambos factores responde a las diferencias regionales
en sus respectivos rendimientos. Dado que en el corto y en el mediano plazos el
capital tiene mayor movilidad, entonces ste fluir de las regiones con bajos
rendimientos de capital hacia las regiones con mayor rentabilidad. El capital tiene
mayores rendimientos en las regiones con salarios ms bajos, y stos son ms
bajos donde la tasa de crecimiento del trabajo es mayor.
Al asumir que tanto el trabajo como el capital estn sujetos a los
rendimientos decrecientes, ningn factor (manteniendo el otro constante) puede
crecer indefinidamente. Habr un momento en que ms unidades de capital
disminuirn el producto. El capital por tanto fluir de regiones saturadas hacia las
regiones carentes de l. Las regiones carentes de capital, al recibir este flujo
tendrn altas tasas de crecimiento y eventualmente todas las regiones tendern
a converger en trminos de crecimiento. Las desigualdades tendern a
desaparecer.
El crecimiento del producto depender de factores externos tales como el
crecimiento del factor trabajo o del desarrollo tecnolgico. Si el acceso a la
tecnologa no tiene costo, y est a disposicin de todos, entonces la diferencia en
ingreso por cabeza (producto por cabeza) ser resultado nicamente de los
coeficientes de capital-trabajo.
Una forma diferente de explicar las desigualdades regionales es la
llamada teora de la base exportadora. sta proviene, en lo fundamental, de la
historia econmica, y surge como una reaccin a la explicacin del crecimiento
regional a partir de una secuencia de acontecimientos. Segn esta secuencia, las
regiones iniciaban con una economa de subsistencia, con poca interaccin y
comercio. La segunda se presenta cuando al haber mejores condiciones de
transporte se desarrollan en la regin el comercio y la especializacin. El
aumento en el comercio interregional provocar que la economa regional se
diversifique, primero en actividades primarias, y despus, debido a los
rendimientos decrecientes, se industrialice. La etapa final sucede cuando la
regin se terciariza y se convierte en exportadora.
La teora de la base exportadora sugiere, por el contrario, que de acuerdo
con la experiencia estadounidense, las regiones no se desarrollan en forma
gradual a partir de la autosubsistencia, sino del potencial exportador. Muchas
regiones nuevas en Estados Unidos se desarrollaron alrededor de una o dos
mercancas exportables y ampliaron su base exportadora slo despus de que
haban reducido los costos de transporte. (North, 1970: 34)
La explotacin de sus recursos es lo que genera el primer impulso para el
crecimiento regional. El proceso ser continuo y mantendr la expansin regional
a partir de la explotacin de sus ventajas comparativas, al promover la
3

especializacin regional. As pues, entre ms abierta sea una regin, y mayor

sea la demanda externa por su o sus productos, en esa medida se explicar el
crecimiento regional. La base exportadora definir la estructura productiva de la
regin.
La diferencia en dotacin de recursos as como la demanda externa por
los mismos es la causa de las desigualdades regionales. Mayor crecimiento en
las regiones de base exportadora inducir ms inversin en otras actividades y
demandar recursos de otras regiones. Mediante el mismo mecanismo
migratorio de capital y trabajo, esas diferencias tendern a disminuir.
Una tercera explicacin la proporciona la as llamada teora del
crecimiento polarizado. El punto de inters para esta teora es explicar los
mecanismos mediante los cuales el crecimiento se polariza. Este proceso tiende
a autoafirmarse. La etapa determinante es la inicial, es decir, la etapa en la cual
se gesta un polo de desarrollo. La razn es que una vez en funcionamiento este
polo tender a crecer y aumentar las desigualdades regionales: el proceso de
crecimiento tender a ser acumulativo.
Este proceso se explica por la presencia de economas de escala, tanto
internas como externas a las empresas. Entre las economas externas ms
importantes se encuentran las de localizacin y las de urbanizacin. Las
primeras surgen por la proximidad geogrfica entre distintas plantas industriales.
Las economas de urbanizacin o aglomeracin surgen por la concentracin de
diversas instalaciones que sirven a diferentes industrias, es decir, infraestructura
e instituciones urbanas.
El crecimiento, en sus primeras etapas, es polarizado o concentrado. En la
medida que estos polos incrementan su demanda por insumos provenientes de
la periferia sta tambin se convertir en polo y por tanto las desigualdades
tendern a disminuir. Sin embargo, la inversin pblica, el gobierno,
desempearn un importante papel en estas subsecuentes fases del desarrollo.
Las nuevas teoras
En los ltimos veinte aos el avance de la ciencia econmica ha hecho posible
tener una explicacin ms completa acerca del origen o las causas de las
desigualdades regionales. La magnitud del impacto de estos avances ha sido tal
que podemos decir que el campo disfruta de una saludable discusin.
Existe un renovado inters en la teora del crecimiento econmico. Ello,
aunado a una impresionante disponibilidad de informacin, ha sido la causa de
que se llegue a afirmar, por ejemplo, que la macroeconoma ha redescubierto la
economa regional. Entre los muchos factores que tienden a explicar este
renovado inters en el crecimiento econmico encontramos los siguientes:
1. La as llamada nueva teora del crecimiento econmico.
2. El inters por la hiptesis sobre el hecho de que la tasa de crecimiento
de la productividad tiende a estar inversamente relacionada con los
niveles de desarrollo. Como se dijo anteriormente, las regiones
rezagadas, en trminos de niveles de productividad, tendern a crecer

a mayores tasas que las regiones avanzadas, y en algn momento las

primeras alcanzarn a las segundas. Esta hiptesis est asociada con
la nocin de convergencia en niveles de ingreso y de crecimiento.
3. El tercero se relaciona con lo que M. Olson (1982) sugiere como causa
del surgimiento y cada de las naciones, que bien podra aplicarse a las
regiones: los obstculos que generan los arreglos institucionales de
tipo poltico-econmico para el funcionamiento de una colectividad.
La propuesta de una nueva teora del crecimiento surge de dos vertientes.
La primera se relaciona con la hiptesis de la convergencia, derivada de la teora
clsica del crecimiento. La segunda surge como una necesidad de presentar una
alternativa a la competencia perfecta.
La experiencia histrica para muchos pases muestra que el proceso del
crecimiento econmico ha llevado a una divergencia en niveles de crecimiento.
Este hecho no concuerda con la conclusin de la formulacin clsica. El
supuesto esencial es el de rendimientos crecientes. El avance tecnolgico no es
exgeno; por el contrario, la tasa agregada de descubrimientos o mejoramientos
en el conocimiento tcnico es endgena. Este conocimiento genera, en lo
temporal, que algunas empresas tengan capacidad monoplica, puesto que
dichas empresas, las innovadoras, tienen algn poder para excluir al resto de los
competidores del acceso a esa informacin. El crecimiento econmico en el largo
plazo se genera a partir de la acumulacin de conocimiento. En sntesis, el
proceso se puede plantear de manera secuencial de la siguiente forma: el
conocimiento, o la inversin en conocimiento tiene efectos externos positivos
sobre las posibilidades de produccin de otras empresas. Esto se debe a la
imposibilidad de contratar totalmente dicho conocimiento o avance tecnolgico.
La externalidad positiva sugiere que el conocimiento, al ser aplicado para la
produccin de otros bienes, tiene rendimientos crecientes.
Si el capital, en el modelo clsico, tiene rendimientos decrecientes, el
conocimiento humano no tiene lmites. Por otra parte, el conocimiento es
resultado de una tecnologa de investigacin que llegar a un momento en el que
mayor inversin no generar nuevo conocimiento. La tecnologa de investigacin
est sujeta a rendimientos decrecientes; y stos son el impulso para buscar otras
alternativas y seguir generando conocimiento.
Bajo estas circunstancias la nueva teora del crecimiento genera las
siguientes posibilidades:
1. El producto per cpita puede crecer sin lmites.
2. El incremento del stock de capital puede generar un aumento en la
tasa de inversin y en la tasa de rendimiento del capital.
3. Los niveles de producto per cpita en distintos pases y regiones
pueden no convergir. Por el contrario las disparidades se pueden
incrementar.

El motor del crecimiento es, pues, el capital humano y los efectos externos
que genera. Estos efectos externos se ven potenciados en las ciudades, segn
Lucas (1988).
Dado que el capital busca los mayores rendimientos, habr un momento
en que en dichos centros su rentabilidad disminuya, y por tanto fluir hacia las
zonas menos desarrolladas. Estas reas crecern relativamente ms que los
centros originales: se presentar un proceso de convergencia, y por tanto, de
reduccin en las disparidades regionales. Quiz uno de los casos ms
importantes que se han documentado es el hecho de la existencia de obstculos
locales para que sea posible ese proceso de difusin. Como dice Lucas Los
supuestos sobre tecnologa y condiciones de comercio que proporciona este
ejemplo (uno que ilustra el argumento anterior) deben estar totalmente
equivocados, pero, exactamente, en qu se equivocan?, y qu supuestos
deben sustituirlos? Esta es una pregunta central para el desarrollo econmico.
(Lucas, 1990: 92)
Lucas sugiere cuatro alternativas, desde luego no excluyentes:
1. Diferencias en capital humano.
2. Beneficios externos al capital humano, resultado de la aglomeracin,
del contacto con diversos tipos de personas, los efectos o beneficios
de la ciudad.
3. Imperfecciones en el mercado de capital.
4. Control monoplico sobre las rentas de capital.
La teora del comercio internacional tambin ha sufrido cambios
interesantes y relevantes para explicar las desigualdades regionales. El cambio
fundamental surge al aceptar la existencia de rendimientos crecientes y una
estructura monoplica. La teora tradicional del comercio internacional sugiere
que ste surge debido a la especializacin en funcin de las ventajas
comparativas. Sin embargo, esta teora no explica las nuevas, y
cuantitativamente crecientes, formas del comercio internacional.
En el modelo de ventajas comparativas se asume que las empresas son
competitivas y presentan rendimientos decrecientes. Bajo estas condiciones
ninguna regin, ningn pas, presentar casos de comercio intra-industrial; no se
presenta la posibilidad de que se importe y exporte el producto de la misma
industria. Durante la dcada anterior, la economa internacional ha sido
repensada de forma prcticamente completa, y ha surgido un nuevo punto de
vista segn el cual gran parte del comercio es el resultado de una especializacin
arbitraria, basada en la existencia de rendimientos crecientes, en lugar de ser un
esfuerzo consciente por aprovechar las diferencias exgenas en recursos o
productividad. (Krugman, 1992: 13)
Las transacciones en el espacio tienen un costo: el de transporte. Las
regiones tienden a especializarse para aprovechar las economas de escala.
Debido a las economas de escala, los empresarios tienen un incentivo para
concentrar la produccin de cada bien o servicio en un nmero limitado de

lugares. Debido a que la realizacin de transacciones en el espacio comporta

unos costos (de transporte), los lugares preferidos por cada empresa individual
son aquellos en los que la demanda es grande o la oferta de factores es
particularmente conveniente [...] Por este motivo, la concentracin de la industria,
una vez creada, tiende a autosostenerse... (Krugman, 1992: 108).

Dentro de estas nuevas corrientes tericas surgidas de la economa

industrial, tambin encontramos intentos por integrar las distintas teoras que
explican las desigualdades regionales.
Dos son los argumentos centrales. Primero, se acepta que los
rendimientos crecientes de escala son la causa principal de cualquier fenmeno
de polarizacin. Segundo, de acuerdo con la teora de la base exportadora, a
partir del crecimiento generado por el sector exportador se desarrolla una serie
de servicios de los denominados no comerciables. Estos servicios son
bsicamente de apoyo a la actividad exportadora.
El xito econmico de la regin depende del costo, variedad y
disponibilidad de este tipo de servicios, es decir, los no comerciables. Existe
alguna evidencia que sugiere que stos generan una gran proporcin del empleo
en regiones muy abiertas. Las economas de aglomeracin se asocian en buena
medida a esta clase de servicios. Ms an, si stos son determinantes, entonces
tambin lo sern las condiciones tcnicas bajo las que se producen. Tambin
existe evidencia, aunque no concluyente, que sugiere la existencia de
rendimientos crecientes de escala en su produccin. La especializacin regional
puede estar determinada en gran parte por la eficiencia en la oferta de estos
servicios no comerciables, es decir, de la oferta de lo que se puede denominar
insumos intermedios no comerciables o exportables.
Las principales conclusiones obtenidas por este tipo de anlisis son las
siguientes (Faini, 1984):
1. La produccin de los insumos intermedios no comerciables presenta
rendimientos crecientes de escala.
2. Existen sectores o actividades econmicas con altos requerimientos de
este tipo de insumos.
3. En las regiones atrasadas las actividades dominantes se caracterizan
por generar una baja demanda de este tipo de servicios. Esto se
convierte en un obstculo para el crecimiento y desarrollo de esas
regiones. La polarizacin y la carencia de impulsos para el crecimiento
son dos fenmenos simultneos.
4. A diferencia de lo expuesto por la teora de la base exportadora, la
especializacin, y por tanto las posibilidades de desarrollo regional, no
dependen necesariamente de factores externos. El factor que explica
la especializacin es propiamente regional, y se refiere al tipo y calidad
de los servicios no comerciables.
5. Los esfuerzos de promocin industrial en regiones atrasadas pueden
tener bajos efectos multiplicadores (no necesariamente a causa de
distorsiones en los precios de los factores) como resultado de la
escasa demanda de dichos servicios no comerciables. Por tanto, en la

promocin industrial se debe poner especial atencin al sector

servicios (regionales y locales) que producir insumos intermedios.
En buena parte, la eficiente y suficiente demanda de estos insumos
intermedios depende de factores locales como infraestructura y calidad de los
recursos humanos.
Otro de los temas explorados por la literatura reciente es la antigua y
famosa propuesta de Rosenstein-Rodan, asociada con el crecimiento
balanceado: la industrializacin simultnea de varios sectores de la economa, o
gran empujn (Murphy, Shleifer y Vishny, 1989).
Las preguntas que se plantean son por qu algunas regiones se
industrializan y otras no? qu puede hacer el gobierno a este respecto?
Se acepta que una de las principales causas por las cuales ciertas
regiones no se industrializan es la pequea dimensin del mercado interno. Si la
economa est cerrada al comercio exterior y los costos de transporte son altos
se desincentiva a las empresas para que adopten tecnologas que presenten
rendimientos de escala. El tamao del mercado domstico no es lo
suficientemente rentable para que las industrias adopten tecnologas con
rendimientos de escala crecientes.
El problema es, entonces, cmo puede pasar una regin de una situacin
de mercado pequeo, con una industria que genera escasos efectos externos, a
otra donde su industria pueda adoptar, rentablemente, tecnologa con
rendimientos crecientes. Por tanto, el punto crucial es pasar de una situacin de
produccin artesanal a otra de produccin industrial. La fuente de estos efectos
externos resulta de la produccin con rendimientos crecientes (competencia
imperfecta) con costos fijos elevados.
Existen dos alternativas, o quiz tres, en estos modelos, para que se
rompa el crculo vicioso de las regiones rezagadas: mercado pequeo, no
incentivos para el uso de tecnologa con rendimientos a escala crecientes.
La primera sugiere que varios sectores industriales acuerden adoptar este
tipo de tecnologa para as modificar la competencia de la demanda regional. La
segunda sugiere un papel de coordinacin de inversiones para el gobierno. La
tercera es la provisin colectiva, o para el conjunto de sectores regionales, de
insumos intermedios como infraestructura y capacitacin. Es decir, la inversin o
provisin colectiva de insumos intermedios con grandes costos fijos (y hundidos).
En este sentido, dentro de esta literatura se asocia el fenmeno del gran
empujn con la construccin de infraestructura fsica y social, cuyo uso sea
compartido por las actividades regionales.
As pues, bajo condiciones de mercados de pequeas dimensiones o
desintegrados no existen incentivos para que un sector haga el primer
movimiento, y acepte el riesgo de adoptar tecnologa con rendimientos
crecientes. Un programa regional coordinado de industrializacin puede reducir
ese riesgo. Para que la infraestructura de tipo compartido (transporte,
administradores, etc.), que debe considerarse como insumo intermedio, ayude a
incrementar la rentabilidad de la inversin industrial tiene que ser administrada
en forma eficiente.

Finalmente conviene cerrar esta parte con un breve comentario sobre la

segunda pregunta planteada al iniciar el captulo, cul es el problema que
genera la desigualdad en el crecimiento regional? La respuesta ms simple y
directa es que aqu se encuentra una buena explicacin de la pobreza, el retraso
econmico y los bajos niveles de bienestar que experimenta un alto porcentaje
de la poblacin tanto mundial como nacional.
En Mxico, la evidencia emprica disponible sugiere que la concentracin
de la actividad econmica en ciertas regiones, y su tendencia hacia una mayor
concentracin, ha afectado negativamente a la productividad. La explicacin
podr ser tanto en el sentido de que la industria localizada en las ciudades de
Mxico, Guadalajara y Monterrey manifiesta deseconomas de aglomeracin o
que para aumentar la productividad convendr propiciar una mayor dispersin de
la industria sobre el territorio nacional (Garca Alba, 1993: 255)
La nueva economa regional / La geografa econmica,
las economas de escala y la aglomeracin
Uno de los hechos incontrovertibles de la actividad econmica es su desigual
distribucin en el territorio, es decir, tiende a estar concentrada. Se han
propuesto diferentes explicaciones para este fenmeno: la diferencia en dotacin
inicial de factores productivos y capacidad tecnolgica; o bien, obstculos
institucionales. Con base en ello sugieren que regiones similares en estos
factores tienden a generar estructuras productivas similares. La interaccin, la
integracin econmica, se dar entre regiones diferentes que tendern a
especializarse de acuerdo con sus ventajas comparativas, o sus diferencias
relativas. Son estas diferencias las que generan la concentracin, en su ausencia
la produccin tendera a distribuirse a lo largo del territorio. Este tipo de
explicaciones supone procesos productivos con rendimientos constantes de
escala, y competencia perfecta. La competencia en el mercado de factores como
en el de productos es la fuerza que compele a las industrias a localizarse en
regiones con escasa aglomeracin.
Sin embargo, las empresas enfrentan fuerzas que las incentivan a
aglomerarse, pero estas no son las diferencias relativas sino la existencia de
economas crecientes de escala. En este tipo de teoras agrupadas en lo que se
conoce como la nueva geografa econmica distintos mecanismos generan
procesos acumulativos (a la Hirschman, Myrdal o Perroux) de aglomeracin
econmica. Contrario a las explicaciones anteriores, stas se basan en la
competencia imperfecta (generada por los rendimientos crecientes de escala y
los costos de comercio o transporte) y son distintos los mecanismos que explican
la concentracin, entre los que destacan: la migracin laboral, las cadenas de
insumo producto y la acumulacin de factores productivos, especialmente los
asociados con actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico. Las
economas de aglomeracin surgen de la interaccin entre costos fijos y costos
de transporte (o ms generalmente de comercio).
La aglomeracin inicial genera un proceso circular acumulativo que
incentiva la localizacin de nuevas empresas, puesto que, como se mencion, es

el lugar con menores costos de produccin, y adems est cerca de un gran

mercado cuyo tamao depende de los costos de transporte.
Revisar la o las teoras de desarrollo regional supone, aparte de la
necesidad propia del proceso, que algo en nuestra disciplina o tema de inters
est cambiando. Qu est cambiando? El objetivo o tema central de anlisis
regional (en general) de acuerdo con un texto tradicional y muy influyente en la
dcada de 1970 ha sido el estudio de la fortaleza relativa de las fuerzas de
aglomeracin y dispersin (Richardson, 1979).
El inters central de los estudios regionales, de la ciencia regional, de la
economa urbana regional, y de la nueva geografa econmica es el anlisis de la
desigual distribucin de las actividades econmicas. Este inters nos lleva a
plantear dos preguntas fundamentales. Por qu existen las desigualdades
espaciales? Puesto que empresas e individuos tienden a localizarse en lugares
con alto ingreso o con bajo costo, por qu persisten dichas desigualdades?
Las preguntas y el inters sobre las desigualdades espaciales se
mantiene. Lo que ha cambiado son los enfoques tericos y empricos con los que
se estudian las desigualdades espaciales. Las respuestas tienden a favorecer a
las que incluyen por lo menos los dos elementos primordiales siguientes:
1. Una parte de esas desigualdades tiene que ver con la desigual
dotacin de recursos naturales, humanos y de capital.
2. Sin embargo, una parte importante de las desigualdades surge
precisamente de la relacin espacial entre individuos y unidades
econmicas.
En prcticamente todas las disciplinas de las ciencias sociales es normal
que de vez en cuando se presenten periodos en los que se sugiere la necesidad
de un cambio, ya sea de enfoque y/o de temas de anlisis. Con frecuencia se
suele identificar a estos momentos como de crisis en la disciplina.
En los aos 1970, por ejemplo, la teora del crecimiento econmico pas
por una etapa de crisis. En los aos 1980 fue la teora del desarrollo. En los aos
1990 se present un periodo similar en el rea de los estudios urbano regionales.
Mi hiptesis es que en ninguno de los tres casos exista la crisis de la disciplina.
En el caso de los estudios urbano regionales, que es lo que aqu me
interesa, desde 1990 se inici lo que en la literatura se conoce como nueva
geografa econmica. A la nueva geografa econmica se le identifica como la
cuarta revolucin de los rendimientos crecientes. De acuerdo con sus impulsores
esta cuarta revolucin implica que los economistas han redescubierto a la
geografa.
Un punto importante de ese redescubrimiento es el uso de las economas
regionales para estudiar preguntas como las razones por las cuales la actividad
econmica tiende a concentrarse geogrficamente. Esta explicacin permitir
avanzar en el entendimiento de elementos destacados del crecimiento
econmico, del comercio internacional e inclusive la organizacin industrial.
Divergencias aparte, los estudios relacionados con la nueva geografa
econmica tienen como tema comn su inters por analizar el impacto de las

10

economas de aglomeracin sobre los resultados urbano regionales. Las

preguntas de inters son:
1. Por qu los agentes econmicos tienden a localizarse uno al lado del
otro?
2. Por diversas razones como la competencia, la historia, no todos los
agentes se pueden localizar en el centro de la aglomeracin. Por tanto,
cules son las consecuencias de localizarse en la periferia?
La relacin de estas preguntas con los problemas del crecimiento y del
desarrollo es por dems clara.
La nueva geografa econmica sostiene que son las economas de escala,
la existencia de rendimientos crecientes, el elemento que hace que las
actividades econmicas tiendan a aglomerarse.
La teora econmica ha tendido a explicar las desigualdades espaciales en
funcin de las diferencias en las dotaciones de recursos. Dada la dotacin de
recursos, el patrn espacial de intercambio tender a ser el de especializacin de
acuerdo con las ventajas que tal dotacin le permita.
La nueva geografa econmica tiene tres partes que permiten presentar el
modelo bsico:
1. El modelo de competencia monoplica desarrollado por Dixit y Stiglitz
(1977). Se consideran dos sectores. La agricultura que es competitiva, y
produce un bien homogneo con rendimientos constantes de escala; y la
manufactura con competencia monoplica, que produce una gran
variedad de productos con rendimientos crecientes. La utilidad agregada
es una funcin Cobb-Douglas del producto agrcola, en tanto que en la
manufactura es una funcin con elasticidad constante.
2. Los costos de transporte se tratan bajo el concepto samuelsoniano de
iceberg: una fraccin del bien transportado se derrite; el costo de
transporte se incluye en el mismo bien transportado. Es comn asumir
que en ese costo lo que se derrite se incurre a una tasa constante.
Las preferencias tienen una funcin de utilidad con elasticidad constante,
y generan una funcin de demanda que es log-lineal; sumar una funcin
log-lineal de costos de transporte no modifica la elasticidad de
sustitucin.
3. La evolucin. Esta parte es importante porque en muchos casos existen
varios equilibrios.
Como resultado de incluir los rendimientos de escala tenemos que el
sobreprecio por encima del costo marginal depende de la elasticidad de
sustitucin. El nivel de producto de equilibrio depende de variables internas a la
empresa: los parmetros de la funcin de costos y la elasticidad de sustitucin.
Subyacente en la funcin de demanda est una funcin de gasto o ndice
de precios. Incluir los costos de transporte permite obtener lo que se conoce
como el efecto ndice de precios. Este efecto dice que el costo de vida es menor

11

entre ms grande sea el mercado, y depende de los costos de transporte, el

nmero de empresas, la elasticidad de sustitucin, y los diferentes precios
Combinando las funciones de demanda y de precios se obtiene el efecto
del mercado domstico: el nmero de empresas manufactureras depende del
ingreso e inversamente de los costos de transporte. La regin con un mercado
ms grande tiene una proporcin mayor de industrias manufactureras. Regiones
con un mercado domstico ms grande tendern a exportar manufacturas.
Las economas de escala permiten explicar las desigualdades regionales:
una regin terminar produciendo una gran diversidad de manufacturas, mientras
que la otra producir bienes agrcolas.
El efecto del mercado domstico no explica por s mismo las diferencias
en ingreso puesto que no se mencionan las fuerzas hacia la aglomeracin.
En la nueva geografa econmica la movilidad del trabajo, la migracin
(interna en el caso de la economa regional, y la internacional en el caso del
comercio internacional) y los bienes intermedios son las dos fuerzas que generan
la aglomeracin.
En este modelo pues existen tres parmetros que afectarn su estabilidad.
1. Los costos de transporte.
2. La proporcin del ingreso nominal que se gasta en manufacturas.
3. La elasticidad de sustitucin.
Para costos de transporte muy elevados importar bienes de otra regin es
muy caro. La produccin domstica es ms rentable. Por el contrario, para
costos de transporte muy bajos la diversificacin es inestable. Una de las crticas
a este enfoque es precisamente que carece de soporte emprico que a su vez
sirva como base para el diseo de poltica pblica. Si bien, en principio es cierto,
es posible encontrar diversas estimaciones que presentan resultados
prometedores. Existen diversos estudios relevantes para el caso de Mxico.
Livas Elizondo sugiere que la gran concentracin de la ciudad de Mxico resulta
de los fuertes encadenamientos, hacia atrs y hacia delante, que surgen cuando
la manufactura trata de servir mercados pequeos. La liberacin comercial tiende
a dispersar a la actividad econmica. Los efectos de la dispersin pueden ser
desiguales, y afectan negativamente a las regiones con desventajas de
localizacin y deficiencias en infraestructura.
En el caso de sistemas de ciudades con primaca urbana, como en el caso
de nuestro pas, estos modelos predicen que entre ms pequeo sea el mercado
habr un sistema urbano desigual. La poltica comercial y/o los costos de
transporte son factores que contribuyen a ello, de ah la Zona Metropolitana de la
ciudad de Mxico (Livas y Krugman, 1992). En un principio, entre ms altos sean
los costos de transporte, aunados a la existencia de economas de escala,
generarn tendencias hacia la primaca.
Krugman llega a resultados similares. Las polticas comerciales liberales
tienden a reducir el nivel de primaca urbana de Mxico. La inversin en
infraestructura tiene un efecto similar. Basado en este enfoque, Livas (1994)
concluye que la apertura comercial abre oportunidades para ampliar el tamao
del mercado, y con ello las tendencias hacia la desaglomeracin de la actividad
12

econmica. Estas actividades desconcentradas tendern a relocalizarse en

centros urbanos con menores costos de transporte (mejor localizadas respecto al
mercado ampliado), y con mejor infraestructura (menores costos fijos).
Ante la ausencia de economas de escala y altos costos de transporte se
generar dispersin de la actividad econmica (Puga, 1996). La reduccin de
costos de transporte, aunada a mayores nexos con la demanda, tender a
concentrar actividades productivas con rendimientos crecientes de escala
(Krugman, 1991; Puga, 1998; Hanson, 1996). La generacin de estas
aglomeraciones as como su evolucin depender de distintos factores, entre
ellos la posibilidad de migracin de la fuerza de trabajo.
Otro trabajo emprico relevante para Mxico, elaborado con este enfoque,
considera el efecto de la apertura comercial y la creciente localizacin de
actividades econmicas en la frontera Mxico-Estados unidos.
Hanson intenta probar la existencia de aglomeracin basada en
rendimientos crecientes mediante el uso de informacin sobre la estructura
regional de los salarios.
Para el caso de Mxico la teora predice lo siguiente:
1. Los salarios nominales se reducen a partir de la ciudad de Mxico, y de
Estados Unidos.
2. Una reduccin de las barreras al comercio reduce las desigualdades
salariales.
Hanson (1996, 1997, 1998) presenta evidencia sobre la relacin entre
integracin regional y relocalizacin de actividades con rendimientos crecientes.
En el caso de las ciudades fronterizas de ambos pases existe relacin entre
aglomeracin y rendimientos crecientes. La industria textil mexicana tenda a
estar altamente concentrada previo a la apertura comercial. Despus de la
apertura ha tendido a relocalizarse en la mencionada regin fronteriza. Esta
relocalizacin, dice el autor, es una muestra de que los costos de transporte (y
por tanto la calidad de la infraestructura) son determinantes para las decisiones
de localizacin de las empresas.
El desarrollo industrial regional de Mxico, de acuerdo con estos
resultados, es consistente con la teora de la aglomeracin basada en los
rendimientos crecientes.
Un aumento de 1% en la distancia de la ciudad de Mxico se asocia con
una reduccin de 0.19% en el salario relativo nominal. En el caso de la distancia
con la frontera norte el aumento de 1% en la distancia se asocia con una
reduccin en el salario relativo estatal nominal de 0.13 por ciento.
1. La poltica comercial tiene un papel importante en el desarrollo
econmico regional.
2. La sustitucin de importaciones ayuda a crear las grandes
aglomeraciones.
3. La apertura comercial tiende a reducir el crecimiento de las grandes
ciudades.

13

Cabra preguntar, estn preparadas las ciudades de Mxico, en especial

las fronterizas, para recibir estas empresas y las nuevas inversiones? En un
trabajo reciente Herrera y Covarrubias tratan de responder a esta pregunta.
Considerando factores, entre ellos los relacionados con la infraestructura urbana,
ellos concluyen que solamente Ciudad Victoria tiene capacidad para competir
internacionalmente (2000).
A pesar de los pocos estudios aplicados, el enfoque de la nueva geografa
econmica ha tenido una gran influencia sobre el diagnstico, magnitud e
importancia estratgica de las desigualdades regionales, particularmente en la
Unin Europea. La Unin Europea tiene como principal instrumento de su poltica
regional a los fondos estructurales. Entre los objetivos de estos fondos
sectoriales destacan los siguientes:
1. Promover el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones cuyo
desarrollo est rezagado.
2. Apoyar la conversin de las reas que experimentan dificultades
estructurales.
3. Apoyar la adaptacin y modernizacin de polticas y sistemas de
educacin, entrenamiento y empleo.
Su presupuesto para el periodo 2000-2006 es de 195 000 millones de
euros. De ese presupuesto, 67% se asigna al primer objetivo.
I.2. EL DESARROLLO REGIONAL EN LOS PLANES
Y PROGRAMAS DE GOBIERNO A PARTIR DE 1970
Tradicionalmente, la planeacin urbano-regional ha sido considerada como un
instrumento para reducir las desigualdades, los desequilibrios, entre diversas
zonas del territorio nacional. La realizacin de polticas gubernamentales para
combatir las desigualdades tiene una larga historia en Mxico. Existen tratadistas
que incluso sugieren que los primeros intentos pblicos se remontan a 1915,
cuando la Ley Agraria se convierte en un medio para propiciar la redistribucin
de la poblacin del pas mediante distintos programas de colonizacin.
Entre 1940 y 1970, a travs de diversos programas sectoriales como los
de construccin de infraestructura carretera, de infraestructura de riego, de
energa, de parques industriales, de aprovechamiento de cuencas hidrolgicas,
etc., se promueven acciones de carcter sectorial con un impacto regional
especfico.
Es, sin embargo, a partir de 1970 cuando el gobierno considera que es
necesario elaborar una poltica especfica de desarrollo urbano regional. Es
comn decir que en este periodo es cuando se introduce la dimensin territorial
en la poltica general. Es tambin a partir de ese ao que se le empiezan a
asignar objetivos que probablemente la poltica urbano regional no puede
cumplir. Este problema es muy claro cuando el objetivo de la planeacin urbano
regional es la reduccin o eliminacin de las desigualdades entre e intra
regiones.

14

En el periodo 1970-1976 la concentracin territorial de la actividad

econmica, es decir, su desigual distribucin sobre el territorio nacional, era el
centro del problema regional. Resolver este problema de concentracin, y por
tanto de desigualdad territorial, era parte importante de la estrategia
macroeconmica de desarrollo. La poltica urbano regional era de vital
importancia para conseguir los objetivos macroeconmicos de redistribucin del
ingreso y creacin de empleos, entre otros.
La creacin de la Comisin Nacional de Desarrollo Regional en enero de
1975 puede considerarse como la ms acabada expresin de la forma en que se
trataba de integrar la poltica regional con la sectorial, y a su vez con la poltica
econmica general.
Durante el periodo 1977-1982, la primera fase de la planeacin urbanoregional institucionalizada, se presenta un cambio radical en la forma de
considerar el problema.
La planeacin del desarrollo urbano-regional es considerada como un
elemento de gran importancia para la consecucin de los objetivos nacionales,
entre los que destacan los siguientes:

Proporcionar a la poblacin empleo y mnimos de bienestar.

Promover el crecimiento econmico alto, sostenido y eficiente.
Mejorar la distribucin del ingreso.
Fortalecer el federalismo a travs de una mayor participacin de las
entidades federativas en la programacin, presupuestacin,
administracin y evaluacin de las acciones para promover el
desarrollo.

La estrategia propuesta se le denomina desconcentrar-concentrando, es

decir, promover la desconcentracin de la actividad econmica e impulsarla para
que se concentre en puertos y fronteras. El objetivo de la poltica regional y
urbana era el desarrollo espacial armnico, que tomara en cuenta la estrategia
nacional de desarrollo as como el uso ptimo de los recursos locales.
Se consideraba que Mxico estaba en vas de un crecimiento
predominantemente urbano industrial. Esta era la fuente ms importante del
problema regional: la concentracin urbana en una gran urbe, los consecuentes
desequilibrios generales y la presin demogrfica. Se elabora entones un Plan
de Desarrollo Urbano cuyo objetivo era lograr que la poblacin se redistribuyera
ms equilibradamente en el territorio nacional. Para lograr dicho objetivo se
definieron zonas prioritarias hacia las cuales se dirigira la participacin del sector
pblico y privado.
En el siguiente sexenio, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo
1983-1988, la centralizacin de la vida nacional era el principal obstculo del
progreso de Mxico. Se propone una poltica de descentralizacin, que ser el
principal instrumento del desarrollo regional. Las acciones fundamentales de la
poltica de descentralizacin son: el desarrollo estatal integral, el fortalecimiento
del municipio y la reordenacin de la actividad econmica en el territorio
nacional. Con estas acciones la promocin del desarrollo regional tendera hacia

15

el aprovechamiento equitativo y racional de la dotacin local de recursos

humanos y materiales.
El significado econmico de la descentralizacin implicaba la redistribucin
geogrfica ms equitativa de las actividades productivas. Para lograr esta
redistribucin se promovera la localizacin de actividades econmicas en
ciudades medias. En apoyo de dicho objetivo, a las ciudades medias se les
dotara de infraestructura, equipamiento y servicios bsicos, de manera que en el
mediano plazo estuvieran en condiciones de recibir, en forma ordenada, tanto
nuevas actividades econmicas como el aumento consecuente de poblacin.
Como un medio adicional de apoyo a la poltica de descentralizacin se
establece como prioritaria la construccin gradual de una red transversal de
comunicaciones y transportes. Esta red, adems de facilitar la descentralizacin,
generara en el mediano plazo mercados regionales integrados y alternativos al
de la zona metropolitana de la ciudad de Mxico.
El desarrollo estatal integral se promovera mediante una mayor
vinculacin de la relacin campo-ciudad, tanto en materia de decisiones como de
actividad econmica. Se propone, para tal objeto, la creacin de centros
agroindustriales.
En relacin con la zona metropolitana de la ciudad de Mxico se plantean
las siguientes acciones:

Intensificar la desconcentracin del crecimiento industrial por medio de

la creacin de opciones de localizacin (las ciudades medias).
Frenar la migracin a la metrpoli mediante la generacin de
condiciones de crecimiento en las zonas rurales (los centros
agroindustriales).
Consolidar sistemas urbanos regionales independientes de la ciudad
de Mxico (el eje transversal de transporte y comunicaciones).

De acuerdo con estas acciones, se puede deducir que la poltica de

descentralizacin dependa, en buena medida, de la dotacin y disponibilidad de
infraestructura: urbana, para las ciudades intermedias; rural, para los centros
agroindustriales; de transporte y comunicaciones, para el eje transversal y la
creacin de mercados regionales independientes de la ciudad de Mxico. Este
gran esquema de desarrollo regional pas a segundo trmino ante los problemas
econmicos del periodo, y la puesta en prctica del programa de ajuste
estructural.
Para el actual gobierno el desarrollo regional es considerado como un
elemento bsico para la modernizacin del pas. En el Plan Nacional de
Desarrollo 1989-1994 se establece que la promocin del desarrollo regional est
en funcin de una estrategia con tres vertientes: descentralizacin de decisiones;
desconcentracin de la actividad econmica; y promocin del desarrollo urbano y
municipal. Se consideraron tres objetivos de la poltica de desarrollo regional y
urbano:

Transformacin del patrn de los asentamientos humanos.

16

Mejoramiento de la calidad de los servicios urbanos, en especial de los

grupos sociales ms necesitados.
Fortalecimiento de la capacidad municipal, al propiciar el crecimiento
adecuado de las ciudades.

Las acciones de reordenamiento territorial y de desconcentracin

econmica se basan en los siguientes criterios:

Control de grandes aglomeraciones

Consolidacin de centros que alcanzaron su lmite de crecimiento
Generacin de empleo
Integracin urbano-rural

Se intent llevar a cabo la descentralizacin mediante la promocin de

corredores econmicos regionales. Se usara, en primera instancia, la
infraestructura existente en parques y puertos industriales, y se fortalecera la
infraestructura de comunicaciones y transportes, con lo cual se promovera la
integracin de mercados regionales.
Se debe sealar que en ese sexenio la poltica de desarrollo regional se
llev a cabo dentro del Programa Nacional de Solidaridad. Entre la gran
diversidad de programas de desarrollo regional, el Programa de Apoyo Municipal
es sumamente ilustrativo del tema que trata el presente trabajo. Primero, porque
este programa se concentra en la infraestructura; y, segundo, porque es un
ejemplo valioso del concepto de desarrollo desde abajo.
Creado en 1990, este programa proporciona fondos a los gobiernos
municipales para efectuar proyectos de infraestructura elegidos, planeados y
construidos por las comunidades locales a travs de los Comits de Solidaridad.
Las comunidades se comprometen a financiar 20% del costo de los proyectos.
Adems de proporcionar infraestructura que directamente demanda la localidad,
tambin se reducen drsticamente los costos. Comparados con el costo de
proyectos similares proporcionados y administrados por instituciones estatales o
federales, los proyectos construidos dentro del Programa cuestan entre 50 y 30%
menos.
En trminos generales, en los diferentes planes y programas de gobierno,
el objetivo de la poltica de desarrollo regional era desconcentrar la actividad
econmica y disminuir las desigualdades regionales. Es posible afirmar que el
gran objetivo de la desconcentracin era promover que la actividad econmica
concentrada en la zona metropolitana de la ciudad de Mxico se localizara en
otras regiones. Una estrategia de este tipo requera que las regiones hacia donde
se relocalizara dicha actividad econmica tuvieran la infraestructura necesaria
para sustentarla.
A partir de 1995 la poltica regional y urbana se empieza a concebir dentro
de un marco general que tiene a la integracin internacional, en particular con los
miembros del TLCAN, como una de sus prioridades. El proceso inicia incluso con
una serie de modificaciones a la Constitucin que ha tenido efectos sobre la
poltica urbana y regional. Dos ejemplos vienen inmediatamente a la mente, la

17

modificacin de los artculos 27 y 115. El primero con sus efectos sobre la

propiedad de la tierra en los ejidos alrededor de grandes ciudades, y el segundo
con la descentralizacin de la poltica urbano-regional. Sin embargo, debemos
tener en cuenta que la poltica de combate a la pobreza ha tenido
preponderancia sobre la poltica urbana y regional. En principio no resulta del
todo extrao esta preponderancia. En 2002 el gobierno mexicano publica por
primera vez una lnea oficial de pobreza. Para definir tanto esta lnea como la
agenda de investigacin, y por tanto de poltica, sobre la pobreza el gobierno
constituy el Comit Tcnico para Medir la Pobreza. De acuerdo con este
Comit, 53.7% de la poblacin en Mxico tena en 2002 un ingreso inferior al
requerido para cubrir las necesidades de alimentacin, patrones de consumo
bsico de salud, educacin, vestido, calzado, vivienda y transporte.
El Programa Nacional de Desarrollo 2000-2006 considera que las
ciudades son un factor de produccin y por tanto se deben integrar con las
estructuras econmicas y sociales. Considerarlas un factor de produccin
supone un cambio radical en la conceptualizacin de la poltica urbana y
regional. En este sentido caben preguntas como el papel del mercado para
ordenar el territorio, y la forma y diseo de estrategias adecuadas para
establecer servicios e infraestructura. La poltica urbano-regional tiende pues a
favorecer a la ordenacin territorial. La poltica territorial busca complementar la
intervencin del Estado, al optimizar el aprovechamiento del potencial de cada
territorio y al reducir las disparidades entre ellos... (Sedesol, 2002: 33). Desde
esta perspectiva la poltica urbano-regional tiene los siguientes objetivos:
primero, garantizar el funcionamiento eficiente de las ciudades; segundo, reducir
las desigualdades en el acceso a vivienda y servicios urbanos bsicos; tercero,
reducir el deterioro ambiental de las ciudades; cuarto, mantener y aumentar la
capacidad para atraer inversiones.
En suma, y a manera de conclusin, las desigualdades regionales
continan siendo un problema en nuestro pas. La convergencia regional slo
ser posible si se disminuye la desigualdad del ingreso, se aumenta la calidad
del capital humano, y existe suficiente y adecuada infraestructura. La apertura
comercial de Mxico puede ser un factor que incida en el aumento de las
desigualdades regionales, si no se abastece de infraestructura de
comunicaciones y transportes a las regiones que en la actualidad tienen una
actividad econmica relativamente baja. La solucin del problema es pues de
largo plazo y tiene que ver con aumentos en la productividad. La infraestructura,
si aumenta la productividad, puede coadyuvar a reducir las desigualdades
regionales, y tambin puede colaborar en reducir la pobreza. Finalmente
conviene destacar una fuente relativamente nueva de desigualdad, que puede
tener una importancia creciente en el futuro. Me refiero a la as llamada brecha
digital, que bsicamente se trata del acceso desigual a las nuevas tecnologas
(Herrera Ramos, 2001). Los nuevos enfoques de la geografa econmica, a
pesar de sus limitaciones, ofrecen posibilidades interesantes para entender las
causas y la dinmica de las desigualdades regionales, y en el futuro constituirn
una base importante para formular polticas urbano-regionales.

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