A construo do sistema de proteo social no Brasil: avanos e retrocessos na

legislao social
Maria Luiza Amaral Rizotti
Resumo: A anlise que empreendemos ressalta a especificidade das condies sob as
quais se processaram a estruturao e o desenvolvimento das polticas sociais no Brasil.
Demarcamos, para efeito deste estudo, da dcada de 30 ao fim da chamada Nova
Repblica. Os eixos que estruturaram nossa reflexo consideram a indissolvel
articulao entre a ordem social e econmica e os dois mais importantes sujeitos sociais
na constituio do modelo de proteo social - a sociedade e o Estado.
Introduo
O problema fundamental em relao aos direitos do homem, hoje, no
tanto o de justific-los, mas o de proteg-los. Trata-se [portanto] de
um problema no filosfico, mas poltico (Bobbio, 1992, 24)

No Brasil, jamais chegou a constituir-se o Estado de Bem-Estar Social. Isto porque, ao

mesmo tempo, o sistema econmico brasileiro caracterizou-se pela interferncia do
Estado como agente econmico sobre as formas essenciais de acumulao, realizando
com o fundo pblico os investimentos essenciais ao desenvolvimento econmico (meios
de transporte, comunicaes, indstrias de base e gerao de energia, entre outros).
Implantou-se aqui um sistema de proteo social que, subordinado s instituies
polticas e econmicas nacionais, desenvolveu-se marcado pelo papel hegemnico que o
modelo de desenvolvimento conservador desempenhou na trajetria brasileira: ao invs
de respostas polticas apropriadas s demandas dos movimentos sociais organizados, as
polticas sociais brasileiras caracterizaram-se, de modo geral, como elementos
perifricos no sistema de represso aos movimentos sociais e de controle social que a
burguesia nacional logrou empreender ao longo da recente histria nacional.
Por isso, cremos que a interpretao da evoluo da poltica e da legislao social no
Brasil deve, necessariamente, remeter-nos a uma reflexo sobre a trajetria das lutas
sociais levadas a cabo pelos movimentos sociais organizados, a fim de esclarecer sua
influncia no contexto hegemnico de dominao conservadora, que se configurou de
modo pendular ora atravs de aberturas populistas, ora por intermdio do exerccio da
represso estatal.
Da parte do Estado, as iniciativas desenvolvidas restringiram-se ao surgimento de novos
elementos na legislao que regulava o trabalho assalariado e na edio do Cdigo de
Menores (1979) que passou a regular, pela via da represso institucional, as aes
destinadas infncia no pas. A esse respeito, Oliveira (1989) assinala,
apropriadamente, que a ausncia do Estado no provimento de polticas sociais nessa
poca decorreu da inexistncia de organizao poltica suficientemente expressiva dos
segmentos especficos que as demandavam:
A poltica social relativa prestao de servios, que se refere s
demandas gerais da populao sade, educao, saneamento, etc.,
como no tinha grupos especficos que a demandassem, foi delegada a
segundo plano na agenda social do governo, haja vista o

Professora do curso de Mestrado em Servio Social e Gesto de Polticas sociais da UEL

reconhecimento social de grupos profissionais (OLIVEIRA, 1989:

109).

Apenas na dcada de 1930 o pas seria palco de importantes transformaes no papel

desempenhado pelo Estado para a proposio de alteraes no campo de direitos
sociais. O regime surgido da Revoluo, ao contrapor-se em suas tticas de domnio s
oligarquias regionais tradicionalmente instaladas no poder, requeria a constituio, pela
primeira vez levada a termo no Brasil, de um projeto poltico nacional, que estendesse a
ao do poder central a todas as regies do pas.
Deste modo, de um lado o Estado proporcionaria o desenvolvimento econmico,
aliando-se ao processo de industrializao; de outro, produziria um amplo processo de
respostas ao agravamento das condies de vida, com a realizao de aes de
interveno direta nas condies de reproduo da fora de trabalho no pas. As bases
da poltica social brasileira seriam, neste momento, construdas de acordo com a marcha
da modernizao com a qual o pas encontrar-se-ia, a partir de ento, comprometido.
As polticas sociais iniciadas a partir da dcada de 1930 destinaram-se ento a permitir
alcanar, concomitantemente, os objetivos de regulao dos conflitos surgidos do novo
processo de desenvolvimento econmico e social do pas e de legitimao poltica do
Governo. Para compreendermos como isso se tornou possvel, faz-se mister
relacionarmos os novos servios sociais realizados pelo poder pblico s emergentes
necessidades de reproduo e qualificao da fora de trabalho nacional. Veremos,
portanto, a seguir, os movimentos de avanos e recuos no que concerne construo do
sistema de proteo social no Brasil, em dois grandes perodos, de 1930 a 1960 e a
partir de 1960 at os dias de hoje.
As Constituies Federais de 1934 e 1946 e as polticas sociais
A Constituio Federal de 1934, primeira constituio do pas a possuir um captulo
referente ordem econmica e social, foi tambm pioneira na definio de
responsabilidades sociais do Estado, tais como a assistncia mdica e sanitria ao
trabalhador e gestante registrando, assim, novas iniciativas governamentais no campo
das polticas sociais. Se, por um lado, a introduo dessas obrigaes do poder pblico
no novo sistema legal indicava um salto de qualidade nos servios sociais existentes na
poca, expressando novas determinaes polticas e ideolgicas na relao entre o
Estado e a sociedade civil, por outro, as formulaes da poltica social introduzidas pelo
modelo adotado na esfera governamental, alm de manifestamente assistencialistas,
eram correntemente utilizadas como instrumentos de controle e represso das
reivindicaes por melhores condies de vida promovidas por segmentos organizados
da classe trabalhadora.
A prpria preocupao com o tema da ordem econmica e social na Constituio de
1934 decorreu, primariamente, das mudanas que se faziam sentir nas relaes
econmicas e sociais que se originavam do desenvolvimento industrial recente. A esse
respeito, Lonzar (1987) assim se refere:
O crescimento econmico e a organizao da fora de trabalho industrial, aliados s
pssimas condies de trabalho, desencadeavam o que se passou a chamar embate entre
capital e trabalho. O crescimento e a organizao da burocracia estatal, alm de uma
certa autonomia do Estado em relao sociedade, traziam luz um segundo embate
entre a iniciativa privada e a estatizao. Correlatamente, comea a surgir uma terceira
questo referente expanso do capital atravs da propriedade da terra. A disputa aqui
envolver o capital privado, o trabalho e o Estado (LONZAR, 1987:45).

Com a instalao do Estado Novo, no ano de 1937, um outro perodo pode ser
demarcado para aquele modelo inicial de organizao das polticas sociais no pas.
Revogada a Constituio de 1934, a nova Carta Constitucional apresentava grandes
retrocessos no que tange s liberdades polticas e aos direitos sociais dos cidados.
Somando-se a isso, o novo panorama poltico do pas, aps a instaurao da ditadura de
Vargas, tornava extremamente difcil a sustentao desses direitos pela via da
mobilizao popular. Embora no tenham sucumbido por completo, as manifestaes
populares que reivindicavam melhores condies de vida foram reprimidas com fora
cada vez maior, a ponto de terem suas conseqncias neutralizadas pelo aparelho de
Estado.
Conjuntamente, a edio de uma nova legislao trabalhista interferiu na estrutura de
organizao do movimento sindical, atrelando-o ao Estado e reforando o
corporativismo no interior das categorias de trabalhadores. Como alternativa legtima
para manifestao das demandas populares, restaram as ligas de bairros que, na poca,
desenvolveram suas atividades prioritariamente nas lutas por infra-estrutura urbana,
reivindicao dotada de grande apelo popular no contexto de urbanizao acelerada que
se expandia sobretudo nos entornos dos grandes centros urbanos.
Entre os retrocessos que podemos registrar na Constituio de 1937, encontram-se a
limitao do direito educao universal, a ampliao do controle estatal sobre a
organizao sindical trabalhista e a redefinio das competncias dos governos
regionais e locais nas aes de poltica social, cujo resultado foi uma grande
centralizao de aes ao ponto de restar aos municpios to somente a administrao de
cemitrios.
Nesse contexto legal e poltico, as aes das polticas sociais desenvolvidas tiveram
carter apenas incipiente, servindo prioritariamente como mtodo de controle dos
movimentos sociais emergentes e de reafirmao da legislao social corporativa,
incorporando de forma parcial e controlada as reivindicaes populares, atravs de
procedimentos clientelistas na relao entre o Estado e os setores organizados da
sociedade civil.
nestes termos, como mediadoras da relao entre capital e trabalho, que se
desenvolveram as iniciativas governamentais da poca, com destaque para a criao da
Legio Brasileira de Assistncia em 1938 e do Departamento Nacional da Criana,
vinculado ao Ministrio da Sade. No mbito das aes privadas, a criao do Servio
Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e do Servio Social da indstria (SESI),
respectivamente em 1942 e 1946, acentuaria o carter conservador das aes sociais da
poca.
O perodo subseqente ao fim do Estado Novo, compreendido entre os anos de 1945 e
1964, registra na histria brasileira o predomnio da poltica populista. As bases dessa
poltica populista encontravam-se estabelecidas desde o perodo final do governo
Vargas, no qual a conjuntura poltica internacional e a emergncia de movimentos
sociais que contestavam o regime autocrtico no pas, colocavam em xeque a
continuidade do governo Vargas. O Estado Novo seria encerrado com a deposio de
Vargas e a convocao de uma nova Assemblia Nacional Constituinte, a realizar-se no
ano de 1946.
A nova Constituio Federal de 1946 registrou mudanas no captulo da Ordem
Econmica e Social, acentuando o papel do Estado no desenvolvimento econmico e
atribuindo-lhe a responsabilidade da justia social. Seu texto final registrava ainda a
necessidade de conciliao da ordem econmica, com os princpios de justia social.
Conforme o artigo 145:

A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios de justia social,

conciliando a liberdade de iniciativa com a valorizao do trabalho humano.
Pargrafo nico. A todos assegurado que possibilite existncia digna. O trabalho
obrigao social (DUARTE, 1947:91).
De acordo com esses princpios, a Constituio definiu como competncia da Unio a
responsabilidade pela defesa permanente contra endemias e pela regulamentao da
legislao social. Alm disso, retomou o disposto na Constituio de 1934, tornando
obrigatria a assistncia maternidade, infncia e adolescncia. Garantiu ainda o direito
de aposentadoria integral aos trabalhadores, motivada por acidente de trabalho ou
invalidez.
Os novos direitos sociais prescritos na Constituio de 1946 teriam de ser
implementados no contexto da poltica populista, e esta peculiaridade parece ter
estabelecido o limite possvel de sua efetivao. De fato, a abertura do regime poltico
brasileiro, que sucedeu o perodo do Estado Novo, proporcionaria pequenas
modificaes no mbito da poltica social no pas. A instaurao de um perodo
democrtico na Repblica Nova possibilitava o crescimento do papel poltico das
classes trabalhadoras, fazendo vir tona a premncia da ao pblica do Estado na
garantia de condies de vida adequadas populao pauperizada.
Por sua vez, a caracterstica populista, herdada da era do Estado Novo, moldava as
possibilidades de relacionamento do Estado com a sociedade civil organizada: emergiria
no quadro de relaes polticas democrticas a tutela do Estado sobre os movimentos
sociais e as formas de representao das classes populares da poca.
Essa tutela parcial do Estado no chegou, contudo, a impedir por completo a
organizao poltica de importantes grupamentos, em diversas esferas da sociedade. No
contexto dos governos populistas, podemos enumerar ao menos dois grandes
movimentos de organizao poltica cuja base social, majoritariamente formada no
interior da classe mdia, representava essa organizao: a Juventude Universitria
Catlica e a Ao Popular, cuja estratgia de atuao consistia na formao massiva de
quadros polticos junto ao movimento estudantil, aos movimentos camponeses e aos
movimentos operrios.
Alm desses, no campo trabalhista os movimentos de reivindicao tornavam-se
gradativamente mais politizados - como demonstra o fato de que a greve geral de 1953,
que chegou a paralisar mais de 300 mil trabalhadores, tenha obtido como principais
resultados a afirmao do direito de greve e a reforma ministerial, que levaria Joo
Goulart ao Ministrio do Trabalho (GOHN, 1995).
Ao analisarmos as caractersticas fundamentais dos governos populistas,
compreendemos o motivo pelo qual estes governos apresentavam dificuldade na
incorporao efetiva das reivindicaes populares de maior profundidade. Isto se devia,
fundamentalmente, ao fato de que no contexto do populismo, a ao poltica
institucional orientava-se pela expanso pontual de benefcios sociais, sem que tal
expanso consistisse realmente no reconhecimento de novos direitos sociais, ou sequer
no estabelecimento de polticas duradouras.
Assim, se por um lado a instituio de novos benefcios na legislao social da poca
constitua-se padro de manejo da questo social1 pelo Estado Democrtico - at mesmo
questo social surge no mais como resultado da experincia particular dos indivduos,
mas como carecimento de classe. A conseqncia poltica dessa mudana de viso que no cabe mais
considerar a pobreza como normal e necessria, entendimento que predominou durante o perodo prindustrial na Europa, sob a vigncia da doutrina da utilidade da pobreza que se baseava no fato de que era
esta condio que tornava as massas laboriais (GOMES, 1979). Ao contrrio, a pobreza surge aqui como
resultado da contradio fundamental entre capital e fora de trabalho que impe a esta ltima a gerao
de mais-valia, possuindo desta forma um carter estrutural antes no mencionado pela perspectiva liberal.
1

contribuindo essencialmente para sua legitimao - por outro, no assegurava a

transio para uma legislao social renovada no pas, reforando o carter seletivo pelo
qual havia se caracterizado historicamente o conjunto das polticas sociais brasileiras.
Respondendo a demandas localizadas, a nova legislao social confinava ao limite do
parlamento a luta poltica das classes subalternas, sem proporcionar ao rgo legislativo
mecanismos reais de interveno na ao governamental, que garantissem a efetiva
expanso dos direitos sociais para as camadas populares. Nem mesmo o controle
administrativo das aes governamentais era possvel, em face da organizao polticoadministrativa que caracterizava o ordenamento institucional do pas.
A inconsistncia das aes de governo que gerava polticas sociais igualmente
inconsistentes, no apenas resultava em no questionamento do modelo populista de
exerccio do poder, como at servia para sua reafirmao, uma vez que este aparecia
como anttese do aspecto impessoal que a burocracia imprimia gesto dos servios
pblicos. No final das contas, embora superasse a tradicional resposta da fora
repressiva para as demandas sociais da populao, a forma de tratamento da questo
social pelos governos democrticos populistas, veio acrescentar-lhe uma das
caractersticas determinantes da questo social no Brasil, a saber, o carter corporativo
da expanso dos direitos sociais no pas. Devemos ressaltar, porm, que tal
caracterstica no surgiu nas polticas sociais brasileiras a partir do perodo populista.
Os fundamentos do corporativismo na poltica social brasileira remontam ao perodo do
Estado Novo (CASTRO, 1988).
Como conseqncia desse "populismo burocrtico", as polticas sociais daquela poca
nasceram marcadas por particularismos corporativistas e algumas categorias
profissionais passaram a possuir o monoplio de representao no interior da mquina
estatal. Do ponto de vista legal, desde o princpio da Repblica Nova, ainda durante a
Repblica Nova e ainda durante a instaurao da primeira legislao social extensiva no
pas, as instituies corporativas pelas quais parcelas da classe trabalhadora obtinham
acesso aos direitos sociais, encontraram acolhida nos diplomas legais que ento se
fizeram vigentes.
Enfim, em meados da dcada de 1960, o padro de constituio das polticas sociais
brasileiras j havia incorporado por completo as formas determinantes que
caracterizariam as respostas questo social no pas. Em primeiro lugar, o privativismo,
exemplificado pela transferncia de parcela preponderante dos servios prestados para a
rbita de instituies organizadas no interior da sociedade civil, mantendo - agora sob
forma mais sofisticada - a articulao de pequenos ncleos de poder social em torno da
assistncia pblica. Em segundo lugar, o carter seletivo das polticas implementadas,
destinadas quase que exclusivamente aos segmentos sociais incorporados ao mercado de
trabalho (isto , nova dinmica econmica e social originada com a industrializao
acelerada), o que ocasionava uma extenso vagarosa e parcial dos servios pblicos s
classes subalternas. E, em terceiro lugar, o carter corporativo das polticas sociais
desenvolvidas, que impunha um trao de iminente desigualdade na criao e expanso
dos direitos sociais adquiridos pela classe trabalhadora, recaindo sobre aqueles
contingentes mais numerosos e menos organizados, o nus da falta de assistncia
pblica s demandas coletivas de vida e trabalho.

Nesse sentido, que a abordagem sobre as polticas sociais, ao lado de identific-las como mecanismos
de reproduo das condies de acumulao capitalista, no pode furtar-se a analis-las enquanto
resultados, da luta de classes, cujas conquistas constituem o conjunto dos direitos sociais dos
trabalhadores.

O Perodo da Ditadura Militar

No princpio da dcada de 1960 o contexto poltico brasileiro prenunciava uma era de
grandes transformaes sociais. Nos mais diversos campos da vida nacional eclodiam
movimentos sociais de amplitude abrangente. Das ligas camponesas, no meio rural
nordestino, ao movimento pelas reformas de base no centro-sul desenvolvido, as
reivindicaes populares do perodo produziam permanente mobilizao no interior da
sociedade, dotando de grande expresso as bandeiras de lutas sociais das classes
trabalhadoras. Como vimos, o contexto poltico populista podia oferecer respostas
apenas parciais aos movimentos de reivindicao popular.
Mas a politizao do perodo, no mobilizaria apenas as classes populares.
Dada a extenso da mobilizao por reformas na poca, os setores conservadores da
sociedade esboariam rpida reao s manifestaes populares, atravs da legitimao
de organismos institucionais que funcionariam como porta-vozes do pensamento
conservador e de iniciativas de mobilizao de forte apelo moral, que tinham por
propsito opor-se s propostas reformistas, resguardando o status quo existente sob o
vu de valores ideolgicos tradicionais. O resultado desse embate poltico seria a
derrubada do governo constitucional do pas, seguido da instaurao de um regime
ditatorial, sustentado e regido pelas foras militares nacionais.
O advento da ditadura militar brasileira transformou por completo a
conjuntura poltica e social do pas, antes francamente favorvel ao crescimento dos
movimentos sociais. O regime autocrtico estabeleceu uma forte represso a toda
espcie de mobilizao popular, relegando as lutas sociais em curso ao plano da
ilegalidade e tornando necessria, para manter em evidncia as reivindicaes por
melhorias na qualidade de vida da populao, a incorporao da bandeira poltica de
restaurao do Estado de Direito no pas. Com efeito, o autoritarismo burocrtico que se
prenunciava e a represso violenta s organizaes da sociedade civil deixavam sem
alternativa poltica os movimentos sociais constitudos. Se as respostas parciais dos
governos populistas a suas reivindicaes haviam lhes parecido insuficientes, eram
agora preferveis ausncia total de respostas por parte do novo regime.
Em torno da questo social dar-se-ia, portanto, o primeiro confronto por busca de
legitimidade entre os movimentos sociais populares e o governo autocrtico-militar. De
um lado, figuraria a expresso de reivindicaes polticas e sociais ainda identificadas
com a perspectiva desenvolvimentista do perodo anterior, que procurava afirmar a
preservao de direitos adquiridos na legislao social ainda vigente e expandir os
servios destinados populao, a fim de universalizar-lhes o acesso 2. De outro, estaria
o projeto poltico-institucional do novo regime, orientado para a busca de estabilidade
social e a afirmao da nova ordem poltica no pas.
Sob essa tica, podemos lanar luz ao sentido das mudanas introduzidas pelos
governos militares na legislao social brasileira. Basicamente, estas mudanas
estiveram direcionadas para fornecer respostas s reivindicaes que moviam os
movimentos populares de contestao ao regime, propondo, de um lado, a ampliao
qualitativa dos benefcios existentes - como, por exemplo, a extenso de direitos
A reivindicao por servios de acesso universalizado, por prematura que aparente ser, encontrou
consistente base poltica para sua proliferao, porque parecia simbolizar a retomada da proposta de
edificao de uma sociedade igualitria num contexto de progresso econmico, desenvolvimento social e
melhoria das condies de vida, que as camadas populares haviam projetado no perodo de sucesso das
polticas econmicas desenvolvimentistas no pas.
2

previdencirios a trabalhadores rurais e empregados domsticos - e de outro, uma

expanso quantitativa dos servios governamentais, que era apresentada ao pblico
como soluo para a universalizao do acesso aos servios de educao e, mais
especialmente, de sade e habitao.
No obstante a veiculao desta imagem, o objetivo real de tais medidas era a restrio
da base social dos movimentos populares emergentes, e seu resultado concreto consistiu
na centralizao expressiva das polticas de desenvolvimento, no acirramento do
controle de seus servios pela burocracia governamental e no recrudescimento das
prticas clientelistas antes minimizadas com o encerramento do populismo. Sob o
manto de uma falsa neutralidade gerencial, as polticas sociais do perodo adquiririam
um trao contundentemente tecnocrtico e, amplamente burocratizadas, encontrar-seiam merc dos grupos e associaes de interesses individuais e corporativos que
gozavam de ascendncia sobre as instncias decisrias de governo.
Centralizavam-se, no mbito do Governo Federal, os servios e recursos das polticas
sociais no pas, impondo um esvaziamento das aes e responsabilidades dos governos
regionais e locais, com a ausncia de Estados e municpios na execuo dessas polticas
pblicas. A questo social era incorporada ao regime autocrtico como ao estratgica
de manuteno da estabilidade poltica e social no pas.
Desse modo, foi levada a termo uma significativa reformulao dos mecanismos de
gesto e de controle das polticas sociais que, por fora do contexto poltico daquele
momento, redundaria de imediato na excluso da participao popular em qualquer
forma de controle sobre as polticas desenvolvidas. Movimentos sociais, sindicatos e
partidos polticos encontravam-se alijados do processo de discusso e avaliao das
polticas, reforando-se ainda mais o carter tecnocrtico de sua gesto. Nas palavras de
Paula:
Eliminaram-se, assim, todos os mecanismos de controle pblico, considerando ainda
que as diretrizes bsicas das polticas sociais no eram sequer objeto de discusso no
Congresso Nacional (PAULA, 1992:124).
Desprovido de mecanismos de controle pblico, o novo padro de polticas sociais do
pas reproduziria muito do que havia de pior nos modelos que o antecederam. Sobretudo
a seguridade social seria organizada com forte carter assistencialista. Alm disso, os
servios criados ou encampados pelo governo federal tornar-se-iam progressivamente
mais seletivos, restringindo-se o atendimento da populao e confiando-se parte
expressiva dos servios a iniciativas filantrpicas. De modo geral, foi regra no perodo a
reduo ou negao de direitos estabelecidos na legislao, ora por fora da crise
financeira da previdncia social, ora como efeito dos modelos privatizantes realizados
na sade, ora pelo descaso aberto do Estado em relao aos excludos do sistema formal
previdencirio.
No final da dcada de 1970 o modelo de desenvolvimento instaurado pelo regime
militar daria seus primeiros sinais de esgotamento. O fim do "milagre econmico
brasileiro" j podia ser sentido nos ltimos anos da dcada e, entre os anos de 1977 e
1982, agravaram-se as condies gerais de vida da populao, fazendo ressurgir, agora
com fora renovada, os movimentos sociais de reivindicao.
Os anos 80 seriam identificados como a "dcada perdida", especialmente pelo perodo
recessivo que o pas conheceu entre 1981 e 1983. As circunstncias agravavam ainda
mais as j comprometidas condies de vida, porque resultavam, numa ponta, na
generalizao da pobreza e, noutra, na gerao de uma importante crise fiscal, que
tornava ainda mais precria a manuteno das polticas sociais conduzidas pelo Estado.
O aumento do desemprego e da misria ocorrido no perodo de 1979 a 1983 ampliou o
j dramtico quadro de carncias sociais: desnutrio, profuso de doenas endmicas,

baixa taxa de escolarizao, favelizao da populao urbana e aumento da mortalidade

infantil nas reas mais carentes. Em face do aumento das demandas sociais, a oferta de
bens e servios pblicos revelou-se aqum das necessidades, ampliando o dficit social
(MEDEIROS, 1989:189).
Antevendo os efeitos da crise social dos anos 80, o governo federal j conclura, ainda
durante a crise do petrleo, que os recursos fiscais de que disporia seriam por demais
precrios para a manuteno das polticas sociais sob sua responsabilidade. Pressionado
por um desempenho econmico aqum do esperado, e pela perspectiva de degradao
do quadro econmico futuro que a conjuntura internacional prenunciava, o governo
federal recuou na sua poltica de investimentos sociais e em infra-estrutura, passando a
adotar um programa de controle rgido do oramento pblico.
Os efeitos dessa nova condio financeira seriam rapidamente sentidos no campo das
polticas sociais. O sistema educacional passou a ter seu oramento limitado a
percentual fixo da arrecadao auferida e perdeu rapidamente sua capacidade de
investimento, abandonando as metas de mdio e longo prazo anteriormente traadas
para o setor. O sistema previdencirio, diante da perspectiva de restrio financeira,
redimensionou suas alquotas de arrecadao e limitou os benefcios pagos, buscando
obter por meio dessas medidas o equilbrio oramentrio perdido com a insuficincia de
recursos do tesouro nacional para sua manuteno. O carter seletivo das polticas
sociais foi ainda mais acentuado pelo novo conjunto de normas administrativas, que
passaram ento a regular o acesso aos direitos sociais previstos na legislao.
O regime autoritrio havia definitivamente optado pela reforma conservadora das aes
do Estado. Coerentemente com sua opo poltica, tratava no momento de produzir o
ajustamento conservador necessrio manuteno das suas prioridades institucionais no
governo (DRAIBE, 1988). Que para isto fosse necessrio tornar ineficaz o frgil
sistema de seguridade social, construdo ao longo dos anos anteriores, importava pouco
na estratgia global do governo federal, que buscava re-equilibrar a situao econmica
do pas, se possvel retomando as bases do antigo surto de crescimento experimentado
durante o perodo do "milagre econmico".
Segundo a tica governamental, a forma fundamental de tal retomada deveria consistir
na imposio populao de contingenciamento no consumo, necessrio gerao de
poupana interna capaz de catapultar os nveis de produo da economia nacional, para
esperar os frutos do crescimento a ser alcanado. No havia, na estratgia anunciada
pelo governo, qualquer meno necessidade premente de combater a pobreza, nem
sequer ampliar o acesso da populao pauperizada s polticas sociais. Ao contrrio, na
expresso de um analista da poca, resume-se a atitude governamental em relao a
estes contingentes: "aos condenados da terra, o equilbrio fiscal" (FIORI, 1997:79).
O colapso do regime militar teria no agravamento das condies de vida das classes
subalternizadas do pas uma de suas facetas mais reveladoras. Em contrapartida, os
movimentos sociais que nele ressurgiram apontavam claramente as necessidades sociais
que os motivavam e a restaurao do regime democrtico como etapa necessria
reverso da aguda crise social que se experimentava. Devido a essa percepo, as aes
polticas protagonizadas por aqueles movimentos convergiriam em sua quase totalidade
para campanhas pela restaurao do Estado de Direito e das liberdades civis e polticas
no pas.
A reivindicao de democracia poltica surgia, pela primeira vez na histria recente do
pas, dotada de um carter substantivo, atravs da associao direta entre os objetivos da
restaurao democrtica e de melhoria na qualidade de vida da populao. Mais que um
valor formal, a reivindicao por democracia consistia realmente num instrumento para
o resgate das desigualdades sociais brasileiras.

No era sem razo essa associao. De fato, a resistncia ao regime autoritrio e a luta
pela democracia constituam outra vez o nico caminho poltico possvel para a classe
trabalhadora da sociedade. O agravamento da crise econmica fizera o governo optar
definitivamente por assegurar apenas a segmentos da elite nacional os investimentos
pblicos necessrios sua integrao no mercado competitivo. A economia nacional
crescera em valores, sem que isso se refletisse positivamente na condio geral de vida
da populao trabalhadora. Ao contrrio, os nveis de desigualdade social aumentavam
rapidamente. A bandeira poltica da democracia substantiva, como forma de alcanar o
resgate das condies dignas de vida da populao, convertia-se realmente na nica
possibilidade concreta de instaurao das condies de bem-estar social almejadas.
Podemos compreender, portanto, que no momento de busca das liberdades
democrticas, ao lado da mobilizao estritamente poltica - da qual o Movimento pela
Anistia foi o exemplo maior - novas bandeiras sociais tenham ganho expresso,
especialmente com a emergncia do movimento sindical paulista. Preconizando o
confronto organizado contra a poltica econmica governamental, o movimento sindical
protagonizou, no principal centro econmico do pas, as greves que contribuiriam para o
esgotamento final da legitimidade do regime militar.
Finalmente, o desencadeamento do Movimento contra a Carestia desnudou aos olhos da
populao os limites do governo autoritrio, ao mesmo tempo que embalava a eleio
de governos oposicionistas nos principais Estados da Federao. A tarefa para esses
governos oposicionistas ia alm de realizar um perodo de liberdades democrticas
formais: deveriam tornar-se instrumentos de minimizao das desigualdades sociais,
gerando maiores nveis de integrao social e melhora nas condies de acesso dos
trabalhadores aos benefcios do crescimento econmico. Consistia, como objetivo de
longo prazo, na busca da consolidao de uma democracia social no pas. Todavia, o
reordenamento das polticas sociais no pas somente seria iniciado aps o final do
ltimo governo militar.
Polticas Sociais na Transio Democrtica: o Perodo da Nova Repblica
O contexto poltico e econmico da primeira metade dos anos 80 recolocou a questo
social na agenda pblica da sociedade brasileira. O esgotamento do modelo de
desenvolvimento baseado em forte desempenho das exportaes primrias, que se fizera
sentir desde os fins da dcada anterior e que se acelerou naqueles anos, aprofundou
ainda mais a crise econmica e social vivenciada. Politicamente, a emergncia de novos
e mais intensos movimentos sociais tornara o problema da "dvida social" parte
obrigatria do debate em torno da transio para a democracia. O resgate da "dvida
social" passou a consistir, a partir de ento, em bandeira poltica legitimadora da
instaurao de uma nova ordem democrtica.
Referindo-se ao processo de constituio dos direitos na sociedade moderna, Telles
(1994) salienta a condio de negociao na qual:
(...) os direitos operam como princpios reguladores das prticas
socais, definindo as regras das reciprocidades esperadas na vida em
sociedade atravs da atribuio mutuamente acordada (negociada) das
obrigaes e responsabilidades, garantias e prerrogativas de cada um
(TELLES, 1994:92).

A colocao da autora certamente no esgota a abordagem que poderamos fazer sobre

o papel das relaes de classe (isto , da luta poltica) na constituio do direito
contemporneo. Contudo, interessa-nos aqui apenas destacar as condies sob as quais

tem de transcorrer a negociao poltica para afirmao e reconhecimento dos direitos

sociais na esfera institucional. Num contexto democrtico, a etapa final das lutas sociais
que resultam na instituio de novos direitos ou, simplesmente, na expanso da
abrangncia de direitos antigos, tem de processar-se naturalmente atravs de intensa
negociao poltica nas esferas decisrias do poder.
No processo de negociao poltica por direitos sociais os grupos envolvidos
apresentam, na maior parte das vezes, diferenas de identidade e propostas, originrias
da diversidade de condies concretas de vida que experimentam, da desigualdade
social que caracteriza a inexistncia (ou ineficcia) dos direitos e dos diferentes
resultados da crise social sobre os segmentos envolvidos nessa negociao. Em face
dessas diferenas, a consolidao de processos democrticos no espao pblico torna-se
fator estratgico para possibilitar a expresso das diferentes demandas e perspectivas
sociais, que abrem caminhos de negociao entre foras contrrias. Numa pesquisa
sobre os processos de constituio dos direitos sociais em contextos democrticos,
Dagnino (1994) salienta como a afirmao de direitos extrapola a conquista legal,
conformando-se como um processo de permanente evoluo das lutas e conquistas
polticas dos sujeitos sociais demandantes. Dessa perspectiva, em oposio a qualquer
definio exterior aos movimentos sociais, somente podemos identificar a criao de
direitos a partir da expresso, por parte dos prprios sujeitos sociais ativos, a partir dos
pleitos que os moveram e da maneira como almejam implement-los.
Isso ainda mais evidente quando se analisa a resposta dos agentes sociais definio
de "ordem democrtica": dentre as alternativas de definio apresentadas, os
entrevistados na pesquisa da autora citada, escolheram como mais importante aquela
que expressava a igualdade social, sem discriminao de sexo, raa ou classe social.
Mais que uma idia abstrata sobre a consistncia formal da ordem democrtica, essa
expresso aponta para a perspectiva da constituio de uma democracia substantiva:
O que esses resultados indicam que a existncia do autoritarismo social e da
hierarquizao das relaes sociais percebida mais do que a desigualdade econmica
ou inexistncia de liberdade de expresso, organizao sindical e partidria, como um
srio obstculo construo da democracia (DAGNINO, 1994:106).
O caminho, atravs do qual os benefcios e servios sociais deixariam de ser
apresentados como "concesses", para se converterem em "direitos" das populaes
necessitadas, conduziria, portanto, edificao de uma nova ordem democrtica.
Tratava-se naquele momento de instaurar no pas, talvez pela primeira vez em sua
histria, uma democracia social.
Por isso, a reconstituio de espaos pblicos que responderiam s novas demandas
sociais e a politizao da questo social no Brasil resultariam, em primeiro lugar, num
questionamento crescente do autoritarismo burocrtico que vigorava sobre a gesto das
polticas sociais no pas e, em segundo lugar, na transformao do carter facultativo
com que haviam nascido os servios sociais governamentais, incorporando-se s
funes do Estado a prestao de servios obrigatrios e permanentes, destinados ao
atendimento das demandas sociais dos segmentos populacionais pauperizados, que
deveriam ter, a partir de ento, suas demandas acolhidas em totalidade no mbito das
polticas sociais. O antigo benefcio seria ento transformado em direito, no apenas por
concesso governamental, mas porque a nova ordem democrtica preconizaria o direito
fundamental de todos os cidados, o "direito a ter direitos", fundamento da cidadania e
dos pilares da nova ordem democrtica, a participao poltica e a igualdade social
(DAGNINO, 1994).
Essa percepo inovadora sobre os direitos sociais no pas caracterizou o momento
inicial de restaurao democrtica, especialmente no que concerne ao tratamento dado

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questo social, e orientou um esforo pela busca de novo ordenamento institucional, que
possibilitasse alcanar maior efetividade nas polticas governamentais em resposta s
demandas sociais existentes. O governo da Nova Repblica inicia sua trajetria num
contexto no qual a gravidade da questo social tinha de ser claramente reconhecida
pelos rgos do Estado: a introduo de agentes polticos autnomos, portadores dos
interesses da classe trabalhadora da sociedade na poltica brasileira, proporcionou um
rompimento com a tradio de tutela aos movimentos sociais. A consolidao da ordem
democrtica e a resposta s demandas sociais existentes teriam de ser forjadas num
nico processo de luta poltica que se iniciava nos quadros da abertura: confundiam-se
mutuamente a luta pela reforma agrria e a extenso da legislao trabalhista ao campo,
a reorganizao das instituies de representao da sociedade civil e a bandeira da
escola pblica e gratuita, a criao de Conselhos de representao popular e a edificao
do Sistema nico de Sade.
Este cenrio indica claramente um novo perodo de avano em termos de possibilidade
de mudanas sociais que contrasta com o retrocesso do perodo anterior. O resultado
mais importante dessa conjuno seria a formao de um novo paradigma para as
polticas sociais no Brasil. Em oposio ao antigo padro autoritrio e excludente, as
propostas dos movimentos sociais em relao s polticas sociais convergiam para o
objetivo de superar o carter seletivo dos servios pblicos destinados populao. As
expresses desse objetivo tomaram as mais diversas formas, conforme as reas de
atuao dos diferentes movimentos: o movimento sindical empunhou a bandeira de
reformas profundas na legislao trabalhista, como meio de alcanar melhorias nas
condies de vida da populao; o movimento dos trabalhadores sem-terra, os
sindicatos de trabalhadores rurais e a Pastoral da Terra retomaram com mais intensidade
a reivindicao por reforma agrria, situando-a como questo fundamental para a
consolidao da ordem democrtica no Brasil. De outra parte, movimentos ligados a
lutas tnicas e de sexo, associaes de bairros, grupos ecolgicos e toda sorte de
"movimentos de minorias" igualmente se mobilizavam com o propsito de construir
uma "democracia para todos", na qual os direitos sociais exerceriam o papel de
fundamento do novo pacto social.
A ao dos movimentos sociais influenciou a formao da agenda governamental da
poca. Os objetivos das novas polticas pblicas refletiam esta influncia e
relacionavam-se necessidade de constituio das bases de uma transio pactuada,
instrumento necessrio para alcanar a realizao das aspiraes polticas e sociais que
haviam inspirado a luta democrtica. O momento requeria uma sinalizao clara de que
as reivindicaes populares encontravam-se no horizonte governamental, mas ao
mesmo tempo condicionava estreitos limites s aes do Estado, originados do
agravamento do quadro econmico e social e da duradoura crise fiscal que se iniciava
no pas.
A sada encontrada pelo governo da Nova Repblica foi a proposio de medidas
modificadoras das polticas setoriais que, se no eram tidas como transformadoras do
modelo de seguridade social existente, ao menos incorporavam medidas emergenciais
de atendimento s reivindicaes sociais mais agudas. Isso foi, ao mesmo tempo, a
fora e a fraqueza do pacto social da Nova Repblica: se de um lado, deu ao governo
margem de manobra para operar a proposta de transio pactuada, de outro delimitou
estritamente as iniciativas de mudana do padro das polticas sociais do pas.
Embora este perodo possa ser considerado um avano em termos de tentativa de
estabelecimento de direitos sociais quando comparado ao perodo de supresso de
liberdades do regime militar aliada manuteno da desigualdade, pode ser dito que,

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quanto extenso dos direitos sociais no pas, pela modificao da legislao social
vigente e da ao governamental nas polticas sociais, a anlise no nos deixa dvidas
quanto ao carter completamente negativo do resultado produzido. O que se constatou
foi a dificuldade de levar a termo as reformas estruturais necessrias, sobretudo nos
campos da seguridade social, da educao e da sade. A ausncia de consolidao de
um novo padro de interveno governamental nestas reas, frustrou as propostas
progressivas que mobilizavam grupos organizados e desgastou a base poltica do
governo, imobilizando as aes dos rgos de polticas sociais.
Desta forma, as polticas setoriais desenvolvidas no perodo da Nova Repblica
encontraram-se eivadas de contradies demasiado fortes, que poderiam ser resumidas
em uma contradio central, a inexistncia de um padro de financiamento dos servios
e benefcios sociais relacionado diversidade quantitativa e qualitativa de demandas nas
diferentes regies do pas. Esta ausncia de uma forma adequada de distribuio
eqitativa de recursos constituiu a causa mais importante das distores intra e intersetoriais no desenvolvimento das polticas sociais e do fracasso de programas
destinados a combater a pobreza.
A despeito dessa condio inicial, preciso assinalar os avanos conquistados pela ao
dos movimentos populares que reivindicavam melhorias nas polticas sociais
governamentais. Ainda que de forma inconstante e diversificada, podemos apontar uma
recuperao no padro de gastos e investimentos, especialmente nas polticas de
seguridade social (nas reas da sade e previdncia social), alm das reas de nutrio,
educao, cultura e trabalho (CASTRO & FARIA, 1989).
Os servios de ateno sade, por exemplo, comearam a ser reorganizados a partir da
perspectiva de uma reforma sanitria e das diretrizes que acabaram por constituir o
sistema nico e descentralizado. A proposta de criao do Sistema nico de Sade era,
alis, bandeira de atuao unificadora dos diversos movimentos sociais que atuavam na
rea e que abrangiam desde a organizao corporativa dos profissionais da rea, at
segmentos de grande participao popular, como as pastorais e associaes de usurios.
Contudo, a adoo dessas novas diretrizes no alcanou a soluo para importantes
problemas existentes na poca, tais como a necessidade de subverter a nfase dada aos
servios curativos e individuais - em detrimento dos servios preventivos e coletivos
que se faziam necessrios - e a ineficincia dos programas nacionais de combate a
endemias que, falhando no controle dessas enfermidades, provocaram a volta ao cenrio
nacional de doenas h muito erradicadas: a febre amarela, a malria, a dengue e a
tuberculose.
No campo da Previdncia Social, as mudanas propostas tampouco lograram produzir
resultados consistentes na melhora dos benefcios previdencirios praticados no pas: o
maior crescimento de recursos foi verificado com a criao do seguro-desemprego e
pouco se fez no que tange ao pagamento de aposentadorias e penses. Em funo do
dficit corrente nas contas da Previdncia que persistia nos ltimos anos do perodo
militar, o governo federal elegeu como prioridade alcanar o equilbrio oramentrio e,
para isso, engendrou aes a fim de obter maior eficincia nas operaes de arrecadao
e de controle dos pagamentos efetuados, ao mesmo tempo em que iniciava estudos para
restruturao administrativa do sistema. Como resultado da contribuio do grupo de
trabalho constitudo com essa finalidade, foi elaborada uma nova proposta de Lei
Orgnica da Previdncia Social e ampliada a participao popular na gesto da poltica
previdenciria, com a criao de conselhos comunitrios regionais e do Conselho
Superior da Previdncia Social, que contavam com a participao de representantes dos
trabalhadores, da classe patronal e do Estado. Assim, abriram-se dois canais de

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participao popular dentro da rgida estrutura do Ministrio da Previdncia e

Assistncia Social (CASTRO & FARIA , 1989).
Finalmente, para a poltica de Assistncia Social podemos verificar nos relatrios da
poca, um aumento no nvel de recursos empregados (CASTRO & FARIA, 1989).
Porm, o agravamento da crise social no pas durante os primeiros anos da Nova
Repblica e o fracasso do Plano de Estabilizao Econmica, operado pelo governo
federal, fizeram aumentar de forma o nmero de usurios dos servios assistenciais,
sem produzir um efetivo aumento do gasto com a poltica de assistncia social.
Alm disso, a assistncia social foi a nica rea na qual no se produziram avanos
significativos na forma de gesto dos servios, acentuando-se em muitos casos, o
assistencialismo, o clientelismo e a seletividade de seus servios, caractersticas que
haviam marcado toda sua histria anterior. Apenas no incio da dcada de 1990, aps a
instaurao da nova ordem constitucional e a promulgao da Lei Orgnica de
Assistncia Social, mudanas significativas se fariam sentir na gesto da poltica de
assistncia social levada a cabo no pas.
De volta a nosso tema sobre avanos e retrocessos no campo das polticas sociais,
podemos caracterizar sumariamente o governo da Nova Repblica como o momento no
qual se colocaram definitivamente os desafios da universalizao, descentralizao e
nova hierarquizao dos servios nas polticas sociais brasileiras. Sem dvida, foi a
diversidade de reivindicaes trazidas tona pelos vrios movimentos sociais em
atuao no pas, que conferiu a importante dimenso apresentada pelas inovaes de
gesto e de participao poltica introduzidas no perodo. Mas, apesar disso, a resposta
governamental (e no apenas no nvel federal, mas tambm nas esferas regionais e
locais) foi, quase sempre, marcada pelo clientelismo, privilegiando-se aes
emergenciais de pronto-atendimento e retomando-se, nos casos das polticas associadas
a mecanismos de arrecadao financeira, a perspectiva privativista.
A afirmao da responsabilidade governamental na realizao das polticas sociais s
viria definitivamente na nova ordem constitucional de 1988. Embora possa ser
considerado um processo fundamental de avano em termos de garantias de direitos,
finalmente positivados, no cabe conceb-lo como uma revoluo no padro de servios
prestados populao: desde ento as lutas populares seriam direcionadas para a
consolidao da primazia do Estado e a efetivao dos direitos sociais consignados na
nova Carta Constitucional.
O episdio da Assemblia Nacional Constituinte produziria o efeito de catalisar as lutas
em curso na sociedade brasileira e de faz-las convergir para o cenrio do Congresso
Nacional. Motivados pela possibilidade de reordenamento institucional, os movimentos
sociais nascidos das reivindicaes populares tornaram a Assemblia Nacional
Constituinte seu palco de lutas durante os dois anos de realizao dos trabalhos
legislativos.
O resultado alcanado significou algum xito para aqueles movimentos. As aspiraes
de extenso das polticas pblicas foram concretizadas mediante o estabelecimento de
garantias constitucionais nas reas da Educao, da Sade, da Previdncia e da
Assistncia Social. Evidentemente, este ainda era o passo inicial dado na direo de
exigir do Estado as respostas necessrias ao conjunto de demandas sociais criado pelo
modelo econmico e poltico brasileiro. Mas, a possibilidade de obter avanos reais na
implementao das novas formas de polticas sociais manteria acesa a chama dos
movimentos sociais que as originaram, chegando a ocorrer, para as diversas polticas
setoriais, a introduo de novas legislaes complementares, que davam forma
definitiva s mudanas alcanadas na Constituio Federal.

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A Constituio de 1988 definiu princpios e diretrizes que deveriam superar a

insuficincia dos canais de representao, assim como o corporativismo e o
clientelismo, caractersticas marcantes da poltica social brasileira. A relevncia
histrica, decorrente deste perodo de transio democrtica e hoje abertamente
manifestada, consiste na expresso de diferentes interesses e direitos sociais, atravs da
consolidao de identidade coletiva. Segundo ODonnel a constituio de identidades
coletivas d substncia a "uma concepo moderna de cidadania e forja novas formas
de solidariedade social (O'DONNEL, 1987:29).
Consideraes Finais
Ao longo da histria percebe-se fluxos e refluxos na legislao social que expressa o
reconhecimento dos direitos sociais, ao mesmo tempo pudemos perceber que a estrutura
executiva, responsvel por criar condies de viabilizao dos referidos direitos
caminhou de forma descompassada, dificultando a concretizao de seus avanos.
(...)que os direitos do homem, por mais fundamentais que sejam, so
direitos histricos, ou seja, nascidos em certas circunstncias,
caracterizadas por lutas em defesa de novas liberdades contra velhos
poderes e nascidos de modo gradual, no todos de uma vez e nem de
uma vez por todas. (Bobbio, 1992, 5).

Com a constituio de um novo sistema de proteo social no pas, no qual a seguridade

passou a ser organizada sob nova gide, criaram-se as condies necessrias
coletivizao do seguro social, ampliao dos direitos da populao e ao rompimento
da restrio que tornavam os servios de polticas sociais uso exclusivo do cidadocontribuinte. Aps ampla reestruturao do modelo de funcionamento das novas
polticas sociais, ampliaram-se os servios no-contributivos e, vislumbrou-se no pas
(ainda que de incio no plano meramente formal), a possibilidade de universalizao de
acesso a seus servios. O novo estatuto jurdico havia terminado com a relao direta e
intrnseca entre a capacidade contributiva do cidado e a garantia de seus direitos
sociais.
A extenso dos direitos sociais no pas, pela modificao da legislao social vigente e
da ao governamental nas polticas sociais, a anlise no nos deixa dvidas quanto a
necessidade de consolidar este novo padro de interveno governamental nesta rea.
Esta consolidao depender sempre, de um lado, da capacidade de negociao poltica
instaurada entre aqueles movimentos e o poder pblico e, de outro, do conjunto de
transformaes econmicas que influenciando decisivamente as condies de vida da
populao.

Bibliografia
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