Por exemplo, um indicador que mostra ao

mesmo tempo a reduo da pobreza e o aumento da

concentrao de renda, pode ser lido, por um lado,
como expresso do sucesso da ao governamental
em reduzir a pobreza, e nessa medida, passa a
apresentar uma realidade de menor pobreza e
melhoria da qualidade de vida de determinada
populao. Por outro lado, esse mesmo indicador pode
ser lido sob a tica da concentrao de renda, que
fator determinante na perpetuao da pobreza, dado
que cria uma situao de excluso e "inacesso' a ativos
econmicos (seja terra, tecnologia, crdito, educao
ou sade). Por essa leitura, percebe-se que a poltica
governamental, por exemplo, no logrou tanto
sucesso, mas pelo contrrio, deve ser reformulada, se
o seu objetivo for realmente a reduo da pobreza,
uma vez que esta determinada em grande medida
pela concentrao de renda e riqueza.

INDICADORES PARA O DILOGO

Jorge Kayano e
Eduardo de Lima Caldas
Os indicadores sociais e as metodologias para
a sua formulao voltaram a integrar a agenda das
cincias sociais e a preocupao dos administradores
pblicos. Dentre os motivos que justificam essa nova
tendncia, destacam-se, pelo menos, trs:

Exigncia de organismos internacionais que

financiam programas e projetos em polticas
pblicas, e que precisam medir, de certo modo, o
desempenho dos referidos programas e projetos;

A necessidade de legitimar (com dados

empricos) tanto as polticas governamentais
quanto as denncias por parte da sociedade civil,
como ocorreu no caso da Campanha contra a
fome, que utilizou indicadores produzidos pelo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA) sobre nveis de pobreza e misria: e

Os problemas centrais, portanto, no que diz

respeito produo de indicadores, so:

A necessidade de democratizar informaes

sobre as realidades sociais para possibilitar a
ampliao do dilogo da sociedade civil com
o governo, favorecendo um eventual aumento
de participao popular nos processos de
formulao (e definio) de agendas, bem
como de monitoramento e avaliao de
polticas pblicas.

clareza do que se pretende medir;

qualidade e preciso na produo das

informaes que comporo os indicadores; e

cautela e cuidado na interpretao das

informaes disponveis.

Outra preocupao presente, e que permeia

este trabalho, diz respeito apropriao e
compreenso dos indicadores por parte da sociedade.
Nesta medida, devemos observar se a transferncia
de conhecimento com relao aos indicadores, bem
como a produo de bons indicadores, facilitam a
apropriao das informaes e incentivam a
participao da sociedade. No se pode perder de vista
que o foco central do debate sobre indicadores a
questo da informao enquanto direito que permite
o dilogo entre a gesto pblica e a sociedade civil.

Nota-se, pelos motivos que justificam essa

nova tendncia, que os objetivos e as finalidades da
formulao e construo de indicadores so bem
variados, sendo necessria, portanto, certa cautela em
termos de clareza da funo e da utilidade dos
indicadores, sob o risco de produzir informaes
inadequadas sobre a realidade social na qual se
pretende intervir. Em outras palavras, dado que os
indicadores servem a vrios senhores, preciso cautela
tanto na sua construo quanto na sua interpretao.
A coleta e produo de dados para a formulao de
indicadores j expressam os interesses de medio dos
formuladores dos referidos indicadores, e nessa
medida, o indicador a expresso. (sempre viesada
e valorativa) de determinada realidade. Por outro lado,
a leitura desses indicadores, tambm viesada e parcial,
indica o interesse do leitor. Quando o leitor do
indicador formador de opinio pblica, o referido
indicador, alm de expressar a realidade, passa tambm
a produzir e instituir a realidade.

Este trabalho, portanto, parte das seguintes

premissas:

a)

a produo de indicadores deve democratizar

as informaes disponveis e possibilitar uma
leitura da realidade social sob a tica dos
grupos organizados da sociedade civil; e

b)

a apropriao das informaes por parte da

sociedade civil deve possibilitar a ampliao
do dilogo desta com o governo, favorecendo
um eventual aumento da participao popular
nos processos de formulao (e definio) de
agendas, bem como de monitoramento e
avaliao de polticas pblicas.

E os objetivos deste trabalho so procurar

compreender:

O que so indicadores;

Por que construir um indicador;

Em que tipo de ao possvel utilizar

indicadores;

Quando importante construir um indicador

e quando surgiram os principais indicadores
(universais) utilizados atualmente.

Uma vez definido o indicador e destacadas as

idias-chave que permeiam a prpria definio de
indicadores, para efeito de facilidade analtica, podese comparar os indicadores a fotografias de
determinadas realidades sociais. Os indicadores
aplicados a deter minados espaos territoriais
(aplicados a uma localidade) podem ser comparados
ao longo do tempo permitindo um acompanhamento
das alteraes de uma mesma realidade, do mesmo
modo que as fotografias de uma mesma pessoa podem
ser comparadas ao longo do tempo. Por outro lado,
pode-se tambm comparar localidades diferentes e
estabelecer comparaes entre elas, do mesmo modo
que se pode comparar fotos de pessoas diferentes para
observar suas semelhanas e diferenas. o caso, por
exemplo, de comparar fotografias de dois irmos ao
longo do tempo para observar o quanto so parecidos
ou diferentes, ou ainda para comparar o processo de
envelhecimento dos dois.

O que so indicadores?
Diante dos limites e possibilidades deste trabalho,
definiremos inicialmente indicadores enquanto
instrumentos importantes para controle gesto e
verificao e medio de eficincia e eficcia no apenas
na administrao privada, mas tambm e principalmente
na administrao pblica, por permitirem comparar
situaes entre localidades (espaos territoriais) ou entre
perodos diferentes de um mesmo municpio. Na
administrao pblica, a necessidade e importncia dos
indicadores justificam-se, dentre outros motivos, por
aumentarem a transparncia da gesto e facilitarem o
dilogo entre os mais diversos grupos sociais
organizados. Em outras palavras, pode-se dizer que os
indicadores so, por um lado, importantes ferramentas
gerenciais de gesto para a administrao pblica; e por
outro, um instrumento fundamental para a fiscalizao,
controle e acompanhamento da gesto pblica por parte
dos movimentos populares. Portanto, os indicadores so
ferramentas importantes tanto para a burocracia estatal
quanto para a sociedade civil. Mais importante que a
definio, destacar algumas idias-chave que esto nela
presentes, dentre as quais:

Indicadores so um instrumento, ou seja, o

indicador no um fim em si, mas um meio;

Indicadores so uma medida, uma forma de

mensurao, um parmetro, quer dizer, o
indicador um instrumento que sintetiza um
conjunto de informaes em um "nmero"
e, portanto, permite medir determinados
fenmenos entre si, ou ao longo de
determinado tempo;

Indicadores podem ser utilizados para

verificao, observao, demonstrao,
avaliao, ou seja, o indicador permite observar
e mensurar determinados aspectos da realidade
social: eles medem, observam e analisam a
realidade de acordo com um determinado
ponto de vista.

Os indicadores, portanto, per mitem

acompanhar, por exemplo, as mudanas da qualidade
de vida de determinado municpio num perodo de
dez anos; mas tambm permitem comparar num
mesmo perodo municpios com perfis semelhantes.
Os indicadores so a descrio por meio de
nmeros de um determinado aspecto da realidade,
ou nmeros que apresentam uma relao entre vrios
aspectos. Adotando-se tcnicas para ponderao dos
valores, pode-se criar ndices que sintetizem um
conjunto de aspectos da realidade e representem
conceitos mais abstratos e complexos, tais como ,
qualidade de vida, grau de desenvolvimento humano
de uma comunidade ou, ainda, nvel de desempenho
de uma gesto. Estes indicadores esto sempre sujeitos
a questionamento, pois a escolha dos aspectos da
realidade a serem considerados influenciada por
opes polticas e distintas vises da realidade. Para
um determinado grupo por exemplo, pode ser mais
importante considerar a oferta de transporte coletivo
do que o nmero de telefones instalados. Alm desta
restrio, h o problema de nem sempre se ter acesso
a todas as informaes que gostaramos de ter, e nem
todas as informaes disponveis so lidas da mesma
maneira por todas as pessoas e grupos.
Um exemplo que ilustra nossa preocupao
com a leitura das informaes disponveis pode ser o
de um municpio onde houve um aumento da
quantidade de atendimentos em Pronto Socorro
Municipal. O aumento do nmero desses
atendimentos, por um lado, demonstra maior
2

interveno pblica em termos de sade,

maior disponibilidade de especialistas de planto, a
ampliao do atendimento populao e aumento
de gastos nessa rea considerada prioritria para o
governo. Por outro lado, esse aumento de
atendimento pode ser interpretado como um
colapso do Sistema de Atendimento Mdico nas
Unidades Bsicas de Sade, pode ser interpretado
tambm como ausncia de polticas preventivas de
sade, inflacionando o nmero de atendimentos em
Pronto Socorro no municpio. Repare-se que o fato
o mesmo: aumento da quantidade de atendimentos
em Pronto Socorro Municipal. O indicador tambm
o mesmo: nmero de atendimentos em Pronto
Socorro Municipal. No entanto, a leitura do fato e
do indicador muito diversa e condiciona por
interesses e perspectivas polticas distintas.

simples, estabelecendo algum tipo de mdia entre eles.

Para isso, preciso definir uma forma de ponderao,
ou seja, dizer que os indicadores tero importncia
diferenciada (peso) para a deter minao do
resultado final.
Para avaliar a gesto, os indicadores
compostos so importantes por permitirem fazer
comparaes globais da situao do municpio e do
desempenho da gesto. Pode-se, por exemplo,
construir um ndice de Qualidade de Vida do
Municpio' , incorporando variveis referentes a sade,
transportes, educao, meio ambiente, renda, entre
outras. Calculando-se este ndice para vrios anos,
pode-se analisar sua evoluo ao longo do tempo e,
assim, avaliar como evoluiu a qualidade de vida dos
cidados (inclusive comparando a posio da gesto
em curso com a de gestes anteriores). Tambm
possvel construir indicadores de eficcia de gesto
(que meam o quanto as aes da prefeitura
influenciaram a qualidade de vida na cidade) ou
indicadores de eficincia da gesto (que avaliem se o
governo est utilizando os recursos disponveis da
melhor forma possvel).

Esse exemplo tambm aponta para dois

aspectos: o da prpria insuficincia dos indicadores,
uma vez que revelam apenas uma faceta da realidade;
e da dimenso poltica da construo e da
interpretao dos indicadores. Alm disso, reafirma
a idia de que o indicador um instrumento que
auxilia na interpretao da realidade mas no substitui
uma anlise e discusso qualitativa, minuciosa e
particular do fenmeno analisado.

Mais uma vez, deve-se apontar para o aspecto

complementar dos indicadores. A leitura e a
interpretao dos indicadores devem estar
acompanhados de uma anlise minuciosa do
fenmeno analisado.

Os indicadores, como todos os instrumentos

que nos auxiliam a analisar a realidade, podem ser
simples e compostos. Os indicadores simples
normalmente so auto-explicativos: descrevem
imediatamente um deter minado aspecto da
realidade,(nmero de leitos hospitalares implantados,
por exemplo) ou apresentam uma relao entre
situaes ou aes (como a relao entre o nmero
de matrculas no 2 Grau sobre o nmero de
matrculas do 1 Grau). So excelentes para realizar
avaliaes setoriais e para a avaliao de cumprimento
de pontos do programa de governo, permitindo
concluses rpidas e objetivas. Por exemplo, se o
governo se comprometer a ampliar o nmero de
domiclios servidos por coleta de lixo, e este se reduz,
conclui-se diretamente que a ao realizada no foi
eficaz.

Amartya San, prmio Nobel de economia em

1998, em diversas ocasies comenta no ver muito
mrito no ndice de Desenvolvimento Humano, em
si, mesmo tendo ajudado a projet-lo. Sua crtica no
no sentido de desqualificar a criao do ndice nem
tampouco suas qualidades tcnicas e estatsticas, mas
a crtica refere-se ao seu alcance restrito enquanto
tentativa de captar num simples nmero a complexa
realidade do desenvolvimento humano, das privaes,
e de todo o contexto que circunscreve e determina a
situao de vida das pessoas. Segundo o prprio Sem,
em contraste com a idia grosseira do IDH, o resto
do Relatrio de Desenvolvimento Humano contm
uma extensa coleo de quadros, uma riqueza de
informaes sobre uma variedade de aspectos sociais,
econmicos e polticos que influenciam a natureza e
a qualidade da vida humana.

Indicadores compostos, por sua vez,

apresentam de forma sinttica um conjunto de
aspectos da realidade(por exemplo, o ndice de
inflao reflete a variao geral de preos de uma cesta
de bens pr-determinada). Estes ndices compostos
agrupam, em um nico nmero, vrios indicadores

No entanto, o prprio Sem, reconhece a

importncia do ndice de Desenvolvimento Humano:

No debate ideolgico contraposto ao PIB: a

mesma forma que o Produto Interno Bruto

(PIB) um ndice restrito que mede a renda produzida

num pas em determinado perodo, o IDH
tambm o . Ao medir a renda produzida, esta
colocada como objetivo final do indicador,
como parmetro que merece destaque, que
merece ser mensurado e que, deste modo
pauta os debates e as discusses em torno da
produo de renda e riqueza. Ao medir o
IDH, por outro lado, o desenvolvimento
humano colocado como objetivo final do
indicador, no qual renda apenas uma
varivel. O desenvolvimento humano,
portanto, o fim para o qual a renda um
meio. O desenvolvimento humano ao ser
medido por um indicador ainda que limitado
passa a disputar espao com outros
indicadores e a pautar as polticas pblicas e
as discusses em torno do papel da renda e
da riqueza nas sociedades humanas.

Seletividade/sensibilidade/especificidade
expressar caractersiticas essenciais e
mudanas esperadas

Cobertura amplitude e diversidade

Independentes no condicionados por

fatores externos (exgenos)

Confiabilidade qualidade dos dados (da

coleta, sistematizao e padronizao dos
dados)

Baixo custo/fcil obteno/periodicidade/

desagregao produo, manuteno e
factibilidade dos dados
Por que construir um indicador?

Os indicadores so construdos geralmente

para medir, quantificar e qualificar determinada
realidade. Os objetivos prticos da construo de um
indicador so, por um lado, analisar pesquisas de
cunho acadmico; por outro, avaliar desempenhos e
legitimar determinada poltica pblica.

Como instrumento persuasivo: neste aspecto,

salienta que os quadros e as anlises presentes
no Relatrio de Desenvolvimento humano
so reconhecidos com muito respeito pelos
formadores de opinio pblica e pelos
responsveis pela elaborao e execuo de
polticas pblicas, mas ainda assim, quando
os mesmos formadores de opinio pblica e
os responsveis pelas polticas pblicas
tivessem que usar uma medida sumria e
extremamente sinttica, voltariam para o PIB.
Portanto, ainda que limitado, o IDH exerce
um importante papel persuasor.

Quando criados com finalidades mais

propriamente acadmicas, os indicadores, segundo
Adauto Cardoso, possibilitam a identificao de
determinados processos sociais e sua qualificao.
Do ponto de vista metodolgico, a construo de
indicadores tem como premissa bsica uma teoria
previamente desenvolvida, que qualifica o problema
e as hipteses relevantes e, ainda, uma adequao
rigorosa entre o quadro conceitual e as informaes
disponveis.

Uma das caractersticas fundamentais dos

indicadores que, necessariamente, estabelecem um
certo padro normativo (standard) a partir do qual
avalia-se o estado social da realidade em que se quer
intervir, construindo-se um diagnstico que alimente
o processo de definio de estratgias e prioridades,
ou; avalia-se o desempenho das polticas e programas,
medindo-se o grau em que seus objetivos foram
alcanados (eficcia), o nvel de utilizao de recursos
(eficincia) ou as mudanas operadas no estado social
da populao alvo (impacto)

Por outro lado, quando criados com a

finalidade de avaliar desempenho e legitimar polticas
pblicas, os indicadores so importantes instrumentos
para disponibilizar informaes bsicas para a
construo de diagnsticos sobre a realidade social,
e, portanto, so criados no apenas para avaliar, mas
antes, para subsidiar e amparar o desenho de
determinadas polticas e programas pblicos. Nesta
medida, a construo dos indicadores depender do
uso especfico a que deve servir e deve adequar-se
com preciso quilo que os gestores pretendem medir.

Alm do aspecto normativo, outras

caractersticas importantes de qualquer indicador so:

Avaliar a gesto importante para corrigir

rumos indesejados que podem estar sendo tomados
desapercebidamente. Avaliaes peridicas permitem
identificar e aproveitar oportunidades de ao para
solucionar problemas, reduzir desperdcios ou realizar
aes para atingir compromissos de governo.

Simplicidade, ou seja, facilidade em serem

compreendidos;

Validade/Estabilidade relao entre

conceito e medida
4

esfera ampliada como, por exemplo, num frum

municipal de desenvolvimento, ou ainda nos
conselhos deliberativos setoriais (sade, educao,
habitao e meio ambiente). De qualquer modo, o
importante destacar que a criao de indicadores
pressupe a definio normativa de valores e normas,
e que essas podem e devem, preferencialmente, ser
definidas em fruns ampliados de participao
popular.

A transparncia da administrao um ponto

fundamental para a democratizao da relao Estadosociedade e para a consolidao da cidadania. As aes
que dizem respeito maior transparncia no podem
ficar restritas simples divulgao dos atos do
governo. Isso no necessariamente democratiza a
relao Estado-sociedade. Deve-se, para alm da
divulgao das informaes, construir, em meio a um
espao pblico de debate, indicadores que possibilitem
uma melhor comunicao do governo com a
sociedade civil.

Exemplo tpico de critrios normativos que

orientam a criao de indicadores a idia de expanso
das capacidades que per meiam o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH). Antes da criao
do IDH, o principal critrio para avaliao de
desenvolvimento era o Produto Interno Bruto (PIB)
ou PIB per capita. Em termos normativos, o que era
valorizado era a criao de riqueza, independente de
seus fins. O IDH, por outro lado, no avalia o
desenvolvimento por meio da obteno da riqueza
como finalidade mas como meio que propicia a
expanso das capacidades humanas.

As informaes utilizadas para avaliao

(tanto aquelas relativas s aes de governo quanto
as relativas configurao espacial e socio-econmica
da cidade), alm de se integrar ao sistema de
informaes para o Planejamento, podem ser
integradas a um Sistema de Informaes para a
cidadania permitindo que a sociedade se aproprie
delas. Rompe-se, portanto, o monoplio que tcnicos
e dirigentes municipais detm sobre a informao.
Essa democratizao das informaes, alm de auxiliar
a sociedade a controlar as aes do governo municipal,
permite tambm que os diferentes atores polticos e
sociais, como movimentos e organizaes, possam
formular propostas pertinentes de prioridades e de
interveno, e proponham sua implantao por parte
do poder pblico.

Uma vez definido o critrio poltico que deve

orientar a implantao de determinada poltica pblica
ou apenas a sua avaliao, pode-se definir como avaliar
propriamente a poltica pblica.
A experincia clssica americana consagrou
as anlises de desempenho a partir de critrios de
eficcia comparao entre resultados alcanados e
objetivos propostos ou de eficincia, no qual os
recursos utilizados so parmetros para analisar os
resultados, como por exemplo anlise de custobenefcio.

Em que tipo de ao possvel utilizar

indicadores
A elaborao de um indicador pressupe
critrios normativos para avaliao de determinada
poltica.Portanto, inicialmente, deve-se diferenciar
avaliao poltica, avaliao da poltica, e construo
do indicador, sendo que esta ltima exige a definio
que normativa e valorativa de o que e como avaliar.

Embora Figueiredo e Figueiredo acreditem

que "a introduo da dimenso poltica complexifica a avaliao
e introduz uma irracionalidade que ir certamente reduzir a
eficincia instrumental", esta dimenso absolutamente
necessria para definir com clareza e detalhamento
os objetivos a serem alcanados. Portanto, a
introduo da dimenso poltica condio necessria
para a definio precisa de metas e objetivos.

Para desenvolver a avaliao poltica,

necessrio estabelecer critrios de avaliao, baseados
em alguma concepo de bem estar, o que permitiria
ainda definir prioridades entre os critrios. A avaliao
poltica, como etapa anterior avaliao de polticas,
coloca-se, ento, como a anlise e elucidao do
critrio ou de critrios que fundamentam determinada
poltica: as razes que a tornam prefervel a qualquer
outra.

Alm da anlise de eficincia e eficcia que

buscam avaliar os processos de implementao e
resultados das polticas pblicas, h tambm critrios
para avaliao de impacto da poltica pblica
implementada. Figueiredo e Figueiredo alertam para
o fato de que a avaliao dos impactos extremamente
complexa, j que no basta mostrar que ocorreram mudanas,
mas preciso mostrar, tambm, que as mudanas registradas
no ocorriam (total ou parcialmente), sem a ao poltica.

Ressalta-se que a avaliao poltica (normativa,

por excelncia) pressupe a ocorrncia de um debate
pblico como instncia de determinao das normas
e valores consensuais. Esse debate pode ocorrer numa
5

Ainda neste aspecto, preciso qualificar a natureza do impacto: objetivo (mudanas quantitativas),
subjetivo (estado de esprito) ou substantivo (qualitativo).
QUADRO I
Objetivos da

Objetivos da

Poltica/Programa

Avaliao

Atingir Metas

Avaliar Processo

Tipos de Pesquisa

Critrios de
aferio

Execuo das Metas Propostas

Eficcia

Meios utilizados
Custo benefcio
Mudar as condies
sociais

Avaliar impacto

Eficincia

Mudanas quantitativas nas condies sociais

Mudanas subjetivas quanto ao bem estar

Efetividade

Mudanas qualitativas nas condies sociais

discusso poltica. Figueiredo e Figueiredo chamam
a ateno para o fato de que os indicadores no so
instrumentos neutros, no respondem a tudo, e, para
serem efetivos, dependem muito de processos mais
racionais de formulao e implementao da ao
pblica.

O mais conveniente para a consolidao de

um sistema de avaliao de polticas pblicas seria que
as aes pblicas sociais, administrativas ou de apoio
fossem fruto de um diagnstico sobre a realidade.
Uma vez realizado o diagnstico, seriam definidas
metas e objetivos de curto e longo prazos. A partir
desses dois elementos seria possvel:
1.

definir a poltica pblica mais apropriada para

a interveno social e o alcance dos objetivos
definidos e desenhar a poltica pblica de
interveno com metas e objetivos claros;

Para esses autores ainda, a possibilidade de maior

efetividade da participao popular, em conselhos ou outros
tipos de fruns deliberativos depende, em grande medida, que
se saiba exatamente sobre o que se est decidindo e quais as
conseqncias de cada deciso.

2.

definir indicador (indicadores) que possibilite

tanto a avaliao final de interveno realizada,
quanto o acompanhamento e monitoramento
da implementao da referida poltica pblica.

Nesta medida, a utilizao de indicadores,

como instrumentos de democratizao de
informao, fundamental para o fortalecimento da
participao popular e controle social.

J na dcada de 80, havia uma tendncia de se

criar fruns polticos com ampla incorporao dos
grupos e atores sociais que apresentam interesse
concreto na implementao das polticas, em
detrimento de critrios e instituies de carter mais
tcnico.

Antes de partirmos para uma abordagem mais

prtica da elaborao de indicadores, cabe lembrar
uma reflexo feita pelo prof. Francisco de Oliveira
sobre a dinmica interminvel de se construir, elaborar
e reelaborar os indicadores. Para ele, assim como a
construo da cidadania e de sua imediata correlata, a
democracia, so interminveis, no sentido de que, no momento
mesmo em que aquisies cidads e democrticas so
confirmadas, recomea o trabalho de ampliao dos limites j
alcanados, a construo dos indicadores tambm deve
ser vista nesta perspectiva de construo contnua.
Lembra-nos que Weber preferia falar de processo de
democratizao, para dar uma idia de fluxo e de
ruptura dos limites, ao invs da impresso de um
estatuto da democracia j consolidado e insupervel.
O mesmo ocorre com os indicadores: o trabalho de

Na medida em que os conselhos municipais

tornam-se mais representativos e comeam a intervir
mais intensamente na elaborao e implementao
das polticas pblicas municipais, mais especificamente
nas polticas sociais, e os vrios grupos sociais e
movimentos populares tambm se organizam para
intervir na realidade municipal, a utilizao de
indicadores torna-se ferramenta fundamental para
democratizar informaes bsicas que orientaro a
6

construo permanente, no semelhante ao

trabalho de Ssifo, na medida em que no recomea
eternamente do mesmo ponto inicial, mas um
processo de acmulo no qual o ponto inicial sempre
se desloca para o ponto final definido na fase
imediatamente anterior. Deste modo, a construo
de indicadores deve ser permanente como a
construo de uma escada, degrau por degrau.

Do ponto de vista ainda mais prtico, e at

operacional, possvel esboar um fluxograma com
todo o processo de elaborao de um indicador.

Voltando para os aspectos prticos da

construo de um indicador, devemos observar alguns
parmetros, dentre os quais:

Simplicidade O indicador deve ser de fcil

compreenso. Deve- se observar, entretanto,
que os indicadores so tentativas at
pretensiosas de retratar ou expressar de
maneira muito sinttica deter minados
fenmenos e processos complexos.

Comparabilidade Os indicadores devem

permitir a comparao temporal e espacial.
Surge um problema: generalizao versus
individualizao dos indicadores. Quanto mais
generalizado o indicador, maiores so as
possibilidades de comparaes com outras
realidades. Por outro lado, quanto menos
generalizados, maiores so as possibilidades
de individualizar e medir determinadas
especificidades locais. Neste caso, entretanto,
haver maior dificuldade de comparao.
Disponibilidade da informao as bases de
dados devem ser acessveis e, de preferncia,
devem constituir sries histricas, para
permitir, ao mesmo tempo, a comparao
entre fatores (fotografias de pessoas
diferentes), e evoluo no tempo do
desempenho (fotografia de uma mesma
pessoa em diferentes pocas);

1.

Delimitar o quadro de referncia a

abordagem da realidade fragmentada,
levando em conta os objetivos das polticas
ou programas.

2.

Delimitar o objeto e os objetivos da avaliao.

Circunscrever o objeto quanto ao espao
(unidade de observao); tempo (unidade ou
intervalo); s medidas (se unidimensional,
multidimensional ou relaes entre
dimenses); processamento e anlise dessas
medidas.

3.

Escolher as variveis que comporo os

indicadores.

4.

Definir a composio dos indicadores.

5.

Acessar ou criar sistema de informaes.

Esses indicadores podem ser elaborados, em

termos gerais, tanto por um corpo de tcnicos quanto
por fruns e associaes. Tambm podem ser
elaborados conjuntamente (comunidade, tcnicos e
burocratas). Como j foi comentado anteriormente,
h uma tendncia a fortalecer a participao popular
na elaborao e implementao de polticas pblicas.

Normalizados Os resultados dos indicadores

devem ser traduzidos para uma escala
adimensional. Esse procedimento permite uma
mescla entre diferentes indicadores;

Ainda do ponto de vista bastante prtico,

apresentamos a seguir quadro com os principais
aspectos de trs grandes grupos de indicadores
padro: indicadores de eficcia, de eficincia e de
efetividade.

Quantificveis Os indicadores devem ser

traduzidos em nmeros, sem o demrito da
anlise qualitativa. Alis, os indicadores
quantitativos devem facilitar uma anlise
qualitativa do desempenho da gesto;

QUADRO II
Indicadores de Eficcia
Relao entre metas propostas e

Indicadores de Eficincia
Relao custo/Benefcio

Indicadores de Efetividade
Relao Causal

metas realizadas
Relao entre meios utilizados e

Interveno controlada

fins propostos
Grupo de Controle
7

Chamamos a ateno, mais uma vez, que a

eficcia, eficincia e a efetividade so conceitos que
vo se alterando ao longo do tempo, na medida em
que grupos beneficiados por polticas pblicas
aumentam seus patamares de demanda.

mais dois indicadores: longevidade e nvel

educacional. As vantagens desses Indicadores
da Segunda Gerao so:
1.

sinalizarem aos governantes e

polticos dos diversos pases que
desenvolvimento no sinnimo de
crescimento da produo;

2.

serem multidimensionais;

3.

serem produto de consenso de

diversos atores.

Quando so elaborados os indicadores?

Os indicadores so elaborados principalmente
quando h necessidade de formular agendas ou avaliar
polticas pblicas. Como j foi visto, esses indicadores
expressam valores polticos de determinados perodos
histricos. Se hoje h uma valorizao dos espaos
pblicos ampliados para definio de polticas e
elaborao de indicadores, no passado no era bem
assim. Os indicadores eram criados por burocratas
preocupados com questes que passavam ao largo da
incorporao de setores sociais e movimentos
populares organizados para implementao de polticas
pblicas e elaborao de indicadores.

Sua desvantagem que a opo por qualquer

indicador composto cria problemas referentes
necessidade de se atingir o consenso sobre os temas
a serem includos, resumos de dados; estas decises,
tomadas a priori, so mediadas por juzos de valor e
costumam afetar o ranking dos pases sujeitos
classificao, com repercusses na mdia ou em
processos polticos eleitorais. A maior limitao para
a utilizao do IDH tradicional sua falta de
sensibilidade para medidas de curto prazo e para temas
gerados por aes puramente municipais. Alm dos
resultados de polticas, preciso valorizar aes ligadas
prpria forma de gesto, principalmente os esforos
despendidos nas reas de ao social e a valorizao
da participao comunitria.

possvel, a grosso modo, fazer uma espcie

de genealogia dos indicadores, dividindo-os em trs
geraes:

Indicadores de primeira Gerao so os

indicadores simples, como o Produto Interno
Bruto PIB e o PIB per capita, criados nos
anos 50. Algumas das vantagens desses
indicadores mais simples so:
1.

estarem disponveis praticamente em

todos os pases;

2.

serem de fcil entendimento;

3.

serem claramente comparveis

As desvantagens, por outro lado, so:

1.

no considerarem a distribuio da
renda interna de cada rea;

2.

serem fortemente afetados pela

variao cambial;

3.

serem unidimensionais;

4.

no captarem outras dimenses

importantes, como, por exemplo,
educao, sade, meio ambiente.

Indicadores de Terceira Gerao so

indicadores que consideram o trabalho como
um processo a ser aprimorado ao longo do
tempo, com discusses per manentes e
reavaliao de metas e objetivos. O ndice
Paulista de Responsabilidade Social, elaborado
pela Fundao Seade a pedido da Assemblia
Legislativa de So Paulo, um exemplo.

Parte-se do suposto de que um indicador,

ou um conjunto de indicadores, no mede e
tampouco reflete a riqueza e a complexidade da
realidade social. No entanto, a criao de Indicadores
de Segunda Gerao pode, ao mesmo tempo,
contrapor-se aos indicadores mais tradicionais, como
o PIB, e ainda servir de isca para que o conjunto da
sociedade leia e conhea relatrios mais complexos
com descries e detalhamentos mais aprofundados
da realidade social.

Indicadores de Segunda Gerao so os

indicadores compostos, como o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), criados
nos anos 90, propostos por um organismo
internacional, o PNUD, e fruto de um longo
processo de consenso. Esse indicador
incorpora o PIB per capita, associando-o a

Os Indicadores de Terceira Gerao, alm de

incorporarem a idia da imperfeio dos indicadores
e do seu potencial de isca, presentes na configurao
dos Indicadores de Segunda Gerao, preocupam-se
tambm em medir, alm dos resultados de curto prazo,
os esforos realizados pela gesto pblica na direo
8

de melhorar alguns indicadores e avaliar a

criao e consolidao de mecanismos institucionais
que favoream a participao da sociedade na
implementao e na avaliao das polticas pblicas,
bem como a transparncia nas aes do governo.

saneamento bsico, utilizao de energia eltrica,

sade, infra- estrutura, dentre outras surgem, j no
final do sculo XX, indicadores compostos (portanto,
de Segunda Gerao), utilizando escolaridade e
mortalidade infantil, por exemplo, para medir a
qualidade de vida da populao. Esses indicadores
consideram no apenas os aspectos econmicos stricto
sensu, mas tambm aqueles aspectos ligados oferta
de bens pblicos, como sade e educao,
mencionados acima.

A idia dos Indicadores de Primeira Gerao

ganhou fora no ps-guerra. Naquela poca, a
elaborao de indicadores estava mais voltada para as
quantificaes econmicas. Da destacam-se os
sistemas de contas nacionais e a mensurao de
agregados macroeconmicos que possibilitam uma
avaliao quantitativa do produto da economia gerado num determinado perodo de tempo, como, por
exemplo, o Produto Interno Bruto PIB. O PIB
considerado um importante indicador de desempenho
econmico, uma vez que mostra a capacidade de
gerao de renda dessa economia. Essa medida denota
tambm que a preocupao central da economia
naquele perodo era muito mais o volume de riqueza
produzido que o uso feito da referida riqueza. Essa
perspectiva caracteriza tambm uma forte inverso
de valores na elaborao do indicador, que media a
quantidade de riqueza gerada com a fora de trabalho
humano, e no o como e o quem utilizava a riqueza
gerada.

O ndice de Desenvolvimento Humano

(IDH) um tpico ndice do que denominamos
Segunda Gerao. A Criao do IDH deslocou a
discusso, tanto sobre criao de indicadores quanto
do conceito de desenvolvimento econmico, de uma
seara estritamente econmica para um mbito mais
poltico e social.
Para alguns autores, como Adauto Cardoso,
o principal problema que se coloca para o IDH o
fato de este ndice estabelecer padres mnimos
universais de qualidade de vida, vlidos para todos os
pases e culturas, desrespeitando, portanto, as
peculiaridades regionais e desconsiderando certa
relatividade concernente aos hbitos de consumo e
satisfao. Outro problema apontado a adoo de
padres ocidentais modernos como parmetros de
anlise. Apesar disso, Cardoso reconhece a
importncia do ndice e a preocupao tico-filosfica
que precedeu a formulao do IDH, para definir
universalmente quais seriam os critrios normativos
que orientariam sua criao, ou seja, a noo de
capacidades, compreendida como ,tudo aquilo que
uma pessoa est apta a realizar ou fazer.

Outro indicador usado nesse perodo era o

Produto Interno Bruto per capita. Esse indicador
permitia confrontar o volume de produto gerado com
o tamanho da populao de determinado pas em um
certo perodo de tempo.
Ainda nessa primeira gerao de indicadores,
surgiram aqueles preocupados com o grau de
concentrao da renda e a desigualdade entre a
populao de determinado pas. Os mais conhecidos
so os ndices de Gini e de Lorentz

Em torno do IDH surgiram vrios outros

ndices, como, por exemplo, em So Paulo, o Mapa
da Excluso / Incluso; mapas de acessibilidade aos
bens, servios e equipamentos Pblicos, e vrios
outros.

Paulani e Braga, dizem que o perfil de

distribuio da renda constitui varivel de enorme importncia,
j que um pas pode ser substancialmente rico e crescer a taxas
razoveis, mas reproduzindo padres de desigualdade
inaceitveis e carregando consigo, portanto, substantivos
contingentes de populaes miserveis, desprovidas das condies
mnimas de subsistncia.

Alm desses, aparecem tambm, mais

recentemente, os Indicadores de Terceira Gerao,
como por exemplo, o ndice Paulista de
Responsabilidade Social (IPRS). Esse ndice uma
espcie de instrumento de fortalecimento do dilogo
entre os setores organizados da sociedade e o governo.
Esse ndice tambm uma espcie de ferramenta
de fiscalizao poltica utilizado pela Assemblia
Legislativa. Do ponto de vista metodolgico, o IRPS
possui trs dimenses: resultados de curto prazo;
esforos advindos da gesto pblica municipal no

Para responder preocupao de medir o grau

de misria que acompanha determinado pas
construiu-se a linha de pobreza (com parmetros
que variam de US$ 1 a US$ 2 por dia, por pessoa).
Dada a preocupao de avaliar em que medida
a renda gerada pelo pas apropriada pela sua
populao nas mais diversas formas - renda, educao,
9

sentido de melhorar os indicadores de educao e

sade; e participao, no sentido de efetiva criao
institucional que favorea a participao social e a
transparncia do governo.

Concluso
A discusso proposta neste texto, tem, na
verdade, dois grandes eixos: alertar para a importncia
da coleta e sistematizao de informaes que
permitam a incorporao dos mais amplos setores
sociais nos debates e discusses acerca da
implementao e avaliao de polticas pblicas; e
mostrar que a formulao, bem como a leitura dos
indicadores so, a priori, permeadas por um aspecto
fortemente normativo, o que absolutamente natural.

Deve-se ressaltar tambm que, de acordo com

garantia legal, o IPRS instrumento de
ranqueamento dos municpios paulistas, e que, de
acordo com as regras de classificao dos municpios
(metodologia), os Municpios que no apresentaram
informaes confiveis Fundao Seade (rgo
responsvel pela configurao do IPRS) ser
desclassificado do ranqueamento. Nessa medida, o
IPRS tambm serve de instrumento para a
democratizao de informaes e como ferramenta
de presso para que as administraes municipais
disponibilizem informaes e submetam-se a
comparaes entre seus pares.

Com base nesses dois eixos, o que se

pretendeu foi apresentar como a idia de formulao
de indicadores se desenvolveu nos ltimos anos e qual
a sua importncia para interpretao da realidade
social e para a avaliao das polticas pblicas.
O que se defendeu ao longo do tempo que
a apropriao das informaes por parte dos
movimentos sociais e dos mais amplos e diversos
setores sociais um direito e um instrumento
fundamental para ampliar a possibilidade de dilogo
entre o Estado e os referidos setores organizados.
Complementando essa idia, a disponibilidade de
informaes confiveis tambm foi vista como um
dever do poder pblico e direito da cidadania.

Os indicadores de Terceira Gerao, como o

IPRS, portanto, "representam um importante avano
na construo de um melhor dilogo entre sociedade
e governo e na melhor disponibilidade de informaes
confiveis.

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