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Os desafios da regulao do setor de transporte

no Brasil
Newton de Castro*

S U M R I O : 1. Introduo; 2. O desafio da regulao porturia; 3. A regulao ferroviria; 4. A regulao da infra-estrutura rodoviria; 5. Concluso.
P A L A V R A S - C H A V E : transportes; Brasil; regulao econmica..
Este artigo busca identificar alguns dos principais desafios da regulao do
setor de transporte no Brasil, uma vez completada a primeira fase de privatizao, com vistas a analisar as implicaes para o desempenho econmico deste
setor e da atividade econmica do pas. Destaca-se a complexidade dos aspectos institucionais e regulatrios, na medida em que contemplam (ou deixam de
contemplar) a harmonizao de elementos de complementaridade e de competio entre empresas, segmentos e/ou subsetores do sistema de transportes.
O foco da anlise nos subsetores porturio, ferrovirio e de infra-estrutura
rodoviria, nos quais esses aspectos adquirem notvel relevncia.
Challenges for the regulation of the transportation sector in Brazil
This paper identifies the main challenges regarding the regulation of the
transportation sector in Brazil after its recent privatization phase. The complexities of the regulatory and institutional aspects of the transportation sector are emphasized with respect to the complementary and competitive elements that exist among suppliers, links, and subsystems. The analysis focuses
on the port, railway and highway subsectors.

1. Introduo
Internacionalmente, a organizao da indstria de servios de transporte
vem-se alterando de maneira profunda, no sentido de reduzir os entraves ao

* PhD em sistemas de transporte pelo MIT, professor da Faculdade de Administrao da UFRJ e


pesquisador do Ncleo de Estudos e Modelos Espaciais Sistmicos Nemesis (http://www.
nemesis.org.br).

RA P

R i o d e Ja ne ir o 3 4( 5 ) : 1 19 - 4 1 , S e t. / O ut . 2 00 0

fluxo de pessoas e mercadorias, principalmente atravs da integrao de operadores. Isto se d por intermdio da fuso de empresas, bem como por alianas estratgicas e investimentos em terminais e equipamentos especializados
em agilizar as mudanas de modo e/ou veculo, nas interfaces dos diferentes
sistemas de transporte. Ferrovias, portos, empresas areas, rodovirias e de
navegao esto abandonando suas prticas modais tradicionais para se integrarem a sistemas de prestao de servios multimodais, com uso intensivo
dos recursos modernos de comunicao. Essas mudanas, contudo, s foram
possveis aps a eliminao de uma srie de restries regulatrias fuso de
empresas do mesmo modal e de modais diferentes, bem como livre competio por novos mercados, principalmente por meio da redefinio de servios logsticos de acordo com os melhores interesses dos usurios.
No caso brasileiro, este processo acontece impulsionado pelo movimento recente de ampliao do papel da iniciativa privada na proviso de servios tanto de operao quanto de infra-estrutura de transporte. De fato, toda a
rede de transporte ferrovirio de longa distncia j operada e mantida por
empresas privadas, assim como o so os sistemas de transporte de passageiros sobre trilhos suburbano e metrovirio do Rio de Janeiro. Os programas de
concesso rodoviria avanam, nos nveis federal, estadual e municipal, atingindo a marca de mais de 9 mil quilmetros de estradas, com investimentos
totais executados de R$2 bilhes e programados de mais R$12 bilhes. A operao porturia quase inteiramente privada e j se encontra consolidado o arrendamento, a operadores porturios, das principais reas nos portos pblicos.
Nesse ambiente, as decises de expanso de capacidade, oferta de servios e estabelecimento de preos passam a ser determinadas por uma lgica
privada e pelos fatores individuais de cada empresa. No obstante, as caractersticas econmicas do setor de transporte, que deve buscar a operao de sua
rede de servios de forma integrada, o tornam um alvo natural para a interveno governamental, seja atravs da propriedade e operao direta, como
no passado recente, seja por meio da regulao da atividade privada no setor, que agora se amplia. Esta regulao deve-se voltar principalmente para
os segmentos com caractersticas monopolistas dessa rede de servios e ser
entendida no s no sentido clssico de controles sobre a estrutura de propriedade, a entrada de novas empresas e as condies de oferta e preos, mas
tambm no sentido mais amplo de atenuao de falhas de mercado, principalmente as oriundas de externalidades de rede e as ambientais.
Em relao estrutura de propriedade da rede de transporte, observa-se
que o processo de privatizao aumentou seu fracionamento, transformando-a
num mosaico de participaes e interesses cuja resultante decisria ainda desconhecida. Com efeito, no h garantia de que as foras de mercado e os interesses individuais das empresas possam coordenar, de forma eficiente e efetiva,
a entrada e a sada de ofertantes, bem como suas decises de investimento e
preos. Esse novo ambiente multifirma cria, de fato, um novo portflio de in-

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certezas, em especial relacionadas com o timing dos investimentos das diferentes unidades de deciso, que agem no sentido de deter ou adiar as decises de
expanso de capacidade que dependem de mais de um agente. Essa incerteza
tanto maior quanto mais forem as ligaes de competitividade e complementaridade dos diversos segmentos que caracterizam os sistemas de transporte.
Assim, a funo pblica de regulao adquire importncia ampliada ao
incorporar essa misso de monitoramento da dinmica do mercado de transportes, com o intuito de buscar elementos de induo dos agentes privados a
decises mais prximas do interesse pblico. Nesse aspecto, identifica-se que
o planejamento multimodal indicativo e o estabelecimento de mecanismos de
apoio ao financiamento privado so fundamentais para que se possa atenuar
os riscos de interdependncia associados aos novos projetos de investimento.
Sem esses mecanismos, dificilmente assistiremos a uma participao privada
significativa na expanso da capacidade da infra-estrutura de transportes, assim como no reforo aos elos mais frgeis dos segmentos da infra-estrutura
viria.
Por outro lado, a aglutinao de interesses que se formou com a integrao vertical de empresas industriais, principalmente nos subsistemas ferrovirio e porturio com caractersticas mais monopolistas , impe ao
rgo de regulao uma ateno especial questo do controle do acesso a
servios adequados, por parte de eventuais concorrentes nos mercados de
produtos dessas empresas. Somente a criao de uma instncia de regulao
forte, independente e transparente poder almejar indicar condutas empresariais mais afinadas com o interesse pblico.
Outro aspecto fundamental da atuao pblica estabelecer condies
adequadas, transparentes e estveis para a atuao privada, visando a atrair novos agentes e recursos financeiros para a expanso da capacidade do setor. Passada a atual fase de privatizaes de ativos existentes, em que os riscos de
mercado so relativamente menores e os riscos das fases de implantao ou
construo quase inexistentes, o sucesso de novos projetos (greenfield projects)
vai depender essencialmente do correto desempenho pblico. Em particular, os
novos projetos em transportes parecem exigir condies de atratividade diferenciadas, vis--vis outros setores de infra-estrutura, tais como os de energia e
telecomunicaes. Isto, por seu turno, coloca um nus adicional para a estruturao dos projetos, principalmente no tocante ao estabelecimento de garantias
adequadas aos investidores. Estas podem reduzir substancialmente o retorno
exigido pelos investidores para novos projetos e, conseqentemente, o preo
dos servios a serem ofertados.
a partir dessas motivaes que este artigo busca identificar alguns dos
principais desafios da regulao do setor de transporte no Brasil, com vistas a
analisar suas implicaes para o desempenho econmico do setor e da atividade econmica do pas. Esses desafios so magnificados pela complexidade
dos aspectos institucionais e regulatrios, na medida em que contemplam (ou

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deixam de contemplar) a harmonizao de elementos de complementaridade


e de competio entre empresas, segmentos e/ou subsetores do sistema de
transportes. Pelas restries usuais desse tipo de anlise, optou-se por focar
os subsetores porturio, ferrovirio e de infra-estrutura rodoviria, nos quais
esses aspectos adquirem notvel relevncia.

2. O desafio da regulao porturia


A regulao da atividade porturia destaca-se por seus impactos diretos na
competitividade internacional do Brasil e no fomento ao desenvolvimento do
mercado interno brasileiro e do Mercosul. Os portos constituem elementos estratgicos para incrementar a competitividade internacional dos produtos
brasileiros, especialmente em face da abertura da economia para os produtos
e o capital estrangeiro. Apesar disso, os custos porturios so ainda destacados como o principal bice tanto ao incremento das exportaes quanto
oferta de servios de cabotagem que possibilitariam o incremento do comrcio interno a custos compatveis com as melhores prticas internacionais
(Brasil, 1999).
Internacionalmente, o subsetor porturio se sobressai por sua importncia para o comrcio entre as naes. Com efeito, cerca de 82% em volume
desse comrcio, e mais de 90% em termos de momento de transporte (toneladas-quilmetro) so movidos por navios e, portanto, demandam servios porturios. O volume de comrcio internacional, somado movimentao de cerca
de 1,5 bilho de toneladas da navegao de cabotagem mundial, faz com que
a movimentao porturia total atinja a marca de 9 bilhes de toneladas por
ano.
Nota-se, inicialmente, a importncia da participao do setor pblico
na atividade porturia, bem como a diversidade de modelos institucionais e
organizacionais porturios. De fato, as caractersticas do setor porturio no
Brasil e no mundo revelam nitidamente a extenso da participao dos governos nacionais, regionais e/ou locais no desempenho do subsetor. A atuao
governamental abrange as questes tcnicas, econmicas e ambientais, as relaes de trabalho e o financiamento. Ademais, diversas outras autoridades
governamentais atuam e interferem diretamente nas atividades porturias,
tais como as autoridades aduaneira, martima, sanitria, de sade e de polcia martima. Nesse sentido, o bom desempenho e a conduta dos governos
que, em grande medida, determinam o sucesso das entidades que atuam no
setor porturio. Por outro lado, os modelos institucionais e regulatrios do
subsetor encontram-se em pleno processo de reviso nos mais diferentes pases, mas apresentam caractersticas comuns, entre as quais se destacam (Geipot, 1998):

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W a descentralizao das funes de planejamento e investimento nas instalaes de uso comum (canais de acesso, quebra-mar etc.) para unidades
polticas subnacionais (estados e municpios);

W a reestruturao (ou extino) das empresas estatais que monopolizavam os


servios porturios, com redefinio das funes a serem desempenhadas,
no sentido de sarem da operao porturia e se concentrarem nas atividades de regulao e administrao patrimonial, ao mesmo tempo reduzindo
substancialmente o efetivo de pessoal;

W a maior autonomia administrativa e financeira nos portos;


W a transferncia das operaes porturias ao setor privado;
W a transferncia de ativos operacionais para operadores privados, atrelados
a exigncias de investimentos e garantias de mximos tarifrios e nveis
mnimos de servio;

W a criao de um marco regulatrio com nova definio de papis dos setores pblico e privado na atividade porturia.
No mbito do sistema porturio nacional, observa-se que o sistema
formado por portos e instalaes porturias sob diversos regimes de administrao. Os portos pblicos, sob administrao federal, estadual, municipal e
privada, so responsveis por cerca de 29% da carga movimentada, enquanto os terminais de uso privativo respondem por mais de 2/3 do volume total,
estimado em 420 milhes de toneladas em 1998.
A reforma porturia brasileira foi deslanchada pela Lei no 8.630, de fevereiro de 1993 (Castro, 1999b). A partir do novo arcabouo institucional estabelecido por essa legislao e atos posteriores, esta anlise dedica-se a identificar
os riscos oriundos das indefinies institucionais e regulatrias desse subsetor.
Nesse sentido, ressalta-se que o subsetor ainda no dispe de um modelo institucional claramente definido. Entre essas indefinies incluem-se:

W o escopo de atuao do governo federal nas reas de planejamento, regulao e financiamento do subsetor;

W a estratgia e os critrios para a descentralizao porturia para estados e


municpios, e o papel destes no subsetor;

W o novo modelo institucional das administraes porturias;


W a reestruturao das atuais companhias Docas;
W a configurao institucional e econmica da jurisdio dos conselhos de
autoridades porturias (CAPs) e dos portos pblicos e terminais, particularmente no tocante delimitao da rea do porto pblico;

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W a configurao institucional do CAP e do rgo Gestor de Mo-de-Obra


(Ogmo), suas estruturas de representatividade e a viabilidade de exerccio
de suas competncias.
A poltica central do governo federal para o sistema porturio, a partir
da nova legislao de 1993, consolidar a passagem para o setor privado das
operaes porturias, assim como promover a descentralizao do subsetor,
transferindo as administraes dos portos para os estados e municpios, ou,
no caso de portos ainda sob jurisdio federal, conceder-lhes autonomia administrativa e financeira. No mbito federal seriam mantidas as funes de
superviso, controle e promoo, no se perdendo a viso sistmica da cadeia de transporte nacional como um todo. Entre as principais aes de governo, est o arrendamento de reas e instalaes nos portos para empresas
privadas. Pretende-se, assim, que todos os servios porturios sejam realizados pelo setor privado.
Entende-se tambm que a autoridade porturia, estabelecida na administrao do porto, permanecer como uma entidade pblica, agindo como
gestora do patrimnio, promotora do desenvolvimento porturio e controladora das entidades pblicas e privadas atuantes no porto. A esses administradores deve ser explicitada uma diretriz de atuao baseada em princpios
comerciais, sendo-lhes concedida a flexibilidade necessria para que possam
acompanhar as mudanas constantes do mercado. Alm disso, devero ser capazes de procurar novas fontes de receita que lhes garantam a autonomia financeira necessria.
Para que essa atuao comercial seja possvel, no entanto, h que se definir explicitamente as relaes institucionais do setor. Conforme assinala
estudo recente do Geipot (1998:54), a nova Lei dos Portos foi escrita de
acordo com essa perspectiva tradicional [de atuao dominante do governo
federal], reforando a responsabilidade constitucional da Unio no setor porturio e preocupando-se essencialmente em eliminar os focos de encarecimento dos custos de transporte. Essa lei no tratou de atribuir uma viso
empresarial administrao porturia, nem prepar-la para as grandes mudanas em curso no panorama do comrcio internacional e na integrao
continental sul-americana. Pelo contrrio, introduziu, ao instituir os Conselhos de Autoridades Porturias CAPs, uma percepo de atuao de sndico de condomnio, confirmando-a pela listagem de suas atribuies.
Na forma em que a lei foi escrita, distribuem-se os papis e as funes
tpicas de autoridade porturia entre duas instncias: o Conselho de Autoridade Porturia (CAP) e a Administrao Porturia (AP). No atual estgio de
desenvolvimento institucional no existe competncia correspondente nas
responsabilidades da administrao do porto e dos mecanismos de atuao
do CAP. Assim, apesar de formalmente o modelo de explorao dos portos
brasileiros se aproximar do tipo landlord port, as autoridades porturias no

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possuem a autonomia e a viso empresarial de desenvolvimento regional que


caracteriza este modelo.
Com relao ao relacionamento da AP com o CAP, deve-se reconhecer
que este ltimo inibe as iniciativas e limita a atitude empresarial da primeira.
Essa situao agravada pela prpria forma de constituio do CAP, que garante a presena no seu conselho decisrio de interesses conflitantes entre si
e, algumas vezes, com os prprios interesses do porto (usurios, operadores e
trabalhadores). Com efeito, os membros do CAP tratam de e decidem sobre
assuntos que se relacionam diretamente com seus interesses pessoais, exceto
no caso do grupo de representantes do setor pblico.
Alm disso, alguns dos membros do CAP no obtm vantagem alguma
no fomento da concorrncia intraporto ou entre portos e terminais de uma
mesma regio. Outros podem se beneficiar caso a administrao porturia, ao
menos no curto prazo, cobre tarifas abaixo do seu ponto de equilbrio econmico-financeiro. A maioria no sofre diretamente qualquer impacto se as decises tomadas no CAP no forem de encontro aos interesses pblicos.
Ademais, a administrao porturia, que faz parte do grupo dos operadores
porturios do CAP, est, na verdade, em uma posio de se regular a partir de
uma instituio externa.1
Dessa forma, faz-se necessrio que a autoridade porturia seja investida
de um mandato claro e exclusivo de representante de todas as autoridades pblicas, incorporando poderes regulatrios explcitos para reagir adequadamente s demandas de mercado e estando suficientemente isolada de influncias
polticas e administrativas. Deve, ainda, ser descentralizada e dotada de regime de autonomia financeira e empresarial compatvel para cumprir as funes
reguladoras e de landlord. Nesse particular, ganhos institucionais podem ser
auferidos com a fuso das duas instituies em uma nica autoridade porturia pblica, abrindo caminho, inclusive, para a considerao de uma futura privatizao dessas instituies, sob um regime regulatrio compatvel.
Uma eventual participao dos governos nos investimentos em infra-estrutura porturia deve-se restringir a verbas aprovadas em oramento pblico,
destinadas preferencialmente ao desenvolvimento de projetos de dragagem,
acessos terrestres, projetos de meio ambiente e segurana e a alguns projetos
pioneiros, para alavancagem de novos investimentos privados.
Numa outra vertente de atuao, o governo federal visa descentralizao do sistema porturio, atravs da delegao da administrao e explorao dos portos pblicos a estados e municpios. No obstante os mritos desse
esforo de descentralizao, comparando-se os desempenhos dos portos controlados pelo governo federal com os dos controlados pelos estados por um

Ambigidade ressaltada antes mesmo da promulgao da Lei n 8.630 (Castro & Lamy,
1992:42-3).

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longo tempo (Paranagu e Antonina, pelo Paran; Pelotas, Rio Grande e Porto Alegre, pelo Rio Grande do Sul), no h diferena fundamental que possa
ser notada. Com efeito, algumas funes reguladoras podem ser mais bem desempenhadas no nvel estadual. Igualmente, algumas decises administrativas setoriais tambm podem ser transferidas para o mbito do estado. Uma
reviso de situaes comparveis em outros pases mostra claramente que h
uma forte tendncia de se descentralizar a administrao porturia para os
nveis regionais e locais. Assim, polticas de desenvolvimento de portos, uma
vez aprovadas em seus princpios bsicos pelo governo central, so executadas sob a responsabilidade direta de governos locais e regionais.
Quanto implementao das polticas de fomento concorrncia e regulao tcnica da atividade porturia a partir do que estabelece a Lei dos
Portos, tambm permanecem indefinies e lacunas. A lei s se refere ao assunto dentro das competncias do CAP ao estabelecer como sua atribuio
estimular a competitividade. No que se refere s competncias da administrao porturia, o assunto no mencionado. A lei no d exclusividade de
instalaes para uso de um determinado operador, mas, nos contratos de arrendamento firmados pelas administraes porturias, isto estabelecido
para o arrendatrio.
Dessa forma, um importante fator para a concorrncia intraporto no
Brasil o da definio do papel da administrao porturia. A clara separao das obrigaes legais e regulatrias pblicas das operaes comerciais
deve ser a linha mestra na criao de um ambiente equilibrado de concorrncia. Isto significa explicitamente que a autoridade porturia no deveria se
engajar em quaisquer atividades comerciais que normalmente poderiam ser
exercidas pelo setor privado. Nesse sentido, a poltica que o governo parece
adotar, de forma no-transparente e no-explcita, de tirar a administrao
porturia do ramo de operaes, est na direo certa. Uma maneira de tornar essa regra explcita poderia ser a sugesto, apresentada anteriormente, de
consolidar o CAP e a AP em um nico rgo de autoridade porturia, no papel de landlord e fora das operaes porturias.
J a misso regulatria das autoridades pblicas inclui o monitoramento do desenvolvimento tcnico e da concorrncia entre portos. A regulao do
subsetor, no plano federal, funcionaria tanto como agente de desenvolvimento de polticas setoriais, decretando e impondo regulamentaes nacionais,
quanto como recurso para operadores privados que questionem as decises
locais de regulamentao, principalmente quanto a tarifas e acesso, tomadas
pelas autoridades porturias.
Quanto poltica de concorrncia, sua importncia, no caso brasileiro,
pode ser destacada pelas grandes distncias envolvidas nos fluxos de comrcio tanto externo quanto interno. Esse quadro se agrava no segmento de carga geral, em face da concentrao de movimentao no porto de Santos.
Alm dessas restries concorrncia entre portos, existem ainda as barrei-

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ras relativas existncia de instalaes apropriadas a cada tipo de carga,


freqncia de navios de/para os diversos mercados ou fontes de suprimento e
estrutura de mercado das cadeias de transporte e movimentao, principalmente das ferrovias e dos terminais de cargas a granel.
Um das principais lacunas em relao s bases para a concorrncia entre
terminais a definio legal da rea do porto organizado. O mais importante
que a Lei dos Portos vincula essa definio a vrias restries a que as operaes porturias esto sujeitas quando ocorrem no interior da rea do porto organizado, em particular, o uso de mo-de-obra sindicalizada. Este fato tem um
impacto significativo nos custos das operaes. A idia de rea do porto, ento,
passa de um mero conceito tcnico para um conceito de poltica porturia. No
obstante ser esta uma forma eficaz de induzir redues de custo nas operaes
dos portos pblicos, representa, sem dvida, uma discriminao. Some-se,
ainda, o fato de que no existem critrios regulatrios definidos para o estabelecimento dessas reas dos portos, o que torna frgil essa estratgia e pouco
transparentes as aes de governo nessa matria.
No obstante, o esprito da lei claro: estimular a concorrncia no setor porturio. Portanto, o conceito de rea do porto deveria ser interpretado
da forma mais estrita possvel, para permitir que o porto cumpra suas obrigaes conforme definido por lei; certamente, no como uma forma de impedir
a concorrncia.
Outro ponto sujeito regulao governamental concerne s polticas
tarifrias para os servios de utilizao de instalaes de uso comum. Tipicamente, essas instalaes estaro sob a tutela direta ou indireta (via contratos
de arrendamento) da administrao porturia, seja ela pblica ou privada,
portanto, ensejando a apropriao de rendas monopolistas ou, ainda, desincentivos atuao eficiente dos agentes do setor. O exerccio da competncia
atualmente localizada no CAP, no sentido de homologar as tarifas porturias,
deve ser amparado por critrios e sistemas de informao adequados, de forma a reprimir, nessa primeira instncia, prticas abusivas ou, proativamente, a orientar a correta formao de preos por parte das administraes porturias.
Por outro lado, olhando pelo lado da desejada atuao comercial das administraes porturias, tem-se que a formulao de preos por estas dever
passar a ser um instrumento gerencial. Para esse efeito, dois so os aspectos bsicos a serem considerados. Em primeiro lugar, a estratgia de formulao de
preos deve se basear na compreenso objetiva da rentabilidade da empresa,
considerando simultaneamente: qual a estrutura e o comportamento dos custos; qual a disposio manifesta do cliente em pagar e de que forma seu comportamento pode ser influenciado.
Outra matria de interesse sobre o tema da regulao engloba a relao umbilical de propriedade e conflito de interesse nos elos da cadeia logstica que envolve os portos, tanto do lado terrestre quanto no da navegao. No

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lado terrestre, por exemplo, ressalta-se a reduzidssima participao do modo


ferrovirio nos fluxos de carga geral para os principais portos. Do lado da navegao, so tambm fundamentais as relaes de mercado, tendo em vista a
rpida concentrao por que passa o segmento de operadores internacionais
de contineres. Observe-se, ainda, que a integrao vertical de armadores na
operao porturia, que vem ocorrendo no caso brasileiro, permite essa desejada integrao dos elos da cadeia logstica, mas, por outro lado, amplia a
possibilidade de prticas de obstruo concorrncia e/ou preos abusivos.
De fato, h indcios de que os ganhos de produtividade obtidos at agora no
vm sendo repassados aos usurios de forma equnime, consistindo numa
rea de preocupao para as autoridades responsveis.2
Os servios de praticagem so uma outra rea em que se apresentam
srias questes de regulao. De fato, em funo das especificidades locais
desses servios, configuradas ao longo do tempo em que os recursos de navegao eram limitados, desenvolveu-se um emblemtico caso de captura entre
reguladores e regulados. Sugestes de aperfeioamento dessa situao, em
prol da reduo de custos e do aumento da segurana da navegao, passam
pela remoo de restries livre oferta de servios impostas pelos reguladores ou, mesmo, da obrigatoriedade dos servios em situaes em que no
mais se justificam.
Outra questo fundamental de poltica regulatria dos portos refere-se
soluo para o excedente de trabalhadores da orla. De um lado, a rigidez
das relaes trabalhistas e, de outro, os significativos ganhos de produtividade permitidos pelo aperfeioamento dos equipamentos de manuseio e pela
crescente unitizao das cargas levaram a essa situao. crtica tambm
uma soluo assistida e equilibrada para essa questo, em funo da concentrao de trabalhadores porturios nos mercados locais de trabalho, o que dificulta ainda mais a absoro do excedente de mo-de-obra. No obstante, os
ganhos potenciais de produtividade que uma soluo racional dessa questo
possibilita permitem a adoo de esquemas intensivos no sentido da obteno de uma situao socialmente aceitvel, desde que o nus financeiro seja
adequadamente distribudo.
Nesse domnio, o processo de reforma requer que o governo elimine
restries acerca dos regimes trabalhistas e dos acordos coletivos, bem como
outras prticas que limitem a oferta ou demanda por trabalho e a liberdade
de entrada e sada, reduzindo a produtividade. Assim, a prpria existncia do
Ogmo deve ser encarada, a mdio prazo, como uma instncia intermediria
dessa questo, devendo-se considerar sua futura dispensabilidade como um
passo para a flexibilizao da oferta de trabalho nos portos.

Ver, a respeito, a seguinte matria publicada na Gazeta Mercantil: Ganhos ainda no chegaram aos preos, 6-8-1998.

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Atualmente, o monoplio dos sindicatos de trabalhadores avulsos na escalao da mo-de-obra ainda no foi quebrado. O tomador do servio ainda
no pode escolher livremente quais os empregados e o nmero destes que deseja contratar para executar determinada operao, isto porque a escalao dos
trabalhadores continua sendo realizada pelos sindicatos de trabalhadores na
grande maioria dos portos pblicos do pas. Apesar da celebrao, em alguns
portos, de acordos trabalhistas visando operao de cargas durante 24 horas e
vinculando o reajuste salarial da data-base com a reduo gradual do nmero
de trabalhadores, as equipes de trabalho continuam superdimensionadas, bem
acima das reais necessidades para a movimentao das mercadorias.

3. A regulao ferroviria
poca da criao da RFFSA, em 1957, as ferrovias brasileiras chegaram a responder por cerca de 90% do dficit pblico brasileiro (Baer, 1962). O esforo de
saneamento do subsetor efetuado nos 40 anos que se seguiram logrou resultados amplamente positivos, entre outros, a multiplicao da produo, a reduo
de pessoal a 1/10 do efetivo daquela poca, decuplicando a produtividade, uma
malha e equipamentos de transporte razoavelmente uniformes e dficits operacionais razoavelmente suportveis, em comparao ao verificado em outros pases (inferiores a US$100 milhes por ano, a partir de 1994).
Em contrapartida, pela insuficincia de investimentos apropriados e/ou
pelo modelo de gesto pblica empregado, as ferrovias brasileiras (RFFSA e
Fepasa) encerraram-se em cmodos nichos comerciais, alheias a qualquer atividade de mercado que implicasse uma extrapolao da fronteira fsica de
suas fronteiras regionais. Mesmo a EFVM, ferrovia da CVRD, no constitua
exceo (Castro, 1993).
O quadro atual de movimentao entre as ferrovias existentes est ainda concentrado nas ferrovias dos estados da regio Sudeste (FCA, Vale/
EFVM, MRS e Ferroban) e em distncias muito limitadas (de interpenetrao
dos fluxos). Existe uma movimentao relativamente pequena entre a regio
Sul (FSA) e as demais ferrovias, em particular a Ferroban. Em geral, observava-se uma predominncia de fluxos somente quando estes so mais dependentes do transporte ferrovirio: minrios, insumos siderrgicos, derivados
de petrleo e lcool.
Basicamente por esta razo, o Brasil, at o presente, um dos poucos
pases continentais que, apesar de ser dotado de uma expressiva atividade industrial, mineral e agrcola, tem nos caminhes o meio de transporte esmagador de seus fluxos de longa distncia. Assinale-se que a participao das
ferrovias brasileiras em transportes de mercadorias que impliquem distncias
superiores a 600km ainda incipiente.

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O processo de desestatizao das ferrovias brasileiras, recentemente finalizado, manteve essa regionalizao (Castro, 1999b). O marco regulatrio
de tal processo recente, e ainda se encontra em fase de ajustes diante da desestatizao empreendida; ainda no claro se esse marco ser suficiente
para induzir os novos atores privados , a romperem a aludida balcanizao ferroviria brasileira.
Do ponto de vista pblico, prevalecendo tal cenrio, no absolutamente cmoda a sustentabilidade do modelo empregado para desestatizar as
ferrovias brasileiras. De uma perspectiva privada, as novas empresas ferrovirias provavelmente viro a manter fluxos de caixa positivos, com razovel retorno sobre os preos pagos pelas concesses. Entretanto, improvvel que
tal folga constitua lastro suficiente para qualquer tipo de investimento de capacidade ou mesmo, em alguns casos, para manter uma conservao apropriada do sistema.
Ainda nesse cenrio, seria tambm provvel que ganhos marginais sejam obtidos mediante uma atuao comercialmente mais agressiva e operacionalmente mais competente. Entretanto, o mercado mais rentvel para a
ferrovia o de transporte de longa distncia acima de 1.000km, onde os
custos ferrovirios representam menos do que a metade dos custos rodovirios, propiciando margens comerciais compatveis com os altos custos fixos de
explorao desse segmento.
Com efeito, o transporte de cargas que percorre longas distncias no
Brasil, por rodovias, tem um custo da ordem de R$35 a R$45 por mil toneladas-quilmetro. As ferrovias brasileiras apresentam, por outro lado, custos da
ordem de R$26 a R$15 por mil toneladas-quilmetro para fluxos dessa mesma natureza. Apesar dessa vantagem, o market share ferrovirio no Brasil
praticamente nulo para fluxos cuja distncia mdia ultrapasse os 800km, tendendo a zero para distncias maiores. Apenas para efeito de comparao, nos
EUA, na faixa dos 500km o market share ferrovirio de 40%, chegando a
praticamente 60% para distncias superiores a 1.000km.
Dado que as despesas do transporte interestadual rodovirio de carga
no Brasil atingem R$26 bilhes/ano, acrescidos dos respectivos custos de manuteno da malha, um clculo grosseiro indicaria que as concessionrias, em
conjunto, poderiam vir a faturar mais de R$4 bilhes por ano nesse mercado,
cifra que poderia vir a lastrear solidamente investimentos adicionais de capacidade.
Conseqentemente, no Brasil, um salto quantitativo na sustentabilidade
do subsetor depende fortemente da efetiva conectividade entre as empresas ferrovirias. H questes bsicas a serem respondidas. A partir da desestatizao
das ferrovias, agora com a participao de mltiplos concessionrios com objetivos comerciais explcitos, como fica a conectividade do sistema ferrovirio brasileiro? Os atuais concessionrios tm condies de conquistar esse mercado de
longa distncia? O contexto regulatrio (e dos reguladores), a pulverizao de

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acionistas nas sociedades que se formaram, a heterogeneidade dos atores, as estruturas societrias instveis e a existncia de acordos societrios no-transparentes constituem um ambiente favorvel a essa mudana desejada?
Deve-se observar que, no Brasil, os atuais contratos de concesso ferroviria tm carter de exclusividade da explorao e do desenvolvimento do transporte ferrovirio de carga pelo concessionrio na sua faixa de domnio. Por
outro lado, este se obriga a garantir trfego mtuo ou, no caso de sua impossibilidade, permitir o direito de passagem a outros operadores ferrovirios, mediante contrato, sujeitando-se, ainda, s exigncias do poder concedente referentes
ao controle do abuso econmico e segurana de trfego. Portanto, a possibilidade de regulao do subsetor no constitui entrave criao de mecanismos
que permitam ou, se possvel, promovam a explorao do mercado de longa distncia, criando condies para incrementar a conectividade e esse volume de
trfego ferrovirio.
Visa-se, portanto, a um trato apropriado das questes referentes acessibilidade e ao trfego mtuo, respeitando, de um lado, o modelo de desestatizao j definido e, de outro, os contratos de concesso ferroviria em vigor.
Ou seja, deve-se buscar o detalhamento de uma estrutura legal j existente
poca do incio do processo de privatizao da RFFSA: a Lei n 8.884, de 11
de junho de 1994, que dispe sobre a preveno e represso s infraes contra a ordem econmica, portanto aplicvel a todas as concesses ferrovirias,
originadas da RFFSA ou controladas pela CVRD, em vigor atualmente. Essa
ao regulatria deve ir alm da regulao de carter reativo (mas importante elemento forjador da conduta das empresas), revelando tambm a inteno do poder concedente de estabelecer um conjunto de mecanismos de
incentivo s administraes ferrovirias, no sentido de incrementar a conectividade do sistema ferrovirio e multimodal do pas.
Nesse sentido, cabe destacar que as limitaes contratuais de concesso
no so terminais, uma vez que prerrogativa do poder concedente alterar unilateralmente o contrato, desde que preservado seu equilbrio econmico-financeiro. Nesse sentido, vale frisar que essa competncia deve ser exercida de
maneira a enfatizar a boa execuo do objeto da concesso e seu aperfeioamento. Note-se, contudo, que dificilmente essa linha de conduta seria seguida
pelo poder concedente, dado o carter negocial e gradativo que caracteriza o
desenvolvimento da administrao pblica brasileira.
No obstante, pelo menos duas motivaes existem para que se insista
em fomentar algum tipo de intercmbio entre os subsistemas ferrovirios. A
primeira possibilitar a competio entre as prprias empresas ferrovirias.
Assim, essas empresas poderiam disputar clientes dentro e fora dos seus limites geogrficos, caso tivessem algum controle das condies em que se daria a
operao fora do limite de suas linhas. A outra motivao promover a oferta de servios ferrovirios nos casos em que os pontos de origem e destino se
situem dentro dos limites de mais de uma empresa. O envolvimento de mais

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de uma empresa ferroviria para o desenvolvimento desses mercados condio sine qua non.
Dessa maneira, a questo de regulao do acesso mtuo entre ferrovias
no Brasil poderia enfatizar mais a questo de estmulo integrao intramodal
do que a de promoo da competio intramodal. Assim, caberia ao regulador
do transporte ferrovirio ir alm de simplesmente estatuir a obrigao de os concessionrios praticarem o trfego mtuo, e desenvolver mecanismos que incentivassem acordos mais abrangentes de interpenetrao e de trfego recproco.
Dessa forma, o poder concedente pode servir como uma instncia de regulao
proativa desses acordos, sob certas condies mnimas. Uma delas a de que as
ferrovias poderiam cancelar tais acordos quando puderem demonstrar que so
prejudiciais aos seus respectivos desempenhos financeiros. De outro lado, um
transportador ferrovirio interessado no trfego mtuo poderia requerer ao poder concedente que estabelea nveis mnimos de servio e mximos de tarifa
(trackage rights), caso fracassem as negociaes privadas para o desenvolvimento de um mercado que requeira o envolvimento de mais de uma ferrovia.
Por outro lado, h circunstncias em que as ferrovias guardam entre si
uma relao predominantemente concorrente que, como tal, deveria ser preservada. Por exemplo, atravs de arranjos alternativos, essas duas operadoras poderiam servir as mesmas cargas (por exemplo, gros, fertilizantes, ou
minrio de ferro) de/para as mesmas origens, para/de portos distintos. Nesses casos, a integrao entre concorrentes, ou horizontal, deveria ser inibida.
A experincia regulatria americana, nesse subsetor, mostra que a agncia reguladora, mesmo limitada em seu poder de interferir nas opes operacionais e comerciais das ferrovias daquele pas (mais limitada legalmente do que
a equivalente brasileira o ), pode e deve interferir no sentido de incorporar
clusulas de abertura ao trfego de outros operadores, em diversas situaes
que dependem de aprovao administrativa. No caso brasileiro, isso se pode
dar nas negociaes para erradicao de ramais, venda de posies acionrias, relaxamento de metas de produo e segurana etc. De fato, a questo
de acesso competitivo to relevante para os usurios quanto a questo da
erradicao ou do controle acionrio o para as concesses ferrovirias.

4. A regulao da infra-estrutura rodoviria3


A malha rodoviria nacional soma cerca de 1,7 milho de quilmetros, incluindo as rodovias federais, estaduais e municipais. Desse total, apenas cerca de
148 mil quilmetros so pavimentados, conferindo ao pas um ndice de pavimentao de apenas 8%. Para uma efetiva comparao da situao da infra-

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A elaborao desta seo contou com a colaborao de Luiz Eduardo Alves.

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estrutura rodoviria nacional, as referncias recaem sobre os EUA, Canad e


China, com ndices de pavimentao de, respectivamente, 61, 30 e 14%. O
ndice de pavimentao da malha brasileira equivale ao do Paraguai a rigor, cerca de 1% superior ao nosso. O Mxico apresenta um ndice de pavimentao de 36% e a Argentina de 27%. Isso, por si s, j aponta para as
grandes necessidades de melhoria da infra-estrutura rodoviria no Brasil e
contrasta com a viso de que, de alguma maneira, o pas tenha feito no passado uma opo rodoviarista, privilegiando esse modo de transporte.
Considerando ser este um subsetor essencial de infra-estrutura, o modelo de financiamento por meio de receitas vinculadas tem sido amplamente
utilizado em todo o mundo. Ele dado pela vinculao de impostos especficos que incidem sobre a aquisio e o licenciamento de veculos, o consumo
de combustveis, o uso dos veculos etc. A aplicao desse modelo de financiamento exemplificada por diversos pases, entre os quais se incluem: EUA,
ustria, Pases Baixos, Sua, Japo, Austrlia, Bolvia, Colmbia, frica do
Sul e Gana.
Adicionalmente a esses tributos, muitos pases tambm adotam como
mecanismo de financiamento rodovirio a cobrana de pedgio em rodovias
de alta densidade de trfego e outros tributos com base em peso-distncia de
veculos, impostos quilomtricos e impostos de transportes relacionados com
o uso rodovirio de caminhes e nibus. Alguns pases tambm adotam um
modelo de financiamento rodovirio baseado na aplicao de recursos oriundos de receitas gerais, a includas algumas derivadas da tributao de usurios, porm sem qualquer tipo de vinculao. Nesses caso, o exemplo mais
relevante o da Alemanha, que no pratica a cobrana de pedgios e financia seus programas rodovirios por meio de tributos gerais e com poucos encargos recaindo diretamente sobre os usurios de rodovias.
No caso dos modelos de financiamento que buscam recursos complementares na iniciativa privada atravs de concesses de rodovias com cobrana
de pedgio, as experincias internacionais mais relevantes, pela semelhana
com o modelo brasileiro, so as da Frana, Itlia, Espanha, Mxico e Argentina.
Cada uma dessas experincias tem, todavia, caractersticas especficas, como a
participao do Estado (casos da Frana e da Itlia), a abertura de capital (caso da Espanha) e a utilizao de BOT (build, operate and transfer, caso do Mxico). Entre essas experincias, a que mais se assemelha ao caso brasileiro a da
Argentina, inclusive por sua abrangncia. Contudo, a magnitude da demanda
de transporte no Brasil, a enorme extenso territorial do pas e a necessidade
de grandes investimentos em aumentos de capacidade colocam diferenas fundamentais na implementao dos dois modelos/pases.
No caso brasileiro, a gradual extino, a partir do final dos anos 1970,
do modelo de financiamento rodovirio brasileiro baseado na aplicao de recursos oriundos de receitas vinculadas levou reduo gradual dos investimentos na malha rodoviria nacional: de um total de 1,6% do PIB no perodo

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1967-76, caram para menos de 0,5% no perodo 1980-96, acarretando o crtico estado atual de conservao em que se encontra essa malha.
No incio da dcada de 1990, o modelo brasileiro de financiamento rodovirio buscou recursos complementares na iniciativa privada, atravs de concesses de rodovias com cobrana de pedgio, visando a reverter o mau estado
de conservao da malha rodoviria nacional. Isso levou, progressivamente,
descentralizao, para os estados, das responsabilidades pelas rodovias de interesse local ou regional e transferncia dos encargos de novos investimentos,
operao e manuteno de rodovias para concessionrias privadas, as quais cobririam seus custos atravs da cobrana de pedgio.
O programa brasileiro de concesses abrange uma extenso de mais de
23 mil quilmetros de rodovias, dos quais 9 mil j esto em operao (includas rodovias federais, 865km, e estaduais).
Quanto s tarifas praticadas, o valor atual da unidade bsica de pedgio
cobrada pelas concessionrias , em alguns casos, superior ao valor constante
de suas propostas originais, quando corrigido pela frmula contratual, refletindo a necessidade de alguns ajustes no vulto das obras, principalmente no que
diz respeito a melhorias para a segurana dos usurios. Como na maioria dos
pases, a tabela de pedgio no Brasil baseada no nmero de eixos de cada
veculo. O valor mdio bsico por quilmetro cobrado pelas concessionrias
(R$0,03-R$0,04) continua bem abaixo dos nveis internacionais (R$0,06), embora o multiplicador por eixo utilizado nos programas brasileiros tenda a ser
maior, aparentemente beneficiando os usurios de veculos individuais, em detrimento dos transportadores de passageiros e de bens.
Cabe comentar a este respeito que:

W o multiplicador adotado pelo DNER foi baseado em critrios tcnicos que


refletem o impacto do tamanho e do peso de cada tipo de veculo no uso e
desgaste da rodovia;

W a porcentagem de caminhes no volume mdio dirio de trfego nas rodovias brasileiras bem superior quela da maioria dos pases e qualquer
ajuste para baixo deste multiplicador implicaria um aumento da tarifa bsica para veculos leves;

W a diferena entre os preos de gasolina e leo diesel nos EUA e Europa


menor do que no Brasil;

W a relao taxas e impostos sobre veculos comerciais e taxas e impostos


sobre veculos de passeio nos EUA e na Europa maior do que no Brasil.
No que tange aos aspectos operacionais, os riscos de explorao dos
grandes eixos de transporte so relativamente reduzidos podendo, entretanto, aumentar a partir de mudanas mais significativas das atuais caractersticas

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da matriz de distribuio intermodal do transporte nacional que acarretem perdas de participao para o modal rodovirio. No caso do trfego, a assuno do
risco de sua alterao ante o previsto constitui condio inerente ao regime jurdico da concesso a ser outorgada, no sendo admitida qualquer alterao de
seus encargos ou, ainda, reviso do equilbrio econmico-financeiro do contrato, definido na proposta comercial da concessionria.
O alto grau de imprevisibilidade que poderia ser atribudo s estimativas do trfego futuro minimizado pelo fato de o programa brasileiro ser baseado em rodovias existentes e sem concorrncia de vias paralelas gratuitas,
reduzindo muito o grau de imprevisibilidade das receitas. Esta caracterstica
elimina, por exemplo, uma das causas apontadas pelo fracasso financeiro da
experincia mexicana, qual seja, a subestimao do trfego nas vias gratuitas. Por outro lado, os custos de recuperao ou restaurao de uma estrada
existente so menores e mais previsveis do que os de construo de uma rodovia nova, o que tenderia, em condies equivalentes, a deixar os valores
das tarifas do programa brasileiro mais baixas, facilitando a aceitao do regime de pedgio e reduzindo a perspectiva de fuga de trfego.
Destaca-se, ainda, que o programa federal e os programas estaduais de
concesso rodoviria vo tornar a proporo de rodovias pavimentadas com
cobrana de pedgio no Brasil significativamente maior do que a proporo
geralmente observada no exterior. Isso, obviamente, vai onerar bastante os
usurios, especialmente os das regies mais densamente habitadas. Em conseqncia, a resistncia por parte dos usurios em assumir o nus dos pedgios e tambm grande parte dos riscos das concesses, por via das revises de
tarifas, provavelmente deve escalar medida que os programas avancem em
suas metas.
A potencialidade do risco poltico-regulatrio j foi demonstrada na implantao dos programas de concesso dos estados do Paran e do Rio Grande do Sul. A resistncia em pagar pedgios em uma malha extensa de
rodovias no partiu dos usurios de carro de passeio, mas sim dos transportadores de carga. Isto levou o governo paranaense, s vsperas de uma eleio
estadual, a reduzir pela metade as tarifas e as obras de recuperao e melhoramento das rodovias.4 Esse risco poltico, que tambm inclui mudanas na
poltica de transportes em virtude de troca de governo, muito significativo e
magnificado pela ausncia de agncias reguladoras dos contratos de concesso que detenham de fato autonomia em suas decises, exalem transparncia
nos processos e ritos administrativos e sejam submetidas a regras detalhadas
e claras.

Ver, a respeito, as seguintes matrias publicadas na Gazeta Mercantil: Lerner reduz em 50% a
tarifa nos pedgios, 20-7-1998; Transportadoras reclamam do preo dos pedgios, 30-6-1998.

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Cabe ressaltar que o processo de concesses rodovirias, ao contrrio do


que amplamente se propaga, no se justifica, em termos macroeconmicos, em
virtude da escassez de recursos governamentais, uma vez que, globalmente, a
arrecadao do setor pblico vem atingindo recordes de participao no PIB
nos ltimos anos. Concretamente, a opo por conceder rodovias explorao
pelo setor privado se justifica por uma mudana de paradigma sobre o papel do
Estado na proviso de servios econmicos.
Em primeiro lugar, diretriz bsica do Estado brasileiro abster-se de
prover bens e servios econmicos nas situaes em que estes possam ser adequadamente supridos pela iniciativa privada. No caso das concesses rodovirias, os servios de infra-estrutura de transporte oferecidos atravs de regime
de concesso ao setor privado so servios comerciais com valor econmico,
conforme demonstrado pela ampla aceitao dos vrios programas de concesso pelo setor empresarial.
Em segundo lugar, a cobrana direta por servios econmicos se justifica pela regra da teoria econmica que indica que a maneira de obter o melhor uso dos recursos econmicos empregados na produo de servios de
infra-estrutura de transporte cobrando por estes um preo igual ao custo de
oportunidade de produzi-los. Esta regra vlida sob qualquer circunstncia,
tanto no curto quanto no longo prazo. Todos os preceitos de economia de
transportes so baseados nesta regra e sua lgica subjacente simples: se o
preo estiver abaixo do custo de oportunidade do servio, recursos excessivos
sero utilizados para produzi-lo, e vice-versa.
Automveis e caminhes devem pagar o preo equivalente ao custo de
oportunidade que impem ao realizar uma viagem. Isto deve acontecer no
s porque justo, mas porque eficiente faz-lo. Caso o preo da viagem esteja abaixo do custo de oportunidade, os motoristas tero uma informao incorreta do custo dos recursos empregados pela sociedade na produo desses
servios. E, nesse caso, ao consumirem mais servios do que seria socialmente desejvel, estariam consumindo servios ineficientemente e reduzindo a
disponibilidade de recursos da economia para outros segmentos. O mesmo
raciocnio vale para preos acima do custo de oportunidade, caso em que menos servios do que o socialmente desejvel sero consumidos. As duas questes bsicas decorrentes desta anlise so se os valores pagos pelos usurios
esto corretos em termos gerais e se a distribuio dos preos entre usurios
adequada.
Nesse sentido, a questo da relao custo-benefcio dos programas de
concesso de infra-estrutura rodoviria atravs de pedgio tem sido erradamente colocada. De uma forma intuitiva, os benefcios dos pedgios tm sido
avaliados comparando-se os custos operacionais de veculos (principalmente
caminhes) circulando em pavimentos com diferentes graus de rugosidade. O
nvel mais alto de rugosidade pavimento desgastado representaria as
rodovias antes da implantao do programa de concesso; o nvel mais baixo

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pavimento em bom ou excelente estado representaria o padro exigido


nos editais de concesso das rodovias. O raciocnio, em geral, que: mesmo
com o nus do pedgio, o custo operacional total de cada uma das categorias
de veculos que percorrem os trechos privatizados mediante concesso ser
menor do que na situao anterior (do pavimento desgastado).
Os dois equvocos dessa lgica, do ponto de vista econmico, so atribuir ao sistema de pedgio o benefcio gerado pela melhoria do pavimento e
justificar o preo cobrado, por conta do benefcio (diminuio do custo operacional total) produzido pela melhoria das condies das rodovias. No primeiro caso, o uso do pedgio apenas uma das formas possveis de financiar as
melhorias nas condies das rodovias. Portanto, o benefcio no pode ser atribuvel inequivocamente ao programa, embora seja muito atraente e intuitivo
faz-lo. O segundo equvoco justificar o preo pelo benefcio produzido
pode ensejar uma lgica discriminatria e oportunista de o nus maior recair
exatamente sobre os mais beneficiados pelas melhorias, os quais, em geral,
so os mais necessitados das melhorias desses servios.
Contrape-se a essa perspectiva uma abordagem com fundamentao
econmica e amparo legal. O preo dos servios deve ser igual ao custo de
oportunidade de produzir esses servios; se possvel, diferenciados pelo tipo
de servio prestado a cada categoria de usurio, exatamente como estabelece
o art. 13 da Lei de Concesses, em funo das caractersticas tcnicas e dos
custos especficos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de
usurios. Portanto, nesse enfoque, os benefcios de fato atribuveis ao sistema de pedgio podem ser:

W o ganho de eficincia proporcionado pela gesto privada das rodovias, minimizando os custos requeridos para prover um padro de servio especificado no edital;

W principalmente, a maior eficincia produtiva e alocativa propiciada pela


cobrana direta dos usurios dos servios que esto sendo prestados, no
sentido users pay their way, e no pela cobrana mais generalizada que
ocorre atravs de tributos, assim como pelos ganhos de eqidade produzidos por uma distribuio mais justa do nus da infra-estrutura de transporte rodovirio. Ou seja, paga quem usa.
No obstante a importncia do tema e o consenso em torno dessa abordagem em pases que h muitos anos se ocupam da questo, sua implementao prtica est somente iniciando. As anlises procedidas tm encontrado
dificuldades conceituais e prticas, particularmente no tocante distribuio
eqitativa de custos, alocao de custos comuns e, principalmente, qualidade sofrvel dos dados sobre as relaes de custo, tais como as de desgaste
de pavimento em funo do trfego de caminhes. Mais ainda, os estudos

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tm empregado os nveis histricos de investimento em rodovias, bem como


as prticas de dimensionamento, sem procurar otimiz-los.
Note-se que a experincia norte-americana indica que o sistema de financiamento rodovirio deve ser encarado de forma abrangente, incluindo todas
as contribuies pagas pelos usurios, em todos os nveis de governo, desde
que exclusivas, relacionadas e dedicadas ao sistema rodovirio. Mas no nosso
caso, por exemplo, o imposto sobre a propriedade de veculos automotores, cobrado no nvel estadual, deve ou no ser considerado uma contribuio dos
usurios ao financiamento do sistema rodovirio estadual? Em que difere o
IPVA cobrado de uma embarcao e o cobrado de um veculo? Ou, mesmo, em
que difere o IPVA de outros impostos sobre a propriedade? Ou, ainda, os impostos pagos pelos usurios nas compras de combustvel devem ser considerados contribuies especficas para o financiamento de rodovias, mesmo se esses
impostos tambm forem cobrados de forma generalizada em outros produtos?
No mesmo sentido, as comparaes de contribuies dos usurios de
rodovias, realizadas entre pases, devem ser consideradas com extrema cautela, tendo em vista as diferenas de regimes tributrios e das contribuies especficas. Em certos pases, por exemplo, a contribuio dos caminhes feita
tambm atravs do pagamento de licenas anuais (EUA, por exemplo) e taxas (ou subsdios) especficas sobre combustveis, pneus etc. Em termos prticos, por exemplo, ao comparar o pedgio de caminhes entre Brasil e Frana,
deve-se levar em conta tambm os preos (incluindo impostos, taxas e contribuies) do leo diesel nos dois pases, assim como o valor das licenas para
uso de caminhes (e restries de uso) e demais itens especficos.

5. Concluso
Este artigo procurou identificar e analisar alguns dos principais desafios regulatrios do setor de transporte no Brasil. No momento atual, a privatizao
dos servios de transporte j permite usufruir os benefcios oriundos da reduo das despesas pblicas direcionadas para manuteno de estruturas empresariais antiquadas e onerosas que existiam na operao e administrao
do sistema. A finalizao deste processo, ainda esperada, prev novas oportunidades que viro com a abertura do subsetor aeroporturio gesto e ao investimento privados.
Pode-se afirmar que j se inicia um segundo movimento da atuao pblica, em que predomina a tentativa de formular um projeto estratgico para
o setor. Discute-se atualmente no Congresso um novo projeto institucional
para o setor, que inclui a criao de uma ou mais agncias de regulao, amparadas por instituies e recursos apropriados. Neste projeto, duas questes
sero fundamentais: a regulao econmica adequada e o equacionamento
do financiamento, principalmente dos novos projetos.

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Conforme assinalado, o equacionamento da questo trabalhista na orla


porturia permitir a obteno de ganhos mais expressivos em termos de competitividade nessa rea. A quebra do monoplio dos sindicatos dos avulsos, o
afastamento das administraes porturias (principalmente as controladas por
governo) da operao dos portos e a entrada de operadores porturios privados em regime de concorrncia nessa atividade, alm da integrao das atividades de estiva e capatazia, foram, em todos os pases e portos do mundo, o
principal determinante de significativos ganhos de produtividade e reduo de
custos.
A entrada de novos investidores nos portos, possibilitada pelo programa de arrendamento de instalaes nos portos pblicos organizados, tem
sido motivada, de um lado, pela expanso das atividades de empresas tradicionais de servios logsticos de apoio ao comrcio exterior (transporte, armazenagem, movimentao porturia etc.) e, de outro, pela verticalizao de
empresas produtoras de bens nas suas cadeias de suprimento e distribuio.
Nesse sentido, a consolidao desse movimento dever ser respaldada pelo
bom desempenho e conduta regulatria do governo, que , em grande medida, o que determina o sucesso dos agentes que atuam no subsetor porturio
em todos os pases. O momento atual brasileiro de intensa reestruturao setorial acentua esse determinante. Assim, apesar de o subsetor apresentar uma
dinmica tecnolgica relativamente previsvel, indefinies institucionais e a
ausncia de um regime de regulao conhecido impem uma alta varincia s
taxas de retorno positivas esperadas para investimentos no subsetor.
Por outro lado, os portos so um elo crtico da cadeia logstica dos fluxos
de comrcio inter e intranacional. Associados a esses fluxos fsicos, seguem outros fluxos igualmente importantes de dados e informaes comerciais, financeiras, de seguros e de produo. Dessa maneira, os portos mais ativos comercialmente tm aproveitado essa concentrao de fluxos e ampliado significativamente a oferta de servios aos clientes (transportadores, produtores e distribuidores), seja na forma de servios s cargas em trnsito, seja em servios
mais elaborados de planejamento e programao logstica, dados e informaes tratados das mais variadas formas.
Esta meta de fluxo contnuo e desimpedido de mercadorias e informaes deve ser o paradigma para a atuao pblica tambm nas ferrovias brasileiras. Por um lado, o amplo mercado de transporte de longa distncia de
fluxos de comrcio interestadual pode representar o elemento de viabilidade
e sustentabilidade dessas concesses. Para tanto, faz-se necessria uma atuao regulatria que traga elementos de incentivo a arranjos de trfego mtuo
e direito de passagem entre as concessionrias ferrovirias.
Por outro, a reduo dos custos de transporte propiciados por esquemas logsticos que se utilizam de modais mais competitivos para vencer grandes distncias pode ensejar um novo ciclo de integrao e desenvolvimento
das regies mais distantes do ncleo dinmico do Sul/Sudeste. Estudos re-

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centes mostram que os custos de transporte tm efeitos diferenciados sobre o


comrcio interestadual (Castro, 1999a). Particularmente, os fluxos de comrcio mais afetados so aqueles entre estados com maior proporo de produo agrcola, e os que percorrem distncias mais longas. Por outro lado,
fluxos entre estados mais industrializados ou mais concentrados na produo
de servios so relativamente menos afetados.
O impacto da ampliao do programa de concesses rodovirias tambm deve ser reavaliado luz desses resultados. Conforme discutido, a abordagem hoje empregada no Brasil para avaliar a poltica de concesses rodovirias
imprpria. Dessa forma, a verificao quanto eqidade dos pedgios por categoria de veculos de uma determinada concesso rodoviria deve ser efetuada pelo prisma do custo para o provimento dessa facilidade, e no atravs da
identificao dos benefcios atribuveis a cada categoria.
Por outro lado, na proviso de servios de infra-estrutura rodoviria existem vrios tipos de custos, alm daqueles referentes aos pavimentos, e cada
concesso tem seu perfil especfico, tanto de composio de custo quanto do
peso que poderia ser atribudo a cada categoria de veculo para justificar os diferentes tipos de custos incorridos. Isto se aplica inclusive aos custos associados
aos pavimentos. Entretanto, as pesquisas disponveis sobre este aspecto especfico ainda no so conclusivas: a aplicao de diferentes metodologias consagradas para relacionar categorias de veculos aos custos de degradao de
pavimento resultam em valores com elevada disperso. recomendvel, portanto, que as frmulas das prximas concesses rodovirias considerem as especificidades das rodovias, contribuindo, assim, para aprimorar cada vez mais
os critrios para a repartio de custos incorridos por categoria de veculos. No
momento, o aspecto fundamental investir no aprimoramento dos modelos de
concesso rodoviria, em duas vertentes: criando uma modelagem especfica
aderente tipologia dos empreendimentos e mudando para os custos o foco relativo eqidade, em vez de analis-la sob o prisma dos benefcios.

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D e s af io s d a Re g ul a o d o S e to r d e Tra ns p o rt e no B ras il

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