Ficha Tcnica

Copyright 2015 SUDENE

Organizao:
Angela Nascimento
Marcos Costa Lima
Colaborao:
Ana Cristina Fernandes
Celso Furtado
Joo Policarpo R. Lima
Jonatas Ferreira
Leonardo Guimares Neto
Lucilia Aparecida Colombo
Marcos Costa Lima
Maria de Jesus Britto Leite
Ricardo Ismael
Roberto Vras de Oliveira
Rosa Freire DAguiar
Thales Novaes de Andrade
Valdeci Monteiro dos Santos
Vera Alves Cepda
Presidncia da Repblica: Dilma Rousseff
Ministrio da Integrao Nacional: Gilberto Magalhes Occhi
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste: Jos Marcio de Medeiros
Maia
Diretoria de Administrao: Marcos Antonio Otaviano Robalinho de Barros
Diretoria de Gesto de Fundos, Incentivos e de Atrao de Investimentos: Henrique
Jorge Tinco de Aguiar
Diretor de Planejamento e Articulao de Polticas: Srgio Antonio Alencar
Guimares
Capa e diagramao: Alade Vilanova
Normatizao: Simone Rosa de Oliveira
Reviso Ortogrfica: Cludia Cristhiani Chaves Freire
Produo Digital
Paulo de Tarso Soares Silva
Editora Kiron | editorakiron.com.br
ISBN: 978-85-67579-03-0
TODOS OS DIREITOS RESERVADOS. Proibida a reproduo total ou parcial,
por qualquer meio ou processo, especialmente por sistemas grficos, microflmicos,

fotogrficos, reprogrficos, fonogrficos e vdeogrficos. Vedada a memorizao

e/ou a recuperao total ou parcial em qualquer sistema de processamento de dados
e a incluso de qualquer parte da obra em qualquer programa jusciberntico. Essas
proibies aplicam-se tambm s caractersticas grficas da obra e sua editorao.

ndice
Ficha Tcnica

Introduo | Marcos Costa Lima

Reconstruo Social em sociedades denominadas por

grupos Tradicionalistas | Celso Furtado

20

Celso Furtado e a Operao Nordeste | Rosa Freire

dAguiar

32

Desenvolvimento e trabalho no Nordeste: Velha Nova

problemtica | Roberto Vras de Oliveira

42

Economia do Nordeste: perfil atual e tendncias

relevantes | Leonardo Guimares Neto, Valdeci
Monteiro dos Santos

81

A SUDENE e o enfrentamento dos problemas do

Nordeste na Nova Ordem Constitucional | Ricardo
Ismael

114

A Economia do Semirido Nordestino:

Desenvolvimento Recente e Transformaes em
Curso | Joo Policarpo R. Lima

136

Cincia e Tecnologia nos Planos Diretores da SUDENE |

Thales Novaes de Andrade, Lucilia Aparecida
162
Colombo
Espao, Inovao e Desenvolvimento: Estudos de
casos de sistemas estaduais de inovao do Nordeste
195
| Ana Cristina Fernandes, Jonatas Ferreira, Marcos
Costa Lima
323

Polticas de desenvolvimento social e o Nordeste: Um

243
panorama sobre a expanso do Ensino Superior
Pblico Federal recente | Vera Alves Cepda
Uma observao sobre as cidades mdias do
Nordeste | Maria de Jesus de Britto Leite

280

Publicidade

321

324

Este livro um dos produtos do P ROCONDEL projeto de

preservao e disponibilizao do acervo produzido pelo Conselho
Deliberativo da SUDENE CONDEL, concebido em 2012 e iniciado em
2013, por iniciativa da Diretoria Colegiada da SUDENE.
A SUDENE Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste,
instituda em 1959 e extinta em 2001, foi reinstituda no ano de 2007.
O acervo objeto do P ROCONDEL foi produzido entre 1959 e 2000 e
sua disponibilizao uma contribuio para a academia, a governana,
investidores e o pblico em geral, gerando subsdios de anlise, discusso
e formulao de novos conhecimentos, de polticas pblicas e fixao de
diretrizes de desenvolvimento regional.
Alm do tratamento do acervo textual, sonoro e iconogrfico do
Conselho Deliberativo, outro produto do projeto a pesquisa em jornais
de maior circulao de P ernambuco, estado sede da SUDENE, que vai
gerar um banco de dados sobre temas como desenvolvimento,
planejamento, Nordeste, conjuntura socioeconmica, poltica, SUDENE.
O conhecimento das aes que estruturam os estados nordestinos para
o aporte de investimentos nos mais variados segmentos da economia
indispensvel para compreender as transformaes econmicas e sociais
sofridas pela regio nos ltimos cinquentas anos. Estas transformaes, no
entanto, ainda no foram capazes de levar superao das inegveis
disparidades interregionais existentes no pas.
O acervo tratado e produzido viabilizar a promoo de estudos,
pesquisas, cursos e reflexo sistemtica sobre a realidade socioeconmica,
ambiental e poltica da regio Nordeste no contexto mundial.
O P ROCONDEL uma parceria entre a SUDENE e a Universidade
Federal de P ernambuco, e dele participam docentes e discentes dos
Departamentos de Cincia P oltica, Cincia da Informao e Histria, alm
de pesquisadores de outras instituies. O acervo textual do perodo de
1959 e 1970 j est disponvel no site www.sudene.procondel.org.

Introduo

O Nordeste brasileiro entre impasses e

perspectivas
Marcos Costa Lima[1]
Todo livro tem sua histria e esse no diferente.
No incio de 2013 fui convidado para uma conversa com o
superintendente da SUDENE, o ento poltico, Luiz Gonzaga P aes
Landim. Ele havia lido alguns trabalhos meus[2] e enviara a historiadora
ngela Nascimento naquele momento coordenadora tcnica do
P ROCONDEL, para conversar comigo no sentido de estruturarmos um
projeto que fosse capaz de preservar e disponibilizar o rico e vasto acervo
documental produzido pelo Conselho Deliberativo da Sudene. O
entusiasmo da historiadora foi contagiante, sobretudo porque uma
experincia de planejamento to rica e polmica, estava sendo em parte
dilapidada e, por outra, sofrendo a crtica roedora dos ratos.
Antes de ir conversa com o superintendente, discu-timos - ngela e
eu - sobre a concepo do projeto, o escopo, as abrangncias temticas e,
de partida, consideramos que seria temerrio aceitar a empreitada de
preservar e disponibilizar um acervo to importante e do qual no
sabamos ainda em que estado de desgaste se encontrava; e que cobria um
perodo longo de 1959 a 2000. P ensamos ento que o P rojeto deveria ter a
parceria da Universidade Federal de P ernambuco, onde poderamos buscar
competncias especficas para as diversas partes que integravam o mesmo.
Fizemos a princpio uma proposta mais modesta e que nos pareceu mais
factvel, de recortar o longo perodo em duas ou trs fases e, assim,
propusemos um tempo que cobria 1959 a 1970. Seria uma maneira de tomar
p desta quase arqueologia poltica e, caso tivssemos sucesso, daramos
continuidade totalidade do perodo. Nas primeiras reunies de trabalho
que tivemos antes, portanto, de bater o martelo, sugeri que no deveramos
ficar somente no passado, mas nos esforarmos para assuntar o futuro e
questionar o presente, o que seria feito com o concurso de diversos
6

profissionais que estudam a questo regional em suas diversas dimenses.

- P ara onde vai o Nordeste? Quais so as suas mudanas fundamentais,
suas reiteraes, seus impasses, suas possibilidades? A materializao
destas preocupaes seria construda a partir da elaborao de um livro,
esse que ora introduzimos, e um conjunto de seminrios onde as
contribuies, sobretudo acadmicas, seriam analisadas, discutidas,
problematizadas.
Acertadas essas premissas, fomos conversar com o Superintendente,
que demonstrou muita sensibilidade e interesse de levar a cabo a
iniciativa. fundamental admitir que sem a tenacidade, o profissionalismo
e a vontade de realizao de ngela Nascimento, muito provavelmente esse
projeto no sairia das gavetas. Como ela mesma assinalou, a plataforma da
pesquisa possibilitar o acesso a um contedo til para a academia, a
governana, empresrios e o pblico em geral, podendo gerar subsdios
para discusso e formulao de novos conhecimentos, de polticas
pblicas e fixao de diretrizes de desenvolvimento regional. Temos uma
equipe de estudantes bolsistas e pesquisadores que esto trabalhando na
digitalizao e na catalogao de metadados para facilitar o acesso s
informaes [3]. Outro ponto alto so as entrevistas filmadas que sero
feitas a pessoas que direta ou indiretamente participaram do projeto
SUDENE[4]. A previso que at 2015 todo o acervo do Conselho
Deliberativo da SUDENE, por onde passaram e pontuaram figuras como
Celso Furtado, Miguel Arraes, Francisco de Oliveira, Rmulo de Almeida,
Gilberto Freyre, para citar alguns, onde entre atas, pareceres, proposies,
relatrios e resolues, acervos sonoro e iconogrfico, estaro
disponibilizados no repositrio digital e aberto ao pblico.

A questo regional revisitada

sempre estimulante introduzir um livro que se sustenta em seus

argumentos e ainda mais quando se verifica que um livro que veio para
ficar em diversos aspectos. Evidentemente, o livro tem seus limites e, desta
feita, no foi possvel aprofundar questes que so muito relevantes, a
exemplo das condies de sade no Nordeste, os impactos ambientais, que
so crescentes, e uma leitura mias atenta dos aspectos territoriais da regio
7

 nesse livro introduziu-se uma reflexo sobre o semirido mas so

muitos os ecossistemas aqui existentes. Tambm uma anlise especfica
sobre a cultura nordestina. So temas que ficaro para um segundo livro.
A princpio, a composio multidisciplinar dos especialistas
convidados: economistas, cientistas polticos, socilogos, arquitetos,
jornalistas, todos profissionais seniors e reconhecidamente qualificados e
de vrios centros acadmicos no pas. No se trata de um livro de
nordestinos para nordestinos, mas uma reflexo bem mais abrangente e que
foge de aspectos, digamos, regionalistas. Os textos abrem um largo painel
sobre a regio Nordeste e, temos a grata satisfao de apresentar um texto
indito de Celso Furtado, gentilmente cedido por sua viva, Rosa Aguiar
Furtado. A coletnea abre justamente com um escrito de Rosa Furtado
intitulado Celso Furtado e a Operao Nordeste, que funciona quase
como um prefcio ao indito de Furtado. Como ela mesma diz, a Operao
Nordeste, anunciada no incio de 1959 pelo presidente Juscelino
Kubitschek seu objetivo no era apenas lanar um pacote de medidas
emergenciais em resposta seca do ano anterior que deixara um saldo de
um milho de flagelados na regio mais pobre do pas. Era tambm dar
sociedade uma prova contundente de que seu governo, embora j instalado
h trs anos, tinha enfim um plano coerente e vivel capaz de modernizar as
estruturas anacrnicas, seno arcaicas, do Nordeste, revertendo um quadro
de iniquidade e injustia[5].
Rosa traa uma trajetria do percurso de Celso Furtado antes de
assumir o projeto SUDENE, bem como o esforo de concepo que est
presente no documento Uma poltica de desenvolvimento econmico
para o Nordeste, que ficou conhecido como relatrio GTDN[6] e
coordenado por Furtado.
Sobre a Operao Nordeste, a autora nos lembra do Instituto Superior
de Estudos Brasileiros, o ISEB, que foi um ncleo estatal de pensamento
que chegou a congregar importantes intelectuais brasileiros e do qual
Furtado participou e ali lanou a Operao. No texto esto traadas com
sensibilidade e acuidade, as disputas polticas regionais, mas tambm a
partilha de um otimismo sobre o Brasil de Celso e JK. Embora curto,
um texto valioso que nos trs por inteiro ao contexto da poca e um perfil
muito poltico do economista, sua capacidade de trabalho, entusiasmo com
relao s necessrias transformaes do Nordeste e sua inquietao
intelectual e terica, expressa na meia dzia de livros que escreveu
frente da SUDENE.
8

O segundo artigo intitulado Reconstruo Social em Sociedades

Dominadas por Grupos Tradicionalistas, de Celso Furtado, que nos
honra aqui publicar. Embora tambm no seja um texto longo, tem grande
densidade, e aborda um conjunto de problemas e questes caros ao
economista. O texto inicia j com uma quase provocao epistemolgica
sobre o conceito de planejamento e suas ambiguidades. Diz ele:
planejamento tem seu alcance limitado maximizao da eficcia na ao
dentro de relaes estruturais que so aceitas como dados [...] Entretanto,
tambm pode ser concebido como tcnica racionalizadora a servio de um
projeto de reconstruo social[7].
A reflexo do economista profundamente poltica, e est presente
como fio condutor da reflexo: torna-se possvel orientar a ao poltica
para modificar a prpria estrutura de poder[8] ou ainda Nem sempre
fcil estabelecer uma demarcao clara entre o planejamento que visa
exclusivamente eficcia em um marco implicitamente aceito, e aquele que
tem por objetivo introduzir modificaes estruturais[9].
Introduz o tema da tecnologia, que sempre foi e tem sido um calcanhar
de Aquiles no desenvolvimento brasileiro: Nas sociedades que
alcanaram um elevado nvel de industrializao, as mais agudas tenses
sociais de origem econmica isto , os problemas surgidos em torno da
distribuio da renda social tm sua soluo facilitada pelo prprio
progresso tecnolgico, fator primrio do desenvolvimento e da
modernizao[10].
No caso do Nordeste brasileiro, a questo da estrutura fundiria joga
um papel essencial, no s pela concentrao, que redunda em um sistema
de dominao poltica que tende a reproduzir-se no tempo, mas por ser
avessa s mudanas sociais.
A urbanizao ir gerar o fenmeno das massas, heterogneas por sua
composio a uma s vez rural e urbana, e a impossibilidade de gerar
empregos no setor moderno para todos, a nica forma de dialogar com as
massas oferecer-lhes a assistncia dos poderes pblicos[11].
rica a anlise que faz do fenmeno do populismo, que termina por
gerar polticas de coalizo contraditrias ou eminentemente estratgicas:
Surge assim uma nova fonte de ambiguidade para o Estado, que a
inexistncia de uma base ideolgica ou pragmtica comum aos principais
ramos do governo. A falta de nitidez das posies polticas, o controle de
importantes posies administrativas por grupos que no participam
diretamente do processo poltico[12].
9

Num texto curto, mas com grande densidade analtica, Celso Furtado
nos fala ainda da necessidade de alterao das estruturas sociais no
Nordeste, das Ligas Camponesas, da crnica escassez de alimentos na
regio, que operava como justificativa aos projetos de irrigao e
colonizao, do P lano de desenvolvimento do Nordeste, que elaborado em
1961, subtraa grande parte dos recursos para a regio do controle de
agncias ligadas ao poder local, do amplo grupo conservador no
P arlamento que o forou a buscar apoio poltico fora do Nordeste, da
capacidade criadora dos intelectuais para a ao poltica, da irrupo das
massas urbanas no processo poltico. Enfim, uma reflexo de grande
relevncia.
O terceiro artigo do socilogo Roberto Vras de Oliveira, que
analisa, em perspectiva histrica, as dinmicas sociais do trabalho que se
estabeleceram no Nordeste, especialmente em relao reconfigurao
socioeconmica da Regio empreendida a partir da criao da
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste SUDENE, no final
dos anos 1950. Com fundamentao terica estruturada a partir de autores
crticos como Harvey, Boltanski e Chiapello; e ampla incorporao de
analistas regionais brasileiros, o texto se subdivide em quatro partes,
tomadas cronologicamente. A primeira delas estabelece as conexes
histricas entre as dinmicas sociais do trabalho e as polticas de
desenvolvimento, no perodo inicial da Sudene. Na segunda parte, que
trata do perodo ureo da SUDENE, observa a via nordestina de
modernizao das relaes de trabalho, destacando o caso do P olo
P etroqumico de Camaari, na Bahia Na terceira parte, o foco est nos anos
1990, quando surge o fenmeno da guerra fiscal, e seus desdobramentos
para as dinmicas do trabalho, centrando no caso do P olo TxtilCaladista de Fortaleza. Na quarta parte, analisa as mudanas havidas com
a retomada das polticas de desenvolvimento no P as e na Regio nos anos
2000; introduz o PAC e finaliza com o Complexo Industrial P orturio de
Suape. O artigo trs ainda uma srie estatstica valiosa do perodo
2003/2013 sobre as regies metropolitanas do Nordeste, como a taxa de
desocupao, a evoluo do rendimento mdio da populao ocupada, a
distribuio da populao ocupada segundo ramos de atividades. P ara o
autor, a importncia da retomada da agenda e do discurso do
desenvolvimento justifica um novo ciclo de pesquisas e de reflexes sobre
o tema, reforando a dimenso social e o lugar das relaes de trabalho
como condio para um aprofundamento das polticas de desenvolvimento.
10

O quarto captulo, de Leonardo Guimares e Valdeci Monteiro dos

Santos trata do perfil atual e das tendncias relevantes na economia
nordestina, entendendo que a regio Nordeste registrou nos ltimos anos
um dinamismo, apresentando importantes mudanas na sua base
econmica. So muitas as transformaes, que se iniciam com o avano da
soja nos cerrados da regio; a fruticultura irrigada, o ressurgimento da
grande indstria e os projetos estruturadores, que trouxeram montadoras,
estaleiros, siderrgicas, refinarias e a indstria farmoqumica, alm de
pequenas e mdias fbricas de calado, confeces e alimentos, bem como
os servios tecnolgicos.
Independentemente desses avanos os autores chamam a ateno para
os diversos entraves e vulnerabilidades que permanecem, apontando fortes
traos de subdesenvolvimento, uma precria infraestrutura econmica, a
exemplo da rede viria, o baixo padro de ensino e a muito insuficiente
qualificao da mo de obra. As empresas regionais apresentam ainda um
baixo nvel de inovao, um mercado de trabalho convivendo com alto
grau de informalidade e elevados ndices de pobreza e desigualdade.
Trata-se de um estudo detalhado e graficamente bem apresentado sobre
os indicadores econmicos centrais, a exemplo do ciclo expansivo da
economia nordestina a partir de 2000, assim como o grfico que apresenta a
participao do Nordeste no valor adicionado bruto, sempre comparando
os ndices regionais com aqueles do P as. Como dizem os autores: O que
se pretende a seguir examinar mais de perto a retomada da economia
nordestina, levando em conta dois aspectos: (i) a produtividade da
economia, comparativamente com a nacional, no sentido de analisar se o
crescimento constatado anteriormente ocorreu com melhoria relativa da
eficincia da economia regional, medida pela produtividade do trabalho;
(ii) o da insero da regio no comrcio internacional, o que poderia ter
alguma relevncia na explicao do dinamismo econmico antes
analisado[13].
O dinamismo regional foi observado pelos dados do produto regional,
que cresceu acima da mdia brasileira ao longo da primeira dcada do
sculo XXI, embalado pela expanso do padro de consumo e o
consequente aumento do mercado interno, resultado de, um expressivo
bloco de novos investimentos produtivos e infraestruturais. O estudo
analisa ainda o novo dinamismo nordestino pelas informaes do mercado
de trabalho, em especial, pelos dados de incremento do emprego formal e
diminuio da taxa de desocupao. Em que pese o tom otimista, conclui
11

sinalizando os gargalos e desafios que a regio tem pela frente.

O quinto captulo da lavra de um cientista poltico, Ricardo Ismael,
que se especializou na questo federativa, e que nos brinda com um texto
intitulado A Sudene e o Enfrentamento dos Problemas do Nordeste na
Nova Ordem Constitucional.
P ara Ricardo Ismael, a nova ordem constitucional inaugurada em 1988
redefiniu os contornos do nosso federalismo, o processo de
redemocratizao no Brasil e das relaes intergovernamentais, gerando
maior autonomia dos governos estaduais e estimulando mais competio
do que a cooperao entre os mesmos. O papel da Unio foi reduzido em
sua capacidade de reduzir as disparidades regionais. Neste contexto, a
redefinio do papel da SUDENE, tanto com relao ao governo federal
quanto aos governos estaduais, praticamente inviabilizou a instituio
como instncia de planejamento do espao regional.
O trabalho apresenta um conjunto valioso de tabelas extradas de
entrevistas realizadas com o que intitula de elites estratgicas dos
estados de P ernambuco e do Rio de Janeiro, ficando patente que as elites
do Rio encaram com menos intensidade o papel da federao na
possibilidade de desenvolvimento.
Na ausncia de um P lano Nacional de desenvolvimento para o
Nordeste, o autor chama a ateno para a concentrao espacial na
economia brasileira e, na Tabela 7, informa que em 2011, os 319 municpios
economicamente mais desenvolvidos do pas representavam 75 % do P IB
nacional e reuniam aproximadamente 54% da populao brasileira.
A competio entre unidades estaduais passou a ser considerada como
natural no ambiente federativo e, na ausncia de limites bem definidos,
acabou por consolidar as assimetrias federativas, tanto no plano nacional
quanto intra-regional. A SUDENE foi pouco a pouco esvaziada, ficando
cada vez mais difcil a sua possibilidade para promover a cooperao
regional e de contribuir para um desenvolvimento nacional equilibrado.
O sexto captulo trata da economia do semirido nordestino, de seu
desenvolvimento recente e as transformaes em curso e foi elaborado pelo
economista Joo P olicarpo R. Lima. J no incio o autor aponta as
histricas debilidades da sub-regio, a exemplo das secas frequentes, dos
frgeis equilbrios de base econmica e social e da elevada concentrao
de pobreza.
Tratando do quadro mais geral do Nordeste, informa que a regio tem
28% da populao brasileira e uma participao no P IB muito aqum, de
12

13,5%, ou at menos, dependendo do ano de referncia. Nos anos mais

recentes, porm, vem sendo observada uma melhora nesse quadro, com o
Nordeste crescendo pouco acima do resto do Brasil. P olicarpo traz uma
nota de otimismo, ao dizer que esse maior crescimento no Nordeste
extremamente importante e pode, se mantido, como parece que ser,
diversificar a estrutura econmica e social da regio e assim gerar
gradativamente reflexos positivos sobre as condies de vida da maioria
menos favorecida da populao[14]. Mas voltando ao semirido, apesar
da pobreza estrutural, este vem, desde o ano 2000, crescendo acima da taxa
do P IB do Nordeste, 4,4% quando o primeiro apresentou uma taxa de 4,0%.
P ara ele, tem crescido o valor agregado da indstria.
O trabalho em pauta, segundo o autor tem como objetivo principal
buscar elementos para mostrar que est em andamento um processo novo
de mudanas. Mudanas estas que efetivamente imprimem um maior
dinamismo em espaos relevantes do semirido nordestino, onde o
processo de acumulao de capital insere-se de forma mais intensa movido
por fatores especficos (mo de obra mais barata, clima seco favorvel
fruticultura irrigada, etc.) e por conta de polticas pblicas (melhoria de
infra-estrutura, transferncias governamentais, incentivos fiscais, etc.)
[15]. P odemos perceber o destaque existido em subespaos do semirido
de maior dinamismo, como os polos de confeces, a fruticultura irrigada,
as indstrias de bebidas e calados, sem esquecer de mencionar a
importncia da criao e interiorizao de novas universidades que
permitem a fixao ou mesmo a atrao de pessoal qualificado, uma das
fragilidades deste espao.
O stimo captulo, dos professores e socilogos Thales Novaes de
Andrade e Lucilia Aparecida Colombo, aborda um tema chave para a
regio que a cincia e a tecnologia, vista do ngulo de sua presena em
quatro P lanos Diretores da SUDENE. Iniciam pelo cenrio poltico que
antecedeu o Golpe Militar e os desdobramentos, com a instituio
deixando de fazer parte da presidncia da repblica e sendo incorporada ao
Ministrio do Interior. Segundo os autores, o estudo se justifica porque
at o presente momento no se conhece trabalhos acadmicos que abordam
o tema da C & T tratados pela Superintendncia. O interessante do artigo
que, entre outras questes, aborda a C&T no apenas enquanto altatecnologia, mas aos esforos vinculados s prprias carncias regionais, a
exemplo do I P lano Diretor da SUDENE e suas orientaes implcitas aos
avanos em pesquisas cientficas que fossem importantes para melhorar a
13

infraestrutura das cidades nordestinas. Ainda tinha plano especfico

alinhado com a poltica da boa utilizao da gua e a reestruturao da
economia agrcola tambm mereceu ateno. Outro foco importante foi o
que abrangia uma preocupao com o aproveitamento dos recursos
minerais. Articulado s pesquisas na rea de Sade, de gua potvel, outro
tema adjacente e que estava presente nas preocupaes de todos os P lanos
Diretores era em relao conservao e manuteno de reservatrios de
gua, um grande problema do nordeste.
O II P lano Diretor trazia inovaes ao introduzir o chamado fator
humano, visando eliminar o analfabetismo e a ampliar a oferta de pessoal
tcnico para os projetos da regio. P ortanto, tanto no II P lano Diretor
quanto no III, estavam o incentivo ou a busca de incentivos para a
pesquisa, e os estudos para reativar a base ferroviria e aeroviria da
regio.
No III P lano Diretor, houve uma retomada dos objetivos dos P lanos
anteriores, enfatizando a questo do conhecimento cientfico em prol dos
recursos naturais. Tambm nesse III P lano, um dos pontos debatidos com
exausto foi aquele relacionado Educao e definio de uma P oltica
Educacional.
O IV P lano Diretor retomava os pontos dos planos anteriores,
buscando maior aprofundamento dos estudos e proposies, tendo como
uma de suas inovaes, a introduo da necessidade de uma reforma
administrativa nos rgos municipais da regio Nordeste. Aliada a esta
necessidade, o IV P D previa, ainda, uma reforma administrativa no mbito
do Departamento Nacional de Obras contras as Secas (DNOCS). Os
autores chamam a ateno de que todos esses planos foram formulados em
um momento em que a comunidade de pesquisa no Brasil ainda era
embrionria e, especialmente no Nordeste, a formao de pesquisadores era
marcada pela incipincia. Mas concluem, afirmando ainda o paradoxo que
representava a discusso de C&T conduzida pelos P lanos Diretores da
SUDENE em um momento onde a temtica estava em baixa nas diretrizes
governamentais e distante das possibilidades das elites regionais para
estabelecer uma agenda mais consistente.
O oitavo captulo, Espao, Inovao e Desenvolvimento: estudos de
casos de sistemas estaduais de inovao do nordeste, elaborado por Ana
Cristina Fernandes, Jonatas Ferreira e Marcos Costa Lima, todos da UFP E,
faz parte de um estudo mais arrojado produzido para o CNP q sobre o tema.
Segundo os autores, as regies mais dinmicas constituem centros
14

privilegiados de atividade inovadora. Em contrapartida, em regies menos

desenvolvidas, os atores so mais dispersos, pouco interagem entre si, no
conseguem transformar capital intelectual em produtos/processos
inovadores. Se h ali competncia cientfica, a mesma no consegue
penetrar a fundo na estrutura produtiva. Esta ltima, por sua vez, demanda
pouco localmente, submetendo-se a uma relao de dependncia por
tecnologia importada. As dificuldades que decorrem dessa opo
estratgica so potencializadas num contexto de fortes desigualdades
scio-regionais que carecem de um papel destacado do Estado - o que
pouco aconteceu com a regio Nordeste. Logo de sada os autores
demarcam a realidade desigual entre regies no trato da questo: Em 2003,
a regio Sudeste do Brasil respondia por 52,5% das firmas que
implementaram inovao de produto ou processo; 52,0% das empresas que
efetuaram gastos em atividades inovadoras e por 59,6% daquelas que
afirmaram desenvolver atividades internas de P &D. Esses valores sobem
expressivamente quando a varivel adotada o valor dos gastos efetuados:
68,3% dos gastos com atividades de inovao e 80,5% dos gastos com
atividades internas de pesquisa e desenvolvimento (P &D). Tambm na
perspectiva do setor pblico, o dispndio em cincia e tecnologia
superior no Sudeste. Segundo o Ministrio de Cincia e Tecnologia,
enquanto o Nordeste dirigiu R$ 266,3 milhes em 2003 para investimento
em cincia e tecnologia, o Sudeste aplicou 3,7 vezes mais (R$ 989,5
milhes).
Entendendo que o processo de inovao fundamental-mente coletivo
e relacional, resultado da combinao de competncias distintas e
complementares em construo sistmica, e que requer investimentos de
longo prazo em infraestruturas de conhecimento, os autores afirmam que alm de regulao, financiamento, criao de demanda ou estmulo
interao academia-empresa - necessrio estruturar no Nordeste
brasileiro um Sistema Regional de Inovao que, no caso especfico,
pobre em componentes e carece de estmulos interao devido reduzida
demanda por inovao, caracterstica da estrutura industrial tardia. Nestas
circunstncias, polticas de CT&I apropriadas, essencialmente de longo
prazo, tornam-se um desafio considervel, requerendo adequaes s
especificidades do ambiente econmico-institucional. O artigo objetiva
compreender a percepo dos gestores pblicos de CT&I, e contribuir para
o esforo de formulao de polticas apropriadas a regies menos
desenvolvidas. Adotando a teoria econmica evolucionria como eixo de
15

argumentao, discute a configurao de tal sistema na regio Nordeste. Os

procedimentos metodolgicos adotados envolveram entrevistas realizadas
com 18 gestores pblicos de CT&I nos estados da Bahia, Cear e
P ernambuco entre 2008 e 2009. Nas concluses, so destacadas a reduzida
compreenso dos governantes sobre a importncia da CT&I para o
desenvolvimento regional; a necessidade de adequao do papel dos
gestores pblicos frente a descontinuidades na gesto de polticas de
CT&I, e a relevncia da democratizao do conhecimento em contextos de
profundas desigualdades scio-regionais.
O nono captulo foi escrito pela cientista poltica Vera Cepda, da
UFSCar. Que inicia discutindo a trajetria da modernizao brasileira e a
difcil articulao entre o binmio crescimento e excluso social. O texto
se estrutura em quatro momentos, onde o primeiro problematiza os fatores
de mudana dos anos de 1980: o esgotamento do modelo poltico do
velho nacional-desenvolvimentismo, a crise econmica e a
redemocratizao. No segundo, estabelece a conexo entre a lgica
inclusiva da Constituio de 1988, a alterao do significado do conceito
de desenvolvimento e a formulao de uma nova perspectiva de polticas
sociais que se estabelece entre polticas de Proteo Social e polticas
de Promoo Social. O terceiro movimento analisa o papel desempenhado
pelas polticas de expanso do ensino superior pblico federal como
estratgia de P romoo Social e novo-desenvolvimentismo - com a
apresentao de um quadro geral sobre a Educao Superior Federal no
Brasil, avanando sobre as questes do equilbrio regional e o
mapeamento dessa poltica no Nordeste. O texto concludo com base em
algumas indagaes sobre como avanar e para onde avanar na ao das
Instituies federais de Ensino Superior da regio para corrigir assimetrias
historicamente acumuladas.
O trabalho traz algumas estatsticas importantes sobre o nmero de
vagas ofertadas em IES pblicas e privadas de 1980 a 2011 no Brasil e em
suas regies, bem como o IDH e IDH-Educao 1990 -2010-2009, entre
outros dados relevantes, a exemplo do Desempenho P ISA (2006/2012)
dos Estados da regio Nordeste, para as de leitura, matemtica e cincias.
Uma concluso importante da autora est em afirmar ser difcil de refutar
o intensivo processo de incluso que ocorre nas ltimas dcadas no
Brasil. O estabelecimento de seguridade de proteo e promoo social
massiva so um fenmeno absolutamente novo na nossa vivncia poltica.
O dcimo e ltimo captulo do livro dedicado ao fenmeno urbano e
16

as cidades, escrito pela arquiteta Maria Jesus de Britto Leite, da UFP E, e

tem por ttulo Uma Observao sobre as Cidades Mdias do Nordeste.
Tema da maior atualidade, entendendo que vivemos um drama provocado
pelo crescimento inadequado dos espaos urbanos metropolitanos no
Brasil.
O artigo inicia com uma abordagem terica e analtica sobre cidades e
traa um quadro histrico muito bem realizado sobre a histria das cidades
no Brasil. A autora centra sua sensibilidade sobre a qualidade do espao
urbano numa mirada quase antropolgica do urbano. O seu enfoque de
observao das condies espaciais frente aos crescimentos sofridos, que
busca mais captar se permanncias urbanas acontecem, quando essas
cidades crescem, muitas vezes repentinamente, causadas por fatores
externos ao seu cotidiano. Objetiva dar incio construo de questes
sobre qualidade dos espaos urbanos de cidades que deixam de ser
pequenas para serem mdias e grandes, e que trazem com esse crescimento,
problemas de ordem social e ambiental, a despeito do reconhecimento da
importncia econmica e desenvolvimentista que essas cidades assumem
no apenas para seus prprios habitantes, mas para um contingente
significativo de cidades pequenas que recebem sua influncia.
O texto tambm est atento repetio de problemas que as cidades
mdias brasileiras e nordestinas passam a reproduzir das megalpoles, a
ausncia de planejamento, a falta de respeito preservao da histria, da
invaso do automvel e da perda do lugar de experincia social, quando as
ruas deixam de ser vividas e se tornam inspitas ao cotidiano.
No estudo, uma reflexo feita sobre a cidade de Caruaru; e as demais
pequenas cidades que gravitam no seu entorno. A autora finaliza lanando
questes importantes e que merecem esforo intelectual de pesquisa para
serem respondidas: De que maneira a populao reage a essa mudanas
nas cidades mdias e suas reas de influncia? Como se relacionam com a
interrupo de seus hbitos? Sabe-se que o brasileiro tem fcil adaptao,
quando a palavra adotada progresso e que no difcil, sob esse lema,
permitir sem reclamaes que a cidade perca seus significados mais
fundamentais [16].
As destruies ambientais associadas ao novo fenmeno urbano, entre
outras mazelas, como a perda de identidade dos moradores com relao s
suas cidades, so motivo de desalento da arquiteta, que afirma que h
pouco a comemorar com o surgimento das cidades mdias no Nordeste
deste Brasil, mesmo considerando o crescimento econmico que elas
17

parecem propiciar, as estatsticas de aumento de emprego, a aparncia de

melhor qualidade de vida do que aquela das capitais. P arece que so
apenas estatsticas. As cidades mdias j esto nascendo obsoletas[17].
Convido ento os leitores a se debruar nas reflexes sobre
importantes temas que tm a regio Nordeste do Brasil como foco e que
buscam captar no apenas o passado, mas a atualidade regional, seus
desafios e transformaes a partir de campos disciplinares distintos, mas
seguramente complementares.
A construo de um futuro mais generoso e socialmente inclusivo deve
ser solidariamente compartilhada. Este livro, que atualiza importantes
reflexes sobre o Nordeste, assim como o acervo documental ora
disponibilizado sobre o passado recente do Nordeste, mantm na pauta
nacional a questo regional.
Notas:
1 Professor Doutor do departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal
de Pernambuco.
2 COSTA LIMA, Marcos. Regio & desenvolvimento no capitalismo
contemporneo: uma interpretao crtica. So Paulo: UNESP, 2011.
COSTA LIMA, Marcos. Revisitando a Teoria do subdesenvolvimento de Celso
Furtado. In: O Pensamento de Celso Furtado e o Nordeste. Rio de Janeiro:
Contraponto, 2009. p.113-128.
COSTA LIMA, Marcos. O Conselho Deliberativo da Sudene. In: ARQUIVOS
Celso Furtado n3: O Nordeste e a Saga da SUDENE. Rio de Janeiro: Contraponto,
2009. p.223-265.
3 Sudene, Site que disponibiliza acervo documental do Condel j est no ar.
Clipping 08/04/2014, fonte Ascom/SUDENE. Tambm em Ministrio da Integrao
Nacional, SUDENE disponibiliza na internet repositrio digital de documentos
histricos em 07/04/2014.
4 A primeira destas entrevistas foi realizada no final de 2013, em So Paulo, com
o socilogo Francisco Oliveira, que nos proporcionou uma longa reflexo sobre o
ontem e hoje do Nordeste a da SUDENE.
5 Rosa Freire.
6 Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
7 Celso Furtado.
8 Celso Furtado.
9 Celso Furtado.
10 Celso Furtado.
11 Celso Furtado.
12 Celso Furtado.
13 Leonardo Guimares; Valdeci M. dos Santos.
14 Joo Policarpo.

18

15 Joo Policarpo.
16 Maria de Jesus.
17 Maria de Jesus.

19

Reconstruo Social em sociedades

denominadas por grupos Tradicionalistas
Celso Furtado[1]
P aris, Junho de 1966
Nota:
1 Celso Furtado nasceu em Pombal em 26 de julho de 1920, faleceu no Rio de
Janeiro em 20 de novembro de 2004. Economista das Naes Unidas por dez anos,
idealizador e primeiro superintendente da Sudene, ministro do Planejamento e
ministro da Cultura, autor de mais de trinta obras traduzidas numa dzia de lnguas.

20

Em todo estudo de ao social planejada, deve-se ter em conta de

incio a ambiguidade mesma do conceito de planejamento. Concebido no
marco da racionalidade formal, o planejamento tem seu alcance limitado
maximizao da eficcia na ao dentro de relaes estruturais que so
aceitas como dados. Um sistema de valores e um marco institucional,
aceitos ou impostos, explicam a existncia desses dados, a partir dos quais
cabe definir as formas exemplares de comportamento. As regras do jogo
esto determinadas e com respeito a elas que se estabelecem os padres
de racionalidade. Dentro desse conceito limitado, esto compreendidas as
formas correntes de planejamento econmico.
Entretanto, o planejamento tambm pode ser concebido como tcnica
racionalizadora a servio de um projeto de reconstruo social. Neste caso,
o que se tem em mira exatamente modificar um ou alguns daqueles
elementos que antes havamos considerado como dados, e que agora
passam a ser tratados como variveis dependentes. Assim, o sistema
eleitoral elemento decisivo na preservao de determinada estrutura de
poder pode ser ele mesmo objeto da ao poltica. O problema j no
ser explicar o resultado da ao poltica partindo de certos dados, entre
os quais o sistema eleitoral, e sim identificar os outros elementos do
sistema de poder que asseguram a preservao do sistema eleitoral. A partir
desse momento, torna-se possvel orientar a ao poltica para modificar a
prpria estrutura de poder. Em outras palavras, ao invs de analisar o
comportamento poltico aceitando implicitamente como variveis
independentes os elementos estruturais, destaca-se explicitamente um
desses elementos, o qual passa a ser considerado como varivel
dependente. Trata-se agora de identificar os fatores responsveis pelo
comportamento dessa varivel e de indicar as formas prticas de
condicionar esse comportamento. Esse tipo de ao social, cujo objetivo
modificar a prpria estrutura do sistema de poder, exige a mobilizao de
meios que muitas vezes se afastam substancialmente dos convencionais.
Em casos particulares, basta formular o problema para perceber que ele no
tem soluo prtica, isto , que os meios requeridos esto fora do alcance
dos grupos interessados. Entretanto, a inexistncia de uma soluo prtica
no significa que o problema deixe de existir. A ao poltica muitas vezes
se limita a desdobrar o problema, abrindo a porta a solues parciais. O
planejamento tem por objetivo, neste caso, fazer convergir essas solues
parciais para o logro da meta maior, definida como mudana estrutural.
Nem sempre fcil estabelecer uma demarcao clara entre o
21

planejamento que visa exclusivamente eficcia em um marco

implicitamente aceito, e aquele que tem por objetivo introduzir
modificaes estruturais. Em razo disso, o papel do planejador e das
agncias de planejamento quase sempre ambguo. Frequentemente esperase do planejamento a soluo de problemas polticos, evitando-se abordar
seus aspectos substantivos, isto , os conflitos sociais que lhe so
subjacentes. Contudo, essa ambiguidade mesma do papel do planejamento
constitui algumas vezes arma poltica de importncia no desprezvel.
Meu propsito no presente paper tratar algumas formas de ao
social planejadas, destinadas a influenciar decises de relevncia no
processo econmico e a modificar estruturalmente os centros responsveis
por essas decises.
Nas sociedades que alcanaram um elevado nvel de industrializao,
as mais agudas tenses sociais de origem econmica isto , os
problemas surgidos em torno da distribuio da renda social tm sua
soluo facilitada pelo prprio progresso tecnolgico, fator primrio do
desenvolvimento e da modernizao. Os efeitos sociais de uma rpida
acumulao de capital aumento do poder de barganha das classes
assalariadas encontram um corretivo na prpria orientao do progresso
tecnolgico, que se encarrega de reduzir a demanda de mo de obra por
unidade de investimento. Dessa forma, a assimilao de rpido progresso
tcnico e a elevao dos salrios reais tornam-se compatveis com uma
estrutura social relativamente estvel e com uma transformao gradual do
marco institucional.
Bem diversa a situao daqueles pases que se esto desenvolvendo a
partir de uma tecnologia de emprstimo. A caracterstica principal desses
pases a persistncia e a agravao de um srio desequilbrio dos fatores,
o qual se manifesta principalmente na existncia de um excedente
substancial de mo de obra. As projees sociais desse desequilbrio so
visveis no rpido processo de urbanizao, ao qual no corresponde uma
absoro significativa de mo de obra pela atividade industrial. As
crescentes massas urbanas, dependentes de formas precrias de emprego
criadas direta ou indiretamente pelo Estado, constituem o fulcro de srias
tenses sociais.
A evoluo das instituies polticas ali onde a tcnica se
desenvolveu pari passu com a acumulao de capital seguiu o caminho da
internalizao no sistema de poder das novas foras sociais que se iam
estruturando. Nos pases onde persistiu e se agravou o desequilbrio dos
22

fatores e onde a urbanizao no se apoiou na industrializao, no se

observa propriamente evoluo do marco tradicional. Como grande parte
da populao continua a depender do acesso terra para sobreviver, e a
propriedade da terra est em mos de uma pequena minoria, o sistema de
dominao poltica de base agrria continua a ter grande importncia. Essa
importncia, entretanto, tendeu a reduzir-se com a transferncia de
contingentes demogrficos crescentes para as zonas urbanas.
A urbanizao e o surgimento de ncleos industriais apoiados por
quadros tcnicos superiores vieram a modificar sensivelmente o processo
poltico. P rocurando afirmar-se em face do sistema de poder tradicionalista,
os grupos industriais empenharam-se na mobilizao das novas massas
urbanas. Entretanto, a coincidncia de interesses dessas massas
heterogneas e dos grupos industriais no ia muito longe. Sendo
impraticvel a criao de empregos no setor moderno da economia para
grandes contingentes demogrficos, a nica forma de dialogar com as
massas oferecer-lhes a assistncia dos poderes pblicos. Essa poltica de
tipo assistencial, que viria a ser a base do populismo, teria de entrar
rapidamente em conflito com os objetivos da classe industrial, a qual
procurava transformar o Estado em instrumento de acumulao do capital
social requerido para o prosseguimento da industrializao.
Houve, assim, uma primeira fase em que os grupos industriais puderam
apoiar-se nas massas urbanas para disputar parte do controle do Estado
aos grupos tradicionalistas de base agrria. ento que se modernizam
algumas instituies polticas, com a introduo do sufrgio universal, do
voto secreto etc. Entretanto, logo se tornaria evidente que os grupos
industriais poucos interesses tinham em comum com as massas
heterogneas e subempregadas. O controle destas passa a ser exercido de
forma crescente por lderes populistas, isto , lderes sem vinculao
ideolgica necessria, seja com a estrutura social existente, seja com um
projeto explcito de reconstruo social.
Dessa forma, os grupos industriais e os quadros tcnicos superiores da
sociedade, cujos interesses apresentam um maior grau de convergncia com
os objetivos do desenvolvimento e da modernizao social, no esto em
condies de ascender ao poder pelos canais abertos ao jogo poltico.
Esse jogo poltico baseia-se, seja no controle das massas passivas que
permanecem dominadas pelos grupos tradicionalistas, seja no dilogo com
as massas ativas que exigem uma poltica assistencial e so a base do
populismo. No obstante, em razo de seu poder econmico e capacidade
23

tcnica, os grupos industriais e profissionais interferem de vrias formas

no processo poltico e mantm o controle de parte do aparelho estatal.
Em tais condies, o processo poltico tende a realizar-se
essencialmente base de compromissos tticos. Os grupos industriais e
profissionais se aliam ao setor latifundirio para barrar o acesso dos
populistas a certas posies. Outras vezes, a aliana feita com os
populistas para vulnerar uma posio dos grupos tradicionalistas. Uma
vez no poder, os grupos vitoriosos se dividem as posies-chave e tratam
de impor nos setores que controlam a poltica que lhes convm. Da resulta
que, dentro de uma mesma administrao, setores distintos sigam polticas
contraditrias. Assim, comum que a poltica de crdito caminhe numa
direo e a salarial, noutra, que a poltica financeira seja de carter
restritivo e a de obras, expansiva, etc.
De maneira geral, o sistema de dominao de base agrria mantm sob
seu controle grande parte das autoridades locais e os rgos legislativos.
A influncia populista se exerce por excelncia naqueles rgos executivos
de maior importncia que dependem do voto direto. Surge assim uma nova
fonte de ambiguidade para o Estado, que a inexistncia de uma base
ideolgica ou pragmtica comum aos principais ramos do governo. A falta
de nitidez das posies polticas, o controle de importantes posies
administrativas por grupos que no participam diretamente do processo
poltico, a traumatizao de certos setores decorrente do controle de
centros de decises complementares por grupos de interesses antagnicos,
de tudo isso resulta que parte importante da luta poltica tende a cumprirse dentro do prprio sistema de poder. Em outras palavras, entre o
processo poltico e o administrativo existe um contnuo, sendo muitas
vezes os mtodos utilizados pela administrao o mais importante fator
para a preservao da estrutura de poder.
A experincia de ao social que me coube dirigir durante mais de
cinco anos no Nordeste do Brasil deve ser analisada luz do que acabou
de ser dito sobre a ambiguidade do Estado nos pases subdesenvolvidos e
sobre a inexistncia de fronteira entre formas convencionais e no
convencionais de poltica, e entre o processo poltico e o administrativo.
A partir do primeiro diagnstico da situao econmico-social da
regio, ficou estabelecido que era necessrio ir mais longe do que o
permitia a utilizao das tcnicas convencionais de planejamento
econmico. Certas estruturas sociais deveriam ser substancialmente
modificadas se se pretendiam criar as bases de um sistema econmico com
24

possibilidades reais de crescimento. Assim, a estrutura agrria, formada de

latifndios em que prevaleciam formas feudais de relaes de trabalho, e de
minifndios em que todo investimento seria antieconmico, deveria sofrer
importantes modificaes se se desejava dotar a regio de uma base
agrcola em que apoiar a industrializao.
Modificar a estrutura agrria era, entretanto, um objetivo de poltica
sem soluo prtica vista, isto , inalcanvel pelos mtodos
convencionais da poltica. P rocurou-se, ento, desdobrar o problema em
uma srie de outros, para os quais era possvel buscar alguma soluo
operacional. Surgiram, dessa forma, trs linhas de ao.
A primeira buscava modificar os prprios dados do problema: consistia
em estudar sistematicamente os recursos da regio com vistas a abrir novas
terras ao cultivo, seja pela irrigao seja pela colonizao. A segunda
visava a reorientar os instrumentos pblicos de forma a no continuar
reforando a estrutura latifundiria. A terceira, finalmente, buscava uma
articulao com foras que atuavam fora do sistema de poder com o
propsito de debilitar a dominao latifundiria. Limitarei os meus
comentrios terceira linha de ao.
No latifndio da zona mida do Nordeste brasileiro predomina uma
combinao do trabalho assalariado com formas variadas de relaes de
trabalho feudais. O trabalhador agrcola pago parcialmente em dinheiro e
parcialmente mediante acesso a uma pequena parcela de terra da qual ele
retira, com ajuda da famlia, gneros alimentcios para autoconsumo. A
existncia, lado a lado, de trabalhadores das usinas, que se beneficiam de
uma legislao social, e de trabalhadores semi-assalariados rurais sem
acesso legislao social, provocou o surgimento das Ligas Camponesas,
movimento cujo objetivo era reivindicar a aplicao aos assalariados
rurais da legislao social existente. Como no existia cobertura legal para
a sindicalizao dos trabalhadores rurais, toda tentativa de organiz-los,
mesmo para reivindicar objetivos legais, seria considerada como
movimento subversivo. A lei concedia aos trabalhadores rurais certos
direitos, mas no existia nenhuma autoridade capaz de obrigar os
latifundirios a cumprir essa lei. P or outro lado, os trabalhadores rurais
estavam privados do direito de organizar-se para lutar pelo cumprimento
da lei. Dessa forma, os objetivos substantivos pelos quais lutavam as
Ligas Camponesas no chegavam sequer a ser reformistas, pois j haviam
sido concedidos pela lei. Entretanto, elas deviam lanar mo de mtodos
de ao subversivos e utilizar uma linguagem revolucionria na sua tarefa
25

de mobilizao dos camponeses. Em realidade, como muitos latifndios

dispunham de bem armadas polcias privadas, as Ligas tinham que adotar
tcnicas de sociedades secretas para recrutar aderentes e fazer circular as
suas palavras de ordem. Fora da rea dos latifndios, as Ligas se
apresentavam como simples organizaes de assistncia jurdica aos
trabalhadores rurais. A dupla face das Ligas, vistas como rgos de
subverso social nos campos e como modestas agncias de assistncia
jurdica nas cidades, traduz perfeitamente o fenmeno da desagregao da
base do sistema tradicional de dominao poltica. Os mesmos homens
que, nos latifndios, esto submetidos ao controle de polcias particulares
e esto privados do direito elementar de associar-se, na cidade agregam-se
a uma massa que constitui importante fator do sistema poltico.
Ao contrrio das Ligas, que lutavam pela simples aplicao das leis
existentes, os grupos que atuavam de dentro da administrao partiam do
princpio de que era necessrio mudar o marco institucional existente com
vistas a reconstruir a estrutura agrria. Entretanto, ao passo que as Ligas
deviam fazer apelo linguagem revolucionria para mobilizar as massas em
torno de objetivos modestos, os grupos de dentro da administrao eram
obrigados a limitar-se ao uso de meios tcnicos limitados para abordar
problemas que somente podiam ter soluo poltica.
Controlando as melhores terras unidas da regio e limitando o seu uso
produo de acar nos limites que lhes convm, os latifndios mantm a
regio submetida a uma crnica escassez de alimentos, o que impossibilita
o desenvolvimento de toda outra forma de atividade econmica.
Consciente ou inconscientemente, o latifndio consegue autoperpetuar-se
impedindo o desenvolvimento de outras atividades econmicas, pois
assim conserva uma abundante mo de obra disponvel, com um salrio de
subsistncia. O ponto de partida de toda poltica de desenvolvimento
teria de ser, portanto, obrigar os latifundirios a ceder parte das terras que
subutilizam prximas das zonas urbanas, com vistas a fomentar a produo
de gneros alimentcios. Sendo conveniente utilizar mo de obra de forma
intensiva, essa nova agricultura deveria ser organizada base de unidades
familiares. Assim, o objetivo real do grupo que atuava dentro da
administrao era modificar a estrutura agrria, reduzindo o controle que
tinham os latifundirios sobre as terras, ao mesmo tempo que promovia a
criao de uma agricultura destinada a facilitar o desenvolvimento de
atividades no rurais, mediante uma oferta elstica de alimentos. O
controle da terra proporciona aos latifundirios o monoplio dos favores
26

creditcios que os bancos oficiais pem disposio da agricultura. Dessa

forma, o crdito oficial consolida o latifndio e os latifundirios impedem
que os importantes recursos que dedica o governo ao financiamento
agrcola possam ser utilizados para racionalizar a estrutura agrria. P ara
romper esse crculo vicioso era indispensvel criar uma agricultura com
possibilidades de desenvolvimento fora do controle dos latifundirios.
Com esse fim se iniciaram os projetos de irrigao e colonizao, os quais
deviam ser completados com o desenvolvimento de uma nova agricultura
na prpria regio dos latifndios.
A ao social exercida sob orientao tcnica de agncias
administrativas, na qual o problema agrrio era formulado em termos de
poltica de desenvolvimento de modo a mobilizar os grupos urbanos, e a
ao social exercida por mtodos polticos no convencionais sob a
orientao das Ligas Camponesas, se bem que no tenha havido
coordenao, constituem aspectos de um mesmo processo poltico de
liquidao no violenta de uma estrutura social anacrnica. Os resultados
obtidos at maro de 1964, quando j haviam sido legalizados os
sindicatos rurais, comprovam a eficcia das formas de ao utilizadas.
A aprovao pelo P arlamento nacional, em 1961, do P lano de
Desenvolvimento do Nordeste constituiu outro exemplo de eficcia na
combinao de mtodos de ao social convencionais e no
convencionais. Os objetivos explcitos desse plano eram extremamente
modestos, em nada conflitando com a ordem social existente. Entretanto, os
mtodos de administrao introduzidos poderiam ter consequncias
importantes para o prprio funcionamento do sistema de poder que
prevalecia na regio. Com efeito, o P lano subtraa grande parte dos
recursos destinados a investimentos na regio, ao controle de agncias
tradicionalmente submetidas aos interesses da poltica local. Sob a
justificativa, alis, fundada, de integrar esses investimentos em um plano
de desenvolvimento de interesse geral, retirava-se aos senhores locais um
de seus principais sustentculos. Dessa forma, uma simples reforma de
mtodos de administrao com uma justificao tcnica irrefutvel ocultava
uma manobra poltica de largo alcance. O quase monoplio do sistema
poltico que conservavam os grupos tradicionalistas da regio somente se
explicava pelo controle que esses grupos detinham das agncias que
manipulavam os recursos do governo federal. P or outro lado,
consolidando-se a independncia tcnica da administrao federal, os
grupos polticos minoritrios de base urbana teriam sua influncia
27

necessariamente aumentada. Com efeito, foram esses grupos que

promoveram a mobilizao das massas urbanas e transformaram a defesa de
um simples plano tcnico em grande batalha poltica.
A defesa do P lano de Desenvolvimento do Nordeste era formulada em
termos estritamente tcnicos, isto , como um programa que visava a
beneficiar toda a coletividade sem atrever-se a modificar uma estrutura
social contra a qual facilmente se podiam acumular argumentos. Os
interesses latifundirios que se sentiam ameaados no o podiam atacar no
plano tcnico e deviam ocultar os seus argumentos polticos, que eram
inconfessveis. Entretanto, as suas razes inconfessveis podiam ser
utilizadas como argumentos contra eles. Nessa luta foi possvel unir todos
os grupos polticos de base urbana (industriais, operrios, estudantes etc.)
em uma frente comum. Essa unio, entretanto, no era suficiente, pois os
latifundirios e seus aliados tinham ampla maioria no P arlamento como
representantes regionais. Apelou-se para formas no convencionais de luta
poltica, tais como greves, lockouts, passeatas etc., a fim de mobilizar a
opinio pblica nacional e por esse meio obter o apoio dos parlamentares
de outras regies do pas, deixando a descoberto a profunda contradio
que existia entre o povo do Nordeste e seus supostos representantes no
Congresso. A aprovao do P lano, obtida aps dezoito meses de luta,
graas ao apoio de parlamentares de outras regies do pas, constituiu a
primeira derrota da classe latifundiria em disputa com os grupos polticos
de base urbana. Essa luta, necessrio indicar, no foi levada adiante pelas
estruturas polticas convencionais. Nela coube papel fundamental aos
grupos urbanos de tendncia radicalizante, movidos por nimo reformista
ou para-revolucionrio, e aos quais esto em geral fechados os canais da
poltica convencional.
Essa experincia, de forma similar anterior, deve ser entendida como
manifestao de uma ao social realizada em uma ampla frente que se
estendia desde a interpretao em linguagem tecnicamente neutra de
importantes mensagens polticas, por parte de rgos da administrao, at
a traduo em smbolos para-revolucionrios do contedo moderadamente
reformista daquelas mensagens.
Referindo-me a esses casos concretos no tenho outro propsito seno
ilustrar a tese anteriormente exposta, segundo a qual ali onde o Estado
uma instituio de fins imprecisos e caractersticas ambguas caso
corrente nas sociedades tradicionais expostas penetrao da tecnologia
moderna a ao poltica orientada para a transformao das estruturas
28

sociais tende a apresentar-se como um contnuo que compreende desde o

simples exerccio das funes administrativas at formas no
convencionais de ao poltica empreendidas por grupos que contestam a
legitimidade da estrutura tradicional de poder. Essa situao peculiar que
escama a toda esquematizao simples o reflexo de uma situao real em
que a base do sistema tradicional de dominao poltica est em
desagregao sem que tenham surgido formas alternativas viveis de
integrao das foras sociais atuantes em uma nova estrutura de poder.
A ambiguidade da linguagem usada no processo poltico
convencional, do qual esto excludas importantes foras sociais, oculta
um outro processo poltico que se concretiza por mtodos no
convencionais ou se transfere para o plano administrativo. Assim, de
dentro da administrao que os grupos industriais e profissionais
superiores exercem grande parte de sua influncia poltica. P ode ocorrer,
portanto, que um desses grupos se prevalea de condies particularmente
favorveis para dar incio a um processo reformista utilizando como base
de ao, posies administrativas.
Foi exatamente o que ocorreu em 1958, quando uma grande seca ps a
descoberto a irracionalidade da ao do governo federal no Nordeste do
Brasil. P remido a tomar a iniciativa de novas formas de ao, o governo
federal foi levado a adotar ideias que tendiam a comprometer as bases do
sistema de poder que prevalecia na regio. Uma vez adotadas essas ideias,
surgiu a necessidade poltica de exercer um estrito controle sobre a
administrao para evitar que os planos operacionais viessem a perturbar
as bases do sistema de dominao social. Entretanto, estava aberto o
caminho para a ao dos grupos inconformistas, os quais encontrariam nas
prprias agncias administrativas os meios de que necessitavam para
assessorar-se tecnicamente.
O fato de que a administrao esteja em parte sob o controle de grupos
industrialistas e profissionais permite que nela se constituam focos de
iniciativas reformistas. Essas iniciativas servem muitas vezes de bandeira
de ao a grupos que, por estarem em conflito com certos aspectos da ordem
social, permanecem fora dos processos polticos convencionais. Lutando
por objetivos reformistas com apoio de setores da prpria administrao,
os grupos inconformistas vo abrindo brechas no processo poltico
convencional e legitimando a sua presena. P or outro lado, como os
objetivos iniciais tendem a radicalizar-se na linguagem desses grupos,
abre-se o caminho para a aceitao de frmulas de compromisso por parte
29

dos grupos tradicionalistas.

As reformas de estruturas mediante as formas de ao social que vimos
de analisar, so viveis nas sociedades de dominao poltica
tradicionalista abertas participao poltica de pelo menos uma parte da
populao. este geralmente o caso, ali onde a urbanizao d lugar a uma
ruptura da base do sistema de poder, passando a coexistir com o sistema de
dominao tradicionalista, um outro aberto a um dilogo direto com as
massas. Outras vezes o sistema tradicional de dominao se prolonga s
zonas urbanas atravs de implantao de uma ditadura militar. Neste caso o
horizonte poltico se estreita e as formas de ao social, aqui indicadas,
tornam-se totalmente inviveis.
O reformismo social tem o seu caminho aberto naquelas sociedades em
que os interesses de grupos minoritrios com acesso ao sistema de poder
podem ser traduzidos em projetos de reconstruo social favorveis ao
desenvolvimento e modernizao. Essa uma condio necessria, mas,
no suficiente. Outra condio essencial a existncia de um processo
poltico aberto em pelo menos uma parte da sociedade. Somente assim
possvel inovar na ao poltica, criando formas no convencionais de
ao ali onde os canais convencionais so insuficientes ou seu acesso
impraticvel. O papel dos grupos inconformistas, que contestam certos
aspectos da ordem social existente, assume muitas vezes relevo principal
no esforo pela inovao dos processos polticos.
ao desses grupos que se deve a mobilizao da capacidade
criadora dos intelectuais para a ao poltica. O mesmo se pode dizer com
respeito mobilizao dos estudantes, cujo entusiasmo e esprito de
sacrifcio constituem fator decisivo em muitos processos de reconstruo
social.
Com o simples propsito de sumariar o que foi dito, permito-me
destacar os pontos seguintes:
a) Nos pases em que a penetrao da tcnica moderna agrava
ou provoca forte desequilbrio dos fatores, observa-se um processo
de rpida urbanizao, sem que a mo de obra absorvida pelo setor
industrial constitua contingente considervel da populao urbana;
b) A irrupo de massas urbanas heterogneas no processo
poltico provoca ruptura da base do sistema tradicional de poder e
permite a ascenso poltica de novos grupos, particularmente
industriais e quadros profissionais superiores, que por essa forma
chegam a controlar parte do aparelho estatal. A heterogeneidade
das massas urbanas e sua dependncia de formas precrias de
emprego criadas pelo Estado fomentam movimentos polticos

30

orientados estritamente para o assistencialismo, que se conhecem

pelo nome genrico de populismo. Em face da ascenso do
populismo, os grupos industriais-profissionais, cujos interesses
poderiam servir de base para a formulao de uma poltica de
desenvolvimento, enfrentam dificuldades crescentes para
organizar-se uma base poltica, e procuram sobreviver custa de
compromissos tticos, seja com lderes populistas, seja com as
foras tradicionalistas;
c) Em razo da incapacidade de tradicionalistas e populistas
para oferecer liderana em fase de reconstruo social, e da dos
grupos industriais-profissionais para criar-se uma base poltica
prpria, o processo poltico tende a esvaziar-se de todo contedo
substantivo. No plano poltico prevalecem os compromissos tticos
ao mesmo tempo que parte dos problemas de maior relevncia
poltica so transferidos para o plano administrativo, dividindo-se
entre grupos com interesses muitas vezes antagnicos centros de
deciso por sua prpria natureza complementares;
d) A influncia poltica que podem assumir centros de deciso
administrativos tende a favorecer os grupos industriais-profissionais,
os quais mantm importantes posies de controle nos quadros da
administrao econmico-financeira. Exercendo indiretamente o
poder regulamentador e a iniciativa do processo legislativo, esses
grupos chegam muitas vezes a influenciar de forma significativa
toda a atividade do governo. Mais ainda: o poder de iniciativa que
exercem no setor econmico-financeiro, emprestando um carter
tcnico a problemas de efetivo alcance poltico, permite-lhes
influenciar setores estratgicos de opinio e abrir um processo
poltico por caminhos no convencionais. Nas condies que
atualmente prevalecem em muitos pases subdesenvolvidos, existe a
possibilidade de que setores tcnicos da administrao se
transformem em centros propulsores de ao reformadora dentro
do governo e de irradiao de ideias que vo alimentar a ao de
grupos dissidentes, que de outra forma tendem a apegar-se a
esquemas utpicos;
e) Condio indispensvel para que o tipo de ao social
indicado tenha viabilidade que o sistema de poder seja compatvel
com um processo poltico aberto, ainda que restringido ao setor
urbano da sociedade. Ali onde a crise do sistema tradicional de
dominao foi detida por uma aliana com os militares,
submetendo-se a populao urbana a uma tutela idntica que
prevalece no setor rural, fica excluda toda possibilidade de ao
social reformista do tipo aqui considerado.

31

Celso Furtado e a Operao Nordeste

Rosa Freire d Aguiar[1]
Nota:
1 Rosa Freire dAguiar foi correspondente em Paris das revistas Manchete e
Isto. Desde os anos 1980 trabalha no mercado editorial. Traduziu cerca de cem
ttulos de literatura e cincias humanas. editora da coleo Arquivos Celso
Furtado (Contraponto) e presidente do Conselho Deliberativo do Centro Celso
Furtado. Email: rfafurtado@gmail.com.

32

Quando o presidente Juscelino Kubitschek anunciou no dia 17 de

fevereiro de 1959, em concorrida cerimnia no P alcio do Catete, a
chamada Operao Nordeste, seu objetivo no era apenas lanar um pacote
de medidas emergenciais em resposta seca do ano anterior que deixara um
saldo de um milho de flagelados na regio mais pobre do pas. Era tambm
dar sociedade uma prova contundente de que seu governo, embora j
instalado h trs anos, tinha enfim um plano coerente e vivel capaz de
modernizar as estruturas anacrnicas, seno arcaicas, do Nordeste,
revertendo um quadro de iniquidade e injustia. Era essa a ambio, nada
menos. JK estava implantando a toque de caixa o ambicioso plano de metas
que deveria levar o Brasil a outro patamar de desenvolvimento. O CentroSul vivia o boom da industrializao, obras de infraestrutura eram tocadas
por todo o pas, o processo de interiorizao avanava com o frenesi da
construo de Braslia. Em meio a tantas frentes, o Nordeste parecia ocupar
o fim da fila nas prioridades nacionais.
No ano de 1958 uma conjuno de fatores contribuiu para as crticas
crescentes que faziam a Juscelino por seu imobilismo no Nordeste. P ela
primeira vez, graas televiso milhes de famlias de todo o pas puderam
ver as imagens de retirantes abandonando suas casas, vagando pelas
estradas. O governo criara frentes de trabalho emergencial para minorar os
sofrimentos da seca, mas suas consequncias a mdio e longo prazo eram
preocupantes, conforme indicava o relatrio do coronel Orlando Ramagem,
da Casa Militar da P residncia da Repblica, que fora em misso
confidencial ao Nordeste e de l levara um quadro alarmante das condies
sociais, econmicas e administrativas: a mescla de agitao social, fome,
desemprego e empobrecimento progressivo inquietava seriamente a Igreja
e os militares. Alm disso, o partido de JK perdera as eleies
parlamentares e para governadores de 1958 em dois grandes estados,
P ernambuco e Bahia.
Esses fatores deveriam bastar para um presidente com o perfil de JK
pensar numa ao de peso no Nordeste, que marcasse sua presidncia como
Braslia o faria. Eles cristalizaram, porm, no encontro de Juscelino com
Celso Furtado. Eram duas personalidades com mais diferenas que
semelhanas de temperamento. Mas das diversas conversas que tivemos
sobre seus anos no Nordeste e sobre o convvio com os trs presidentes ao
lado de quem Celso trabalhou antes de 1964; de suas anotaes e textos
que tenho consultado de forma sistemtica desde sua morte em 2004, no
arriscado deduzir que a Operao Nordeste lanada por JK naquele 17 de
33

fevereiro de 1959 a partir do plano elaborado por Celso Furtado s teve a

envergadura que teve porque o primeiro sabia que teria o segundo a
comand-la.
At um ms antes no se conheciam pessoalmente. Celso vivera no
exterior por quase dez anos e regressara em meados de 1958. P araibano da
sertaneja P ombal, sara do Nordeste aos 19 anos para estudar Direito no
Rio de Janeiro, e dali ganhara o mundo: P aris, onde se doutorou em
economia em 1948; Santiago do Chile, onde se fixou em 1949 como
economista da CEPAL, cargo que o levou a residir tambm em outras
capitais latino-americanas; Cambridge, Inglaterra, onde passou, j afastado
da CEPAL, o ano letivo de 1957-58, em atividades acadmicas com
Nicholas Kaldor e outros discpulos de Lord Keynes. De volta ao Brasil,
ocupou uma diretoria do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
- BNDE, dedicada integralmente, a seu pedido, aos problemas do
Nordeste. Era antigo desejo um dia contribuir de forma decisiva para
mudar o Nordeste.[2] Logo passou a supervisionar o Grupo de Trabalho
para o Desenvolvimento do Nordeste - GTDN, um dos muitos grupos de
trabalho que JK criara em 1956, sendo este dedicado a pensar o
desenvolvimento do Nordeste. Chefiado pelo poltico paraibano Aluizio
Campos, o GTDN andava s voltas com estudos setoriais ainda em
preparao e no avanava no acelerado ritmo que Juscelino almejava.
Celso foi por outro caminho: fez uma longa viagem pelo Nordeste,
detendo-se no semirido castigado pela seca e no quadro social; passou
pelo crivo os estudos que ele mesmo coordenara em 1953-55, quando
presidira o grupo misto CEPAL/BNDE, e adotou ento um enfoque
macroeconmico para traar um diagnstico e uma estratgia de ao para o
Nordeste.
No dia 6 de janeiro de 1959 apresentou uma smula de seu novo
trabalho a Juscelino, numa reunio no palcio Rio Negro, residncia de
veraneio da P residncia da Repblica, em P etrpolis. Ali se viram pela
primeira vez. Celso teria meia hora para expr, diante do presidente e de um
pequeno grupo, o que pretendia executar. Dotado de grande poder de
sntese, invejvel clareza de raciocnio, e de uma capacidade de
convencimento que, sintomaticamente, seus adversrios apontavam como
um dom que o tornava perigoso, Celso falou e Juscelino comprou seu
plano de ao para o Nordeste.
Um ms e pouco depois, ministros, governadores e parlamentares, e a
figura franzina e carismtica de dom Helder Cmara, acotovelados em torno
34

de uma mesa comprida sob os lustres de cristais do Catete, tendo Celso

Furtado e JK s cabeceiras, e uma penca de assessores e jornalistas ao
redor, recebiam o documento Uma poltica de desenvolvimento
econmico para o Nordeste.[3] Esse estudo ficaria conhecido, por muitos
anos, como Relatrio do GTDN. Sua autoria de Celso. Conforme
explicaria ao retornar do exlio, o fato de no ter assinado o documento
revelou-se uma boa providncia pois durante a ditadura, quando seu nome
estava no ndex da SUDENE, o estudo pde continuar a ser usado e
citado, atribuda sua autoria ao incuo. GTDN.[4] Quase simultaneamente
publicou A Operao Nordeste.[5] Em verso mais sinttica e mais
poltica, o livro reproduz a conferncia proferida por ele e o debate que se
seguiu no Instituto Superior de Estudos Brasileiros, o ISEB, dirigido por
Roland Corbisier e que, poca, congregava os pensadores que, como
Helio Jaguaribe, Nelson Werneck Sodr, Guerreiro Ramos e outros,
formularam o que desde ento se conhece como nacionaldesenvolvimentismo. Esses dois trabalhos de Celso so seminais para
quem estuda no s a histria do Brasil na segunda metade do sculo XX,
como o Nordeste e, mais amplamente, o desenvolvimento regional aqui e
no exterior.
A Operao Nordeste, logo apelidada pela imprensa de Meta 31,
desdobrou-se em dois atos presidenciais. No dia de seu lanamento no
Catete, Juscelino assinou uma mensagem ao Congresso encaminhando o
projeto de lei para a criao de uma nova agncia, a Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE; e um decreto criando o
Conselho de Desenvolvimento do Nordeste - CODENO, que, com sede no
Recife, implementaria a nova poltica enquanto a lei no fosse aprovada.
frente dos dois rgos executivos at fins de 1959, o provisrio
CODENO, da por diante a futura SUDENE , estava Celso Furtado.
Tinha 38 anos, slida formao intelectual e acadmica, reconhecida
reputao de economista dedicado aos problemas do desenvolvimento, e
ocupara cargos de direo na CEPAL, agncia das Naes Unidas. No
pertencia a nenhuma famlia da elite poltica nordestina, no era ligado a
nenhum grupo influente do pas, a nenhum partido sequer o comunista,
como tantos de sua gerao e amigos seus. No era, como ento se dizia,
empistolado.
Juscelino Kubitschek entregou a Celso Furtado, durante seu mandato,
o destino do Nordeste. P oderia ter optado por um poltico de seu partido a
fim de recuperar o espao perdido, por um tecnocrata nordestino de
35

competncia j comprovada, at mesmo por um intelectual de prestgio que

daria seu nome ao projeto e emprego a apaniguados. Entregar a Operao
Nordeste a Celso comprova em JK o toque do estadista com tino para
escolher seus assessores diretos. E neles confiar. Celso, de seu lado,
lanou-se de corpo, alma e intelecto na empreitada movido por seu jeito
de quem d um boi para no entrar na briga mas uma boiada para no sair. O
encontro fugaz no palcio Rio Negro sem dvida selou uma empatia, uma
admirao entre Celso e Juscelino. Mais: vislumbraram que ambos
partilhavam um otimismo sobre as possibilidades do Brasil. O de
Juscelino, mais ousado (que levou Celso a considerar um grave
improviso a forma como Braslia fora construda sem um planejamento
que medisse suas consequncias para as contas do pas), o de Celso, mais
comedido. A confiana mtua deve ter se soldado nos encontros que, digase, eram espaados. Houve vez em que Juscelino, contrariando
convenincias polticas, acatou argumento de Celso sobre a
inconvenincia de deixar primarem interesses partidrios sobre tcnicos;
houve vez em que usineiros inconformados com projeto de mudana da
estrutura agrria da zona canavieira quiseram reduzir os poderes de Celso a
meramente consultivos, cabendo os executivos a algum mais dcil, e o
presidente desfez a manobra.
No Nordeste viviam 20 milhes de brasileiros mais ou menos
integrados ao pas. Sua renda mdia no chegava a um tero da renda do
Centro-Sul; apesar das secas peridicas, a agricultura dos latifndios no
tinha adotado a prtica da irrigao. Os problemas eram de muitas ordens, e
mltiplo era o escopo da Operao Nordeste. Alm da movimentao de
verbas colossais, ela requereria criao de dezenas de empresas pblicas,
convnios, contrataes, nomeaes, emprstimos no exterior. Tudo isso
deveria cumprir risca um planejamento, que, alm do mais, demandava
aprovao pelo Congresso Nacional por meio dos planos diretores. Tanto
mais cuidado devia ter Celso no comando da Operao na medida em que
articulistas da imprensa do Centro-Sul e opositores ao presidente
especulavam se injetar muito dinheiro e meios em regio to pobre no
seria estimular prticas antigas e condenveis de empreguismo,
promiscuidade entre patrimnio pblico e privado, sinecuras dos
industriais da seca, certeira expresso cunhada pelo romancista Antonio
Callado. Em termos institucionais a implantao da SUDENE idealizada
por Celso Furtado tambm representava um desafio por sua originalidade.
Em seu discurso de posse ele lembrava que a nova agncia criaria novos
36

espaos para o entendimento das foras polticas, novas formas para

interferir no campo econmico, nova concepo da ao administrativa.
Nenhuma reivindicao das unidades federativas poderia ultrapassar os
limites do interesse da regio. O rbitro dos limites era o governo federal.
A ideia desse sistema em que um contrabalanava o outro era fortalecer os
governadores, expresso mais legtima da vontade popular em cada estado,
e ao mesmo tempo introduzir o esprito regional em todos os debates.[6]
A SUDENE foi, assim, uma instncia de articulao regional de carter
pioneiro, que remexeu com a concepo do federalismo no pas, embora
esse aspecto, dizia Celso, na poca no tivesse sido muito debatido (ou
bem captado) por cientistas polticos nem por juristas. Seu
superintendente tinha um estatuto indito: despachava diretamente com o
presidente da Repblica, como um ministro.
Francisco de Oliveira, que tinha pouco mais de 20 anos ao se juntar
equipe inicial da SUDENE e menos de 30 quando foi alado posio de
superintendente-substituto de Celso, tem uma explicao feliz para o
sentimento que uniu JK e Celso naquele primeiro encontro no palcio Rio
Negro, em P etrpolis. Entrevistado em 2004 pelo cineasta Jos Mariani
para o filme O longo amanhecer. Cinebiografia de Celso Furtado, diz
Francisco:
Juscelino comprou ele mesmo; comprou do Celso o otimismo
que ele tinha. Conseguiu encontrar uma formulao que o
autorizava em seu otimismo, que o autorizava no seu romper
fronteiras nunca dantes devassadas na sociedade brasileira.
Juscelino era considerado pela direita um liberal, um farsante
populista, e pela esquerda, tambm um farsante e entreguista dos
americanos. Ele se movia em um terreno movedio e perigoso.
Encontrou em Celso a confirmao de que estava certo. Celso
ofereceu um programa para o Nordeste que, traduzindo, era a
mesma coisa que Juscelino havia feito para o Brasil. Eu acho que
quando Celso levou para Juscelino as suas primeiras formulaes,
ele deve ter entrado em xtase. Encontrou a confirmao, por parte
de um reputado economista, de que o seu projeto para o Brasil
estava certo. E que era preciso lev-lo ao Nordeste, a regio mais
atrasada. Combinou-se isto com a seca, com o reclamo da direita,
com a derrota do partido do governo no Nordeste, e com o enorme
poder de Celso de convencer o outro: a sopa caiu no mel.[7]

O fato que a Operao Nordeste foi o ponto de partida do perodo

mais produtivo de Celso como homem de ao. Vertente que, alis, ele
sempre conciliou com a da reflexo. Nos seis anos que ficou no comando da
37

SUDENE, escreveu meia dzia de livros.[8] Era como se, no auge da

batalha, precisasse se recolher retaguarda para se concentrar, escrever e
recuperar foras para o prximo embate.
P ois embates frente da SUDENE no faltaram. Foram anos de muita
luta, contra certa elite nordestina avessa a qualquer reforma que acarretasse
perda de privilgios, contra polticos da regio que emperraram por quase
um ano a aprovao da Lei da SUDENE no Congresso, contra potentados
do latifndio que enterraram o projeto, modesto porm, de reforma agrria,
contra coraes e mentes enraizados no atraso que barrava mudanas de
estruturas polticas e sociais; contra, tambm, o radicalismo de lideranas
que se diziam revolucionrias e miravam, por miopia, no alvo reformista
da SUDENE; contra a direita de sempre e suas surradas acusaes de
marxismo, leninismo, castrismo. Anos gratificantes? Com certeza. Tempos
depois, Celso se referia a realizaes que deram resultados mais perenes,
como o primeiro projeto de irrigao que, sob seu comando, o ainda
CODENO iniciou no mdio So Francisco, embrio do atual polo
exportador de P etrolina e Juazeiro em pleno semirido; ou o amplo
programa de formao e capacitao que ele ps de p to logo se instalou
no Recife, com a ajuda tcnica de organismos internacionais, de seus excolegas da CEPAL, de professores vindos do exterior, e que se constituiu
num programa de cursos e bolsas de estudos para centenas de jovens
nordestinos que se tornaram tcnicos em desenvolvimento, em irrigao,
agrnomos, economistas, gelogos. Mas, como diria em suas memrias,
tudo tivera de ser disputado palmo a palmo. E no possvel desviar os
olhos para a nuvem negra que se abateu sobre o Brasil no dia 31 de maro
de 1964, quando o golpe militar jogou uma p de cal na SUDENE tal
como Celso a idealizara e dirigira, e condenou seu superintendente a
abandonar o pas.
No fim do ano seguinte, j exilado, Celso Furtado era pesquisador na
universidade de Yale, nos Estados Unidos. Convidado a paraninfar a
turma da Escola P olitcnica da USP, e impossibilitado de comparecer,
escreveu uma longa carta aos engenheiros recm-formados. Estava com 45
anos. Relembrou para aqueles jovens formados em 1965 como mudara o
clima no Brasil em apenas vinte anos, e como era o ambiente em que este
vosso paraninfo estudara, apenas uma gerao antes:
A imagem de um Brasil em que se confrontavam num dilogo
estril ufanistas ingnuos e derrotistas sistemticos predominara at
muito recentemente. O ufanismo resultara de um esforo por
ocultar a realidade nacional e evitar problemas de conscincia.

38

Referindo-se s riquezas inesgotveis do Brasil, ao maior rio do

mundo, s reservas de ferro que poderiam abastecer mil mundos
em mil anos, o ufanista refugiava-se num mundo de fantasias,
atribua importncia ao seu prprio pas, tranquilizava-se com a sua
conscincia. O derrotista era mais realista e por isso mesmo muito
mais perigoso. [...] Provava com citaes em lnguas estrangeiras
que no existem civilizaes superiores nos trpicos, que os povos
de cor e os mestios so raas inferiores, que o pas fora povoado
com criminosos liberados das penitencirias portuguesas, que os
pases que no tm carvo no se podem industrializar. [...] Houve
mesmo uma forma avanada de derrotismo que se apresentava
como uma mensagem otimista, insinuando que a nossa era a mais
avanada civilizao tropical, justificando os nossos mocambos
com engenhosos argumentos ecolgicos. Ufanismo e derrotismo
constituam
dois processos formalmente
distintos mas
essencialmente idnticos, racionalizaes do status quo.[9]

Em tom que alterna a desiluso e o entusiasmo que o paraninfo pensa

ser dever transmitir aos paraninfados, Celso aponta em seguida as marcas
dos ltimos dez anos da histria do pas, desde a ascenso de JK ao poder
at o golpe militar. A rpida industrializao, a diversificao do parque
manufatureiro, a expanso do setor produtor de bens de capital, a
ampliao da infraestrutura de servios bsicos, a integrao do mercado
nacional e a urbanizao foram mudanas que contriburam para que o pas
conhecesse uma onda de otimismo formada nos grupos com acesso
direto aos benefcios criados por mais altos nveis de produtividade:
O desenvolvimento industrial veio romper com essas doutrinas
quietistas e criou as bases de uma nova atitude voltada para a
necessidade de mudana [...]. Um pas em rpido desenvolvimento
tambm uma nao de gente otimista, pois mesmo que os
benefcios se concentrem nas mos de uma minoria, grande o
nmero daqueles para quem se abrem perspectivas e para quem se
criam esperanas.[10]

Se reproduzo trechos desta carta por consider-la duplamente

significativa: ela representa um instante raro na correspondncia de Celso,
que no costumava expandir-se em tom mais pessoal se o texto visava ser
lido de pblico. Mas, acima de tudo, ao descrever o espetculo de uma
nao deixando-se levar nas ondas do otimismo, o que constitua algo
novo, e, por que negar, confortador, ele se refere no s ao passado recente
pr-64 como ao prprio estado de esprito quando se jogou por inteiro na
Operao Nordeste, durante os mandatos dos presidentes Kubitschek,
Jnio Quadros e Joo Goulart. Histria e biografia aqui se imbricam. Como
39

se, apesar das tantas pedras no caminho, apesar do funesto desfecho e do

subsequente desvirtuamento da SUDENE, a nova poltica de
desenvolvimento que ele ps em prtica por seis anos tivesse levado ao
Nordeste um sopro de esperana e fortalecido a crena em suas
capacidades.
Nota:
2 A Fantasia desfeita, 1989, arquivo virtual. nesse segundo livro de memrias
que Celso Furtado conta os anos passados no Nordeste de 1958 a 1964. Cf. Obra
autobiogrfica de Celso Furtado, tomo 2. So Paulo: Paz e Terra, 1997. Nova edio:
So Paulo: Companhia das Letras, 2014. No prelo.
3 FURTADO, Celso. Uma poltica de desenvolvimento econmico para o Nordeste.
Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1959.
4 Remeto o leitor a O Nordeste e a Saga da Sudene. 1958-1964, Organizador por
Rosa Freire dAguiar, Coleo Arquivos Celso Furtado, Rio de Janeiro,
Contraponto/Centro Celso Furtado, 2009. Nesse livro, que organizei por ocasio do
cinquentenrio da lei que instituiu a Sudene, publiquei os dois grandes estudos que
Celso escreveu no lanamento da Operao Nordeste: Uma poltica de
desenvolvimento econmico para o Nordeste e A Operao Nordeste, assim como
diversos outros textos dele relativos ao perodo, recortes de imprensa, um trabalho de
Marcos Costa Lima sobre o Conselho Deliberativo, o depoimento de Francisco de
Oliveira na CPI sobre a Sudene, anotaes inditas de Albert Hirschman, e entrevista
de Celso RBN. Abre o volume uma longa apresentao em que retomo em
detalhes todo o perodo. Cf. tambm Rosa Freire dAguiar (Org.). Essencial Celso
Furtado. So Paulo: Companhia das Letras, 2013. A esto publicados textos polticos
e econmicos de Celso sobre desenvolvimento regional e Nordeste; e Obra
autobiogrfica de Celso Furtado, op. cit.
5 A Operao Nordeste, Celso Furtado. Rio de Janeiro, ISEB, 1959. Reeditado em
O Nordeste e a A Saga da Sudene. 1958-1964, op. cit; e em Essencial Celso Furtado,
op. cit.
6 FURTADO, 1989.
7 O longo amanhecer. Cinebiografia de Celso Furtado, de Jos Mariani. Rio de
Janeiro, Andaluz, 2006.
8 Cf. Uma poltica de desenvolvimento econmico para o Nordeste, op. cit.; A
Operao Nordeste, op. cit.; Desenvolvimento e subdesenvolvimento, Rio de Janeiro,
Fundo de Cultura, 1961 (nova edio: RJ, Contraponto, 2009); Subdesenvolvimento e
Estado democrtico, Recife, Condepe, 1962; A pr-revoluo brasileira, Rio de
Janeiro, Fundo de Cultura, 1962; Dialtica do desenvolvimento, Rio de Janeiro, Fundo
de Cultura, 1964.
9 Carta de Celso Furtado aos paraninfados da Escola Politcnica da USP, Yale,
dezembro de 1965, arquivo pessoal.
10 Ibid.

40

Ref erncias

DAGUIAR, Rosa Freire (Org.). O Nordeste e a Saga da Sudene.

1958-1964. Rio de Janeiro: Contraponto; Centro Celso Furtado, 2009.
(Coleo Arquivos Celso Furtado).
____. Essencial Celso Furtado. So P aulo: Companhia das Letras,
2013.
FURTADO, Celso. A Fantasia desfeita. 3.ed. Rio de Janeiro: P az e
Terra, 1989. (Arquivo digital).
____. A pr-revoluo brasileira. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura,
1962.
____. [carta]. Dez. 1965, Yale [para] PARANINFADOS da Escola
P olitcnica da USP. So P aulo. Arquivo pessoal.
____.Desenvolvimento e subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundo
de Cultura, 1961.
____. ____. Rio de Janeiro: Contraponto, 2009.
____.Dialtica do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundo de
Cultura, 1964.
____. Obra autobiogrfica de Celso Furtado. So P aulo: P az e Terra,
1997. t.2.
____.____. So P aulo: Companhia das Letras, 2014. No prelo.
____. Uma poltica de desenvolvimento econmico para o Nordeste.
Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1959.
____. Subdesenvolvimento e Estado democrtico. Recife: Condepe,
1962.
MARIANI, Jos. O longo amanhecer: cinebiografia de Celso Furtado.
[Filme-documentrio]. P roduo de Joo Vargas e Jos Mariani, roteiro e
direo de Jos Mariani, edio de Helena Lent e Jos Mariani, fotografia
de Guy Gonalves, msica de Aluisio Didier. Rio de Janeiro, Andaluz,
2006. 1 dvd, 73min. color. son.

41

Desenvolvimento e trabalho no Nordeste:

Velha Nova problemtica
Roberto Vras de Oliveira[1]
Nota:
1 Doutor em Sociologia (Universidade de So Paulo). Professor do Departamento
de Cincias Sociais e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da
Universidade Federal da Paraba. Professor do Programa de Ps-Graduao em
Cincias
Sociais
da
Universidade
Federal
de
Campina
Grande.
roberto.veras.2002@gmail.com

42

Introduo

Este ensaio tem como propsito identificar e analisar, em perspectiva

histrica, as dinmicas sociais do trabalho que se estabeleceram no
Nordeste, especialmente em relao reconfigurao socioeconmica da
Regio, empreendida a partir da criao da Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste SUDENE, no final dos anos 1950.
Motivado pela retomada recente de uma agenda de desenvolvimento no
P as e na Regio, caracterizada pela interveno de grandes projetos
pblico-privados, busca-se sob um olhar retrospectivo reconstituir fios
interpretativos que possam contribuir para adensar o entendimento do
momento atual e de suas possibilidades de desdobramentos.
Trabalhamos com a perspectiva terico-metodolgica de que a busca
dos nexos que associam trabalho e desenvolvimento pode se constituir em
um modo fecundo de, em situaes como a brasileira e a nordestina, tratar
das questes que envolvem histrica e atualmente a ambos[2]. assim que
nos propomos a explorar as implicaes recprocas entre as transformaes
socioeconmicas suscitadas por impulsos e padres diversos de
desenvolvimento e as dinmicas sociais do trabalho estabelecidas em cada
um dos principais momentos do processo histrico recente da Regio.
P artimos do pressuposto de que, nas sociedades modernas, no
podemos seno falar de padres de desenvolvimento sob o capitalismo.
Concebemos ideias e situaes que se coloquem para alm e, mesmo, como
contraponto estrita lgica da acumulao de capital, mas no que a
ignorem. Com Harvey (1992) e a Escola da Regulao, admitimos que o
desenvolvimento capitalista comporta regimes de acumulao e modos
de regulao distintos, em contextos temporal e espacialmente diversos.
De Boltanski e Chiapello (2009, p. 35), incorporamos a percepo do
capitalismo em associao com a exigncia de acumulao ilimitada do
capital por meios formalmente pacficos (uma contnua e cumulativa
reposio, no circuito econmico, do lucro obtido com as inverses de
capital) e com o trabalho assalariado (sustentado, de um lado, na existncia
de uma parcela majoritria da populao que, destituda de capital,
necessita vender sua fora de trabalho ao capitalista e, de outro,em um
fundamento jurdico que garanta o carter contratual dessa relao
mercantil). A insero de capitalistas (e trabalhadores) nesse processo
43

requer justificaes morais, visando evidenciar as vantagens coletivas,

definidas em termos de bem comum, com que ela contribui para todos:
chamamos de esprito do capitalismo a ideologia que justifica o
engajamento no capitalismo (BOLTANSKI; CHIAP ELLO, 2009, p. 39).
Entretanto, como tal processo, ao encontrar sua finalidade em si mesmo
(acumulao de capital), tem a capacidade de suscitar prticas coletivas
desvinculadas da esfera moral, sua justificao supe referncia a
construtos de outra ordem, da qual derivam exigncias completamente
diferentes daquelas impostas pela busca do lucro (BOLTANSKI;
CHIAP ELLO, 2009, p. 53). O esprito do capitalismo necessita, para se
perpetuar, daqueles que ele indigna, daqueles que se lhe opem, para
encontrar os pontos de apoio morais que lhe faltam (BOLTANSKI;
CHIAP ELLO, 2009, p. 61).Foi essa capacidade de incorporar a crtica
como justificao, por exemplo, que propiciou ao capitalismo do P sGuerra importar do fascismo e do comunismo um papel mais central ao
Estado na sociedade.
Os autores identificam dois nveis de crtica ao capitalismo. Um,
primrio, que se refere esfera das emoes e da indignao, estando
sempre pronto a brotar impulsivamente. O outro, secundrio, tem carter
reflexivo e argumentativo, sendo capaz de dar sustentao luta
ideolgica. Como principais tipos de crticas na histria do capitalismo,
destacam: sua associao com o desencanto e a inautenticidade; seu carter
de opresso; sua capacidade de gerar misria para os trabalhadores e
desigualdades sociais; e de inspirar oportunismo e egosmo. P ropem,
com isso, uma concepo no determinista do social. O processo de
desenvolvimento capitalista se faz em um jogo dialtico entre a crtica e a
justificao, sendo que um dos principais espaos no qual essa dinmica
se estabelece se refere ao mundo do trabalho.
Assim inspirados, tomamos o trabalho como fonte de questionamentos
prtico-discursivos e alvo de justificaes, que testam e alimentam a
dinmica capitalista: nas hibridizaes e contrapontos entre as formas
salariais e no salariais de relaes de trabalho; na possibilidade das
formas disponveis de trabalho gerarem produo e renda, assim como
suscitarem realizaes scio-profissionais e insatisfaes; na diversidade
de modos de resistncia e de luta conflagrada, especialmente entre
trabalhadores e capitalistas; nos processos de constituio de agncias de
elaborao prtico-discursiva, demarcadas por disputas entre si e por
oposies de classe (com destaque para as organizaes sindicais).
44

Neste texto, abordamos as conexes que historicamente vm se

estabelecendo entre as dinmicas sociais do trabalho e as polticas de
desenvolvimento, no espao nordestino. P ara tanto, lanamos mo de
estudos referidos ao tema, de informaes estatsticas e do suporte de
pesquisas prprias. Na segunda parte, depois desta Introduo,
desenvolvemos uma breve contextualizao da reestruturao da economia
nordestina a partir da interveno da SUDENE, realando o processo de
integrao produtiva com o Centro-Sul e suas implicaes diferenciadoras
no plano interno. Na sequncia, ainda centrados no perodo ureo da
SUDENE, detemo-nos sobre a via nordestina de modernizao das
relaes de trabalho, concluindo com um destaque para o caso do P olo
P etroqumico de Camaari. Na quarta parte, com um foco nos anos 1990 e
na emergncia do fenmeno da guerra fiscal, analisamos seus
desdobramentos para as dinmicas do trabalho, finalizando com o caso do
P olo Txtil-Caladista de Fortaleza. Na parte seguinte, analisamos as
mudanas trazidas com a retomada das polticas de desenvolvimento no
P as e na Regio, nos anos 2000,finalizando com o Complexo Industrial
P orturio de Suape. Conclumos com algumas consideraes.

A questo regional e a SUDENE: uma perspectiva de desenvolvimento

As caractersticas contemporneas das dinmicas sociais do trabalho

no contexto nordestino tm suas razes na formao scio-histrica da
Regio e, sobretudo, nas transformaes trazidas com a SUDENE. Nas
dcadas de 1990 e seguintes, reconfiguraes foram se estabelecendo a
partir de, e modificando tal base.
Guimares Neto (1997) identifica trs fases principais na histria
econmica nordestina: da colonizao metade do Sculo XIX, quando se
constituiu um complexo econmico com base na produo para exportao
de cana-de-acar (e, em seguida, algodo, fumo, cacau etc.), lastreada no
trabalho escravo e complementada com a pecuria extensiva e a agricultura
de subsistncia; de fins do Sculo XIX metade do seguinte, com o
complexo regional passando a se articular comercialmente com outros
espaos regionais, formando o mercado interno brasileiro, entretanto com
crescente perda de espao, fora e internamente, para os produtos do Centro45

Sul (cada vez mais voltado industrializao)[3]; do final dos anos 1950
em diante, quando, como soluo para a questo regional, produto da
crescente discrepncia da economia nordestina diante da pujana
industrial do eixo So P aulo - Rio, teve incio o processo de
transferncia para as regies perifricas, inclusive o Nordeste, de fraes
do capital produtivo, pblico e privado que, explorando novas
oportunidades de investimento nesses espaos, promoveriam uma
integrao produtiva dessas regies, j articuladas comercialmente desde
a fase anterior (GUIMARES NETO, 1997, p. 40).

No plano inter: a questo da integrao produtiva dependente

Com Celso Furtado frente, em 1957, foi criado o Grupo de Trabalho

de Desenvolvimento do Nordeste GTDN, ao qual coube realizar um
diagnstico sobre os entraves ao desenvolvimento da Regio e propor
aes para sua superao. Dentre estas se destacaram: industrializao,
reestruturao agrcola, colonizao, investimento em energia etc.
(GRUP O DE TRABALHO DE DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE,
1967). Da se originou a SUDENE, em 1959.
Com o Banco do Nordeste do Brasil - BNB (criado em 1952)
estabeleceram-se as bases de uma poltica desenvolvimentista para o
Nordeste. P ara Oliveira (1981), essa foi uma estratgia do capital
monopolista sediado no Centro-Sul. At o golpe militar, enquanto o
conflito de classes no se definia, houve alguma disputa sobre o projeto da
SUDENE, envolvendo a burguesia internacional - associada do CentroSul, a burguesia industrial nordestina, a oligarquia agrria algodoeiropecuria e as foras populares. Antes, entretanto, observa a incluso no
P rimeiro P lano Diretor da opo de deduo do imposto de renda das
empresas como medida de incentivo aos investimentos industriais no
Nordeste, sendo proporcional ao porte de cada uma, favoreceu a expanso
monopolista.
Teve incio a Era SUDENE. Na sntese de Arajo (2002, p. 3):
A partir dos anos 60, impulsionadas pelos incentivos fiscais 34/18FINOR e iseno do imposto sobre a renda, principalmente-,
por investimentos de empresas estatais do porte da Petrobrs (na

46

Bahia e Rio Grande do Norte) e da Vale do Rio Doce (no

Maranho), complementados com crditos pblicos (do BNDES e
BNB, particularmente) e com recursos prprios de importantes
empresas locais, nacionais e multinacionais, as atividades urbanas e dentro delas, as atividades industriais - ganham crescentemente
espao no ambiente econmico do Nordeste e passam a comandar
o crescimento da produo na regio, rompendo a fraca dinmica
preexistente.

O eixo da indstria da Regio se deslocou da produo de bens de

consumo no-durveis (txteis, calados, vesturio, alimentos) para a
produode bens intermedirios. Nesse contexto, ganharam destaque o
P olo P etroqumico de Camaari, sediado na Bahia, e o Complexo Mineirometalrgico, no Maranho. Houve modernizao tambm de espaos
agrcolas (reas de irrigao) e dos servios urbanos (regies
metropolitanas). Mas, persistiram no Semirido, a agricultura de
subsistncia e a pecuria extensiva e cresceu, nas cidades, uma economia
de base informal (GUIMARES NETO, 1997). Entre 1967 e 1989,
enquanto a indstria elevou seupeso no P IB regional de 22,6% para
29,3% e o setor de servios, de 49,9% para 58,6%, a agropecuria encolheu
de 27,4% para 18,9% (ARAJO, 2002).
No conjunto, a economia regional acompanhou o desempenho da
economia brasileira, entre 1960 e1993, ora acima ora abaixo. Segundo
Gomes e Vergolino (1995), de 1960 a 1967, o Nordeste cresceu mais do
que o Brasil, com taxas mdias anuais de 4,4% e 3,9%, respectivamente.
Entre 1968 e 1973, no Milagre Brasileiro, a situao se inverteu, com
taxas, correspondentes, de 7,2% e 10,9%. No perodo do choque do
petrleo, de 1974 a 1980, ocorre nova inverso, com 7,4% para o
Nordeste e 6,8% para o Brasil. Nos anos de crise da dvida, de 1981 a
1983, as taxas foram, na mesma ordem, de 2,6% e -2,2%. De 1984 a 1986
(com a economia em rpida recuperao), o Nordeste segue crescendo mais,
com 10,1%, e o Brasil, 7,0%. Finalmente, de 1987 a 1993 (estagnao
econmica e elevada inflao), a Regio volta a crescer menos, com -0,5% e
0,5%, respectivamente. No conjunto da srie, de 1960 a 1993, as taxas
mdias de crescimento anual se mantiveram prximas: 5,5% no Nordeste e
5,6% no Brasil.
Segundo Oliveira (1981, p. 125), o resultado desse processo foi a
integrao dependente: ainda quando os resultados do programa de
industrializao deixem a desejar em termos de criao de empregos, ou que
se afastem do padro labour intensive que preconizava a SUDENE nos
47

seus primrdios, inegvel que a economia do Nordeste integrou-se

completamente economia nacional.TambmArajo (2002), citando dados
da SUDENE e BNB, de 1992, atesta que a expanso industrial do
Nordeste, de 1960 a 1980, baseou-se em investimentos de capitaisdo
Centro-Sul.
P ara Lima (2004), a indstria da Regio passou a contar com o
tradicional e decrescente setor de bens no durveis e o emergente setor de
bens intermedirios. Na nova diviso regional do trabalho, coube-lhe o
papel produtor de insumos para a indstria do Sudeste. Assim, de uma
periferia no interior da economia capitalista mundial, como o conjunto do
Brasil, o Nordeste transformou-se em um espao perifrico no interior da
economia nacional (GUIMARES NETO, 1997, p. 56).

No plano intra: implicaes diferenciadas

Gomes e Vergolino (1995) identificam, no novo espao econmico

nordestino, a formao de quatro sub-regies principais. A primeira rene
as reas metropolitanas de Salvador, Recife e Fortaleza, onde se concentrou
a maior parte dos grandes projetos industriais: o polo txtil e de
confeces do Cear; as indstrias de fiao e tecelagem, metalmecnica,
qumica, papel e celulose, em P ernambuco; o P olo P etroqumico de
Camaari, na Bahia. O peso do conjunto dessas reas passou de 1970 a
1992, de 26,4% para 46,7% do P roduto Interno Bruto - P IB da Regio. A
segunda abrange a Zona da Mata, incluindo a costa oriental e quase todo o
Maranho. Nesta, destaca-se a agroindstria sucroalcooleira, alm do
cacau, na Bahia, e do babau e madeira, no Maranho, alm do turismo
(emergente) e uma base industrial e de servios (nas capitais no
metropolitanas). A terceira corresponde ao Semirido, onde historicamente
se concentrou uma economia de baixa produtividade, baseada na pecuria
extensiva e na agricultura de subsistncia, contando ainda com o
agravante das secas cclicas. Seu peso no P IB regional passou de 43,18%,
em 1970, para 31,5%, em 1988. A quarta compreende os principais polos
de irrigao, onde desponta uma agroindstria moderna, com destaque para
a rea do Au, no Rio Grande do Norte, de Corredeiras do So Francisco,
na Bahia, e do Serto do So Francisco, em P ernambuco, onde os produtos
48

cultivados (uva, manga, melo, aspargo e outros) so destinados

majoritariamente para o mercado extrarregional.
Lima (2004) destaca como principais polos resultantes das polticas
desenvolvimentistas: o P olo P etroqumico de Camaari, criado nos anos
1970, sendo puxado pela P etrobrs; o Complexo Agroindustrial de
P etrolina e Juazeiro, criado na dcada de 1970, a partir de grandes projetos
de irrigao, com foco nas exportaes; os Cerrados do Oeste da Bahia, que
a partir dos anos 1980 vm se dedicando produo e processamento da
soja, dali se expandindo para o P iau, Maranho e Tocantins; o P olo
Txtil/Confeces de Fortaleza, que se formou entre1970 e 1985; o P olo
Mineiro-Metalrgico do Maranho, que surgiu em articulao com o
P rograma Grande Carajs, a Companhia Vale do Rio Doce e investimentos
estrangeiros.
Os investimentos se concentraram em grandes projetos industriais,
agrcolas ou de servios, revertidos na forma de polos, complexos,
distritos industriais, arranjos produtivos, a partir dos quais se
constituram os vnculos da economia regional com os capitais e mercados
extrarregionais, com as reas dinmicas passando a coexistir com grandes
sub-regies estagnadas (GUIMARES NETO, 1997). Em geral, resultaram
de associaes entre Estado e capitais privados local, nacional e
internacional. Conforme evidenciou Arajo, Souza e Lima (1997) foram
definidos sob influncia de acordos polticos com elites regionais. Nessa
condio, constituram-se se diferenciando das atividades tradicionais,
entretanto mantendo uma capacidade de irradiao limitada[4]. P ara
Arajo (2002), ao lado das atividades modernas, persistiram reas de
resistncia mudana (as zonas cacaueiras, canavieiras e o semirido),
sendo dominadas por velhas estruturas sociais, com restrito acesso terra
e aos fundos pblicos. No novo arranjo, novos contrastes, desequilbrios,
desigualdades foram produzidos, no obstante a melhora nos indicadores
sociais, com a pobreza perseverando: No Nordeste, o crescimento
econmico fez triplicar o P IB (de US$ 20,8 bilhes em 1970 atingiu US$
65,3 bilhes em 1993, medidos a preos de 1993 pela SUDENE),
enquanto o produto per capita apenas duplicou no mesmo perodo
(passou de US$ 740 para US$ 1.486) (ARAJO, 2002. p. 30).

A SUDENE e a Via Nordestina de Modernizao das Relaes de

49

Trabalho

Entre a homogeneizao e a heterogeneidade nas relaes de trabalho

As transformaes econmicas, institucionais, polticas, empreendidas

no Nordeste, sob o guarda-chuva da SUDENE, impactaram fortemente nos
padres de relaes de trabalho. Entretanto, a emergncia de novas formas
se fez reconfigurando as anteriormente existentes, produzindo um novo
arranjo.
As heranas do trabalho escravo e da estrutura fundiria baseada no
latifndio, associadas ao longo processo de incorporao do trabalho
assalariado e grande disponibilidade de mo de obra, entre outros
aspectos, condicionaram a manuteno, mesmo com os novos projetos, de
relaes espoliativas de trabalho e de baixos nveis de remunerao
(GUIMARES NETO, 1997).
Ao priorizar investimentos em setores intensivos em capital, o modelo
da SUDENE contribuiu para a constituio de um segmento destacado e
reduzido de trabalhadores relativamente qualificados e bem remunerados
(OLIVEIRA, 2003a). Na outra mo, resultou na queda relativa da demanda
de mo de obra nos ramos industriais tradicionais, intensivos em mo de
obra, predominantes anteriormente (ARAJO; SOUZA; LIMA, 1997). No
conjunto, segundo Arajo (2002), houve uma expanso do assalariamento
na Regio, atingindo prioritariamente as zonas urbanas (com a expanso da
indstria e dos servios), mas tambm as zonas rurais (tanto as antigas, a
exemplo da cana-de-acar, como as novas regies de investimento
agroindustrial).
Quanto ao setor pblico, que sempre desempenhou importante papel
na determinao no emprego, na gerao de demanda e, consequentemente,
no produto, teve importante crescimento at meados da dcada de 1980,
quando comeou a declinar (GOMES; VERGOLINO, 1995, p. 67-70).
Alteraes de perfil scio-profissional tambm teriam acontecido nas
classes mdias (por exemplo, com a queda no nvel de remunerao dos
funcionrios pblicos[5] e com a emergncia de profissionais da
informtica, do marketing, da administrao de empresas estatais e
privadas etc.). Surgiram novas geraes de empresrios industriais e de
50

servios, inclusive oriundas das velhas oligarquias (ARAJO, 2002).

P ara os que no conseguiam se alocar nas velhas e novas
oportunidades de trabalho assalariado restaram sempre as opes do
auto-emprego ou da migrao. Sendo que, muitas vezes, uma redundava na
outra. O trabalho autnomo, informal,no s continuou sendo um refgio
ao desemprego nas reas urbanas nordestinas, como foi intensificado nesse
novo processo de industrializao da Regio. Quanto migrao, Arajo
comenta (2002, p. 33): entre 1960 e 1980, estima-se que deixaram a
regio cerca de quatro milhes de nordestinos.
Com isso, dinmicas tradicionais permaneceram ao mesmo tempo em
que novos atores sociais emergiram (CARVALHO, 1989), sob um contexto
socioeconmico marcado por discrepncias de renda e de formas de
insero produtiva.

A ponta mais avanada do moderno e suas imbricaes com o

atraso

Conforme Oliveira (2003a, p. 63), at os anos 1950, pesava sobre a

Bahia o domnio de uma poderosa oligarquia, composta por fazendeiros
(do tabaco, do acar e, depois, do cacau), exportadores e importadores,
sendo comandados pelos banqueiros. Tratava-se de uma forma
predominantemente pr-capitalista na sua base, embora o excedente
tomasse a forma capitalista do capital bancrio.
Mas, no incio dos anos 1950, comeou um processo de impactantes
mudanas, com a explorao de petrleo no Recncavo Baiano, com a
instalao da refinaria de Mataripe da P etrobrs (depois Landulpho
Alves). P ara Oliveira (2003a), apesar de certa dinamizao na economia da
regio (especialmente com o crescimento da construo civil), no passou,
contudo, de um quase-enclave, s vindo a adquirir maior articulao
com outros ramos industriais a partir dos anos 1970, com a implantao do
Complexo P etroqumico de Camaari.
A Bahia foi a maior beneficiada com os incentivos da SUDENE, tendo
recebido parcelas expressivas desses, especialmente nos ramos
metalrgico, de extrao mineral, mecnico, de borracha, qumico. A
construo do Centro Industrial de Aratu preparou as bases da nova
51

industrializao baiana. Ao Estado, coube a concesso de terrenos, gua,

rede de esgotos, energia eltrica, sistemas virios e porturios. Nessa base
foi implantado o Complexo de Camaari, apoiando-se em capitais estatais
(incentivos do Finor, investimentos da P etrobrs, emprstimos do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES, reduo de
impostos) e privados nacionais e multinacionais (OLIVEIRA, 2003a).
Esses investimentos elevaram a participao da indstria no P IB estadual,
de 12%, em 1960, para 30%, em 1990. Em 1989 era responsvel por 25 mil
empregos diretos e 31 mil indiretos, reunindo 19,6% do emprego
industrial do estado (LIMA, 2004).
O perfil do emprego na Regio Metropolitana de Salvador mudou
radicalmente, entre 1940 e 1970: na agricultura, caiu de 23,6% para
5,7%da P EA; na indstria, passou de 16,5% a 26,1%; no tercirio, tambm
cresceu de 59,9% para 68,2%. No perodo, as taxas de crescimento anual do
emprego foram de -0,96% na agricultura, 5,4% na indstria e 4,3% no
tercirio. Uma nova dinmica concentracionista de renda se estabeleceu,
sendo tambm segmentadora quanto ao perfil dos trabalhadores, com
clivagens salariais, de gnero, de gerao, de qualificao (OLIVEIRA,
2003a).
Em estudo publicado originalmente em 1987, Oliveira (2003a) avalia
as implicaes de tais transformaes para as classes e suas representaes.
No pr-64, com a implantao da P etrobrs no Recncavo, os conflitos de
classe tinham sido mascarados pelo carter corporativista da relao
entre a empresa (estatal) e os trabalhadores - influenciados pelos ideais
populistas e nacionalistas. Somava-se a isso o fato de que ser empregado
da P etrobrs naquele contexto passou a ser a aspirao mxima na Bahia
(OLIVEIRA, 2003a, p. 61).
Com o golpe de 1964, na perspectiva da aliana de classes que passou
a dar sustentao SUDENE, as novas empresas, no discurso hegemnico,
deslocavam-se para a Regio para ajudar o Nordeste. A oligarquia
bancria baiana conseguiu, como nenhuma outra no Nordeste, fusionarse com os novos interesses (OLIVEIRA, 2003a, p. 66). Ao mesmo tempo,
surgiram as novas classes mdias, materializadas na incorporao, na
nova base socioeconmica, de tcnicos, engenheiros, qumicos, gerentes,
administradores, planejadores etc. Como, pela via do Estado e das grandes
empresas, produziu-se uma homogeneizao nacional na remunerao dos
seus tcnicos, esse foi um fator de diferenciao social na regio.
P oliticamente, sua importncia derivava da condio de mediadora na
52

relao entre capital, salrio e fundo pblico, resultando em uma superrepresentao das classes mdias, da burocracia e da tecnoburocracia
(OLIVEIRA, 2003a, p. 79).
Sobre os trabalhadores assalariados, o autor destaca a seguinte
configurao: pequeno nmero de operrios, nmero maior de no
operrios e uma marcada diferenciao salarial no interior do que se
poderia chamar a classe operria na Bahia. Isolamento quantitativo e
qualitativo (OLIVEIRA, 2003a, p. 59). Uma combinao entre uma
sempre imensa oferta de mo de obra ( exrcito industrial de reserva), a
incorporao de uma matriz tcnica intensiva em capital e que
desespecializa (com um processo de trabalho baseado na montagem),
associadas a uma dinmica que leva hierarquizao e segmentao nas
relaes de trabalho, resultou em: elevada rotatividade da mo de obra,
baixos salrios, vnculos precrios, forte concorrncia entre os
trabalhadores e entraves para a afirmao de uma identidade de classe.
Outro segmento de trabalhadores envolvia um conjunto nohomogneo de atividades no capitalistas. O assim denominado setor
informal, pela literatura da poca, j havia sido analisado por Oliveira
(2003b): longe de significar uma realidade desarticulada, constituiu-se em
uma relao dialtica com o processo de acumulao que informou a tardia
industrializao brasileira. Fez-se na base do uso intensivo de mo de
obra. Entre os conta prpria ou autnomos, como tambm foram
nominados, destacavam-se vendedores de rua, servios pessoais noestabelecidos, servios de reparao de mercadorias, entre outros
(OLIVEIRA, 2003a, p. 72). O autor cita estudo de P aul Singer (1980), que
calculou em 50% a proporo da fora de trabalho ocupada em Salvador, em
1971, no que denominou de Modo de P roduo Simples de Mercadorias
e Modo de P roduo Domstico, sendo a outra metade vinculada ao
setor capitalista.
Naquele contexto, as possibilidades de reao poltica por parte dos
trabalhadores foram avaliadas por Oliveira (2003a) como uma quaseimpossibilidade, ao se associarem: baixa tradio de organizao
sindical; uma matriz tcnico-social produtora de segmentao e
hierarquizao entre os trabalhadores; e a represso poltica patrocinada
pelo Regime Militar. P ara Druck (1999), os empresrios se viam com as
mos livres para implementarem processos de intensa racionalizao do
trabalho, nos termos do que Alain Lipietz (1988) denominou de
fordismo perifrico. Resultava dali certa homogeneizao fordista dos
53

trabalhadores do P olo, ao mesmo tempo em que contribua para aprofundar

a heterogeneidade do mercado de trabalho, ao demarcar grandes distncias
entre eles e, deles, para com os outros, situados fora do P olo.
Contudo, os novos ares da poltica brasileira da passagem dos anos
1970 aos 1980, tendo nas lutas operrias do ABC P aulista e no novo
sindicalismo que da derivou uma de suas principais expresses[6]
repercutiram no novo segmento da classe trabalhadora baiana, com
destaque para os operrios do Complexo de Camaari. Conforme Druck
(1999, p. 176):
A revitalizao do movimento sindical, sua politizao e suas
prticas de luta e resistncia conquistando algumas vitrias
pontuais, mas importantes foi um processo que tornou mais visvel
o surgimento de uma classe operria moderna. No caso em
questo, o Sindiqumica passa a ser uma grande referncia de
atuao coletiva para os trabalhadores, impulsionando a criao de
novos sindicatos e revigorando outros que, embora com uma
existncia mais antiga e representando segmentos da classe
trabalhadora baiana, ainda se pautavam por uma atuao tmida e
isolada.

Tambm Castro e Guimares (1995) evidenciam que a estratgia das

gerncias de Camaari, no sentido da segmentao socioeconmica dos
novos operrios e, desses, em relao massa de trabalhadores do entorno,
no tivera o mesmo sucesso no campo poltico. Apesarda ausncia de uma
cultura operria na regio e da origem social desses trabalhadores em
setores da classe mdia, as aspiraes dos novos operrios haviam
esbarrado nos limites da carreira fabril e no carter autoritrio da cultura
gerencial[7], favorecendo a emergncia de um discurso antipatronal,
classista, com manifestas expresses de solidariedade frente s demandas
dos demais trabalhadores.
Um novo captulo, no entanto, abre-se no Complexo e no Nordeste,
com as novas estratgias empresariais e polticas governamentais
incorporadas nos anos 1990.

A Crise do Estado Planejador, a G uerra Fiscal e as Novas Formas

do Trabalho Precrio

54

Os 1990 e suas implicaes para o trabalho no Nordeste

Em meados dos anos 1990, Gomes e Vergolino (1995, p. 67-70) fizeram

o seguinte balano da trajetria econmica do Nordeste nas ltimas
dcadas:
Se algum pretendesse resumir em duas frases a histria
econmica do Nordeste nos ltimos 35 anos, talvez escolhesse estas:
(1) a economia nordestina teve um grande dinamismo, de 1960 a
1986 e entrou em perigoso declnio, desde ento; (2) o que
dinmico, no Nordeste, chama-se regies metropolitanas, polos de
irrigao e cerrados o resto, especialmente o Semirido, tem
sido relativamente esttico, estagnado ou em declnio (GOMES;
VERGOLINO, 1995, p. 67-70).

A crise econmica e a adoo de uma poltica recessiva, no incio dos

anos 1980, sustaram o crescimento econmico brasileiro. P ara P ochmann
(2008), uma situao de semiestagnao foi acompanhada por mudanas no
papel do Estado, o qual abriu mo de patrocinar polticas nacionais e de
planejamento. Nos 1990, uma associao entre polticas econmicas de
vis neoliberal e a intensificao dos processos de reestruturao
produtiva, responsveis pela incorporao de inovaes tecnolgicas e
gerenciais, produziram uma generalizada crise do emprego em todo o pas,
com crescente elevao do desemprego aberto e das ocupaes noassalariadas. Em contrapartida, houve o decrscimo do assalariamento,
especialmente daquele com carteira assinada, em relao ao total da
ocupao (P OCHMANN, 2008, p. 59).
Essas transformaes seguiram uma tendncia global. P ara Harvey
(1992), com a acumulao flexvel, produzia-se uma crescente
segmentao nas relaes de trabalho. Aos empregados regulares (em
proporo decrescente), impunha-se a flexibilizao das funes e da
jornada de trabalho. Em contraste, cresciam os tipos de trabalho perifricos
(emprego em tempo integral com baixa qualificao, parcial, temporrio,
subcontratado), revivendo sistemas antigos (trabalho domstico,
artesanal, familiar, paternalista).
Sobre a Amrica Latina, a flexibilizao das relaes de trabalho, como
notou Toledo (1997), no pode ser compreendida sem considerar o papel
exercido pelo Estado. A adeso ao neoliberalismo foi, quanto a isso,
essencial. Quanto ao Brasil, segundo Castro e Leite (1994), Antunes
55

(1997), entre outros, se na dcada de 1980 foi possvel observar-se

algumas inovaes tecnolgicas e organizacionais no parque industrial
brasileiro, somente a partir de 1990 tal processo se intensificou, com a
adoo no pas de medidas de liberalizao e privatizao da economia.
Esse quadro repercutiu ainda mais fortemente no Nordeste, visto que a
participao do Estado na economia, direta (investimentos em
infraestrutura e empresas estatais) e indiretamente (incentivos ao capital
privado, gerao de demanda, gerao de emprego), passou, com as
polticas da SUDENE, a ter um peso ainda mais decisivo. P ara Gomes e
Vergolino (1995), deve-se ressaltar o fato de que o encolhimento do
governo ocorreu, na Regio, de modo mais rpido, em comparao com o
resto do pas. A SUDENE e as polticas de desenvolvimento regional
sofreram crescente desgaste, at sua extino em 2001. No seu lugar foi
criada, com funes mais modestas, a Agncia de Desenvolvimento do
Nordeste ADENE.
Arajo, Souza e Lima (1997), com base em dados da P esquisa Mensal
de Emprego, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica- IBGE,
evidenciaram que as taxas de desemprego das Regies Metropolitanas de
Recife e Salvador permaneceram de 1982 a 1994, em patamares bem acima
dos verificados para as demais Regies Metropolitanas RMs (Belo
Horizonte, Rio de Janeiro, So P aulo, P orto Alegre). Observaram, ainda, se
apoiando em dados da P NAD/1995: enquanto no Sudeste cerca de 44% da
populao ocupada no contribuam para a P revidncia Social,
noNordeste essa proporo era de 75,8%; o percentual de empregados com
carteira assinada sobre o conjunto da populao ocupada foi, para o
Sudeste, de 40% e, para o Nordeste, de15,6%. Em ambos os casos,
sobressai a perpetuao de um grau bem maior de informalidade na
economia nordestina.
Nas regies industriais mais dinmicas da Regio, os impactos no
trabalho foram contundentes. No caso do P olo de Camaari, as
privatizaes, uma maior internacionalizao e a incorporao de novos
padres tecnolgicos e de gesto desencadearam, desde o incio da dcada,
intensa reestruturao empresarial, com fuses e aquisies, extino de
setores, cargos e nveis de chefia e gerncias. Conforme Druck (1999, p.
183), com a incorporao do recurso terceirizao e do modelo da
qualidade total, os empresrios buscaram responder a desafios
econmicos (referidos s novas condies internas e externas de
mercado) e polticos (relacionados s presses e mobilizaes dos
56

trabalhadores e de seus sindicatos. Com o resultado, veio o desemprego

com o P olo chegando a atingir um nvel de emprego correspondente a
cerca de 1/3 do mximo alcanado nos anos de 1980 (ALMEIDA, 2008,
p. 42).
Mas os novos processos tambm produziram incremento nos
investimentos e na oferta de empregos em alguns setores da economia da
Regio (com destaque para os intensivos em mo de obra). Segundo Saboia
(2001), a associao entre a reestruturao produtiva (que atingiu,
sobretudo, as regies industriais mais dinmicas do pas, produzindo
desemprego e precarizao do trabalho) e a implementao da guerra
fiscal[8] (que envolveu estados e municpios na disputa por novos
investimentos) teve como uma de suas conseqncias o deslocamento de
plantas industriais do Centro-Sul para o Nordeste, com destaque para o
Cear, que teve seu perfil econmico alterado[9]. Britto e Cassiolatto
(2000) evidenciam como fatores de atrao, os incentivos fiscais
concedidos e o baixo custo da mo de obra. Almeida (2008, p. 44), se
referindo ao caso da Bahia, observou: o caso mais evidente foi o da
indstria caladista; o mais espetacular, a atrao do novo complexo
automobilstico da Ford para Camaari. Lima (2002) destacou que, para as
populaes locais - condicionadas historicamente a escassas
oportunidades de emprego e baixo padro de remunerao -, os novos
investimentos representaram oportunidades antes no existentes.
Outra frente de novos investimentos no Nordeste, o turismo, foi
impulsionado pelo P rograma de Desenvolvimento do Turismo no
Nordeste - P RODETUR/NE, criado em 1994, contando com recursos do
Bando Interamericano de Desenvolvimento - BID e execuo pelo BNB,
com foco nas reas de praias e nas capitais. P ara Dantas e Silva (2009), os
estados mais favorecidos entre 1995 e 2003 foram Bahia e Cear, juntos
reunindo 51% dos recursos. Mas, os rendimentos do trabalho gerados no
setor situaram-se na mdia em nveis bem muito baixos, com apenas 6,1%
dos ocupados na faixa de 5 ou mais salrios mnimos e 6,3% na faixa de 3 a
5 salrios mnimos.
Em um contexto de elevado desemprego, para muitos restaram as
tradicionais opes do autoemprego e da migrao. Embora o trabalho
autnomo quase sempre implique em precariedade (baixa remunerao,
instabilidade, falta de proteo social), uma economia pujante pode
florescer de iniciativas como essas. Foi o caso do P olo de Confeces do
Agreste de P ernambuco[10], que se estabeleceu como um aglomerado
57

produtivo e comercial do setor de confeces, a partir dos anos

1950/1960, com as Feiras da Sulanca, em Santa Cruz do Capibaribe,
Caruaru e Toritama, mas se estendendo em seguida por dezenas de
municpios do entorno. Desenvolveu-se lentamente, at que, a partir do
final dos anos 1990, vem incorporando novasestruturas comerciais e
modernizao produtiva e institucional, quando passou a ser denominado
P olo, em lugar de Feira da Sulanca. Destaque-se que no resultou dos
incentivos da SUDENE, nem da guerra fiscal, ao contrrio foi sendo
gestado com base no trabalho familiar, domiciliar e informal. Estimativas
de Raposo e Gomes (2003) indicavam, no comeo dos anos 2000, a
existncia de 12 mil unidades produtivas[11], dentre as quais apenas 8%
formalizadas. Ao todo empregavam, direta e indiretamente, por volta de 76
mil pessoas e produziam 57 milhes de peas por ms.
Quanto aos movimentos migratrios, nesse perodo se intensificam os
fluxos em direo aos novos polos dinmicos da economia nordestina.
Arajo, Souza e Lima (1997, p. 72), se referindo ao caso de P etrolina como
exemplo, chamaram a ateno, no entanto, para os problemas sociais da
resultantes: P olo que atrai migrantes, na maior parte de municpios
vizinhos, a cidade convive com altos ndices de desocupao,
subemprego, criminalidade. Considerando- se a elevada concentrao da
estrutura produtiva regional nas RMs de Salvador, Recife e Fortaleza,
estas, segundo avaliou Fusco (2012, p. 102), mesmo no tendo
apresentado bom desempenho econmico na dcada de 1990,
contriburam para reter muitos migrantes que, do contrrio, teriam
seguido a tradio de se deslocar para os centros mais dinmicos da
economia nacional. Isso, em um contexto de aumento no fluxo migratrio
na Regio em razo das grandes secas que assolaram o semirido entre
1990-1993 e 1998-1999.

A guerra fiscal como nova poltica de desenvolvimento: o caso

emblemtico do Cear

O setor de vesturio, no obstante as inovaes tecnolgicas,

continua intensivo em mo de obra. Diante da crescente concorrncia
internacional, os processos de reestruturao produtiva visaram o
58

incremento da subcontratao e o deslocamento das plantas industriais

para regies com menores custos de produo, sobretudo com mo de obra
barata, baixa tradio de regulao dos mercados e ausncia de organizao
sindical. Foi o que ocorreu com a indstria txtil/confeces e caladista
de So P aulo e do Sul, gerando um movimento de deslocamento de plantas
industriais para o Nordeste, sendo a guerra fiscal seu instrumento e o
Cear, seu principal destino.
O Cear foi um dos principais beneficiados com as polticas da
SUDENE. Segundo Lima (1994), entre 1963 e 1990, a Bahia teria
barganhado 29,4% dos recursos daquele rgo, P ernambuco, 17,5% e
Cear 16,0%. Neste ltimo caso, o foco recaiu sobre os setores txtil e de
vesturio. No conjunto da produo regional, a indstria txtil havia
perdido importncia com as polticas desenvolvimentistas e a crise na
produo regional de algodo. Mas, ao mesmo tempo, havia passado por
intenso processo de modernizao. Nesse processo, seu eixo mais
dinmico foi deslocado da RM de Recife para a RM de Fortaleza: Em
1991, segundo o Sindicato da Indstria de Confeces do Cear, o plo
cearense reunia cerca de 3.000 empresas, gerava 60.000 empregos diretos e
era responsvel por 12% do ICMS do Cear (LIMA, 1994, p. 67).
Desde 1986, um novo ambiente poltico e institucional estava sendo
criado com a eleio de Tasso Jereissati, para governador. Visando os
setores que se encontravam sob impacto da concorrncia internacional, o
governo estadual se lanou em uma ofensiva para convencer empresas do
Centro-Sul das vantagens de investirem no Cear: infra-estrutura,
prdios, iseno fiscal, mo-de-obra abundante, treinamento e qualificao
de trabalhadores, baixa organizao sindical desses trabalhadores e a
possibilidade de terceirizao da produo em cooperativas (LIMA,
2002, p. 52).
A prioridade era atrair as cadeias produtivas txtil/confeces e de
calados. Os incentivos foram concedidos de modo inversamente
proporcional distncia da capital, visando a interiorizao da indstria
no estado. Foram projetados pequenos distritos industriais ao longo das
principais estradas que ligam o interior a Fortaleza. Entretanto, os
investimentos no deixaram de se concentrar na RM de Fortaleza (LIMA,
2002; DANTAS; SILVA, 2009). De acordo com Dantas e Silva (2009),
baseando-se em dados do IP LANCE, a participao dos setores de fiao,
tecelagem e caladista no P IB do Cear passou de 1970 para 1997, de
18,6% para 27,4%.
59

Um diferencial da iniciativa cearense, naquela ocasio, foi a oferta da

possibilidade da subcontrao via cooperativas de produo,
incentivadas pelo governo, as quais visavam garantir mo de obra ainda
mais barata, ao eliminar custos com encargos trabalhistas. Ao estado
caberia: a construo de galpes para serem cedidos s cooperativas, mas
permanecendo como propriedade do estado; a articulao das parcerias,
responsveis pelo fornecimento da matria-prima e pela compra do
produto, sendo garantia de mercado; a arregimentao e qualificao da
mo de obra; o acompanhamento tcnico do processo de organizao das
cooperativas. Quanto s empresas que aceitassem ser parceiras caberia a
funo de prover os dois elos que faltavam nas atividades produtivas de
pequeno porte: a tecnologia o aperfeioamento dos produtos e processos
e o acesso ao mercado(LIMA, 2002, p. 56). As cooperativas induzidas
pelo estado deveriam ser a principal base de constituio dos
minidistritos industriais situados no interior do estado. Em troca da
gerao de emprego e renda e da desconcentrao da atividade industrial, a
iniciativa governamental se disps a favorecer a flexibilizao da
legislao trabalhista.
Em 1991, foi implantado o P olo Confeccionista de Baturit, distante
50 km de Fortaleza, com base em investimentos de um grupo Taiwans, no
apoio do governo do estado e de prefeituras da regio e, a partir de 1994,
na terceirizao de 15 cooperativas de produo (com 45 pontos de
fabricao), alm do suporte tcnico de rgos como o Servio Nacional de
Aprendizagem Industrial - SENAI e o Servio Brasileiro de Apoio s
Micro e P equenas Empresas - SEBRAE. A maioria das cooperativadas era
constituda de mulheres. A organizao, elaborao dos estatutos e
indicao das diretorias, era feita por agentes do estado e dos municpios
envolvidos. Em 1997, o grupo Taiwans resolveu concentrar as
cooperativas no municpio de Araripe, na sede da fbrica, com os
cooperativados agora organizados em clulas de produo na fbrica.
Algumas trabalhadoras reagiram, com o apoio da P astoral Operria da
Igreja Catlica, acionando a empresa na Justia do Trabalho, que
considerou haver relao assalariada disfarada. Em 1998 a empresa fechou
as cooperativas (LIMA, 2002, p. 71). Tambm foram criadas cooperativas
de produo no setor caladista, a partir de 1995, com a transferncia de
indstrias para municpios do serto central do estado. Tratou-se de um
modelo mais concentrado, no qual todas as empresas mantinham
funcionrios prprios, responsveis pela superviso e controle de
60

qualidade (LIMA, 2002, p. 74). O trabalho era taylorizado e parte do

processo produtiva era quarterizado para trabalhadores domiciliares do
entorno.
Influenciado pelo modelo cearense, tal estratgia foi implementada
tambm na P araba, no Rio Grande do Norte e em P ernambuco, envolvendo
os setores caladistas e de confeces. De um ponto de vista conclusivo,
Lima (2002, p. 109) observa:
No Nordeste, o novo proletariado formado por trabalhadores
que circulam entre cooperativas e unidades industriais, em suas
distintas formas unidades fabris, empresas terceirizadas,
cooperativas tem significado a incluso de partes da populao,
que vivia numa economia de subsistncia, produo capitalista e
ao consumo, a partir de ganhos monetrios relativamente regulares.
Todavia, a incluso insere-se num contexto de flexibilizao da
produo e das relaes de trabalho, o que resulta em formas
precarizadas de assalariamento com direitos restritos ou sem
direito algum.

A Nova Q uesto do Desenvolvimento, o Nordeste e as Perspectivas do

Trabalho

O PAC no Nordeste e a nova situaodo trabalho

O Governo Lula inaugurou um perodo de recuperao econmica, com

repercusses positivas sobre o trabalho. Mesmo com a crise global de
2008 e seus efeitos sobre o P IB[12], o mercado de trabalho vem se
mantendo estvel. Um novo discurso desenvolvimentista, ao mesmo tempo
realando o compromisso com a gerao de emprego e renda e a
estabilidade macroeconmica (P GO;CAMP OS NETO, 2008), comeou a
ser anunciado desde o final do primeiro mandato, em 2006, mas seu
emblema maior, o P rograma de Acelerao do Crescimento - PAC, s foi
lanado em 2007.
Objetivou-se, por meio de investimentos principalmente em
infraestrutura, aumentar a produtividade das empresas, estimular
61

investimentos privados, gerar emprego e renda e reduzir as desigualdades

regionais. At 2010, foram investidos mais de R$ 600 bilhes, oriundos
do Governo Federal, de empresas estatais e do setor privado, com destaque
para os setores de energia, transporte, habitao, saneamento, recursos
hdricos, alm de programas de impacto social, como o Minha Casa
Minha Vida (habitao) e o Luz para Todos (distribuio de energia
eltrica). A participao do investimento total no P IB passou de 16,4%, em
2006, para 18,4%, em 2010 (BRASIL, 2010). Em 2010, foi lanado o PAC
2, reafirmando os eixos anteriores (BRASIL, 2012). Batista Jnior (2007)
assim registrou sua impresso, no momento, sobre a mudana de orientao
na poltica econmica: pode ser excessivamente cautelosa ou lenta, mas
ela significativa. O governo Lula est migrando aos poucos para o
desenvolvimentismo, talvez um desenvolvimentismo light .
Os indicadores econmicos e sociais que, a partir de 2004, passaram a
apresentar tendncias sistematicamente positivas, podem ser creditados
duplamente ao novo dinamismo econmico e s novas condies polticas,
incluindo certa reativao das lutas salariais e sindicais. No balano feito
por Baltar e Krein (2013, p. 284),
O crescimento do PIB ficou mais forte, a inflao diminuiu,
cresceu muito o emprego formal e recuperou-se o poder de
compra da renda do trabalho. Fortes aumentos do valor do salrio
mnimo e reajustes das categorias profissionais maiores do que a
inflao, fizeram com que a elevao do poder de compra da renda
do trabalho acontecesse com diminuio das diferenas entre
trabalhadores. Foi a primeira vez, desde 1960, que um aumento
substantivo da renda do trabalho ocorreu com diminuio do ndice
de GINI.

Esse novo contexto favoreceu a retomada do crescimento econmico no

Nordeste. Tal situao resultou, de um lado, do incremento da capacidade
de consumo, favorecido pelo aumento das transferncias monetrias
federais para o Nordeste e em proporo mais elevada do que para as
demais regies[13], assim como pela adoo de uma poltica de valorizao
do salrio mnimo[14] e pelos reajustes das categorias profissionais acima
da inflao. De outro lado, derivou do incremento nos investimentos
pblicos e privados. Em balano recente sobre os grandes projetos
federais nos estados nordestinos, para o perodo 2008 e 2009, Lima e
Caldas (2013) indicam como reas prioritrias: rodovias, ferrovias, portos,
aeroportos, saneamento bsico e habitao, gasoduto, recuperao e
transposio do So Francisco, parques elicos, hidroeltricas,
62

termeltricas; e concluem que houve uma concentrao nas RMs de

P ernambuco, Bahia e Cear, entretanto destacando a primeira, em razo dos
investimentos no Complexo Industrial P orturio de Suape.
Entre 1999 a 2009, enquanto o Brasil teve o nmero de empregos
formais ampliado em 64,9%, para o Nordeste esse percentual foi de 77,5%
(LIMA;CALDAS, 2013). P ara Dda (2011), de acordo com a P NAD 2009,
entre 1992 e 2009, a renda per capita do Nordeste cresceu 84% e a do
Brasil, 59%.
Mas, o Nordeste continua socialmente diferenciado, ao manter
elevados ndices de desigualdade e de pobreza. Entre 2001 e 2008, com
base em dados da P esquisa Nacional por Amostra de Domiclio - P NAD,
Arajo e Lima (2010) calcularam que a taxa de informalidade[15] no
Nordeste passou de 72,3% para 66,1%, enquanto no Sudeste caiu de
43,3% para 37,1%. Quanto ao rendimento mdio mensal do trabalho, entre
2004 e 2008, a preos de setembro de 2008, passou de R$ 439 para R$
568, no Nordeste, e de R$ 975 para R$ 1.123, no Sudeste.
Falvo (2013) observa que, apesar dos programas sociais e dos
incentivos governamentais, a pobreza continua marcando a paisagem
nordestina. Falvo e Siqueira (2008, p. 109), baseando-se em dados do
IBGE, chamam a ateno para o contraste entre as RMs e o Interior. Cerca
de 40% da P opulao Economicamente Ativa - P EA de P ernambuco e do
Cear se encontram concentradas em suas respectivas RMs, sendo esse
percentual de 30%, no caso da RM de Salvador. Enquanto isso, no Interior,
cerca de 50% da P EA permanece vinculada s atividades agrcolas, a
maioria vivendo em estado de pobreza.
Acompanhando os dados da P esquisa Mensal de Emprego do IBGE,
referida a seis RMs do P as, podemos avaliar melhor, comparativamente, a
estrutura ocupacional das de Salvador e Recife (nicas includas na base
da P ME).
Na Tabela 01, observa-se que, apesar da queda sistemtica nas taxas de
desocupao no total das RMs, acompanhada pelas RMs de Recife e
Salvador, entre fevereiro de 2003 e de 2013, estas ltimas se mantm
sempre em nveis mais elevados do que para o total[16]. Com as novas
dinmicas dos movimentos migratrios (seja no sentido da intensificao
dos fluxos que saem da zona rural e das cidades do interior em direo s
grandes cidades, incluindo as regionais fenmeno particularmente
evidenciado nos anos 1990; seja com as migraes de retorno do Sudeste,
que tambm tm como principais destinos as grandes cidades fenmeno
63

que ganha fora nos anos 2000), mesmo com maiores oportunidades de
emprego formal nas grandes cidades da Regio, o trabalho informal ganha
novos impulsos (FUSCO, 2012).
Tabela 01 - Taxa de desocupao por regio metropolitana (% ) - fevereiro de
2003 a janeiro de 2014

FONTE: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego.

Quanto Tabela 02, referida distribuio da populao ocupada por

grupamentos de atividade, de 2003 a 2014, vrios aspectos chamam a
ateno, entre eles: o peso da indstria caiu para as RM de Recife e
Salvador e para o total das RMs, mas as primeiras se mantm bem abaixo
desse ltimo; o peso do setor de construo civil cresce sensivelmente na
RM de Recife (resultado dos investimentos em Suape e outros); o peso dos
servios prestados a empresas e outros servios registra importante
aumento para as RMs de Recife e Salvador (provavelmente, com a
intensificao dos processos de terceirizao, no que se refere a servios a
empresas, em conformidade com o que sugere Falvo, 2013); o peso dos
servios domsticos cai em todos os casos, embora nas RMs nordestinas se
mantenha em nveis mais elevados. Como tendncia geral, Falvo (2013, p.
66), com base em dados da P esquisa de Emprego e Desemprego/ Fundao
Sistema Estadual de Anlise de Dados/ Departamento Intersindical de
Estatstica e Estudos Socioeconmicos - P ED/Seade/Dieese, indica: em
2005, o setor tercirio empregou cerca de 80,0% do total de trabalhadores
nas RMs de Salvador e de Recife e 70,0% na RM de Fortaleza, o que mostra
o fraco potencial da indstria instalada na criao de postos de trabalho.
Tabela 02 - Distribuio da populao ocupada, por regio metropolitana,
segundo grupamentos de atividade (% ) - fevereiro de 2005 a fevereiro de 2013

64

FONTE: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego.

Da Tabela 03, voltada distribuio da populao ocupada segundo a

posio na ocupao, entre 2005 e 2013, a um crescimento da proporo de
empregados com carteira de trabalho assinada no setor privado (mais
expressivo em Recife e Salvador), corresponderam quedas nos percentuais
dos empregados sem carteira de trabalho assinada no setor privado e
dos Trabalhadores por conta prpria. Na mesma direo, baseando-se em
dados da Relao Anual de Informaes Sociais RAIS, Falvo (2013, p.
65) constatou que o nmero de empregos formais cresceu
significativamente entre 2003 e 2008 nas trs RMs da Regio estudadas:
o total de trabalhadores formais detectados pela Relao Anual de
Informaes Sociais - RAIS aumentou em 27,9% na RM de Salvador, 34,8%
na RM de Recife e 35,7% na RM de Fortaleza, seguindo a tendncia
nacional e da regio do Nordeste de expanso da taxa de formalizao.
Tabela 03 - Distribuio da populao ocupada, por regio metropolitana,
segundo a posio na ocupao (% ) - fevereiro de 2005 e a fevereiro de 2013

65

FONTE: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego.

Quanto Tabela 04, sobre a evoluo do rendimento mdio real

habitual da populao ocupada, por regio metropolitana, entre 2005 e
2013, ficam evidentes, de um lado, o crescimento generalizado nos
rendimentos mdios da populao ocupada, mas, de outro, a permanncia
das RMs de Recife e Salvador em patamares inferiores ao do total das RMs
do P as.
Tabela 04 - Evoluo do rendimento mdio real habitual da populao ocupada,
por regio metropolitana (a preos de fevereiro de 2013) - fevereiro de 2003 a
fevereiro de 2013

FONTE: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego.

Falvo (2013), apoiando-se em dados da RAIS para o perodo 19892008, indica ainda uma crescente elevao da escolaridade dos
trabalhadores formais nas RMs de Recife, Salvador e Fortaleza, resultando
em uma concentrao destacada no Ensino Mdio. Em seguida, prope com
explicao: que o patamar educacional dos trabalhadores nordestinos era
muito baixo; que os dados refletem o movimento iniciado na dcada de
66

1990 de valorizao e de exigncia por maior grau de escolaridade dos

trabalhadores; e, ainda, que o aumento da formalizao ocorre em postos de
trabalho de melhor qualidade (FALVO, 2013, p. 65).
Considerando a evoluo das escalas sociais familiares no perodo
1981-2008 para as RMs de Recife, Salvador e Fortaleza, Falvo (2013, p.
77) alerta para o estreitamento das escalas Superior , Media e Baixa
(com rendimentos equivalentes ao padro de vida de classe mdia),
inchao da Inferior [de R$ 609,91 a R$ 1.524,79] e forte reduo da
nfima [de R$ 304,96 a R$ 609,91] a partir de 2005. P ara concluir:
pode-se afirmar que a poltica social implantada na dcada de 2000
melhorou as condies de vida dos segmentos inferiores da sociedade, mas
no modificou significativamente a disparidade da renda da estrutura
social familiar do Nordeste metropolitano (FALVO, 2013, p. 79).

O Complexo Industrial Porturio de Suape: a bola da vez

O Complexo Industrial P orturio de Suape est situado na RM de

Recife, Litoral Sul de P ernambuco, nos municpios de Ipojuca e Cabo de
Santo Agostinho, abrangendo uma rea de 13,4 mil hectares. A partir da
primeira edio do PAC, em 2007, se constituiu em um dos maiores polos
de investimentos do pas.
P ernambuco vive um boom econmico, aps um perodo de declnio.
De 1963 a 1969, o estado foi o principal beneficirio dos recursos da
SUDENE, recebendo 36,9% destes (seguido da Bahia, com 32,8%). Nos
perodos subsequentes, no entanto, essa participao foi decrescente,
sendo de 25,7%, de 1970 a 1974 e de 16,6%, de 1975 a 1984. O P IB
estadual cresceu 10,6% ao ano de 1970 a 1975, 6,6% de 1975 a 1980 e
2,4% de 1980 a 1985, invertendo sua relao com o P IB regional (com
mdias anuais, respectivamente, de 10,2%, 7,2% e 4,4%). Aps alguma
recuperao no final dos anos 1980, o P IB estadual cresceu, na dcada de
1990, com mdias anuais de 2,0% e o Nordeste, com 3,0%. Concorreu para
tal evoluo a excluso do estado do II P lano Nacional de
Desenvolvimento - P ND, lanado em 1975, o qual previu investimentos
para a Bahia (P olo P etroqumico de Camaari), Alagoas e Sergipe
(Complexo Cloroqumico), Maranho (P olo Minero-metalrgico) (LIMA;
67

KATZ, 1993).
A proposta do P orto de Suape surgiu nos anos 1960, mas a criao da
empresa pblica estadual foi formalizada apenas em 1978 e o seu
funcionamento, iniciado em 1986(P ERNAMBUCO, 2010). Na avaliao
de Santos (2012), at 2005, Suape se caracterizaria por investimentos no
porto e na instalao de empresas de mdio porte, com baixa complexidade
tecnolgica, pouca exigncia de qualificao profissional e limitada
capacidade de irradiao na economia regional. O anncio do projeto da
Refinaria Abreu e Lima demarcou outro momento na sua trajetria.
A partir de 2007, com o PAC, o Complexo passou a atrair grandes
investimentos pblicos e privados, se convertendo desde ento, com seu
entorno, em um gigantesco canteiro de obras. Os investimentos
pblicos em Suape passaram de R$ 155 milhes (entre 1995 e 1998), para
R$ 136 milhes (1999 a 2002) e para R$ 147,6 milhes (2003 a 2006);
enquanto, entre 2007 e 2010, pularam para R$ 1,46 bilhes. Quanto s
inverses privadas, totalizaram US$ 2,2 bilhes at 2006; sendo que, de
2007 a 2010, reuniram US$ 17 bilhes (P ERNAMBUCO, 2010).
O Complexo chegou, no final da dcada de 2000, com mais de 100
empresas instaladas e dezenas de outras em fase de instalao. Alguns
destaques: Refinaria Abreu e Lima e P etroqumica Suape (P etrobrs);
Estaleiro Atlntico Sul - EAS; Energtica Suape (termeltrica); Impsa
Wind P ower (fabricao de geradores elicos); Bunge (refinaria de leos
vegetais, fabricao de margarinas e moinho de trigo); Tecon Suape
(logstica do porto). Oficialmente, estima-se em 25 mil o nmero de
empregos diretos projetados para as empresas instaladas e em instalao
(P ERNAMBUCO, 2010). A Refinaria representa o maior investimento,
estimado em US$ 13 bilhes. A previso oficial que gerar 1,5 mil
empregos diretos e algo em torno de 130 mil indiretos, quando estiver
funcionando em 2014[17]. O nmero de trabalhadores envolvidos na
construo da Refinaria e da P etroqumica foi estimado em cerca de 50 mil
no final de 2012 (SANTOS 2012).
P ara Moutinho et al (2011), o bom momento da economia
pernambucana sobretudo resultou de definies estratgicas de
desenvolvimento nacional e regional, materializadas nos grandes
investimentos do PAC, nos quais se destacam, alm de Suape: a Ferrovia
Nova Transnordestina, a Transposio do Rio So Francisco, o P olo
Farmacoqumico. Acrescente-se a esses: a fbrica da Fiat, a Cidade da Copa,
entre outros. Com isso, o projeto Suape adquiriu peso nas agendas do
68

Governo do Estado e dos governos municipais do entorno, ganhou uma

posio de destaque na mdia local e no imaginrio dos pernambucanos.
Entre 2005 e 2012, o P IB de P ernambuco teve como taxas anuais:
4,2%, 5,1%, 5,4%, 5,3%, 5,2%, 9,3%, 4,5% e 2,3% (INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2005 - 2012). Em
2003, Ipojuca j detinha o quarto maior P IB de P ernambuco (5,9%), com
Cabo em terceiro (6,2%), Jaboato em segundo (8,5%) e Recife em primeiro
(33,3%). Em 2005, o P IB per capita de Ipojuca se tornou o maior do
Estado, representando mais de 4,6 vezes o da cidade de Recife. Em 2007, o
P IB de Ipojuca passou a terceiro, invertendo sua posio com Cabo. Em
2010, chega ao segundo lugar (com 9,6% do P IB estadual), alcanando um
P IB per capita de 5,8 vezes o da capital (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2003 -2010). O crescimento populacional
em Cabo e Ipojuca, tambm teve evoluo expressiva, sendo de 21,0% e
36,0%, respectivamente, enquanto o Nordeste cresceu 11,1% e
P ernambuco, 10,9%, no mesmo perodo (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2000 - 2010).
Entretanto, a problemtica social persiste. P ara Ipojuca, em 2010, o
Valor do rendimento nominal mediano mensal das pessoas de 10 anos
ou mais de idade, com rendimento - economicamente ativas - ficou em R$
530,00 e, para Cabo, em R$ 600,00, enquanto para Recife e So P aulo esse
valor atingiu R$ 700,00 e R$ 1.020,00, respectivamente (INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2010). Em Ipojuca, a
taxa de analfabetismo, embora tenha cado, entre 2000 e 2010, de 28,7%
para 19,2%, manteve-se acima das verificadas para P ernambuco, 18,0%,
Nordeste, 19,1%, e Brasil, 9,6% (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2000 e 2010). Uma j comprometida
infraestrutura urbana e de servios passou a sofrer uma forte presso com o
extraordinrio fluxo migratrio para a regio (MONTEIRO, 2011).
As crticas s consequncias ambientais e sociais do projeto estiveram
presentes desde as suas origens[18]. Mas o empreendimento seguiu.
Especialmente, ganhou maior legitimidade e fora quando da retomada de
uma agenda desenvolvimentista no pas e na regio. De algum modo, se
estabeleceu incorporando elementos da crtica, em um esforo de
justificao (BOLTANSKI; CHIAP ELLO, 2009). Foi assim que o novo
Plano Diretor Suape 2030, publicado em 2011, buscou compatibilizar
suas razes econmicas com demandas ambientais, culturais e sociais. Em
destaque, incorporou uma ampliao da Zona de P roteo Ecolgica, de
69

48% da rea total para 59%[19]. O adjetivo sustentvel ganhou

importncia crescente nos discursos dos agentes estratgicos de Suape.
Em 2010, o BNDES firmou convnio com o Governo de P ernambuco
prevendo apoio a aes em: controle urbano-ambiental; tratamento de
resduos slidos; articulao de arranjos produtivos locais; sistema
virio; transporte pblico; educao; qualificao profissional;
preservao do patrimnio histrico, turstico e cultural. O projeto,
denominado Programa Especial de Controle Urbano-Ambiental no
Territrio Estratgico de Suape, envolveu recursos no reembolsveis de
R$ 10,9 milhes[20]. Da derivou o Programa Suape Sustentvel,
lanado em 2011, envolvendo os gestores do Complexo, oito secretarias
de estado, prefeituras, as empresas instaladas em Suape, o BNDES, o Banco
do Nordeste etc. Declarou-se, com o referido P rograma, o propsito de
transformar Suape e seu Territrio Estratgico em um modelo de
desenvolvimento sustentvel, equilibrando o crescimento econmico,
......... a incluso social e a preservao do meio ambiente
(P ERNAMBUCO, 2012).
Quanto ao lugar do trabalho no novo discurso desenvolvimentista em
P ernambuco e Suape, ao que tudo indica, tem se fixado em dois pontos
principais: na capacidade dos empreendimentos gerarem empregos e no
crescente desafio de qualificar e incorporar os trabalhadores
pernambucanos em mo de obra apta a ocupar os agora mais exigentes
postos de trabalho[21]. Em reportagem da Revista Exame (2010),
evidenciando o descompasso entre o crescimento econmico e a
disponibilidade de mo de obra qualificada, Marcelo Odebrecht,
presidente do grupo que leva seu nome, comentou: a falta de gente
qualificada uma de nossas piores fraquezas, pois impede que o pas cresa
por vrios anos seguidos. rgos de mdia, em tom sensacionalista, tm
falado de apago de mo de obra. Estudo de Moutinho et al (2011),
diante da crescente carncia de trabalhadores qualificados para os diversos
novos segmentos produtivos em Suape, evidenciou o desafio de converter
trabalhadores com baixa escolaridade em operrios qualificados. Tambm
Monteiro (2011) comentou que as elevadas exigncias de qualificao
profissional contrastavam com o perfil da mo de obra disponvel na
regio.
Essa questo se tornou, assim, um decisivo desafio da poltica de
desenvolvimento no Brasil e em P ernambuco, ao se situar entre, de um
lado, as demandas empresariais (para que seja disponibilizada uma mo
70

de obra que atenda s suas necessidades de qualificao e em quantidade

suficiente para que os salrios possam ser mantidos em padres
competitivos) e, de outro, as demandas dos trabalhadores (para que
agora sejam criadas especialmente para os pernambucanos
oportunidades de uma melhor insero no mercado de trabalho).
Entretanto, a ecloso de uma onda de conflitos, protagonizada pelos
operrios dos canteiros de obra de Suape, realou outros aspectos dessa
nova dinmica socioeconmica. Especialmente a partir de 2011, revoltas,
paralisaes e greves, acompanhadas por confusos e tensos processos de
negociao social e sindical, envolvendo os prprios operrios,
sindicatos, empresas, governos estadual e municipal, Ministrio P blico
do Trabalho - MP T, Ministrio do Trabalho e Emprego, Justia do
Trabalho, rgos de mdia, entre outros, vm marcando fortemente a cena da
regio (VRAS DE OLIVEIRA, 2013a).
P erguntamos-nos se, com essas mobilizaes, para alm de estarem
conseguindo trazer ganhos imediatos para os trabalhadores, estes tm sido
capazes de se fazer reconhecer como legtimos portadores de demandas
sociais. Em que medida tais demandas podem se converter no s em
objeto de denncia pblica, mas tambm em base de alguma elaborao, de
modo a problematizar os termos da emergncia de uma nova perspectiva
desenvolvimentista em P ernambuco e no pas e fazendo com que se
coloquem para alm da esfera da justificao?

Consideraes f inais

P ara vrios autores, a importncia da retomada da agenda e do discurso

do desenvolvimento justifica um novo ciclo de pesquisas e de reflexes
sobre o tema. Diniz (2011) destaca que, no plano internacional, estaria
ocorrendo o ressurgimento de um pensamento crtico (questionando o
liberalismo e o economicismo) e a retomada de polticas de
desenvolvimento, com nova nfase na poltica, no papel do Estado, nas
liberdades substantivas (perspectiva de Amartya Sen), na questo
ambiental. Quanto ao Brasil, mesmo persistindo a centralidade da
estabilizao, teriam retornado as preocupaes com o crescimento e com o
71

emprego. A autora observa, ainda, que quanto ao debate atual, embora

guardem diferenas entre si, em geral as diversas posies associam
mercado e Estado, o econmico e o social, ganhos salariais e elevao da
produtividade. Mas acrescenta, ainda no se constituiu uma articulao de
foras capaz de levar a cabo no pas um projeto efetivamente
desenvolvimentista.
Draibe e Larrain (2011) propem a adequao dos referenciais
analticos ao estudo das mudanas recentes nas polticas econmicas e
sociais na Amrica Latina, para melhor se avaliar sobre se est em gestao
um novo desenvolvimentismo na regio. Formulam a noo de Estado
Latino-Americano Desenvolvimentista de Bem Estar - ELADBES,
visando realar a relao entre economia e poltica social. Sugerem que as
atuais polticas desenvolvimentistas estariam repondo as articulaes
entre os dois mbitos. Acrescentam ainda que, embora haja sinais de
esgotamento do ciclo neoliberal, no parece se tratar de mero retorno ao
desenvolvimentismo, nem simples reafirmao do neoliberalismo.
P ara Boschi (2011, p. 16), as diversas polticas que se busca colocar
em prtica mobilizam atores e interesses que enfrentam um jogo de
estratgias, uma dinmica que, por natureza, incerta. Nos termos de
Sardan (2005), so categorias chave para pensar o desenvolvimento,
especialmente em perspectiva local: conflitos, arena e grupos
estratgicos.
P or outro lado, pr em evidncia a dimenso social do
desenvolvimento requer tratar com centralidade da problemtica do
trabalho referida questo da cidadania. Com Ivo (2012, p. 206):
Da minha perspectiva, considero que avaliar a relevncia da
agenda social do desenvolvimento hoje, implica analisar um padro
decisivo do Estado na distribuio e no enfrentamento da dimenso
estruturante e qualificada de insero pelo mercado de trabalho e
na proteo sustentada em direitos sociais, ou na regulao das
relaes no mercantis (base de que tratam as polticas sociais).

Com o presente ensaio, pretendemos suscitar um duplo desafio: em uma

mo, para os estudiosos do trabalho, no sentido de se levar em conta as
implicaes da retomada das polticas de desenvolvimento quanto s
condies, relaes e aes coletivas laborais (RAMALHO; VRAS DE
OLIVEIRA, 2013); na outra mo, para os estudiosos do desenvolvimento
e da questo regional, no sentido do reforo da dimenso social (e
ambiental) e do lugar do trabalho como critrios de problematizao das
polticas de desenvolvimento.
72

Notas:
2 Ver estudo recente de Ramalho e Vras de Oliveira (2013a).
3 Oliveira (2003, p. 41) destaca, sobre a expanso capitalista no Brasil,
comandada por So Paulo a partir dos anos 1930, que ao Nordeste coube a condio
de reservatrio de mo de obra, dando incio aos fluxos migratrios para o CentroSul.
4 Para autores como Gomes e Vergolino (1995), ao contrrio, os
polosconseguiram gerar efeitos diversificadores, complexificando sua constituio e
multiplicando, assim, suas influncias, no se justificando que sejam tratados como
enclaves.
5 Principalmente a partir da segunda metade dos anos 1980 (GOMES;
VERGOLINO, 1995).
6 Ver a respeito, por exemplo, Vras de Oliveira (2011a).
7 Agier e Guimares (1995, p. 53) ressaltam, tambm em estudo sobre o
Complexo: mediante seu autoritarismo e despotismo, a poltica fabril exibe em
cores fortes o desprezo culturalmente reservado para o trabalho pesado ou
subordinado.
8 .Ver, por exemplo, Dulci (2002).
9 No clculo de Saboia (2001), com base nos dados da RAIS, entre 1989 e 1998,
houve uma queda de 35,3% no nvel de emprego formal no Sudeste, de 19,4% no
Nordeste, sendo de 41,5% em Pernambuco, de 25,3% na Bahia e de 15,4% no
Maranho, enquanto o Cear um incremento positivo de 15,1%. Para Arajo, Souza
e Lima (1997), entre 1990 e 1995, enquanto a Bahia teve um crescimento mdio
anual de 2,2%, Pernambuco, de 1,5%, o Maranho, de 2,9%, o Nordeste, 2,6% e o
Brasil, de 2,7%, a taxa do Cear, para o mesmo perodo, foi de 5,3%.
10 Ver, por exemplo, Vras de Oliveira (2011b e 2013b).
11 Uma dcada depois, o SEBRAE (2013) estimou em mais de 18 mil o nmero
de unidades produtivas no aglomerado.
12 Aps amargar taxas mdias de crescimento de 1,57% e de 2,50%,
respectivamente, entre 1981-1990 e 1991-2000, o Produto Interno Bruto do Brasil
variou em 3,61%, entre 2001-2010, sendo que em 2004 foi de 5,70%, em 2005, de
3,20%, em 2006, de 4,00%, em 2007, de 6,10%, em 2008, de 5,20%, em 2009, de
0,30%, e em 2010, de 7,50%. Em 2011, 2012 e 2013, no entanto, se mantiveram em
patamares abaixo dessa mdia: de 2,70%, 0,9% e 2,57% (estimativa),
respectivamente (Banco Central do Brasil - https://www.bcb.gov.br/?INDECO).
13 Para Falvo (2013), baseando-se em dados do Governo Federal para os anos
2006 a 2008, o valor dos benefcios do Programa Bolsa Famlia destinados ao
Nordeste ficou acima de 50% do total, sendo de quase 50% no caso da Previdncia
Social Rural e de 35% quanto ao Benefcio de Prestao Continuada.
14 Em relao valorizao do Salrio Mnimo em 32%, entre abril de 2002 e de
2007, Falvo (2013, p. 54) comenta: A contribuio relativa dessa valorizao foi
maior para os trabalhadores nordestinos do que para os brasileiros em geral, tendo
em vista que 14% daqueles e 10% desses recebiam exatamente o salrio mnimo em

73

2007. No podemos esquecer que o salrio mnimo a base dos benefcios da

previdncia e do PBF com larga cobertura na populao nordestina.
15 Tomando-se como critrio a proporo da fora de trabalho que no contribui
para a Previdncia Social.
16 Se referindo aos dados da Pesquisa de Emprego e Desemprego da Fundao
Seade - PED/Seade/Dieese, Falvo (2013, p. 62) reaa essas duas tendncias: grande
queda das taxas de desemprego nas RMs de Salvador e Recife na dcada de 2000,
mas essas foram as duas maiores taxas de desemprego dentre as metrpoles
cobertas pela pesquisa.
17
Cf
o
blog
da
Petrobrs,
Fatos
e
Dados,
ver
http://fatosedados.blogspetrobras.com.br/2014/02/06/refinaria-abreu-e-lima-teracapacidade-de-processar-230-mil-barris-por-dia/ . Acesso em: 15 fev. 2014.
18 Antes de Suape ser posto em funcionamento, em 1975 foi publicado um
manifesto assinado por intelectuais pernambucanos, liderados pelo economista Clvis
Cavalcanti, em um protesto (sobretudo de teor ambiental) construo do porto. O
Manifesto Suape foi publicado no semanrio Jornal da Cidade, Recife, n. 24, a. 2,
p.
6-12,
12
abr.
1975.
Disponvel
em:
<http://cloviscavalcanti.blogspot.com.br/p/manifesto-suape.html> . Acesso em: 25
jun. 2012.
19 Cf. http://www.suape.pe.gov.br/news/matLer.php?id=59. Acesso em: 18jan.
2014.
20
Cf.
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Salade_Imprensa/Noticias/20
Acesso em: 18 jan. 2013.
21 Conforme tratado em Vras de Oliveira (2013).

74

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da UFP B, 2013b.

80

Economia do Nordeste: perfil atual e

tendncias relevantes
Leonardo Guimares Neto[1]
Valdeci Monteiro dos Santos[2]
Notas:
1 Doutor em economia pela Unicamp. Atualmente scio-diretor da Ceplan
Consultoria Econmica e Planejamento. leonardo@ceplanconsult.com.br
2 Doutor em economia pela Unicamp. atualmente professor adjunto do
departamento de economia da Universidade Catlica de Pernambuco e scio-diretor
da Ceplan Consultoria Econmica e Planejamento. valdecimsantos@gmail.com

81

 difcil exagerar com respeito ao Nordeste do Brasil. A tudo

escapa a explicaes fceis. Poucas vezes na histria humana uma
formao social ter sido condicionada, em sua gnese, de forma
to cabal por fatores econmicos.
Celso Furtado

Introduo

Nos ltimos anos a regio Nordeste registrou dinamismo e apresentou

importantes mudanas na sua base econmica. O avano da produo de
gros - notadamente soja - vem transformando os cerrados nordestinos em
reas de alta produo. Novos ncleos de fruticultura irrigada emergiram e
outros tradicionais se consolidaram. A grande indstria ressurgiu na
regio aportando projetos estruturadores cujas atividades so de pouca
tradio ou de ocorrncias inditas no tecido produtivo regional, como
montadoras de automveis, estaleiros, siderrgicas, refinarias de petrleo,
indstria farmoqumica; mas, tambm, empreendimentos que tendem a
reativar segmentos tradicionais, a exemplo da implantao de grandes
empresas nas reas de alimentos e bebidas e metalmecnica. P or outro lado,
pequenas e mdias fbricas de calados, de confeces e de alimentos
expandiram-se no bojo do impulso do mercado interno. No setor de
servios assistiu-se a ampliao dos servios educacionais com destaque
para a disseminao de faculdades e de escolas tcnicas no interior; o
surgimento ou fortalecimento de polos de servios tecnolgicos e de
comunicao; ampliao e modernizao de servios logsticos; e a
expanso e modernizao de parte do comrcio que tambm se voltou para
o interior. Em paralelo, notveis obras de infraestrutura comearam a ser
implantadas ou concludas, como portos, ferrovias, aeroportos, adutoras e
canais de transposio. E, neste processo, o mercado de trabalho se
dinamizou e tambm apresentou mudanas de perfil, ocorrendo maior grau
de formalizao e melhoria relativa do rendimento.
Estas mudanas, no entanto, ocorrem em meio a um contexto regional
marcado por diversos entraves e vulnerabilidades. Trata-se de uma regio
na qual predomina um ambiente de negcios pouco competitivo, com
precria base de infraestrutura econmica, a exemplo das condies de suas
82

rodovias; com baixo padro de qualidade do ensino e dos nveis de

qualificao de sua mo-de-obra; e com limitado grau de inovao de suas
empresas, que tambm se caracterizam por nveis muito defasados de
produtividade comparados ao padro nacional que est, por sua vez, bem
aqum dos nveis dos pases desenvolvidos. Alm disso, ainda esto
presentes na regio fortes traos de subdesenvolvimento, com a
persistncia de elevados ndices de pobreza e desigualdade; e seu mercado
de trabalho, em que pese os avanos na formalizao, convive ainda com
alto grau de informalidade e limitado nvel mdio de renda.
Este texto tem como objetivo apresentar de forma sinttica elementos
de reflexo sobre o desenvolvimento econmico recente da regio
Nordeste seus fatores determinantes e constataes gerais e sobre as
tendncias relevantes que se vislumbram. Est estruturado em cinco
sees. Na primeira examina-se a evoluo e o perfil do crescimento recente
da economia nordestina; na seo seguinte exposto um panorama das
mudanas estruturais ocorridas, tanto do ponto de vista do agregado da
economia regional quanto da perspectiva das transformaes da estrutura
produtiva regional; na terceira seo so feitas apreciaes sobre a
dinmica do mercado de trabalho e sobre as mudanas no perfil das
relaes de trabalho. Na seo final elaborada uma sntese das principais
concluses do texto e apontado um conjunto de tendncias relevantes para
os prximos anos na economia do Nordeste e os desafios principais a elas
associados.
Os autores agradecem a ajuda na elaborao da base de dados do
economista Ademilson Saraiva.

Dinmica recente da Economia Regional

Nesta seo realizado um conjunto de consideraes a respeito da

evoluo da economia nordestina no contexto da dinmica nacional
abrangendo os anos entre 1990 a 2010, perodo no qual se observou um
importante movimento de inflexo na sua trajetria a partir da primeira
dcada do sculo XXI, quando se passou a observar um crescimento
regional acima do ritmo da mdia nacional. P ara tentar compreender este
processo e as caractersticas do padro de crescimento verificado foram
83

abordados os seguintes aspectos:

a.

O exame da trajetria da economia do Nordeste e do Brasil, buscando

analisar os determinantes da dinmica verificada;

b.

A anlise do padro de produtividade do conjunto da economia

regional e de seus principais setores vis--vis o padro de
produtividade nacional, visando qualificar melhor o perfil da
expanso econmica estabelecido; e

c.

A avaliao da dinmica da economia regional na perspectiva de sua

relao com exterior, atravs do comportamento das exportaes e
importaes que realizou nos anos recentes.

Com respeito avaliao geral da dinmica regional foram utilizadas as

informaes do P roduto Interno Bruto - P IB a preos bsicos ou Valor
Agregado Bruto - VAB, segundo as Contas Regionais do IBGE. De acordo
com as informaes referentes ao G rf ico 1 possvel registrar que entre
1990 e 2010 a economia nordestina apresentou no acumulado uma taxa de
crescimento superior a do P as. Considerando a base 1990=100 e os
preos de 2010, o Nordeste apresentou um incremento de sua economia no
perodo analisado da ordem de 80,2%, enquanto o conjunto da economia
brasileira expandiu um pouco menos: 77,8%.
Grfico 1 - Brasil e Nordeste: Evoluo do volume do PIB a preos bsicos
(VAB) - 1990-2010

Fonte: Contas Regionais do Brasil-IBGE.

84

Nota: Os dados foram calculados a partir das taxas anuais de crescimento

apresentadas pelas duas sries encadeadas do volume do valor adicionado bruto
(VAB): a primeira, que segue de 1985 a 2004 foi utilizada para calcular as taxas de
1990 a 1995 e a segunda, que segue de 1995 a 2010, foi utilizada para calcular as
taxas de 1996 a 2010.

Levando em conta o comportamento apresentado na dcada de 1990 e

na primeira dcada do sculo XXI, observa-se que foi no segundo momento
que a regio passou efetivamente a apresentar um ritmo de dinamismo acima
do nacional. Nos anos 90 a economia brasileira cresceu a uma taxa mdia
de 2,8% a.a. e o Nordeste 2,6% a.a., o que gerou no acumulado da dcada,
um incremento, respectivamente, de 26,2% e 23,7%. J na dcada seguinte,
ambos apresentaram crescimentos superiores ao decnio anterior, sendo
que a regio com um crescimento mdio anual de 3,9% teve uma evoluo
ligeiramente superior taxa mdia nacional de 3,4% a.a., resultando em uma
elevao - ao longo da dcada, tomando-se como base 2000=100, a preos
de 2010 - de 40,9% do P roduto Interno Bruto - P IB brasileiro e 44,9% do
P IB regional.
Com isto acabou ganhando 1,1 pontos percentuais de participao
relativa no P IB nacional, saindo do patamar de 12,7% em 2000 para 13,8%
em 2010 (cf. G rf ico 2). Vale lembrar que na dcada anterior praticamente
no houve alterao na participao regional em 1990 era de 12,6%.
Tendo, inclusive ocorrido, como pode ser visto ainda no G rf ico 2 reduo entre 1990 e 1995, no contexto de estagnao e instabilidade
econmica nacional e dificuldades de atrao de investimentos para o
Nordeste.
Grfico 2 - Nordeste: Participao (% ) no valor adicionado bruto (VAB) da
Regio no Brasil - 1990, 1995, 2000 e 2010

Fonte: Contas Regionais do Brasil-IBGE.

H, portanto, indicativos de um ciclo expansivo na economia do

Nordeste a partir de 2000. P arte dos determinantes que explicam esse
comportamento est associada a um conjunto de condies da economia
nacional que viabilizaram o dinamismo do mercado interno regional como
85

a disseminao do crdito para as empresas e para os consumidores, a= o

dinamismo de mercado de trabalho e o crescimento do nvel de rendimento
do trabalho, que contou com a contribuio da crescente valorizao real
do salrio mnimo e do processo de formalizao das relaes de trabalho.
Tambm parte da explicao est associada recuperao dos
investimentos pblicos e privados na economia nacional.
O G rf ico 3 apresenta a evoluo do salrio mnimo real do P as entre
o ano 2000 e 2013. Considerando os valores monetrios a preo de 2013 o
salrio mnimo elevou seu patamar de R$333,30 em 2000 para R$ 678,00
em 2013. O aumento da renda mdia do trabalhador associado maior
facilidade de acesso ao crdito (sobretudo pessoa fsica) e aos impactos
das polticas sociais de transferncia de renda - como a bolsa famlia ajudaram a elevar o consumo no Nordeste, portanto, a ampliar o mercado
interno regional. P or conseguinte, o impulso no mercado interno acabou
acionando a produo regional.
Grfico 3 - Brasil: Evoluo do salrio mnimo real
(em R$ de junho de 2013)

Fonte: Banco Central do Brasil.

Nota: Dados acumulados em 12 anos at maio de 2013.

O G rf ico 4 mostra que houve ao longo da dcada uma melhoria

relevante no rendimento das famlias, que no acumulado apresentou um
crescimento de 39,9%, bem acima da mdia brasileira de 23,7%, o que
influenciou o aumento do consumo.
Grfico 4 - Brasil e Grandes Regies: Crescimento (% ) do rendimento real
entre Regies: 2001/2011

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios-IBGE.

86

Alm disso, houve mais facilidade no acesso ao crdito, em um

ambiente com juros elevados, mas em queda. P ara se ter uma idia, no
acumulado do perodo 2004-2012 o incremento do volume de crdito no
Nordeste foi da ordem de 646%, bem superior ao crescimento do crdito
verificado para o conjunto da economia brasileira que foi de 438% (Banco
Central).
Em paralelo ao aumento do consumo, outro fator determinante do
crescimento verificado no Nordeste diz respeito ao bloco de investimentos
privados e pblicos tanto voltados para o setor produtivo quanto para
obras de infraestrutura realizados na primeira dcada do sculo XXI,
especialmente a partir de meados da dcada.
Os investimentos em cursos at o horizonte dos prximos trs anos
correspondem a valor de mais de R$300 bilhes, ou seja, a quase 50% do
P IB regional.
Entre os grandes projetos industriais anunciados - embora em alguns
casos enfrentando-se dificuldades de execuo, ressaltam-se: i) o estaleiro
EISA (construo naval), a Braskem (produo de MVC e P VC) e a Bioflex
Granbio (fbrica de etanol) em Alagoas; ii) a JAC Motors (montadora de
automveis), o estaleiro Enseada do Paraguau (indstria naval), o
Complexo Acrlico da BASF (P etroqumica) e a expanso da Ford
Veculos (montadora de automveis) na Bahia; iii) a Companhia
Siderrgica do Pecm (siderurgia) e a fbrica de cimento Poty
Votorantim (cimenteira) no Cear; iv) a fbrica de celulose do Grupo
Suzano (papel e celulose) e a expanso da Alumar (fbrica de alumnio)
no Maranho; v) a refinaria General Abreu e Lima I (refinaria de
petrleo), a Petroqumica Suape (petroqumica), a Fiat Automveis
(montadora de automveis), a Hemobras (indstria farmoqumica), os
estaleiros Atlntico Sul e Promar (indstria naval) e a fbrica de cerveja
AMBEV (bebidas) em P ernambuco; vi) a mineradora Bemisa (produo
de ferro magnetizado) no P iau. Alm disso, vale lembrar os projetos de
duas refinarias a Premium I (Maranho) e Premium II (Cear) cuja
execuo est suspensa por deciso da P etrobras
Alm dos investimentos produtivos, tambm vale registrar a
implantao de grandes projetos estruturadores em infraestrutura viria
(rodoviria, ferroviria, porturia e aeroporturia); hdrica e urbana.
Considerando a base de dados do P rograma de Acelerao do
Crescimento PAC-2, disponvel na internet (ver http://www.pac.gov.br/),
87

foi possvel identificar sete grandes projetos ou conjuntos de projetos de

inf raestrutura em implantao no Nordeste[3] orados em cerca de R$ 16
bilhes, cuja localizao perpassa fronteiras estaduais. So eles:

A ferrovia Nova Transnordestina, que inclui os estados do

Cear, P iau e P ernambuco, orado em R$ 5,4 bilhes.
Registra-se a relevncia desta ferrovia da consolidao da
ligao da parte ocidental da parte oriental do Nordeste e a
perspectiva de transporte de minrios, gros e outros produtos
que podem ser escoados pelo porto de Suape (P E), porto de
P ecm (CE) e mesmo no porto Real (AL). Embora relevante, a
implantao da Transnordestina vem ocorrendo de forma lenta,
com grandes atrasos nas obras;
A Integrao do Rio So Francisco com as Bacias
Hidrogrficas do Nordeste Setentrional, popularmente
conhecida como transposio, compreendendo os estados
de Cear, P araba, P ernambuco e Rio Grande do Norte, com
oramento de R$ 4,7 bilhes. O sistema que deve contemplar
dois grandes eixos, o Norte e o Leste, beneficiar mais de 1,2
milhes de pessoas para abastecimento de gua e tambm ter
relevncia para fins econmicos;
A duplicao da rodovia BR-101, cobrindo os estados de
Alagoas, P ernambuco e Sergipe (trechos da P araba e Rio
Grande do Norte j esto prontos), investimentos da ordem de
R$ 2,8 bilhes. Constituir num grande eixo de mobilidade
interurbana, com repercusses econmicas em particular no
melhor fluxo de mercadorias e na expanso da atividade
turstica;
A construo ou revitalizao de permetros de irrigao,
em todos os estados nordestinos (R$ 1,4 bilho);
O conjunto de projetos de implantao, ampliao ou
melhoria de sistemas pblicos de esgotamento sanitrio em
municpios das bacias do So Francisco e do Parnaba,
envolvendo os estados de Alagoas, Bahia, Maranho, P iau e
Sergipe (R$ 1,1 bilho);
Os projetos do programa gua para Todos, com nfase nos
88

sistemas de abastecimento de gua, contemplando todos os

estados do Nordeste (R$ 402 milhes); e
As iniciativas para a recuperao e controle de processos
erosivos, voltadas para os estados de Alagoas, Bahia, Cear,
Maranho, P ernambuco, P iau e Sergipe (R$ 218 milhes). Em
adio, ressaltam-se tambm os seguintes grandes projetos em
infraestrutura contemplados no PAC 2, envolvendo apenas um
estado do Nordeste. A saber:
A ferrovia Oeste-Leste, na Bahia (R$ 1,8 bilho)
O Canal do Serto Alagoano, em Alagoas (R$ 1,5 bilho)
O conjunto de projetos do programa Luz para Todos da Bahia
(R$ 1,4 bilho)
A Adutora do Agreste, em P ernambuco (R$ 1,2 bilho)
A Vertente Litornea P araibana, na P araba (R$ 842 milhes)
A dragagem de aprofundamento e outras obras no P orto de
Fortaleza, no Cear (R$ 588 milhes).

Teve importncia basilar na viabilizao de parte desses grandes

empreendimentos produtivos ou infraestruturais, o papel dos bancos de
desenvolvimento: o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) e o Banco do Nordeste do Brasil (BNB). Os dados,
especificamente do BNDES, apontam para um incremento da participao
do Nordeste nos desembolsos do banco no Brasil do percentual de 8% em
2008 para 13% em 2013. Saindo de um volume de R$ 4,8 bilhes para R$
98,8 bilhes.
O que se pretende a seguir examinar mais de perto a retomada da
economia nordestina, levando em conta dois aspectos:

a.

b.

A produtividade da economia, comparativamente com a nacional, no

sentido de analisar se o crescimento constatado anteriormente ocorreu
com melhoria relativa da eficincia da economia regional, medida pela
produtividade do trabalho;
O da insero da regio no comrcio internacional, o que poderia
ter alguma relevncia na explicao do dinamismo econmico antes
analisado.
89

As informaes disponveis permitem estimar, entre 2000 e 2010 a

evoluo da produtividade do trabalho, atravs da razo entre o Valor
Agregado Bruto (VAB) e a P opulao Ocupada (P OC). O referido
indicador, estimado para o Brasil e o Nordeste permite conhecer a
participao da regio no total do pas nos anos referidos, considerandose os segmentos produtivos mais relevantes. Alm disso, possvel
estimar a taxa de crescimento da produtividade do trabalho no pas e na
regio no perodo assinalado.
A primeira constatao a respeito apresentada na Tabela 1, na qual
comparada a participao da produtividade do trabalho do Nordeste
relativamente do Brasil. Vale o destaque para o fato de que a
produtividade do trabalho no pas considerada, por vrios estudos[4],
como baixa, segundo os padres internacionais e, recentemente, a
economia nacional vem perdendo, de forma significativa, espaos no seu
prprio mercado interno, com a entrada de produtos importados,
notadamente industriais. O que os dados mostram que a produtividade
do trabalho no Nordeste, entre 2000 e 2010, no total das atividades
produtivas, representava 54% de produtividade nacional, no primeiro ano,
e alcana 57% em 2010. Ou seja, a produtividade regional representava,
nos anos considerados, pouco mais da metade da produtividade do
trabalho do pas.
Tabela 1 - Nordeste: Relao de produtividade (VAB/POC) das atividades
econmicas estaduais economia nacional - 2000 e 2010

90

Fonte: Contas Regionais-IBGE e Censo Demogrfico-IBGE. (1) Valor Adicionado

Bruto (VAB) e Populao Ocupada (POC)
Nota 1: os valores de VAB foram utilizados a preos de 2010, corrigidos pelo deflator
implcito do VAB setorial e regionalizado.

A participao regional menor que a mdia nacional quando se

considera o setor agropecurio, nos referidos anos (41% e 42%) e registra,
ainda em relao mdia do pas, uma situao um pouco melhor quando se
leva em conta a comparao com o setor industrial (61% nos dois anos
considerados), no obstante, neste ltimo caso, o indicador ainda est bem
distante do que registrado no pas. De acordo com a tabela referida, a
participao do Nordeste um pouco melhor (situando-se sempre abaixo
da nacional) quando se trata da construo civil, do comrcio e dos
servios industriais de utilidade pblica.
O exame da produtividade com base em taxas anuais de crescimento no
mostra, tambm, tendncia que possa ser considerada satisfatria nem para
o Brasil nem para o Nordeste.
No pas a produtividade do trabalho entre 2000 e 2010 expandiu-se a
uma taxa anual de 0,7% e no Nordeste a uma taxa de 1,4%, de acordo com o
Grfico 5. Na atividade agropecuria as taxas registradas so bem maiores,
tanto para o Nordeste como para o pas. Neste ltimo caso, o
desenvolvimento do agronegcio em vrias regies brasileiras explica, em
parte, essa taxa de 3,8%. E no Nordeste, a expanso da produo de gros
nos cerrados baianos e em sub-regies do P iau e do Maranho, ao lado da
91

agricultura irrigada so, certamente, os fatores responsveis por tal

expanso da produtividade do trabalho no setor primrio.
Grfico 5 Brasil e Nordeste: taxas de crescimento real anual (% a.a.) da
produtividade do trabalho por setor de atividade 2000 e 2010

Fonte: Contas Regionais-IBGE e Censo Demogrfico-IBGE.

Em resumo, a recuperao da economia nacional e regional na dcada

(2000-2010), sobretudo na sua segunda metade, ocorreu num contexto de
baixa produtividade do trabalho, considerando-se, ademais, que entre os
anos 2000 e 2010 o crescimento desse indicador foi muito reduzido para a
maior parte dos segmentos produtivos. Alm disso, como se ver adiante, a
retomada da economia nacional e regional se caracterizou por uma
absoro significativa da mo de obra em, praticamente, todos os
segmentos produtivos.
importante considerar que os novos projetos e as novas cadeias
produtivas em implantao em vrios estados do Nordeste - notadamente
no setor industrial - no repercutiram, ainda, nas estimativas aqui
consideradas de produtividade do trabalho.
No exame do papel desempenhado, no dinamismo econmico recente
do Nordeste, pelo comrcio internacional deve-se levar em conta, desde
logo, o reduzido grau de abertura (Exportaes/P IB) da regio. Em 2010
ele representava apenas 6%, o que significa um percentual menor que o
registrado para o Brasil (10%), considerado uma economia muito fechada,
para os padres internacionais.
No obstante, as informaes apresentadas no Grfico 6 mostram que
na ltima dcada ocorreu uma tendncia de ampliao das relaes
comerciais internacionais, tanto no que se refere s exportaes como s
importaes. Neste perodo, como mostram as informaes do referido
grfico, at pelo menos 2010, a insero externa ocorre com relativo
equilbrio entre os valores da exportao e das importaes. No perodo
2011-2013 o relativo equilbrio entre as exportaes e importaes d
lugar a dficits relevantes, associados, entre outras razes, ao processo de
implantao das novas cadeias produtivas industriais. Este equilibrio no
entanto, poder se reverter na medida em que os empreendimentos em
92

implantao iniciam suas operaes, alguns deles voltados, tambm, para o

comrcio internacional.
Grfico 6 - Nordeste: exportaes, importaes, saldo e corrente de comrcio
(US$ milhes) 1990-2010

Fonte: Secex-MDIC.

Em termos de dlares correntes, o crescimento das exportaes entre

1990 e 2000 registrou uma taxa anual de apenas 2,9%, tendo ocorrido
entre 2000 e 2010 uma taxa anual do total exportado pela regio para o
comrcio internacional de 14,7%. Com relao s importaes, as taxas
anuais nos respectivo perodo foram de 12,3% e 13,9%.
Vale lembrar a situao muito heterognea, nesta insero no mercado
internacional, dos estados nordestinos. Alguns deles no participaram do
dinamismo das exportaes nas ltimas dcadas. Esto acima da mdia
anual do Nordeste no perodo 1990-2010 estados como Maranho, Bahia
e Cear. As menores taxas so apresentadas por Sergipe, P ernambuco e
Alagoas. A mesma heterogeneidade percebida quando se considera o
grau de abertura dos estados no comrcio internacional. Os percentuais
passam de 11%, 10% e 7% (Maranho, Bahia e Alagoas, respectivamente) a
3% e menos, nos demais estados.
Este dinamismo das exportaes (medidos em dlares correntes)
ocorreu em parte significativo, com base em produtos caracterizados por
reduzido valor agregado, intensivos em recursos naturais e baixo
contedo tecnolgico. Os exemplos mais expressivos so, neste sentido,
representados por produtos como acar de cana, soja, minrio de ferro e
alumina, que se situam entre os mais importantes na pauta de exportaes
nordestina para o comrcio internacional. Estudos recentes tm destacado,
neste particular, no s a concentrao em poucos produtos das
exportaes nordestinas, como a vulnerabilidade do setor exportador da
regio (CARVALHO; ALVES, 2014). Tal vulnerabilidade decorre no s
do fato de ser reduzido o nmero de produtos exportados pela maioria dos
estados nordestinos, com grande peso na pauta, como decorre da grande
concentrao dos mercados de destino das exportaes regionais.
Estabelecendo a comparao da pauta de exportaes com o pas de
93

destino das exportaes, constata-se a grande vulnerabilidade de

praticamente todos os estados.
Apesar destes fatos, o exame mais detido mostra o surgimento, mais
recentemente, de produtos como automveis, produtos qumicos e
petroqumicos, de maior agregao de valor e que apontam no sentido de
uma maior diversificao das exportaes regionais. Com as novas cadeias
produtivas em implantao em vrios estados nordestinos, a pauta das
exportaes regionais dever mudar significativamente sua estrutura no
futuro imediato. Como se ver na parte final do texto, os investimentos em
curso, sobretudo no setor industrial da regio, devero alterar
significativamente a estrutura do referido setor, reforando tanto a
produo de bens intermedirios como a produo de bens de capital e de
consumo durveis, segmento de reduzido peso na estrutura da indstria
nordestina.

Mudanas na Estrutura Produtiva

Nesta seo so examinadas as principais transformaes ocorridas na

estrutura produtiva da economia nordestina, buscando observar o
comportamento da evoluo dos grandes setores da economia; a dinmica e
perfil do conjunto das atividades agropecurias, industriais e de servios;
e a sinalizao de mudanas mais profundas na base produtiva regional a
partir da emergncia de novas cadeias produtivas e fortalecimento ou perda
de relevncia de cadeias e atividades tradicionais.
Com relao evoluo da distribuio setorial da economia do
Nordeste (ver Tabela 2), considerando o comportamento do valor
adicionado bruto[5] (VAB) para os anos de 1995, 2000 e 2010, possvel
identificar que no geral no ocorreram alteraes abruptas na estrutura
produtiva.
No setor agropecurio registrou-se uma perda de participao no P IB
total da economia regional, passando de 10,7%, em 1995, para 6,6% em
2010, correspondendo a um VAB de R$29,4 bilhes. Assim como a
retrao de 12,0% (1995) para 10,9% da participao da indstria de
transformao no total da economia; e do setor de servios, excetuando-se
administrao pblica, que recuou 33,2% (1995) para 31,5% (2010).
94

Em seu turno, ganharam peso relativo: a produo e distribuio de

eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana que praticamente dobra
sua participao em quinze anos; o comrcio que eleva sua contribuio de
2,6% para 4,7%; e a construo civil que aumenta apenas 2 pontos
percentuais nos quinze anos analisados.
Tabela 2 - Brasil e Nordeste: Distribuio (% ) do Valor Adicionado Bruto, por
setor de atividade econmica 1995, 2000 e 2010

Fonte: Contas Regionais do Brasil-IBGE.

O exame dos dados da evoluo da populao ocupada do Censo

Demogrfico IBGE, segundo setores de atividade, permite ter uma viso
mais clara das mudanas setoriais ocorridas na economia regional no
comparativo da dcada de 1990 com a primeira dcada do sculo XXI.
Conforme pode ser visto na Tabela 3, a agropecuria apresentou retrao
95

da populao ocupada nas duas dcadas. J o setor industrial registrou

uma taxa de crescimento praticamente constante, 2,5% a.a. na ltima dcada
do sculo XX e 2,3% a.a. na primeira dcada do sculo XXI nquanto que a
construo civil, refletindo o bom momento dos investimentos na regio
na primeira dcada do sculo XXI, teve um ritmo de expanso praticamente
dobrado, de uma dcada para outra, assim como aumentou a participao
relativa na rea de servios de sade.
Tabela 3 - Nordeste: Distribuio (% ) da populao ocupada e taxa anual
mdia de crescimento (% a.a.), segundo setores de atividade 1991, 2000 e 2010

Fonte: Censo Demogrfico-IBGE.

Nota: Os dados de 1991 e 2010 foram adaptados segundo a CNAE domiciliar 1.0,

96

verificada no Censo 2000.

Examinando com mais detalhe os grandes setores da economia,

observa-se em relao agricultura, que no obstante a sua perda de
posio relativa, ocorreram transformaes importantes no interior do
setor. Neste sentido, duas tendncias ocorridas ao longo dos anos de 1995
a 2010 chamam ateno. Considerando os dados do valor de produo
agrcola das principais lavouras temporrias do Nordeste para os anos de
2000 e 2010 (ver G rf icos 7 e 8), constata-se[6]: i) uma importante
reduo da participao de culturas tradicionais, como a produo em
bases mais patronais de cana-de-acar que ocorre em meio
instabilidade e crise do setor sucroalcooleiro regional e de dificuldades,
tambm da pequena produo familiar, caso da retrao da produo de
mandioca; e ii) o aumento da participao do valor da produo de soja e
do milho, no bojo da ascenso da produo dos chamados cerrados
nordestinos, presentes no sul do P iau e Maranho e Oeste baiano[7].
Alm dos cerrados nordestinos capitaneados pela produo de soja e
milho (e em menor medida algodo herbceo), tambm merece meno o
segmento de fruticultura irrigada, presente especialmente no semirido
nordestino, destaque para os polos de P etrolina (P E) - Juazeiro (BA) e
Ass (RN).
P or sua vez, o setor industrial nordestino produziu, em 2010, um valor
adicionado bruto de R$ 108,6 bilhes, correspondendo a 24,4% do VAB
total da regio e a 12% do VAB industrial brasileiro.
Examinando os dados do valor da transformao industrial (VTI
IBGE), conforme pode ser visto na Tabela 4, algumas atividades
tradicionais da indstria da regio como a de fabricao de produtos
txteis e de produtos qumicos, apresentaram queda de importncia relativa
no VTI regional; enquanto as indstrias dos segmentos de fabricao de
produtos de borracha e de material plstico e de produtos minerais no
metlicos indicaram aumento relativo do crescimento do VTI. Chama
ateno tambm que a atividade de fabricao de veculos automotores, que
no aparecia nas estatsticas de 2000, j representa mais de 5% do VTI
total regional apresentado em 2010.
Tabela 4 - Nordeste: Valor da Transformao Industrial (VTI) dos segmentos
da indstria de transformao 2000 e 2010 (em R$, preos correntes)

97

98

Fonte: Pesquisa Industrial Anual-Empresa-IBGE

Nota: (1) Valor da transformao industrial (VTI) corresponde ao valor total da
produo menos os custos totais envolvidos na produo; (2) A categoria Demais
inclui Reciclagem e Produtos do Fumo.

Ainda pela anlise da Tabela 4, levando em conta o agrupamento de

indstrias da regio segundo tipo de uso/finalidade do bem produzido,
possvel notar que o conjunto dos chamados bens intermedirios, que so
aqueles que possuem maior peso na estrutura industrial da regio,
perderam participao relativa entre 2000 e 2010, enquanto os bens de
consumo durvel e de capital, que tm pouca tradio na regio, ganharam
mais presena - o que j para a implantao das novas plantas industriais
ligadas, por exemplo, s indstrias automotivas e de construo naval,
como estamos vivenciando um momento de maturao de alguns grandes
investimentos nestes segmentos, pode-se sugerir que a tendncia seja de
aumentar ainda mais a participao dos bens durveis e de capital na
economia regional.
Ainda no setor industrial, a construo civil, que praticamente
manteve sua participao relativa na estrutura produtiva regional no
patamar de 7,2% do VAB entre 1995 e 2010 (ver Tabela 2), registrou uma
mudana importante do ponto de vista do tipo de obra construtiva. Como
pode ser observado no G rf ico 9, levando em conta a evoluo dos
empregos formais (RAIS-MTE), as obras associadas infraestrutura
99

econmica e aos servios especializados para a construo ganham mais

importncia na economia ao longo da primeira dcada do sculo XXI,
indicando a relevncia e o impacto econmico que j se apresenta na
economia regional da implantao de grandes obras como as voltadas para
as infraestruturas viria e hdrica. Da mesma forma que o aumento dos
empregos nos servios especializados sinaliza para externalidades
positivas do novo bloco de investimentos na construo civil.
Grfico 9 - Nordeste: distribuio dos empregos formais da indstria da
construo civil, segundo segmentos - 2000, 2002, 2010 e 2012 (em % )

Fonte: RAIS-MTE.

O setor de servios, que representava 69% do VAB do Nordeste em

2010, ou 14% do VAB do mesmo setor no Brasil, foi o que apresentou o
maior dinamismo setorial nas ltimas duas dcadas (cf. Tabela 3), em
especial ao longo da primeira dcada do sculo XXI especialmente sob
efeito do boom da expanso do consumo verificado. Este efeito foi
particularmente intenso nas atividades comerciais, que cresceram a taxa de
3,8% a.a. nesta dcada, bem acima do ritmo do agregado da economia
regional que foi de 2,4%a.a. E quando se examina outro indicador, o de
volume de vendas do comrcio varejistas (P esquisa Mensal do Comrcio
P MC-IBGE), considerando o ano de 2000 como base 100%, que no
perodo 2000 a 2013, o ndice de vendas do conjunto da economia
brasileira apresentou um incremento no perodo de 98%; enquanto os
ndices apresentados pelos trs principais estados do Nordeste Bahia,
P ernambuco e Cear foram respectivamente de 103%, 112% e 143% (o
estado da P araba foi o que obteve o incremento na regio, com um
acrscimo de 167%).
Ainda no setor de servios e observando novamente a evoluo do
VAB regional em especial na primeira dcada do sculo XXI (cf. Tabela 3)
possvel identificar crescimentos significativos das atividades ligadas aos
servios de sade, intermediao financeira e imobiliria.
Finalmente, vale salientar, em relao perspectiva de mudanas na
estrutura produtiva regional, os possveis desdobramentos que as novas
100

cadeias produtivas em processo de maturao no Nordeste, bem como das

atividades mais tradicionais em processo de modernizao.
Neste sentido, podem ser ressaltadas:

a.

A cadeia de produo de petrleo e de produtos petroqumicos j

existentes nos estados da Bahia, Rio Grande do Norte e Cear;
acrescida da ampliao do polo petroqumico j existente de Camaari
na Bahia e da conformao de novas plantas de refino de petrleo em
Suape (P E), P ecm (CE) e Itaqui (MA), com desdobramento na
formao de polos petroqumicos nestes complexos porturios;

b.

As cadeias do setor metalmecnico, siderrgico e automobilstico,

cabendo citar a implantao de (i) estaleiros nos complexos
porturios de Suape e Aratu, (ii) de plantas siderrgicas em Suape e
P ecm e (iii) das montadoras JAC (BA), Fiat (P E) e Ford/Troller (CE);

c.

Na rea farmacutica, ressaltam-se a instalao dos polos

farmoqumicos no municpio do Eusbio (CE), centralizado por uma
planta da FIOCRUZ; e no municpio de Goiana (P E), nucleado por
uma planta da HEMOBRAS;

d.

Na rea de Tecnologia da Informao pode ser citada expanso do

P orto Digital do Recife (P E), com foco na produo de softwares para
uso na global web e equipamentos sem fio;

e.

A expanso de centros logsticos, a exemplo de dois grandes

condomnios logstico: o Cone Suape (P E) e Cone Aratu (BA); e

f.

As cadeias tursticas em processo de renovao e ampliao

representada pela implantao de novos resorts e hotis
especialmente ao longo do litoral nordestino.

Estes e outras atividades a exemplo da indstria de alimentos e

101

bebidas, com a presena de grandes empresas devem gerar efeitos

encadeadores importantes a mdio e longo prazo na economia nordestina.

O dinamismo do mercado de trabalho no Nordeste: 2000-2010[8]

Em decorrncia da expanso da economia regional, anteriormente

assinalada e da influncia positiva do crescimento do pas sobre o
Nordeste, foram muito positivos os impactos sobre as relaes de trabalho
na regio.
O dinamismo do mercado de trabalho do Nordeste pode ser percebido
quando se estabelece a comparao, entre outras, do crescimento da
populao economicamente ativa e a populao ocupada. A primeira
considerada como uma aproximao com a oferta de trabalho da populao
em idade de trabalhar em determinado perodo, e a segunda a populao
ocupada como uma aproximao com a demanda de trabalho por parte das
unidades de produo ou da sociedade, em geral.
Neste particular, de acordo com as informaes do Grfico 10, o
crescimento da populao ocupada ocorreu, no perodo considerado, a uma
taxa de 2,4% ao ano, bem maior que a taxa anual constatada pela populao
economicamente ativa, de 1,7%. Resultou ento, uma taxa negativa da
populao desocupada, que passou de 3,1 milhes de pessoas em 2000
para 2,3 milhes em 2010.
Grfico 10 - Brasil e Nordeste: dinmica do mercado de trabalho (% a.a.)
2000/2010

Fonte: Censo Demogrfico-IBGE.

As informaes mostram que o dinamismo do mercado de trabalho

102

regional ocorreu na primeira dcada do sculo XXI simultaneamente ao

contexto de expanso do mercado de trabalho brasileiro. De fato, a taxa
anual registrada para a populao ocupada no Brasil (2,8% ao ano) foi um
pouco maior que a do Nordeste (2,4% ao ano). Alm disso, a populao
desocupada no P as apresentou uma reduo mais significativa que no
Nordeste.
Levando em conta a expanso da ocupao e a diminuio da
desocupao e, ao lado disto, considerando o crescimento do rendimento
da pessoa ocupada no Nordeste, pode-se afirmar que ocorreu, no perodo,
avano significativo no mercado de trabalho, sendo positiva a sua
contribuio para a melhoria das condies de vida da populao regional.
Um tema que evidencia avanos do mercado de trabalho o da
evoluo da formalidade das relaes de trabalho. Esta questo
examinada, a seguir, em dois momentos. O primeiro que contempla a
classificao da posio das ocupaes, tendo como parmetro a definio
adotada pelo IBGE. O segundo, com base na adoo de um critrio de
ocupao formal e informal, para verificar a evoluo da populao
segundo estas categoriais.
Na Tabela 5 so apresentadas as pessoas ocupadas no Nordeste
segundo as posies na ocupao. O exame sumrio das categorias
adotadas (empregados, com ou sem carteira e funcionrios; conta prpria;
empregador; no remunerado que ajuda o chefe ou integrantes do
domiclio; pessoa que trabalha para a produo do prprio consumo)
apresenta indcios de avanos na direo de uma maior formalizao da
populao ocupada. De fato, quando se examina na categoria de empregado
a parcela da populao ocupada que possui carteira assinada, que um
contingente importante no total das pessoas ocupadas, constata-se que
esta categoria apresenta um crescimento que se traduz numa taxa anual de
5,5%, ou seja, mais que o dobro do crescimento do total da populao
ocupada (2,4%). Seu contingente passa de 3,9 milhes de pessoas, em
2000, para 6,6 milhes dez anos depois. Essa tendncia formalizao
confirmada pelo menor crescimento (1%) da categoria de conta prpria, na
qual tm presena marcante as pessoas ocupadas sem proteo social.
Tabela 5 - Nordeste Populao Ocupada segundo Posio na Ocupao: 20002010

103

Fonte: Censo Demogrfico-IBGE.

O mesmo pode ser dito de outra categoria, a das pessoas no

remuneradas que trabalham para os chefes ou membros da famlia. Neste
caso, entre 2000 e 2010 sua reduo correspondeu a uma taxa negativa de
-7,4% ao ano. Seu contingente passou de aproximadamente um milho de
pessoas para 502,6 mil pessoas, no perodo.
Na contramo dessa tendncia formalizao est o contingente de
trabalhadores vinculados produo para o prprio consumo que passou
de 1,4 milho para aproximadamente 2 milhes, registrando um crescimento
anual de 3,6%.
No que se refere ao segundo momento, foi estabelecido um critrio que
permitiu a classificao das ocupaes, embora aproximada, entre
trabalhadores formais e informais. O critrio adotado, similar ao adotado
pela OIT, que uma mera aproximao, como os demais critrios adotados,
consiste em estabelecer como formais as seguintes categorias de pessoas
ocupadas: empregados com carteira assinada mais funcionrios pblicos e
militares mais conta prpria e empregador com cobertura previdenciria.
Como pessoas ocupadas informais so definidos: os empregados sem
104

carteira assinada, mais conta prpria e empregador sem cobertura

previdenciria, mais trabalhador no remunerado, mais trabalhadores
vinculados produo para o prprio consumo. Na Tabela 6 so
apresentados os resultados a partir da adoo desses critrios.
Tabela 6 - Nordeste: estimativa do grau de informalidade do mercado de
trabalho e de sua evoluo: 2000-2010

Fonte: Censo Demogrfico- IBGE

Nota 1: Formal: empregado com carteira + funcionrio pblico e militar + conta
prpria e empregado com cobertura previdenciria
Nota 2: Informal: Empregado sem carteira + conta prpria e empregado sem
cobertura na previdncia + no remunerado + trabalhador na produo para o
prprio consumo

Chama a ateno, na tabela 6, o crescimento intenso do contingente

que, segundo o critrio adotado, foi classificado como formal, que
registrou uma expanso de 4,8% ao ano, exatamente o dobro do
crescimento verificado para o total da populao ocupada. Enquanto isto,
as pessoas ocupadas informalmente registraram uma expanso de 1,1% ao
ano. Este fato significa, sem dvida, um progresso na formalizao que
pode ser expresso pela participao de 32,4% das pessoas ocupadas
formais em 2000 e sua participao, em 2010, que alcana 40,6% no total
das pessoas ocupadas. O processo de formalizao pode ser mais
claramente percebido a partir dos dados da ltima coluna da referida tabela.
A diferena entre os contingentes de pessoas ocupadas, em 2010,
comparativamente com as existentes em 2000, mostra que dos 4,5 milhes
de empregos adicionais existentes, em 2010, cerca de 3,2 milhes foram
empregos formais, pelo critrio adotado e, apenas 1,3 milho foram
classificados como informais.
No obstante essas cifras, o avano obtido com esse processo de
formalizao no perodo adotado deve ser qualificado. De fato, quando se
considera a dimenso do contingente informal no mercado de trabalho do
Nordeste em 2010, o que se constata que chega-se a quantidade de 12,4
milhes de pessoas, ou seja, aproximadamente 60% (59,4%) do total de
pessoas ocupadas (20,9 milhes), no referido ano.
105

Um simples exerccio ilustra as dificuldades e o esforo necessrio para

a reduo do grau de informalidade ainda presente no mercado de trabalho
nordestino. Se, com base nas tendncias apresentadas a partir dos dados da
Tabela 6, for adotado como hiptese de certo modo otimista: que o
crescimento do seu mercado de trabalho formal continuaria nos prximos
anos com as taxas mdias constatadas para 2000-2010, e que o total das
pessoas ocupadas no Nordeste prossiga, no futuro, a uma taxa de 2,4% ao
ano, o que se conclui que o total das pessoas ocupadas com relaes
formais de trabalho somente passaria a representar metade das pessoas
ocupadas (grau de informalidade de 50%) no ano 2019.
Em resumo, o dinamismo ocorrido na economia e no mercado de
trabalho da regio resultaram em avanos relevantes em vrios aspectos, no
entanto, nos anos recentes os indicadores mais relevantes ainda mostram,
com clareza, os desafios que devem ser superados nos prximos anos nas
relaes de trabalho para que sejam alcanadas condies razoveis nas
relaes de trabalho ou uma menor defasagem, relativamente mdia
nacional.

Concluso

Este breve estudo apontou que o conjunto da economia do Nordeste

se expandiu nos anos recentes apontando para importantes mudanas na
sua estrutura produtiva.
O dinamismo regional foi constatado pelos dados do produto regional
que cresceu acima da mdia brasileira ao longo da primeira dcada do
sculo XXI, embalado pela expanso do padro de consumo e o
consequente aumento do mercado interno, complementado por um
expressivo bloco de novos investimentos produtivos e infraestruturais.
Tambm se percebe o dinamismo nordestino pelas informaes do mercado
de trabalho, em especial, pelos dados de incremento do emprego formal e
diminuio da taxa de desocupao. Todavia, o estudo demonstrou tambm
que o dinamismo econmico no foi acompanhado por mudanas
significativas do padro de produtividade mdia das atividades
econmicas, com a regio ainda apresentando grande defasagem setorial em
relao mdia brasileira, que por sua vez est bem aqum dos parmetros
106

dos pases desenvolvidos.

Ainda repercutindo o desenvolvimento da economia como um todo, o
estudo procurou identificar os principais focos de dinamismo setorial,
destacando no setor agropecurio a ascenso da produo de gros no
Nordeste (cerrados nordestinos) e do reforo da fruticultura irrigada;
ocorrendo, em contraposio, a diminuio da importncia de atividades
tradicionais como o complexo canavieiro. Na indstria ressaltou-se o
surgimento de novas ou pouco tradicionais atividades (automotiva,
siderurgia, petrleo e petroqumica, e farmoqumica) e reativao de
atividades tradicionais (alimentos e bebidas e metalmecnica), com
tendncia a crescer a produo de bens de consumo durvel e de capital.
Tambm apontou para o impulso verificado na construo civil embalado,
sobretudo por grandes obras de infraestrutura econmica e pela construo
de novas plantas industriais e impulso pela ampliao do do setor
imobilirio.
E, no setor de servios, a expanso dos segmentos de comrcio,
logistica, intermediao financeira e sade mercantil, no bojo da melhoria
da renda e do padro de consumo. Apontou-se ainda a perspectiva de
prolongamento do processo de mudana da base produtiva em base ao
processo de maturao de grandes cadeias produtivas embaladas pela
presena de grandes projetos estruturadores.
Com base na anlise deste quadro geral da economia do Nordeste
possvel identificar algumas tendncias futuras com certo grau de
plausibilidade de acontecerem que sinalizam para mudanas importantes
na economia regional, que de forma sinttica podem ser definidas por:

a.

Ampliao e mudana do perf il do mercado consumidor. O

relevante crescimento do produto regional, acima da mdia brasileira
na primeira dcada do sculo XXI, associado ainda ao aumento do
rendimento real dos trabalhadores, tambm acima da mdia nacional,
resultou numa reduo da desigualdade de renda em relao ao P as,
embora persista ainda elevado grau; e fez emergir a formao de uma
nova classe mdia regional. Estas mudanas em curso podem
significar a emergncia de um novo padro de consumo e, por
conseguinte, novas expectativas e demandas sociais, com reflexos
dinmicos no estmulo produo regional. Alie-se a isto a brecha de
oportunidade que a regio ainda ter no horizonte, ao menos das
107

prximas duas dcadas, de se beneficiar com o bnus demogrfico;

b.

Processo de maturao dos investimentos estruturadores

produtivos e em inf raestrutura. De um lado, os investimentos em
infraestrutura econmica notadamente de transportes (a exemplo da
ferrovia Transnordestina, da duplicao de BRs e da consolidao da
infraestrutura porturia, destaque para Suape, P ecm e Aratu) e hdrica
(Transposio e adutoras) ampliam a capacidade de competitividade
da economia regional. De outro lado, a maturao dos grandes
empreendimentos industriais (refinarias, siderrgicas, estaleiros,
montadoras de automveis, processadoras de alimentos etc), que j
vinham estimulando atividades locais, a exemplo da construo civil,
comeam a ter repercusso no dinamismo da indstria de
transformao sinalizando para efeitos encadeadores importantes que
devem acionar fornecedores de produtos e servios locais, alm de
significantes efeitos indiretos na economia regional;

c.

Consolidao da urbanizao e de rede de cidades no Nordeste.

Observando a tendncia de irradiao da economia e da populao
para o interior da regio, em especial para as cidades de mdio
porte[9], que tendem a se consolidarem como polos sub-regionais
(incluindo centros de referncia em servios, com destaque para as
atividades educacionais e de sade) e como articuladores do
fortalecimento da rede cidades do Nordeste;

d.

Expanso do agronegcio, especialmente de gros na B ahia,

Maranho e Piau - e da f ruticultura irrigada no Rio G rande do
Norte, Pernambuco, B ahia e Cear. A modernizao da agropecuria
nordestina ntida. Desde a dcada de 1980 vem se expandindo o
agronegcio na regio, destacando-se num primeiro momento, no bojo
de importantes projetos de irrigao, os polos de fruticultura de
P etrolina (P E)-Juazeiro (BA), Vale do Ass (RN) e Baixo Jaguaribe
(CE). P osteriormente, emergiu o polo produtor de gros da regio
polarizada pela cidade de Barreiras (BA). Mais recentemente vem
ocorrendo a expanso da fronteira agrcola na direo do sul do P iau
e do Maranho, tambem com a produo de gros. Esta nova frente se
junta de Barreiras e a do estado do Tocantins, no Centro-oeste para
108

formar uma grande mancha agropecuria envolvendo os estados de

Maranho, P iau, Tocantins e Bahia;
e.

Ampliao e mudana de perf il da relao comercial com resto

do Pas e perspectiva de gradual incremento do grau de abertura
no comrcio exterior. No obstante o baixo grau de abertura do
Nordeste vem ocorrendo mudanas importantes na pauta importadora
e exportadora regional, especialmente, considerando o bloco de
investimentos em curso, que sinaliza para novas atividades com forte
vocao para o comrcio exterior petrleo e petroqumica,
automotiva, farmoqumica, minerao e agronegcios. Tambm deve
ocorrer maior participao de pequenos e micro empreendimentos no
comrcio regional;

f.

Ampliao e melhoria da inf raestrutura econmica regional.

Tendncia a ampliao e modernizao da base infraestrutural com a
implantao e/ou consolidao de importantes equipamentos
(transposio do rio So Francisco; ferrovias Transnordestina e
FIOL; portos de Suape, Aratu e P ecm, aeroporto de So Gonalo,
entre outros).

Todavia, a regio apresenta um conjunto de obstculos e

vulnerabilidades que precisam ser enfrentadas para garantir um
desenvolvimento econmico minimamente sustentvel, que se refere a:

a.

B aixa competitividade da economia do Nordeste quando

comparada com outras regies e estados - estudo do MBC (2006)
mostra os Estados do Nordeste no final do ranking nacional de
competitividade (grfico no mostra Bahia, Maranho, P iau e
Alagoas com mais baixo ndice). P ernambuco o primeiro do
Nordeste e o dcimo do Brasil;

b.

Ambiente de negcios desf avorvel do Nordeste, sendo pior que o

do Brasil em quase todos os indicadores (Exceo para Impostos e
109

regime regulatrio. Maior desvantagem est em Recursos

Humanos.
c.

Insuf icincia da of erta de C&T e inovao e limitada articulao

desta of erta com a base produtiva regional, com o sistema
de Cincia, Tecnologia e Inovao do Nordeste apresentando-se
fragilidades no que se refere infraestrutura cientfico-tecnolgica e
capacidade de articulao entre os seus componentes, em especial com
a base produtiva. Alm disso, a base cientfica e tecnolgica est
concentrada territorialmente no litoral e com capacidade limitada de
prover respostas aos problemas regionais. A empresa privada, em seu
turno, investe muito pouco em inovao;

d.

Persistente vulnerabilidade econmica e social do semirido, com

grande irregularidade pluviomtrica, secas peridicas e baixssima
produtividade agrcola numa rea equivalente a 56,4% do total do
Nordeste vivem cerca de 22,7 milhes de pessoas (42,4% do total de
habitantes da regio) com precria situao social;

e.

M qualidade na educao, com os estados do Nordeste, exceo

do Cear, se situando no final do ranking das notas do IDEB nos trs
nveis (fundamental inicial, fundamental final, e mdio). A Taxa de
analfabetismo do Nordeste cai de 26,2% da populao de 15 anos e
mais (2000) para 19,1% em 2010, mas ainda um percentual alto (a
taxa mdia brasileira em 2010 era de 9,6%);

f.

Persistncia de pobreza e desigualdades sociais. Apesar da forte

reduo da pobreza do Nordeste nas ltimas dcadas (5,1% ao ano) mas declnio inferior ao de outras regies (Regio sul teve reduo de
7,6% ao ano, Centro-oeste de 5,9% ao ano, e Sudeste de 5,4% ao ano),
a regio concentra metade dos pobres do Brasil - so cerca de 9,6
milhes de pessoas em extrema pobreza o que representa 59,1% do
total do Brasil estando, a maioria, no meio rural nordestino. O
Nordeste detm tambm o mais baixo IDH-ndice de Desenvolvimento
Humano do Brasil - embora tenha melhorado nas ltimas dcadas (de
0,393, em 1991, chega a 0,660, em 2010), permanece bem atrs das
outras regies (principalmente da regio Sul com IDH de 0,756).
110

Notas:
3 Os projetos financiados pelo PAC so oriundos de recursos pblicos e tambm
privados. Foram considerados como projetos estruturadores para o Nordeste, no
mbito do PAC 2, aqueles com R$ 100 milhes ou mais de investimentos previstos.
4 Estudo realizado por Jos Gabriel Palma (2011) mostra que em 2010 a
produtividade do trabalho no Brasil alcanou pouco mais de 1/4 (21%) da
produtividade da economia dos Estados Unidos e pouco mais de 1/3 da Coria do Sul.
Vale ressaltar que a produtividade do trabalho coreana, em 1960, correspondia a 70%
da produtividade brasileira.
5 No foi possvel trabalhar com o dado do VAB de 1990, por questo de
incompatibilidade metodolgica nas Contas Regionais. Por outro lado mister
salientar que as estatsticas setoriais so divulgadas segundo o conceito de valor
adicionado bruto e no como Produto Interno Bruto, sendo portanto os valores
ligeiramente diferentes.
6 Constataes baseadas na anlise de Gustavo Maia Gomes (GOMES, 2014).
7 Cabe ressaltar que a os municpios que integram a rea dos cerrados
nordestinos dos estados do Maranho, Piau e Bahia foi responsvel por 69% do PIB
agrcola regional em 2010, com nfase para a produo de soja, milho, feijo e
algodo.
8 Para um exame mais detalhado ver Guimares Neto, Leonardo. Mercado de
Trabalho do Nordeste: Avanos e Desafios. Indito e apresentado em Seminrio do
BNDES (Recife, 2012)
9 Como parmetro de cidades de mdio porte podemos considerar as cidades
entre 100 mil e 500 mil habitantes. Pelos dados do Censo Demogrfico de 2010
(IBGE), existiam, excetuando-se os municpios presentes nas reas metropolitanas
dos estados do Nordeste, em 2010, 24 cidades nesta condio, destacando-se como
importantes polos e/ou ncleos de referncia sub-regionais do interior nordestino:
Arapiraca (AL), Alagoinhas, Barreiras, Feira de Santana, Ilhus, Itabuna, Jequi,
Juazeiro, Teixeira de Freitas e Vitria da Conquista (BA); Crato, Juazeiro do Norte e
Sobral (CE); Caxias, Cod, Imperatriz e Timon (MA); Campina Grande (PB);
Caruaru, Garanhuns, Petrolina e Vitria de Santo Anto (PE); Parnaba (PI) e
Mossor (RN). Vale registrar que 16 desses 24 municpios tiveram crescimento
mdio populacional na primeira dcada do sculo XXI acima da mdia do Nordeste.

111

Ref erncias

BALTAR, P aulo e LEONE, Eugnia. Formalizaes dos Contratos de

Trabalho e Ocupao Informal no Nordeste. In MACAMBIRA, Jnior e
SANTOS, Sandro Maria dos (Orgs.). Brasil e Nordeste: Ocupao,
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15 mar. 2014.

113

A SUDENE e o enfrentamento dos

problemas do Nordeste na Nova Ordem
Constitucional
Ricardo Ismael[1]
Nota:
1 Cientista poltico, Doutor em Cincia Poltica/IUPERJ, professor e pesquisador
do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da PUC-Rio; e-mail:
ricismael@hotmail.com.

114

Introduo

A Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE

representou no final dos anos de 1950 uma iniciativa inovadora na regio
Nordeste do Brasil. Do ponto de vista institucional apontava para o
avano de uma modalidade de federalismo cooperativo no pas,
consolidando a ideia de um nvel intermedirio entre a Unio e as
unidades estaduais nas regies menos desenvolvidas, no intuito de
enfrentar as desigualdades regionais. Na dimenso econmica, favorecia a
integrao da economia nordestina ao centro dinmico localizado na
regio Sudeste, estimulando a modernizao da mesma e criando condies
para a emergncia de um impulso industrializante. Mas a SUDENE era
principalmente uma arena poltica de cooperao regional, articulando os
interesses econmicos e polticos, muitas vezes contraditrios dos
governos estaduais da regio, ampliando os incentivos para a ao
coletiva entre os mesmos na federao, sem abrir mo da defesa dos
princpios republicanos em oposio aos vcios patrimonialistas
tradicionais (ISMAEL, 2005). A respeito dessa ltima caracterstica,
importante destacar a reflexo de Celso Furtado a respeito:
A cooperao regional inventada modernamente pela
necessidade de um mercado maior. colocada pela economia.
Antes cada estado cuidava de seu quinho e se rivalizava com os
demais. O problema era ter influncia. A Paraba, por exemplo, foi
muito beneficiada com o governo Epitcio Pessoa, que puxava a
brasa para a Paraba.
(...) Antes o apoio pblico [federal] era projeto por projeto.
Com a SUDENE veio uma inovao, pois [a Unio] tinha uma
poltica para uma regio inteira.
O fato de que era preciso ter uma viso regional, de que era
preciso se apoiar uns nos outros, criou uma certa harmonia de
interesses. A classe poltica foi se adaptando a isso. E depois a
SUDENE tocava como uma orquestra, todos sabiam que o interesse
comum prevalecia (FURTADO, 1999).

Segundo Celso Furtado, portanto, a ao regional entre os governos

estaduais nordestinos no espontnea. O Nordeste como unidade
poltica no ambiente federativo antes uma construo do que um
desdobramento natural de seus principais atores polticos. De alguma
maneira a SUDENE nasceu desafiando a cultura poltica dominante, que
115

privilegiava a ao individual dos estados frente Unio. Sua fora e

liderana dependeriam, entre outros aspectos, da capacidade de mostrar
que coeso regional e ao concertada poderiam trazer maiores benefcios
para todos.
O processo de redemocratizao no Brasil e a nova ordem
constitucional inaugurada em 1988 redefiniram os contornos do nosso
federalismo e das relaes intergovernamentais, estimulando a autonomia
dos governos subnacionais, favorecendo mais a competio do que a
cooperao entre os estados brasileiros, reduzindo o papel da Unio no
enfrentamento das desigualdades regionais e fortalecendo o Banco do
Nordeste do Brasil (BNB) na matriz institucional de desenvolvimento
regional, principal agncia governamental responsvel pela administrao
do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE.
O objetivo deste artigo mostrar que tem sido negativo o impacto
desses processos simultneos sobre a SUDENE, de modo que a
instituio regional vem perdendo, especialmente a partir do final dos
anos de 1990, a capacidade de articular os interesses dos governos
estaduais do Nordeste.
reveladora a extino da SUDENE durante o Governo Fernando
Henrique Cardoso, atravs da Medida P rovisria n 2.146-1 de 04 de maio
de 2001, sendo na mesma oportunidade substituda pela Agncia de
Desenvolvimento do Nordeste - ADENE. Esta medida seria revertida no
incio do segundo mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, com a
recriao da SUDENE atravs da Lei Complementar n 125 de 03 de
janeiro de 2007. (SUDENE, 2014). Entretanto, a instituio regional
renasce sem o mesmo apoio poltico de outrora, o que tem reduzido
significativamente sua capacidade de enfrentar os problemas do Nordeste
nos anos recentes (LANDIM, 2014).
A SUDENE equilibrou-se historicamente entre dois polos principais.
Dependia da autoridade conferida pelo governo federal para arbitrar os
conflitos no Nordeste e coordenar a implementao de uma poltica
regional. Necessitava da sustentao poltica dos governos nordestinos
para liderar as negociaes com o governo nacional. Embora se possa dizer
que procurou, no perodo inicial, apoiar-se mais no poder pblico federal,
a instituio foi concebida para equilibrar-se entre os dois nveis da
federao brasileira - dependia de ambos para funcionar e cumprir suas
atribuies. A redefinio da relao entre a SUDENE e seus parceiros
preferenciais, governo federal e governos estaduais, no novo contexto
116

federativo, no favoreceu a instituio regional (ISMAEL, 2005). Nos

anos recentes, apesar das promessas, dos discursos e dos protestos, essa
tendncia no foi revertida.

A Reavaliao do Atual Modelo Institucional de Desenvolvimento do

Regional

Os estudos sobre a percepo de elites estratgicas, envolvendo

questes relevantes da agenda pblica nacional, procuram justificar a
opo de estud-las em razo de sua influncia no processo decisrio
(LIMA; CHEIBUB, 1994). Desnecessrio dizer que no se deve dispensar
a investigao sobre a viso da sociedade como um todo, ainda mais em se
tratando do caso brasileiro, que nem sempre tem seguido o curso histrico
definido pela perspectiva elitista.
Neste momento, entretanto, merecem ser destacados os resultados de
uma recente pesquisa de campo sobre a percepo das elites estratgicas
dos estados do Rio de Janeiro e de P ernambuco em relao ao Nordeste.[2]
Eles revelam uma viso crtica em relao ao modelo institucional que
tem apoiado o desenvolvimento na regio Nordeste, baseado no
Departamento Nacional de Obras Contra a Seca - DNOCS, Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e P arnaba- CODEVASF,
BNB e SUDENE. O Quadro I procura relacionar os entrevistados
selecionados nas duas unidades estaduais citadas.
Q uadro I Elites Estratgicas de Pernambuco e do Rio de Janeiro
Entrevistadas, Segundo Ocupao Principal

117

Fonte: ISMAEL; RAPOSO, 2013-c.

O questionrio utilizado contemplou vinte e trs questes, destacando

os aspectos relevantes das seguintes dimenses: institucional, econmica,
poltica, social e cultural. Nesse momento, vamos apresentar os resultados
mais importantes, tendo em vista tratar de questes pertinentes ao modelo
federalista brasileiro e seu rebatimento no desenvolvimento do Nordeste.
Tabela 1 Estado e Mercado no Desenvolvimento do Nordeste

Fonte: Fonte: ISMAEL; RAPOSO, 2013-c. (a) O nmero de respostas (7) foi
inferior ao total de entrevistados (9), pois alguns destes no responderam.

A Tabela 1 mostra que as elites estratgicas do estado de P ernambuco

so majoritariamente inclinadas a considerar o governo federal como
118

instncia decisria mais importante (10 entrevistados), no sentido de

promover o desenvolvimento do Nordeste. A opo que incluiria a ao
coordenada do governo federal e dos governos estaduais aparece mais
distante (3 entrevistados), indicando uma preferncia pela alternativa que
privilegia o poder central. As elites do estado do Rio de Janeiro, por sua
vez, esto mais divididas entre as duas alternativas principais.
Tabela 2 O Modelo Institucional de Desenvolvimento do Nordeste

Fonte: ISMAEL; RAPOSO, 2013-c.(a) O nmero de respostas (8) foi inferior ao

total de entrevistados (9), pois um deles no respondeu.

A Tabela 2 mostra que entre as elites pernambucanas existe uma

expressiva rejeio em relao s instituies regionais federais que atuam
no Nordeste (DNOCS, CODEVASF, SUDENE e BANCO DO
NORDESTE), com a avaliao negativa sendo registrada em nove do total
de entrevistados. Entretanto, merece registro a avaliao positiva
alcanada pelo Banco do Nordeste (5 entrevistados), sinalizando para uma
exceo no problemtico quadro institucional dominante. As elites
fluminenses novamente se dividem, ora apontando para uma avaliao
positiva (3 entrevistados), ora manifestando reprovao (4 entrevistados).
Talvez por desconhecimento ou desateno com a questo do modelo de
desenvolvimento regional, as elites do estado do Rio de Janeiro so mais
generosas na sua avaliao.
Tabela 3 Os Fundos Constitucionais e a Reduo das Desigualdades Regionais

119

Fonte: ISMAEL; RAPOSO, 2013-c.

A Tabela 3 mostra que as elites pernambucanas se dividem na avaliao

dos mecanismos constitucionais federativos (FP E, FP M, FNE e FNDE), de
tal sorte que parte manifesta sua aprovao (6 entrevistados) e a outra parte
semelhante rejeita (7 entrevistados). O tema, portanto, nessa amostra
estadual, apresenta-se bastante controverso. Com relao s elites
fluminenses, a ampla maioria se colocou de forma neutra ou inconclusiva (6
entrevistados), o que possivelmente revela dificuldades de se posicionar
sobre tema mais especfico do federalismo brasileiro.
A Tabela 4 indica que a avaliao das elites fluminenses sobre a
tendncia recente da economia nordestina principalmente neutra ou
inconclusiva (5 entrevistados), embora se observe tambm algumas
significativas manifestaes positivas (3 entrevistados). J entre as elites
pernambucanas verifica-se de forma majoritria uma percepo positiva da
economia regional, levando em conta especialmente o que aconteceu na
dcada passada. No pequeno, entretanto, o grupo de entrevistados que
fazem uma avaliao negativa dos resultados econmicos alcanados (5
entrevistados). Na sua maioria, eles apontam para a permanncia da
reduzida participao da regio Nordeste no P IB Nacional, e a baixa
competitividade da economia, apesar das transformaes recentes.
Tabela 4 O Evoluo da Economia Nordestina nos Anos Recentes

120

Fonte: ISMAEL; RAPOSO, 2013-c.

A Tabela 5 mostra que, para as elites pernambucanas, os fatores mais

relevantes para elevar a competitividade da economia regional so, pela
ordem, Educao e Qualificao de Recursos Humanos, Infraestrutura e
Logstica e Inovao Tecnolgica nas Empresas. Entre as elites
fluminenses ganha destaque a opo Infraestrutura e Logstica.
possvel dizer que as duas elites estratgicas esto convencidas sobre a
precariedade da infraestrutura regional, e as limitaes que impe na
competitividade do Nordeste. Convergncia relevante para os que desejam
apoio na regio Sudeste para os pleitos nessa direo do Nordeste. P or
outro lado, impressiona a convico das elites pernambucanas sobre a
prioridade que deve ser dada educao e qualificao de recursos
humanos. P ossivelmente o surto industrializante ocorrido em
P ernambuco, especialmente nas proximidades do P orto de Suape, e as
dificuldades de assegurar mo-de-obra qualificada, pode ter influenciado o
resultado.
Tabela 5 Sobre a Competividade do Nordeste no Incio do Seculo XXI

Fonte: ISMAEL; RAPOSO, 2013-c. (*) Como cada entrevistado pode apontar
mais de um fator, a tabela ter na linha uma soma superior ao total de entrevistados
em cada estado.
Tabela 6 O Impacto dos Programas de Transferncia de Renda no Nordeste

121

Fonte: ISMAEL; RAPOSO, 2013-c.

A Tabela 6 mostra a presena de uma avaliao positiva do P rograma

Bolsa Famlia do governo federal, tendo bom desempenho entre as elites
do Rio de Janeiro (5 entrevistados) e de P ernambuco (7 entrevistados).
Entretanto, possvel perceber tambm, igualmente nos dois estados, uma
parcela expressiva de entrevistados que fazem referncia s portas de
sada de tal modo que, no futuro, as atuais famlias beneficirias possam
ver seus filhos viverem sem depender de transferncias de renda. De alguma
maneira, esse grupo, constitudo por 4 entrevistados no Rio de Janeiro e
por 6 entrevistados em P ernambuco, sinalizam um alerta tendo em vista os
prximos anos.
A anlise da pesquisa realizada mostra que as elites estratgicas do
estado de P ernambuco so majoritariamente inclinadas a considerar o
governo federal como instncia decisria mais importante, no sentido de
promover o desenvolvimento do Nordeste. Entretanto, existe entre elas
uma grande rejeio em relao s instituies regionais federais que atuam
no Nordeste (DNOCS, CODEVASF, SUDENE e BNB), embora uma parte
considere o Banco do Nordeste uma exceo no problemtico quadro
institucional dominante. Elas se dividem na avaliao dos mecanismos
constitucionais federativos (FP E, FP M, FNE e FNDE), indicando que o
tema, nessa amostra estadual, apresenta-se como bastante controverso. A
ao do governo federal percebida como prioritria e decisiva para o
desenvolvimento regional, o que aponta para uma viso centralizadora do
federalismo brasileiro. Entretanto, o modelo institucional em vigor,
apoiado em instituies regionais federais e fundos constitucionais
oriundos da Constituio de 1988, so percebidos de forma crtica ou com
muita desconfiana.
As elites estratgicas do Rio de Janeiro esto mais divididas entre a
ao primordial do governo federal e a ao combinada do governo federal
e dos governos estaduais. Continuam divididas entre uma avaliao
positiva e a reprovao do modelo atual de desenvolvimento regional
122

(DNOCS, CODEVASF, SUDENE e BNB). A ampla maioria se colocou de

forma neutra ou inconclusiva e relao aos mecanismos constitucionais
federativos (FP E, FP M, FNE e FNDE), revelando dificuldades de se
posicionar sobre esse tema mais especfico do federalismo brasileiro. Os
atores estratgicos localizados no estado do Rio de Janeiro apresentam
dificuldades de entender o rebatimento do atual modelo federalista sobre o
desenvolvimento do Nordeste, como se esperava. Entretanto, admitem a
importncia do governo federal no caso nordestino, e no se posicionam
de forma contrria aos mecanismos cooperativos consagrados na
Constituio Federal de 1988, embora poucos saibam avaliar seu impacto.
A pesquisa realizada no deve ser tomada como conclusiva, pois
mesmo considerando apenas a perspectiva das elites estratgicas seria
preciso ampliar o nmero de entrevistados e dos estados consultados, para
que se pudesse ter uma avaliao mais precisa. Entretanto, ela parece
apontar para duas hipteses que devem ser aprofundadas. A primeira delas
diz respeito ao fortalecimento do Banco do Nordeste no mbito regional, e
a outra aponta para necessidade de reavaliao do atual modelo de
desenvolvimento regional como um todo.
Em outro lugar chamei ateno para a tendncia de fortalecimento do
Banco do Nordeste no novo contexto federativo, como resultado,
sobretudo, da criao do Fundo Constitucional de Financiamento do
Nordeste- FNE na Constituio Federal de 1998, da concentrao das
operaes financeiras federais e internacionais na prpria instituio
regional. O fortalecimento do Banco do Nordeste no necessariamente
deveria redundar no declnio da SUDENE, mas foi o que ocorreu
(ISMAEL, 2005).
A reavaliao do atual modelo de desenvolvimento regional (DNOCS,
CODEVASF, SUDENE e BNB) uma questo difcil de ser atacada, pois
inexiste uma proposta consensual entre os governos estaduais para
redefinio ou adequao do conjunto das instituies regionais com
atuao no Nordeste (ISMAEL, 2005). Alm disso, nos ltimos anos
pode-se identificar tambm a existncia de uma disputa entre os estados e
as agncias governamentais de mbito regional, envolvendo os recursos
oriundos do governo federal. Isso significa que uma reavaliao do modelo
de desenvolvimento regional, com uma nova diviso de trabalho entre as
instituies regionais, deveria levar em conta as atribuies das
recentemente assumidas pelos governos estaduais. Diferentemente do
passado, cresceu a autonomia dos governos estaduais frente s
123

instituies regionais.
O fortalecimento da SUDENE depende da reavaliao do atual modelo
de desenvolvimento regional como um todo. No se pode pensar na
SUDENE isoladamente. O desafio maior ser encontrar um caminho no
qual a instituio regional criada em 1959, durante o governo Juscelino
Kubistchek, e o BNB possam se fortalecer mutuamente.

A Ausncia de Um Plano Nacional de Desenvolvimento do Nordeste

O federalismo cooperativo no Brasil ganhou contornos mais precisos a

partir dos anos de 1950, tornando-se recorrente a formulao de polticas
regionais federais que visavam integrao das economias subnacionais e
a transferncia de investimentos para as regies menos desenvolvidas. A
criao da SUDENE, em 1959, representou um marco inicial, significando
uma primeira tentativa de uma poltica articulada e consistente de
desenvolvimento regional, levada adiante pela Unio.
No contexto do recente processo de redemocratizao do pas, a
Constituio de 1988 pode ser vista como resultado de duas tendncias
principais. A primeira delas esteve ligada manuteno dos mecanismos
cooperativos do Estado Federal no Brasil. Neste caso, os trabalhos dos
constituintes tiveram como pano de fundo a disputa entre as regies
Nordeste, Norte e Centro-Oeste e aquelas com maior participao relativa
na economia nacional. A segunda tendncia diz respeito consolidao do
processo de descentralizao poltico-financeira que vinha marcando a
transio democrtica. Desta vez, o conflito envolvia a Unio, os estados e
o os municpios brasileiros, tendo como foco a redefinio da partio das
unidades subnacionais no bolo tributrio nacional.
O caminho seguido pela federao brasileira a partir dos anos de 1990
no foi capaz de propiciar redues expressivas nos desequilbrios
econmicos entre as unidades territoriais. Alguns chegam a afirmar que
existe um consenso de que as heterogeneidades econmicas entre as
regies, que tambm se manifestam entre os estados e municpios,
constituem o principal problema do federalismo brasileiro [...] (SOUZA,
2006, p.189).
Tabela 7 - Nmero de municpios e participao relativa e acumulada dos

124

municpios e da populao, segundo as faixas de participao relativa, no Produto

Interno Bruto total do Brasil 2011 (2)

Fonte: INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2013-b.

(1) Populao estimada para 1 de julho, srie revisada; (2) Dados sujeitos a reviso.

A anlise da participao relativa dos municpios brasileiros no

P roduto Interno Bruto - P IB revela um cenrio de expressiva concentrao
espacial da economia. Como pode ser visto na Tabela 7, para o ano de
2011, os 319 municpios economicamente mais desenvolvidos
representavam 75 % do P IB nacional e reuniam aproximadamente 54% da
populao brasileira. A racionalidade econmica impulsiona as migraes
internas na direo destes destinos, pois nestas localidades encontram-se
os melhores empregos e oportunidades de mobilidade social ascendente,
para no falar de servios pblicos de maior qualidade.
Tabela 8 Evoluo do Nmero de Municpios Brasileiros 1984 a 1997

Fonte: Motta Jnior, 2006.

No extremo posto da Tabela 7 encontramos um conjunto formado por

125

muitos municpios brasileiros. possvel verificar que 3.289 localidades

municipais, ou 59% do total, geram 5% do P IB Nacional e renem 14,4%
da populao do pas.
bom lembrar que a fragmentao municipal aumentou no incio da
redemocratizao brasileira, mais precisamente entre 1984 e 1997, quando
foram criados 1.408 municpios distribudos em todas as regies
brasileiras (MOTTA JNIOR, 2006). Alm disso, como pode ser visto na
Tabela 8, aproximadamente 78% dos municpios criados, no perodo
considerado, tinham at 10.000 habitantes, com a esmagadora maioria
deles dependentes das transferncias constitucionais e dos programas
sociais oriundos do governo federal, com limitada ou nenhuma capacidade
de arrecadao prpria de impostos. A racionalidade poltica das
lideranas locais pode ter suas razes para criao de tantos municpios.
Difcil encontrar argumentos que justifiquem esse caminho na
perspectiva da reduo das assimetrias federativas e do bem estar social.
A comparao da participao das economias regionais no P IB
nacional reafirma a tendncia histrica de concentrao espacial das
atividades econmicas no territrio brasileiro. A Tabela 9 mostra que entre
1995 e 2011 ocorreu uma leve desconcentrao econmica favorecendo as
regies Norte, Centro-Oeste e Nordeste. Entretanto, no ltimo ano da
srie, aproximadamente 72% da economia nacional ainda estava
concentrada nas regies Sul e Sudeste. O perodo considerado envolve os
Governos Fernando Henrique (1995-2002) e Luiz Incio Lula da Silva
(2003-2010), e o primeiro ano do governo Dilma Rousseff (2011).
A trajetria da economia nordestina merece ser mais discutida. De
alguma maneira ela terminou frustrando aqueles que esperavam um maior
dinamismo econmico dos estados nordestinos, especialmente quando, na
dcada passada, ocorreram incrementos na renda da populao, derivados
da poltica de aumento real do salrio mnimo, da expanso do P rograma
Bolsa Famlia e da gerao de empregos. certo dizer que houve um
avano quantitativo no perodo estudado, com a participao na economia
nacional passando de 12,0% para 13,4%, e tambm do ponto de vista
qualitativo, em razo de novos empreendimentos industriais, da produo
nos cerrados nordestinos e da ampliao do setor servios. Mas no se
pode esquecer que a participao relativa do Nordeste no final do perodo
semelhante quela existente na poca da criao da SUDENE
(CARLEIAL, 2009). Como reflexo disso a renda per capita da regio
nordestina segue abaixo da metade da renda per capita nacional, como
126

acontece desde os anos de 1950 (MENDES; MONTEIRO NETO, 2011).

Tabela 9 - Participao das Grandes Regies no Produto Interno Bruto do
Brasil 1995 a 2011

Fonte: INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2013-a.

O Nordeste e seus estados continuam fortemente dependentes dos

investimentos do governo federal, em razo das restries impostas pelos
oramentos estaduais e diante da ainda limitada capacidade de atrair a
iniciativa privada, em comparao com as regies mais desenvolvidas. A
competitividade da economia nordestina, aspecto fundamental para que
possa alcanar uma melhor participao no P IB Nacional, depende, por sua
vez, de investimentos nas reas de infraestrutura, qualificao de recursos
humanos e de cincia e tecnologia (ARAJO, 2013).
Entretanto, no existe atualmente uma poltica nacional de
desenvolvimento do Nordeste ou voltada para qualquer das outras regies
menos desenvolvidas. Continua prevalecendo a tendncia iniciada na
dcada de 1990, durante o Governo Fernando Henrique, de retirar do
debate pblico a discusso sobre poltica de desenvolvimento regional,
seguindo caminho diferente daquele traado pela Unio Europia na
incorporao dos pases do leste europeu ou pela Alemanha reunificada
(ISMAEL, 2009).
P rosperou nos ltimos anos uma falsa dicotomia. P redominou a ideia
de que ao invs de polticas pblicas orientadas pela lgica do espaoproblema, devemos optar por polticas submetidas lgica da questoproblema. Neste enfoque, a prioridade combater a pobreza (questoproblema) no Nordeste, o que pode ser feito atravs de transferncias
monetrias sem maiores mudanas na estrutura econmica. Fica postergada
a nfase na poltica de desenvolvimento regional voltada para atacar os
fatores que retiram competitividade da economia nordestina (espaoproblema), o que permitiria combater a pobreza atravs da gerao de
emprego e renda. Desnecessrio dizer que as duas lgicas podem ser
combinadas, e que no existe soluo permanente para a pobreza que
127

ignore as fragilidades econmicas no territrio nordestino.

A SUDENE perde relevncia na ausncia de uma poltica nacional de
desenvolvimento do Nordeste. A instituio regional foi criada no
passado para coordenar as aes do governo federal voltadas para tal
objetivo. O cenrio de esvaziamento da dimenso territorial da
desigualdade brasileira, e consequentemente de perda de relevncia da
ao do Estado nos espaos-problema, retira legitimidade da SUDENE
perante a opinio pblica e junto aos governos estaduais da regio.

Autonomia dos G overnos Estaduais e Competio Horizontal na

Federao Assimtrica

O fortalecimento dos governadores ao longo do processo de

redemocratizao do pas, particularmente a partir das eleies estaduais
de 1982, foi um dos elementos-chave no processo de descentralizao
poltico-financeira consagrado na Constituio Federal de 1988. O modo
como se deu a transio poltica no pas favoreceu a forte presena dos
governadores no cenrio poltico da poca. A participao na campanha
das Diretas J e na eleio de Tancredo Neves e Jos Sarney, em 1985,
contribuiu para o fortalecimento dos mesmos nos derradeiros
acontecimentos do regime militar (ABRUCIO, 1998). Esta significativa
presena dos governadores no plano poltico teve desdobramentos no
federalismo brasileiro. Na dcada de 80, antes mesmo da Assemblia
Nacional Constituinte, foram aprovadas trs emendas constitucionais (n
17/80, n 23/83 e n 27/85) alterando o ento artigo 25 da Constituio
Federal, ampliando a participao dos estados e municpios nos recursos
tributrios disponveis (SENADO FEDERAL, 1996). Esta tendncia
consolidou-se no sistema tributrio aprovado pelos constituintes. Alm
disso, as unidades subnacionais conquistaram maior liberdade para
legislar sobre matria tributria, dando margem, nos anos seguintes, para a
concesso desenfreada de benefcios fiscais na tentativa de atrair
investimentos privados.
O novo federalismo fiscal definido pela Constituio de 1988 tornou,
para alguns, o sistema tributrio brasileiro o mais descentralizado entre os
pases em desenvolvimento, proporcionando, portanto, maior autonomia
128

financeira para estados e municpios (SOUZA, 1998). Nesse sentido, a

prpria federao saiu mais fortalecida, pois uma efetiva autonomia poltica
das unidades subnacionais frente Unio depende, fortemente, da
autonomia financeira das mesmas. O novo cenrio, entretanto, trouxe duas
consequncias importantes para o federalismo brasileiro dos anos de 1990.
P or um lado, como persistem as desigualdades econmicas entre os
estados no pas, a descentralizao resultou em diversos centros de poder
com foras desiguais, para competir entre si e para influenciar as decises
polticas nacionais (SOUZA, 1998). P or outro lado, a maior participao
dos estados nos recursos pblicos disponveis, consagrada na
Constituio de 1988, abriu as portas para uma acirrada disputa por
investimentos privados entre eles, sem nenhuma contrapartida cooperativa
significativa (ABRUCIO; COSTA, 1998).
A concesso de incentivos fiscais vinculados ao Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS, principal tributo na esfera
estadual, foi amplamente exercida pelos estados brasileiros na dcada de
1990, atravs de legislaes estaduais especficas. Representou tambm um
indicativo do poder alcanado pelos governadores, tendo em vista que os
incentivos fiscais estaduais so oferecidos sem a aprovao do Conselho
de P oltica Fazendria - CONFAZ, sem um amparo legal mais amplo que
envolva a Unio e o conjunto dos estados da federao (VARSANO,
1997).
Alguns aspectos contriburam para o surgimento da chamada guerra
fiscal entre os estados brasileiros. preciso observar, por exemplo, que a
federao brasileira continuou assimtrica, em funo das diferenas entre
as economias estaduais. No entanto, ela modificou-se nos ltimos anos, no
sentido de ter atualmente mais polos econmicos estaduais do que no
passado, de modo que existem mais estados em condies de competir por
investimentos privados atravs da concesso de incentivos fiscais
(ABRANCHES, 1995). Alm disso, o recente processo econmico de
insero do Brasil na economia internacional estimulou a competio entre
os estados, bem como a reduo de suas cargas fiscais, tendo em vista a
necessidade de ampliar a competitividade do pas e de atrair investimentos
privados estrangeiros (FIORI, 1995).
Outro aspecto tambm tem sido mencionado para justificar a guerra
fiscal: para alguns, a concesso de incentivos fiscais, aliados mo-deobra barata, tm levado muitas empresas para o Nordeste, fazendo com que
boa parte dos estados da regio se transformasse em defensores da guerra
129

fiscal (BENEVIDES FILHO, 1997). Finalmente, a indefinio do governo

federal de agir como uma instncia de coordenao federativa, no complexo
processo de descentralizao em curso no pas, contribuiu para a guerra
fiscal entre os estados (SILVA, 1997).
Nos governos Fernando Henrique e Lus Incio Lula da Silva
fracassaram as tentativas de estabelecer limites para a competio
horizontal entre as unidades subnacionais, especialmente aquela baseada
na renncia do ICMS. Entretanto, no perodo recente cresceu a
participao da Unio nos recursos tributrios disponveis, no sendo
imprprio falar em recentralizao federativa do bolo tributrio nacional,
revertendo em boa parte a tendncia favorvel s unidades subnacionais
presentes no texto constitucional de 1988 (ARRETCHE, 2012).
Os estados do Nordeste tambm abraaram a ideia dos incentivos
fiscais estaduais, embora existissem posies diferentes entre os estados
mais desenvolvidos. Como as unidades estaduais nordestinas no
possuem a mesma capacidade para conceder incentivos fiscais, Bahia,
P ernambuco e Cear levaram vantagem nesta discutvel estratgia de
atrao de empreendimentos industriais. Alm disso, os trs estados
citados competem entre si, o que traz tenses e conflitos no mbito intraregional (ISMAEL, 2005).
A SUDENE tem encontrado dificuldades de adaptao a esta nova
realidade do federalismo brasileiro. O sistema de incentivos fiscais
estaduais concorre com um instrumento semelhante administrado pela
instituio regional. A competio entre os governos estaduais do
Nordeste por empreendimentos privados refora a tendncia de dar
prioridade a ao estadualista em detrimento da ao regional, inclusive
balizando as conversas entre os governadores e o governo federal. A
competio entre unidades estaduais natural no ambiente federativo. Mas
na ausncia de limites bem definidos termina por consolidar as assimetrias
federativas no plano nacional e intra-regional, tornando mais difcil o
papel da SUDENE de promover a cooperao regional e de contribuir para
um desenvolvimento nacional equilibrado.

Consideraes Finais

130

O artigo procurou mostrar que a trajetria da SUDENE nos prximos

anos depender do resultado de trs processos poltico-institucionais
combinados. Em primeiro lugar, no possvel repensar suas atribuies,
prioridades e recursos humanos e financeiros de forma isolada. Ser preciso
rediscuti-la a partir de uma reavaliao mais geral do atual modelo de
desenvolvimento regional integrado pelo DNOCS, CODEVASF, BNB e
SUDENE. Ser difcil defender mais recursos para a SUDENE, ou para
qualquer outra agncia governamental no mbito regional, sem responder a
estas questes: P or que elas continuam sendo necessrias para o
desenvolvimento do Nordeste? Qual a diviso de trabalho entre as
instituies regionais federais com atuao no Nordeste e os governos
estaduais? A SUDENE rene apoio poltico entre os governadores da
regio para funcionar como uma arena poltica de cooperao regional,
definindo uma pauta comum para uma ao coletiva no plano nacional?
A definio ou no de uma poltica nacional de desenvolvimento para
o Nordeste um segundo processo que reflete diretamente na SUDENE.
Os estados da regio continuam fortemente dependentes de investimentos
federais nas reas de infraestrutura e logstica, qualificao de recursos
humanos, e cincia e tecnologia (inovao tecnolgica). Caso exista um
esforo maior nos prximos anos de ampliar o peso econmico do Nordeste
no P IB Nacional, e consequentemente da renda per capita regional,
atacando os fatores acima indicados que diminuem sua competitividade,
pode-se pensar em lugar melhor do que aquele atualmente ocupado pela
SUDENE.
O terceiro processo poltico-institucional diz respeito dinmica
competitiva que se instalou no federalismo brasileiro a partir dos anos de
1990, com rebatimento entre os estados do Nordeste. A SUDENE
dificilmente ter atribuies relevantes no modelo de desenvolvimento
regional se os governos estaduais continuarem optando pela ao
individual em detrimento da ao coletiva. O desafio identificar os
incentivos para que a cooperao seja percebida como vantajosa para
todos, e estabelecer os limites da competio intra-regional. A dificuldade
construir esse caminho em uma regio marcada por interesses polticos
divergentes, projetos econmicos nem sempre complementares e com pouca
disposio para enfrentar os ditames do governo federal.
Notas:
2 A pesquisa produto do convnio firmado entre o Banco do Nordeste do Brasil
e a Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, cujo objetivo principal foi
conhecer e confrontar a viso das principais elites estratgicas dos estados do Rio de

131

Janeiro e de Pernambuco, com relao aos problemas econmicos, polticos e

sociais do Nordeste brasileiro e suas propostas para o enfrentamento dos mesmos
(ISMAEL; RAPOSO, 2013).

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135

A Economia do Semirido Nordestino:

Desenvolvimento Recente e
Transformaes em Curso
Joo P olicarpo R. Lima[1]
Notas:
1 Ph. D (University College London), Professor Titular do Depto de Economia da
Universidade Federal de Pernambuco UFPE. Email: jprlima@ufpe.br

136

Introduo

A economia da regio semirida do Nordeste h muito conhecida

pelas suas debilidades em termos de recursos naturais e humanos, alm da
ocorrncia de secas frequentes que contribuem para desnudar o frgil
equilbrio existente em sua base econmica e social. No por acaso
encontra-se no semirido nordestino uma elevada concentrao de
pobreza, herana e reproduo de fatores histricos e culturais associados
s assimetrias regionais do desenvolvimento brasileiro.
O atraso relativo Nordeste do Brasil e as desigualdades regionais j
mereceram vrios esforos de interpretao e cabe aqui uma, ainda que
breve referncia. Autores como Furtado (2007) e Cano (1976) chamaram a
ateno para as origens histricas das mesmas, tendo como base o processo
de expanso da economia cafeeira e a subsequente industrializao via
substituio de importaes, que favoreceu de forma mais intensa o
processo de acumulao de capital na regio sudeste, tendo a poltica
econmica chamada desenvolvimentista como elemento de reforo,
principalmente durante o P lano de Metas do Governo JK (1956-61).
Outros autores, como Leff (1972), remetem a origem das desigualdades
ao perodo anterior a 1930 onde a expanso da economia cafeeira, segundo
ele, deu-se em melhores condies relativas comparativamente com o
observado nas atividades econmicas predominantes no Nordeste, no caso
principalmente acar e algodo. Com a expanso das exportaes de caf
teriam sido geradas condies mais frequentes de valorizao cambial o
que teria concorrido para uma menor acumulao advinda das exportaes
do Nordeste, com menores condies de competitividade, relativamente ao
caso do caf, onde os lucros, mesmo com cmbio valorizado, eram
relativamente maiores. Com isso ter-se-ia iniciado j nessa poca uma
dinmica acumulativa mais vigorosa na regio sudeste, fortalecida
posteriormente pelos demais fatores, inclusive por uma base mais favorvel
de recursos humanos e naturais.
P or conta desses elementos, que no cabe aqui aprofundar, a base
econmica do Nordeste e do Norte do pas no experimentaram a mesma
expanso observada no Sudeste, principalmente, e no Sul. P or
circunstncias vrias, ao lado disso observa-se uma reteno de populao
relativamente grande no Nordeste, o que faz a renda per capita relativa do
Brasil ir declinando num processo que s mais recentemente sofreu alguma
137

reverso. Mesmo assim, os dados atuais de populao e P roduto Interno

Bruto - P IB so contundentes: o Nordeste tem cerca de 28% da populao
brasileira e sua participao no P IB no passa de 13,5%, ou at menos,
dependendo do ano de referncia.
Nos anos mais recentes, porm, vem sendo observada uma melhora
nesse quadro, com o Nordeste crescendo pouco acima do resto do Brasil.
[2]
Fatores ligados ao mercado e poltica econmica tm impulsionado
essa taxa de crescimento maior no Nordeste, embora as suas repercusses
sobre a distribuio de renda e sobre as condies de vida ainda devam
levar um tempo razovel para serem refletidas nos indicadores sobre a
qualidade de vida da populao nordestina menos favorecida.
Mesmo assim, cabe aqui registrar, em primeiro lugar, que esse maior
crescimento no Nordeste extremamente importante e pode, se mantido,
como parece que ser, diversificar a estrutura econmica e social da regio
e assim gerar gradativamente reflexos positivos sobre as condies de vida
da maioria menos favorecida da populao.
Em segundo lugar, cabe tambm ressaltar que h uma outra mudana em
curso, ou que estava em curso antes da seca de 2012-13, que o
crescimento mais acentuado da economia do semirido nordestino, fato
ainda mais impressionante em vista das conhecidas maiores dificuldades
relativas deste sub-espao (Q uadro 1).
Q uadro 1- PIB e Populao: Nordeste e Nordeste Semi-rido 2000 e 2010
(R$1.000,00 de 2010)

Fonte: IBGE. Deflatores: Nordeste e Semirido NE: deflator implcito do PIB

regional.

Com efeito, entre 2000 e 2010 enquanto o Nordeste cresceu seu P IB em

mdia a 4,0% a.a. o semirido nordestino cresceu o seu mdia de 4,4% a.a.,
o que impressiona bastante, principalmente pelas maiores carncias e
dificuldades ali observadas (Tabela 1). Esse maior crescimento do
semirido do nordeste pode ser tambm evidenciado tomando um perodo
um pouco anterior (1998-2008), conforme Garcia e Buainain (2011, p.4):
No perodo 1998-2008 a economia do semirido brasileiro
cresceu a um ritmo superior ao da economia nacional: a taxa de

138

crescimento mdia do PIB-M a preos de 2008 (deflacionado pelo

IPCA a partir do PIB-M a preos correntes, divulgado pelo IBGE)
para os municpios da regio foi de 6,27% ao ano, enquanto a taxa
mdia nacional foi de 5,11% e a da Regio Nordeste foi de 5,71%.

Embora essa variao maior da economia do semirido nordestino

ainda seja pequena e represente pouco em termos absolutos, merece sem
dvida um exame mais aprofundado. Na verdade, h indicaes de que essa
base econmica est dando sinais de mudanas mais significativas, embora
ainda v conviver por muito tempo com o velho, ou seja, com as
estruturas mais atrasadas e conservadoras que lhe tem sido caractersticas.
Este trabalho tem como objetivo principal buscar elementos para mostrar
que est em andamento um processo novo de mudanas. Mudanas estas
que efetivamente imprimem um maior dinamismo em espaos relevantes do
semirido nordestino, onde o processo de acumulao de capital insere-se
de forma mais intensa movido por fatores especficos (mo de obra mais
barata, clima seco favorvel fruticultura irrigada, etc) e por conta de
polticas
pblicas
(melhoria de infraestrutura, transferncias
governamentais, incentivos fiscais, etc). Nesse sentido, a prxima seo
recupera as principais caractersticas do semirido nordestino, seguindose uma outra seo onde so reunidos dados indicativos das
transformaes em curso, vindo, por fim uma seo de consideraes finais.

O Semirido Nordestino: Caractersticas da scio-economia.

O Nordeste do Brasil tem algo como 1,55 milhes de km2, ou seja,

cerca de 18,2% do territrio brasileiro e abrigava em 2010 pouco mais de
53 milhes de pessoas, o que representava quase 28% da populao total
do pas, com densidade demogrfica de 34,3 hab/ km2 (22,4 no Brasil) e
taxa de urbanizao de 73% (84% no Brasil), conforme dados do IBGE. O
P IB nordestino, como j referido, participava em 13,5% do total nacional
em 2010,o que pouco, porm um pouco mais do que tinha em 2000
(12,5%), com um valor absoluto algo superior a R$ 507,5 bilhes (Tabela
1), o que significava um P IB per capita aproximado de R$ 9.550,00, ou
seja, cerca de 54,6% do P IB per capita do pas. Essa disparidade de P IB
per capita indica e refora a percepo da elevada defasagem do Nordeste
139

em relao ao Brasil, embora esteja havendo alguma melhora gradativa

tambm nesse indicador.
Na Regio, conforme bastante sabido, mas no custa lembrar, observase tambm uma elevada concentrao de atividades produtivas, pois os trs
estados maiores em termos de P IB (Bahia, P ernambuco e Cear)
concentravam cerca de 64% do total do P IB nordestino, enquanto os trs
estados com menores P IBs (Alagoas, Sergipe e P iau) representavam em
2010 cerca de 14% deste total.
O semirido brasileiro foi objeto de definio por parte da Lei n 7.827
de 27/12/1989 como a regio inserida na rea de atuao da
Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste SUDENE, com
precipitao mdia anual igual ou inferior a 800 mm/ano. P osteriormente,
em 2005, o Ministrio da Integrao redefiniu o espao semirido como
formado pelos municpios que atendem simultaneamente os critrios de 1.
P recipitao pluviomtrica anual inferior a 800 mm/ano; 2. ndice de
acidez de at 0,5 calculado pelo balano hdrico; e 3. Risco de seca maior
que 60% (GARCIA; BUAINAIN,2011).
Com base nesses critrios o semirido brasileiro composto por 1.133
municpios, incluindo o Norte de Minas Gerais (Mapa 1) e ocupa uma rea
de 969,5 km2.[3 A participao do territrio semirido nos estados
nordestinos varia de 91,7% no Rio G. do Norte, 87,6% em P ernambuco,
86,4% na P araba, 80,6% no Cear, sendo que Alagoas, P iau e Sergipe
apresentam um peso relativo menor, ainda assim de 43,0%, 50,3% e 50,4%,
respectivamente (Tabela 1).Em 2010, o semirido nordestino tinha um P IB
total de cerca de R$140 bilhes, ou seja, aproximadamente 27, 6% do P IB
regional.[4] Alm das restries da pluviosidade, o semirido nordestino,
em geral, apresenta limitaes relativas aos solos, pobres em matria
orgnica, rasos e pedregosos, com rochas cristalinas que dificultam a
acumulao de guas. Nesse ambiente predomina o ecossistema da
caatinga, hoje bastante castigado pela ao antrpica. A pluviosidade
mdia alm de reduzida varivel sendo que em algumas reas chega 1.000
mm/ano e em outras no passa de 200 mm/ano, com mdias de 500 a 700
mm/ano. Mesmo apresentando essas condies mais difceis de
sobrevivncia, o semirido apresenta uma densidade populacional de 24,2
hab/ km2, bastante elevada para os padres de regies semi-ridas de
outros pases, tendo uma taxa de urbanizao de 62,3% em 2010, inferior
do Nordeste (73,1% ) e do Brasil (79,0%) no mesmo ano.
Mapa 1 O Novo Semi-rido nordestino

140

Fonte: Carvalho, 2013, p.85.

TABELA 1 - BRASIL E SEMIRIDO BRASILEIRO POR ESTADOS,
NMERO DE MUNICPIOS E DADOS DEMOGRFICOS: 2010

Fonte: (IBGE, 2010; SUDENE, 2011apud, GARCIA ; BUAINAIN, 2011).

Note-se que a grande maioria dos municpios do semirido nordestino

apresenta um baixo valor para o conjunto de suas atividades produtivas,
com muito pouco deles apresentando P IBs mais significativos, conforme
Garcia e Buainain (2011, p.13).
A pobreza estrutural fica mais evidente quando se considera a
distribuio dos municpios por faixa de PIB-M (...). Apenas quatro
municpios tm PIB-M na faixa superior, acima de R$ 2,5 bilhes:
Feira de Santana na Bahia (R$ 5,3 bilhes), Campina Grande na

141

Paraba (R$ 3,5 bilhes), Mossor no Rio Grande do Norte (R$ 3

bilhes), Vitria da Conquista na Bahia (R$ 2,6 bilhes); apenas 11
municpios registraram um PIB-M entre R$ 1,2 e R$ 2,5 bilhes e a
maioria tem PIB-M inferior a R$ 300 milhes, dentre os quais 907,
correspondendo a pouco mais de 80% dos municpios do semirido,
registraram PIB-M inferior a R$ 100 milhes.

O conjunto de fatores acima mencionados, limitaes de recursos

naturais e densidade elevada de populao, juntamente com outros de
ordem histrica e econmica fazem com que o semirido nordestino
conviva com um nmero muito elevado de pobres em sua populao.
Historicamente este espao foi sendo ocupado com atividades de
baixssima produtividade e ainda apresentando uma elevada concentrao
de renda e riqueza. Conforme salientam Garcia e Buainain (2011,p.12):
Enquanto na Zona da Mata afirma-se o complexo aucareiro,
no Agreste e Serto as atividades que florescem so a pecuria,
algodo e a policultura alimentar. O algodo, produzido em bases
tcnicas precrias, afirmou-se durante a guerra da Secesso e
abolio da escravatura nos EUA, e constituiu-se um eixo
econmico importante para a economia nordestina durante mais de
um sculo, em torno do qual sobrevivia a maioria dos pequenos
produtores rurais do semirido. A ruptura do sistema gado-algodopolicultura alimentar, nos anos 1980, foi responsvel pela
inviabilizao de milhares de pequenos estabelecimentos que
deixaram de contar com a lavoura comercial responsvel pela
gerao da renda monetria agrcola e pela eliminao da mais
importante fonte de ocupao sazonal no vasto semirido
responsvel pela gerao de importante parcela da renda monetria
de trabalho fora do estabelecimento. Um aspecto relevante diz
respeito elevada concentrao fundiria no semirido, com
grandes propriedades em torno das quais gravitam os pequenos
estabelecimentos e os minifndios que vo se reproduzindo pela
fragmentao da pequena propriedade devido herana.

Nesse contexto de condies socioeconmicas restritas e limitadas

pela base econmica e concentrao fundiria atuaram as foras polticas
locais para capturar para si os recursos transferidos pelas polticas
pblicas, minando, ao mesmo tempo, suas potencialidades transformadoras
(FURTADO, 1988).
Como resultado desse conjunto de foras, o velho semirido
apresenta um quadro geral de condies socioeconmicas ruins e muito
vulnerveis s variaes climticas que afetam principalmente as culturas
tradicionais da regio, milho e feijo, cultivadas pela grande maioria dos
142

pequenos proprietrios, alm da pecuria. Essa maior vulnerabilidade tem

a ver com elevada concentrao da propriedade da terra, ao lado da forte
presena de minifndios. Dados do Censo Agropecurio de 2006 mostram
que cerca de 1 milho de estabelecimentos, aproximadamente 59% do total,
ocupavam 2,9% da rea total e apresentavam rea inferior a 5 hectares
(GARCIA ; BUAINAIN, 2011).
Nesse contexto, o velho semirido nordestino tem sua economia
muito dependente do setor pblico e das transferncias governamentais,
do que deriva boa parte de sua renda que , provavelmente, maior que o
produto ali gerado. Ou seja, tem grande peso a economia sem produo
descrita por Gomes (2001) e onde as lavouras temporrias, tipo milho,
feijo e mandioca, ainda se destacam e sofrem com as secas peridicas.
Mesmo assim, essa estrutura produtiva baseada em minifndios contribui
para reter mo de obra em atividades de baixa produtividade, pouco
conectadas com o mercado e tem um setor agropecurio que termina tendo
um papel bem maior do que indica a sua participao no P IB[5].
Vale destacar que muitas das atividades agropecurias continuam
sendo desenvolvidas mesmo sem muito retorno econmico. No passado, o
sistema gado-algodo-policultura garantia a manuteno da populao e
alguma renda monetria populao ocupada. Com a sada de cena do
algodo e a ruptura do esquema, outro elemento foi posto e hoje tem papel
fundamental na manuteno do frgil equilbrio: as aposentadorias rurais,
que garantem um salrio mnimo aos idosos, com o que se beneficiam
tambm os seus dependentes. Afora isso, o P rograma Bolsa Famlia atua de
forma complementar e contribui para a sobrevivncia da populao mais
pobre. Na verdade, essas transferncias, ao que se junta o emprego pblico
de peso desproporcional e muitas vezes clientelista, podem ser entendidas
como herana assistencialista, mas tambm contribuem para trazer o
novo ao fomentar uma maior circulao de renda e desenvolver
atividades tercirias, conforme ser mais discutido adiante.
Antes disso, vale detalhar um pouco mais a participao
desproporcional do setor pblico na formao da renda do semirido
nordestino, o que em parte, pelo menos, resulta da debilidade da estrutura
produtiva e da atuao das foras sociais que levam ao chamado
assistencialismo. Sobre isso Garcia e Buainain (2011) afirmam que a
principal fonte de renda da populao do semirido provm de
transferncias feitas atravs da P revidncia Social (aposentadorias e
penses) e dos programas de transferncia de renda como o Bolsa Famlia.
143

Note-se que a grande maioria dos beneficirios destas transferncias

residia no meio rural em 2010, segundo os autores. Mais contundente,
talvez, a afirmao que fazem a seguir:
O valor total da transferncia de renda direta realizada por meio
da Previdncia Social e do Programa Bolsa Famlia representa uma
parcela significativa do PIB-M dos municpios do semirido. De
fato, em apenas 123 municpios as transferncias representam
menos de 10% do PIB municipal; em 542 municpios a
transferncia representou entre 26% e 50% do PIB-M registrado
em 2008, e em 76 municpios as transferncias alcanaram at
83% do PIB-M (Mapa 19). Esta situao revela, mais uma vez, o
baixo dinamismo econmico do semirido, e a dificuldade de a
populao rural encontrar fontes de sustentveis de ocupao e
gerao de renda para al-la a um patamar de renda superior
linha da pobreza (GARCIA; BUAINAIN, 20111, p.29).

Os dados acima so, portanto, extremamente preocupantes. O que alivia

saber que h dinmicas novas em andamento que podero gerar uma nova
configurao de foras sociais e de fontes de renda menos dependentes das
transferncias[6].

O novo em andamento: Tendncias recentes da economia do

semirido

O propsito deste artigo, alm de recuperar os aspectos mais gerais e

importantes que se associam ao quadro mais desolador da regio em
estudo, tambm contribuir para mostrar que uma dinmica diversa
daquela descrita acima vem se configurando em pelo menos parte dos subespaos do semirido, o que um fato auspicioso e o que se procurar
demonstrar, mesmo que ainda de forma exploratria, ao longo desta seo.
[7]
P ara inicio de conversa, cabe recuperar, o que j foi visto na
Introduo, que o P IB do semirido demonstrou maior fora de crescimento
relativamente ao Brasil e ao Nordeste, o que surpreende e requer uma
anlise mais aprofundada, mesmo sabendo-se que o crescimento maior do
P IB por si s no assegura que tudo mudou, ou est prestes a mudar. Sobre
isso vale destacar que (no perodo 2000-2008) 251 municpios cresceram
144

o P IB M acumuladamente entre 75% e 150% e que 13 municpios cresceram

entre 153% e 300%, sendo que em 04 deles o crescimento acumulado ficou
entre 317% e 743%, o que d uma idia do vigor do crescimento
observado, o que, diga-se, no foi um fenmeno disperso e/ou fortuito.
Assim, ainda segundo Garcia e Buainain (2011, p.32):
Praticamente todos os municpios do semi-rido do Piau, Cear,
Pernambuco, Rio Grande do Norte e Paraba registraram
crescimento entre 75% e 150% em apenas 8 anos, entre 2000 e
2008. Em Sergipe o crescimento foi ainda mais elevado, ficando na
faixa de 153% e 300%. E em todos os estados se observam
manchas de crescimento ainda mais acelerado, como em Petrolina
e Juazeiro do Norte, Iraquara e Mucug na Bahia, que configuram
polos locais de crescimento que esto impactando os municpios
vizinhos, seja atraindo mo de obra seja criando novas
oportunidades de negcios no meio rural e nas aglomeraes
urbanas locais.

Aspecto interessante que esse crescimento mais dinmico do semirido prosseguiu pelo menos at 2011, notadamente em Sergipe,
P ernambuco e na Bahia, com exceo para os estados de Alagoas, P araba e
Cear, sendo que neste ltimo o P IB total e do semi-rido cresceram
mesma taxa (Tabela 2).
Esse maior crescimento do P IB no semi-rido, obviamente, no resolve
tudo de imediato, mas ajuda muito no desenvolvimento desses municpios
e vem sendo acompanhado por movimentos de populao tipo campocidade e intra-regio, atrados por melhores oportunidades de emprego e
por uma maior oferta de servios pblicos como sade e educao no meio
urbano, principalmente nas cidades com maior dinamismo.
Tabela 2-Nordeste e Estados: Produto Interno Bruto a preos correntes (mil
reais)

145

Fonte: IBGE; SIDRA.

Vale destacar que nos estados nordestinos, entre 2000 e 2011, o

semirido apresentou um crescimento mais significativo do valor agregado
da indstria, comparativamente ao setor agropecurio, o que bastante
auspicioso em vista dos maiores efeitos multiplicadores das atividades
industriais. Com efeito, o crescimento maior do valor agregado da
indstria no semirido observado em 7 dos 8 estados e em alguns casos,
como Sergipe e P iau, atinge valores bem acima da variao do P IB, sendo
que o Cear apresentou um crescimento menor do VAB da indstria em
relao ao P IB do semirido. O setor agropecurio tem variao mais
expressiva apenas no semirido do Rio G. do Norte. Isso parece indicar
que algo de importante est em curso: um maior crescimento de atividades
industriais em uma regio onde o setor agropecurio tem mais dificuldades
de se desenvolver. Com isso, tende a diminuir a vulnerabilidade s secas e
entram em cena atividades com maior potencial multiplicador.
Tabela 3 Variao do Valor Agregado Bruto do Semirido 2000 a 2011 (% )

Fonte: IBGE; SIDRA.

146

Vale lembrar que o setor agropecurio, mesmo crescendo menos

relativamente, apresenta indicaes de razovel dinamismo, inserindo-se
de forma crescente no agronegcio, por exemplo, no semi-rido de
P ernambuco e de Sergipe, alm do Rio G. do Norte. Um movimento, digase que marcado pela agricultura (particularmente banana, uva, caf, canade-acar, maracuj, tomate manga, melo e melancia) e pecuria (com
rebanho e manejo de melhor qualidade) desenvolvidas em bases
tecnolgicas
avanadas, observado
em alguns
sub-espaos,
particularmente no caso da fruticultura irrigada. H nesse caso um
diferencial em relao agropecuria tradicional de milho, feijo,
mandioca, bovinos e caprinos, de subsistncia e de baixa produtividade,
onde os vnculos com o mercado so tnues e a dependncia das chuvas
fundamental.
O que estaria induzindo esse crescimento diferenciado observado em
boa parte do semirido? Uma resposta mais precisa exigiria uma pesquisa
detalhada e aprofundada, mas, mesmo sem ela, pode-se j perceber alguns
vetores maiores dessas transformaes. Entre eles encontram-se os
investimentos em infraestrutura (econmica e social), os incentivos fiscais
dos governos estaduais e municipais concedidos para atrao de empresas
industriais e de servios, a disponibilidade de mo de obra relativamente
mais barata e ainda as prprias transferncias de renda que atravs do maior
poder de compra da populao contribuem para gerar pequenos e mdios
negcios no setor tercirio, principalmente. Afora isso, atuam tambm os
recursos do Fundo Constitucional do Nordeste - FNE administrados pelo
Banco do Nordeste do Brasil - BNB com maiores facilidades de
financiamento para projetos localizados no semirido, bem como a
disponibilidade de recursos minerais, particularmente na Bahia, que atraem
projetos para a proximidade das jazidas (cobre ferro, cimento, etc).
Afora isso, o aproveitamento das potencialidades para a fruticultura
irrigada, para o que participam investimentos pblicos e privados, est
levando ao desenvolvimento de vrios plos de dinamismo em vista da
sua capacidade de gerar emprego, renda e efeitos indiretos sobre a base
econmica, entre eles sobre a construo civil. A partir desses elementos
deflagadores empreendimentos privados vm se expandindo na regio e
passam gradativamente a apresentar uma dinmica prpria. Ou seja, com
melhores condies de reproduo, o capital avana sobre o espao
semirido e contribui para ampliar o P IB, o emprego e a renda.
Os investimentos governamentais no semirido, que durante muito
147

tempo foram muito concentrados nas obras hdricas de construo de

audes e barragens, vm se tornando mais diversificados na direo de
obras ligadas a transportes, energia, abastecimento de gua, ampliao das
redes pblicas de sade e educao, etc. Destes investimentos, os mais
destacados, embora de implantao lenta e com cronograma de obras
bastante defasado, so os projetos da Ferrovia Transnordestina e o da
Transposio do So Francisco,[8] mas vrias outras intervenes tm sido
feitas nos segmentos de gerao e distribuio de energia, de transportes,
saneamento bsico, educao e sade, principalmente.
Como se sabe, investimentos nessa rea so dispen-diosos e
demorados, com retorno a mdio e longo prazos, mas so vetores
estratgicos para o desenvolvimento regional.
Afora os investimentos mais recentes, deve-se ter em conta que os
anteriores mais concentrados nas obras hdricas terminam tendo efeitos
sobre a estrutura produtiva mais recentemente, em vista do uso dos audes
maiores para irrigao e para dar mais sustentabilidade ao abastecimento
de gua s populaes da regio.
A irrigao presente em vrios plos um tema que merece mais
destaque nesse contexto. Esta uma das atividades que mais contribuem
para o crescimento de algumas reas no Nordeste semirido. Na origem da
mesma encontra-se a ao do setor pblico ao investir em grandes audes e
em permetros irrigados, estes principalmente na bacia do rio So
Francisco. A constituio dos permetros, de elevado investimento inicial,
foi um enorme apoio do setor pblico ao setor privado, que hoje tem um
papel relevante, onde se destaca tambm o suporte tecnolgico dado pela
Embrapa, principalmente pela Embrapa Semirido localizada em P etrolinaP E. Alm disso, os permetros irrigados e a irrigao que se desenvolveu
de forma mais espontnea fora dos permetros contaram com financiamentos
de bancos oficiais, notadamente o Banco do Nordeste. Esses trs
ingredientes deram a partida para um processo de desenvolvimento local
hoje relativamente espalhado em vrios sub-espaos do semirido
nordestino (Mapa 2).
Os permetros irrigados do semirido podem ser divididos em dois
grandes grupos. Um deles sob responsabilidade do Departamento
Nacional de Obras Contra as Secas-DNOCS. O outro grupo formado
pelos permetros administrados pela Companhia de Desenvolvimento dos
Vales do So Francisco e do P arnaba-Codevasf. De acordo com Carvalho
(2013, p. 55):
Dadas

as

menores

148

possibilidades

oferecidas

pelo

armazenamento de gua nos audes de mdio porte, existentes em

nmero mais expressivo nas reas do Nordeste Setentrional, objeto
da ao do DNOCS, a irrigao avanou mais nas reas que
dispunham no apenas de maiores manchas de solos irrigveis
como de maiores disponibilidades de recursos hdricos. Foi o que se
viu ao longo do Vale do So Francisco, onde esto situados os Plos
de Irrigao mais importantes, como o norte de Minas Gerais e o
Submdio So Francisco.

Nesses plos desenvolve-se hoje uma agricultura moderna com uso

intensivo de capital e de tecnologia com fortes vinculaes com o mercado
externo e com os grandes centros metropolitanos do pas. Os produtos
mais cultivados so a banana, uva, manga, melo e caf. Os plos de
fruticultura irrigada, ao contrrio da agricultura moderna de gros, so
intensivos no uso de mo de obra, estimada pela Codevasf em 2,05
empregos por hectare, e irradiam efeitos positivos sobre os municpios
onde esto localizados com impactos para trs e para frente. Na maioria
destes
plos
convivem pequenos
proprietrios
e grandes
empreendimentos, num arranjo onde os pequenos proprietrios conseguem
rendimentos relativamente elevados para os padres do semirido.[9]
Mapa 2- Polos de Irrigao do Nordeste, Administrados pelo DNOCS e
CODEVASF em 2013

Fonte: Buainain; Garcia, com base em BNB (2013), [10] IBGE (2013a), [11]
DNOCS (2013)[12] e Codevasf (2013).[13] Apud Carvalho, 2013, p. 57.

Afora a fruticultura irrigada, outras atividades de maior dinamismo,

comparativamente com o velho panorama do predomnio das culturas
temporrias e da pecuria de baixa produtividade, podem ser encontradas
no semirido. Entre elas o desenvolvimento de atividades pecurias, como
149

de ovinos e caprinos e de leite, com maior intensidade de capital e nvel

tecnolgico evoludo, presente, em Sergipe, Alagoas, P araiba e no agreste
pernambucano; a produo de mel no P iau; de flores no Cear; avicultura
e algumas outras. No setor industrial destacam-se as confeces,
principalmente no Agreste de P ernambuco; a produo de calados no
Cear e na P araba; a indstria extrativa mineral com destaque para a
produo de petrleo no RN (Mossor e Guamar), de gesso e artefatos de
gesso em P ernambuco, havendo ainda no semirido da Bahia vrios
projetos de minerao em fase de instalao e consolidao. Outro setor em
ascenso a produo de energia elica que tem no semirido nordestino
vrias jazidas de vento com projetos em instalao. Alm disso, cabe
destacar ainda alguns polos ligados ao turismo ecolgico (Chapada
Diamantina- BA) e religioso (Juazeiro-CE), que tendem a se expandir com a
melhoria da infraestrutura, alm de plos ligados interiorizao das
universidades pblicas e faculdades privadas presentes em vrios
municpios do semirido.
Ao lado dos segmentos destacados acima, mantm-se com importncia,
vale ressaltar, as atividades ligadas administrao pblica, que suprem a
menor oferta de emprego em outras atividades, bem como o comrcio
varejista. Mesmo assim, deve-se ter em conta que o setor pblico est
sendo expandido, para alm das presses do clientelismo, por necessidade
de expandir as redes pblicas de ensino e sade, enquanto o comrcio
varejista beneficia-se do maior nvel de renda proporcionado pelas
transferncias via previdncia social e programas de redistribuio de
renda, conforme comentado anteriormente.
Vale salientar que boa parte dessas novas atividades est sendo
desenvolvida com a ao conjunta do capital privado e de incentivos
fiscais oferecidos pelos governos estaduais e de financiamentos de bancos
oficiais. Os exemplos mais eloquentes disso esto na indstria de
calados, nos parques elicos, em agroindstrias, etc. No caso das
confeces do agreste pernambucano, o sucesso em boa parte explicado
pela informalidade e pela cumplicidade dos rgos fiscalizadores de
relaes de trabalhoe arrecadadores de impostos. O resultado o
aprofundamento das relaes capitalistas de produo e da acumulao de
capital numa regio at pouco tempo atrs era quase desconectada com
mecanismos de mercado. Um retrato mais detalhado dessa nova realidade
pode ser visto pelo prisma do mercado de trabalho com dados extrados da
RAIS, o que feito a seguir.
150

Indicaes de tendncias do semirido nordestino atravs dos dados do

mercado de trabalho f ormal

Os dados da Relao Anual de Informaes Salariais RAIS do

Ministrio do Trabalho e Emprego corroboram a tendncia, j vista pelos
dados do P IB, de que a economia do semirido vem apresentando uma
dinmica superior s do Nordeste e do Brasil (Quadro 2).
Q uadro 2 - Brasil, Nordeste e Semirido Nordestino: Vnculos empregatcios
2000, 2005 e 2010

Fonte: RAIS/MTE, apud Calazans, 2012, p. 37.

O mais surpreendente que enquanto o Brasil e o Nordeste cresceram

em 68% e 83%, respectivamente, seus vnculos formais de emprego, entre
2000 e 2010, o semirido nordestino, exatamente a regio com mais
dificuldades e carncias, registrou um crescimento de 119% nesses
vnculos. Mesmo levando-se em conta que no semirido havia mais
informalidade e que em 2010 a intensificao da fiscalizao levou mais
empresas ento existentes formalizao, a diferena de taxas de
crescimento muito grande a favor do semirido (Q uadro 2) e indica que
novos ventos sopram nessa regio a favor do maior crescimento
econmico.
Os dados da Relao Anual de Informaes Sociais - RAIS mostram, em
primeiro lugar, que o subsetor Administrao P blica mantinha-se em
2010 como principal gerador de vnculos empregatcios na regio (38,8%
do total; 767.410 vnculos ao todo), mas com uma participao
decrescente em relao ao observado em 2005 (41,8% e 582.142 vnculos),
vindo em seguida o comrcio varejista com 16,3% dos vnculos em 2010
(321.920 vnculos ao todo), este com uma participao ligeiramente
crescente (14,0% em 2000). Afora estes, com participao entre 3% e 5% do
total em 2010, tinham destaque os subsetores de calados (com mais de
151

111 mil vnculos em 2010), construo civil, administrao tcnica

profissional, alojamento e comunicaes, ensino, comrcio atacadista,
alimentos e bebidas e txtil/confeces. Nessa lista tambm incluem-se os
vnculos ligados agricultura, mas apresentando uma participao
declinante. Em segundo lugar, vale destacar os subsetores com maior taxa
de crescimento entre 2000 e 2010: eltrico e comunicaes, metalrgica,
material de transporte, calados, construo civil, mecnica, papel e grfica,
qumica, comrcio varejista, comrcio atacadista, administrao tcnica
profissional, ensino e administrao pblica. Esses dados apontam para
uma maior diversificao da base econmica do semirido coerentemente
com o que foi exposto na seo anterior deste trabalho e assim merece maior
ateno a necessidade de entender com mais detalhes, com pesquisas mais
especficas, as transformaes da base econmica em curso na regio.
Um destaque deve ser dado ao crescimento observado nas atividades
de ensino cujos vnculos passaram de 26.647 em 2000 para 60.129 em
2010. Na verdade, o ensino superior tem tido um crescimento forte no
semirido depois das mudanas na poltica de educao superior no Brasil,
ps 1990. Observa-se com isso um impulso ao ensino superior privado,
inclusive no semirido nordestino, seguido pela criao de institutos e de
novas universidades federais e novos campi de universidades j
existentes, os quais ampliam a oferta do ensino superior pblico no
semirido. Assim, h hoje vrias cidades do semirido, onde faculdades
diversas foram criadas, gerando repercusses indiretas significativas sobre
atividades comerciais, de transportes, alojamento e alimentao. Trata-se
de um segmento, o de ensino, que tem sido estimulado de um lado pela
carncia de faculdades, antes muito concentradas nas cidades grandes, e,
por outro lado, pelas maiores facilidades concedidas aos estudantes, como
mensalidades mais baratas, crditos do FIES e de outras linhas de crdito
que juntam oferta com demanda num contexto onde o ensino superior
entendido como um passaporte seguro para melhorias salariais.
Contudo, nem tudo virtuoso nesse maior dinamismo do semirido
nordestino. H indicaes, por exemplo, de que alguns subespaos
crescem bem mais que outros, o que pode ser concludo pelos prprios
dados dos P IBs estaduais e municipais, bem como pelos vnculos do
mercado de trabalho. Nesse aspecto vale realar que, em 2010, apenas 11
municpios com maior nmero de vnculos de trabalho formal concentram
cerca de 30% dos vnculos totais do semirido, estando nesses mesmos
municpios cerca de 24% do P IB (CALAZANS, 2012). Esses dados
152

sugerem, portanto, uma grande heterogeneidade de situaes e um nmero

elevado de municpios ainda no atingidos pelos ventos de maior
dinamismo.
Esses dados da RAIS podem ainda indicar como esto evoluindo os
nveis de escolaridade da populao empregada e a remunerao mdia que
vem sendo observada.
Quanto ao nvel de escolaridade, a evoluo registrada no semi-rido
relativamente favorvel. Observa-se uma queda significativa na
participao de analfabetos no total de vnculos: de 4,54% em 2000 para
1,13% em 2010. Ao mesmo tempo, o peso de indivduos com ensino mdio
completo e superior completo eleva-se de 28,46% e 5,68% para 43,58% e
13,84%, respectivamente, entre os dois anos citados. Essas mudanas so
bastante prximas s experimentadas pelo Brasil e pelo Nordeste como um
todo no perodo, o que indica um ritmo similar de mudanas na
escolaridade da fora de trabalho, onde o semi-rido tem acompanhado de
perto esse ritmo (CALAZANS, 2012). Alguns possveis fatores devem
associar-se a isso: 1. o P rograma Bolsa Famlia, que tem como
condicionante a freqncia escolar e 2. a disseminao do ensino superior
em vrias cidades do semi-rido, o que tem sido facilitado pelo P rograma
Universidade para Todos - P ROUNI e pelas novas universidades
pblicas, isso pelo lado da formao das pessoas; e, pelo lado da demanda,
a relativa diversificao da economia para atividades secundrias e
tercirias cada vez mais exigentes em mo de obra melhor formada.
Que nvel de salrios predomina nos vnculos encontrados no
semirido? Nesse aspecto o panorama no semirido menos favorvel em
comparao ao Nordeste como um todo e ao Brasil. No semirido, em 2010,
pouco mais de 80% dos vnculos geravam remuneraes de at 02 salrios
mnimos (eram 74,8% em 2000), sendo que 6,0% dos vnculos situavam-se
acima de 4 salrios mnimos (9,2% em 2000). Enquanto isso, no Nordeste
em 2010 69,3% dos vnculos estavam no intervalo de 1 a 2 salrios
mnimos (53,33% em 2000) e no Brasil essa faixa era ocupada por 55,7%
dos vnculos (30,81 em 2000). No caso dos salrios superiores a 4,0
mnimos no Nordeste estavam 13,0% dos vnculos e no Brasil 19,06%
(CALAZANS,2012). Nota-se, portanto, uma maior concentrao de
vnculos com menor remunerao no semirido em relao ao Nordeste e ao
Brasil (mesmo considerando que os anos de estudo da mo de obra
ocupada evoluram de forma similar nos trs espaos considerados) e um
percentual menor no semirido de remuneraes superiores a 4,0 mnimos.
153

Taxas de desemprego superiores no semirido, em comparao com os casos

do Nordeste e do Brasil, devem, provavelmente, estar influenciando esses
resultados. P or outro lado, essa possibilidade de pagar salrios
relativamente menores no semirido deve estar contribuindo para levar
para l alguns investimentos em setores industriais mais intensivos em
mo de obra como o caso dos calados e das confeces, mas tambm nos
estabelecimentos comerciais.

Consideraes Conclusivas

P elo visto anteriormente h claros indcios de que a economia do

semirido nordestino, conhecida pelos seus problemas e dificuldades,
passa por transformaes importantes em vrios de seus subespaos, o que
novo e muito relevante, mas se constitui num fenmeno ainda pouco
conhecido e menos ainda pesquisado. Assim, h indicaes claras de
mudanas, principalmente no segmento urbano de vrios subespaos com
o crescimento de atividades industriais, em parte para l levadas para fugir
das deseconomias de aglomerao observadas nas cidades maiores e
tambm atradas por polticas de incentivos fiscais, por vantagens
especficas, como mo de obra em maior disponibilidade, maior facilidade
de financiamento, etc. Com isso e com a crescente urbanizao expandem-se
atividades comerciais e de servios, inserindo mais fortemente o semirido
no circuito do consumo de bens durveis e no durveis, intensificando a
acumulao de capital.
O panorama mostrado acima aponta para permanncias e tambm para
mudanas em curso no espao semirido. A mais bvia permanncia
parece ser a continuidade do setor pblico como o grande absorvedor de
mo de obra embora com um peso declinante. O comrcio varejista, outro
segmento tradicionalmente importante, at ampliou seu peso no total de
vnculos. O que poderia ter concorrido para isso?
O crescimento dos vnculos do setor pblico tem, provavelmente, a ver
com o novo: a ampliao de servios como sade, educao e outros que
vm se difundindo na direo das cidades do interior. Tambm tem a ver
com o velho: as circunstncias polticas que levam administraes
municipais a empregarem seus partidrios, atravs de cargos de confiana e
154

outros expedientes bastante conhecidos e de tradio secular, em

atividades de baixa produtividade.[14] O crescimento do comrcio
varejista correlaciona-se com essa renda gerada via empregos pblicos,
mas tambm com a ampliao de programas de transferncias de renda tipo
bolsa famlia e previdncia social para no contribuintes da mesma. O
crescimento do comrcio est tambm associado a um fenmeno maior que
a tendncia ampliao das necessidades de consumo, inclusive de
bens durveis, o que induz a formao de redes de comercializao mais
modernas e vai aos poucos incluindo o Serto e o Agreste nos padres de
consumo observados nos grandes centros.[15]
Alguns subespaos que continuam mostrado dinamismo j h mais
tempo mantm-se crescendo. Nesse caso esto, por exemplo, o entorno de
Santa Cruz do Capibaribe (P E), com as confeces, o de P etrolina (P E),
com a fruticultura irrigada e indstria de bebidas e de Sobral (CE) com a
indstria de calados. Embora defrontem-se com concorrentes externos,
estes segmentos parecem ainda ter flego para continuar crescendo, at por
terem por perto instituies governamentais de pesquisa e ensino que os
apiam na introduo de inovaes (EMBRAPA e UNIVASF - P etrolina;
UFP E e UP E - Caruaru para o caso das confeces).
Note-se que os subespaos mais dinmicos tm ampliado suas taxas de
urbanizao e diversificam-se desenvolvendo atividades secundrias e
tercirias voltadas para o mercado, seja por aproveitamento de
potencialidades locais, seja por conta de polticas de incentivos fiscais e
de investimentos do setor pblico, o que tende a gerar efeitos
multiplicadores, mesmo que limitados, sobre atividades tercirias.
A interiorizao das atividades educacionais, alis, deve ser aqui
enfatizada como parte importante do processo de diversificao da
economia do semirido que foi aqui mencionado. Isso tem como destaques
a criao de universidade como a UNIVASF em P etrolina/Juazeiro, a
Universidade do Semirido em Mossor e dos campi de vrias
universidades sediadas nas capitais dos estados nordestinos, de
unidades dos Institutos Federais e de vrias outras unidades
educacionais privadas em cidades do semirido. Alm da repercusso mais
direta sobre a formao de recursos humanos, o crescimento de atividades
de ensino deflagra impactos indiretos sobre atividades acessrias de
alojamento e alimentao, comrcio varejista, servios pessoais e outras.
Outro movimento transformador relevante no semirido o
desenvolvimento de atividades agropecurias, notadamente de pecuria
155

leiteira, com o destaque para a fruticultura irrigada. A atividade pecuria

vulnervel, como sabido, s secas que castigam a regio e exigem
cuidados especiais em termos de forragens e alimentos para que o rebanho
sobreviva s estiagens. Nos anos normais o que se sabe que essas
atividades tm tido um bom desempenho e melhorias tecnolgicas e
rebanho de melhor qualidade, com articulao com o mercado, o que
estimula de alguma maneira a introduo de inovaes, ainda que em
ritmos diferenciados e nem sempre satisfatrios.
Note-se que o processo de urbanizao em curso no semirido vem se
observando com mais intensidade em alguns plos mais dinmicos, ainda
esparsos, de forma espontnea, sem que o planejamento esteja presente de
forma mais decisiva, o que gera carncias de infraestrutura. Mesmo em
cidades menores observa-se que as migraes do rural para o urbano
terminam gerando situaes similares que alguns chamavam de
inchamento das cidades e que esto a exigir uma presena mais efetiva
do setor pblico.
P or outro lado, cabe aqui comentar que h resistncias e desafios
severos a serem superados para que o dinamismo maior do semirido
seja mantido. Entre estes pode-se destacar o ainda elevado peso do setor
pblico na manuteno da base de emprego e renda. verdade que a
limitao de recursos naturais, as secas frequentes, a limitao e
irregularidade da pluviosidade mesmo em anos normais insistem em
atrapalhar os planos de sertanejos e agrestinos, mas h que se buscarem
alternativas econmicas menos vulnerveis s secas e menos dependentes
de transferncias governamentais e de empregos pblicos de baixa
produtividade. Essas alternativas devem ser buscadas, destaque-se, em
atividades urbanas, j que a agricultura tradicional no semirido bem
menos propcia para prover o desenvolvimento de forma sustentada.
Outro desafio importante fazer avanar o processo de inovao
tecnolgica em meio s carncias da base de C&T da regio, o que em parte
pode ser atingido com o reforo de instituies como a Embrapa, Institutos
e Universidades Federais, mas que precisa de mais atenes especficas.
Outra rea fundamental a ser expandida a infraestrutura cujas carncias
so evidentes.
Um desafio mais difcil, talvez, de ser enfrentado a existncia de
vrios municpios com populao rural ainda elevada, em localizao mais
difusa e mais frgil diante das secas, o que torna mais complicado o
atendimento dessa populao atravs de polticas de educao, de melhor
156

formao de recursos humanos, e exige mais da infraestrutura em geral.

Nesse sentido cabe lembrar que programas governamentais mais
voltados ao meio rural devem orientar-se prioritariamente no sentido de
maior difuso de novas tecnologias de cultivo e de criao. Nessa linha
podem ser includas as barragens subterrneas, a introduo de variedades
mais resistentes ao estresse hdrico, melhoria da qualidade do rebanho, etc.
P ara isso h que se reforarem as aes de assistncia tcnica e de
financiamento.[16 .
Na verdade o desafio mais amplo: exige melhor nvel de gesto dos
recursos, polticas mais eficazes e melhor implementadas, instituies
renovadas, capacidade de organizao e de negociao de atores locais e
do setor pblico.
Notas:
2 Sobre isso afirma Daniele Villela em O Estado de So Paulo, ver:
http://economia.estadao.com.br/noticias/economia-geral,nordeste-cresce-acima-damedia-do-pais,165312,0.htm. O Nordeste atingiu 13,5% de participao no PIB
nacional, o maior porcentual da srie histrica iniciada em 1995 pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE. O avano dos Estados nordestinos entre
2002 e 2010 foi de 0,5 ponto porcentual, menor apenas que o ganho da Regio Norte,
de 0,6 ponto porcentual.Entre 2002 e 2010, o PIB da Regio Nordeste passou de R$
191,5 bilhes para R$ 507,5 bilhes, um avano de 165%, menor apenas que a
expanso do PIB das Regies Norte e Centro-Oeste. O Nordeste registrou ainda a
maior taxa mdia anual de crescimento do PIB per capita, de 3,12% entre 2000 e
2010, assim como a Regio Norte. No mesmo perodo, o PIB per capita brasileiro se
elevou a uma taxa anual mdia de 2,22% e no Sudeste, regio mais rica do Pas,
cresceu a taxas mdias de 1,81%.
3 Neste trabalho a delimitao levada em conta a do semi-rido nordestino, de
1.104 municpios, excluindo os municpios do Norte de Minas Gerais.
4 Dados adicionais do semi-rido: ocupa 10,5% do territrio nacional e 54,1% do
territrio nordestino.
5 Esse aspecto foi bem demonstrado por Garcia e Buainain (2011, p. 23):
Embora a participao do setor agropecurio na formao do PIB-M da economia
do semirido seja relativamente baixa, a absoro de mo de obra elevada em
termos absolutos e relativos. Segundo o Censo Agropecurio, em 2006 a agricultura
do semirido era responsvel pela ocupao de aproximadamente 5,2 milhes de
pessoas, em torno de 68% do total de pessoas ocupadas na agropecuria nordestina.
Exceto pelo setor pblico, a agropecuria a mais importante fonte de ocupao
para a populao local do semirido, tal como pode ser observado no Mapa 15, que
apresenta a razo entre o nmero de pessoas ocupadas no setor agropecurio e a
populao do municpio. Nota-se que em 143 municpios a taxa de ocupao na
agropecuria superior a 50% da populao local. Quando se desconta da populao

157

as crianas e os idosos, a participao da ocupao agropecuria na PEA (Populao

Economicamente Ativa) sobre para um patamar superior a 70%. Em 12 municpios
o nmero de pessoas ocupadas no setor agrcola supera inclusive a prpria populao
do municpio, fato que revela a importncia da agropecuria como fonte de
ocupao que transcende os limites administrativos dos municpios (Mapa 15). E
retomam o tema mais adiante (pg. 24): De fato, o nvel de absoro da mo de obra
pela agropecuria parecer refletir dois conjuntos de fatores; de um lado, os sistemas
produtivos dominantes nos municpios, que so mais ou menos intensivos em
ocupao, e de outro, variveis estruturais, em particular a importncia dos
minifndios, que funcionam como unidades de reteno e moradia para parte da
populao rural local mais pobre e que no encontra alternativas de sobrevivncia
em outras atividades. Nos municpios onde a pecuria a atividade dominante e a
policultura alimentar restringida pela oferta hdrica, a ocupao na agropecuria
mais baixa; onde a policultura alimentar mais forte a absoro da mo de obra
mais elevada (...).
6 Um aspecto importante a destacar sobre as transferncias: elas contribuem
para a sustentao da populao rural e urbana que so mais diretamente ligadas s
atividades agropecurias nos anos de seca. Na seca de 2012-13, por exemplo, no
foram vistos saques ou movimentaes pela criao de frentes de trabalho, como era
comum observar nas secas anteriores.
7 H que se esclarecer um aspecto desse esforo de buscar o que h de novo no
semi-rido nordestino. A seca de 2012-13, que ainda no parece ter acabado (em
maro de 2014) deve ter afetado de forma negativa pelo menos parte expressiva das
mudanas em curso. Com a volta da pluviosidade ao normal, afinal no h seca que
sempre dure, entretanto, espera-se que essas tendncias de transformao voltem ao
leito em que estavam, o que parece razovel supor.
8 Note-se que os investimentos previstos pelo PAC para o Nordeste so
significativos, embora aqum do desejvel, e terminam irradiando impactos positivos
para o Nordeste semi-rido, mesmo que no sejam ali localizados.
9 As reas irrigadas no Brasil so estimadas em 3,5 milhes de hectares, dos
quais 500 mil hectares esto localizados no Semirido Brasileiro-SAB. Desse total,
140 mil hectares correspondem a reas pblicas de assentamento e cerca de 360 mil
em propriedades privadas. Essas reas foram implantadas h cerca de 20 anos.
Algumas delas ainda se encontram, assim, em processo de consolidao. Seus
resultados variam de conformidade com o tempo de maturao, o desenvolvimento
das cadeias produtivas, a incorporao de novas tecnologias, a competncia dos
produtores rurais, assim como em funo da atrao de investidores e
empreendedores privados. (...) No SAB e na regio Nordeste, coexistem trs tipos de
agricultura e de produtores rurais: (i) existe uma agricultura tradicional de sequeiro,
praticada para cultivos de subsistncia; (ii) h um tipo intermedirio, ao qual foi
parcialmente incorporado o uso de tecnologia, e que inclui a maioria de lotes
irrigados, sendo praticado por agricultores em transio que, apesar de se
distanciarem da modalidade anterior, ainda permanecem dependentes de polticas,

158

orientaes e assistncia; e, por fim, (iii) h grandes empreendimentos de agricultura

irrigada, praticada por produtores informatizados, utilizando tecnologia de ponta, em
contato direto com os mercados, interno e externo, e com os demais agentes da
cadeia agroprodutiva. (BANCO MUNDIAL, 2004, apud CARVALHO, 2013, p. 55).
10 BNB (2013). Perfil do Banco do Nordeste municpios atendidos. Disponvel
em:
<https://www.bnb.gov.br/contentAplicacao/O_Banco/PerfilMunicipios_Atendidos/Conteudo/municipiosatendidos_con_resp.asp?UF=MG>.
Acesso em: 10 ju. 2013.
11
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Geocincias.
Disponvel
em:
<http://www.ibge.gov.br/home/mapa_site/mapa_site.php#geociencias>. Acesso em:
10 jun. 2013.
12 DNOCS (2013). Permetros pblicos de irrigao. Disponvel em:
<http://www.dnocs.gov.br/~dnocs/doc/canais/perimetros_irrigados/>. Acesso em: 10
jul. 2013.
13
Codevasf
(2013).
Permetros
irrigados.
Disponvel
em:
<http://www.codevasf.gov.br/principal/perimetros-irrigados>.
Acesso em: 10 jul. 2013.
14 Ou seja, com isso ocorre pelo menos em parte a continuidade da economia
sem produo descrita por Gomes (2001).
15 Para que esse consumo maior a populao do semi-rido vem contando com
mais renda em vista do crescimento real do salrio mnimo, das transferncias
governamentais (bolsa famlia, principalmente) e pelo crescimento de atividades
econmicas mais especficas de cada micro-regio.
16 Sobre isso vale lembrar que o programa de distribuio de cisternas, badalado
como quase redeno dos efeitos das limitaes hdricas nas pequenas propriedades
do semirido, deve ser entendido como importante, mas no suficiente, como parece
ser o entendimento at aqui demonstrado pelos rgos gestores dessa poltica.

159

Ref erncias

BANCO MUNDIAL. Impactos e externalidades sociais da irrigao no

semirido brasileiro. Braslia,DF, 2004.
BANCO DO NORDESTE DO BRASIL. Perfil do Banco do Nordeste

municpios
atendidos.
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https://www.bnb.gov.br/contentAplicacao/O_Banco/P erfil-. Acesso em:
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FRANCISCO E DO PARNABA.Permetros irrigados. Disponvel em:
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160

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2001.
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Acesso em: 26 mar. 2014.
VILLELA, Daniele. Nordeste cresce acima da mdia do P as: expanso
ainda no se reflete na qualidade de vida da populao, que sofre com
problemas em reas como educao e saneamento. O Estado de So Paulo,
So
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23
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2013.
Disponvel
em:
<http://economia.estadao.com.br/noticias/economia-geral,nordeste-cresceacima-da-media-do-pais,165312,0.htm>. Acesso em: 15 fev. 2012.

161

Cincia e Tecnologia nos Planos Diretores

da SUDENE
Thales Novaes de Andrade[1]
Lucilia Aparecida Colombo[2]
Notas:
1 Thales Novaes de Andrade Doutor em Cincias Sociais pela Universidade
Estadual de Campinas, docente do Departamento de Cincias Sociais da
Universidade Federal de So Carlos e Bolsista de Produtividade em Pesquisa do
CNPq.
2 Lucilia Aparecida Colombo Doutora em Cincia Poltica pela Universidade
Federal de So Carlos, Bolsista PNPD/CAPES Ps-Doutorado em Cincia Poltica
pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul e Professora-Colaboradora no
Bacharelado de Polticas Pblicas pela mesma Universidade.

162

Introduo

Um dos grandes desafios da rea de Cincia e Tecnologia no Brasil a

concentrao regional de recursos e pesquisadores. Ao longo do sculo
XX o pas fez um grande investimento em instituies cientficas e na
formao de pessoal qualificado, que se concentraram fundamentalmente
nos estados da regio sudeste (BAUMGARTEN, 2008; FERNANDES;
SOBRAL, 1994).
Essa disparidade regional continua a dificultar o pleno
desenvolvimento das outras regies do pas, entre elas o Nordeste.
Segundo Sics (2001), a poltica de Cincia e Tecnologia - C&T para a
regio nordeste exige uma readequao das articulaes institucionais
regionais, incremento em escala dos aportes oramentrios e aproximao
com setor empresarial, em ampla consonncia com governo federal.
Mesmo dispondo de diversas instituies destinadas a promover o
desenvolvimento regional, a regio ainda tem um longo caminho a seguir
para construir um arcabouo institucional slido na rea.
E qual foi a participao da Superintendncia do Desenvolvimento do
Nordeste - SUDENE nesse processo? Como ela incorporou a temtica do
avano cientfico e tecnolgico em suas aes? Quais as reas e
competncias foram dadas como prioritrias pela instituio para o
desenvolvimento cientfico do Nordeste?
P ara tentar responder a essas questes, neste trabalho apresentaremos
resultados da pesquisa realizada junto aos quatro P lanos Diretores da
SUDENE. O objetivo mapear a presena do tema Cincia e Tecnologia em
todos estes P lanos, adotando uma metodologia que priorizou a anlise
extensiva de um total de 5.000 pginas, reunindo informaes amplas
sobre o I, II, III e IV P lanos Diretores da SUDENE.
A anlise dos P lanos Diretores permite identificar os temas e reas de
conhecimento que foram alados pela SUDENE como estratgicos e
fornece subsdios para se entender como a dinmica de C&T foi
incorporada no cenrio nordestino pelas prticas governamentais.
Antes de iniciarmos ao que compete a este artigo, que localizar a
presena de C&T nos P lanos Diretores da SUDENE, faremos uma
explanao sobre os recursos financeiros responsveis por gerir tais
P lanos, bem como apontar os principais elementos polticos que sempre
estiveram presentes, dificultando a aprovao dos mesmos. E finalmente, na
163

ltima parte, abordaremos de fato o que tais P lanos objetivavam para a rea
de Cincia e Tecnologia, bem como para pesquisas cientficas.

Os recursos f inanceiros e os Planos Diretores da SUDENE

P ara executar os P rogramas descritos nos P lanos Diretores, a

SUDENE contava com os diversos instrumentos financeiros e fiscais, tais
como: Recursos Oramentrios, Renda Tributria da Unio, Fundo dos
gios, Recursos Cambiais, Incentivos Fiscais, Incentivos Financeiros,
Assistncia Tcnica, Apoio P esquisa, Apoio s situaes de emergncia,
P lanejamento e Coordenao.
O artigo 9 da Lei 3.692/59, que instituiu a SUDENE, estabelecia que
o montante global dos recursos e a discriminao por projeto constavam
no P lano Diretor, sendo aprovados em primeira instncia pelo Conselho
Deliberativo e em seguida pelo Congresso Nacional, que tambm aprovava
o Oramento Geral da Unio. O artigo 10 da Lei que institua a SUDENE
atribua Superintendncia recursos anuais no inferiores a 2% da renda
tributria da Unio, fixada com base na ltima arrecadao[3]. Esses
recursos, alm de outros destinados execuo dos projetos constantes do
P lano Diretor no poderiam ser suprimidos ou reduzidos, em cada
exerccio financeiro, por ato do P oder Executivo.[4]
Uma vez aprovados, os crditos oramentrios eram depositados em
uma conta do Banco do Brasil e ficavam disposio da SUDENE. No
entanto, com o passar do tempo, esta distribuio de recursos financeiros
acabou sendo alterada e, determinados P rojetos constantes nos P lanos
Diretores no chegaram a obter financiamento em tempo hbil para a
execuo.
Os dois primeiros recursos que constavam dos benefcios financeiros
da SUDENE, o Fundo de gios e os Recursos Cambiais, tiveram vida
curta e foram extintos antes mesmo da aprovao do I P lano Diretor, no
chegando, portanto, a representar importncia em termos financeiros para a
Superintendncia. J os incentivos fiscais, que priorizavam a deduo de
50% do imposto de renda das pessoas jurdicas e de capital 100%
nacional, no foram aprovados juntamente com a Lei que instituiu a
SUDENE. Somente posteriormente, com a aprovao do I P lano Diretor,
164

entraram no quadro de recursos disponveis. A criao destes incentivos

fiscais baseou-se no P rojeto de Lei de autoria de Gileno de Carli,
Deputado Federal por P ernambuco, que se inspirou nos mecanismos
adotados pela Cassa per Il Mezzogiorno, na Itlia. O projeto de Carli
transformou-se na Lei n. 3.995/61, na qual seu artigo 34 determinava o
seguinte:
facultado s pessoas jurdicas e de capital 100% nacional
efetuarem a deduo de at 50%, nas declaraes do imposto de
renda, de importncia destinada ao reinvestimento ou aplicao em
indstria considerada, pela SUDENE, de interesse para o
desenvolvimento do Nordeste (BRASIL. CMARA DOS
DEPUTADOS. Lei n 3.995, 1961, Art. 34). [5]

Em 1963, com a Lei n 4.239 que aprovou o II P lano Diretor da

SUDENE, novas alteraes foram feitas no sistema de incentivos fiscais.
Com a aprovao deste P lano, duas importantes modificaes foram feitas:

a.
b.

O setor industrial deixou de ser o nico segmento econmico

beneficiado pelos incentivos regionais e passou-se a admitir que os
financiamentos agrcolas tambm fossem incentivados e;
As empresas no precisavam mais ser inteiramente nacionais.

A partir deste momento passaram a migrar para o Nordeste diversas

empresas situadas no Centro-Sul, alm de algumas multinacionais. Surgia
ento o sistema de incentivos 34/18, que recebeu esta denominao
devido ao artigo 34, da Lei 3995/61 e do artigo 18, da Lei 4239/63. Os
outros dois P lanos Diretores criados pela SUDENE, j sob o domnio da
ditadura militar, ampliaram a abrangncia dos benefcios fiscais e
financeiros, porm, a poltica da Superintendncia ficou merc dos
ditames da poltica deste novo regime poltico.[6]
Alm da coordenao da assistncia tcnica, prevista nos P lanos
Diretores, a SUDENE contava com o Apoio P esquisa, a partir do seu II
P lano Diretor. P ara auxiliar essa modalidade de pesquisa, foi aprovado o
Fundo de Investimento para o Desenvolvimento Econmico e Social do
Nordeste - FIDENE, que se destinava a garantir a execuo dos projetos e
obras aprovados pela SUDENE, considerados prioritrios, relevantes ou
165

de interesse para a economia do Nordeste. Segundo Carvalho (1979), o

FIDENE permitia SUDENE garantir recursos para a realizao integral
dos empreendimentos na regio, cobrindo eventuais riscos envolvidos
nestes empreendimentos, financiando total ou parcialmente a pesquisa, a
explorao e a industrializao de recursos minerais, bem como a
construo de casas populares, no meio urbano e rural.
Durante o regime militar o FIDENE foi extinto e substitudo pelo
Fundo de P esquisa e de Recursos Naturais do Nordeste - FURENE,
atravs da Lei n 5.508, de 11/10/68, no percurso de andamento do IV
P lano Diretor da SUDENE. Alm disso, os militares criaram por meio do
Decreto-Lei n 764 de 15/08/69, a Companhia de P esquisa de Recursos
Minerais - CP RM, vinculada ao Ministrio das Minas e Energia, bem como
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - FNDCT,
ministrado e supervisionado pelo Ministrio do P lanejamento e
Coordenao Geral. A criao desta Comisso e deste Fundo representou,
posteriormente, um desestmulo para a SUDENE medida que o Governo
central transferia todas as responsabilidades que antes eram da
Superintendncia para esta Comisso. P ortanto, as reas de Cincia e
Tecnologia estavam contempladas grandemente nos P lanos Diretores da
Superintendncia e por este motivo justifica-se a elaborao do presente
trabalho.
P orm, a aprovao dos P lanos Diretores da SUDENE estava
permeada muito mais por uma questo poltica que por questes meramente
tcnicas e estruturais, como apontaremos em seguida.

As disputas polticas e a aprovao dos Planos Diretores

Em maio de 1960 iniciaram-se as discusses sobre o I P lano da

SUDENE que posteriormente seria enviado ao Congresso Nacional para
aprovao. As propostas contidas no I P lano Diretor tramitaram por um
perodo total de um ano e sete meses entre as Comisses da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, por falta de consenso entre os
parlamentares. Alm disso, as disputas por recursos comearam a eclodir
entre os estados do Nordeste e uma polmica instaurada entre os
governadores dos estados sobre o destino que se daria aos recursos
166

federais acabaram por contribuir com os atrasos na aprovao do P lano

(LIMA, 2009, p. 67).
O governador do Rio Grande do Norte, Alusio Alves, salientou a
disputa travada para a aprovao do P lano Diretor nos seguintes termos:
Na verdade, no Legislativo esse projeto tem encontrado
resistncias, e s porque tem encontrado resistncia que ainda no
andou. H resistncias eleitorais, h resistncias falsamente
regionais, municipais, individuais, e estas resistncias, bom que se
repita, tem paralisado o plano diretor da SUDENE. Elas tero que
ser reveladas Nao de maneira discreta, inicialmente, com a
presena deste Conselho junto Cmara. Se nem isto der resultado,
ento ser o caso de irmos a uma soluo de desespero, declarando
Nao que nos negam os meios e, portanto, no temos porque
estar aqui representando uma farsa de planejamento, uma farsa de
administrao (LIMA, 2009, p. 68).

Contudo, o esforo de Juscelino Kubitscheck era to grande para ver a

SUDENE em funcionamento que decidiu liberar um crdito especial, do
oramento da Unio de 1960, para que algumas obras fossem iniciadas.
Essa iniciativa promoveu certo alvio financeiro at que o P lano Diretor
fosse aprovado. A morosidade na aprovao do P lano era particularmente
problemtica em virtude das novas eleies presidenciais, uma vez que a
eleio de um novo chefe do Executivo criava, automaticamente, um
cenrio de incertezas frente continuidade do projeto da SUDENE.
Finalmente, depois de um perodo de trs anos de intenso debate, o I
P lano Diretor foi aprovado, em 1961, pela Lei n 3.995. Seguindo as
orientaes do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste GTDN, os pontos bsicos do I P lano Diretor eram:

Implantao de uma moderna infra-estrutura de servios

bsicos para estimular a economia regional;
Reestruturar a economia rural por meio de uma melhor
utilizao da terra da zona mida, um aproveitamento profundo
das possibilidades de irrigao, e criao, na caatinga, de uma
economia mais resistente seca;.
Mobilizao de todos os incentivos fiscais e financeiros para
consolidar o parque manufatureiro, implantando indstrias de
base com grande potencial germinativo, capazes de integrar a
estrutura industrial e recuperar as indstrias tradicionais;
167

Orientao dos movimentos de populao, colonizando ou

povoando terras subutilizadas, na zona mida, particularmente
no Maranho e Sul da Bahia;
Reformulao da poltica de aproveitamento dos recursos
hdricos;
Levantamentos intensivos e sistemticos dos recursos da
regio e adaptao da tecnologia, com vistas ao
aproveitamento mais econmico desses recursos.

A partir de agosto de 1963 entrou em discusso o anteprojeto do II

P lano Diretor da SUDENE, cuja nfase recaa no setor social devido ao
agravamento da situao camponesa no Nordeste, onde se buscava reforar
o setor agropecurio. P ortanto, para os anos de 1963-1965, que abarcavam
o II P lano Diretor, havia a necessidade de aumento da produtividade da
agricultura, por intermdio da reestruturao do latifndio nas zonas
midas ou nas zonas secas. Ou seja, o que o II P lano Diretor desejava era a
insero das modificaes na estrutura agrria da regio. Alm disso, a fim
de evitar calamidades, o P lano antecipava-se em prescrever a criao de um
Fundo de Emergncia, que seria utilizado em reas afetadas por efeitos
climticos adversos (FURTADO, 1989). O II P lano da SUDENE colocava
entre suas diretrizes bsicas a promoo da iniciativa privada, buscando
incrementar investimentos do Centro-Sul e do Exterior.
Ao prever modificaes na estrutura agrria da regio, as medidas
contidas no II P lano Diretor inevitavelmente provocaram discordncia e
restries por parte de alguns governadores, principalmente daqueles que
possuam heranas latifundirias. Em suma, as polticas foram adotando
desenhos que fatalmente culminariam em mudanas redistributivas
significativas na estrutura fundiria da regio. Nesse sentido, parte das
aes dos governadores do Conselho Deliberativo caminhou no sentido
de adotar medidas para boicotar e esvaziar o papel da SUDENE. Exemplos
dessas iniciativas esto nos acordos bilaterais realizados com o governo
norte-americano, com a United States Agency for International
Development - USAID, principalmente.
Apesar de todos os contratempos polticos, da grande discordncia
envolvendo os temas de interesse da regio e dos esforos empreendidos
para aprovao dos P lanos Diretores, a SUDENE conseguia tanto cumprir
os cronogramas previstos quanto participar da implementao de seus
168

preceitos. No entanto, aps o golpe militar de 1964, novas alteraes

foram realizadas na Superintendncia de forma definitiva, inaugurando um
perodo marcado pelo autoritarismo e pela centralizao poltica. A partir
desse momento houve ruptura com o legado furtadiano e uma forte
mudana institucional, passando a SUDENE a adotar uma postura de total
apoio aos projetos militares.

O cenrio poltico-econmico que antecedeu o G olpe Militar e o II

Plano Diretor

Assim como destacamos anteriormente, o perodo do governo de

Juscelino Kubitscheck, marcado por acelerado crescimento econmico e
considerado o auge do pensamento nacional desenvolvimentista, foi
tambm marcado por um aumento das preocupaes regionais, evidenciado,
entre outros, pela criao da SUDENE. O perodo subsequente, por sua
vez, apresentou caractersticas bem diferentes. Entre 1961 e o golpe
militar, em 1964, o Brasil vivenciou uma grande crise econmica e um
perodo de instabilidade poltica. Desse cenrio derivam, parcialmente,
algumas explicaes para os difceis processos de aprovao dos P lanos
Diretores da SUDENE. Alm da falta de consenso entre as foras polticas
sobre a necessidade e a importncia dos P lanos, a economia nacional, com
taxas de crescimento em declnio, gerava muitas incertezas.
O projeto desenvolvimentista comeou a estremecer e, com ele, o
projeto de industrializao tomou outras formas. Bielschowsky (1988)
salienta que, nessa poca, difundia-se o entendimento de que eram
necessrias reformas institucionais profundas, no prprio aparelho do
Estado, caso contrrio a continuidade do desenvolvimento se tornava
invivel. Isso porque o desenvolvimento alicerado na industrializao
no foi capaz de resolver nem as desigualdades regionais, nem mesmo o
desemprego e a pobreza, objetivos do projeto desenvolvimentista inicial.
As questes distributivas e sociais emergiram, especialmente na figura da
Reforma Agrria, com alteraes na estrutura da propriedade rural.
Segundo o autor em tela, A recesso econmica iniciada em 1963
ampliaria o pessimismo, ajudando a minar a perspectiva
desenvolvimentista
tradicional
e
aprofundando
sua
crise
169

(BIELSCHOWSKY, 1988, p. 410).

H um consenso na literatura, especialmente entre os trabalhos
desenvolvidos por Souza (1976), Schwartzman (1971), Skidmore (1975),
Bandeira (1978) e Santos (1979), de que no trinio compreendido entre a
posse de Jnio Quadros, em 1961 e o golpe militar em maro de 1964,
havia uma crise de dimenses polticas. Como destaca Souza (2006), a
partir dos anos 60 o processo de policy-making foi caracterizado pelo
imobilismo. Foi lenta tambm a habilidade do governo em perseguir
programas inovadores, para aprovar as chamadas reformas de base ou
para coordenar as agncias estatais que poderiam exercer uma autonomia
inclusive aos poderes regionais.
Alm disso, a instabilidade do perodo tambm derivou do fato de que
o P residente Jnio Quadros renunciou em 1961, sendo sucedido por seu
vice, Joo Goulart, considerado herdeiro de Vargas. O sistema de governo
foi alterado para o parlamentarista, com durao de 14 meses. Logo depois,
foi extinto por fora de um plebiscito nacional, por deciso de 80% dos
eleitores. A crise poltica tornava-se cada vez mais aguda, prejudicando a
governabilidade do P residente Joo Goulart.
P ara se ter ideia da dimenso da instabilidade, em um perodo de 32
meses, neste governo de Goulart, ocuparam a pasta do Ministrio da
Fazenda cinco ministros: Walter Moreira Salles, Miguel Calmon, San
Thiago Dantas, Carvalho P into e Ney Galvo. A economia se encontrava
bastante debilitada, pois o processo de industrializao do perodo
anterior havia propiciado um aumento da misria e do desemprego, alm de
aumento nas altas taxas de inflao. Do ponto de vista poltico essa
rotatividade de ministros agravava a instabilidade, gerando uma
descontinuidade administrativa.
De acordo com Bielschowsky (1988, p. 415), neste cenrio da dcada
de 60, especialmente entre os anos de 1961-1964, a crise econmica,
agravada pela instabilidade poltica, reduziam a capacidade de
implementar polticas de desenvolvimento regional. Mal tinha sido
concebida, a SUDENE encontrava no plano regional, resistncias de toda
ordem para sua implantao e, no plano nacional, a instabilidade poltica e
econmica tambm ofereciam bices para que o Governo Federal desse
continuidade aos objetivos traados pela Superintendncia.
Mesmo com todos os problemas, o II P lano Diretor[7] foi aprovado em
1963, por meio da Lei n 4.239. Dadas as dimenses da crise econmica
pela qual passava o pas, possvel compreender que a aprovao deste II
170

P lano Diretor trazia modificaes no sistema de incentivos fiscais,

ampliando a participao de empresas que no fossem 100% nacionais.
Abria-se o precedente para a entrada de capitais estrangeiros, os quais
poderiam oferecer maiores vantagens, impedindo a estagnao dos projetos
aprovados pela SUDENE, uma vez que o financiamento exclusivo para
empresas nacionais, em meio crise existente, era invivel. Assim, a partir
deste momento, em 1963, j comeavam a se processar mudanas
significativas nos objetivos iniciais da Superintendncia, a qual ia se
modelando s mudanas ocorridas no cenrio nacional.
O II P lano Diretor trazia inovaes ao introduzir o chamado fator
humano, visando eliminar o analfabetismo e a ampliar a oferta de pessoal
tcnico para os projetos da regio. No entanto, da concepo da SUDENE,
em 1959, at 1963, mudanas institucionais j haviam acontecido. Em
1963, Francisco Julio, antigo lder das Ligas Camponesas e agora
Deputado, afirmou que a SUDENE se alienou completamente da realidade
nordestina ao querer transportar o homem do campo s regies vazias e ao
no querer resolver o problema nas reas ocupadas, especialmente as
canavieiras, dialogando com os senhores de terra. Miguel Arraes, outro
apoiador da SUDENE dizia:
A SUDENE, que surgiu como esperana, ainda no deu o
grande passo que dela se espera, no sentido de planejar e
programar a reforma agrria. Ela no votou sequer a lei que
permite a utilizao das grandes reas prximas aos audes pblicos
que custaram o dinheiro do povo e ao povo deviam mais e melhor
servir (BORGES; FIORENTINO, 1981, p. 41).

A conjuntura nacional com a crise que se iniciava, ajudava a prejudicar

o andamento dos objetivos propostos no plano da SUDENE. Os
caminhos trilhados pela Superintendncia, mesmo nos anos iniciais, foram
tortuosos. Mesmo reconhecendo o arcasmo e a situao da economia do
Nordeste, caracterizada pela pauperizaao e desemprego da populao, as
preocupaes bsicas do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do
Nordeste - GTDN deslocaram-se para o plano das disparidades existentes
entre as regies. No que este no fosse um problema a ser combatido, mas
a estratgia de orientar as correes das desigualdades, baseada em um
desenvolvimento com base na industrializao, cujos propsitos eram a
integrao regional da regio Nordeste com as demais deixaram de abarcar
aspectos importantes da economia nordestina.
O maior deslize do projeto da SUDENE foi incorporar a mstica do
planejamento como uma esfera tcnica, neutra e despolitizada, na resoluo
171

dos conflitos sociais. Como complementa Carvalho (1987, p.76):

Incorporaram o desenvolvimento e o regionalismo como princpios
totalizadores que abstraam ou minimizavam as diversidades e
contradies sociais. Ou seja, as condies da dcada de 60, marcada por
uma conjuntura de crise econmica, social e poltica, com o esgotamento
do padro de desenvolvimento at ento processado, foravam a
elaborao de um novo caminho para o desenvolvimento.
De acordo com Carvalho (1987), a crise se materializou especialmente
no governo de Joo Goulart, que se comprometeu com o nacionalismo e o
trabalhismo Varguista mas, em contrapartida, no conseguiu vencer a
resistncia e oposio dos setores mais conservadores e poderosos da
sociedade. Nesta conjuntura, alteraes foram realizadas na conduo dos
projetos da SUDENE, que inicialmente buscaram implementar princpios
totalizadores, como a industrializao e o desenvolvimento da regio, os
quais foram mesclados com interesses nacionais mais amplos. Segundo
Bielschowsky (1988), no momento em que houve a introduo do
questionamento da Reforma Agrria, o rompimento da frente
desenvolvimentista foi inevitvel.
A SUDENE portava diante de si um programa de interveno em que
muitos interesses eram contemplados e poucos descartados. Diante do
problema fundirio a Superintendncia buscou, junto aos proprietrios, o
convencimento e a negociao. Essas expectativas foram frustradas
medida que os grandes latifundirios no estavam interessados em abrir
mo de seus interesses, nem ao menos na melhoria das condies de vida
do trabalhador no campo. De acordo com Carvalho (1987), a reestruturao
da agroindstria aucareira, prevista no projeto da SUDENE, chocou-se
com os interesses dos usineiros do Instituto do Acar e lcool, uma vez
que as propostas da Superintendncia vinham na contramo de suas
perspectivas. Alm disso, em um momento de efervescncia do movimento
campons, os proprietrios buscavam resguardar-se de eventuais perdas,
evitando tocar na questo fundiria e da propriedade privada.
Frente a estas questes, as orientaes reformistas constantes do
programa GTDN/SUDENE que diziam respeito, sobretudo, questo
agrria no foram materializadas. Com relao transformao da economia
do semirido, novamente houve um abandono do projeto. A estrutura de
propriedade e a organizao da produo da Zona da Mata no foram
sequer, tocadas. A colonizao do Maranho, projeto polmico desde o
incio, no se concretizou. A proposta inicial previa a transferncia de 25
172

mil famlias para os vales midos e em 1977 apenas 875 famlias haviam
sido oficialmente instaladas. Ainda assim, no h como creditar a
transferncia destas famlias ao projeto do GTDN, uma vez que as
migraes podem ter ocorrido em virtude da natural expanso da fronteira
agrcola do pas.
O golpe militar[8] promoveu alteraes ainda mais profundas na
SUDENE, com um esvaziamento poltico e oramentrio, uma vez que ela
deixou de estar atrelada P residncia da Repblica e foi incorporada ao
Ministrio do Interior, onde deixou de ter a atribuio de planejar os
programas de desenvolvimento e passou a ter somente a incumbncia de
execut-los. O centralismo do perodo, quase que de um Federalismo
unitrio disfarado, destoava das diretrizes outrora previstas pela
SUDENE. A poltica de desenvolvimento tomava, a partir deste momento,
um novo formato com nfase no setor agrcola e baseada em trs grandes
programas: o P rograma de Integrao Nacional - P IN, o P rograma de
Redistribuio de Terras e incentivos Agricultura do Norte e Nordeste P ROTERRA e o P rograma Especial para o Vale do So Francisco P ROVALE.
Ainda em 1964, Celso Furtado foi destitudo do cargo de
Superintendente e foram presos os governadores Seixas Dria, de Sergipe e
Miguel Arraes, de P ernambuco e tambm o superintendente substituto da
SUDENE, Francisco de Oliveira. O novo superintendente passou a ser o
general Manoel Expedito Sampaio, que tomou posse em abril de 1964 e
iniciou-se uma srie de acusaes contra a Superintendncia. Como
ressalta Lima (2009, p. 261):
Nos meses subsequentes, a SUDENE passou por um processo de
expurgo e perseguies ideolgicas. Em cinco de agosto, o general
Arthur Candall, representante da EMFA, disse que a orientao da
SUDENE, antes da Revoluo, era de uma organizao autocrata,
reforando, assim, todas as atitudes e pronunciamentos da maioria
dos governadores nordestinos, a partir de meados de 1962, sobre a
conduta de Celso Furtado na direo do rgo.

Em agosto de 1964, um novo superintendente tomou posse, o civil

Joo Gonalves de Souza, e uma polmica marcou definitivamente um novo
momento da Superintendncia: o caso da Willys Overland, uma
transnacional que solicitava o financiamento de um projeto utilizando
como prerrogativa o desenvolvimento do Nordeste. Esta empresa pleiteou
os incentivos financeiros do artigo 18 e teve seu projeto aprovado. Esse
episdio abriu um precedente dentro da SUDENE para a implantao de
173

companhias transnacionais, medidas at ento no permitidas, uma vez que

os recursos financeiros eram concedidos apenas para empresas nacionais.
Tomado o poder, os militares cercaram-se de um conjunto de medidas
para sustentar o regime que ento se instalava. Foram ento instalados
dois Atos Institucionais, o AI-2 e o AI-3. Em 1965, o AI-2 extinguiu os
partidos e tornou indiretas as eleies para presidente e vice-presidente,
sendo este Ato complementado pelo AI-3, que tornava tambm indireta a
eleio para governador de estado. Rompia-se, neste momento,
definitivamente, qualquer aproximao do regime com o perodo pr-64 e
instalava-se o Regime Militar.
Este novo Regime seria alicerado sobre a centralizao de poderes nas
mos da P residncia da Repblica, que se tornou o centro poltico do
sistema. A partir de ento, instalava-se o modelo federativo unionista
autoritrio que, como destaca Abrucio (2002), apoiava-se em trs pilares:
no financeiro, no administrativo e no poltico. P elo lado financeiro, os
recursos concentravam-se no Executivo Federal, que tinha o arbtrio para
repass-los a estados e municpios. O Governo central tambm controlava
a atuao administrativa, nos trs nveis de governo. Finalmente, o
Executivo Federal controlava das eleies s governadorias, evitando
assim oposio ao Regime.
O III P lano Diretor, aprovado para os anos de 1966 a 1968 seguia, em
linhas gerais, os objetivos dos P lanos anteriores. E finalmente o IV P lano
Diretor (1969-1973), ento aprovado pela Lei n 5.508, de 11/10/1968,
ainda no Governo Costa e Silva, marcou em boa medida o esfacelamento da
SUDENE enquanto uma instituio de desenvolvimento regional. P rova
disso que o IV P lano Diretor encontrava-se em curso quando, em 1971,
atravs de Atos Complementares n 43 e 76, o Governo estipulou a
preparao do I P lano de Desenvolvimento do Nordeste, para os anos de
1972-1974. Seguia as linhas dos quatro P lanos anteriores, buscando
consolidar e detalhar as incumbncias do Governo Federal e tambm da
iniciativa privada. A partir deste momento, a SUDENE perdeu substncia,
transformando-se em uma agncia repassadora de verbas e executora das
decises federais.
Cabe ressaltarmos que em todo o contedo dos P lanos Diretores,
aparecia a necessidade de se aprofundar o conhecimento da Cincia e da
Tecnologia, embora em alguns P lanos ela tenha aparecido com mais
frequncia, e em outros menos, como mostraremos em seguida.

174

Principais pontos debatidos no I Plano Diretor da SUDENE em relao

Cincia e Tecnologia:

O objetivo do I P lano Diretor da SUDENE era apresentar um conjunto

de medidas e diretrizes para que o Estado pudesse intervir de forma
planejada no Nordeste, buscando resolver os problemas estruturais que a
regio apresentava. A poltica expressa pelo P lano assenta-se em trs
principais vertentes:

a.

O Nordeste era uma das regies de mais precrias condies de vida,

quando comparado ao restante do pas;

b.

Apesar da considerao anterior, a regio apresentava possibilidades

de desenvolvimento e superao da desigualdade apresentada; ;

c.

O P oder P blico deveria atuar no Nordeste, com o intuito de

promover o desenvolvimento, em parceria com a iniciativa privada.

Entre as muitas diretrizes propostas no I P lano Diretor da SUDENE,

ao que importa a este artigo, em relao Cincia e Tecnologia, podemos
apontar algumas observaes importantes. Em primeiro lugar, as
orientaes implcitas do P lano eram os avanos em pesquisas cientficas
que fossem importantes para melhorar a infraestrutura das cidades
nordestinas. Isso porque eram ainda bastante precrias, especialmente para
comportar o desenvolvimento que se vislumbrava.
Seguindo na mesma linha de raciocnio, e levando-se em conta que o
Nordeste uma regio semirida, o aproveitamento dos recursos
hidrulicos foi outro fator apontado pelo P lano Diretor da SUDENE para
equipar a regio Nordeste. Havia o reconhecimento de que boa parte dos
problemas relacionados com a carncia de gua devia-se m utilizao da
mesma, e neste sentido, tambm devido ausncia de dados e de
interpretaes sobre o tema, bem como a ausncia de pesquisas que
175

avaliassem possveis fontes fluviais, para prospeco.

Alinhado com a poltica da boa utilizao da gua, a reestruturao da
economia agrcola tambm mereceu ateno. Segundo o P lano Diretor, o
Nordeste possua uma incapacidade estrutural para responder s demandas
do mercado, tornando a economia agrcola bastante vulnervel. P ortanto, a
SUDENE pretendia avanar em trs direes principais:

a.

Aumentando as terras cultivveis para a agricultura, tanto nas reas

midas, quanto nas semiridas;

b.

Reorganizar as terras semi-ridas, tornando-as mais resistentes s

secas;

c.

Reorientando e intensificando a pesquisa agronmica, com a

introduo de novos mtodos, visando o aumento da produtividade.
Neste sentido, o item trs era bastante relevante quanto ao uso da
Cincia e da Tecnologia para o melhoramento das terras nordestinas,
objetivando a superao da desigualdade regional.

Outro importante foco da SUDENE e que abrangia uma focalizao

especial da rea de Cincia e Tecnologia era com relao preocupao com
o aproveitamento dos recursos minerais. Em cooperao com o
Departamento Nacional de P roduo Mineral, um programa sistemtico de
pesquisa ensejava esforos para ver no Nordeste uma possibilidade real de
extrao mineral. Envolvendo preponderantemente o estudo, este vis da
SUDENE objetivava trs frentes principais. A primeira delas eram Estudos
Bsicos, envolvendo um levantamento geolgico do nordeste e das
possveis ocorrncias minerais; a segunda abrangia os Estudos de
P esquisa, bem especficos na rea de geologia e minerao; e a terceira, os
Estudos Complementares, visavam o estudo das minas em funcionamento,
bem como aperfeioar os mtodos de minerao, com estudos de novos
projetos.
reas que no envolviam diretamente a pesquisa cientfica, mas
abordavam timidamente era, por exemplo, a rea de Sade. E as propostas
176

em torno deste setor variavam, no I P lano Diretor da SUDENE, desde a

subnutrio at o regime de trabalho insalubre. A SUDENE entendia que:
Numa poltica de desenvolvimento econmico, a assistncia
mdico-sanitria deve ser colocada em primeiro plano, seja porque
muitas vezes o saneamento do meio pr-requisitado para a
realizao de importantes projetos de desenvolvimento, seja porque
cabe ao Poder Pblico financiar, nas primeiras etapas do
desenvolvimento, muitos dos gastos com sade que, depois, devido
elevao natural da renda, se transferem para o setor privado
(SUPERINTENDNCIA
DO
DESENVOLVIMENTO
DO
NORDESTE, 1961, p. 27).

Um primeiro problema a ser atacado pela SUDENE era ento o combate

mortalidade infantil, uma vez que se descobriu que 40% das mortes
infantis em menores de um ano de idade eram causados por diarreia, uma
doena banal que, em sua maioria, instalava-se por problemas na gua ou
pelas ms condies de higiene pessoal. Desta forma, convencionou-se um
projeto amplo, para que as populaes urbanas do nordeste fossem dotadas
de abastecimento de gua propcia ao consumo.
Alinhado com pesquisas na rea de Sade, de gua potvel, outro tema
adjacente e que estava presente nas preocupaes de todos os P lanos
Diretores, era em relao conservao e manuteno de reservatrios de
gua - um grande problema do Nordeste. O I P D reservou, neste sentido,
preocupao com tecnologias voltadas para o aproveitamento da gua. Um
dos itens bsicos para tal aproveitamento, os pluvimetros, eram escassos
na regio. Sendo assim, no havia dados necessrios em meados dos anos
60 sobre a quantidade de chuvas na regio Nordeste, por falta de tais
aparelhos. Os dados evidenciam esta carncia de instrumentos:
De acordo com informaes disponveis, esto atualmente em
operao, no Nordeste, cerca de 600 pluvimetros, o que d uma
densidade mdia de um pluvimetro para cada 2500 quilmetros
quadrados. Ao invs de aumentar, no ltimo decnio, diminuiu a
densidade
mdia
pluviomtrica
nos
vrios
estados
(SUPERINTENDNCIA
DO
DESENVOLVIMENTO
DO
NORDESTE, 1961, p. 100).

Outro problema relacionado gua era abordado no I P lano Diretor

como a precariedade de conhecimento sobre o regime fluvial. Isso porque
havia um problema muito srio na regio Nordeste entre as duas
instituies responsveis por essa medio: a CVSF e o DNOCS. A
corrupo do DNOCS conhecida neste perodo em toda a literatura Cohn
(1973), Carvalho (1988), tanto que o P lano Diretor foi enftico ao afirmar:
177

 Os trabalhos de medio de descarga em todos os postos do DNOCS so

irregulares. Na maior parte dos casos, a frequncia das medies tem sido
completamente
insuficiente
(SUP ERINTENDNCIA
DO
DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE, 1961, p. 104).
Ainda em relao ao conhecimento sobre a existncia de possveis
guas subterrneas na regio, o I P D tambm apontava que no haviam
estudos muito elaborados sobre possveis poos e aquferos e foi claro ao
apontar: A importncia do problema requer providncias imediatas no
sentido de iniciar a avaliao sistemtica dos recursos de gua subterrnea
na regio (SUP ERINTENDNCIA DO DESENVOLVIMENTO DO
NORDESTE, 1961, p. 109).
Como se pode depreender do exposto at aqui, o I P lano Diretor da
SUDENE apontava as fragilidades da regio, em termos de cincia e
tecnologia, bem como em pesquisa e apontava, tambm, algumas
alternativas para esta retomada do desenvolvimento. Uma destas
alternativas era a modernizao da agricultura, prioridade do referido
P lano:
So por demais conhecidas as peculiaridades do meio
nordestino; por isso grande parte das inovaes tecnolgicas de que
necessita sua agricultura tem que partir de experincias adaptadas
s suas exigncias, aproveitando-se, inclusive, o que tem sido feito
em outras reas secas do mundo (SUPERINTENDNCIA DO
DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE, 1961, p. 132).

O P lano Diretor vai mais longe, ao apontar que as instituies de

pesquisa e experimentaes existentes at ento (1961), estavam
dissociados das necessidades do planejamento regional. P ortanto, a
SUDENE propunha associar as atividades de pesquisa e inovao ao
aumento da produo. O objetivo das pesquisas relacionadas agricultura
nordestina, baseava-se, segundo o P D em caracterizar os principais tipos
de solos do Nordeste e determinar sua produtividade, com o uso da
tecnologia existente. P ara levar a cabo estes objetivos principais, a
SUDENE contava com os Institutos de P esquisa localizados no Nordeste
e tambm com a Associao Nordestina de Crdito e Assistncia Rural
ANCAR.
Outro ponto bastante polmico no I P D e que exigia uma colaborao
intensa com centros de estudos especficos, era em relao colonizao
do Maranho. A SUDENE previa com este plano:

178

a.

Absoro dos excedentes populacionais da regio semi-rida, com

baixa densidade populacional;

b.

Complementar a oferta de mo-de-obra onde quer que houvesse sua

necessidade;

c.

Aumentar a produo agrcola regional, principalmente de alimentos.

Neste sentido, estudos deveriam ser feitos, identificando as reas de

maior excesso de mo-de-obra, mas o prprio I P D reconhece que existia no
Nordeste um baixo nvel tecnolgico e, consequentemente, de estudos
cientficos para efetivar as medidas propostas no P D. E de posse do
conhecimento deste gargalo, o I P D era claro ao afirmar que a prioridade da
poltica de colonizao da SUDENE era investir em pesquisas de prcolonizao que identificassem as potencialidades dos recursos naturais
destas regies at ento despovoadas. P orm, o P D tambm aponta a
ausncia de recursos financeiros para tal feito:
A SUDENE realiza, no corrente ano, um sumrio
reconhecimento das regies mais atraentes para a localizao dos
imigrantes no maranho, partindo do ponto de vista de que, devido
quase total inexistncia de investimentos governamentais de
infraestrutura neste estado, o custo de oportunidade que implica
uma opo entre diferentes regies para aquela localizao ,
praticamente, igual a zero. (SUPERINTENDNCIA DO
DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE, 1961, p. 240).

A pesquisa desenvolvida pela SUDENE abrangia os seguintes

objetivos:

Levantamento das condies do solo; Reconhecimento da

vocao agrcola da regio, para o cultivo diversificado de
plantaes;
Reconhecimento do problema de escassez de gua;
Identificao dos problemas sanitrios da regio;
Estudo econmico da regio.

179

Depreende-se, neste sentido, que no havia sequer conhecimentos

mnimos da regio do Maranho, suficientes para implantar a colonizao
prevista pela SUDENE. P ara tornar ainda mais complexa a situao, a
parceria com tcnicos da ONU, inserida nos objetivos da colonizao do
Maranho, tambm encarecia e tornava oneroso o investimento em
pesquisa. P orm, os recursos financeiros despendidos para tal estudo eram
minuciosamente tratados no P D:
A parte do projeto a ser financiada pela SUDENE est
constituda por gastos do seguinte tipo: dirias do pessoal tcnico da
ONU, despesas de viagens dos mesmos, passagem para os locais de
trabalho, fornecimento de pessoal auxiliar: agrnomos, economistas
e engenheiros-auxiliares, manuteno, conservao e despesas dos
veculos
utilizados
(SUPERINTENDNCIA
DO
DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE, 1961, p. 242).

Como de conhecimento pblico, a colonizao do Maranho no se

efetivou, em partes devido extenso dos objetivos, que alm de transpor
os habitantes para o Maranho, tambm previa tratamentos de sade,
habitao e at mesmo educao para os mesmos.

Principais pontos contidos no II e no III Planos Diretores e os

pressupostos de Cincia e Tecnologia:

Uma das caractersticas do II P lano Diretor da SUDENE foi o

incentivo ou a busca de incentivos para a pesquisa. Embora o I P D
abordasse a questo, era ainda incipiente e confuso, tendo em vista que por
ser um primeiro P lano Diretor, muitas arestas ainda estavam expostas e com
isso tornava particularmente difcil a formatao de um projeto bem
acabado. J o II P D enfatizava de maneira mais contundente e assertiva a
necessidade de investimentos na rea de cincia e tecnologia, como
abordaremos a seguir.
O II P D previa estudos na rea de C&T para a modernizao tanto da
rede rodoviria quanto da aeroviria. Tanto que em relao ao setor areo, a
SUDENE props o P lano Diretor de Aeroportos do Nordeste, que
previa: construo e melhoramento dos aeroportos, intensificao dos
investimentos, obras de melhoramentos dos mesmos e incentivos
180

pesquisa.
O estmulo Cincia e pesquisa tambm prevaleceu e no II P D
especialmente na rea de minerao, arrastando os pressupostos anteriores,
que tinham se iniciado ainda no I P D. Segundo o II P lano:
O amplo programa, iniciado em 1962, no setor mineralgico,
ter continuidade ao abrigo do Segundo Plano Diretor. Na medida
em que a formao de um quadro tcnico o permita, os trabalhos
de mapeamento, pesquisa e assistncia tcnica s mineraes sero
ampliados. O objetivo bsico obter, no mais curto prazo possvel, o
mapa geolgico do Nordeste, pea fundamental de qualquer estudo
de recursos naturais, cuja inexistncia tem dificultado a elaborao
de programas a mais curto prazo para aproveitamento desses
recursos (SUPERINTENDNCIA DO DESENVOLVIMENTO DO
NORDESTE, 1963, p. 28).

Todas estas mudanas necessitariam de um amplo quadro tcnico de

pessoal especializado para colocar em prtica os objetivos pretendidos. O
II P lano da SUDENE previa ento, alm da pesquisa no setor
mineralgico, ampliar a qualidade da Educao, tanto bsica quanto
profissional, cujas metas eram as seguintes:

a.

Aproveitamento da capacidade ociosa das escolas, tanto do

equipamento e do espao, quanto dos professores;

b.

Reequipamento dos cursos j existentes, e que necessitam adequar-se

s novas condies da indstria;

c.

Criao de um Centro de Formao e Aperfeioamento de P rofessores;

d.

Realizao de pesquisas sobre mercado de trabalho e colocao de

mo de obra. Todas estas premissas seriam realizadas atravs do
Ministrio da Educao e Cultura, do SENAI e dos Governos
Estaduais.

Alm da qualificao da mo de obra, o II P D previa o melhoramento do

que vinha sendo desenvolvido pelo Grupo de Reequipamento Tcnico e
181

Cientfico das Universidades do Nordeste - GRUNE, integrado pela

SUDENE e pelo Ministrio da Educao e Cultura. Este grupo pretendia
o aumento dos alunos nas escolas e a reestruturao das condies em que
processada a formao tcnico-cientfica do Nordeste. P ara o primeiro
objetivo, o GRUNE previa a ampliao de bolsas de estudo para alunos
pobres, reequipando as escolas e modernizando as estruturas. P ara o
segundo objetivo, era previsto a ampliao dos institutos de pesquisa,
mantendo e ampliando os cursos de ps-graduao, formando especialistas
de alto nvel.
Estas foram as consideraes mais importantes do II P D, que retomou
boa parte do que havia sido programado no P lano anterior, visto que
muitos dos antigos pressupostos no haviam se concretizado.
J no III P lano Diretor, houve uma retomada dos objetivos dos P lanos
anteriores, enfatizando a questo do conhecimento cientfico em prol dos
recursos naturais. O prprio III P D era claro ao afirmar que seus objetivos
eram:

Manuteno de polticas, programas e projetos anteriormente

formulados, cuja validade ainda admitida ou cuja
implementao se torna indispensvel, para assegurar
rentabilidade aos recursos j invertidos;
Superao de obstculos, ora evidenciados, que contriburam,
em virtude da ineficincia dos instrumentos utilizados, para o
no atendimento das metas dos programas anteriores.
Identificao dos novos fatores dinmicos que,
convenientemente aproveitados, assegurem um crescimento
mais rpido da economia do Nordeste lhe possibilitem maior
autonomia em relao aos centros de deciso situados fora do
sistema.

A ideia de continuidade era muito presente no III P D. Tanto que muitas

das pesquisas preconizadas eram continuaes das metas anteriores. O
investimento em pesquisas ficava muito claro em relao, por exemplo,
Cartografia. Havia um programa da SUDENE no III P D, previsto para um
perodo de dois anos, especialmente formulado para aprofundar os
182

conhecimentos cartogrficos do Brasil e do Nordeste, em particular:

A situao cartogrfica do Brasil e, especialmente a do
Nordeste, bastante precria, notando-se uma insignificante rea
do pas est mapeada na escala adequada ao planejamento scioeconmico, enquanto a rea de atuao da SUDENE sofre
profundamente a ausncia quase total de documentos cartogrficos
(SUPERINTENDNCIA
DO
DESENVOLVIMENTO
DO
NORDESTE, 1966, p. 75).

Alm do incremento dos estudos sobre a cartografia, outra rea que

mereceu destaque em todos os P lanos Diretores foi a rea de extrao de
minrios, continuao dos planos anteriores tambm. O III P D era claro ao
afirmar que a exportao de minrios tinha que ser um dos objetivos do
governo, onde o investimento em pesquisa se tornava extremamente
necessrio, nestes termos:
necessrio um conhecimento bsico das riquezas de minerais
e minrios, atravs de um programa adequado e extensivo de
pesquisas, que procure verificar em detalhes as possibilidades
regionais de aproveitamento para atender s necessidades scioeconmicas do NE, dirimir a corrente de importao e aumentar a
nossa capacidade exportadora. Para isto, deve-se incrementar cada
vez mais o levantamento geolgico em escala reduzida, base para o
conhecimento e descoberta das ocorrncias minerais em regies
selecionadas pelas suas caractersticas litolgicas, mineralgicas e
estruturais (SUPERINTENDNCIA DO DESENVOLVIMENTO
DO NORDESTE, 1966, p. 77).

Outra rea retomada dos projetos anteriores e que envolveu

diretamente a C&T foi aquela relacionada ao uso da gua. Isso porque de
conhecimento pblico a escassez de gua no Nordeste, caracterizada como
uma regio semirida, e de muita instabilidade, uma vez que colheitas eram
perdidas, rebanhos inteiros dissecados e obrigando as populaes a se
deslocarem em grandes distncias procura de gua. Segundo o P D, havia
possibilidades de novos aquferos serem descobertos, desde que as
pesquisas na rea fossem intensivas. Sendo assim, o III P D previa a
continuidade destes estudos, envolvendo, naquela poca, uma quantia
financeira da ordem de Cr$ 300.000.000,00 (trezentos milhes de
cruzeiros) a preos de 1966. Desta forma, dizia o III P D:
Dar-se- prosseguimento s pesquisas de carter sistemtico de
extenso geral para o completo conhecimento do ciclo hidrolgico e
suas causas meteorolgicas, a fim de assegurar ao governo
subsdios para a avaliao do potencial hidrolgico do Nordeste,
objetivando a fixao de uma poltica racional de aproveitamento

183

dos recursos da gua e o estabelecimento de leis relativas ao direito

do uso da gua; bem como assegurar para as entidades privadas,
dados bsicos necessrios racional explorao desses recursos
(SUPERINTENDNCIA
DO
DESENVOLVIMENTO
DO
NORDESTE, 1966, p. 79).

Ao lado da sistematizao de dados sobre os recursos da gua, o III P D

tambm direcionava esforos para conhecimentos na rea meteorolgica do
Nordeste, para diminuir os efeitos desta sobre a economia regional
nordestina. Eram diretrizes deste programa, que obtinha apoio do governo
alemo, da ONU e do Ministrio da Agricultura do Brasil:

Assegurar a coleta de dados meteorolgicos e climticos

bsicos, segundo requisitos tcnicos adequados;
Tornar disponvel, para todos os fins, dados elaborados de
climatologia;
Obter, atravs de anlises adequadas, prognsticos a curto e
longo prazos dos fenmenos climatrios danosos;
Desenvolver as pesquisas meteorolgicas e climatolgicas
especficas, visando a obteno de subsdios para apoio
tcnico ao aproveitamento de recursos naturais de qualquer
carter.

Em relao s bacias fluviais, o governo sempre procurou investir, a fim

de um aproveitamento integrado, promovendo o levantamento do
potencial hidrolgico, bem como os recursos necessrios para o
desenvolvimento do maior aproveitamento da gua. P ara tanto, o estudo
da SUDENE programado para os anos de 1966 a 1968 visava:

Coleta de documentos e anlises dos dados existentes e

reconhecimentos exploratrios;
Estudos das potencialidades das terras agricultveis,
recursos energticos, avaliao do custo de ampliao das
facilidades de transportes e estabelecimentos das prioridades
184

para projetos especficos;

Elaborao dos projetos de desenvolvimento dos vales e
determinao da relao custo-benefcio de tais projetos. Estes
estudos eram conduzidos pela SUDENE, com a colaborao
da ONU.

P orm, como os projetos ambicionados pela SUDENE detinham um

carter mais arrojado, era necessrio um corpo tcnico de funcionrios
capazes de colocarem em prtica tais premissas. P or isso havia a
necessidade de se dispor de dados para o conhecimento e avaliao dos
recursos humanos para que a SUDENE pudesse formar e treinar mo de
obra e criao de empregos. P ara tanto, as pesquisas abrangiam os
seguintes objetivos:

Determinar os movimentos naturais da populao (natalidade,

mortalidade e migrao), atravs dos dados censitrios ou de
pesquisas cientficas;
Estudar as relaes entre o desenvolvimento econmico e os
fenmenos demogrficos, considerando a migrao e o papel
que ela assume na regio;
Estudar o volume e a composio da oferta e da demanda de
mo-de-obra por tipo de atividade e por nvel de qualificao,
para o estabelecimento de dados da poltica e de programas
para a criao de empregos e de treinamento de mo-de-obra; ;
Implantar na regio um sistema permanente de pesquisa sobre
mercado de trabalho;
Adotar uma metodologia de abordagem compreensiva do
social, com o propsito de analisar os fenmenos sociais que
se verificam numa determinada rea, e de interrelacion-los com
os fenmenos econmicos e geogrficos.

Finalmente, um dos pontos debatidos com exausto no III P D da

SUDENE e que de certa forma, englobava e condensava todos os outros,
185

foi aquele relacionado Educao. Segundo o III P D, a poltica

educacional pretendida pela SUDENE visava:
A atuao da SUDENE concentrar-se-, com maior nfase, no
ensino mdio e nos programas de formao profissional,
ressaltando-se naquele nvel os tipos tcnicos (industrial e agrcola)
e o destinado formao de professores primrios (ensino normal)
(SUPERINTENDNCIA
DO
DESENVOLVIMENTO
DO
NORDESTE, 1966, p. 86).

O III P D retomava, ainda, o ensino tcnico de nvel superior, j

previsto (e no realizado) no II P D. Entretanto, no III P D houve uma
ampliao de reas cientficas, incluindo Medicina, Administrao,
Enfermagem e Cincias Sociais entre as classificadas de primeira
prioridade. Dentro destas reas, considerariam as especializaes ligadas
aos programas de desenvolvimento previstos.
J em relao ao ensino primrio, a SUDENE mantinha o previsto em
seu I e II P Ds, sendo os projetos da SUDENE destinados majoritariamente
para o atendimento do setor pblico. A cooperao com o setor privado
poderia ser realizada, desde que houvesse: 1) a inexistncia de rgo
pblico, na rea considerada prioritria para a execuo do projeto e 2)
aquelas entidades privadas que prestam servios gratuitos, mantidas com
recursos pblicos ou privados. No III P D, alm da incluso de recursos
para atender aos emprstimos assumidos em outros P Ds, eram previstos
outros 19% dos recursos para o financiamento total do programa, onde as
percentagens restantes viriam da cooperao com a USAID/Brasil.
A SUDENE tambm reservava ateno especial ao ensino de formao
de profissionais, para atender solicitao do mercado de trabalho. P ara
este objetivo, visava criar em cidades estratgicas do interior, Centros de
Formao P rofissional, destinados a formar profissionais qualificados para
o setor industrial e de servios, nas especialidades de mecnica,
eletricidade e eletrnica, marcenaria e carpintaria. Alm disso, previa-se
reforar o sistema de formao profissional mantido pelo SENAI,
fortalecendo e desenvolvendo experincias e mtodos inovadores para o
treinamento de pessoal.
Uma das inovaes trazidas pelo III P D era a diviso do ensino mdio
profissionalizante em: ensino industrial, ensino agrcola, ensino comercial
e ensino normal, todos relacionados s respectivas reas de abrangncia.
P ara o Ensino Superior, a SUDENE previa aumentar o nmero de
vagas, considerando que: O problema de escassez de pessoal tcnico de
nvel superior apresenta-se como um dos entraves principais execuo
186

dos
programas
de
desenvolvimento
da
regio
Nordeste
(SUP ERINTENDNCIA DO DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE,
1966, p. 95). O projeto da SUDENE girava, portanto, em torno dos
seguintes objetivos:

Ampliao das instalaes e equipamentos das unidades

universitrias, em especial nas trs grandes Universidades do
Nordeste: Bahia, Recife e Cear;
Aproveitamento integral da capacidade ociosa existente nas
escolas superiores.

O programa da SUDENE previa, ainda, um programa intensivo para o

desenvolvimento tecnolgico dos setores industriais e agrcola,
objetivando, desta forma, um incremento ao processo de desenvolvimento
do Nordeste.

O IV Plano Diretor

O IV P lano Diretor tambm adotou uma poltica de retomada dos

projetos dos P lanos anteriores, apenas com a diferena de detalh-los
melhor. Os aspectos relacionados C&T ficaram restritos como nos demais
planos, s reas industrial, agropecuria, de pesca, da agricultura e do
desenvolvimento do potencial humano, para a melhoria da qualificao
tcnica da regio. O IV P D era claro ao afirmar que:
Desde o primeiro Plano Diretor, a SUDENE elegeu a
industrializao como meio de romper o crculo vicioso da
estagnao econmica regional, promovendo neste sentido um
elenco de incentivos fiscais e financeiros, destinados a aumentar a
taxa do investimento setorial. Esta estratgia demonstrou ampla
eficincia, considerado o volume de inverses efetuadas na
indstria regional no decorrer dos trs planos anteriores
(SUPERINTENDNCIA
DO
DESENVOLVIMENTO
DO

187

NORDESTE, 1969, p. 222).

Outro ponto retomado no IV P D da SUDENE foi a ampliao de

pesquisas relacionadas aos recursos naturais, como solo e gua. A
intensificao dos estudos relacionados a este setor (visto a precariedade
de informaes a respeito dos mesmos) tornou necessria no IV P D dois
instrumentos de ao para criar e estimular a execuo dos P rogramas de
Recursos Naturais: a Fundao para P esquisa e Aproveitamento dos
Recursos Naturais e o Fundo de P esquisas dos Recursos Naturais. O
P lano no detalha as atividades desenvolvidas pela Fundao, mas aponta
sua criao como uma maneira de estimular os pesquisadores a se
aprofundarem no tema, que abrangia outras subreas:

P esquisa de botnica econmica;

P esquisas meteorolgicas;
P esquisas de recursos hdricos;
P esquisas cartogrficas.
P esquisas de recursos minerais;
P esquisas voltadas para a Educao.

Uma das inovaes trazidas pelo IV P D foi a introduo da

necessidade de uma reforma administrativa nos rgos municipais da
regio Nordeste. Aliada a esta necessidade, o IV P D previa, ainda, uma
reforma administrativa no mbito do Departamento Nacional de Obras
contras as Secas - DNOCS. Dizia claramente o texto do P D:
Na realidade, uma das causas do relativo insucesso do Governo
em poca recente, no esforo para tornar a economia da zona
semirida mais resistente s secas, foi certamente a falta de
vinculao, por diversas razes, entre a programao do DNOCS e
as diretrizes dos trs Planos Diretores neste particular. evidente
que, sendo o DNOCS o rgo executor de programas de tal
natureza, e com maior experincia na rea, sua excluso de to
importante atividade levaria necessariamente ao insucesso os
trabalhos
empreendidos
com
estes
objetivos
(SUPERINTENDNCIA
DO
DESENVOLVIMENTO
DO
NORDESTE, 1969, p. 281).

Alm de prever uma reestruturao administrativa no DNOCS, o IV

188

P lano Diretor previa algumas alteraes no andamento dos trabalhos da

SUDENE, inclusive com a criao de novas instituies. Sugeria-se,
ento, a criao da Superintendncia do Vale do So Francisco - SUVALE,
que teria, entre outras atribuies, a de resolver a questo da
vulnerabilidade da agricultura semi-rida, o problema da energia eltrica,
ainda inexistente na regio e o problema do transporte, responsvel por
ligar o Nordeste ao Centro-Sul do pas. Com tais atribuies, competia
SUVALE aproveitar o potencial do Rio So Francisco - visto no IV P D
como um elemento de integrao nacional.
O IV P D traduzia o enfraquecimento da SUDENE enquanto uma
instituio de planejamento e desenvolvimento regional, muito
prejudicada pela atuao dos militares. Neste perodo, a SUDENE atuou
como simples coordenadora e supervisora das aes, o que por si s j
reflete a crescente marginalizao que a instituio vinha sofrendo nos
processos de deciso poltica. Alm disso, a questo regional no era
tratada atravs de uma instituio especfica, mas obedecia a estratgia do
Governo Federal que enfatizava a necessidade de integrao das regies
brasileiras economia nacional e no mais a reduo das desigualdades
regionais.
P aralelamente ao enfraquecimento da SUDENE, este perodo
caracterizou-se pelo fortalecimento da Secretaria de P lanejamento da
P residncia da Repblica - SEP LAN e do Ministrio do Interior. Toda a
discusso de C&T passou a ser tratada pela SEP LAN, que se tornou
diretamente vinculada presidncia da Repblica e estabeleceu uma nova
agenda de C&T para o pas, atrelada ao iderio militar (BAUMGARTEN,
2008).

Concluso

Apesar de todos os pesares, e extinguindo-se as questes polticas

existentes e retratadas aqui, em todos os P lanos Diretores houve a
preocupao, em maior ou menor grau, com a rea de Cincia e Tecnologia,
aqui demonstradas nos P lanos Diretores da SUDENE.
A bem da verdade, todos esses planos foram formulados em um momento
que a comunidade de pesquisa no Brasil ainda era embrionria e,
189

especialmente no Nordeste, a formao de pesquisadores era marcada pela

incipincia.
possvel perceber nos P lanos Diretores algumas perspectivas e
diretrizes interessantes no tocante a rea de C&T. Ao longo dos P lanos
Diretores, h o fortalecimento de um enfoque mais notadamente estratgico
na seleo das reas prioritrias de Cincia e Tecnologia.
P or exemplo, a nfase em cartografia e explorao mineral a partir do III
P D mostra que os setores militares passam a pautar a atuao da
Superintendncia dentro de um enfoque especfico, ligado a preceitos de
soberania e defesa de riquezas naturais e, portanto, com um teor menos
acadmico. As reas de fsica, geologia e geografia ganham destaque na
proposta, o que evidencia uma aliana da superintendncia com setores
cientficos hegemnicos e estratgicos no iderio militar.
J no IV P lano Diretor, pode-se notar que a SUDENE passa a
incorporar interesses de desenho institucional, voltados mais a acomodar
grupos polticos e reas especficas, como a SUVALE. Esse aspecto se
coaduna com a construo de um aparato organizacional de C&T que foi
desenvolvido pelo governo militar do perodo, consubstanciado no
Sistema Nacional de desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - SNDCT,
que foi concebido dentro da perspectiva do sistema federal de
planejamento.
O estabelecimento de um novo organograma e atribuies
institucionais para os atores de C&T compe o cenrio em que o IV P D da
SUDENE redigido, o que explica em parte seu teor mais notadamente
organizacional.
H claramente uma tendncia de sobreposio dos interesses
estratgicos vinculados aos setores militares sobre as demandas regionais,
de modo que os interesses cientficos vinculados a uma ideia de soberania
nacional tinham mais peso do que o desenvolvimento nordestino.
Esse descompasso pode ser percebido no posicionamento das elites
cientficas nordestinas alijadas de participao nos rumos da SUDENE.
Segundo a avaliao de Srgio Machado Rezende, importante liderana
cientfica de P ernambuco, nos final dos anos 70 a Superintendncia no
tinha condies de promover de forma contnua e qualificada o
desenvolvimento cientfico e tecnolgico regional.
Infelizmente, no quadro atual, no podemos esperar mais da
Petrobrs, nem da Vale, nem das outras. Nem mesmo de nossa
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)
podemos esperar mais em relao ao apoio decidido investigao

190

sria e formao de pessoal. Os homens que l esto dirigindo e

decidindo no tem qualquer perspectiva real quanto necessidade
da pesquisa, quanto ao seu potencial e quanto s suas limitaes e
seus requisitos. (REZENDE, 2010, p. 46).

Naquele momento, o autor aponta que a Superintendncia estava mais

ligada a grupos polticos e empresas do que s necessidades da regio e o
caminho a seguir era fortalecer as universidades do nordeste. P ortanto, h
um esvaziamento acadmico da SUDENE no momento da formulao de
seus planos diretores, com a sada de Celso Furtado, Francisco de Oliveira
e outros. H uma relao de amor e dio entre os setores acadmicos e o
regime militar, o que explica em parte essas dificuldades de negociao
(BAUMGARTEN, 2008).
De certa forma pode-se dizer que a discusso de C&T conduzida pelos
P lanos Diretores da SUDENE tem esse paradoxo: apresentam temas de
cincia e tecnologia tratados em um momento que a temtica estava em
baixa nas diretrizes governamentais e distante das possibilidades das
elites regionais de estabelecer uma agenda mais consistente.
Notas:
3 Lei N. 3.692, de 15/12/1959.
4 Idem, Art. 10.
5 Com o II Plano Diretor, em 1963, suprimiu-se a exigncia de capital 100%
nacional como requisito bsico para a obteno dos favores fiscais, passando a
beneficiar tambm as empresas de capital estrangeiro, alm de apoiar projetos
agrcolas.
6 Ao lado dos incentivos fiscais existiam os incentivos financeiros, concedidos
atravs do BNDE, do Banco do Brasil ou do BNB, para empreendimentos destinados
ao desenvolvimento regional constantes no Plano Diretor da SUDENE. Atravs do
centro bsico de coordenao na Superintendncia o BNB, principal agente
financeiro para a promoo do desenvolvimento regional, deveria aplicar 70% dos
seus recursos em crdito especializado para o atendimento aos projetos selecionados
pela SUDENE. A liberao da verba para o projeto baseava-se no trabalho de
enquadramento, anlise, aprovao, acompanhamento e fiscalizao dos
empreendimentos.
7 Os outros dois Planos Diretores criados pela SUDENE, j sob o domnio da
ditadura militar, ampliaram a abrangncia dos benefcios fiscais e financeiros,
ficando merc dos ditames da poltica dos militares. O III Plano promovia uma
maior diversificao e descentralizao dos investimentos, alm de criar uma rede
de melhoria no sistema de transportes. J o IV PD, deu nfase implantao de um
centro dinmico de produo industrial, integrando a economia nordestina com a
economia brasileira. A vinculao direta da SUDENE Presidncia da Repblica foi
perdida em 1964, mas at 1972, ela manteve sua autoridade na elaborao dos

191

planos regionais. Ao ltimo Plano Regional, o IV Plano Diretor da SUDENE, seguiuse o I Plano Nacional de Desenvolvimento (1972-1974), em que a superintendncia
perdeu o papel de superviso das aes federais na regio.
8 O Golpe de Estado foi feito pelas Foras Armadas, em 1964, as quais vinham se
consolidando na federao como um Sistema Moderador, principalmente no perodo
45-64. Entretanto, o Golpe teve o apoio de alguns civis, especialmente os
governadores Ademar de Barros (So Paulo), Magalhes Pinto (Minas Gerais) e
Carlos Lacerda (Guanabara). Tais governadores apoiaram os militares, visando s
eleies presidenciais previstas para 1965; porm, ao longo do tempo, as expectativas
foram frustradas, especialmente porque a Emenda Constitucional n 9 prorrogava o
mandato do Presidente at 1967. A partir da, estes governadores, que antes eram
aliados dos militares, passaram a ser ferrenhos opositores ao Novo Regime.

192

Ref erncias

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Nordeste ( 1966-1968). Recife, 1966.
____. IV Plano Diretor de Desenvolvimento Econmico e Social do
Nordeste ( 1969-1973). Recife, 1969.

194

Espao, Inovao e Desenvolvimento:

Estudos de casos de sistemas estaduais de
inovao do Nordeste
Ana Cristina Fernandes[1]
Jonatas Ferreira[2]
Marcos Costa Lima[3]
Notas:
1 Professora Doutora do Departamento de Geografia da Universidade Federal de
Pernambuco.
2 Professor Doutor do Departamento de Sociologia da Universidade Federal de
Pernambuco.
3 Professor Doutor do departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal
de Pernambuco.

195

Introduo

Se hoje parece um trusmo afirmar que a inovao um fator importante

de desenvolvimento econmico regional, no menos verdade que essa
relao admite reciprocidade, ou seja, as regies mais dinmicas
constituem centros privilegiados de atividade inovadora. Isso ocorre
porque tais regies costumam concentrar de modo coordenado fatores
indispensveis ao processo inovador, tais como, instituies de ensino e
pesquisa de qualidade, uma cadeia produtiva mais integrada,
profissionais mais capacitados e um volume de acumulao de capital
que confere escala demanda por inovao. Os dados que fornecemos em
seguida, portanto, no devem surpreender o leitor. Em 2003, a regio
Sudeste do Brasil respondia por 52,5% das firmas que implementaram
inovao de produto ou processo, 52,0% das empresas que efetuaram
gastos em atividades inovadoras e por 59,6% daquelas que afirmaram
desenvolver atividades internas de P &D. Esses valores sobem
expressivamente quando a varivel adotada o valor dos gastos efetuados:
68,3% dos gastos com atividades de inovao e 80,5% dos gastos com
atividades internas de pesquisa e desenvolvimento (P &D). Tambm na
perspectiva do setor pblico, o dispndio em cincia e tecnologia
superior no Sudeste. Segundo o Ministrio de Cincia e Tecnologia,
enquanto o Nordeste dirigiu R$ 266,3 milhes em 2003 para investimento
em cincia e tecnologia, o Sudeste aplicou 3,7 vezes mais (R$ 989,5
milhes). Dentro da regio Sudeste, o estado de So P aulo respondeu por
R$ 795,9 milhes (49,5%) do total nacional de R$ 1.607,3 milhes
investidos no setor, naquele ano. Desenvolvimento e inovao se
alimentam mutuamente.
Como seria de esperar, em regies onde sistemas de inovao inexistem
ou so imaturos observa-se tambm um baixo dinamismo econmico
(ALBUQUERQUE, 1999), o que significa muito simplesmente que
encontramos ali condies menos favorveis de reagir presso por
competitividade. Essas so regies em que, do ponto de vista do processo
de inovao tecnolgica, os atores so dispersos, pouco interagem entre
si, no conseguem transformar seu capital intelectual e cultural em
produtos ou processos inovadores. Se h, por exemplo, competncia
cientfica, esta no consegue penetrar na estrutura produtiva de modo
196

virtuoso. Esta cadeia, por sua vez, tambm no demanda conhecimento

cientfico e tecnologia produzidos na prpria regio, submetendo-se a uma
relao de dependncia com respeito a tecnologias importadas. E aqui
percebemos que a fbula conta a nossa histria, mas, diferentemente, do
uso marxista da expresso, no necessariamente um futuro inescapvel
que temos aqui. O que afirma Albuquerque, entretanto, parece tanto mais
preocupante quando se percebe que o desenvolvimento brasileiro foi
pautado num modelo de industrializao que optou pela importao de
pacotes tecnolgicos. As dificuldades que decorrem dessa opo so
claramente potencializadas num contexto de desigualdade regional.
Some-se a esse quadro o fato de o poder pblico, ator fundamental para
realizar a articulao dos atores que compem um sistema de inovao, seja
atravs de financiamento, criao de demanda ou estmulo interao
academia-empresa, ter apenas recentemente demonstrado sensibilidade para
entender a importncia de investir em pesquisa e desenvolvimento. Mais
uma vez, existe entre ns uma cultura fortemente arraigada entre os gestores
pblicos de que o desenvolvimento pode ser obtido apenas mediante a
instalao de parques tecnolgicos em regies menos competitivas. Cabe,
portanto, um esforo no sentido, tanto de entender teoricamente o modo
como a inovao tecnolgica se apresenta nessas economias, procurando
especificamente diagnosticar as principais caractersticas do sistema de
inovao do Nordeste, seus principais limites e oportunidades. E,
evidentemente, uma primeira constatao diz respeito modesta
participao desta regio na produo nacional de riquezas, o que por si
s nos apresenta um horizonte macroeconmico restritivo para pensar a
inovao neste espao:
Em 2006, [...] o PIB da regio respondia por cerca de 13% do
PIB nacional[4], valor que no apresenta variaes significativas h
dcadas, enquanto o PIB per capita no representava nem 50% do
valor mdio do pas. Internamente, observa-se tambm expressivas
disparidades, com os trs maiores estados, Bahia, Pernambuco e
Cear, respondendo por 63,7% do PIB regional, e PIB per capita
superiores mdia do Nordeste (FERNANDES; STAMFORD;
CAMPELLO, 2011, p. 342-343).

Se levarmos em considerao o perfil do setor industrial na regio, o

quadro no deixa de ser preocupante: os setores industriais de maior peso
so tradicionais como tais, pouco demandando inovao tecnolgica e
concentrados nos estados de P ernambuco, Cear e Bahia: alimentos,
confeco, couros e calados ainda so os setores que mais empregam na
197

regio. No obstante, se alguma inovao identificada no Nordeste, so

precisamente as empresas tradicionais do setor industrial que a produzem:
Em paralelo, observa-se que apenas dois segmentos industriais
(alimentos e vesturio) respondiam por 44,6% das empresas inovadoras em
2002, enquanto em 2005 so quatro segmentos (alimentos, vesturio,
edio e impresso e minerais no-metlicos) que respondem por 48,8%
(FERNANDES; CAMP ELLO; STAMFORD, 2011, p. 348).
A verdade que, com um dispndio em cincia e tecnologia que na
ltima dcada no ultrapassou 1,5% do P IB, o Brasil apresenta restries
srias em sua capacidade de produzir inovao. Este apenas um dado
financeiro, porm significativo. Quanto aos investimentos dos estados em
cincia e tecnologia, embora bem mais modestos, estes apresentam um
volume significativo. Em 2007, os governos da Bahia, Cear e P ernambuco
investiram R$ 447.636,7 milhes em C&T (aproximadamente 8% do total
investido pelo conjunto dos estados da Federao). Repetimos: embora
esses recursos sejam modestos, eles no podem ser desconsiderados,
tampouco o significado que podem apresentar de uma perspectiva
macropoltica.
Quando resolvemos analisar a sistematicidade da inovao
tecnolgica no Nordeste brasileiro, e mais especificamente nos Estados de
P ernambuco, Cear e Bahia, entendemos que a gesto pblica da inovao
, de fato, um lugar privilegiado para comear esse esforo - que apenas se
completar, enfatizemos, com a investigao de outros atores envolvidos
no mesmo processo. Esse lugar privilegiado porque a partir da gesto
pblica da cincia, tecnologia e inovao que a prpria possibilidade de
articulao de atores mais ou menos dispersos, mais ou menos coesos,
pode ganhar um carter virtuoso. Embora ainda considerada modesta, como
podemos ver a partir dos nmeros acima, a cincia, tecnologia e inovao
vem entrando na pauta de discusses dos governos nordestinos. Ora, at
por misso profissional, de se esperar que o gestor pblico deva pensar a
relao entre desenvolvimento econmico e inovao de uma perspectiva
sistmica. Os limites e traos da interveno que eles prprios acreditam
estar, o Estado apto a levar a cabo, sua percepo da inovao num
contexto perifrico, deste modo, sero um objeto privilegiado de nossa
anlise. Este artigo, portanto, tem como objetivo principal identificar e
analisar a percepo dos gestores pblicos de cincia, tecnologia e
inovao naqueles trs estados nordestinos.
P ara chegar a este ponto, no entanto, alguns passos so ainda
198

necessrios. Inicialmente procederemos a uma descrio dos principais

elementos tericos que daro suporte ao nosso ensaio. Mais
especificamente, lanaremos mo de contribuies neo-schumpeterianas
para entender a dinmica da inovao tecnolgica em situao perifrica.
Se este referencial ser suficiente para dar conta deste contexto algo que
apenas nossa anlise emprica poder indicar. Em seguida, apresentaremos
os procedimentos metodolgicos que orientaram nossa investigao. O
prximo passo dedicado a entender a dinmica especfica dos sistemas
estaduais de inovao nos estados de P ernambuco, Cear e Bahia a partir
da percepo dos gestores pblicos. Um ltimo tpico dedicado s
concluses.

Aspectos tericos: tecnologia e inovaocomo motores do

desenvolvimento

A proposio do economista austraco Joseph Schumpeter de que a

inovao a fora motriz do desenvolvimento econmico vem ganhando
muitos adeptos na teoria econmica contempornea. Se a inovao no
ocupa lugar de destaque na economia neoclssica, pois economia aqui
significa racionalizar fatores tendo por base um modelo de equilbrio, o
desequilbrio da concorrncia o dado de partida do qual parte
Schumpeter, donde sua nfase na importncia da inovao como elemento
explicativo da riqueza no capitalismo. A partir desta perspectiva, refuta as
interpretaes neoclssicas do fenmeno econmico, em cujo contexto a
inovao nunca desempenhou um papel relevante, e afirma que o
capitalismo um processo evolucionrio, no qual a inovao tcnica e
organizacional desempenha um papel central. Relaciona, assim, de modo
ntimo, o progresso tcnico dinmica da produo de riqueza e prpria
dinmica do capitalismo. Estas ideias ganham evidncia terica a partir da
dcada de 1950, ou seja, a partir das contribuies de nomes como Ichian,
Friedman e Becker (P OSSAS, 2008), que buscam entender a relevncia do
processo de inovao e mudana tcnica para o desenvolvimento.
P artindo da suposio de um darwinismo universal, que propunha
que categorias de anlise da evoluo das espcies tais como variao,
replicao e seleo poderiam ser aplicadas teoria econmica, esses
199

tericos colocam-se em oposio frontal ideia de equilbrio,

predominante na teoria econmica clssica e neoclssica, associando
diretamente o sucesso econmico s variaes implementadas pelo
processo inovador. Algumas premissas podem ser inferidas destas
proposies:

a.

As firmas enfrentam um grau de incerteza e instabilidade jamais

admitido pela teoria neoclssica;

b.

Instituies sociais mais do que mercados assumem papel

protagonista no processo de produo de riqueza; especialmente
porque

c.

A inovao um processo de aprendizagem interativa entre firmas

e a infra-estrutura cientfica, entre diferentes setores dentro da firma e
entre a firma e o ambiente institucional mais amplo em que atua um
conjunto variado de rotinas institucionais e convenes sociais.

Rotinas e convenes configuram padres habituais de comportamento

que modulam conhecimentos tcitos e qualificados, estabelecem redes
sociais, normas e confiana (MORGAN, 1999). P ara os evolucionistas, a
prpria natureza do capitalismo o torna uma economia do aprendizado,
como afirma Lundvall (1992), ao reconhecer que o conhecimento o
recurso mais estratgico para uma economia e o aprendizado seu processo
mais importante. Assim, o conhecimento e o know-how so elementos
fundamentais do processo de inovao e estes elementos so muitas vezes
coletivos e tcitos. De acordo com esse raciocnio, fatores invisveis ou
intangveis conhecimento, competncias, cultura organizacional,
qualificao passam a ter estatuto central no desenvolvimento
econmico. Sendo processo interativo, em que diversos agentes operam de
forma articulada e movidos por fatores intangveis, em que o conhecimento
a matria prima principal, a inovao compreendida como um processo
sistmico, de onde parte a noo de sistema nacional de inovao,
proposta por Lundvall (1992) e Freeman (1995).
200

d.

Considerando-se a natureza do processo de inovao essencialmente

coletiva, interativa e cumulativa, o conceito de sistema de inovao se
mostra fundamental para apreender as complexas e variadas relaes
que se estabelecem no s entre as firmas, mas tambm entre estas e
outras instituies centros de pesquisa, universidades, agncias
estatais de fomento, instituies financeiras etc. Ao menos so esses
traos que se espera encontrar nos ambientes mais bem sucedidos em
termos de dinamismo e desenvolvimento econmico. Ao
desenvolverem o conceito de sistema nacional de inovao, Lundvall
(1992), Nelson (1993) e Freeman (1995) procuraram justamente
destacar a interao como principal caracterstica do processo de
inovao[5].

P ara Freeman (1995), sistemas de inovao so estruturas

organizacionais e institucionais de suporte s mudanas tecnolgicas, que
tendem a ser predominantemente de carter nacional, ou seja, naes
diferem entre si segundo seus sistemas especficos de inovao. Estes no
se restringiriam aos sistemas nacionais de pesquisa, referindo-se a um
conjunto bem mais amplo de atributos, que envolve arranjos sociais
formais e informais, estruturas e instituies pblicas e privadas, regras e
convenes, rotinas institucionais e convenes sociais que repercutem
decisivamente na competitividade da economia nacional. Resultam,
portanto, de uma capacidade de produo e acumulao de conhecimento
que se desenvolve no longo prazo, sem a qual no se alcana
competitividade.
Ao discutirem os sistemas nacionais de inovao, os tericos da
chamada economia evolucionista ressaltam, assim, as caractersticas
histricas, geogrficas, culturais e econmicas de cada pas; estas se
refletem na organizao interna das firmas e dos mercados produtores e
consumidores, no comportamento dos agentes econmicos, no papel do
setor pblico e do setor financeiro. Storper (1997) as denomina ativos
relacionais. Sistemas nacionais de inovao, portanto, devem ser
entendidas como produtos da histria, construes sociais resultantes da
trajetria percorrida por cada pas, o que explica sua diversidade.
Finalmente, como aponta Edquist (1997), e isso nos interessa
particularmente no presente ensaio uma vez que partimos da constatao
201

das disparidades regionais brasileiras no que diz respeito ao

desenvolvimento econmico e penetrao da inovao -, o conceito de
sistema de inovao pode ser utilizado em outras dimenses que no a
nacional: em escala supranacional, como, por exemplo, a Unio Europeia;
regional/local, o Vale do Silcio nos Estados Unidos, os meios inovadores
europeus, tais como os distritos industriais italianos, a regio de Baden
Wrtenberg, na Alemanha; ou ainda em escala setorial[6].

Sistemas regionais de inovao

Conhecimento, especialmente o conhecimento tcito[7], junto com a

capacidade de aprendizagem, principais insumos do processo de inovao,
so fatores desigualmente distribudos na economia e no territrio,
estando assim intrinsecamente associados aos estudos regionais. Sendo
resultado de processo coletivo e interativo, conhecimento e inovao so
fatores que requerem complexas relaes entre diferentes agentes
envolvidos em atividades tais como educao, produo cientfica e
tecnolgica, desenvolvimento e produo de bens e servios
tecnolgicos, clientes e fornecedores, o setor financeiro e agncias de
fomento. Inovar exige competncias complementares ao conhecimento
tecnolgico, envolvendo saberes e competncias organizacionais
fundamentais para garantir a viabilidade econmica de aes produtivas e
cruciais na definio de estratgias comerciais. Inovar um processo que
ocorre de forma cumulativa, construdo com base em conhecimentos e
competncias disponveis, associados sensibilidade e flexibilidade com
respeito a mudanas de padres tecnolgicos, alm de senso de
oportunidade.
P or estas razes, diz-se que a inovao facilitada pela proximidade
entre os agentes envolvidos j que a interao e seus requisitos de capital
social (conhecimento tcito, redes de cooperao e confiana) fluem mais
livremente em ambiente de proximidade geogrfica, o que estimula sua
concentrao em determinadas regies, como num processo de causao
circular. P or isso mesmo, tem crescido o interesse em entender a forma
como a geografia modela o processo de inovao e como este influencia o
crescimento econmico e o desenvolvimento regional. Estudos sobre o
202

processo de inovao em pases, tanto avanados quanto retardatrios

(CASSIOLATO, 1996), tm afirmado a importncia das condies
cognitivas regionais para a competitividade das firmas, reconhecimento
este expresso no conceito de sistema regional de inovao. A dinmica da
inovao, em contrapartida, exerce um poderoso impacto sobre o
desenvolvimento scio-econmico regional, medida que este reflete a
competitividade de suas firmas e as condies sociais e culturais que
predispem uma rede de agentes a se tornarem competitivos[8].
importante observar que justo num mundo em que a frico espacial
parece ter sido espetacularmente reduzida (pela evoluo dos meios de
transporte, telemtica e tcnicas organizativas), as economias regionais
tm se destacado. P ara Storper (1997), tal fenmeno se deve particular
associao entre aprendizado tecnolgico e organizacional no interior das
aglomeraes urbanas. Segundo o autor, no h dvida que a regio um
elemento-chave na arquitetura da aprendizagem e da inovao no mundo
contemporneo. No demais lembrar que esses fenmenos acontecem
predominantemente em cidades, como observou Jacobs (1969), muito antes
do interesse acadmico gerado pelos distritos tecnolgicos do Vale do
Silcio ou da chamada Rota 128, na regio de Boston/EUA. A autora nota
que as reas agrcolas mais desenvolvidas, produtivas, prsperas e
tecnologicamente atualizadas eram, desde Adam Smith, aquelas prximas
de cidades. Isso porque, na sua viso, cidades no crescem simplesmente
por produzir em maiores quantidades o que elas j vm produzindo, mas
porque elas expandem suas economias ao adicionar trabalho novo, ao criar
novos tipos de trabalho. E trabalho novo decorre de trabalho existente, de
trabalho parental, o que confere um carter cumulativo ao processo de
inovao.
A ideia de economia de aglomerao associada na obra de Jacobs ao
processo de inovao est presente de forma recorrente na literatura,
compreendida como importante determinante das capacidades de inovao
das empresas, especialmente as pequenas e de base tecnolgica (COOKE;
MORGAN, 1998; ROMIJN; ALBALADEJO, 2002). As possibilidades
de interao que a aglomerao permite so fatores essenciais embora
insuficientes para o desenvolvimento de capacidades inovativas que se
desdobram no desenvolvimento de novos produtos e na adio de
trabalho novo, como sugeria Jacobs (1969). So estas possibilidades que
estimularam estudiosos do processo de inovao no s a entend-lo
enquanto processo evolutivo (FREEMAN, 1995), mas tambm como
203

processo territorializado e sistmico (LUNDVALL, 1992), no qual

interdependncias e cooperao em projetos conjuntos, bem como
coordenao e apoio institucional, so fundamentais. Assim, por exemplo,
a troca de informaes face a face entre trabalhadores, pesquisadores e
demais agentes atuantes no processo de inovao, repercute
consideravelmente sobre o dinamismo do setor e da regio. A essncia
dessas aglomeraes, portanto, recai menos na firma isoladamente, e mais
na rede de produo e inovao de que essa firma faz parte. A proximidade
geogrfica e uma cultura da interao facilitam deste modo, a constituio
de organizaes que operam em rede, e que preservam ou asseguram
condies para o estabelecimento e respeito a normas de confiana e
reciprocidade.
A relao que se pode estabelecer entre a teoria evolucionista
(particularmente o carter cumulativo e coletivo da inovao) e as
interpretaes de Jacobs acerca do crescimento das cidades parece-nos
natural[9].
P ara ela, cidade e inovao so elementos indissociveis, isso porque
cidades so lugares onde adicionar trabalho novo a trabalho antigo, se
processa vigorosamente, beneficiando-se da diversidade de competncias e
talentos reunidos em proximidade geogrfica. Embora no tenha sido esse
o seu objetivo, Jacobs contribui significativamente para a compreenso do
processo de inovao, mesmo que sob a denominao de adicionamento de
trabalho novo, reconhecendo-o como um fenmeno eminentemente urbano,
pelo fato de a cidade propiciar a multiplicao de conhecimento,
atividades e agentes, cuja interao promove inovao. Esta abordagem
sistmica e territorializada constitui um consenso entre os estudiosos da
temtica, como destacam Cooke, Uranga e Etxebarria (1998), assim como
Cooke, Heidenreich e Braczyk (2004).
Obviamente, os sistemas regionais de inovao no so fenmenos que
se fecham sobre si prprios, isolados espacialmente, mesmo que sejam
localizados em cidades de intensa diviso de trabalho. P rovavelmente,
essa diviso resulta da interao entre agentes internos e externos
aglomerao urbana. P ara Howells (1999), estes sistemas devem ser vistos
como parte de um sistema de mltiplas camadas geogrficas (nacional,
supra e sub-nacional, sub-regional, local etc.), mas que interagem com
camadas setoriais de inovao que, por sua vez, atravessam os sistemas
transnacionais, nacionais e regionais.
Ao mesmo tempo, continua o autor, os sistemas regionais tendem a
204

apresentar muitas similaridades em termos de arranjos inspirados em outras

regies ou outras camadas do sistema de inovao, o que no quer dizer
que algumas infra-estruturas como a educacional, p.ex. se tornem
homogneas.
Com efeito, a proposta conceitual de sistema regional de inovao
parece oferecer vantagens para a compreenso das disparidades regionais, e
mesmo para a compreenso do processo de inovao, dadas as diferenas
encontradas internamente aos pases, entre diferentes regies e metrpoles
de um mesmo pas[10]. De todo modo, independentemente de a abordagem
sistmica do processo de inovao a ser utilizado, assumir uma dimenso
nacional, regional ou local, existe na literatura uma variedade de modelos
de sistemas de inovao tecnolgica, ou seja, existem vrias maneiras de
visualizar um dado sistema: seja pela observao de seus componentes,
seja por meio da leitura da malha de interaes e relacionamentos entre os
diversos agentes que compem o sistema. Sendo assim, a malha de
relacionamentos consiste em uma porta de entrada para a compreenso de
um dado sistema de inovao.
Dessa forma, importncia dada mais aos elementos dinmicos do
sistema (as interaes), que aos elementos estticos (a presena deste ou
aquele componente). Isso porque, para que produzam resultados que
permitam a absoro de economias externas pelo sistema necessrio que
ocorra troca de informaes e conhecimento, articulao de competncias
complementares e coordenao de aes, de modo que sejam propiciadas
possibilidades de cooperao entre os agentes, que por sua vez devem
compartilhar a percepo de que a cooperao vantajosa, sem que isso
implique eliminar a competio. Torna-se central a questo de como
constituir estruturas, mecanismos e prticas (e quais so elas) que
favoream tais comportamentos e resultem numa efetiva coordenao entre
as decises organizacionais autnomas. Esta questo leva ideia de que a
jurisdio institucional termina assumindo um papel central na definio
da escala, e mesmo da delimitao da regio estudada, onde mecanismos
de fomento, por exemplo, sejam praticados por uma autoridade
institucionalmente reconhecida em escala regional.
Assim, alm da presena ou ausncia de componentes nos sistemas de
inovao, dois outros aspectos so fundamentais no enfrentamento
metodolgico do fenmeno, sugere Howells (1999):

205

a forma como esses componentes so oferecidos ou operam

em bases regionais (por exemplo, sistema educacional, como
organizado, administrado, operacionalizado) (AMIN; THRIFT,
1994)
a forma como as firmas e organizaes respondem a esses
componentes e sua oferta (firmas em regies menos
desenvolvidas demonstram menor capacidade de resposta, se
beneficiam menos de programas tecnolgicos nacionais, por
exemplo).

Em ambos os casos, importa no apenas a existncia, mas a eficcia e o

grau de interao e coordenao entre os diferentes componentes. Sistemas
de inovao especficos apresentam seu prprio conjunto de interaes
entre agentes e aparatos institucionais e adquirem qualidades adicionais
por operar como um sistema identificvel. Dessa forma, o que faz regies
terem validade como objetos de estudo em se tratando de processos de
inovao, a dinmica interna das interaes entre as firmas e
organizaes, e as relaes destas com o aparato institucional presente
no SRI. P ara Howells (1999), sistemas regionais de inovao representam
arenas excepcionais para o aprendizado localizado e para a troca de
conhecimento tcito. As peculiaridades do tecido institucional so
variveis relevantes que mudam significativamente de regio para regio,
como visto. Mas ressalte-se que no nvel regional que relaes
informais entre pessoas chave so mais facilmente desenvolvidas e
mantidas, e onde o espao de deciso primrio da firma est baseado
(padres de comunicao, de fluxos de conhecimento e informao e
influncia destes sobre o processo decisrio das firmas). A escala regional
e a dimenso urbana importam, portanto, para o processo de inovao.
Qual a escala mnima em que pode emergir, operar e se desenvolver um
sistema regional de inovao? Essa no uma questo trivial. Howells
(1999) observa que a anlise de SRI requer, neste sentido, um esforo
metodolgico absolutamente indispensvel que enfrente a questo da
escala mnima. Inspirado em Lundvall (1992), o autor procura responder
questo enfocando as micro-fundaes das interaes clientesfornecedores em um dado recorte geogrfico. Nessa perspectiva, encontra
dificuldades para definio de quo pequeno um sistema pode ser apenas a
206

partir da teoria tradicional de sistemas. A anlise de micro-nvel, sugere o

autor, deve buscar no nos elementos estticos do sistema, mas nos
elementos-chave dinmicos as categorias metodolgicas fundamentais para
verificar a operao de um microssistema de inovao, desde a perspectiva
da firma, que para ele so as seguintes:

padres de comunicao para inovao - o contato face a

face na comunicao tcnica e de pesquisa e a natureza
essencialmente tcita do contedo da comunicao fazem a
proximidade geogrfica um fator de inovao crucial;
procedimentos de busca e reconhecimento de inovao e
tecnologia a proximidade geogrfica influi na busca de
colaboradores/parceiros de pesquisa, ou na identificao de
um equipamento novo ou tecnicamente mais sofisticado. Isto
especialmente verdadeiro para pequenas empresas, cujo poder
de rastreamento espacialmente inferior ao da grande;
padres de inveno e aprendizagem as atividades
inventivas apresentam padres de distribuio altamente
localizados e concentrados devido ao fato de basear-se em
interaes cliente-produtor que ocorrem em aglomeraes,
onde, ademais, encontra-se mais facilmente trabalho
qualificado e capital de investimento (MARSHALL, 1890).
Essa situao ainda mais verdadeira na economia do
aprendizado (LUNDVALL; JOHNSON, 1994): learning by
doing and learning by using tm sido reconhecidos como
componentes-chave da inovao e so processos facilitados
por proximidade fsica direta e contnua com o processo
produtivo;
compartilhamento de conhecimento: muitos elementos de
inovao so tcitos e geralmente so os que maior impacto
causam nas corporaes justamente por serem de difcil
aprendizado fora do stio ou de difciltransferncia para outra
locao;
desempenho inovativo: altas concentraes de fluxos de
informao e conhecimento produzem menores riscos e
incertezas associadas inovao. Concentrao de inovadores
207

pioneiros propicia vantagens em inovao tecnolgica

economia regional/local.

Neste sentido, localidades muito pequenas, em que a densidade ou

dinamismo do tecido econmico sejam to reduzidos ao ponto de no
desencadearem interaes frequentes entre as firmas e demais agentes
locais, e destes com o exterior, dificilmente propiciam condies para a
ocorrncia de um sistema local de inovao.

Aspectos metodolgicos da pesquisa

O desafio da presente pesquisa foi articular o conhecimento obtido

com a reviso desta literatura e os depoimentos de gestores pblicos sobre
os sistemas estaduais de inovao escolhidos em nosso estudo de casos.
Evidentemente, uma das questes centrais aqui seria verificar em que
medida teoria e empiria se fortalecem mutuamente do ponto de vista
analtico, ou se, por outro lado, nossos resultados empricos demandam
uma reviso terica. P retendamos, pois, identificar sistemas regionais ou
locais de inovao e analisar sua natureza especfica. P ara isso,
selecionamos trs estados do Nordeste do Brasil com maior expresso
econmica no contexto regional. Esses estados foram P ernambuco, Cear e
a Bahia. Nossa primeira indagao com relao a esse campo dizia respeito
a termos ou no ali contextos produtivos que se aproximassem daquilo que
a literatura que adotamos, nomeadamente, a economia evolucionria,
entende como sistema regional de inovao. O exerccio nos traria ao
menos uma oportunidade heurstica: em funo de um modelo dito ideal
poderamos identificar aquilo que impede esses diversos contextos
regionais de consolidarem plenamente dinmicas inovadoras. Numa
observao preliminar, portanto, poder-se-ia levantar a hiptese de que os
SRI que ali porventura existam devam apresentar maiores semelhanas com
os formatos populista, no tocante governana, e localista, quanto
aos aspectos relativos inovao na firma. A ausncia de interao, antes
de mais nada, explicitaria a inexistncia ou incipincia ou imaturidade,
208

como prefere Albuquerque (1999) do sistema de inovao.

Nossa pesquisa, entretanto, constituiu tambm a oportunidade de
pensar em que medida as formaes produtivas em que prevalece o uso de
tecnologia de ponta constituem experincias especiais que devem ampliar
teoricamente o que reza a literatura j existente e no apenas agir de modo a
legitim-la. De fato, existem dois riscos igualmente danosos num exerccio
desse tipo: (a) concluir to somente que a realidade emprica no
corresponde ao conceito e que nosso esforo deve ser o de tentar aproximar
o real do modelo perfeito em cujo caso deixamos de considerar que
mesmo problemtica a especificidade emprica pode conter solues
criativas, no redutveis ao modelo; e (b) concluir que o modelo
absolutamente intil diante da diversidade da realidade emprica em cujo
caso fechamo-nos ao que podemos aprender, no apenas com a teoria, mas
com as experincias de onde ela advm.
Assim, o discurso dos gestores pblicos naqueles trs estados pde
constituir a oportunidade de um exerccio que buscou tanto exercer a
crtica ao identificar gargalos da inovao tecnolgica quanto
observar potencialidades e, fundamentalmente, a especificidade dos
arranjos institucionais em foco. A partir de entrevistas semiestruturadas
realizadas entre junho de 2006 e maio de 2007 com dirigentes de
fundaes de amparo pesquisa, secretrios e ex-secretrios de cincia e
tecnologia, dirigentes de fundaes e institutos dedicados de uma forma
ou de outra ao tema da cincia, tecnologia e inovao, buscamos identificar
os sistemas de inovao nesses estados. Nosso campo foi assim
constitudo: em P ernambuco, entrevistamos trs ex-presidentes da
Fundao de Amparo Cincia e Tecnologia (FACEP E), trs dirigentes do
P orto Digital, um ex-secretrio de cincia e tecnologia e dois ex-dirigentes
do Instituto de Tecnologia de P ernambuco (ITEP ). No Cear,
entrevistamos o presidente da Fundao de Amparo Cincia e
Tecnologia, um ex-secretrio de Fazenda, o secretrio de Cincia,
Tecnologia e Inovao e dois pesquisadores com atuao na gesto de
C&T. Na Bahia, entrevistamos a presidente da Fundao de Amparo
Cincia e Tecnologia, o secretrio de Cincia, Tecnologia e Inovao, a
diretora da Rede Baiana de Tecnologia e um diretor da Federao das
Indstrias daquele estado. No total, foram realizadas 17 entrevistas. O que
se segue a percepo desses dirigentes com respeito aos desafios da
cincia, tecnologia e inovao nos arranjos produtivos potencialmente
inovadores em seus estados.
209

Os sistemas regionais de inovao do Nordeste

Consideraes mais amplas sobre a importncia da CT&I no

desenvolvimento Nacional tornam-se preocupao entre os gestores
pblicos no final da dcada de 1980, incio da dcada de 1990. Vrias
iniciativas podem ser apontadas no sentido de fazer com que o Brasil se
tornasse uma sociedade da informao. No que nos diz respeito, vale
mencionar a elaborao de alguns programas que visavam aproximar setor
produtivo e academia. A iniciativa tinha fins claros: era preciso pensar a
produo cientfica em termos de desenvolvimento interno e era necessrio
tornar as empresas brasileiras mais competitivas. Neste contexto, de acordo
com alguns de nossos entrevistados, vale mencionar os programas de
cooperao universidade-empresa, a aprovao da Lei de Informtica[11], a
constituio de fundos setoriais, programa SOFTEX[12.e a Rede Nacional
de Ensino e P esquisa - RNP [13] como catalisadores de sinergia entre
esses dois atores.
Mesmo que a transferncia de tecnologia entre universidade e empresa
tivesse inicialmente significado mais transferncia de equipamentos
(empresas usavam espaos na Lei de Informtica para alocar seus
equipamentos nas universidades, beneficiando-se dos incentivos fiscais,
sem necessariamente promover efetivamente o desenvolvimento de novas
tecnologias), esse primeiro momento foi importante para abrir essas
empresas para a questo da tecnologia. Neste contexto, vale ainda
mencionar o SOFTEX-GENESIS[14], iniciativa que se destaca por buscar
acelerar o processo de transferncia de tecnologia de informao gerada nas
universidades para as empresas. Embora o modelo inicial previsse um
aporte de recursos maior do que de fato se realizou, o projeto criou uma
cultura do consrcio dentro das universidades.
P osto que, estas no puderam concorrer a esses recursos, elas tiveram
que se associar a pelo menos mais um ator fora do crculo acadmico. Essa
cultura provou sua importncia no estado de P ernambuco, por exemplo,
sobretudo no setor de tecnologia de informao e comunicao.
Queramos saber se onde pensvamos em montar incubadoras, havia
alguma viabilidade e essa viabilidade significava para ns articulao
(Fbio Silva).
As polticas de cincia, tecnologia e inovao, por outro lado, tanto
em mbito federal como estadual, passaram a compreender de modo mais
210

sistemtico a necessidade de pensar o desenvolvimento de modo

territorializado, ou seja, de modo a contemplar as especificidades dos
vrios Nordestes em termos de suas vocaes econmicas. A partir da
gesto de Ronaldo Sardenberg, o Governo Federal procurou articular
fundos setoriais e polticas estaduais voltadas para a CT&I. As boas
intenes do Governo Federal, no entanto, esbarram em alguns obstculos
territorializao. O primeiro deles diz respeito ao descompasso entre a
atividade da iniciativa privada, as fronteiras econmicas que ela est
abrindo, por exemplo, e o suporte governamental. De acordo com um dos
informantes, as agendas no esto sincronizadas, concatenadas: os
Governos do Estado e Federal esto investindo em coisas que no
interessam iniciativa privada. E prope um exemplo: Voc tem uma
frente de inovao que vem subindo pelo costado da Bahia, chegando ao
sul do P iau, Maranho [...] que vem demandando [servios e tecnologia]
das capitais e regies metropolitanas que no esto nem a para essas
necessidades (MARINHO, 2007). O segundo obstculo, ainda segundo
Marinho, diz respeito fragmentao dos recursos destinados CT&I, no
que pese uma nova lgica de investimentos como a dos Fundos Setoriais,
ainda existem obstculos territorializao. E aqui temos que salientar o
bvio: a escassez de recursos para este fim, especialmente na regio
Nordeste, torna a discusso dessa questo algo premente[15]. Alm disso,
a regio Nordeste ainda no dispe de aparatos de gesto da inovao
suficientemente integrados, com participao dos estados, universidades e
corporaes.
A inexistncia desse tipo de dispositivo algo que debilita a
capacidade de planejamento estadual, posto que ali as demandas que o
desenvolvimento provoca poderiam ser antecipadas: servios pblicos,
infraestrutura etc[16].
Se a partir da dcada de 1990 encontramos polticas pblicas que
impulsionaram a aproximao entre pesquisa cientfica e inovao, ou seja,
entre universidade e empresas, esse processo no ocorre sem contradies.
Lima Matos, ex-Secretrio da Fazenda e diretor da Federao das Indstrias
do Estado do Cear, considera algo acerca da relao universidadeempresa que tivemos tambm a oportunidade de escutar nas entrevistas
com gestores pernambucanos: o tempo do pesquisador e o tempo do
empresrio so conflitantes. Ora, em qualquer setor dinmico da economia
mundial essa tenso pode ser observada. Tomemos como exemplo a presso
que os setores de P esquisa e Desenvolvimento da indstria farmacutica
211

mundial recebem para encurtar o longo processo de obteno de novos

frmacos.
Numa regio sem tradio de inovao tecnolgica, todavia, essa
tenso se agrava. Se o empresrio no est exposto competio global, se
ele ocupa um nicho de mercado pouco competitivo, ver com desconfiana
uma parceria to pouco segura. Alm disso, mesmo em setores mais
competitivos, h sempre a possibilidade de recorrer a pacotes tecnolgicos
importados o que, do ponto de vista da inovao agrava a tendncia
dependncia tecnolgica da produo nordestina.

CT&I em Pernambuco

De modo geral, alguns fatores histricos definem a conjuntura dentro

da qual possvel pensar em cincia tecnologia e inovao em
P ernambuco. O primeiro deles, reconhecer que as polticas de
industrializao a que o estado foi submetido a partir da dcada de 1950,
particularmente sob os auspcios da SUDENE, geraram uma competncia
tcnica relacionada ao planejamento do desenvolvimento regional que no
pode ser negligenciada. Algumas instituies locais de desenvolvimento
ou de cincia e tecnologia se beneficiaram significativamente dessa
competncia que constituiu referncia no que concerne a gesto pblica do
desenvolvimento. Em segundo lugar, no se pode negar que um parque
industrial foi gerado, no que pese a pouca sensibilidade com respeito ao
fomento da cincia e tecnologia em atividades industriais tradicionais.
Ainda assim, essas polticas estimularam algumas atitudes pouco
promissoras do ponto de vista da inovao, entre as quais salientamos: (i)
importar tecnologia, ao invs de desenvolv-la; (ii) operar de modo
individualizado, atomizado, ou seja, se considerarmos o contexto
econmico regional, essas so empresas que pouco interagem
setorialmente ou intersetorialmente.
Assim, de um modo ou de outro, uma questo sempre se impe ao
planejador de polticas de cincia, tecnologia e inovao: em que medida
uma cultura industrial inovadora pode ser estimulada nos polos de
desenvolvimento que podemos identificar em P ernambuco? Muito
especificamente, em que medida os polos de confeco, de fruticultura, de
212

gipsita, de servios mdicos, podem passar a demandar inovao, ou, no

mnimo, tecnologia desenvolvida de modo endgeno? Como
oportunidade clara, h de se salientar a competncia cientfica que o estado
de P ernambuco apresenta em determinadas reas de conhecimento.
P ernambuco conta com 936 grupos de pesquisa, totalizando 9.616
pesquisadores cadastrados no CNP q. Essa competncia responsvel por
quadros importantes na cincia da informao, por exemplo, mas tambm na
fsica ou na biotecnologia. Assim, se tomarmos o exemplo mais
significativo das tecnologias de informao e comunicao no estado,
mesmo em momentos de crise, como aconteceu com o fechamento de
importantes centros de processamento de dados na dcada de 80, ou da
falncia de empreendimentos na rea de hardwares, como o foi o caso da
produo do P C Corisco, oportunidades de desenvolvimento continuaram
sendo geradas a partir de tal competncia tcnica e cientfica que foram
traduzidas, por exemplo, na gestao de um polo de tecnologia da
informao e comunicao na dcada seguinte.
P arece unnime entre os nossos entrevistados a avaliao segundo a
qual, faz-se necessrio considerar algumas oportunidades recentes de
desenvolvimento no estado, tais como a expanso e ocupao da rea
industrial do P orto de SUAP E, ou do planejamento do P olo de Frmacos.
possvel pensar que a academia em conjunto com setores empresariais do
estado possam se beneficiar dessas oportunidades, embora alguns
problemas tambm possam ser identificados aqui sobre eles falaremos
mais adiante. Dentro desse quadro geral, algumas consideraes mais
especficas acerca do potencial de cincia, tecnologia e inovao podem
ser formuladas. H uma grande coincidncia de opinies dos gestores no
que diz respeito a algumas dificuldades.

a.

P rimeiro uma constatao oferecida, entre outros, pelo ex-secretrio

de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente, Cludio Marinho. No
temos um sistema regional de inovao no Nordeste e estamos
longe de t-lo. No temos sequer uma poltica de desenvolvimento
regional. A desativao da SUDENE significou um golpe duro a
qualquer pretenso de desenvolver uma poltica sistmica e
territorializada de CT&I nesta regio. P ernambuco recebeu o impacto
213

direto do desmantelamento de uma cultura de planejamento regional;

b.

Tentativas de regionalizao do desenvolvimento ou, mais

especificamente, de regionalizao do desenvolvimento da cincia e
tecnologia praticamente no existem. As tentativas dos estados da
regio Nordeste so tmidas: a constituio de um frum de
secretrios de cincia e tecnologia ou de presidentes de fundaes
de amparo cincia mostra seu limite quando consideramos algo
muito simples;

c.

A atividade de CT& I no prioritria na agenda dos governos

estaduais. O impacto de polticas de CT&I de mdio e longo prazo,
demandando sempre um esforo coordenado entre diversas pastas, o
que parece politicamente pouco atraente;

d.

s observaes acima, possvel adicionar as observaes do

presidente do P orto Digital: Os problemas sociais da zona da mata
pernambucana so to grandes que fica difcil convencer aos
governantes que a cincia, tecnologia e inovao so um caminho
para o desenvolvimento. P arece que somos esnobes. H uma viso
dicotmica entre o desenvolvimento social e a tecnologia
(SABOYA, 2007).

Como derivao do conjunto de observaes acima, possvel dizer

que prevalece entre os entrevistados a seguinte percepo: inovao s faz
sentido se estiver no mercado. P ortanto, uma poltica de inovao tem que
ter fins no acadmicos, embora precise necessariamente mobilizar a
academia. A interao academia-mercado, ou ainda, academia-iniciativa
privada so incipientes no conjunto dos estados da regio Nordeste.
Neste sentido, deve ser considerado o esforo de setores acadmicos
relacionados tecnologia da informao em constituir tal lao. O P orto
Digital e o Centro de Estudos Avanados do Recife CESAR seriam
espaos onde essa interao seria incubada, ou seja, seriam esforos
polticos no sentido de otimizar o investimento de recursos escassos, de
fortalecer os laos entre a academia e o setor privado, assim como
214

aproveitar uma parcela significativa do potencial tcnico e cientfico do

estado. P or esse motivo, o P orto Digital ganhou uma ateno especial de
nossos entrevistados. Algumas breves consideraes a esse respeito se
seguem.

O Porto Digital

No obstante no podermos falar em sistemas regionais de inovao no

Nordeste, o P orto Digital apresenta-se como uma iniciativa particular que
sinaliza a possibilidade de constituio no apenas de um parque
tecnolgico, mas de um importante espao de inovao tecnolgica na
regio. No h outro polo de desenvolvimento em P ernambuco em que a
questo da inovao seja entendida como parte inerente do negcio; em
nenhum outro polo verificam-se, de acordo com os entrevistados, nveis de
institucionalizao e de profissionalizao de suas atividades de gesto
to significativos. O P orto Digital foi antes de tudo uma deciso poltica
de concentrar recursos escassos de CT&I em um setor especfico como
quer que venhamos a julgar essa deciso, a dcada de 1990 foi marcada por
ela. Evidentemente, o P orto Digital bem mais que isso. Marcos Suassuna,
Diretor dessa Organizao da Sociedade Civil de Interesse P blico OSCIP acredita que alguns dados devem ser considerados quando
pensamos CT&I em P ernambuco. O P orto Digital resultado de mais de 30
anos de trabalho, de gestao. O Governo do Estado de P ernambuco
trabalha h algum tempo com tecnologia e tambm o faz de uma forma
institucionalizada. O Instituto Tecnolgico de P ernambuco, por exemplo,
foi criado em 1942. P ara ele, preciso mencionar tambm a importncia do
SEBRAE e do seu projeto de incubadoras.
P ara Suassuna, essa experincia foi fundamental na tentativa de
construir parques tecnolgicos (apoiado na ideia de distritos industriais
concebeu-se a ideia de aglomerados que promovessem a sinergia entre as
competncias).
Quando o P orto Digital nasceu, mais do que ser um parque
tecnolgico, ele buscou ser um sistema regional de inovao, embora
alguns problemas tenham se apresentado, como veremos adiante. Segundo
sua concepo inicial, o P orto Digital demandava a implantao de trs
215

eixos de atuao: institucionalidade (normas, decretos-lei), organizaes

e territrio para poder se constituir em um sistema local/regional de
inovao. A resultante dessas trs variveis o que seria o sistema P orto
Digital . Essa viso sistmica apontada por Suassuna como um passo na
direo da constituio de um sistema regional de inovao.
Nos anos 1990 a globalizao da economia trouxe vrios desafios para
economias emergentes, como a brasileira. Como resultado direto desse
processo no estado de P ernambuco observou-se a crise de bancos
estaduais e sua consequente privatizao (parte da poltica de
enxugamento dos custos do Estado). Um importante setor da economia,
como ainda o o sucroalcooleiro, perde capacidade de deciso ao se
subordinar a grandes conglomerados. O BANORTE sozinho tinha 650
tcnicos em sua softwarehouse, o que seria uma grande empresa hoje, 20
anos depois, no setor de informtica, comenta Francisco Saboya,
presidente do P orto Digital. No final dos 80, os profissionais qualificados
pelo curso de Cincia da Informao da UFP E encontram uma demanda por
servios cada vez menor. Nos anos 1990 contava-se com uma grande
plataforma de desenvolvimento, boa formao de mo-de-obra e no havia
mais demanda. Estvamos exportando mo-de-obra especializada, o
que uma tragdia. No final da dcada de 70, comeo da dcada de 80, as
turmas formadas pelo Centro de Informtica da UFP E estavam todas
migrando para So P aulo, em funo de um descasamento entre o capital
humano ali formado (de excelncia) e a possibilidade de sua absoro pela
indstria local. Em 1992, toda uma turma formada foi contratada por um
nico banco de So P aulo (SABOYA, 2007).
P ara estancar esse processo, o Centro de Informtica da Universidade
Federal de P ernambuco - CIN pensou em duas atitudes possveis: reverter
esse tipo de formao para atender as empresas locais (algumas tentativas
de outros departamentos nessa direo foram desastrosas); ou tentar mudar
as empresas existentes, mudar a cultura o CIN no era suficientemente
conhecido para tentar isso. A crise dos anos 1990, isto , a demisso em
massa de profissionais de Tecnologia de Informao e Comunicao - TIC,
paradoxalmente, significou em nvel restrito uma oportunidade para a
constituio do empreendimento P orto Digital. Atenuado com a criao
do P orto Digital, esse ainda um grave problema do estado: ter o nus de
formar mo-de-obra especializada que atrada por centros
tecnolgicos mais dinmicos.
P arque tecnolgico consolidado, o P orto Digital tem hoje alguns
216

desafios. P ara Francisco Saboya (2007),

O desafio do PD mudar de escala. Faz 2 anos que a gente ele
no cresce. Batemos com a cabea no teto. Posto no haver
demanda local para sustentar crescimento, e dadas as prprias
caractersticas da competio existente no setor de TIC, a
alternativa crescer, no apenas para fora do estado, mas para fora
do pas. Aqui alguns entraves a mais devem ser identificados:
Recursos tcnicos e cientficos escassos diante das necessidades
especficas do PD. necessrio investir em capital humano, sem o
qual fica difcil pensar em atrair investimentos externos, fbricas de
software com 1000-2000 posies.
necessrio atrair novos parceiros. Queremos ser 10% do PIB
e gerar 20.000 empregos em 2020.
preciso considerar tambm a prpria debilidade do
crescimento nacional de TIC no acompanha nem o nvel de
crescimento da Rssia, ndia, China e frica do Sul (Francisco
Saboy a). H aqui fatores de ordem macroestruturais a serem
considerados: o nus da carga tributria que recai sobre as novas
empresas neste setor. A ndia, por exemplo, isenta essas empresas
de tributao por um tempo suficiente para que elas se tornem
competitivas.
A interao entre o Porto Digital e outros setores produtivos
muito frgil no nvel local. difcil pensar em um sistema de
inovao que no tenha uma importante insero regional. Mais ou
menos, 75% do faturamento das empresas de TI de Pernambuco
conseguido fora de Pernambuco.
O Governo atual deveria fazer mais pelo Porto Digital,
considera Francisco Saboy a. A FACEPE hoje no percebe a
importncia do Porto Digital porque considera que o Governo
passado o priorizou demasiadamente. A nova poltica da FACEPE
no faz nenhuma meno tecnologia da informao no
percebeu ainda a importncia da TI para a melhoria da
competitividade do aparelho produtivo como um todo. O Governo
passado, por no ter uma poltica de cincia e tecnologia ampla e
ter investido no PD, deixou a universidade mngua e gerou essa
tenso. Hoje a FACEPE foi capturada de volta pela universidade
que desconfia do PD.
O que fazer?
necessrio fazer convergir estratgias corporativas e polticas
pblicas nas reas de desenvolvimento econmico, cincia e
tecnologia. Uma oportunidade que Pernambuco agora vislumbra
com o Porto de SUAPE. necessrio buscar esses pontos de
convergncia nos diversos plos de desenvolvimento que temos no

217

Estado: SUAPE, Porto Digital, Polo de Confeces, da Fruticultura

etc.

CT&I no Cear

P ara os gestores cearenses entrevistados, diferenas importantes no

que concerne ao sistema de inovao devem ser mencionadas quando a
anlise se volta este estado. Desde a criao das instituies de cincia e
tecnologia at ao estabelecimento de unidades industriais no estado,
iniciativas de consolidao do sistema de inovao cearense so
posteriores s de P ernambuco. Sem dvida, um dado importante nessa
configurao foi o estabelecimento da Sudene em Recife, no ano de 1958,
como j mencionamos. Entretanto, no devemos negligenciar o fato de que
um instrumento importante de desenvolvimento, como o caso do Banco
do Nordeste do Brasil - BNB, estar sediado em Fortaleza, com data de
criao anterior da Sudene (1952). Comparaes entre os dois estados foi
um aspecto recorrente nas entrevistas concedidas por gestores cearenses.
De acordo com a informao daqueles entrevistados, a industrializao
cearense recebe grande impulso dos incentivos fiscais obtidos do Banco
do Nordeste atravs do FINOR. Essa industrializao constituiu alguns
setores de destaque, como o setor de produo de couros, de calados ou
ainda de produo de fios (segundo Lima Matos, ex-secretrio de Fazenda
do Cear). Esse processo fortemente atrelado dinmica produtiva do
Sudeste (e exterior) do pas em pelo menos dois sentidos: quanto adoo
de padres tecnolgicos no disponveis na regio e neste ponto parece
evidente que o Cear no desafina com respeito ao tom da poltica de
industrializao nordestina - e quanto ao seu financiamento. Chama
particularmente ateno o fato dessa industrializao no ter sido
acompanhada pelo desenvolvimento de um mercado de capitais slido. O
resultado disso uma tendncia natural transferncia dos recursos
econmicos produzidos no Cear para as instituies financeiras do
Centro-Sul.
Esses traos da economia cearense representam um obstculo
apropriao local dos incentivos federais no sentido de definir polticas
de CT&I que viessem a tornar o estado competitivo. Alm disso, deve se
218

considerar - e isso vlido tambm para Pernambuco - que o Nordeste

exporta pouco, expe-se pouco ao mercado internacional, no tendo,
portanto estmulo para inovar. Alguns fatores se somam a este,
consolidando uma mesma resultante. Mais que em P ernambuco, as relaes
entre o setor produtivo e a pesquisa cientfica so distantes. Em uma das
entrevistas foi mencionado que h uma percepo poltica predominante
entre os pesquisadores que a academia deve se manter distanciada do setor
produtivo. O Departamento de Informtica do Cear tem uma postura
antimercado; [Em P ernambuco] as lideranas [acadmicas] valorizaram
muito o empreendedorismo, o mercado. As lideranas no Cear no tm
muita simpatia pelo mercado. Essa uma realidade entre os profissionais
de TIC do estado, segundo Jair Amaral ex-presidente do Instituto de
P esquisa Econmica e Estratgica. De fato, uma anlise dos resultados da
P esquisa sobre Inovao Tecnolgica - P INTEC 2005, do IBGE,
corrobora em grande medida esta impresso. Enquanto que o percentual de
empresas que implementaram inovaes em relao ao total de empresas
cearenses foi de 26,1%, em P ernambuco esta relao alcanou 36,8%. Se a
razo entre empresas que realizaram dispndios internos em P esquisa e
Desenvolvimento - P &D e o total de empresas implementaram inovaes
foi de 16,7% no Cear e 6,9% em P ernambuco, essas informaes devem ser
interpretadas luz da maior interao entre o setor produtivo e a academia
no segundo estado. De fato, os dados para P ernambuco mostram que a
universidade considerada como importante fonte de informao para
12,7% das empresas inovadoras pernambucanas, comparadas com 3,7%
para as cearenses.
Se buscamos alguns indicadores que possam sugerir uma comparao
entre o potencial de cincia, tecnologia e inovao entre esses dois
estados, verificaremos uma situao favorvel para P ernambuco. De fato,
como j mencionado, este estado contava em 2010 com 936 grupos de
pesquisa e 7.561 pesquisadores cadastrados no Diretrio de Grupos de
P esquisa do CNP q (http://dgp.cnpq.br/buscaoperacional/), enquanto que
no Cear esses nmeros so, respectivamente, 656 e 5.002. Se tomarmos,
ainda, a relao entre o nmero de pesquisadores por 100 mil habitantes,
essa discrepncia se intensifica: em P ernambuco, essa razo de 113
pesquisadores por 100 mil habitantes, enquanto que no Cear esse nmero
de 61. P ara termos um parmetro de comparao extra-regional,
observemos que essa razo no estado de So P aulo de 574. Tomemos
outro dado. Enquanto que em 2010 o Cear contava com 1.975 autores de
219

trabalhos cientficos com titulao de doutorado, P ernambuco somava

3.215 autores. interessante, no entanto, observar que os autores
cearenses apresentaram produtividade superior no que toca publicao
em peridicos internacionais (3,8 artigos em contraste com 3,0 artigos dos
autores pernambucanos). Tomando So P aulo, mais uma vez, como
parmetro de comparao, temos uma situao menos desproporcional.
Naquele mesmo ano, os autores doutores daquele estado publicaram uma
mdia de 4,8 artigos em peridicos internacionais.
Apesar de nmeros desfavorveis, algumas iniciativas governamentais
no sentido de fortalecer uma cultura de CT&I no estado devem ser
mencionadas. A primeira dela destacada por Jair Amaral: a criao do
Frum Cear Digital, reunindo gestores governamentais, empresrios e
pesquisadores. Deste Frum, alguns projetos nasceram, tais como, projetos
de incluso digital e o Instituto Titan. Com respeito a este ltimo, um
breve histrico parece til:

a.

No final de 1995 foi criado o INSOFT (Instituto do Software do s),

um Instituto de P esquisa e Desenvolvimento (P &D) [...] que teve
papel inicial na gerao de planos de negcios e incubao de
empresas, visando a alavancar recursos e a formar uma cultura de
P &D dentro do mbito empresarial;

b.

A partir de 1999, com o estabelecimento do maior dilogo entre as

empresas do setor de Tecnologia de Informao (TI) no Cear, um
primeiro passo no sentido da integrao foi conquistado com o
surgimento de uma entidade nica de defesa dos interesses das
empresas, denominada Sistema Assespro/Seitac - composta pela unio
do Sindicato das Indstrias de Informtica, Telecomunicaes e
Automao do Cear (SEITAC) e da Associao das Empresas
Brasileiras de Tecnologia da Informao, Software e Internet
(ASSESP RO/CE);

c.

Em maio de 2003 nascia, dentro do meio sindicalista, um Instituto,

ento denominado Titan, dedicado ao trabalho, atravs de comisses
compostas por empresrios, em setores como P arque Tecnolgico
(Titan P ark) e P esquisa & Desenvolvimento (P &D)[17].
220

Quanto aos projetos de incluso digital, eles se desdobraram sob a

influncia de Ariosto Holanda, Secretrio de Cincia, Tecnologia e
Educao Superior durante a gesto de Tasso Jereissati, se transformaram
em Centros de Valorizao do Trabalho (CVTs), projeto de
profissionalizao tcnica que compreendia a construo de uma rede de
centros de treinamento no estado do Cear. As duas iniciativas so
percebidas com certo ceticismo pelos entrevistados. Com relao
constituio de um plo de empresas de TICs, a exemplo do P orto Digital,
algumas crticas so feitas.

a.

Faltou continuidade iniciativa; aquilo que deveria ter crescido no

governo Lcio Alcntara, perdeu mpeto;

b.

O Cear no conseguiu reter seus tcnicos e cientistas como o fez,

com algum sucesso, P ernambuco;

c.

O setor de TICs no conseguiu se impor externamente. Como a

demanda interna bastante reduzida, esse setor encontrou uma grande
limitao.

Alm desses problemas, o setor de TICs do Cear depara-se com os

problemas j identificados em P ernambuco.

a.
b.

Os arranjos produtivos so pobres e desarticulados;

Os empresrios dos diversos setores no chegam a demandar TICs, o
que eles demandam j encontram embarcado. Quando uma empresa
demanda TICs, so solues locais: softwares customizados, que no
podem ser exportados para outros estados, empresas.

Apesar dessas observaes, o Cear (em Fortaleza e Sobral) abriga o

221

Instituto Atlntico, a primeira organizao do Norte/Nordeste avaliada

com o Capability Maturity Model Integration - CMMI nvel 3, segundo
Jair Amaral. O Instituto Atlntico captou recursos humanos do Centro de
P esquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes - CP qD de
Campinas[18]. P roduzem software para qualquer parte do Brasil. Sua
estratgia empresaria e cultura organizacional foram apropriadas do bemsucedido CP qD. Cite-se ainda a importncia do PADETEC, porm esse
parque tecnolgico considerado como incubadora seu sucesso mais
marcante no vem do setor de TICs, mas da indstria de frmacos. Um
desses casos a Nuteral, empresa de expresso nacional.
Quanto ao da Secretaria de Cincia, Tecnologia e Educao
Superior, quando visitamos o Cear ela estava sendo fortemente revista,
mais especificamente sua principal marca, os Continuously Variable
Transmission - CVTs. A falta de conexes com o setor produtivo, o fato de
ela ter sido objeto da ingerncia poltica de foras polticas
descompromissadas com um projeto de desenvolvimento para o estado, a
falta de vocao da prpria secretaria para lidar com um tema mais
claramente ligado pasta de Educao, so algumas das crticas ao
programa que se tornou conhecido nacionalmente.
De modo geral, pode-se perceber pelos depoimentos obtidos que a
experincia cearense est bem distante dos postulados de interao entre
os atores do sistema de inovao consagrados na literatura internacional.
Sucessos pontuais encontram restries claras na cultura empresarial,
acadmica e poltica de formular estratgias integradas que tenham como
horizonte o desenvolvimento do estado. Em que pese as diferenas
observadas, pode-se considerar que se trata de um sistema em evoluo,
que responde lentamente aos estmulos da poltica federal, aos quais se
contrapem efeitos persistentes do atraso da estrutura econmica e social.
Entre estes efeitos, alguns entrevistados em Fortaleza e em Recife
destacaram a escala em que o processo de inovao se opera no Nordeste.
P ara estes, a gesto da inovao no Nordeste tem que ser pensada a partir
da possibilidade de integrao desses polos ainda incipientes, superando
as tradicionais disputas estaduais por investimento. No que pese esta
necessidade, iniciativas como a criao de um frum de secretrios de
cincia e tecnologia no vm logrando resultados altura deste desafio.

CT&I na B ahia
222

Dois aspectos chamaram a ateno no caso baiano: uma densa

articulao entre rgos governamentais e empresas que levou criao
pioneira de uma rede de tecnologia no estado, de um lado, e a maior
sensibilizao para democratizao dos benefcios do fomento inovao
(ou do que se imagina ser esse fomento), de outro lado. Tendo se destacado
este segundo aspecto a partir do primeiro governo Jaques Wagner, que
sucede um longo perodo de predominncia carlista no estado,
divergncias quanto aos beneficirios do investimento pblico em
inovao afetaram os parmetros conceituais que presidiram a poltica de
C&T&I. Essas diferenas foram explicitadas recorrentemente nas
entrevistas. O problema relevante e comum a todos os governos
brasileiros, em qualquer escala, parece ter alcanado uma dimenso
peculiar no caso baiano, devendo-se, entretanto, registrar que tambm foi
observado nos demais estados estudados. Sendo assim, deve ser aqui
destacado. P or outro lado, a existncia de um conjunto de agentes
pblicos e privados integrados em uma rede de suporte modernizao e
de difuso de informaes para a elevao da competitividade das firmas,
funcionou como atenuante s descontinuidades sempre desafiadoras para a
consolidao de um sistema que se processa no longo prazo, como o
sistema de inovao, como se pode verificar a seguir.
Esforos direcionados inovao de forma mais objetiva ainda no
haviam alcanado uma clara priorizao at o incio da dcada de 2000,
pelo que se conseguiu apreender a partir das entrevistas. Uma explicao
para esse fato pode ser, de um lado, o reconhecimento da inovao como
fonte de crescimento econmico muito recentemente nas agendas da esfera
pblica e do setor privado brasileiros, em geral; de outro lado, o fato de
que o processo de inovao na indstria petroqumica setor
predominante na economia baiana se d concentradamente nas sedes das
empresas fornecedoras de insumos para este setor, localizadas em regies e
pases de sistemas de inovao avanados. Entretanto, a prpria dimenso
da economia baiana, posterior implantao do P olo de Camaari, e os
efeitos deste sobre a diversificao e modernizao da estrutura econmica
como um todo podem ter suscitado a necessidade de se constituir a
integrao entre os agentes do sistema. Em que pese esta inovao na
petroqumica se realizar fora do estado, vale ressaltar que at o governo
anterior, o Fator Acidentrio de P reveno - FAP estadual concentrava o
apoio inovao na indstria petroqumica. Isso sem no estado existir, at
aquele momento, um curso sequer de doutorado em engenharia, segundo
223

depoimento da presidente da Fundao de Amparo P esquisa do Estado

da Bahia - FAP ESB.
Um dos diferenciais a se destacar na observao do sistema baiano a
extenso e dinamismo da Rede de Tecnologia da Bahia - RETEC, cuja forma
de organizao est articulada s reformas implementadas no Instituto
Euvaldo Lodi IEL/BA j h alguns anos. P or esta reforma, o IEL passou a
incorporar um trabalho de articulao entre demanda e oferta de tecnologia,
aproximao de agentes, integrao com rgos do governo e com a
universidade, alm das atividades clssicas voltadas para a
disponibilizao de estgios para estudantes universitrios em empresas,
sendo uma das unidades do IEL pioneira na promoo desta integrao no
pas. Nesta entrevista, a gerente ressaltou esse papel de articulador
assumido pelo IEL, sua atuao na formao da RETEC e a importncia
desta para o adensamento das interaes entre cincia e tecnologia no
estado. A RETEC rene hoje um conjunto diversificado de instituies,
tais como universidades (federal, estadual e privadas), rgos do governo
estadual descentralizados (localizados em diversas regies do estado),
organizaes patronais e seus respectivos ncleos de proteo intelectual
(fundados sob estmulo de instrumento de fomento montado especialmente
para isso pela administrao de Rafael Luchesi, secretrio estadual de
CT&I do governo anterior). Segundo se pode observar, a rede opera alguns
projetos financiados com recursos pblicos, por meio de contratos de
gesto especficos. Junto com as universidades, a gerente ressaltou ainda
que esta rede responsvel pela memria do processo de construo do
sistema estadual de inovao, o que se mostrou muito til nos momentos
de mudana de governo. No fosse sua existncia, as aes envolvendo a
articulao entre a Federao das Indstrias do Estado da Bahia - FIEB,
IEL e as demais instituies, a rede enfim, tenderiam a ser interrompidas at
a acomodao da nova equipe. Este papel de articulao e os
relacionamentos que a rede promovia, essenciais para a constituio e
consolidao de um sistema de inovao, constituram-se em uma
redefinio de funo, a qual, segundo sua gestora, foi seguida por outros
estados, chegando a P ernambuco muito recentemente.
Ainda assim, foi registrada a compreenso que, descontinuidades no
momento de mudanas de governo so inescapveis e podem retardar o
processo de construo de competncias para inovao. A viso crtica
com que o superintendente do IEL e membro da diretoria da FIEB,
Armando da Costa Neto, avaliava a nova administrao do estado deixa
224

isso bem claro, realando ainda mais a importncia de construes como a

RETEC. P ara ele, a deciso de se abrir o foco do fomento de CT&I para
abrigar cooperativas de produtores, incluso digital e apoio a agentes
sociais no interior s diminuiriam a eficcia do investimento pblico para
a consolidao do sistema de inovao. Na sua perspectiva, a inovao
realizada essencialmente pela empresa e para ela que a ao
governamental deve ser dirigida. Sendo assim, avalia que o atual governo
est desperdiando recursos e marcando passo. Uma ntida disputa por
recursos pblicos que antes no estavam disponveis em propores e
caractersticas atraentes para o empresariado pode se depreender do
depoimento do superintendente, problema tambm verificado em
P ernambuco. A poltica pblica, especialmente quando no est embasada
em referncias conceituais slidas, se ver sempre questionada entre
concentrar ou dispersar suas prioridades e instrumentos de fomento.
Em que pese sua crtica, o superintendente do IEL reconhece que
inovar no um importante fator de competitividade para nmero
expressivo de empresrios baianos (e ele se referia a empresrios
localizados na regio metropolitana de Salvador, de maior porte e mais
capitalizados). Muitos instrumentos do governo anterior no encontravam
interessados, nem na indstria qumica, de modo que o grande foco da ao
do governo anterior terminou sendo direcionado criao do Tecnovia, o
P arque Tecnolgico de Salvador. Se assim, a RETEC, neste contexto,
estaria atuando como agente de articulao mais das organizaes do
aparelho de estado ou quase-estatais e universidades e instituies de
pesquisa, do que destas com as empresas, embora tal articulao j seja
relevante, especialmente na regio brasileira menos desenvolvida. O
tamanho e a estrutura da economia baiana (em que a petroqumica tem
elevada participao, como j mencionado), contudo, poderia suscitar
maior demanda por tecnologia e inovao. Neste caso, o papel da Rede
pode ser considerado um bom comeo para a construo do sistema baiano
de inovao.
A presidente da FAP ESB, P rofa. Dora Leal Rosa, por sua vez, como
parte da nova equipe de governo, a professora do Depto de Cincias
Sociais da Universidade Federal da Bahia - UFBA, ressalta o dilema da
poltica pblica mencionado anteriormente, ao defender justamente as
alteraes que vm sendo implementadas no atual governo, as quais
afetaram expressivamente a ao daquela FAP. Segundo ela, gestes
anteriores teriam concentrado o fomento no suporte a uma nica
225

universidade Universidade Salvador - UNIFACS focada na pesquisa

na rea de petrleo e gs, em projetos em cooperao com o Fundo Setorial
do P etrleo e com a P etrobrs. Menor ateno vinha sendo dispensada
formao de recursos humanos, na forma de apoio a programas de psIniciao Cientfica ou de bolsas de iniciao cientfica, mestrado e
doutorado. Dessa constatao, orientou-se a nova gesto para priorizar a
formao de recursos humanos qualificados[19] e diversificao do
atendimento a demandas de outras organizaes empresariais e setores de
atividade e da sociedade civil.
P reocupaes com a responsabilidade social no emprego dos recursos
pblicos fazem parte das justificativas para as mudanas implementadas na
Fundao. P ercebe-se com esse registro que a polmica sobre as funes
prprias de uma fundao de amparo pesquisa ainda est em questo
dividindo opinies entre os setores acadmico, empresarial e
governamental.
Divergncias com relao s atribuies dos rgos do aparelho de
estado, em geral, e nos sistemas de inovao, em particular, assim como
identificao de mecanismos para sua mitigao, constituem aspecto a ser
considerado de frente e objetivamente para a construo satisfatria destes
sistemas.
Tais divergncias tambm estiveram expressas no depoimento do
Secretrio de Cincia, Tecnologia e Inovao do Estado, Ildes Ferreira,
como no poderia deixar de ser.
O atual secretrio tem um perfil peculiar para o padro dominante
observado na maior parte dos secretrios desta pasta no pas j que
deputado estadual eleito com base em uma trajetria forjada na militncia
em movimentos sociais. Antes de se tornar titular da Secretaria de Cincia
e Tecnologia - SECTI, no Governo Jaques Wagner, foi Secretrio de
Habitao P opular em Feira de Santana, demonstrando sensibilidade ao
tema da democratizao dos benefcios da tecnologia na sociedade e dos
instrumentos de fomento da Secretaria. Incluir de forma to destacada os
grupos sociais tradicionalmente no beneficiados das aes de apoio
C&T&I consiste, portanto, um grande desafio. P arte deste desafio envolve
habilidades de negociao com os setores da sociedade que disputam
historicamente o oramento da SECTI (certos grupos empresariais e
acadmicos), de um lado, e a articulao com os novos atores que passam
a figurar entre os beneficirios do fomento baiano C&T&I, de outro.
Como parte das aes voltadas para o primeiro grupo social, o Secretrio
226

dirige a agenda de fomento clssica (bolsas de ps-graduao e iniciao

cientfica, fomento inovao na empresa, por meio de convnios com as
agncias de fomento da estrutura do Ministrio de Cincia e Tecnologia MCT, apoio consolidao da RETEC), bem como a continuao do apoio
consolidao dos Arranjos P rodutivos Locais - AP Ls do estado e ao
projeto de implantao do P arque Tecnolgico de Salvador. Entre as aes
voltadas para o grupo dos novos atores (que, como era de se esperar, so
compostos por um conjunto bastante variado de organizaes da
sociedade civil, genericamente interessadas em apoio para aes relativas
chamada incluso digital, cujo atendimento , portanto, bem mais
desafiador), trs aes foram destacadas. Um programa de base territorial
chamado de Caixas de Ventilao por Transmisso - CVTT, Centros de
Vocao Tecnolgica Territorial que se apoia de um lado, na experincia
cearense de CVTs e, de outro, nos chamados P olos Regionais de
Tecnologia da Informao que utilizam os Territrios da Cidadania
(programa ento implementado pelo Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio) como unidade territorial de ao.
Com este programa, a SECTI enfrenta o tradicional problema da
concentrao espacial na regio metropolitana e poucos centros urbanos
dos programas de incluso digital, procurando contemplar ao mesmo
tempo o vasto territrio estadual e a educao digital associada
organizao social. Definidos a partir de nveis de pobreza e/ou
desigualdades de renda e presena de instituies populares organizadas,
a maioria das quais com base na agricultura familiar, os Territrios da
Cidadania tm propiciado condies para atuao dos movimentos sociais,
representando uma porta de entrada para a implementao dos
instrumentos de incluso digital em reas pobres em termos de
equipamentos e servios urbanos no estado, com nfase no apoio
pequena produo rural. Em paralelo, a SECTI desenhou um P rograma de
Incluso Scio-digital que j contava com 326 Centros Digitais de
Cidadania - CDC em meados de 2008. Nestes CDCs, os usurios contam
com cursos variados de capacitao, alm de acesso a um repertrio bsico
de recursos de informtica e acesso gratuito a terminais conectados
Internet. Vale o registro de que os CDCs dispem de um cadastro dos
usurios que permite SECTI conhecer, entre outras caractersticas, que
cerca de 90% deles so alunos de escola pblica. Ao final de dois anos de
gesto, e sob considervel oposio dos atores tradicionalmente
beneficiados pelas polticas de C&T, no deixa de despertar a curiosidade.
227

Avaliar esses programas seria um interessante trabalho a se realizar.

guisa de concluso

Em que pese o fato de que j se passaram cerca de sete anos desde a

realizao das ltimas entrevistas, muito das observaes de ento ainda
so pertinentes. O levantamento das vises dos gestores estaduais acerca
da existncia e situao dos sistemas regionais de inovao de
P ernambuco, Cear e Bahia permitiu perceber a operao de fatores de
natureza histrico-cultural e institucional, alm daquelas bastante
conhecidas de carter estritamente econmico, que dificultam a criao e
consolidao de sistemas de inovao, em geral, e de sistemas regionais de
inovao, em particular, em regies menos desenvolvidas, como o
Nordeste brasileiro. Desta forma, fica evidente a necessidade de se ajustar a
fundamentao terica que baseada em sociedades mais desenvolvidas
pressupem elementos indisponveis na realidade nordestina, bem como
relaes especficas entre os elementos existentes. A simples inexistncia
ou imaturidade de alguns destes elementos, porm, no deveria significar a
inexistncia de sistemas de inovao nos estados estudados, nem que estes
no possam vir a se desenvolver de uma forma no prevista pelo
neoevolucionismo, pela ideia de um darwinismo universal que lastreia a
teoria dos sistemas de repositria da memria inovao. No obstante, a
dificuldade de um desenvolvimento que articule cincia, tecnologia e
inovao nessa regio, a inexistncia ou precria sistematicidade entre
esses elementos, constitui certamente um gargalo no apenas econmico,
mas social. A superao da fraca interao entre instituies, organizaes
e atores de forma geral seria um grande desafio dos SRIs nordestinos como,
de resto, tambm para o sistema brasileiro. Mas a falta ou fraca articulao
entre as partes dos sistemas resulta, por sua vez, de um conjunto de
desafios que precisam ser melhor compreendidos, e que listamos em
seguida. Obviamente, nossa nfase neste ensaio no poderia ser dirigida
seno gesto pblica, a qual pode ser enriquecida com observaes
obtidas de cada caso estudado. Assim, com respeito ao estado de
P ernambuco poderamos afirmar:

228

a.

Faltam gestores e massa crtica de C&T no estado;

b.

Falta poltica de desenvolvimento que privilegie a importncia do

papel do empresrio como agente da inovao;

c.

A escala pequena da firma e a baixa densidade da estrutura produtiva

limitam cadeia de valor/fornecimento/novos negcios;

d.

Estruturas, como o P lo Mdico, no tm uma poltica de inovao;

e.

O governo estadual tem mostrado pouca sensibilidade para entender

a importncia de uma poltica de inovao a esse respeito note-se
que o tempo poltico e o tempo para o retorno em reas como educao
e inovao so contraditrios, sobretudo em um contexto de
desenvolvimento retardatrio;

f.

Falta estratgia de inovao para projetos estruturantes (tomemos

como exemplo o porto de Suape, ou a construo do polo
farmoqumico);

g.

Falta educao: bsica, mdia e profissional;

h.

Arranjos de base tecnolgica (P orto Digital, P arqtel, P olo Mdico)

existem, mas no funcionam como sistema (falta cooperao, interao
entre seus elementos constituintes)

i.

AP Ls so importantes, mas no se sustentam em inovao como

estratgia de desenvolvimento;

j.

baixa a capacidade de formulao de polticas especficas estaduais

(somos caudatrios de polticas federais, que reproduzimos na escala
estadual).

229

Com relao ao estado do Cear, podemos destacar os seguintes

desafios:

a.

Falta institucionalidade, marcos legais claros e incentivadores da

P &D no estado;

b.

Falta financiamento, no sentido da baixa capacidade de poupana e

esforo para investimento;

c.

A cultura empresarial no estado foi considerada particularmente

individualista, impondo dificuldades para a cooperao dificuldade
que pode ser generalizada com maior ou menor intensidade para o pas
como um todo;

d.

Como em P ernambuco, faltam gestores de C&T;

e.

Falta densidade econmica: pequeno porte da economia e muitas

lacunas na estrutura produtiva, pouca interdependncia, o que
agravado pela cultura de aquisio de pacotes tecnolgicos
importados, alm de forte concentrao em setores tradicionais, de
tecnologias maduras;

f.

Desconhecimento da demanda por conhecimento por parte dos

empresrios: no existe cultura do conhecimento e da tecnologia
agravada ou em decorrncia da concentrao em setores tradicionais,
de pouco dinamismo tecnolgico;

g.

g) P equeno perodo de tempo, desde quando a cultura da inovao

passa a ser objeto de interesse de polticas pblicas no Brasil; h) Alta
taxa de mortalidade das empresas e baixo nmero de empresas de
estrutura no-familiar;

h.

Desarticulao entre polticas de atrao de empresas e trocas

tecnolgicas entre estas e empresas locais (polticas pblicas
230

ineficientes);
i.

Falta de poltica de desenvolvimento do estado, com estratgias bem

definidas, em que desenvolvimento de atores, competncias
(cientficas, tecnolgicas, empresariais e de gesto pblica),
instrumentos
e
institucionalidade/estrutura
organizacional
adequados e esse conjunto de dificuldades tambm pode ser
generalizado com relao aos demais estados estudados;

j.

Ausncia de cooperao universidade-empresa-governo-sociedade,

sem o qu no se consegue assegurar a continuidade e acumulao de
experincias/prticas (com envolvimento da sociedade, fruns
pblicos).

Com relao Bahia, temos o seguinte quadro:

a.

A importncia de uma rede de atores envolvidos na construo e

operao do sistema marcante;

b.

Essa importncia se ressalta especialmente em perodos de mudana

de governo, pois exerce o duplo papel de repositria da memria das
aes realizadas at ali, e de manuteno de um nvel de atividades
que minimiza os custos da passagem entre um governo e outro;

c.

A implementao de polticas de C&T para os mais pobres, objeto de

muita controvrsia, um aspecto do qual os sistemas de inovao de
regies menos desenvolvidas no podem se furtar de enfrentar.
Empenho e criatividade devem se associar a compromisso sistemtico
com as profundas disparidades sociais intra-regionais historicamente
presentes no Nordeste, de modo a possibilitar oportunidades, por
meio da inovao, para o desenvolvimento de talentos, novos
negcios e cidados com capacidade de deciso, mesmo que seja com
231

alguma oposio dos atores mais tradicionalmente beneficiados pelas

polticas de C&T;
d.

Importncia da continuao dos investimentos na formao de

recursos humanos qualificados, por meio da consolidao da psIniciao Cientfica e do fomento pesquisa, especialmente aquelas
capazes de encontrar solues para os problemas regionais em
parceria com outros atores regionais e de fora da regio;

e.

A noo de territrio um importante aliado para a construo do

sistema de inovao. P olticas territorializadas tendem a produzir
resultados mais efetivos, ao contemplarem situaes de realidades
especficas com instrumentos apropriados, embora requeiram
dispositivos e instrumentos apropriados para se beneficiarem das
conexes por meio das quais os sistemas regionais de inovao
interagem com o mundo exterior (sendo estes sistemas mais amplos
nacionais ou globais nos quais os sistemas regionais esto de
alguma forma, inseridos).

Esta ltima poderia ser vista como a recomendao sntese desta

pesquisa: embora as agendas de diferentes polticas de cincia, tecnologia
e inovao guardem semelhanas entre si, ajustes devem ser pensados para
que sejam exploradas potencialidades ou superados problemas especficos
de cada territrio, relacionados a aspectos tais como a especializao
setorial da atividade econmica regionalmente predominante, a natureza
dos agentes envolvidos nesta atividade, a forma como se relacionam entre
si e com outros atores (entre os quais os trabalhadores e as instituies
governamentais), o imediatismo e a descontinuidade de aes nas
sucesses governamentais, a importncia que atribuem ao trabalho
qualificado e educao, a abertura para diversificar suas atividades e para
inovar em produtos e processos, a forma como exploram o meio ambiente, o
modo como interagem com o mundo exterior, a intensidade com que se
expem concorrncia etc.
O recorte territorial das polticas requer, contudo, complementar-se
com a noo de sistema, a qual destaca no tanto a presena deste ou
daquele elemento, mas fundamentalmente as relaes entre eles para o
232

alcance de um determinado fim. Os resultados da pesquisa mostram que,

como estimvamos no incio do trabalho, significativo o papel dos
gestores pblicos, entre outros aspectos, por ser sua atribuio fomentar a
construo de mecanismos e instrumentos que promovam relaes
sistemticas entre os elementos presentes nos sistemas estaduais de
inovao, onde estas relaes no existam com todas as implicaes em
termos de viso e aes de longo prazo envolvidos. Juntos os dois
enfoques podem proporcionar diferencial poltica regional de inovao:
promover a interao entre os elementos constituintes do sistema regional
de inovao, ao mesmo tempo em que se d destaque s caractersticas
especficas do territrio em que esse sistema se insere, se configuram como
pontos de partida para a superao dos problemas apontados, elementos
fundamentais para qualquer estratgia de desenvolvimento regional,
especialmente em se tratando de regies perifricas.
Notas:
4 Contra aproximadamente 28% da populao brasileira.
5 Ainda que haja diferenas importantes nas abordagens desses autores
enquanto Nelson refere-se ao sistema nacional de inovao de uma forma mais
restrita, como sinnimo de sistema de cincia e tecnologia, Freeman e Lundvall
adotam uma definio mais ampla, entendendo-o como o arranjo institucional
responsvel pelo progresso tecnolgico de um pas , a nfase nas relaes e
interaes intrnseca ao tratamento sistmico.
6 Ver a rica produo acadmica italiana de Becatini, Brusco, Bangasco e, na
Frana, Lipietz e Benko.
7 Como a confiana, conhecimento tambm no pode ser reduzido inteiramente
condio de mercadoria. Sendo assim, partes do conhecimento podem ser
codificadas e vendidas (na forma de patentes, equipamentos ou manuais, p. ex.), mas
partes importantes permanecem tcitas, no codificveis, e no podem ser
removidas de seu contexto humano e social. Importantes elementos do conhecimento
tcito so coletivos e no individuais, e so organizados ou determinados
territorialmente, so transmitidos apenas queles com os quais um determinado
grupo social interage, especialmente por meio de interaes face a face (STORPER;
VENABLES, 2005).
8 A relao entre espao e inovao , portanto, evidente, no obstante s a partir
dos anos 1990 ter se observado a convergncia entre estudos espaciais da inovao
no campo da geografia e aqueles no campo da economia (tanto evolucionista, quanto
institucionalista) na literatura internacional. Por um lado, noes da teoria
evolucionista (aprendizagem, inovao e o papel de instituies) tm atrado a
ateno de gegrafos e economistas regionais (COOKE; MORGAN, 1998;
CAMAGNI, 1991; AMIN; THRIFT, 1994; MASKELL; MALMBERG, 1999;
STORPER, 1998; HOWELLS, 1999; COOKE; HEIDENREICH; BRACZYK, 2004).

233

Por outro lado, a pesquisa a respeito da importncia da inovao para o

desenvolvimento econmico tem levado economistas evolucionistas a incorporar a
dimenso espacial em suas anlises, desde a formulao do conceito de sistema
nacional de inovao (LUNDVALL, 1992; FREEMAN, 1995; NELSON, 1993).
9 S que a preocupao desta autora parte da perspectiva da importncia da
cidade para o crescimento econmico, e desta forma, aproxima-se tambm das
ideias de economias externas e de aglomerao, h muito sugeridas por Marshall
(1890), em seus antigos escritos sobre a organizao da indstria.
10 Cassiolato et al. (1998, p. 21) sugerem que essa vantagem maior quando se
analisa os casos dos pases menos desenvolvidos, cujas especificidades geralmente
no se alinham e na maior parte das vezes divergem radicalmente daquelas dos mais
desenvolvidos, que costumam basear os modelos e as contribuies conceituais a
respeito do tema. Sutz (1998), analisando os sistemas de inovao do setor industrial
no Mxico, Colmbia, Venezuela, Argentina, Uruguai e Chile, registra a forte
componente local/regional destes sistemas de inovao. Os dados mostrados nas
tabelas 1 e 2 anteriormente sugerem que esse tambm o caso do Brasil.
11 Em seminrio promovido pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia, em 2010,
acerca do impacto da lei de informtica na indstria no perodo 1998-2008, concluise, entre outras coisas, que o faturamento das empresas incentivadas quadruplica
no perodo, embora esse crescimento ocorra basicamente em empresas das regies
sul e sudeste. Ver http://www.mct.gov.br . Acessado em 8 de maro de 2011.
12 No final de 1996, foi criada a Sociedade Brasileira para Promoo da
Exportao de Software - Sociedade SOFTEX, uma organizao no-governamental
cujo objetivo social o de executar, promover, fomentar e apoiar atividades de
inovao e desenvolvimento cientfico e tecnolgico de gerao e transferncia de
tecnologias e notadamente de promoo do capital humano, atravs da educao,
cultura e treinamento apropriados, de natureza tcnica e mercadolgica em
Tecnologia de Software e suas aplicaes, com nfase no mercado externo, visando
o desenvolvimento socioeconmico brasileiro, atravs da insero do pas na
economia mundial. Ver http://www.softex.br. Acessado em 10 de fevereiro de 2009.
13 Infraestrutura de rede Internet voltada para a comunidade brasileira de
ensino e pesquisa, a RNP conecta as principais universidades e institutos de pesquisa
do pas. Ver http://www.rnp.br/ipe. Acessado em 10 de fevereiro de 2009.
14 O GENESIS um projeto da Sociedade SOFTEX cujo objetivo financiar a
gerao de novos empreendimentos em software e tecnologias da informao em
todo o pas. Ver http://www.di.ufpe.br/~genesis/framegenesis.html. Acessado em 10
de fevereiro de 2009.
15 Diante dessa apreciao dos fatos, a poltica de investimentos da CT&I
durante as gestes de Jarbas Vasconcelos decidiu priorizar o incentivo ao setor de
tecnologia de informao e comunicao. Alm do diagnstico de escassez de
recursos, contou na deciso o fato de as TICs interferirem, em tese, diretamente na
produtividade de outros setores econmicos.
16 O SEBRAE tem um papel muito importante, neste sentido. Sua capilaridade

234

em muitos municpios e a disponibilidade de financiamento contnuo e no

contingenciado poderiam constituir um espao importante para a constituio de tais
dispositivos.
17 Ver http://www.institutotitan.org.br. Acesso em: 10 fev. 2009.
18 Em 1998, com a privatizao do sistema Telebrs, o CPqD tornou-se uma
fundao de direito privado, ampliando a sua atuao, tanto no escopo como na
abrangncia do mercado.
19 O Projeto Estruturante 2007, encaminhado pelo estado chamada especial da
FINEP voltada para o apoio consolidao de sistemas estaduais de inovao,
objetivou a criao de Programas de Ps-Iniciao Cientfica em Engenharia, em
nvel de doutorado, que at 2008 no existiam na Bahia.

235

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242

Polticas de desenvolvimento social e o

Nordeste: Um panorama sobre a expanso
do Ensino Superior Pblico Federal recente
Vera Alves Cepda[1]
Notas:
1 Doutora em Cincia Poltica, docente do Programa de Ps-Graduao em
Cincia Poltica (PPGPol-UFSCar). E-mail: veracepeda@ufscar.br.

243

Introduo

Nos ltimos anos tem se percebido no pas um significativo aumento

na utilizao das polticas sociais como ferramenta da melhoria do padro
de vida da populao, do enfrentamento da pobreza e da promoo de
cidadania ancorada na garantia de direitos. Todos estes aspectos abrigamse sob uma percepo nova do papel do gasto social como incluso e como
multiplicador de dinmica econmica efgie ressignificada de um velho
conceito j conhecido da nossa tradio poltica: o desenvolvimento.
P odemos recuar o marco fundador das polticas sociais inclusivas
Constituio Federal de 1988 pelo estabelecimento formal dos direitos
sociais protetivos e afirmativos, completando a terceira onda do direito
(estabelecido por T. H. Marshall em Cidadania, classe e status). Mas foi ao
longo da institucionalizao dos pressupostos constitucionais em leis
complementares e em polticas aplicadas, com a criao de fundos de
financiamento e programas concretos, que o projeto inclusivo ganhou
consistncia e realidade. Em 25 anos as polticas sociais multiplicaram-se,
diversificaram-se e fortaleceram-se, atingindo um conjunto de demandas,
reas e atores inditos na experincia poltica nacional.
Esse o pano de fundo deste trabalho, que pretende investigar como
tem se realizado a proposta da incluso via gasto pblico em algumas reas
estratgicas das demandas sociais. Como ponto de partida, analiso - nesse
perodo e percurso - como ocorreram trs fenmenos importantes: a
valorizao crescente na agenda global das novas polticas sociais
democrticos inclusivas, com o surgimento de um novo repertrio para o
tema - o novo desenvolvimentismo e sua caracterizao como estratagema
de promoo da equidade (entre indivduos, identidades, grupos sociais e
regies) no Brasil; o correlato desdobramento das polticas de proteo
social em polticas de promoo social e seu papel de empoderamento
societal, pautado em uma perspectiva de projeto nacional mais equilibrado
e menos desigual.
A partir destes elementos centrais, procuro analisar o potencial de
realizao da tarefa de incluso social contida especificamente na poltica
de expanso do ensino superior pblico brasileiro recente (recortando o
segmento das universidades federais IFES[2] - por sua conexo direta
com os propsitos do executivo federal). Simultaneamente apresentao
244

dos dados e caractersticas da expanso das IFES, procuro avaliar como

essa poltica tem lidado com o tema dos desequilbrios federativos e a
busca de um desenvolvimento nacional integrado. Em especial, na anlise
da distribuio dos recursos da expanso e custeio das IFES (ps
P rograma de Apoio a P lanos de Reestruturao e Expanso das
Universidades Federais - REUNI) em aparente equilbrio na ponderao
entre demanda e oferta no acesso/permanncia no ensino superior pblico
em instituies federais.
A opo pelo nordeste no acidental. Se os fundamentos do
desenvolvimento (pensado como propunha Furtado e Amartya Sen) so o
estmulo de todas as capacidades humanas, da realizao do bem-estar e da
superao da injustia social, as polticas desenvolvimentistas.e associo
as polticas para o ensino superior, recentemente implantadas no Brasil a
este campo precisam promover as energias do desenvolvimento nos
setores mais deficitrios. Sem enveredar pela capacidade econmica
industrial, comercial e de servios instaladas no nordeste e em suas subregies, o foco especificamente observado neste texto refere-se ao contexto
de vulnerabilidade social e ao lugar da educao superior nela.
P ara dar conta de uma reflexo que tem origem terica e resultado
emprico, este texto est organizado em quatro movimentos de anlise. No
primeiro sero problematizados os fatores de mudana do entorno dos anos
de 1980: o esgotamento do modelo poltico do velho nacionaldesenvolvimentismo, a crise econmica e a redemocratizao. No segundo
movimento indico a conexo entre a lgica inclusiva da Constituio de
1988, a alterao do significado do conceito de desenvolvimento e a
formulao de uma nova perspectiva de polticas sociais agora fortemente
divididas entre polticas de Proteo Social e polticas de Promoo
Social. No terceiro movimento analiso o papel desempenhado pelas
polticas de expanso do ensino superior pblico federal como estratgia
de P romoo Social e novo-desenvolvimentismo, com a apresentao de
um quadro geral sobre a Educao Superior Federal no Brasil e avanando
sobre as questes do equilbrio regional com o mapeamento dessa poltica
no Nordeste (tema da coletnea). O texto fecha com algumas indagaes
sobre como avanar e para onde avanar na ao das IFES dessa regio para
corrigir assimetrias historicamente acumuladas.
P eo ao leitor pacincia: a parte histrico-conceitual longa, mas sem
ela no h suporte para anlise consistente das intenes, objetivos e
resultados obtidos pela expanso do acesso ao ensino superior pblico
245

enquanto estratgia democrtico inclusiva.

A trajetria da modernizao brasileira: o dif cil binmio crescimento

e excluso

O contexto social, econmico e poltico brasileiro sofreram inmeras e

fortes alteraes nos ltimos 25 anos, passando de uma situao de crise e
pessimismo agudo para uma relativa pujana em termos econmicos,
combinada com alta estabilidade institucional. Tomando-se como pontos
limtrofes a segunda metade da dcada de 1980 e a dcada de 2000,
impressionante observar o grau de mudana que acompanhou a durao de
uma gerao.
O cenrio que a sociedade brasileira tinha diante dos olhos ao final
dos anos 80 era marcado por graves problemas:

a.

o encerramento do ciclo da ditadura militar e a tarefa de enfrentamento

do legado autoritrio;

b.

o esgotamento das energias do surto desenvolvimentista e a

administrao de seu passivo (a desestruturao da estrutura
produtiva, retrao do mercado de trabalho, a fragilizao da moeda e
do cmbio, a crise inflacionria, a reduo da renda, do investimento e
a diminuio da capacidade de consumo interno;

c.

o superdimensionamento do Estado e a atrofia da sociedade civil,

resultando em uma cultura poltica sem canais de expresso popular e
de processamento institucional de conflitos;

d.

o descenso no ranking das economias mundiais e a sensao de perda

paulatina de competitividade e de capacidades diante da nova
economia global de inovao, mais rival e concorrente aps o trmino
do modelo binrio da economia da Guerra Fria. Em suma, um conjunto
246

extenso de expectativas negativas e sombrias quanto ao futuro do

pas.

P ossivelmente a expresso dcada perdida, aceita como epteto desse

perodo, ultrapasse o sentido da perda de dinamismo econmico e
expresse, tambm, a sensao de colapso provocado pela imploso de um
arranjo incapaz de dar sentido e ordenar as novas condies sociais e
polticas que emergiam aceleradamente ao redor da fase da
redemocratizao. Talvez por isso os fenmenos de poca dotados da
capacidade de reestruturao da sociedade brasileira apresentem-se sob
intenso destaque a Constituio de 1988, o P lano Real e a Reforma do
Estado. Estes trs eventos, sucessivos e combinados no tempo, so
importantes por produzirem, respectivamente, a construo de uma nova
pactuao e ordem social, por enfrentarem a desordem econmica no plano
da hiperinflao e enfraquecimento da moeda e, por ltimo, por introduzir
uma nova racionalidade na relao funcional entre Estado e Sociedade.
Mas alm do exponencial papel enquanto ponto de inflexo histrico, os
trs eventos possuem como caracterstica sui generis a de ter funcionado
como um lcus de enfrentamento entre as disposies do passado e as
tenses dos arranjos do presente. Sob o ngulo do passado, tornou-se
evidente nesse perodo o alto nvel de concentrao de riqueza e o baixo
nvel de bem estar das camadas populares. Essa constatao alimentou o
processo de questionamento do modelo desenvolvimentista. Sob o ngulo
das tenses do presente, o amadurecimento da sociedade civil e de sua
capacidade reivindicatria, acompanhada da fora de contestao ao regime
de exceo, provocou uma vigorosa guinada da agenda dos direitos, da
cidadania e na definio do papel do Estado o corolrio foi a
Constituio de 1988, cujo texto, mais avanado que as condies de
execuo possibilitadas em seu nascimento, foi implementada ao longo dos
ltimos 25 anos.
Quanto conscincia dos limites da modernizao acelerada, desde o
choque do petrleo e das dificuldades crescentes de financiamento do
desenvolvimento via capitais externos, a sociedade brasileira pde
visualizar as variadas formas de desigualdade e excluso (material, poltica
e simblica) resultantes do excessivo protagonismo e centralizao da
vida pblica na arena do Estado e de sua burocracia, bem como a escolha
247

por um arranjo distributivo que privilegiara os interesses do capital e no

da sociedade. Um dos mantras que se constri no perodo a crtica ao
tamanho do Estado, igualando o problema da extenso da ao estatal
ao projeto ideolgico que nele abrigado.
fato que o modelo centralizado foi capaz de superar a situao do
subdesenvolvimento e de implantar um modelo de sociedade urbanaindustrial no Brasil em curto prazo. Mas no se pode desprezar o custo
social e a herana excludente pro-movida pari passu sua atuao.
Tambm fato que o grande arranjo nacional-desenvolvimentista aninhou
mais de um projeto ideolgico, mais de um pacto ou alianas de grupos. A
variedade de projetos polticos do modelo centralizado e encarregado da
promoo da mudana social ps Revoluo de 30 demonstra que o
desenvolvimentismo era um arranjo ideolgico amplo e hegemnico,
enquanto o nacionalismo, a perspectiva de sociedade, a defesa de regime
poltico, a tenso pr-capital ou pr-trabalho eram arranjos fragmentados e
concorrentes.
Em princpio, o planejamento e as ferramentas do nacional
desenvolvimentismo centravam-se no propsito central de superao dos
obstculos estruturais do subdesenvolvimento, legados pela vocao
primrio-exportadora, pela desigualdade centro-periferia e pela
incapacidade estrutural de economias subdesenvolvidas de percorrerem o
ltimo estgio do take off - o salto final para a industrializao. Essa
perspectiva terica, (subdesenvolvimento) que emergiu no entorno da
dcada de 1940/1950, transformou a questo industrial em questo
nacional, modelando um tipo especfico de ao do Estado e de polticas
pblicas dotadas da misso monoltica do planejamento da
industrializao como meio de consecuo da soberania nacional. O bemestar social, as garantias de cidadania, a criao de instituies
democrticas, ou seja, todas as dimenses do que hoje conseguimos,
finalmente, compreender como desenvolvimento ficariam como resultados
naturais da questo essencial da industrializao. Nesse grande bloco
agruparam-se, com rarssimas excees, a maior parte dos
desenvolvimentistas[3].
P or outro lado, a adeso ao pressuposto do subdesenvolvimento e a
escolha pela estratgia do desenvolvimento conduzido no colocou todos
esses atores associados a um mesmo projeto ideolgico: houve
desenvolvimentistas politicamente progressistas da mesma forma que
desenvolvimentistas conservadores - ou teramos que igualar a Escola
248

Superior de Guerra (ESG) Comisso Econmica para a Amrica Latina e

o Caribe (CEPAL) ou ao Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB)
[4]. Assim, a trajetria nacional-desenvolvimentista brasileira comportou
perodos e propostas dspares que oscilaram entre o projeto de progresso
com desenvolvimento social, outro de apropriao privada do custeio e
energia do nacionalismo desenvolvimentista e outro burocrticoautoritrio. A distncia entre o primeiro grupo e o ltimo a medida exata
da construo da atual desigualdade brasileira. Em termos analticos
importante separar a estratgia desenvolvimentista (a) das formas
histricas e polticas (b) que a operaram.
A crise dos anos de 1980, perodo final da onda do velho
desenvolvimentismo na etapa autoritria, desvelou as sequelas de um tipo
especfico de arranjo de modernizao industrial produtora de brutal
concentrao de riqueza, do agravamento das assimetrias regionais, do
cerceamento da participao popular, do reduzido escopo dos direitos e do
distanciamento dos marcos do bem-estar social, ao mesmo tempo em que se
potencializava o amplo monoplio do Estado Leviat e fortaleciam-se os
anis burocrticos em sua sustentao[5].
No balano do planejamento econmico, at a redemocratizao, temos
o saldo positivo da implementao de um parque industrial moderno; da
transio para as formas do trabalho assalariado e predominantemente
urbano-industrial; da expanso das cidades e da rede de servios de
infraestrutura; da implementao de monoplios e propriedade pblica de
recursos importantes; e da organizao da estrutura de ensino, pesquisa e
inovao. real que o Brasil da vocao agrria industrializou-se e
chegou dcada de 1970 com um dos maiores percentuais mundiais de
desenvolvimento anual. Mas esse gigante em movimento, capaz de
colocar o P IB nacional entre as 10 maiores economias mundiais a uma taxa
de crescimento mdio anual de dois dgitos, foi incapaz de igual proeza em
termos de indicadores de desenvolvimento social. As dcadas de 1970,
1980 e 1990, em seus respectivos censos, espelham uma srie histrica
com graves problemas: baixa escolaridade, alta taxa de analfabetismo,
pssimos indicadores de sade (universal ou por grupos focais, no
aparelhamento da estrutura e na cobertura de servios prestados), reduzida
participao na renda e patrimnio (P IB-per capita, IDH, ndice de GINI),
baixa capacitao e participao poltica e, limitados nveis de cidadania e
de acesso a direitos.
Essa situao agrava-se com as crescentes restries do financiamento
249

externo e os desarranjos da inflao e do esgotamento do potencial de

investimento e poupana interna. Ao mesmo tempo, como mecanismo de
sobrevivncia da rede de apoio ao modelo estatista-autoritrio militar, o
governo criou vrias estratgias que culminaram no aumento da brutal da
desigualdade social. De um lado polticas econmicas diretas protegeram
os empresrios atravs da maquiagem de indicadores que puxaram os
salrios para baixo e, de outro, a no indexao real dos produtos e
servios estatais (reduzindo custos de produo) serviu como moeda de
pactuao e governabilidade, gerando prejuzos e dilapidando fundos
pblicos. De outro ngulo, o governo federal retraiu, por esgotamento de
recursos e pelo estabelecimento de prioridades que excluram o grosso da
populao do clculo de apoio poltico estratgico, os gastos em polticas
pblicas.
O resultado foi desastroso: o Brasil finaliza a dcada de 1980 com o
destroamento da capacidade pblica de investimento e regulao (por
falta de recursos e aumento da dvida pblica e externa), a economia
encontra-se fortemente desarticulada pela inflao e a renda do trabalho
retrai e diminui a dinmica do mercado interno. Em termos sociais, a
mudana para o padro urbano pressionava os investimentos de
infraestrutura, abandonados ao ritmo da crise aps o II P ND, gerando a
piora das condies de vida nas metrpoles e a favelizao. Os servios de
sade e educao, j problemticos no incio da fase militar, foram
sucateados e, com a retrao da atividade econmica, a populao foi
privada tambm da capacidade de obter bem-estar atravs da renda do
trabalho. Enfim, surge aqui um paradoxo: a pobreza e a concentrao da
riqueza so fenmenos esperados em situao de subdesenvolvimento, mas
no em um pas que de fato se modernizara[6]. Essa constatao que apoia
a tese de uma nova forma de pobreza e excluso social gerada no processo
de modernizao planejada.
H um descompasso entre o crescimento da economia e a repartio da
riqueza social (Tabela 1). Enquanto P IB brasileiro adentra a dcada de
1970 no seleto ranking das 10 maiores economias do planeta, os
indicadores do IDH (longevidade - como sntese do sistema de sade,
educao e renda per capita) colocavam o pas nos estratos inferiores da
camada de pases de mdio desenvolvimento humano[7].
Tabela 1 - Evoluo do PIB, PIB per capita e IDH Brasil 1970-1980

250

Fonte: ALBUQUERQUE, 2011; Relatrio do Desenvolvimento Humano, PNUD,

2013.

Correlatamente, a crise e esgotamento do governo militar foi

acompanhada de uma espcie de exploso de temas, demandas, atores e
problemas com novas facetas. Sob a energia transformadora do
desenvolvimentismo, as estruturas da sociedade brasileira modernizaramse e, ao mesmo tempo, amadureceram sob os constrangimentos da excluso.
Os efeitos da desigualdade econmica e da represso poltica provocaram
respostas organizadas dos sindicatos, movimentos sociais e partidos em
uma presso constante e cumulativa sobre o governo militar[8]. H
inmeros pontos que podem ser aqui alinhavados para explicar esse boom
de movimentao social e de aumento e modificao da pauta de direitos
reivindicados pela sociedade brasileira. Neste trabalho selecionei para
anlise o reposicionamento das polticas sociais ps 1988, origem do
papel atualmente atribudo ao tema da educao superior.

Constituio de 1988: novos direitos sociais e as polticas pblicas

como incluso

A Constituio de 1988 costuma ser destacada, em nossa trajetria

constitucional, por seu carter democrtico, de incluso social e de
fortalecimento das garantias de controle poltico pela sociedade civil.
Destacam-se em seus captulos e artigos os princpios do Estado
Democrtico de Direito, introduo da democracia participativa e a
redefinio das competncias e objetivos da ao do Estado. Expressa
tambm, como meta do novo contrato poltico brasileiro, o combate a todas
as formas de desigualdade - social, econmica, poltica, legal e
simblica[9].
A incluso nos marcos da cidadania surge como princpio mximo ou
meta-objetivo. No se trata de um problema formato, regulamentao ou
mtodo de engenharia constitucional, mas de elemento substancial que
251

seria a essncia da prpria repblica. Do contexto que permite o

surgimento dessa novidade (nenhuma Carta anterior havia assumido este
princpio) fica a pergunta sobre as energias sociais que podem ser
invocadas como partcipes dessa reviravolta poltica.
A experincia autoritria de supresso do poder poltico e o
agravamento do quadro de desigualdade, sob uma economia que se
convertia em potncia mundial, o fortalecimento dos controles sociais e
das instncias democrticas e a agenda redistributiva so elementos
razoveis para explicar a presso pelo fortalecimento dos controles sociais.
Mas outro fator tambm pode ser invocado: a linguagem poltica do
nacional-desenvolvimentismo. Na seo anterior procurei ressaltar a
grande distncia existente entre os postulados do desenvolvimentismo e
seu devir histrico - e que, tanto o nacional-populismo dos anos 50
quanto o autoritarismo burocrtico, eram arranjos especficos entre
outros possveis. Resumindo, h no modelo desenvolvimentista um
conjunto de elementos fundantes, comuns e outros que dizem respeito s
escolhas feitas em cada poca e com finalidades ideolgicas bem
especficas. So aspectos centrais do desenvolvimentismo:

a.

O reconhecimento de bices estruturais que travam o sistema

nacional (envolvendo a dimenso econmica, social e poltica);

b.

A impossibilidade de superao desses bices pela lgica autoregulada do mercado (que a origem do problema);

c.

Recorrncia ao recurso estratgico da mudana/superao conduzida

e;

d.

Adoo da ao racional e da interveno do Estado. No conjunto, as

formas do desenvolvimentismo esto necessariamente associadas ao
estabelecimento de uma situao problema, que precisa acionar a
dimenso pblica em seu favor, e nas ferramentas que utilizam (Estado,
recursos pblicos, polticas pblicas), legitimadas no objetivo que
almejam: um resultado nacional. A experincia concreta do
desenvolvimentismo brasileiro (mesmo aquele que redundou nas
252

modernas formas de desigualdade e excluso) foi implementada

debaixo de uma gramtica social que a explicava e a sustentava
politicamente.

Em um perodo largo, dos anos de 1940 at a dcada de 1980,

instituies, policy-makers e cidados viveram e atuaram sob o signo da
funo social do Estado, reconhecendo nele um ator fundamental da vida
pblica e do progresso nacional. Creio que se trata, nesse caso, de uma
influncia decisiva quanto cultura poltica nacional. Se separarmos o
paradigma desenvolvimentista das especificidades dos regimes e das
ondas do velho nacional- desenvolvimentismo[10], talvez possamos
entender alguns aspectos que surgem na Constituio de 1988 ao
realinhar a relao Estado-Sociedade (agora sob o controle desta ltima) e,
ao mesmo tempo, delegar-lhe responsabilidades como a de promover a
superao da desigualdade. Em sntese, uma propenso histrica de
reconhecer e aceitar o papel da ao pblica para alm do minimalismo
liberal pode ter ajudado a reposicionar o papel do Estado no momento da
pactuao constitucional de 1988. O curioso a subverso proposta:
agora o propsito do Estado ser o da superao da desigualdade, entrave
estrutural construo da nao[11]. Obviamente, nesse processo de
rotao de sentido, o Estado outro, o desenvolvimento outro e as
ferramentas possveis de serem utilizadas (em regime democrtico e sob
retomada do poder pela sociedade) tambm sero outras.
A Constituio Federal de 1988 assinalou, em vrios dispositivos,
essa determinao para gerao de polticas pblicas de incluso social,
quer seja na converso da educao e sade em dever do Estado, quer no
combate s vrias formas de preconceito, quer na busca de equilbrios
regionais ou no desenvolvimento de ampla rede de seguridade social. Mas
foi ao longo do tempo que as diretrizes transformaram-se em legislao e em
polticas pblicas efetivas e, nesse processo, foram sofisticando-se e
ficando mais complexas. Uma evoluo importante a segmentao das
polticas de direitos sociais[12] em duas frentes estratgicas de natureza
social distintas: as polticas de proteo social e as polticas de
promoo social. No se trata mais de utilizar o gasto social apenas como
mecanismo de cobertura de seguridade e sim de estender suas funes para
a criao de efeitos multiplicadores na dinmica econmica.
253

As polticas sociais de proteo e promoo social: cobertura e

investimento social?

As polticas sociais so um conjunto de programas e aes do Estado,

com continuao temporal, atendendo as demandas (necessidades) e os
direitos prefixados como sociais (referentes s condies de vida da
populao). Regra geral, as polticas sociais podem originar-se em
determinaes do texto constitucional, serem propostas e tramitadas no
fluxo do legislativo, surgirem como decretos ou planos ordinrios dos
ministrios ou rgos correlatos (secretarias estaduais e municipais e em
todas estas esferas podem nascer tambm pelas vias da participao social,
consultivas ou deliberativas). As polticas sociais precisam estar
reguladas e possuir mecanismos de financiamento que as sustentem no
tempo. P or estes dois motivos, as polticas sociais ganham maior
amplitude conforme o grau de autonomia do agente estatal que as prope e
as executa (geralmente o governo federal).
As polticas sociais so um segmento especfico das polticas pblicas
(que podem ser de regulao econmica, de investimento, de crescimento,
de integrao) entre todas as outras formas sistematizadas de ao estatal
na vida social, dotadas de dois objetivos centrais: promoo da igualdade
e da solidariedade social. Assim, suas metas clssicas envolvem a
minorao de mal-estar (pobreza, desigualdades, excluso) atravs de
variados mecanismos como proteo legal, transferncia de renda e
patrimnio, acesso a bens e servios pblicos, polticas de reinsero, etc.
No entanto, esse conjunto foi, ao longo do tempo, tornando-se um campo
complexo de atuao, absorvendo cada vez mais demandas, multiplicando
funes e instrumentos[13]. No Brasil, o cenrio das polticas sociais
recentes, em especial aps a Constituio Federal de 1988, indica uma
nova diviso funcional no seio das polticas sociais, variando do foco da
proteo para o foco da promoo.
Utilizando como suporte para esta anlise a discusso realizada pelo
Instituto de P esquisa Econmica Aplicada - IP EA e adotada em diversos
estudos recentes, h uma distino fundamental entre os dois conceitos.
Sob a denominao de P roteo Social agrupam-se as polticas sociais
vinculadas:
Seguridade Social e ao Seguro Social, destinadas a reduzir e
mitigar os riscos e vulnerabilidades a que qualquer indivduo est

254

exposto numa sociedade de mercado, tal como o de no poder

prover o seu sustento e de sua famlia atravs do trabalho, seja por
velhice, morte, doena ou desemprego: essa categoria engloba os
diferentes programas e aes da Previdncia Social
(aposentadorias, penses e auxlios), Sade, Assistncia Social e
Seguro-Desemprego (INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA
APLICADA, 2011, p.4).

J os objetivos da P romoo Social incluem-se no rol de ferramentas de

desenvolvimento ou fortalecimento de habilidade para empowerment
social. So instrumentos que tm como meta:
garantir aos cidados oportunidades mais amplas e mais
equnimes de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela
sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas compreendem
um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e
desenvolvimento do cidado casos da Educao, do acesso
Cultura e das polticas de qualificao profissional e regulao do
mercado de trabalho , at a democratizao do acesso a ativos
como as polticas voltadas agricultura familiar (acesso a crdito,
extenso rural, reforma agrria), economia solidria, habitao,
mobilidade urbana (INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA
APLICADA, 2011, p.4).

A mudana histrica das ferramentas e metas das polticas pblicas de

cunho social acompanha (ou expressa) um realinhamento mundial sobre
dois importantes pontos: um novo significado para o termo
desenvolvimento e um modelo para as funes do Estado.
Quanto ao desenvolvimento, a mudana refere-se injuno de trs
importantes fatores. O primeiro a disse-minao e penetrao de
pressupostos tericos progressistas como o desenvolvimento como
liberdade de Amartya Sen[14], das concepes recentes da Cepal quanto
ao papel do gasto pblico enquanto ferramenta distributiva e de
capabilities, da influncia das conferncias mundiais sobre Direitos
Humanos, Desenvolvimento, Educao, Gnero, Igualdade Racial, entre
outras[15], acompanhada da guinada de posio dos rgos internacionais
(como Organizao das Naes Unidas - ONU/P rograma das Naes
Unidas para o Desenvolvimento - P NUD, Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico - OECD) quanto s metas de
desenvolvimento e de direitos a serem mundialmente defendidos e
promovidos como o compromisso pblico assumido nas Metas do
Milnio (ONU/P NUD).
O segundo fator, e imbricado no anterior, a mudana dos critrios de
255

mensurao dos resultados do desenvolvimento, afastando-se dos

indicadores quantitativos e de renda (P roduto Interno Bruto - P IB,
P roduto Nacional Bruto - P NB, P IB per capita) e sua aproximao do
campo da nova contabilidade social (ndice de Desenvolvimento Humano
- IDH, ndice de Desenvolvimento Social - IDS, medidas de disperso de
pobreza e vulnerabilidade social, indicadores redistributivos, entre
outros). Essa guinada teve impacto enorme tanto na eleio de critrios e
variveis centrais para pensar e medir o desenvolvimento, quanto, por
extenso, nas expectativas sobre o foco das aes governamentais adotadas
em prol do desenvolvimento. Sua importncia transcende, portanto, os
gabinetes tcnicos e adentra ao ncleo duro da vida poltica das naes.
O terceiro fator est associado tanto ao esgotamento da plataforma
neoliberal na conduo das polticas governamentais em pases
emergentes e pobres (ineficazes nos dois casos), quanto ao agravamento
das crises financeiras mundiais. No incio do sculo XXI reaparecem as
ideias de controle sobre capitais e sobre a necessidade de regulao e
promoo do desenvolvimento em quase todo o mundo. Uma consequncia
significativa desse arranjo a recuperao do prestgio do Estado,
doravante atrelado aos novos valores atribudos ao desenvolvimento pedra fundamental do contrato social democrtico moderno.
Com esse extenso conjunto de apontamento, sobre a gramtica do
Estado na nossa cultura poltica e a trajetria da formao e combate da
desigualdade brasileira, podemos adentrar ao balano das polticas de
expanso do ensino superior pblico federal nos anos recentes,
destacando seu potencial de desenvolvimento social e avaliando o seu
desenho e resultado na regio nordeste.

G asto social, ef eito multiplicador e o papel das polticas educacionais

Celso Furtado apontou, quando da proposta de recriao da SUDENE

pelo governo Lula, a distncia entre o projeto da velha SUDENE e do
Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste - GTDN e as
demandas atuais para o desenvolvimento do Nordeste:
Na dcada de 1960 pensava-se que se resolveria a questo
regional com investimentos. No presente sabe-se que para se

256

enfrentar mesmo a questo regional do Nordeste preciso distribuir

dois ativos importantes () terra e educao [destaques meus]. Ele
estava convencido, luz do que ocorrera, que enquanto no se
mexer na estrutura fundiria e no se promover o acesso da
populao ao conhecimento, a tragdia regional no ser
equacionada. (ARAJO, 2009, p. 41)

Na mesma sintonia, o documento da Cepal intitulado Cohesin social,

publicado em 2007, tambm assinalaria o papel da educao como
ferramenta de desenvolvimento e incluso na Amrica Latina:
La relacin entre educacin y cohesin social tiene variadas
dimensiones. Es bien conocido el aporte fundamental que hace la
educacin para reducir la pobreza, preparar para el ejercicio
ciudadano, proteger a los grupos de may or vulnerabilidad social y
promover una may or equidad en el acceso a oportunidades de
bienestar. Estos efectos son parte medular de la cohesin social, que
descansa, en importante medida, en el tipo de destrezas y
capacidades que la educacin aspira a estimular en el educando
para que este llegue a ser un sujeto capaz de adaptarse a los
cambios productivos a lo largo de su vida, dialogar activamente en
espacios decisorios (COMISSO ECONMICA PARA A AMRICA
LATINA E O CARIBE, 2007, p.59).

evidente que o significado do conceito de desenvolvimento mudou

muito entre as primeiras verses da Cepal e da SUDENE, escapando da
perspectiva de que bastaria provocar alteraes econmicas (como as
geradas pela industrializao) para que se elevasse o patamar de bem-estar.
No sentido atual de desenvolvimento aquele atrelado a uma
contabilidade social como a do IDH a posse da renda apenas uma
parcela pequena de um clculo maior que mensura, de maneira indireta e
sinttica, as redes de servios de sade e de educao colocadas a
disposio da sociedade (os indicadores de longevidade e anos de
escolaridade). Reitero a relevncia atribuda atualmente ao nvel de
escolaridade enquanto energia propulsora e medida da qualidade do
desenvolvimento das naes. A educao afirmada, nesse contexto, como
possibilitadora de empoderamento, potncia para mudanas e avanos que
gerem uma maior coeso e equilbrio social.
Essa mudana paradigmtica sobre as metas do desenvolvimento
bifurcou-se, na experincia brasileira, no fortalecimento e valorizao das
polticas de promoo social, capazes de reverso da vulnerabilidade
social. Nas duas ltimas dcadas o aumento do gasto pblico em polticas
sociais foi constante e nesse rol a parcela destinada educao tem sido
257

significativa: 5,3% do P IB[16], com proposta de elevao para 10% (em

discusso no processo de tramitao em curso do novo P lano o Nacional
de Educao). A retrospectiva positiva: de 1999 at 2009 o gasto
pblico real cresceu de 14,1% em 1999 para 18,3% do P IB. No mesmo
perodo, o gasto social per capita saltou de R$ 1.676,0 para R$ 2.967,8,
correspondendo a um aumento de 77,1 %.
Tabela 2 - Gasto social per capita 1995-2011 (em reais)

Fonte: Dados IPEA, 2011 (organizao da autora).

P orm, to ou mais importante que o volume efetivo de recursos

disponibilizados para rede de proteo e promoo social a percepo
sobre a funo social dessa destinao. Nos ltimos anos uma disputa
poltica e terica importante tem se realizado no subsolo de um aparente
debate tcnico: esse capital utilizado gasto ou investimento? tarefa
esperada do Estado ou uma forma populista de cooptao? Os segmentos
que defendem as virtudes da competio e das emanaes do mercado como
melhor forma de obteno do progresso vo taxar as inverses em poltica
social como gasto, ou ainda, gasto assistencialista. Os segmentos que
defendem que o mercado uma das dimenses da sociedade, mas menos
valiosa que o contrato poltico republicano que almeja a incluso e bem
estar de seus cidados vo defend-las como investimento ou ainda direito
fundamental.
O posicionamento do atual staff do governo federal encaixa-se no
segundo grupo e, coerente como essa orientao, o IP EA vem elaborando
uma srie de relatrios analisando o investimento social como
multiplicador e acelerador da dinmica econmica. Em documento
publicado em 2011, intitulado Gastos com a Poltica Social: alavanca
para o crescimento com distribuio de renda, a equipe do IP EA
simulou o multiplicador do gasto social chegando concluso que para
258

cada 1% do P IB utilizado nas polticas sociais, o efeito dinmico de

retorno geraria um crescimento da ordem de 1,37%[17].
E dentro dos gastos na rea social destacou o potencial dos
investimentos das polticas educacionais:
Observa-se que no que tange ao multiplicador do PIB, o gasto
social em educao tem o maior multiplicador dentre os agregados
que se investigou (...) ao gastar R$1,00 em educao pblica, o PIB
aumentar em R$1,85, pelo simples processo de multiplicao da
renda que esta atividade propicia. Enquanto isso, R$1,00 de produtos
agropecurios ou oriundos da indstria extrativa de minrios que so
exportados gera R$1,4 de PIB para o pas (INSTITUTO DE
PESQUISA ECONMICA APLICADA, 2011, p. 10).

P ara um amplo entendimento das possibilidades de gerao de

dinmica social (e no apenas econmica) necessrio observar o
provimento de recursos e instrumentos, o estabelecimento de projetos
concretos e coerentes com os momentos do ciclo de polticas pblicas, e
avanar na deteco dos resultados obtidos na implementao real das
polticas. O caso especfico das polticas pblicas na rea da educao no
de fcil anlise. Dificulta sua interpelao a complexidade do sistema
nacional de educao decorrente:

a.

dos variados nveis administrativos (federal, estadual e municipal);

b.

da natureza do servio educacional enquanto bem pblico ou bem

privado;

c.

pela mltipla forma de organizao em universidades ou instituies

isoladas;

d.

pela cadeia segmentada dos nveis de ensino - bsico (infantil,

fundamental e mdio), superior (de 3 grau, subdividido entre ensino
universitrio e formao universitria

e.

pela criao de programas especficos, voltados para problemas como

da educao de adultos da educao especial e dos grupos tnicos,
erradicao do analfabetismo. Dessa forma, o sistema de educao
259

atinge diferentes pblicos e demandas e espalha-se por longa parte da

vida das famlias e do territrio nacional.

As propostas de polticas educacionais so elaboradas a partir do

entroncamento da regulao pelos dispositivos legais cogentes, da
inclinao ideolgica do grupo no poder (ou da sua negociao com
outros grupos em termos de governabilidade), das demandas sociais
nacionais e dos constrangimentos ou influncias do contexto
internacional. Nesse sentido, possvel detectar como alinhamentos do
projeto de educao aplicado no pas nos ltimos anos:

a.

o enraizamento nas normativas da Constituio Federal de 1988, na

Lei e Diretrizes de Base de 1996, no P lano Nacional de Educao
P NE de 2001 e no atual projeto do P NE ainda em tramitao;

b.

a adeso aos princpios e metas enunciados nos documentos

internacionais de referncia do campo;

c.

a fidelidade ao P lano de Governo apresentado pelo P artido dos

Trabalhadores - P T na disputa eleitoral de 2002 (Uma escola do
tamanho do Brasil). O cruzamento entre estes pontos nos d a
configurao histrica e a inclinao ideolgica do projeto de
expanso do ensino superior brasileiro recente.

P ara subsidiar a anlise dos aspectos e pontos centrais de uma poltica

governamental coerente e consistente, neste trabalho so utilizados os
seguintes documentos: a lei do P rograma Universidade para Todos P ROUNI (Lei n 11.096-03/01/2005), os Decretos 6093, 6094, 6095 e
6096 de 24/04/2007 que criam as bases do P rograma de Apoio a P lanos
de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais - REUNI; o
documento Diretrizes Gerais do REUNI (2007), o P lano de
Desenvolvimento da Educao - P DE (2007)[18] e a Lei n 12.711
260

-29/08/2012 (institui a reserva de 50% das vagas das IFES para alunos
oriundos de escola pblica e baixa renda). Em termos de projeto poltico
ajustado s concepes do governo Lula-Dilma, encontramos um
posicionamento importante no P DE. P ublicado em 2007 sob a gesto de
Fernando Haddad, o P DE exprime a viso geral do governo para o setor,
bem como apresenta as diretrizes para cada segmento do sistema
educacional brasileiro no programa a ser implementado pelo Ministrio da
Educao - MEC. Nesse texto so destacados, como fundamento da
proposta do governo, os alinhamentos com a Constituio e com o P lano
Nacional de Educao de 2001[19]. No P DE 2007, Haddad assume
claramente que o documento pode ser entendido como um:
Plano executivo, como conjunto de programas que visam dar
consequncia s metas quantitativas estabelecidas naquele diploma
legal [o PNE-2001] () de um lado, o PDE est ancorado em uma
concepo substantiva de educao que perpassa todos os nveis e
modalidades educacionais e, de outro, em fundamentos e princpios
historicamente saturados, voltados para a consecuo dos objetivos
republicanos presentes na Constituio, sobretudo no que concerne
ao que designaremos por viso sistmica da educao e sua
relao com a ordenao territorial e o desenvolvimento
econmico e social (PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO
EDUCACIONAL, 2007, p.7).

Assim, o projeto de educao brasileiro teria como meta garantir o

desenvolvimento, somente possibilitado quando a educao for alada
condio de eixo estruturante da ao do Estado de forma a
potencializar seus efeitos; e reduzir as desigualdades sociais e
regionais[20] atravs da equalizao das oportunidades de acesso
educao de qualidade (P ROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO
EDUCACIONAL, 2007). A mesma orientao encontrada no documento
base para a expanso do REUNI, publicado em julho de 2007, onde se
define que a educao superior:
No deve se preocupar apenas em formar recursos humanos
para o mundo do trabalho, mas tambm formar cidados com
esprito crtico que possam contribuir para soluo de problemas
cada vez mais complexos da vida pblica. () O pas encontra-se
em um momento privilegiado para promover, consolidar, ampliar e
aprofundar processos de transformao da sua universidade
pblica, para a expanso da oferta de vagas do ensino superior, de
modo decisivo e sustentado, com qualidade acadmica, cobertura
territorial, incluso social e formao adequada aos novos

261

paradigmas social e econmico vigentes, conforme preconizam as

polticas de educao nacionais (PROGRAMA DE APOIO A
PLANOS DE REESTRUTURAO E EXPANSO DAS
UNIVERSIDADES FEDERAIS, 2007, p. 09).

Durante os governos Lula e Dilma Roussef, os pilares da poltica

inclusiva no ensino superior apoiaram-se em duas estratgias centrais: 1) a
ampliao direta da oferta de vagas (REUNI e ps-REUNI) e 2). a
ampliao do financiamento de vagas/permanncia em universidades
particulares (P ROUNI).
1. A ampliao direta da rede de cobertura das instituies federais de
ensino deu-se pela criao de novas vagas, de novos cursos (e abertura de
perodo noturno preferencial- em vrios cursos), de novos campi em
universidades j existentes e criao de novas universidades (multi ou
uni-campi) [21]. H cinco facetas importantes dessa expanso das IFES,
com objetivo de construir uma sociedade livre, justa e solidria;
garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais e
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminao (P ROGRAMA DE
AP OIO A P LANOS DE REESTRUTURAO E EXPANSO DAS
UNIVERSIDADES FEDERAIS, 2007, p. 05), que gostaria de apontar todas envolvendo mecanismos de diminuio de assimetrias e aumento da
incluso:
a expanso quantitativa ampliao do volume e tamanho do
sistema federal de ensino superior, possibilitando mais ingressos e
multiplicando a existncia fsica das IFES. Na evoluo da oferta de vagas,
IFES (Tabela 4) constata-se o robustecimento da rede de IFES: ao final de
2013 eram 63 universidades federais e 313 campi em todo o pas
contabilizando as quatro IFES mais recentes: UFRC (CE), UFOBA (BA),
lUFESBA (BA) e UFSSP (PA).
expanso geogrfica - A chave dessa poltica o conceito de
integrao nacional operada, a partir da interiorizao das IFES em
direo s regies mais afastadas ou menos desenvolvidas, em trs
movimentos complementares: interiorizao das instituies e vagas,
cobertura em periferias metropolitanas (como a Unifesp e o campus
Guarulhos e Osasco) e em mesorregies e fronteiras (enclaves de fronteira
estadual como a UFFS, ou em fronteira internacional como a UNILA).
expanso de funes: foco em desenvolvimento local, sustentvel,
262

multicultural e de empoderamento de grupos sub-representados.

expanso de acesso - atravs da implementao de novas formas de
ingresso como o ENEM e SiSU e a adoo de polticas focais como cotas,
reserva de vagas e seleo privilegiada a grupos sociais especiais (agora
orientados pela Lei n 12.711);
ampliao da permanncia: com investimentos regulares de custeio
da manuteno dos alunos com demanda social, de forma direta (via bolsa
permanncia e outras) e indireta (ampliao dos servios de cobertura
como moradia, restaurante, transporte, etc.). A maior fonte e poltica de
proteo social para as IFES vm do P lano Nacional de Assistncia
estudantil (Decreto 7.234/2010), com as seguintes metas: I. democratizar
as condies de permanncia dos jovens na educao superior pblica
federal; II. minimizar os efeitos das desigualdades sociais e regionais na
permanncia e concluso da educao superior; III. reduzir as taxas de
reteno e evaso; e IV. contribuir para a promoo da incluso social pela
educao. A dotao do P NAES foi 126 milhes em 2008; 200 milhes em
2009, 295 milhes em 2010, 395 milhes em 2011, 504 milhes em 2012 e
604 milhes 2013.
2. Garantia indireta de acesso pela criao do P rograma Universidade
para Todos (P ROUNI) em 2004, com metas e critrios muito similares aos
aplicados nas novas formas de acesso s vagas das IFES: aluno egresso do
ensino mdio em escolas pblicas, sem formao superior, baixa renda (at
1,5 meio salrio mnimo para bolsas 100% e at 3 salrios para bolsas de
50% e 25%); ser professor da rede pblica, ou portador de deficincia.
Diferentemente do Fies, o bolsista do P ROUNI no empresta esse valor e
no precisar pag-lo depois da concluso do curso. como se o governo
federal custeasse uma vaga privada com recurso pblico portanto
expandido vagas, democratizando acesso e garantindo o ingresso das
camadas com menor poder privado de acesso ao ensino superior.
O resultado dessa massa de transformao ainda de difcil apreenso
porque est em movimento, mas torna-se impossvel negar o grau de
alteraes que a relao universidade-sociedade sofrer em curtssimo
prazo, quer na paisagem fsica, quer na configurao da sociedade
brasileira.

O contexto regional na expanso do ensino superior pblico f ederal

263

recente

O sistema de educao superior brasileiro cresceu lentamente enquanto

um sistema de massas, assumindo um forte predomnio das instituies
privadas[22]. Os estudos de Trow[23] estabelecem como mtrica
interessante na tipologia do ensino superior entre sistema de elite e de
massa - a diferena dada pela absoro de vagas diante do contingente
de pessoas em faixa etria escolar superior (estrato 18-24 anos). No sistema
de massa significaria que absorvido mais de 15% da populao
demandante, ampliando o acesso formao tcnica, empoderamento
poltico, distribuio de capitais estratgicos e a reduo do exclusivismo
das elites. No caso brasileiro, privilegiando o perodo de acelerao das
condies scio-econmicas da modernizao urbano-industrial, a
evoluo do n de matriculados no ensino superior crescente entre 1945
e 1995 (27.253 em 1945, 142.386 em 1964, 561.337 em 1971, 1.159.046
em 1977, 1.759.703 em 1995), mas distante do patamar de 15%. Em 2002,
ano anterior a entrada de Lula no governo federal, o nmero de alunos
matriculados no sistema brasileiro de ensino superior (doravante
abreviada como SES) era de 3.479.913 e em 2004 - um ano antes da criao
do REUNI e P ROUNI - este nmero sobe para 4.163.733. Mas a relao
entre matriculados e populao demandante continuava restritiva. A esse
respeito Gomes & Moraes afirmam que o sistema de elite permanece at
2002:
somente em 2003 que o volume de matrculas atinge a casa
dos 16%. , portanto, segundo a terminologia de Trow, a partir desse
perodo que se ultrapassa a linha divisria imaginria que marca a
transio do sistema de elite para o sistema de massa, quando o
volume de matrcula alcana, em nmero absoluto, em 2003, o total
de 3.887.022, o que representa quase trs vezes o nmero de
matrculas registradas em 1980. (GOMES; MORAES, 2012, p. 180)

Esse nmero aumenta para 6.193.779 alunos cursando a graduao em

2011. A desta seo so apresentados indicadores sociais do nordeste,
particularmente os referentes a educao e educao superior. Tambm os
dados sobre a expanso das IFES (regional e nacional). O objetivo
mapear o processo e indicar que coexistem nesse cenrio, duas grandes
caractersticas: uma demanda reprimida, de acumulao e reproduo de
dficits de desenvolvimento social nos estados da regio, e uma expanso
264

forte da cobertura federal de ensino, niveladora de assimetrias federativas,

mas que talvez no sejam suficientes para recuperao do passivo
acumulado.
Tabela 3 - Vagas ofertadas em IES pblicas e privadas de 1980 a 2011 - Brasil e
regies

Fonte: Ministrio da Educao. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas

Educacionais Ansio Teixeira, 2013.

Os dados sobre a expanso total de vagas privadas e pblicas no

Brasil entre 1980 e 2011 (Tabela 3) so complementados abaixo com
informaes sobre o contingente de concluintes do ensino mdio - aptos a
ingresso no ensino superior (demanda /ano entre 1980 e 2011).
Tabela 4 - Concluintes do ensino mdio de 1980 a 2011 Brasil e regies

Fonte: BRASIL. Ministrio da Educao. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas

Educacionais Ansio Teixeira, 2013.

Alm da correlao entre vagas existentes e tamanho da demanda, para a

compreenso do SES no podemos resumir a amplitude da questo apenas
existncia da unidade vaga. Importa saber onde est essa vaga se em
instituies pblicas ou privadas e sua disposio no amplo espao
geogrfico nacional. Estas duas situaes so importantes no
entendimento do problema de acesso e de permanncia no ensino superior,
265

especialmente quando tratamos do mbito das polticas pblicas que se

pretendem democrticas e de incluso dos variados segmentos socialmente
vulnerveis. O pagamento de mensalidades, a distncia e o custeio de
transporte (ou fixao de moradia) so proibitivos para aquela parcela
social com renda diminuta. P aradoxalmente, exatamente este segmento
que precisa dos capitais promovidos pela educao para melhoria das suas
condies de vida, trabalho e interlocuo social.
O Grfico 1 resume o quadro do SES, indicando que o problema para
um sistema de massa no ensino superior no mais o nmero de vagas, mas
a sua localizao social e tipo funcional (bem pblico ou mercadoria).
Indicando a relao assimtrica entre vagas pblicas/privadas e o volume
de alunos egressos do 3 ano do ensino mdio (sem considerar. a
populao com segundo grau j concludo, mas sem curso superior
dispersa em variadas faixas etrias) visvel que o problema da questo do
ensino superior hoje combina a existncia da vaga (j superada na
somatria vagas pblicas + vagas privadas), a possibilidade de ingresso
(em especial no restrito universo das vagas em instituies pblicas,
fortemente atreladas ao complexo de pesquisa e inovao) e a viabilidade
de permanncia (cobertura de gastos materiais, apoio acadmico e proteo
identitria).
Grfico 1 - Egressos ensino mdio, vagas ofertadas por tipo de IES (1980-2011)

Fonte: A autora, 2014.

H muitas vagas no sistema privado, mas h disponibilidade de renda

para utiliz-la? P elas informaes apresentadas constata-se que o dficit
ocorre na oferta de vagas pblicas, e a proposta do P NE chegar
cobertura de 30% da demanda - mas no de universalizar o ensino pblico
e sim de interagir com a rede privada disponvel. P elo desenho das
polticas do MEC desde 2004/2005, a complementao da expanso das
IFES pelo REUNI vem acoplada poltica de bolsas e bolsas permanncia
266

do P ROUNI. No site do MEC encontramos um balano sobre a quantidade

de bolsas implementadas pelo P ROUNI entre 2005 e 2013 bolsas
integrais e parciais de 50% e 25%.
Tabela 5 - Nmero de bolsas PROUNI 2005-2013

Fonte: Sisprouni, 2014.

Mas em termos da distribuio regional, entre 2005 e 2013 a regio

sudeste (saturada de IES privadas) foi a mais beneficiada, com 649.286
bolsas; a regio Sul com 239.639, o nordeste com 191.899, o centro oeste
com 122.507 e a regio norte, com o menor aporte, recebeu 70.334 bolsas.

Distribuio dos recursos REUNI e a dotao oramentria das IFES

por regio

A presena de instituies de ensino superior no amplo espao

geogrfico brasileiro fator importante para analisarmos o resultado do
SES em termos nacionais. Os indicadores sociais, como IDH ou ndice de
Desenvolvimento Social (IDS), so comparados em termos da situao
nacional e distribuio regional e sub-regional.
O estudo de Albuquerque e P essoa (2008) aplicando o IDS trajetria
brasileira de 1970-2007 demonstrou a permanncia dos estados e da
regio nordeste no grupo mais deficitrio no clculo do desenvolvimento
social (o grupo mdio-baixo). P ara os autores, em 2007 a situao para as 7
melhores posies do estrato superior (alto IDS) e as 7 piores posies no
estrato inferior (mdio-baixo IDS) era a seguinte: Alto IDS: DF (9,16), SC
(8,91), SP (8,87), RS (8,72) Regio Sul (8,72), Regio Sudeste (8,61) e P R
(8,59). Mdio-baixo IDS: BA (7,08), regio Nordeste (6,92), P E (6,85), P I
(6,71), P B (6,67), MA (6,65) e AL (6,23).
Tabela 6 - IDH e IDH-Educao 2010-2009

267

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (censos IBGE 1991, 2000 e

2010)

Em termos do IDH e ID-Educao, a posio dos estados do nordeste,

grupo de nove estados das 27 unidades da federao, ocupa as piores
posies (mantendo-se constante ao longo da variao do indicador nas
dcadas selecionadas).
Embora correspondendo a uma avaliao de desempenho no ensino
fundamental, a prova internacional P ISA, elaborada e aplicada a cada trs
anos desde 2000 pela OECD, revela expressivos dficits nas reas centrais
da formao educacional (matemtica, cincia e leitura). O Brasil no tem
apresentado bom desempenho, vide tabela 7, ficando nas ltimas posies
do ranking mundial e perdendo para vrios pases da Amrica Latina.
Tabela 7 - Resultados do Brasil no PISA -2000/2012[24]

Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira,

2013.

Enquanto o Brasil (2012) apresentava mdia de 402 pontos, o primeiro

colocado (Xangai-China) tinha 613 pontos; o corte das cinco primeiras
posies no patamar dos 554 pontos; o corte das 10 primeiras em 523
pontos. Essa assimetria internacional aparece no ranking interno dos
estados, cabendo a lanterninha ao nordeste. Na tabela 09 apresenta os
indicadores da regio, contrastados com a mdia nacional (rea e anos
desde 2006) e a mdia do estado de So P aulo.
Tabela 8 Desempenho PISA (2006/2012) - Estados da regio Nordeste, por
reas avaliadas

268

Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira,

2013.

Essa concentrao de baixos IDH, IDH-E, IDS, problemticos

resultados P ISA, reduzido nmero de doutores, caracterizam o contexto
social e geogrfico do nordeste e, segundo o P DE, precisam de respostas
regionais e aplicadas: o enlace entre educao e ordenao territorial
essencial na medida em que no territrio que as clivagens culturais e
sociais, dadas pela geografia e pela histria, se estabelecem e se
reproduzem. E sendo assim toda discrepncia de oportunidades
educacionais pode ser territorialmente demarcada: centro e periferia,
cidade e campo, capital e interior (P DE, 2007). Se olharmos para a outra
ponta da cadeia educacional, o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico - CNP q (indicadores de ps-graduao atravs da
sistematizao de dados da plataforma Lattes) encontramos um grupo
relevante de informaes.
Tabela 09 - Doutores por estado na regio Nordeste

Fonte: Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, 2013.

Do total de 109.799 doutores no pas (em 2013), 4,01% esto na

regio Norte (4.408), 8,55% no Centro-Oeste (9.397), 17,18% no nordeste
(18.873), 19,01 % na regio Sul (21.757) e 50,42% na regio sudeste
(55.364). E dentro da regio nordeste tambm subsiste fortes
desigualdades (conforme grfico 3):
Grfico 3 - Distribuio de doutores - Brasil e regies; estados na regio

269

Nordeste

Fonte: A autora, 2014.

Obs: A partir de dados disponibilizados na Plataforma Lattes-CNPq.

Examinando os dados sociais apresentados, a regio nordeste aparece

(junto com o a regio Norte - no analisada neste trabalho) com dficits e
bem distanciada dos mesmos indicadores em outras regies e, muito
importante, abaixo das medias nacionais. P ortanto esperada uma
aplicao intensa de polticas visando a correo dessas assimetrias nos
segmentos regies mais vulnerveis.
As Tabelas 10 e 1, apresentam o volume de recursos destinados pelo
MEC para as IFES, estratificado segundo as regies do pas e quanto a
oramento, vagas e quantidade de alunos egressos o 3 ano do ensino
mdio[25]. No balano sobre distribuio oramentria, h uma na
apropriao: o Sudeste fica com 36,8 %, o Nordeste leva 27%, a regio Sul
18, 1%, o Centro-Oeste fica com 11,1% e Norte ganha a lanterna com 7%.
Mas a comparao fica mais interessante quando so observadas em
conjunto as variveis oramento, tamanho da estrutura federal de ensino
superior em cada regio (n de IFES, n de campi, vagas de ingresso),
tamanho da demanda (egressos do ensino mdio) e a capacidade de
absoro (relao de vagas disponveis/por egressos do ensino mdio).
Tabela 10 - Dotao oramentria de IFES por regio do Brasil - 2013

270

Fonte: Portal da Transparncia. Gastos Diretos por rgo Executor. Pgina

visitada em 15 de janeiro de 2014.
OBS: no includas a UFRC, UFOBA, lUFESBA e UFSSP.

Examinando a dotao oramentria, relevante a soma entre a

assimetria original do volume de recursos por regio com a assimetria inter
regio. Exemplar a posio de SP na regio sudeste: maior populao,
maior contingente de egressos e 3 dotao na regio. Tambm exemplar a
quantidade de IFES em MG (nmero absoluto igual ou superior a trs
regies inteiras S, CO e N). Claro que boa parte dessa arquitetura foi
herdada do processo de criao das universidades pblicas no pas desde
os anos de 1930. Mas novas IFES foram criadas em estados j com nmero
expressivo de instituies, enquanto em outros (com maior territrio e
exigindo maior cobertura fsica) o processo foi mais tmido. P esa (como no
caso de SP ) a existncia de recursos capazes de bancar uma rede
universitria robusta e a presena do volumoso setor privado? H alguma
combinao entre a expanso das IFES e vagas federais e a destinao de
vagas FIES e P ROUNI?
271

A partir dos dados da Tabela 11 surge um quadro comparativo mais

complicado, vide ranking por regio quanto ao quesito: a) oramento
SE, NE, S, CO, N; n de IFES e n campi: SE, NE, S, N, CO; c) n de vagas
de ingresso: NE, SE, S, CO, N; d) n egressos do ensino mdio: SE, NE,
S, N e CO; e) relao vaga ingresso/n egresso do ensino mdio: CO
(20,2), S (18,1), N (16,0), NE (13,1), SE (8,9).
Tabela 11 Dotao oramentria, vagas oferecidas nas IFES, egressos 3 ano
Ensino Mdio, n de IFES, relao vaga/egresso Ensino Mdio - Brasil e regies,
2011

Fonte: Portal da Transparncia. Gastos Diretos por rgo Executor. pgina

visitada em 15 de janeiro de 2014.

Um balano provisrio: aprof undando a pauta das transf ormaes

Uma concluso difcil de refutar sobre o intensivo processo de

incluso que ocorre nas ltimas dcadas no Brasil. O estabelecimento de
seguridade de proteo e promoo social massiva so um fenmeno
absolutamente novo na nossa vivncia poltica chegamos, tudo indica,
ao patamar dos direitos sociais e de primeira incurso na economia poltica
do bem-estar. O gasto social e o alargamento das bases de incluso so
diferenciais da ao do Brasil no bloco de pases de crescimento emergente
e de renda mdia. O IDH do Brasil o 2 mais elevado nos BRICS e,
segundo anlise do P NUD/ 2013, os indicadores de IDH e IDH-E tem
melhorado constantemente. E a educao tem um papel fundamental nesse
processo.
Em termos das polticas de expanso da educao superior (expanso
272

do acesso, do ingresso, do abrigo de novos segmentos sociais, de uma

maior cobertura geogrfica e de absorver novas funes para a
universidade) tambm difcil ignorar que uma mudana profunda ocorreu
o crescimento da rede de IFES alterou a paisagem universitria com mais
instituies, em novos lugares, com aumento de docentes, alunos e
recursos. Esta tendncia conformao de um sistema educacional de
massa produzir, inevitavelmente, uma alterao social.
No entanto, a poltica de expanso universitria recortando-se a
dimenso analisada do setor federal de ensino superior ainda tem muito a
caminhar. Os dados apresentados neste artigo (que um panorama, ainda
necessitando de avanos empricos) indicam o descompasso na expanso:
quais os critrios para contrabalanar as diferentes demandas que se
abrigam no SES? A extenso territorial em cada regio, estado e mesmo na
cobertura de uma IFES multicampi, o entorno e contexto social da
instituio, o perfil socioeconmico dos territrios abrangidos, os dficits
de educao acumulados, as diferenas culturais, a interregionalidade e os
variados tipos de fronteira (politicas, econmicas e culturais), entre outros
aspectos, podem avanar a eficcia e o equilbrio entre os diversos atores
dessa rede. Outro ponto sobre a assimetria de tamanhos e performance
institucional grandes IFES e grandes oramentos versus pequenas
instituies e fracos capitais. Impossvel ignorar que esse contraste, que
no cenrio atual ocorre no plano nacional, regional e estadual, pode
dificultar o desenvolvimento das instituies e de sua comunidade
universitria, como no caso do apoio e fomento pesquisa, melhor
distribuio do conjunto dos doutores, aumento dos espaos de
publicao e circulao/dilogo da produo acadmica, tudo aquilo que,
em suma, perfaz as regras do mundo acadmico e da economia da inovao.
O salto quantitativo foi dado. O prximo passo avanar na qualidade
das aes da rede de ensino superior pblico federal nacional, preservando
a equidade regional e a distribuio dos efeitos inovadores, dinamizadores
e inclusivos que este grupo de polticas pblicas pode desempenhar.
Notas:
2 Importante lembrar que a abreviao IFES comporta tambm os cursos
superiores de tecnologia ofertados pelos Institutos Federais, anteriormente chamados
CEFETs.
3 As duas notveis excees quanto ao tema da democracia so Celso Furtado e
Jos Medina Echevarra ambos no contexto da CEPAL. Sobre a taxionomia dos
grupos e interesses abrigados na ideologia desenvolvimentista ver BIELSCHOWSKY
(1985).

273

4 Em termos concretos, de movimento histrico real, as escolhas que

privilegiaram segmentos ou atores na implementao do desenvolvimento
apareceram como coalizes, compromissos e alianas, e, muito em especial, como
tomada do aparelho do Estado por projetos polticos e grupos especficos.
5 Cf. SANTOS (1979), CARVALHO (2008), VIANA, (1998), DRAIBE (1985).
6 Salto do PIB foi de 119, 909 bilhes em 1950 para 1.017,676 bilhes ( PPC em
USD de 2009) em 1980.
7 Cf. Atlas do desenvolvimento Humano e documento do PNUD.
8 Desde a segunda metade dos anos de 1970, em ascenso at o Movimento
Diretas J e o perodo Constituinte, a vitalidade da sociedade civil e os temas da
incluso social se fortalecem progressivamente. Cf. SADER (1995), DAGNINO
(2002).
9 O enfrentamento da injustia social e a construo da equidade so apontadas
no artigo 3 enquanto objetivos fundamentais da Repblica, que nomeadamente so: I
- construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento
nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (BRASIL. Constituio
Federal, 1988).
10 Cf. CEPDA (2012); CEPDA (2013).
11 Observar que o atual lema do governo federal pas rico pas sem pobreza.
12 Cf. MARSHALL (1976), BOBBIO (1992), BENDIX (1996), ROSANVALLON
(1998), PRZEWORSKY (1984), ESPING-ANDERSEN (1991), DRAIBE (1985),
AURELIANO (1989), SANTOS (1979), CARVALHO (2008).
13 Isto pode significar o dilema entre aumento das demandas sociais sem a
necessria contrapartida da capacidade de gasto estatal (BOBBIO, 1987), ou disputa
por acesso de cobertura dos direitos pr-contratualismo - e na atual disputa por
permanncia de cobertura - ps-contratualismo (SANTOS, 2005).
14 Para A. Sen em Desenvolvimento como liberdade, capabilities seriam as
capacidades (potncia) que as diferentes pessoas possuem de converter recursos em
bem-estar de longo prazo e sustentvel. Longe de uma viso liberal (definida como
utilitarista em seu texto) as instituies so de fundamental importncia para a
promoo da liberdade, dos funcionamentos e capacidades pessoais, bem como do
resultado social alcanado.
15 Conferncias sobre Populao e Desenvolvimento (CAIRO, 1994),
Conferncia sobre Desenvolvimento Social (COPENHAGEN, 1995), Conferncia
sobre a Mulher (BEIJING, 1995), Conferncia sobre Assentamentos Humanos
(CAIRO, 1996), Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a
Xenofobia (DURBAN, 2001).
16 Pases da OECD tm mdia de 5,4%, mas bom lembrar que no h
demandas reprimidas nesse setor e os investimentos na rede educacional h muito j
foram realizados.
17 O multiplicador do gasto social, em termos de PIB, consideravelmente

274

maior que o multiplicador dos gastos com os juros da dvida pblica, 0,71% (quase o
dobro), quase idntico ao das exportaes de commodities (...). O multiplicador do
gasto social sobre a renda das famlias consideravelmente maior que o
multiplicador do investimento em construo civil, de 1,14%, e das exportaes de
commodities, de 1,04% (INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA,
2011, p. 10).
18 So tambm utilizados outros documentos, relatrios, diagnsticos e
apresentaes pblicas originadas no MEC, no SeSu, Inep ou comisses ad hoc.
Porm os adotados como centrais tm a vantagem da legitimidade e a chancela de
uma poltica de governo (se no atingirem, no mdio prazo, a estabilidade
institucional que a transformar em poltica de estado).
19 Entendido como um bom diagnstico, mas carente de preciso quanto a
meios e aes concretas.
20 A crise da universidade, ou qualquer que seja o nome que se d ao momento
que vivemos, vai alm da questo do financiamento, foco no qual se concentra a
maioria das discusses levadas a cabo pela mdia impressa e eletrnica. Na verdade,
ela est umbilicalmente vinculada reconstruo do seu papel como instituio do
sculo XXI. Significa, () encontrar o caminho, o meio no qual a universidade exerce
e estimula aes/projetos de responsabilidade social, atenta s prioridades das
polticas pblicas e s necessidades da comunidade, mas no est ocupada com aes
puramente assistencialistas ou caritativas. Esta ltima opo empobreceria o contedo
renovador e potencialmente revolucionrio da universidade e, portanto, acredito no
o rumo desejado para a universidade brasileira (MACULAN, 2004, p. 12).
21 Esta expanso dirigiu-se para as universidades e tambm para os institutos
tcnicos superiores.
22 Cf. a profunda anlise feita por Barrey ro em Mapa do Ensino Superior privado
(MEC; INEP, 2008).
23 PROBLEMS in the transition from elite to mass higher education. Berkeley :
Carnegie Comission on Higher Education, 1973.
24 Total de alunos participantes: 4.893 em 2000, 4.452 em 2003, 9.295 em 2006,
20.127 em 2009 e 18.589 em 2012.
25 Trabalho aqui apenas com o dado de aluno egresso, sem adentrar, por
dificuldade de fontes e organizao fidedigna dos dados, com o conjunto dos
indivduos que: a) no completaram o 2 grau ou outros nveis do ensino bsico; b)
completaram o 2 grau, mas no ingressaram ou no concluram o ensino superior e
esto fora da faixa dos 18-24 anos e do ciclo de egressos 3 ano ensino mdio. Este
conjunto importantssimo, pois representa os segmentos a serem recuperados pelo
SES, por mecanismos de EJA, EaD/UAB, universidades tecnolgicas ou pelo ingresso
de alunos mais velhos na educao superior. A Tabela 11 utiliza informaes
referentes a ano de 2011 porque os dados sobre egressos s est disponibilizada no
site do INEP at essa data. Assim, os outros termos da comparao foram coletados
sobre o mesmo ano-base.

275

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279

Uma observao sobre as cidades mdias

do Nordeste
Maria de Jesus de Britto Leite[1]
Nota:
1 Professora do Curso de Graduao e em Arquitetura e Urbanismo e do
Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano da UFPE. Coordenadora
do Laboratrio de Investigao do Espao na Arquitetura UFPE e da Rede
Brasileira de Estudos sobre Cidades Mdias REDBCM.

280

Introduo

O tema cidades extremamente rico, podendo ser abordado de

diversas maneiras e por prismas os mais variados. Afinal, a cidade uma
inveno humana longnqua e evidencia sua capacidade de organizao,
de viver em coletividade sem ferir as particularidades, as individualidades.
, certamente, lugar de mltiplos acontecimentos.[2]
No campo da criao de espaos para abrigar a vida, a cidade se
sobressai ainda mais do que a inveno da casa: ela supera o domnio dos
fechamentos, enfrenta os abertos, cujos perigos motivaram, no Curso da
Evoluo, todos os tipos de abrigos que o ser humano foi capaz de
produzir. Ela aberturas e fechamentos a um s tempo. ao mesmo tempo
lugar, portadora de significados e sempre espcie de casa maior, na
afetividade de seus habitantes. Afinal, a cidade qual o ser humano se
sente identificado, de alguma maneira torna-se espcie de lar: territrio
intimamente conhecido, guarda lembranas de vidas vividas. A cidade
ainda espao de fruio, que, para alm da intimidade da vida vivida,
permite a contemplao, o deleite, d ao ser humano as condies timas de
vislumbrar o longe e o perto, de experimentar sensaes e surpresas muito
mais intensas do que um edifcio pode permitir, provocar, dadas as suas
dimenses, dado o descortino de paisagens que edifcios, espaos abertos
e natureza, em conjuntos os mais variados so capazes de oferecer a quem
observa. A experincia para os sentidos pode ser avassaladora em uma
cidade, desde um deixar-se ficar, observando-a de um ponto, at a sensao
de percorrer suas ruas, seus largos, praas, jardins, guardando seus
detalhes.
Todavia, essas impresses so feitas sobre cidades que comeam a
deixar de existir, como espao de apropriao. Apreender, captar de um
golpe de vista ou de memria uma cidade, hoje, torna-se cada vez mais
exerccio difcil. As cidades vm tomando portes que obscurecem a
percepo de suas fronteiras, de suas portas de entrada e comeam a exigir
de quem a habita (ou a visita, por qualquer motivo), novas compreenses,
novas relaes, novos sentimentos a seu respeito. Essa realidade que se
enfrenta nos quatro cantos do mundo. Na extremidade, as denominadas
megacidades atestam o enfrentamento do seu habitante de se sentir
pertencente a um lugar que no cabe por inteiro na memria; da dificuldade
de poder caracterizar o que marcante da cidade na qual se vive. As
281

regies metropolitanas, espcies de megacidades, tambm so um desafio

para o ser humano e nesse caso, parece ainda mais estranho o processo que
faz com que cidades distintas estiquem suas fronteiras a ponto de tocar as
fronteiras alheias e de provocarem uma fuso tal, que sejam necessrios
avisos aqui comea a cidade tal para que se perceba que j no se
est em uma cidade, mas em outra.
Naquelas, cujas fronteiras permanecem ntidas, a existncia de um
centro tambm mais ntida. Embora, na histria das cidades, nem sempre
se lhes possa reconhecer um centro como aquele espao de reunio que,
com facilidade, apresentado pelas goras gregas, pelos fruns romanos,
pelas praas de mercado, praas religiosas ou cvicas, desde o Medievo at
atualidade; embora tambm nem sempre a cidade tenha permitido a
existncia de espaos ditos pblicos, como aqueles que possibilitam os
encontros espontneos vide as praas imperiais do Oriente. Mas, sem
sombra de dvida, a maioria das cidades prima por ter um centro, mesmo
que ele se configure como uma linha de uma rua principal e, s vezes,
menos pela forma alargada dos ptios e praas.
No Brasil, de maneira geral, essa tambm uma das caractersticas das
cidades, das mais antigas s mais novas. O urbanismo portugus, o mais
praticado na histria das cidades brasileiras, foi pautado por uma espcie
de pedra fundamental que demarcava um centro cvico, onde casas
assobradadas lhe garantissem a forma e onde a igreja, a casa de cmara e a
cadeia destacavam sua importncia, no s poltica, mas tambm de
paisagem construda, urbana. As cidades do Brasil Colnia, de maneira
geral, cresceram a partir desses centros, at que outras foras, como a que
inaugurou o perodo da minerao, lhes desse como nas Minas Gerais
ao invs de um nico centro, vrios centros (tantos arraiais quantos foram
os pontos de extrao de minrio), demarcados para a histria, motivados
pelo tempo de permanncia dos mineiros em cada um desses centros.

282

Figura 1 A persistncia do Stio. Detalha da Planta da barra da Vila de Santos

(1765-1775)

Fonte: Nestor Goulart Reis Filho, 2001.

283

Figura 2 Arraiais que conformaram a trama urbana de Ouro Preto

Fonte Silvio de Vasconcelos, 1977.

284

Como Ouro P reto, que fruto das incurses dos bandeirantes, alguns
outros ncleos urbanos (Gois Velho e P irenpolis, so alguns deles)
resultaram do movimento que se denominou de entradas e bandeiras.
Ainda no P erodo Colonial, foram os primeiros esforos de conhecer e de
se apropriar do territrio brasileiro em seu interior, posto que na histria
do P as, a vida urbana s foi intensa em sua longa Costa Atlntica. As
Bandeiras foram inicialmente responsveis, por exemplo, pelo povoamento
em Gois, no Centro Oeste, e pelo desbravamento tambm do interior do
Nordeste, cujas expresses mais fortes daquela poca se encontram no
P iau e no Maranho. Todavia, nem sempre esses povoamentos se tornaram
de fato reas caracteristicamente urbanas. P ese sobre isso, o tipo de
economia praticada no P as, mas tambm as grandes distncias que
precisavam ser percorridas e as consequentes dificuldades de comunicao
(REIS FILHO, 2001).
De todo o modo, os deslocamentos, uma realidade do ser humano[3],
foram criando novas cidades tambm no Brasil e a cada vez que mudaram os
sistemas de locomoo a cavalo, em carro de boi, a implantao das
ferrovias e depois, das rodovias cidades novas surgiram, cidades
existentes, algumas vezes ficaram estagnadas ou desapareceram, uma
dinmica que acompanha a capacidade econmica dos lugares de reterem
seus habitantes e lhes garantirem rendimentos suficientes e condies de
vida. Junto a essa dinmica, os entrepostos comerciais, as indstrias de
variados produtos tm sido responsveis pelo fortalecimento das cidades
interioranas, pelo aumento do poder financeiro, mas nem sempre das
condies de vida (sade, educao, habitao, preservao ambiental,
etc.).
sobre algumas dessas cidades que surgiram e se fortaleceram no
interior do Nordeste reconhecidas hoje, como cidades mdias que trata
esse captulo, com um enfoque mais de observao de suas condies
espaciais frente aos crescimentos sofridos. Enfoque que busca mais captar
se permanncias urbanas acontecem, quando essas cidades crescem, muitas
vezes repentinamente, causadas por fatores externos ao seu quotidiano.
Objetiva dar incio construo de questes sobre qualidade dos
espaos urbanos de cidades que deixam de ser pequenas para serem
mdias e grandes, e que trazem com esse crescimento, problemas de ordem
social e ambiental, a despeito do reconhecimento da importncia
econmica e desenvolvimentista que essas cidades assumem no apenas
para seus prprios habitantes, mas para um contingente significativo de
285

cidades pequenas que recebem sua influncia.

Uma observao na histria

At mais ou menos a metade do Sculo XX, as cidades grandes eram

litorneas. As regies metropolitanas tambm foram implantadas em
regies litorneas, exceo feita a Minas Gerais e So P aulo, inicialmente.
Cidades mdias longe do litoral uma realidade bem recente.
P rincipalmente no Norte e Nordeste, cujas condies econmicas tm sido
desiguais, assimtricas em relao ao Sul e Sudeste, e mesmo em relao ao
Oeste, depois que essa regio do P as foi impulsionada, a partir dos Anos
60, pela construo de Braslia, deslocando para aquela localidade, a
capital do P as, antes no Rio de Janeiro. P or sua vez, no P erodo do Brasil
Imprio, o Rio de Janeiro diminuiu a fora socioeconmica e poltica do
Nordeste, ao substituir a Bahia como sede do Governo Geral. Assim
mesmo, o Estado da Bahia teve estrutura destacada na Regio e esse pode
ter sido um dos fatores que permitiram que naquele Estado, mais cidades
tenham podido crescer do que nos demais estados, principalmente a
organizao e articulao urbana que cedo, em relao aos demais estados,
foi estabelecida na regio interiorana conhecida como Recncavo Baiano.
De qualquer modo, a cidade registrada pelos estudiosos da histria
urbana como tendo surgido em funo da possibilidade que a agricultura e
a domesticao de animais proporcionaram fixao dos humanos,
inaugurando uma Era que rompia com os costumes nmades at ento
praticados (BENEVOLO, 2003, 1991; MORRIS, 2011). Isso teria
acontecido ainda no perodo Neoltico. GLYN DANIEL (apud MORRIS,
2001, p. 13) informa em seu livro The First Civilisations: the
archeology of their originis, que as primeiras sete civilizaes teriam
ocorrido ao sul da Mesopotmia, no Egito, no Vale do Indo, no Rio
Amarelo, na China, e, no Continente Americano, no Vale do Mxico, nas
selvas da Guatemala e Honduras e na Costa e altiplanos do P eru, sempre
lugares que, de alguma maneira, favoreceram algum tipo de autossuficincia
aos seus habitantes. De todas elas, a mais antiga sendo a chinesa, a nica
que permaneceu viva, sem qualquer interrupo.
Da em diante, a vida nas cidades teria se consolidado, se sofisticando,
286

ao mesmo tempo em que suas dimenses tambm aumentavam, em funo de

um aumento populacional que pode expressar uma escolha por essa
maneira de viver. Simplificadamente, os relatos dos estudiosos demostram
que as primeiras sociedades humanas, de nmades, passando pela vida
rural, foram fazendo a opo por uma sociedade urbana, cuja caracterstica
mais peculiar a existncia conjunta de dois tipos de condio
urbanstica:

a.

aquela dos espaos pblicos, comuns a todos;

b.

aquela dos espaos privados.

Nesses espaos, foram sendo distribudas as moradas, os servios

essenciais, disposio dessas sociedades, os lugares de troca de vveres,
o comrcio, etc.
No Brasil, antes da chegada dos europeus, a vida tambm era
essencialmente nmade, praticada pelas naes indgenas, ao contrrio das
naes Inca, Asteca e Maia, tambm no Continente americano. Os vrios
povos que habitavam o territrio brasileiro no teriam constitudo
cidades, ao menos no se tem esse registro. O imenso territrio que foi
modificado e apropriado mais pelos portugueses (mesmo considerando as
presenas francesas e holandesas), primeiro de maneira caracteristicamente
rural, com o sistema de capitanias hereditrias, e depois em estruturas mais
urbanas, a partir da constituio dos governos gerais. Certamente que essa
mudana de forma de vida no se deu pelos mesmos motivos registrados na
histria da Evoluo, mas o fato que, durante pelo menos quatro sculos
se consolidou, ao longo da Costa brasileira, a estrutura urbana de cidades
cujas caractersticas espaciais permitiram um sistema urbano muito voltado
para uma maneira de viver onde os principais acontecimentos eram
partilhados (para o bem e para o mal), quase sempre em uma praa principal,
com sua igreja matriz, sua casa de cmara e cadeia, seus edifcios principais,
enfim, para ora comemorarem seus festejos, ora chorarem suas perdas, ora se
revoltarem contra as medidas impostas pela Corte portuguesa. Esses
287

mesmos espaos centrais e seus arredores, pelo menos uma vez por semana,
se travestiam (e ainda o fazem em cidades interioranas) em um grande
mercado pblico as feiras de rua onde de tudo era comercializado:
vveres, utenslios, roupas.
Com as tentativas histricas de interiorizao, a partir dos Anos 50 do
sculo XX, o surgimento das denominadas cidades mdias passou a ser
uma realidade diferente na vida dos brasileiros, no que respeita a
possibilidades sociais e econmicas antes s existentes nas capitais.
P arcela significativa dos estudos que vm sendo elaborados,
principalmente pelas Cincias Sociais, reconhece nas cidades mdias,
ncleos econmicos estratgicos, centros econmicos intermedirios, com
dados que evidenciam e comprovam esse panorama.
Nos Anos 80 falava-se em migrao das capitais em direo aos
interiores dos estados, motivadas, em parte, pela busca de um modo de vida
menos rduo do que aquele encontrado nas grandes cidades. Esse motivo
um daqueles classificados por Lee (1980) como fatores de migrao, a
saber: fatores associados ao local de origem; ao local de destino; fatores
associados a obstculos intervenientes e queles de ordem pessoal. Mas
tambm h os estudos que apontam esses movimentos migratrios como
circulares, ou seja, que as migraes podem no ser efetivas, mas em
constante mudana. Todavia, P acheco e P atarra (1997), embora advirtam
para esse movimento, dizem que, de todo o modo, se trata de fenmeno
resultante das transformaes ocorridas na Sociedade pela dinmica
econmica, motivando tanto o crescimento das periferias quanto o
surgimento das cidades mdias. Relacionam esses acontecimentos a uma
tendncia que teria sido gerada desde que, no Sculo XV, com o avano da
mercantilizao, a terra teria se tornado mercadoria, passando a ser vendida
e comprada.
Tratam das denominadas trocas populacionais, segundo Ribeiro De
Oliveira, Morais Simes e Ervatti (2005), fenmeno que coincide com a
tendncia de indstrias buscarem o interior para se implantarem por
motivos vrios. Estudos elaborados com base em dados fornecidos pelo
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA - IBGE,
desde o crescimento populacional, comparando a situao em 1970 com
aquela encontrada no ltimo senso, apresentam taxas de crescimento
nessas cidades interioranas, s vezes bem superiores quelas registradas
nas capitais e regies metropolitanas, indicando uma inverso da
tendncia de deslocamento interior-capital, nos Estados. P ossivelmente, o
288

prximo senso venha a registrar ainda mais essa inverso de deslocamento,

ao tempo em que tambm deve registrar um grau alto de permanncia de
populaes em seus locais de origem, motivados, agora, pelo investimento
dos governos estaduais e municipais na implantao de empresas de
grande porte no interior, assim como pela estratgia federal de abrir novas
universidades e campus avanados nessas localidades, diminuindo a
necessidade dos jovens de se deslocarem para a Capital, para os seus
estudos universitrios (HENRIQUE, 2009). Certamente, tambm, as
presenas de novas empresas, das universidades, dos campi avanados
atrairo mais e mais possibilidades de crescimentos sociais e econmicos
nessas localidades, oferecendo mais possibilidade de trabalho, de formao
de mo de obra local, de aproveitamento de sistemas locais.
As agriculturas cresceram, diminuram, mudaram de endereo, o
transporte facilitou a ida e vinda a muitos lugares, imprimindo ritmos
novos a cidades antes distantes. Indstrias foram sendo implantadas, as
capacidades econmicas de muitas cidades pequenas foram impulsionadas,
cidades se fundiram, se separaram.

Sobre as condies urbansticas das cidades mdias

No Nordeste, as cidades mdias tm por caracterstica se localizarem em

antigos caminhos de tropeiros, e nitidamente, em cruzamentos de rodovias.
O quadro a seguir mostra a relao das cidades mdias com esse tipo de
implantao em cruzamento de estradas e com o fato de terem a importncia
de entrepostos comerciais. Ele no cobre todas as cidades mdias do
Nordeste, mas apresenta um panorama que define o fator localizao como
fundamental ao crescimento e constituio desses ncleos, sendo a
proximidade de rodovias um dos vieses mais forte de sua consolidao e
crescimento. So todas elas cidades interioranas e caracteristicamente
sertanejas, o que tambm permite uma observao mais homognea das suas
condies.

289

Q uadro 1 - Localizao e origem de cidades mdias no Nordeste

B AHIA

Vitria da Conquista considerada ponto de centralidade (capital) de

quase cem cidades baianas e mineiras. Terreno conquistado de povos
indgenas pelos bandeirantes ficou sendo conhecida como centro
pecurio, relacionado ao percurso do gado. Localiza-se na confluncia de
vias, o que lhe garantiu a condio de entreposto comercial.

Feira de Santana originou-se de uma fazenda de gado e prosperou na

perspectiva de ser ponto de passagem do gado. Muito prxima de
Cachoeira, a cidade encontra-se em um importante entroncamento
290

rodovirio: BR 101, 116 e 324.

Jequi, tambm na confluncia de vias, cresce em funo de uma enorme

feira que acontecia no local, desde o sculo XIX. Sua base econmica foi a
pecuria e a agricultura.

Juazeiro tambm localiza-se na confluncia de duas vias, uma delas, o

Rio So Francisco. Tambm est relacionada ao movimento bandeirista.
PERNAMB UCO

291

Petrolina surge como via de passagem de catequese dos frades

capuchinhos, a partir de Juazeiro, se localizando exatamente na margem
posterior daquela cidade baiana.

Caruaru surge de uma fazenda de gado e ponto de passagem

obrigatria do gado em direo ao Serto. Sua localizao tambm est em
confluncia de vias. Sua enorme e variada feira transformou-a na cidade
mais importante da regio, com um raio de influncia em cidades vizinhas.
PARAB A

292

Campina G rande, lugar de repousa de tropeiros, em seguida foi uma

grande feira de gado e de vrios vveres. Deu um grande salto de
crescimento com a cultura do algodo.
RIO G RANDE DO NORTE

Caic surge da procura de terras para criao de gado e foi regio

intensa de combate entre bandeirantes e indgenas que habitavam a regio.
Tambm popularizou-se pelo plantio de algodo.
CEAR

293

Sobral surge da convergncia de boiadas e da confeco de carne de

charque. A charqueada o propulsor econmico da regio.

Crato surge das entradas para o serto pelos Bandeirantes e das

misses dos capuchinhos com os ndios Cariri. Faz parte, hoje, da Regio
metropolitana do Cariri, junto com Juazeiro do Norte.
MARANHO

294

Imperatriz, considerada o maior entroncamento comercial e econmico

do Estado, surge no incio do Sculo XVII com a iniciativa bandeirista de
desbravar a regio. Ao contrrio das demais cidades mdias do Nordeste,
no se relaciona com o gado. A abertura da Rodovia Belm-Braslia foi que
impulsionou seu crescimento.
Fonte: Google maps, 5 mar. 2014.

295

O desenho urbano herdado do perodo colonial parece ter assumido

uma marca que hoje permanece ainda visvel em muitas das cidades
interioranas aqui estudadas: um centro que sempre cvico e religioso,
com os bairros em volta. H certa setorizao de tipos de atividades, mas
h uma setorizao de classes que se repete desde a pr-histria: os mais
abastados mais prximos dos centros, os mais pobres, nas periferias.
Lamentavelmente, em relao a isso, constata-se uma permanncia de pouco
ou nenhum avano quer no campo social, quer espacial.
Mas, em especial, uma permanncia observada pela presena desses
espaos pblicos que podem ser vistas na iconografia brasileira assim
como na histria da humanidade, em descobertas arqueolgicas no Oriente
e no Ocidente. Esses espaos so reconhecidos como aqueles espaos
abertos sempre contenedores das edificaes mais simblicas de cada lugar
e, no caso das cidades nordestinas, como de muitas regies do Brasil, foram
se convertendo em praas de cidades interioranas.
P orm, existem algumas diferenas entre as cidades que foram
crescendo, com o tempo, com a sedimentao de suas capacidades polticas,
sociais e econmicas, e aquelas que crescem repentinamente, por motivos
externos vida quotidiana:

a.

b.

Naquelas cidades que vo crescendo em pequenas doses, no dizer

de Christopher Alexander (1981), mesmo seus habitantes j no
podendo mais se conhecer uns aos outros, como acontece geralmente
em cidades pequenas, os espaos pblicos vitais, quando so
mantidos, tendem a garantir certa centralidade, a continuar
propiciando reunies, festas, manifestaes de toda ordem que
caracteriza um modo de viver tpico. Esses centros, que nem sempre
so espaos rigidamente geomtricos, acabam sendo o ponto de onde
irradiam as novas reas urbanas, as suas vias crescem como que se
elastecendo, indo ao encontro das novas reas;
J as cidades que crescem repentinamente tendem a um urbanismo
mais radical tanto maior seja a rapidez com que esse crescimento
acontea e isso pode ser percebido claramente em algumas atuais
cidades mdias, assim como at em algumas cidades pequenas.
Quase sempre, a ausncia de um planejamento permite a situao de
crescimento rpido e desordenado e vem descortinando realidades
dicotmicas: de um lado, uma prosperidade econmica que perpassa
296

seus habitantes; de outro, assim mesmo, registra-se a repetio de

problemas de toda ordem, encontrveis nas cidades grandes
brasileiras. Vrios artigos com esse enfoque podem ser encontrados
no site da Rede Brasileira de Cidades Mdias (www.redbcm.com.br).
Nessas cidades, malgrado o crescimento econmico, nveis
acentuados de pobreza, de renda, educao, nveis acentuados de
danos ao ambiente circundante e ao ambiente urbano so um destaque,
acompanhados de perto de problemas como mobilidade urbana,
incapacidade da infraestrutura urbana atender s novas demandas.

Essa uma realidade encontrada em algumas cidades do Nordeste, pelo

menos, mas tambm no Sul e Sudeste, mesmo que em menor escala.
possvel verificar a presena desses problemas, desde Santarm, no
Amazonas, entre outras cidades da Regio Norte, passando por vrias
cidades do Nordeste e do Sudeste, assim como em cidades mdias do Sul.
De diferentes maneiras, o modo como se d o crescimento dessas cidades
rebate na ambincia urbana e, consequentemente, na maneira como sua
estrutura urbana inicial respeitada, garantindo ou no, a preservao da
histria pela permanncia de suas estruturas urbanas principais.
De qualquer modo, nessas cidades mdias, seus espaos urbanos
principais as praas e suas edificaes envolventes deixam de ser
reconhecidos como centros tradicionais para, na melhor das hipteses,
se tornarem stios histricos, como as compreende Maia (2009). A
autora estuda as cidades de Campina Grande, na P araba, Uberlndia, em
Minas Gerais e P asso Fundo no Rio Grande do Sul, permitindo uma
percepo de trs cidades em trs regies brasileiras distintas. Essas
cidades tm a caracterstica comum de ser cidade com condies urbanas
no caticas, apesar de esse ser um processo urbanstico de difcil
desenho, sobrepor um traado urbano moderno em uma estrutura
tradicional e que, segundo a autora, geralmente provocam situaes de
desigualdade espacial, com modificaes fortes na maneira de viver o
espao urbano interiorano, quase sempre centralizado em um mesmo lugar
uma caracterstica da cidade tradicional. Segundo Maia (2009, p.180), o
que acontece que essas cidades modernizadas passam, ento, a oferecer
subcentros urbanos, ou ainda os conhecidos shoppings centers, como
substitutos da vida urbana que era praticada na praa da cidade
tradicional. Ao mesmo tempo, alguns desses subcentros coincidem com
297

aqueles remanescentes da cidade tradicional. Citando Sposito (2001),

Maia os denomina de centros primazes que permanecem existindo, fruto
de iniciativas fortes do poder pblico. Essa uma situao em que a
modernizao causa menos disparidades socioeconmicas, embora mude
radicalmente os hbitos locais.
Mas h os casos em que esse crescimento ainda mais destruidor das
estruturas urbanas originais e consequentemente, apaga mais
agressivamente modos de vida, enfrenta problemas urbanos j vividos e
conhecidos das cidades grandes: o caos urbano, a pobreza extrema, a
dificuldade de locomoo, a substituio de tipos construtivos por outros,
sem que estudos apropriados sejam feitos para garantir que essa
substituio acontea para a melhora dos lugares. Nestas cidades, os
centros, enquanto espaos do civismo perdem sentido. Deixam de existir.
Este o caso de Caruaru, em P ernambuco e de pelo menos duas cidades
pequenas que fazem parte do seu raio de influncia. Caruaru nem uma
cidade que cresceu rapidamente. Entreposto comercial mais importante do
Agreste pernambucano, a cidade j vem sendo considerada media h
muitos anos e, sua estrutura, j sofreu mudanas significativas, com vistas
a uma modernizao e busca por uma aparncia de progresso. Sua feira
famosa e principalmente o comercio de confeces, que se expandiu para as
cidades de Santa Cruz do Capibaribe e Toritama, vm mudando ainda mais
drasticamente suas condies urbanas e ambientais daquelas cidades e de
todo o ambiente natural, que lhes envoltrio. Do ponto de vista das
permanncias urbansticas, Caruaru j mudou drasticamente. Algumas
fotografias comparativas permitem visualizar essa condio

298

Figura 3 - Centro de Caruaru no quotidiano e em dia de feira. Dcada de 1960.

299

Figura 4 - Centro de Caruaru no quotidiano e em dia de feira. Dcada de 1960.

300

Figura 5 - Perspectiva do Teatro Rio Branco

301

Figura 6 - Local onde existiu o teatro Rio Branco.

302

Figura 7 -Vista da Avenida Rio Branco com Igreja Matriz

303

Figura 8 -Vista da Avenida Rio Branco com substituio por igreja moderna.

304

Figura 9 -Vista do Ptio da Igreja do Rosrio em 1959.

305

Figura 10 - Vista do Patio da Igreja do Rosrio em 2007.

Fonte: Revista Caruaru Hoje no 42.

306

Significativamente, essas substituies vm ocorrendo tambm nas

cidades pequenas de Santa Cruz e Toritama, com o agravante de que os seus
centros enquanto espaos no s de comrcio, mas de encontro estarem
sendo esvaziados em funo da construo dos denominados shoppings
da sulanca[4], como ficaram sendo conhecidas as feiras de confeces de
Caruaru e das duas cidades. As feiras, nestas cidades, como na maioria das
cidades do Agreste e Serto acontecem nas ruas principais das cidades.
Atualmente, elas foram transferidas para galpes construdos nas periferias
de Caruaru, Santa Cruz e Toritama.

307

Figura 11 - Feira da Sulanca em Santa Cruz do Capibaribe antes da construo

do Shopping

Fonte: http://www.santacruzdocapibaribe.pe.gov.br/2013/index.php

308

Figura 12 - Feira da Sulanca em Toritama antes da construo do Shopping

Fonte: http://www.toritama.pe.gov.br/v1/

309

Figura 13 - Feira da Sulanca em Toritama antes da construo do Shopping

Fonte: http://www.santacruzdocapibaribe.pe.gov.br/2013/index.php

310

Figura 14 Moda Center em Santa Cruz do Capibaribe

Fonte: http://www.santacruzdocapibaribe.pe.gov.br/2013/index.php

311

Consequentemente mudaram as vivncias...

312

Feira de Caruaru

Fonte: http://www.caruaru.pe.gov.br/

313

Shopping da Sulanca em Santa Cruz do Capibaribe (Moda Center)

Fonte: http://www.caruaru.pe.gov.br/

314

Shopping da Sulanca em Santa Cruz do Capibaribe (Moda Center)

Fonte: http://www.santacruzdocapibaribe.pe.gov.br/2013/index.php

315

Sem entrar nos problemas de mobilidade urbana (pois Caruaru at j

est projetando instalar um sistema BRT[5]), sofre o ambiente por
depredaes, por falta de infraestrutura de esgotamento sanitrio, por falta
de uma poltica de educao ambiental, etc. Todas as mazelas vividas pelas
cidades grandes. Entre Caruaru, Toritama e no distrito de So Domingos,
de Brejo da Madre Deus, o Rio Ipojuca sofre as consequncias da agresso
qumica causada pelos tingimentos dos jeans que vo ser vendidos na
Sulanca. Favelas surgem motivadas pela esperana de trabalho, localizadas
dentro do mesmo rio Ipojuca, seja do lado de Caruaru, de Toritama ou de
Brejo da Madre Deus. Sem saneamento, essas cidades usam o rio com
infraestrutura de esgotamento sanitrio. Em Santa Cruz, o Rio Capibaribe
sofre as consequncias do despejo de dejetos do matadouro pblico, e
assim por diante.

CONCLUINDO

De que maneira a populao reage a essas mudanas nas cidades mdias

e suas reas de influncia? Como se relacionam com a interrupo de seus
hbitos? Sabe-se que o brasileiro tem fcil adaptao, quando a palavra
adotada progresso e que no difcil, sob esse lema, permitir sem
reclamaes que a sua cidade perca os significados mais fundamentais.
Embora no ajude, mas explique que essa uma dinmica que no local,
mas global, esse fenmeno pode ser observado em um pas conhecido pela
preservao de hbitos tradicionais, como a Itlia. Leia-se o que diz Marco
D ERAMO (2008, p.19), sobre Roma:
Nos Anos 50, uma cidade como Roma, que contava dois
milhes de habitantes, nas noites de vero, as famlias desciam
mesas e cadeiras de seus apartamentos do segundo ou terceiro
andar, para jantar na rua, onde elas se encontravam e conviviam
com outras mesas das famlias de cada quarteiro. Hoje, isso no s
seria impossvel, por causa dos automveis que reivindicam o
monoplio de utilizao das ruas, como seria impensvel: a
mentalidade mudou e parece agora inconveniente de submeter
familiaridade, a intimidade de sua mesa e de sua cozinha, enquanto
se tornou perfeitamente normal ir comer em um terrao de
restaurante.

316

P erda de fora poltica e social nos centros urbanos, da vida que

acontece nas ruas, uma constante, desde o final do sculo XX, mas h
quem a remeta ao final do Dezenove, com a inveno dos boulevards.
Enquanto as ruas das cidades pequenas, onde tudo acontece, perdem de ser
lugar da experincia social (D ERAMO, 2008), na cidade
modernizada, a rua e a praa so caracterizadas por um vazio de agir
social e um pleno da comunicao para o mercado capitalista (D
ERAMO, 2008, p. 20); enquanto as ruas deixam de ser vividas, as
habitaes tambm se fecham em condomnios, as pessoas se fecham em
seus carros; enquanto os centros urbanos so esvaziados e as pessoas
levadas a ter seus cotidianos fechados em shoppings centers, h uma queda
efetiva do interesse pela cidade, pelos seus espaos pblicos, suas praas.
A perda de relaes afetivas com as cidades certamente pode se constituir
em uma estratgia para que elas possam ser destrudas e sobre elas
reconstrudas outras, agora noutros moldes espaciais e permitindo grandes
lucros financeiros aos mercados imobilirios.
Essa uma realidade das cidades grandes brasileiras, mas tambm j
realidade das cidades mdias. E aquelas cidades pequenas que gravitam em
torno do poder econmico e social das cidades mdias, tambm j sofrem
das mesmas mudanas de estrutura urbana e consequentemente de
comportamento social. Os estudos em curso efetuados pelo Laboratrio de
Investigao da Arquitetura LIA do Departamento de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade Federal de P ernambuco (UFP E), vinculado
Rede Brasileira de Cidades Mdias - REDBCM, sobre as cidades pequenas
que se localizam nas franjas de Caruaru so uma constatao dessa
situao.
A pesquisa do LIA/REDBCM intitulada Boa Ambincia em cidades
pequenas do entorno de Caruaru vem mostrando, a exemplo do que
acontece em Caruaru e no Recife, capital do Estado de P ernambuco, que
pelo menos duas, entre dez cidades pequenas comeam a se verticalizar,
sem qualquer estudo de impacto ambiental ou social, sem qualquer estudo
sobre que caractersticas construtivas, funcionais e ambientais devem ter
seus novos edifcios, assim como sua paisagem urbana. Enquanto as
paisagens naturais vo sendo encobertas pelos edifcios novos, que
deixam de participar do dia a dia da vida local, as casas, com portas muito
prximas s ruas, vo sendo substitudas por condomnios fechados,
esteretipos de segurana. E, no entanto, ainda nos Anos 60, Jane Jacobs
(1961) espantou o mundo ao publicar seu livro Morte e vida nas grandes
317

cidades americanas. De uma experincia de vivncia in loco, Jacobs

(1961) conclui que as portas e janelas das casas so os olhos e os ouvidos
das ruas e que quem vigia as ruas so os vizinhos. Muitos estudos e
teorias foram feitos sobre Jacobs. Mas as cidades mdias brasileiras seguem
repetindo os erros, os comportamentos j desnudados h mais de 60 anos,
s demonstrados por estudos de diversas concepes tericas que no
devem ser praticados.
Ao mesmo tempo, enquanto o mundo se descobre no risco de grandes
perdas resultantes de milhares de anos de uso inadequado do ambiente,
construindo com grandes custos energticos, fazendo uso de materiais
danosos sade vide os anos de utilizao das telhas de cimento
amianto, sob a aparncia de serem baratas, prticas poluindo rios e mares,
poluindo o ar que se respira, destruindo floras e faunas, matas e florestas, o
que dizer, nesse momento de conscincia mundial dos erros cometidos e da
iminncia de perda do P laneta, do que vem ocorrendo nessas cidades que
se tornam cidades mdias, desenvolvidas economicamente, mas
insustentveis do ponto de vista social e ambiental?
P ara P edro Jacobi (2002), o Brasil urbano est insustentvel. Diz que,
no Brasil, embora tenha ocorrido incremento das iniciativas
governamentais e no governamentais para ampliar a conscincia pblica
sobre os efeitos dos problemas ambientais, a incidncia e a intensidade
de desastres naturais e de prejuzos econmicos resultantes tm aumentado
de forma significativa (JACOBI, 2002, p. 19). Enchentes, deslizamentos
de terra, poluio de mananciais, ausncia de infraestrutura urbana, de
infraestrutura sanitria afetam diretamente as populao. O autor aponta
que um caminho para a sustentabilidade a mobilizao das sociedades, a
erradicao da pobreza e da excluso social. Todas essas trs aes so
essencialmente urbanas. Ento, como ampliar a participao social em
cidades que fecham seus espaos pblicos? Em cidades deslocadas para
dentro de shoppings, onde o olhar constantemente dirigido para as
vitrines das lojas e propositalmente se perde a noo de dia e de noite?
As disparidades regionais no Brasil so ainda grandes, o Nordeste tem
todos os seus ndices de desenvolvimento bem abaixo daqueles do Sul e
Sudeste. S se igualam algumas cidades que, sendo mdias, reproduzem as
mazelas das cidades grandes; s se igualam s suas cidades se crescerem
permitindo a destruio de modos de vida realmente pblicos. Segundo
Richard Rodgers (2000, p.17),
A construo de nosso Habitat continua em mos das foras do
mercado e ditada por imperativos financeiros em curto prazo. No

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surpreende que isso tenha levado a resultados tremendamente

caticos, quando o entorno arquitetnico de tantos lugares continua
como um problema poltico de natureza aleatria. As cidades so o
bero da civilizao, os motores e condensadores do nosso
desenvolvimento cultural. Reincorpor-las aos programas polticos
tarefa complexa, e ainda que se trate de autnticas fontes de
inspirao, tambm so redutos da precariedade mais
desconsoladora. Esta a dicotomia da cidade: seu potencial tanto
para civilizar como para embrutecer.

H pouco a comemorar com o surgimento das cidades mdias no

Nordeste deste Brasil, mesmo considerando o crescimento econmico que
elas parecem propiciar as estatsticas de aumento de emprego, a aparncia
de melhor qualidade de vida do que aquela das capitais. P arece que so
apenas estatsticas. As cidades mdias j esto nascendo obsoletas.
Notas:
2 Em 1988, a Semana de Urbanismo deu uma mostra de algumas das possveis
abordagens a cidade pode instigar: a) a Cidade do Plano, lcus privilegiado de
acumulao do capital ou de ideais relativos a processos polticos e sociais; b) a
Cidade da Memria, das prticas de conservao urbana e de suas contradies e dos
elos com a identidade do lugar; c) a Cidade dos Conflitos com o poder do Estado; d) a
Cidade do Trabalho, que relaciona a produtividade do trabalho s estruturas sociais,
os movimentos sindicais; e) a Cidade como espao de mobilizao poltica; f) a
cidade que incita as discusses multi e interdisciplinares (FERNANDES, 1990).
3 Em caminhos do Brasil, publicado em 2001, pela FADE/UFPE/GEIPOT,
reflete-se sobre a importncia dos deslocamentos, sob a tica dos transportes, desde
as Navegaes e, no ltimo captulo, afirma-se que o transporte continua a descobrir
o Brasil, assegurando que a histria da economia brasileira se confunde com a
histria do desenvolvimento dos transportes, no Brasil. A implantao dos portos seria
uma evidncia desse entrecruzamento e quase sempre os portos so motivaes para
que as cidades surjam em seus entornos, assim como a abertura de vias para
transportar as produes da economia do pas, primeiramente em carros de boi,
depois pelas ferrovias e pelas rodovias
4 Em Toritama, Parque das Feiras; em Santa Cruz do Capibaribe Moda Center.
5 Bus Rapid Transit, ou Transporte Rpido por nibus.

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Ref erncias

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VASCONCELOS, Silvio de. Vila Rica. So P aulo: P erspectiva, 1977.
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