DERECHO MUNICIPAL

I.- INTRODUCCIN
En la actualidad nuestra sociedad atraviesa por procesos sociales,
econmicos y polticos, bastante dinmicos, que se caracterizan
principalmente por la permanente demanda de necesidades y exigencia
de derechos por parte de los ciudadanos. Sin embargo, es frecuente ver
que ante estos reclamos legtimos de los ciudadanos, son justamente los
gobiernos locales o municipios, quienes en su condicin de primer nivel
de gobierno, y premunidos de facultades y competencias en nombre del
Estado, vienen respondiendo a estas demandas. En el Per, esta
situacin da a da cobra mayor relevancia y el protagonismo de los
gobiernos locales en el desarrollo del pas resulta innegable y con mayor
razn,

innegable

tambin

la

responsabilidad

de

fortalecer

estas

entidades del Estado e institucionalizar los mecanismos democrticos

que la sustentan, sobre todo la democracia en sus vertientes de
democracia representativa y participativa a favor de los ciudadanos. Por
ello, es necesario seguir conociendo y difundiendo el verdadero rol e
importancia de los gobiernos locales y el marco legal que los regula,
retos que en el presente y el futuro exigen el desarrollo y fortalecimiento
del Derecho Municipal; por lo cual se hace necesario tratar aspectos
tericos bsicos de lo que es el Derecho Municipal y cul es su objeto de
estudio e importancia en el desarrollo integral de nuestra sociedad. En
nuestro pas, una de las debilidades que esta disciplina jurdica an
sopesa, es principalmente la ausencia de aspectos doctrinarios y
jurisprudenciales

contundentes

especializados,

retos

que

corresponder superar a los nuevos profesionales en derecho y sobre

todo a aquellos que sienten afecto por el derecho municipal.
Advertimos, que el material que aqu se presenta, es una compilacin y
seleccin de lecturas cuya autora no corresponden al docente del
presente curso, pertenecen a fuentes bibliogrficas diversas, cuya cita y
titularidad se consignan al final de las lecturas, material que se pone a
disposicin con fines estrictamente acadmicos y respetando sobre todo
los derechos de autor, comprometindonos desde ya y en cualquier caso
a corregir o subsanar alguna omisin involuntaria al respecto.

CAPTULO

DERECHO MUNICIPAL
DEFINICIN:

Conjunto

de

Principios

normas

que

regulan

la

organizacin y funcionamiento del Municipio. El derecho municipal es

una rama del derecho pblico que trata los procesos jurdicos que rigen
la estructura y los fines de esa forma de sociedad humana que se
denomina municipio, de los rganos que lo gobiernan, de los poderes
que les corresponda y de las atribuciones que cause para realizar los
servicios pblicos que demandan el bienestar comn.
Para el autor Adolfo Korn Villafae, [1] el derecho municipal es: En
sntesis, podemos decir que el derecho municipal es una rama
cientficamente autnoma del derecho pblico poltico, con accin
pblica, que estudia los problemas polticos, jurdicos y sociales del
urbanismo

que

guarda

estrecho

contacto

con

el

derecho

administrativo, con el derecho impositivo, con el derecho rural, con la

historia institucional y con la ciencia del urbanismo; y Salvador Dana
Montao, [2] distingue entre derecho municipal cientfico y derecho
municipal positivo, definiendo al primero como una porcin de la
ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurdicas a que
da lugar el municipio, como entidad poltica de existencia necesaria, y
al segundo, como una rama del derecho pblico interno.

[1] La repblica representativa municipal, La Plata, 1944, p. 36.

[2] Estudios de poltica y derecho municipal , Maracaibo, Venezuela, Universidad del
Zulia, 1962, pp. 18 y 19.

Adriano G. Carmona Romay, [3] ilustre municipalista cubano, defini al

derecho municipal como el conjunto de principios legales y normas de
jurisprudencia referentes a la integracin, organizacin y funcionamiento
de los gobiernos locales.
Otra definicin
(), el derecho municipal es aquella parte del derecho pblico que
estudia el municipio como objeto principal y lo relativo a ste objeto, se
orienta al origen histrico, la naturaleza, definicin, elementos y fines de
la institucin municipal, as como su insercin en el Estado, sus
relaciones, competencia y dems aspectos del gobierno, administracin
y finanzas locales. El derecho municipal es un derecho de la ciudad, de
la comunidad. De ah su linaje, adentrado en la historia humana, que
alcanza momentos de esplendor y luminosidad en la Grecia y Roma de la
Edad Media, y que hoy est en permanente evolucin, ya que
marchamos a Ecumenpolis, la ciudad mundializada. Por eso es un
derecho antiguo y nuevo, de vigencia universal, ya que la ciudad es la
obra por antonomasia del hombre.
CONTENIDO DE LA CIENCIA DEL DERECHO MUNICIPAL
Es el estudio de una disciplina relativamente nueva, en tanto el cuerpo
de doctrina como es el derecho municipal, exige una triple tarea previa a
la precisin de su contenido, la justificacin de su autonoma y el
sealamiento de su importancia.
El derecho municipal es una rama del derecho pblico que trata los
procesos jurdicos que rigen la estructura y los fines de esa forma de
sociedad humana que se denomina municipio, de los rganos que lo
gobierna, de los poderes que les corresponda y de las atribuciones que

[3] Programa de gobierno municipal, La Habana, 1950, p. 19.

4

cause para realizar los servicios pblicos que demandan el bienestar

comn.
Se trata por municipio la comunidad autnoma de personas que les
asocia una tradicin, localidad y trabajo dentro del territorio de un
Estado, dirigido por la autoridad que ellos mismos han elegido para
alcanzar los fines que le son inherentes. Del mismo modo que el Estado,
el municipio as entendido comprende tres elementos:
a) Poblacin.- Est constituido por hombres y mujeres ligados por

lazos de vecindad que al comienzo fueron estrechos pero que con

el transcurso del tiempo va dilatando.
b) El Territorio.- Es aquel trmino municipal igual que ciudad, distrito

o comuna, vecinos y dentro de cuya rea ejercen su poder los

rganos municipales.
c) Gobierno.- Es el conjunto de tales rganos que realizan tareas que

le son propias a los fines del municipio, los entes que desempean
el gobierno municipal cuya composicin vara a travs de los
diversos ordenamientos nacionales, se hallan dotados de poderes,
como el de legislar y administrar las atribuciones de diversa ndole
con el propsito de satisfacer las necesidades de la comunidad.

FUNDAMENTOS DEL DERECHO MUNICIPAL

El principal fundamento del derecho municipal se sustenta en su
condicin de derecho pblico poltico, sin embargo, es necesario explicar
su situacin dentro de la ciencia del derecho, a travs de las siguientes
tesis:
Tesis negatorias: Impugna la existencia de un derecho municipal de
contenido autnomo y coloca al derecho municipal como un captulo del
derecho administrativo, del derecho constitucional, del derecho estadual
o del derecho poltico. (Rafael Bielsa, Luis Longhi).
5

Tesis afirmativa: El derecho municipal se presenta como una rama

autnoma del derecho pblico poltico, provisto de instituciones y
disposiciones propias. (Adolfo Korn Villafane).
Tesis integradora: La materia municipal se integra, sin perder la
condicin autnoma, con la materia estadual, en el plano docente, dada
su ntima vinculacin de sus objetos, mtodos y finalidades.
FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL
1. La Constitucin Nacional
2. Las leyes que se dicten en consecuencia de la Constitucin: la ms
resaltante

es

la

ordenanza

municipal,

que

son

actos

administrativos que tratan temas como: urbanismo, edificacin,

trnsito, higiene pblica, moralidad, uso de bienes pblicos
municipales y tributacin.
3. Las leyes orgnicas municipales. Que desarrollan las bases y
principios contenidos en las normas constitucionales.
4. Jurisprudencia
5. la doctrina
6. las costumbres
7. el derecho comparado.
8. La tcnica: debe mencionarse a la tcnica como fuente del
derecho municipal. Ello se advierte con los descubrimientos
cientficos, que a partir de la mquina de vapor revolucionaron la
vida humana, produciendo formidables modificaciones en la
estructura

social.

En

efecto,

hasta

el

advenimiento

del

industrialismo, no existan mayores diferencias entre la forma de

vida

de

los

patricios

del

Bajo

Imperio

los

nobles

del

Renacimiento, o de los campesinos de la antigua Roma y los de

6

Europa en tiempos de la Revolucin francesa. Pero luego de la

Revolucin Industrial comenz a forjarse una nueva sociedad con
el capitalismo, el proletariado, el imperialismo y el urbanismo.
Estos cambios ----como no poda ser de otra manera---- afectaron
profundamente al Estado y al derecho, siendo la municipal una de las
ramas que en mayor medida han sentido este proceso transformador. Y
como la sociedad y su producto por antonomasia: la ciudad, continan
su evolucin, es impredecible el grado de desarrollo que podr alcanzar
esta parte del derecho pblico que tiene en la tcnica una de sus
fuentes ms dinmicas.

CARACTERISTICAS DE DERECHO MUNICIPAL

Sealaremos algunas caractersticas:

Es un derecho pblico.- porque regula una actividad esencialmente

estatal

Es un derecho poltico.- porque est ntimamente vinculado con la

voluntad popular que lo alienta y es fuente de su regulacin.

Tiene como objeto principal la regulacin de las relaciones entre el

municipio y la poblacin que administra.

Su institucin orgnica principal es el Municipio

Es un derecho interrelacional: porque por su naturaleza dinmica

se relaciona con muchas ramas del derecho.

El Derecho municipal es importante porque permite fiscalizar y

controlar el desenvolvimiento econmico y administrativo del
Estado, ayudando a que las zonas ms alejadas del pas se
desarrollen, al mismo ritmo que las ciudades ms cercanas a la
capital de la Repblica. Su importancia es tan connotada para un
7

pas, que se puede decir, tambin, que es el regulador de los

servicios pblicos; que se manifiesta a travs de una organizacin
investida de poder, un cuerpo legal y un conjunto de acciones
llevadas al cabo, hacia una colectividad de seres humanos, dentro
de un espacio geogrfico determinado en la perspectiva del logro
de objetivos sociales ([6]).

Elementos constitutivos de la principal institucin del derecho

municipal: municipio

1.- POBLACIN.- No viene ser ms que las personas que habitan en la

circunscripcin de un Municipio. Conforme a las ideas doctrinales es la
facultad del hombre de accionar o afectar un lugar para poblarlo, ya sea
por fines prcticos o por fines comunes, con el objeto de convivir en
armona social.
Comprende pues a la poblacin ser la caracterstica fundamental del
municipio, ya que caracteriza por su mayor densidad y por las relaciones
de vecindad el eje fundamental del gobierno local. Es preciso sealar
que todo municipio, como todo Estado, cuenta con una poblacin, sin
esta caracterstica fundamental, no podra existir ninguna delimitacin
territorial definido como Estado o Municipio. Sin la existencia de lo
vecinal, no se comprende al Municipio, por lo que la poblacin est
constituida por un conjunto de personas heterogneas: econmica y
socialmente; pero que los une un mismo idioma, una misma religin,
una misma actividad econmica, entre otros aspectos sociolgicos casi
homogneos, pero lgicamente con las salvedades correspondientes a
un pas democrtico como es el Per, donde existe diversas libertades,
como la de idioma, de religin, etc.

[([6]) Patrn Faura, Pedro y Patrn Bedoya, Pedro. Pg. 40, Derecho Administrativo y Administracin Pblica en el Per,
Editorial GRIJLEY, Lima-1997.

2.- EL TERRITORIO.- Sin territorio no puede existir o no puede haber

fsicamente el municipio. Es por ello que existe absoluta coincidencia,
entre todas las definiciones, en considerar al Municipio como entidad
territorial. Ese territorio se caracteriza habitualmente por su escaso
tamao, mbito territorial reducido, aunque no deba esto tomarse en
trminos

absolutos,

pues

la

creciente

urbanizacin

del

mundo

contemporneo est produciendo conglomerados humanos que hace

slo un siglo hubieran sido considerados monstruosos, a tal punto que
ya no son cientos o miles los que ocupan un municipio, sino ms bien
millones de personas, ocupando superficies cada vez ms extendidas.
En el Per existen municipios que por su naturaleza territorial se les
denomina metropolitanos, teniendo como ejemplo al municipio que lo
constituye la ciudad de Lima, con ms de ocho millones de habitantes.
Mientras que otros municipios denominados provinciales o distritales,
tienen en su territorio algunos cientos a miles de habitantes, siendo
considerados pequeos o medianos municipios conforme al nivel
territorial que ocupan en el Per.
3.- AUTORIDAD COMN.- Es importante sealar que el municipio
debe adems contar con una autoridad comn a todos sus habitantes,
cuyo fin sea la satisfaccin de las necesidades de la poblacin que
puedan ser satisfechas, por sus propios medios, sin necesitar la ayuda
de otros organismos estatales. ([7]) La autoridad comn en el tema de
los municipios en el Per esta personificado en el Alcalde, quien es el
que maneja las riendas de su comunidad, acompaado de un conjunto
de personas que se les denominan Regidores, cuyas funciones estn la
de fiscalizar, controlar, constatar, verificar, denunciar entre otros
aspectos, la labor del Alcalde.

[([7]) Enciclopedia Jurdica OMEBA, Ob. Cit. Pg. 961.

9

El Poder es la energa organizadora de la vida social. Es definido

doctrinalmente como una energa de la voluntad que asume el
gobierno, gracias a su superioridad, para asegurar el orden y crear el
derecho.
4.- ORGANIZACIN.- Se constituye el municipio a travs de una
organizacin establecida por ley, en ese sentido esta organizacin
denominada municipio, lo conforman el alcalde, los regidores, los
funcionarios pblicos y los servidores pblicos municipales.
La organizacin municipal, est concebida como aquella que flanquea la
administracin moderna. En tal sentido es la funcin de la organizacin
el hecho de que la teora moderna conciba que la organizacin es algo
ms

que

una

estructura

formal,

no

reduce

necesariamente

la

importancia de esta estructura. Por ejemplo, la estructura an sirve para

dividir y agrupar estas actividades en puestos que se van a convertir en
obligaciones, responsabilidades y autoridad de las personas que ocupen
cada puesto. Adems, la responsabilidad y autoridad especficas sern
afectadas por el tipo de estructura en la cual se hayan organizado los
puestos y por las ubicaciones y relaciones de tales puestos en la
estructura. ([8])
La organizacin municipal va de la mano de la creacin de funciones,
puestos, responsabilidades, entre otros aspectos de la administracin,
en tanto toda persona que trabaja para el municipio deber tener claro
cul es su puesto, que funciones deber cumplir, bajo quin estar
supervisado, que tiempo y horario deber permanecer en su centro de
trabajo, es decir tener claro todas estas premisas mencionadas. El
problema radica muchas veces en que no existen reglamentos internos
en muchos municipios, que permitan prever cuales son las funciones de
cada servidor y/o funcionario dentro de cada estamento municipal, esto
[([8]) Herbert J. Chruden y Arthur W. Sherman, Jr., Administracin de Personal, Cia. Editorial Continental S.A. de C.V.
Mxico, Dcima Impresin, Marzo de 1986.

10

debido a la inestabilidad laboral imperante, en tanto que cada cuatro

aos se eligen nuevas autoridades ediles, muchos de estos cambian al
personal en los municipios.
Lgicamente que hay personas que ya han sido nombradas para algunos
puestos de trabajo, pero no es as para la totalidad de los trabajadores
municipales. A tal

punto

que los

servidores

y los

funcionarios

municipales, pueden ser elegidos por concurso pblico o por confianza,

dependiendo de las necesidades propias del municipio, y de los
requerimientos laborales de las autoridades ediles electas.
El derecho municipal siempre es concordante con la Constitucin del
Estado, de conformidad con el artculo 43 de la Constitucin, el Estado
peruano es unitario y descentralizado. Esta definicin, en primer
trmino, excluye la posibilidad de que nuestro Estado sea concebido
como un Estado unitario centralizado, en decir, aquel en el que las
actividades fundamentales se encuentran concentradas en un rgano
nico.
En el Estado unitario centralizado el poder central domina a los
poderes locales y particulares. No confiere poder a ningn otro rgano,
simplemente,

acrecienta

su

burocracia

travs

de

entidades

directamente dependientes, a las que en todo momento puede

subrogarse. Por lo general, en este tipo de Estado, no tiene cabida la
resolucin de conflictos mediante el principio de competencia. La
absoluta subordinacin orgnica al poder central se proyecta en una
configuracin vertical del ordenamiento jurdico, de modo tal que,
comnmente, las incompatibilidades entre las fuentes del Derecho son
resueltas apelando al principio de jerarqua normativa o a las tcnicas
que permiten resolver antinomias. En efecto, siendo el Estado peruano
un Estado unitario, sin embargo, ste no ha sido configurado como un
Estado centralizado. En efecto, el tercer prrafo del artculo 43 de la
11

Constitucin

establece

que

el

Estado

unitario

es

de

carcter

descentralizado, entendiendo por descentralizacin, una forma de

organizacin democrtica [y] una poltica permanente de Estado, de
carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo
integral del pas.. La descentralizacin, responde a:
1. Una pluralidad de rganos de decisin y de centros particulares de
intereses;
2. Una direccin de estas instituciones por autoridades propias, de
carcter dependiente o semi independiente (reflejado con frecuencia en
el modo de su designacin);
3. Una sujecin de estas autoridades a un control cualificado
(tutela).Un Estado unitario descentralizado es meramente un Estado
unitario complejo, es decir, aquel en el que la descentralizacin
solamente se presenta en un mbito administrativo, ms no en un
mbito poltico. En dichos Estados, las entidades descentralizadas no
gozan de verdadera autonoma, pues si bien tienen importantes
potestades reglamentarias y ejecutivas, stas, finalmente, reducen su
cometido a la ejecucin de las leyes estatales. Sin embargo, nuestra
Constitucin no slo ha conferido a los gobiernos descentralizados
(regiones

municipios)

autonoma

administrativa,

sino

tambin

econmica, y, lo que es ms importante, autonoma poltica. Esta ltima

se traduce, de un lado, en la eleccin de sus rganos por sufragio directo
(artculo 194 de la Constitucin), y, de otro, en la capacidad de dictar
normas con rango de ley (artculo 195, 196 y 200. 4 de la
Constitucin).

IMPORTANCIA DEL DERECHO MUNICIPAL

12

El Derecho municipal es importante porque permite fiscalizar y controlar

el desenvolvimiento econmico y administrativo del Estado, ayudando a
que las poblaciones ms alejadas del pas se desarrollen, al mismo ritmo
que las ciudades ms cercanas a la capital de la Repblica.
Su importancia es tan connotada para un pas, que se puede decir,
tambin, que es el regulador de los servicios pblicos; que se
manifiesta a travs de una organizacin investida de poder, un cuerpo
legal y un conjunto de acciones llevadas al cabo, hacia una colectividad
de seres humanos, dentro de un espacio geogrfico determinado en la
perspectiva del logro de objetivos sociales.

13

En resumen podemos sealar tres aspectos relevantes de la importancia

del derecho municipal:
a.-Est vinculada al significado que el municipio tiene en la vida de cada
pas y de la comunidad local, dentro de cuyos contornos se realiza
nuestra existencia, da origen a mltiples relaciones intersubjetivas de
tales relaciones y de las necesidades que generan, derivan los rganos y
servicios que se encargan de esa gran variedad de problemas lmites y
prximos que forman la textura de la vida cotidiana como los de
alimentacin, salud, higiene, vivienda, transporte, seguridad pblica,
asistencia social, educacin, cultura, moralidad, recreacin, etc; cuya
solucin corresponde al municipio.
b.-Aparte de sus funciones propias del municipio realiza otras delegadas
por el Estado; y en orden al desarrollo elabora sus programas para
integrarlos dentro de los programas regionales con miras a su ulterior
coordinacin dentro de la planificacin familiar de aqu se desprende la
especial importancia del municipio por los pases en va de desarrollo,
admitimos la opinin del economista Lewis, para

quien una de las

razones que impide el progreso de tales pases es la carencia de

gobiernos locales autnomos y eficientes que tengan como misin
atender los servicios comunales. Si tales pases desean alcanzar su
desarrollo econmico a escrito el economista citado Ser preciso
primeramente cambiar la estructura del gobierno para dotar a los
municipios y distritos rurales de autonoma. En el orden poltico, los
municipios constituyen la fuente y la ms firme defensa de la
democracia de un pas.

14

c.-El gobierno local debe estar proyectado para satisfacer tres requisitos
fundamentales de la democracia: Participacin ciudadana, vigilancia
social y transparencia en el manejo de la cosa pblica.

Relaciones del Derecho Municipal con otras ciencias del derecho

1.- Con el Derecho Pblico.- Entre las disciplinas que constituye el
derecho pblico; existe una intima relacin que estudia y en el bien
comn que es su objetivo inmediato y apropiado.
1.1.- Derecho Poltico.-

Los vnculos que se dan entre el derecho

poltico y el derecho municipal son estrechos, ya que tratan de dos

sociedades unidas entre si, como son el Estado y el Municipio. Los
elementos de tales sociedades son los mismos, sus formas de
gobierno guardan onda relacin y existe determinada coincidencia en
cuanto a sus objetivos. En efecto los vecinos que constituyen la
comunidad local son ciudadanos de un Estado o extranjeros
domiciliados; en el territorio de municipio se halla dentro del territorio
de ese Estado y las autoridades de una y del otro persiguen en ltima
instancia aunque los campos diferentes resalta el bienestar del
hombre, adems la organizacin de los sistemas del gobierno del
Estado y del municipio se inspiran en las mismas tendencias y su
accin poltica trata de alcanzar los mismos fines.
1.2.- Derecho Constitucional.- Tiene como propsito el estudio de
la constitucin positiva de un Estado en la que se hallan contenidas
entre otras reglas organizadas del municipio y preceptos que regulan
su funcionamiento. La actual Constitucin en el capitulo XIV del Ttulo
IV norma la descentralizacin, los gobiernos locales y regionales y
trata de los municipios en sus artculos 194 al 199.
1.3.- Derecho Administrativo.- Ha sido definido como el estudio
de los preceptos que rigen la actividad de los agentes pblicos
15

orientados hacia la realizacin de los servicios de dicha ndole. Las

reglas que norman la organizacin da los servicios pblicos de los
actos

los

contratos

administrativos

de

los

agentes

de

la

administracin de la responsabilidad del ente pblico en su funcin

especfica

del domicilio

pblico

y del poder

del polica

que

corresponden al derecho administrativo, se aplican dentro de su

modernidad propia derivada de la naturaleza de su objeto en el orden
municipal.
RELACIN DEL DERECHO MUNICIPAL CON OTRAS DISCIPLINAS
Sin perjuicio de lo sealado anteriormente; la Dra Carmona Romay,
vincul a la ciencia del gobierno municipal con ciencias auxiliares y
ciencias relacionadas. Las primeras, que le prestan sus primeros
principios, son:
1) La sociologa.
2) Las ciencias polticas:
a) Historia de las instituciones polticas.
b) Teora general del Estado.
c) Ciencia del gobierno.
d) Ciencia de la administracin.
3) Las ciencias jurdicas:
a) Derecho constitucional.
b) Derecho administrativo.
c) Derecho municipal.
d) Derecho tributario.

16

e) Derecho civil.
f) Derecho penal.
g) Derecho procesal.
h) Derecho mercantil.
4) Administracin pblica y administracin municipal.
5) Economa poltica.
6) Urbanismo.
7) Estadstica.
8) Higiene pblica.
Las segundas, designadas ciencias relacionadas porque le prestan
datos y noticias, son:
1) Historia de las ideas polticas.
2) Historia general.
3) Derecho internacional (pblico y privado).
4) Geografa, etctera.
Otro autor, Salvador Dana Montao, seala las siguientes relaciones
del derecho municipal:

en primer lugar, con las dems ramas del derecho, y en particular

con las de derecho pblico;

en segundo lugar, con la sociologa, que es la ciencia social

general,

y otras ciencias de carcter especulativo, fsico-naturales, como

la psicologa aplicada y la antropologa aplicada y las ciencias
17

descriptivas, como la historia (general e institucional, o poltica), la

geografa y la historia de las doctrinas polticas, y tambin con
algunas

artes

liberales,

como

la

medicina,

la

higiene,

la

administracin pblica, etctera, y estticas, como la arquitectura,

etctera.

Destaca

especialmente

las

vinculaciones

con

la

sociologa, la historia, la economa y, sobre todo, la poltica, ya que

el derecho municipal utiliza el mtodo de esta ciencia.
Relaciones con el derecho poltico, constitucional, administrativo y
financiero, consideramos que cabe mencionar especficamente, por ser
ms estrechos y prximos, las que tienen lugar con el derecho poltico,
derecho constitucional, derecho administrativo y derecho financiero. El
derecho poltico brinda su mtodo y sus estudios sobre teora del Estado,
rgimen poltico, descentralizacin, participacin poltica, etctera, de
aplicacin en la teora del municipio, la democracia local, la posicin del
municipio en el Estado, etctera.
El derecho constitucional establece los principios fundamentales del
rgimen municipal y de la organizacin poltica y administrativa del pas,
lo que resulta bsico para el derecho municipal.
El derecho administrativo ofrece su amplia temtica para el estudio del
municipio como administracin local, que tiene entre sus clsicas
funciones la de prestar servicios pblicos, ejercitar poder de polica, ser
titular de dominio pblico, realizar contratos administrativos, etctera, y
que revelan la importancia de estas relaciones. Adems, una rama del
derecho

administrativo,

el

derecho

urbanstico,

ha

alcanzado

extraordinaria dimensin, mostrando la interdependencia de estas

disciplinas. El derecho financiero, con su trada de gasto pblico, recurso
pblico y presupuesto, mantiene vigoroso nexo con el derecho municipal
en los aspectos relativos a las finanzas locales.
AUTONOMA CIENTFICA Y DICCTICA DEL DERECHO MUNICIPAL
18

El derecho municipal es una rama cientficamente autnoma dentro del

derecho pblico poltico; y posee problemas propios, los problemas del
urbanismo,

que

lo

diferencian

ontolgicamente

del

derecho

constitucional y del derecho administrativo. Aceptar la existencia de un

derecho municipal ontolgicamente catalogado como un breve captulo
del derecho administrativo, implica aceptar municipios que se definen
automticamente como simples oficinas burocrticas de los gobiernos
provinciales y territoriales. En cambio, afirmar la existencia de un
derecho municipal poltico, con autonoma cientfica propia y dotado de
un

contenido

ontolgicamente

diferencial

frente

al

derecho

constitucional y al derecho administrativo, importa afirmar que las

municipalidades se definen ostensiblemente como poderes de Estado,
dotados de autonoma poltica, o sea, como repblicas representativas.
La discusin sobre la ontologa del derecho municipal no es una sutileza
doctrinaria,

sino

el

planteo

cientfico

de

un

problema

real

de

consecuencias prcticas evidentes.

Interesa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal
como

rama

autnoma

dentro

de

la

disciplina

jurdica.

Doctrinariamente se acepta ya la existencia de problemas cuyo

planteamiento mira slo a la necesidad de satisfacer exigencias nacidas
en el ncleo urbano que, grande o pequeo, presenta modalidades
propias, vale decir, susceptibles de estudiarse con arreglo a conceptos
especficos, tanto en su contenido como en la forma de enunciarse. 19
El derecho municipal aparece ya en el clan y se afirma en la ciudadEstado, que precede a la formacin de los reinos y naciones. En un
comienzo, todas las instituciones polticas, jurdicas y administrativas
son esencialmente locales. La nica institucin de derecho pblico que
existe desde los albores de la civilizacin y que subsiste y subsistir
siempre, es la del gobierno comunal. El derecho municipal es al
derecho pblico lo que la familia y la propiedad son a las instituciones de
19

derecho privado. El derecho municipal es la piedra angular de todo el

derecho pblico. Los derechos polticos y las libertades cvicas nacieron
en las comunas.
Y ms adelante agregaba:
En el derecho municipal existe, como expresamos ms adelante, una
parte que se refiere a normas administrativas, con especialidad a
servicios pblicos y organizacin financiera, que son comunes a la
organizacin administrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay
otra ms inmutable, que tiene sus races en el pasado y que es anterior
al Estado mismo, en sus actuales formas de estructuracin. EL profesor
Van der Berg, de Holanda, seala que el derecho municipal es una
disciplina integrada por contribuciones de otras varias ciencias, una
amalgama de disciplinas, pero siempre distinta de las ramas del
derecho pblico que generalmente se estudian en los institutos
superiores (derecho administrativo, derecho constitucional, etctera).

Objeto
Nadie puede desconocer la importancia del tributo de estas otras ramas
para el derecho municipal; pero, reiteramos, la nica manera racional y
sistemtica de conocer al municipio es mediante una disciplina que lo
comprenda integralmente, bajo el punto de vista jurdico. Pinsese, para
corroborar este aserto, que el municipio puede ser analizado desde otras
muchas ciencias, que no son jurdicas. Por estas razones nos unimos a
los municipalistas que exaltaron la autonoma cientfica del derecho
municipal, y expresamos nuestra discrepancia con quienes trataron y
tratan de convertir a la materia en un captulo de otra disciplina de
derecho pblico.

20

Creemos que el derecho municipal, partiendo de la base sociolgica y

del anlisis histrico de la institucin comunal, debe abarcar el derecho
municipal poltico (que estudia la teora del municipio), el derecho
municipal constitucional (referido a las estructuras gubernativas
locales), el derecho municipal administrativo (que investiga al
municipio

como

administracin

local)

el

derecho

municipal

financiero(que analiza las finanzas locales), o sea, las distintas partes

del derecho municipal donde se aplican los principios de estas ciencias.
Slo de tal modo se puede aspirar a desenvolver en plenitud la honda y
compleja temtica municipal, asimismo enriquecida con los aportes del
derecho municipal comparado.
Mtodo
No se puede prescindir, pues, de enfoques histricos, sociolgicos y
polticos, que son fundamentales para conocer la realidad del municipio,
ms all de lo que disponen las normas jurdicas.
Es cierto que el esquema bsico, el punto de partida, son las
instituciones tal cual aparecen legisladas en los textos constitucionales.
Pero no se trata de llegar a ellas con criterios dogmticos, propios del
positivismo jurdico, que solamente atienden a los elementos formales o
tericos. Si no se abandona ese dogmatismo tradicional no ser posible
lograr una comprensin fecunda de los problemas constitucionales, pues
muchos de los esquemas estrictamente jurdicos descritos en la
Constitucin, slo se los interpreta cabalmente si se tienen presentes los
condicionamientos histrico-sociales que una vez influyeron sobre el
legislador para

que los impusiera; ni menos podra

darse una

interpretacin que, recogiendo las realidades vivas del presente, permita

conferirles un enfoque vivificante a institutos creados en otra poca,
pero que an la comunidad mantiene como vlidos.

21

De otra parte, hay instituciones jurdicas que han perdido todo arraigo
en la vida y en los hbitos de los pueblos. Por ello es importante superar
el criterio clsico, ya que de otro modo corremos el riesgo de hablar de
cosas en cierto modo abstractas, que carecen de vigor y vitalidad,
porque la realidad transita por otras sendas.
Una posicin metodolgica como la asumida aqu, tiene que ver con el
reconocimiento de que asistimos a una poca de cambio histrico, en la
cual

nos

hallamos

irremediablemente

inmersos.

Los

cambios

socioeconmicos, polticos y culturales hacen su impacto, en primer

lugar y en forma bastante inmediata, en el mbito constitucional, cuyo
soporte y hbitat son las estructuras polticas
Trtase de una ptica realista que es la hoy imperante en el estudio
del derecho pblico. Siendo el derecho municipal parte incuestionable
del derecho pblico, resulta de aplicacin este criterio metodolgico, que
adems encuentra fundamento en la propia ontologa del orden jurdico,
conformado por normas, hechos y valores, segn lo destaca la teora
tridimensionalista.
Autonoma didctica
Los municipalistas, en cambio, han tratado de establecer la autonoma
didctica

del

Actualmente

derecho
existen

municipal,

ctedras

de

logrndolo
derecho

en

pocos

municipal

casos.
Local

Government Law) en los programas de las facultades de derecho de las

universidades de Alabama, Berkeley (California), Georgia, Harvard,
Idaho,

Kansas

Wyoming,

entre

otras

casas

de

estudio

estadounidenses, como cursos electivos en los aos superiores de la

carrera.
Amrica

siempre

tuvo

conciencia

municipalista,

manifestada

en

conferencias de abogados y congresos interamericanos de municipios,

22

que constituyen importantsimos cuerpos de doctrina, donde sugiri la

creacin de ctedras de derecho municipal. Cabe mencionar en tal
sentido la III, IV y V Conferencia de la Federacin Interamericana de
Abogados, el IV Congreso Histrico Municipal Americano y la III y IV
Reunin Interamericana de Municipios. En posicin concordante con esta
tendencia se expidi el VII Congreso Interamericano de Municipios,
celebrado en Ro de Janeiro en 1958. Las recomendaciones adoptadas
fueron redactadas por el relator, doctor Dana Montao, y haban sido
aprobadas previamente por el Primer Seminario Interamericano de
Estudios Municipales, organizado por la Escuela de Sociologa y Poltica
de la Universidad de San Pablo.
Ellas expresan:
Primero:

recomendar

las

universidades

del

continente

la

intensificacin de los estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en

su triple aspecto sociolgico, jurdico y poltico, estableciendo ctedras
de Sociologa Municipal, de Derecho Municipal y de Gobierno Municipal,
sin perjuicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal
Comparado, teniendo en cuenta la importancia que tiene el municipio
para la vida individual, familiar y estatal; segundo: propiciar la
autonoma

cientfica

del

llamado

Derecho

Municipal,

dada

la

importancia adquirida por su objeto propio, como medio de promover la

investigacin y la enseanza de los problemas municipales y de
desarrollar el espritu de autonoma comunal; tercero: recomendar a los
municipios de Amrica el fomento de la investigacin y de la enseanza
de la ciencia municipal, en su triple aspecto sociolgico, jurdico y
poltico, instituyendo centros de estudios, bibliotecas especializadas,
institutos docentes de investigaciones, bolsas y premios para los
estudios municipales.
Y con respecto al asesoramiento:
23

... que se estimule por todos los medios y especialmente por el

asesoramiento indispensable de los tcnicos, la colaboracin del
derecho municipal cientfico en la elaboracin de las normas legales,
incluyendo como asesores de los legisladores a especialistas del derecho
municipal y estableciendo legalmente los estudios, informaciones
previas, dictmenes y consultas, cuando fuera el caso, y adems
expedientes de la moderna tcnica legislativa, a fin de que la
reglamentacin de carcter general sobre la materia municipal, asegure
su legalidad, su acierto y la oportunidad de las normas que contenga.
Otras modalidades que deben ser utilizadas para estos objetivos son: la
realizacin

de

congresos,

seminarios,

cursos

ateneos

la

intensificacin de las relaciones intermunicipales. Asimismo, municipios

y sus federaciones o confederaciones deben vincularse a similares de
otros pases y a entidades de la importancia de la Organizacin
Iberoamericana

de

Cooperacin

Intermunicipal

(OICI) o

la

Unin

Internacional de Autoridades Locales (IULA). Se trata, finalmente, de

exaltar el municipalismo como medio de unin y fraternidad entre los
pueblos y ciudades del mundo.
Polmica interna a la Autonoma del Derecho Municipal
Es preciso delimitar previamente el sentido del debate sobre la llamada
autonoma del derecho municipal a fin de comprender su verdadero
alcance.
Cuando se discute sobre la autonoma del derecho municipal no se hace
referencia al derecho municipal objetivo, considerado como el conjunto
de todas las normas jurdicas atinentes al municipio sino a la disciplina
del derecho municipal que tiene como propsitos el estudio de ese
derecho municipal objetivo.
De modo semejante conviene aclarar que el vocablo autonoma cuando
es objeto de este problema reviste una certificacin lata, no conviene la
idea de autorregulacin que sera inadecuada en cuanto se refiere a un
24

estudio cientfico sino la delimitacin de un contenido problemtico

propio

conjunto

de

conocimientos

organizados

como

mbito

independiente.
Segn Bielsa: El derecho municipal no trata de normas especficas que
constituyen

un

derecho

autnomo

con

caracteres

propios

diferenciales, sino de principios generales como a lo sumo como

modalidades determinadas por la aplicacin especial a un organismo
esencialmente

administrativo,

ms

bien

autrquico,

no

siempre

autnomo.
El profesor Greca: En su valiosa obra Derecho y Ciencia de la
Administracin Municipal expresa que el derecho municipal constituye
con el derecho administrativo del que es en realidad una parte
especializada, un derecho vivo, que actualiza el porvenir y cuyo vigoroso
impulso llevar a la sociedad a realizaciones hoy imposibles de prever.
Sostienen la tesis autonomista entre otras destacados municipalistas
como Korn Villafae y Dana Montao. Segn Korn Villafae es una rama
cientficamente autnoma del derecho pblico poltico con accin
pblica que estudia los problemas polticos jurdicos y sociales del
urbanismo,

que

guarda

estrecho

contacto

con

el

derecho

administrativo, con el derecho impositivo, con el derecho rural, con la

historia institucional y la ciencia del urbanismo, Dana Montao seala
que el derecho municipal tiene como objeto propio el estudio del
derecho municipal y que este, as como la administracin municipal son
de distinta naturaleza que el gobierno y la administracin del Estado.
De las opiniones expuestas se desprende que la actitud negativa frente
a la autonoma de la disciplina jurdica denominada derecho municipal,
deriva

del

perjuicio

injustificado

que

indica

su

propsito

la

investigacin y al estudio de carcter administrativo y procedimiento de

la misma ndole, con exclusin de los dems temas bosquejados antes
que deben ser comprendidas en su contenido.

25

Dentro de este orden de ideas el I seminario Inter americano de estudios

municipales que en noviembre de 1958 antecedi a Sao Pablo Brasil.
Al

sptimo

congreso

interamericano

de

municipios,

proclam

el

reconocimiento de la autonoma cientfica del derecho municipal y

recomend a las universidades que no las tuvieran la creacin de
ctedras para la enseanza e investigacin de dicha disciplina. La
ctedra de derecho municipal fue creada en 1906 en la U. De la Habana,
en 1910 en la U. De Madrid. En las U. Argentinas comprende 2
asignaturas que se refiere al ordenamiento nacional y al derecho
comparado. En el Per Facultad de derecho de la U.N.M.S.M. de Lima a
peticin del doctor MARIO ALZAMORA VALDEZ, se acord en 1962 la
creacin de dicha ctedra, ello fue seguido por otras universidades.
MARCO LEGAL MUNICIPAL PERUANO
Por: DOMINGO GARCA BELAUNDE
()
6. UBICACIN DEL MUNICIPIO DENTRO DEL
-ESTADO MODERNO
Como se ha sealado, el municipio tuvo histricamente un papel
fundamental en la consolidacin de la democracia y en el nacimiento de
las nuevas repblicas, as como en su desarrollo posterior. Pero al
cumplir tan importante rol histrico, ha perdido gran parte de su
protagonismo. En la Edad Media y en pocas posteriores, los municipios
se mantenan inclumes, muchas veces frente al poder central, el cual
tena que respetar, a veces, sus derechos y prerrogativas. Todo esto ha
cambiado radicalmente. Hoy en da el municipio se ha articulado dentro
del aparato del Estado, cumpliendo sus propios fines pero adems con
serias limitaciones, pues debe andar dentro de los carriles que le fija el
Estado y no los propios que l quiera darse. Esto es, el municipio actual
ya no decide solo su destino: lo hace dentro de las pautas dadas por el
26

Estado, con libertad de movimiento y con fines propios, pero dentro de

un cuadrante determinado. Y esto, sin contar con la aparicin en Europa
en la llamada desmunicipalizacin, cuya problemtica es distinta y
requiere un tratamiento aparte.
Pero esta no ha sido la nica limitacin que ha tenido el municipio al
ingresar al siglo XIX y an ms, en el siglo XX. Y es que, fortalecido el
Estado moderno y existente el municipio como una realidad social e
histrica, ambos entre s se encuentran muy alejados para hacer las
coordinaciones del caso. En la Edad Media los municipios iban por un
lado y los reinos podan ir por otro, pero esto no es posible en los
Estados modernos. Entonces surge la necesidad de la coordinacin entre
el Estado y los municipios, y para ello se crean rganos intermedios.
Estos son las provincias, los departamentos, las regiones, las comarcas,
etc., o cualquiera que sea el nombre que quiera drseles. As tendramos
la siguiente pirmide: en el vrtice ubicamos el Estado; al medio la
regin, departamento o comunidad autnoma, y en la base, el
municipio.

La

forma

como

cada

uno

de

estos

estamentos

se

desenvuelve, depende, por cierto, de cada situacin y de la legislacin

existente.
7.- EL MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIN DE 1979
La Constitucin de 1979 es la primera Constitucin moderna del siglo XX
y la que representa una innovacin con respecto a las que la
precedieron. El modelo constitucional peruano, fraguado en los primeros
aos de la Repblica, se condens, por as decirlo, en la Carta de 1828,
cuyas lneas matrices se mantuvieron durante ms de cien aos, hasta
que fue cambiada totalmente por la Constitucin de 1979, que
represent una ruptura frontal con el constitucionalismo anterior, ya
que: a) adopt una nueva estructura formal, b) moderniz

su

terminologa, c) replante el problema de los derechos humanos,

27

d)introdujo nuevas figuras constitucionales autnomas, tales como el

Ministerio Pblico, el Tribunal de Garantas Constitucionales, el Consejo
Nacional de la Magistratura, etc. e) replante la estructura clsica del
poder y su distribucin, tal como la estructura del Parlamento, f) dise
una nueva distribucin territorial del Estado, incluyendo con precisin las
competencias de los municipios, etc. Cabe sealar que esta tendencia
inaugurada en la Constitucin de 1979, se mantiene en la actualidad, si
bien es cierto que la vigente Carta de 1993 trae algunas novedades y
sobre todo un perfil ideolgico poltico ms definido, acorde con los
tiempos.
Pues bien, en la Carta de 1979 se establece dentro del ttulo dedicado a
la Descentralizacin, a los gobiernos locales y a los gobiernos regionales.
El artculo 252 seala que las municipalidades son los rganos de
gobierno local y tienen autonoma econmica y administrativa en los
asuntos de su competencia, precisando que habr consejos municipales
provinciales, distritales y dems que se establezcan, conforme a ley.
En cuanto a sus competencias, al artculo 254 indic las siguientes:
i) Acordar su rgimen de organizacin interior.
ii) Votar su presupuesto.
iii) Administrar sus bienes y rentas.
iv) Crear, modificar o suprimir sus contribuciones, arbitrios y
derechos.
v) Regular el transporte colectivo, la circulacin y el trnsito.
vi) Organizar, reglamentar y administrar los servicios
pblicos locales.
vii) Contratar con otras entidades pblicas o privadas,
preferentemente locales, la atencin de los servicios que no
administran directamente.
viii) Planificar el desarrollo de sus circunscripciones y
ejecutar los planes correspondientes, y
28

ix) Las dems atribuciones inherentes a su funcin, de

acuerdo a ley.
Por su lado, el artculo 255 estableci algunas prerrogativas especiales
para las municipalidades provinciales y en exclusiva para stas.
Finalmente, el artculo 258 previ la existencia de una Ley Orgnica de
Municipalidades.

8. EL MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIN DE 1993.

El captulo dedicado a la Descentralizacin en la vigente Constitucin, al
igual que su predecesora, est dedicado a las regiones y
municipalidades. Las regiones se enuncian como proyecto y en forma
vaga.
En cuanto a las municipalidades, es parecida a la anterior Constitucin,
ya que les asigna las siguientes competencias (art.195):
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
vii)

viii)
ix)
x)

Aprobar su organizacin interna y su presupuesto.

Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado
con las municipalidades y la sociedad civil.
Administrar sus bienes y rentas.
Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos
sobre los servicios de su responsabilidad.
Promover el desarrollo socioeconmico regional y ejecutar
los planes y programas correspondientes.
Dictar las normas inherentes a la gestin regional.
Promover y regular actividades y/o servicios en materia de
agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio,
turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones,
educacin, salud y medio ambiente, conforme a ley.
Fomentar la competitividad, las inversiones y el
financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de
infraestructura de alcance e impacto regional.
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su
competencia.
Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin,
conforme a ley.

MARCO LEGAL MUNICIPAL PERUANO

Constitucin de 1979
29

Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N. 23853 (1984)

Constitucin de 1993.

Ley Orgnica de municipalidades, Ley N. 27972 (2003).

JERARQUA DE LAS NORMAS JURDICAS EN EL SISTEMA PERUANO

Constitucin.

Leyes.

Decretos legislativos.

Decretos Supremos.

Otras.

30