POTENCIALIDADES E LIMITES DO ARRANJO JURDICO-INSTITICIONAL DO

PROGRAMA BOLSA FAMLIA

POTENTIAL AND LIMITS OF THE LEGAL AND INSTUTIONAL ARRANGEMENT
FAMILY GRANT PROGRAM
Taciana Mara Corra Maia*
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo analisar as potencialidades e limites do Programa Bolsa
Famlia.Parte-se do estudo da estrutura normativa do programa destacando o papel do Direito
na sua institucionalizao e operacionalizao, abordando a sustentabilidade de suas
finalidades, seus efeitos diretos e indiretos, e suas deficincias.Prope-se a defender que o
arranjo jurdico-institucional do Programa Bolsa Famlia trata-se de uma poltica de Estado
capaz de promover uma conexo entre reduo da pobreza e desigualdade com
desenvolvimento econmico. Representa, dessa forma, muito mais do que um simples
instrumento assistencialista, apresentando-se como um verdadeiro instrumento de
emancipao dos beneficirios.
Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia. Polticas Pblicas. Estado Democrtico de Direito.
ABSTRACT
This study aims to analyze the potential and limits of the Family Grant Program. Part from the
study of normative structure of the program highlighting the role of law in its
institutionalization and operationalization, addressing the sustainability of its purposes, its
direct effects and indirect, and its disabilities. It is proposed to defend the legal and
institutional arrangement Family Grant Program it is a state policy can promote a connection
between poverty reduction and inequality with economic development. Is thus much more
than a simple welfare instrument, presenting itself as a genuine instrument for the
empowerment of beneficiaries.
** Procuradora da Fazenda Nacional. Mestre em Direito Pblico pela Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais. Doutoranda em Direito do Estado pela
Universidade de So Paulo. Professora substituta na UFGD.

Keywords: Family Grant Program. Public Policies. Democratic Rule of Law.

1 Introduo
A consolidao do Estado Democrtico de Direito perpassa

pela

existncia

autnoma dos indivduos que o compem, a qual necessita de condies tanto formais como
materiais para sua promoo. A efetiva participao na direo dos desgnios do Estado exige
a considerao de todos os indivduos integrantes de determinada sociedade, como livres e
iguais, no apenas no plano formal, mas substancial.
Em busca da concretizao do desafio do pleno desenvolvimento democrtico, o
paradigma de Estado plasmado na Constituio de 1988, traz um conjunto de tarefas que
visam superar as diferenas sociais e, de maneira ainda mais enftica, a excluso.
As polticas pblicas apresentam-se como arranjos institucionais capazes de
promover a promessa constitucional da incluso social

realizada pelo Estado e pela

sociedade.
Nesse contexto, prope-se estudar as potencialidades e limites da estrutura normativa
do Programa Bolsa Famlia (PBF), destacando o papel do direito em sua institucionalizao e
operacionalizao.
A pesquisa que se prope pertence a vertente jurdico-teorica, por se basear em
aspectos conceituais, ideologicos e doutrinrios no que atine ao Programa Bolsa Famlia. Por
conseguinte, a pesquisa segue o tipo metodologico chamado jurdico-exploratorio, atraves da
anlise e decomposio dos institutos em questo em seus diversos aspectos, e tambem o tipo
jurdico-propositivo, uma vez que parte-se do questionamento das diversas concepes
doutrinrias existentes, com o intuito de deduzir das expresses a sua essencialidade.
De acordo com as tecnicas de anlise de contedo, afirma-se que trata de uma
pesquisa teorica, de modo que o procedimento adotado para que se compreenda o tema e a
anlise da legislao ptria, do contedo de textos doutrinrios especializados, nacionais e
estrangeiros, de artigos em periodicos, seminrios e outros.
2 Polticas pblicas, Estado e Direito
As polticas pblicas podem ser entendidas como "programas de ao governamental
visando coordenar os meios a disposio do Estado e as atividades, para realizao de
objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados"1. Tratam-se, dessa forma, do
1BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002, p.339.

Estado em ao, sendo, no dizer de Charles-Albert Morand, co-substanciais 2; razo pela qual,
"cada modelo estatal produzir seu modelo proprio de polticas pblicas, considerando a
dinmica do governo, sua relao com a sociedade e a capacidade desta em organizar-se para
fiscalizar e cobrar a execuo de direitos"3.
Por sua vez, tendo em vista que as expresses da atuao governamental
correspondem, em regra, a formas definidas e disciplinadas pelo Direito, esse apresenta-se, a
princpio, como meio para o estabelecimento dos objetivos estatais.Os papeis e tarefas do
Direito em polticas pblicas, contudo, ultrapassam o vies instrumental, pois alem de apontar
os fins e situ-las no ordenamento, criam condies de participao, oferecem meios e
estruturam arranjos complexos em prol da efetividade.Nesse sentido, Diogo R. Coutinho 4
assevera que o papel do Direito em relao as polticas pblicas no se resume ao seu
elemento constitutivo.Alem de diretriz normativa, o autor entende o Direito como parte da
dimenso institucional das polticas pblicas, ao estruturar seu funcionamento, regular seus
procedimentos

e se encarregar da viabilizao da articulao entre atores direta e

indiretamente ligados a tais polticas. Ressalta, tambem, que o direito permite a calibragem e a
auto-correo das polticas pblicas; podendo prov-las, ainda, de mecanismos de
deliberao, participao, consulta, colaborao, promovendo participao e prestao de
contas.
Inflexes no padro clssico das polticas sociais brasileiras se fazem sentir a partir
de meados da decada de 1980, no contexto de redemocratizao do pas. E nesse momento
que ganham flego as crticas ao carter altamente centralizado, burocratizado, fragmentado,
privativista, excludente e de baixas eficcia e eficincia social que tem marcado as
intervenes pblicas neste campo.
A Constituio Federal de 1988, ao instituir o Estado Democrtico de Direito,
arrolou entre seus fundamentos nucleares a dignidade da pessoa humana e a cidadania, e entre
seus objetivos a erradicao da pobreza, da marginalizao e das desigualdades sociais.

2MORAND, Charles-Albert, Le droit no-moderne des politiques publiques. Paris:LGDJ, 1999, p. 72

3 CHRISPIANO, lvaro.Binculo ou luneta: Os conceitos de poltica pblica e ideologia e
seus impactos na educao. Revista Brasileira de Poltica e Administrao da
Educao.Rio Grande do Sul, v. 21, n. 1/2, p.61-90, jan./dez. 2005, p.66.

4COUTINHO, Diogo.O direito nas polticas pblicas.Disponvel em:

http://www.
cebrap.org.br/v2/files/upload/biblioteca_virtual/item_766/14_05_12_16O_direito_nas_politi
cas_publicas_FINAL.pdf. Acesso em: 04 jul. 2014.

Consagrou, conforme observado por Draibe5 uma reordenao no sistema de

polticas

pblicas sociais, pautada pela descentralizao, participao social e uma maior interveno
estatal complementada pelo setor privado, em busca da concretizao dos direitos sociais.
A elevao da pobreza como problema nacional e a configurao da assistncia
social como um direito pelo texto constitucional, imps a construo de um conjunto de
aes governamentais, capazes de levar os cidados para uma instncia de autonomizao, na
qual eles possam acontecer como cidados, com-os-outros-cidados e na sociedade
democrtica.
E no esteio desse processo que se verifica, a partir de 1991, uma profuso de
experincias de implementao de programas de transferncia condicionada de renda
dirigidos a populao pobre.
Diante da constatao de vulnerabilidade social, busca-se dessa forma, oferecer
cobertura a populao pobre, em idade ativa, e principalmente as crianas; rompendo com "a
trajetoria do sistema de proteo social brasileiro criado nos anos 1920, fundamentalmente
voltado para a concesso de benefcios (preferencialmente pela via contributiva) para aqueles
que perderam a capacidade contributiva".6
Parte-se de uma estrategia de incluso social e de desenvolvimento econmico, ou
seja um modelo de desenvolvimento e incluso. A esse respeito,

Snia Maria Draibe 7

esclarece que o pensamento keynesiano captou com preciso o crculo virtuoso com que o
econmico e o social se inscrevem na dinmica do pensamento de crescimento econmico e
desenvolvimento social. E observa que recentemente mais que bases materiais do progresso
social, enfatizam-se as capacidades dos sistemas de polticas social em promover e facilitar o
crescimento econmico, simultaneamente ao desenvolvimento social.

5 DRAIBE, Snia Miriam. A poltica social no perodo FHC e o sistema de proteo social.
Disponvel
em
:
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-20702003000
200004&script=sci_arttext. Acesso em 03 jul. 2014.

6 PAIVA, Lus Henrique ; FALCO, Tiago; BARTHOLO, Letcia.Do bolsa famlia ao Brasil sem miseria: um
resumo do percurso brasileiro recente na busca da superao da pobreza extrema. In: CAMPELLO, Tereza;
NERI, Marcelo Crtes(orgs).Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania.Braslia:Ipea, 2013,
p.27.

7 DRAIBE, Snia Maria.Estado de Bem- Estar, Desenvolvimento Econmico e Cidadania.In: HOCHMAN,

Gilberto; ARRETCHE, Marta; MARQUES, Eduardo.Polticas Pblicas no Brasil. Rio de Janeiro: Fiocruz,
2011, p.29.

Segundo Maria Ozanira da Silva e Silva8, os debates sobre os Programas de

Transferncia de Renda, no Brasil, podem ser divididos em 5 momentos.O primeiro momento
e representado pela incluso do tema na agenda, a partir da apresentao e aprovao, no
Senado Federal, do Projeto de Lei n. 80/1991 do senador petista Eduardo Suplicy propondo o
Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM).O segundo momento ocorre ainda em 1991,
a partir da introduo da ideia de articulao da garantia de uma renda mnima familiar com a
educao. O terceiro momento ocorre em 1995 a partir da implementao do programa
inicialmente em Campinas, Ribeiro Preto e Santos, e em Braslia.O quarto momento iniciase em 2001, penltimo ano do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, j no seu
segundo mandato (1999-2002), mediante expanso dos programas de iniciativa do governo
federal em desenvolvimento e a criao de novos, com destaque ao Bolsa Escola e ao Bolsa
Alimentao.Em 2003 tem incio o quinto momento na historia do desenvolvimento dos
Programas de Transferncia de Renda no Brasil, no mandato do Presidente Luiz Incio Lula
da Silva, com a criao do Programa Bolsa Famlia, o qual tem a misso de unificar os
programas nacionais de transferncia de renda.
No proximo topico, passa-se a analisar os aspectos gerais do Programa Bolsa
Famlia; para em seguida, discorrer sobre suas potencialidades e limites.
3 Estrutura do Programa Bolsa Famlia
3.1 Aspectos preliminares
As estrategias governamentais iniciais de combate a fome e a pobreza foram
marcadas pelo "(...) carter altamente centralizado, burocratizado, fragmentado, privatista,
excludente e de baixa eficcia e eficincia social" 9 . A falta de interao entre os diferentes
setores do governo, entre governo e sociedade e a consequente dificuldade de coordenao
das aes desenvolvidas, associada a baixa cobertura e ao frgil controle social,
demonstravam a incapacidade estatal em promover maiores nveis de
equidade e justia social.
8 Cf. SILVA, Maria Ozanira da Silva e. O Bolsa Famlia: problematizando questes centrais na poltica de
transferncia de renda no Brasil. Disponvel em: http://www
81232007000600006&script=sci_arttext. Acesso em 03 jul. 2014.

.scielo.br/scielo.php?pid=S1413-

9 SENNA, Mnica de Castro Maia; MONNERAT, Gisele Lavinas; Schottz, Vanessa; MAGALHES, Rosana;
BURLANDY, Luciene. Programa bolsa famlia: nova institucionalidade no campo da poltica social brasileira?
Revista Katlysis.Santa Catarina.v.10, n. 1, pp.86-94, 2007, p. 87.

Na tentativa de superar essas debilidades e consolidar uma estrategia nacional de

transferncia condicionada de renda, o governo federal, na gesto do presidente Lula, props,
em outubro de 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF), o qual foi institudo pela Lei n
10.836, de 09 de janeiro de 2004 e regulamentado pelo Decreto n 5.209,
de 17 de setembro de 2004, sendo estruturado por um amplo feixe de
normas de forma direta e indireta. Originou-se da unificao dos
procedimentos de gesto e execuo de aes de transferncia de renda
do Governo Federal, principalmente as do Programa Nacional de Renda
Mnima vinculado Educao (Bolsa Escola), criado pela Lei n 10.219, de
11 de abril de 2001, do Programa Nacional de Acesso Alimentao
(PNAA), criado pela Lei n 10.689, de 13 de junho de 2003, do Programa
Nacional de renda mnima vinculado Sade (Bolsa Alimentao),
institudo pela Medida Provisria n 2.206-1, de 06 de setembro de 2001,
do Programa Auxlio-Gs, institudo pelo Decreto n 4.102, de 24 de janeiro
de 2002, e do Cadastramento nico do Governo Federal, institudo pelo
Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001, revogado pelo Decreto n 6.135,
de 2007.
Desde 2004, o Programa Bolsa Famlia encontra-se vinculado ao ento recem-criado
Ministerio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), mais especificamente a
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) e constitui uma das prioridades do
Governo Federal para a rea social.
O perodo de 2003 a 2004 marca o incio do programa, com
incrementos

de

cobertura

baseados

na

migrao

das

famlias

beneficirias, nas primeiras concesses de benefcios para famlias que

ainda no recebiam transferncia de renda, e na construo do Cadnico.
O perodo seguinte, de 2005 a 2006, foi marcado pela institucionalizao
do papel dos entes federados na gesto do programa, com assinatura de
termos de adeso por todos os municpios brasileiros e a criao do ndice
de Gesto Descentralizada; pela edio de um conjunto de normas sobre
concesso, pagamento e acompanhamento de condicionalidades; e
expanso do nmero de famlias

atendidas pelo programa.No binio

seguinte, foram feitas mudanas no desenho do programa, como por

exemplo, a criao do

Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente

(BVJ).Nesse perodo, tambm,

iniciaram-se os procedimentos peridicos

de averiguao de inconsistncias cadastrais com base em cruzamentos

do Cadnico com outros registros administrativos do governo federal.De
2009 a 2010, ocorreu a expanso da estimativa de seu atendimento para
13 bilhes de famlias; diante da constatao de que a

renda dos

seguimentos mais pobres da populao era alm de baixa, voltil. Outro

avano institucional, desse perodo, foi

a aprovao

do Protocolo de

Gesto Integrada de Benefcios e Servios nos mbito do Sistema nico

de Assistncia Social (SUAS) pela Comisso Intergestores Tripartite da
Assistncia Social. Em 2011, foi lanado o Plano Brasil Sem Misria, com o
objetivo de elevar a renda

e as condies de bem-estar da populao,

especificamente os brasileiros cuja renda familiar de at 70 reais por

pessoa, trazendo novos desafios para o Programa Bolsa Famlia, os quais
foram respondidos com ampliao e reajustamento dos benefcios. Em
2012, o PBF avanou, ainda mais, a partir da insero do Benefcio de
Superao da Extrema Pobreza.10
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate11 fome aponta
trs dimenses do Programa Bolsa Famlia que tem como eixo o combate
pobreza e superao da fome: a) promoo do alvio imediato da pobreza,
por meio da transferncia direta de renda famlia; b) reforo ao exerccio
de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao, por meio de
cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as famlias
consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes; c) coordenao de
programas complementares, que tm por objetivo o desenvolvimento das
famlias, de modo que os beneficirios consigam superar a situao de
vulnerabilidade e pobreza.

10 Cf. PAIVA, Lus Henrique ; FALCO, Tiago; BARTHOLO, Letcia.Do bolsa famlia ao Brasil sem miseria:
um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superao da pobreza extrema. In: CAMPELLO, Tereza;
NERI, Marcelo Crtes(orgs).Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania.Braslia:Ipea, 2013,
p.28-39.

11 BRASIL.Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Bolsa Famlia: agenda de

compromissos da famlia. Disponvel em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/secretaria-nacional-de-renda-decidadania-senarc/cartilhas/bolsa-familia-agenda-de-compromissos-da-familia/bolsa-familia-agenda-decompromissos-da-familia. Acesso em: 03 jun. 2014.

Merece relevo a velocidade de implementao do Programa Bolsa Famlia, retratada

pelos dados de cobertura. Em dezembro de 2003, o Programa atendia 3,6 milhes de famlias,
passando para 6,5 milhes no mesmo ms do ano seguinte e, em dezembro de 2005, atingiu
um total de 8,7 milhes. No incio de 2006, o Programa Bolsa Famlia j atingia a meta
prevista de 11,1 milhes de famlias atendidas. Conforme mensagem presidencial a
respeito do projeto de Lei oramentria anual, em 2014, o programa
dever atender 13,8 milhes de famlias, com recursos da ordem de R$
23,9 bilhes de reais, includos os recursos destinados ao pagamento do
benefcio para superao da pobreza extrema na infncia, montante que
representa 0,5% do PIB12.
No que atine ao custo do Programa Bolsa Famlia, Marcelo Neri,
Fbio Monteiro Vaz e Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza 13
apresentam um estudo realizado pelo Instituto de Pesquisa Aplicada(IPEA),
o qual comprova que a cada R$ 1 (um real) investido, h um aumento de
R$ 1,78 (um real e setenta e oito centavos) no Produto Interno Bruto (PIB).
Afirmam que o Programa Bolsa Famlia o programa de transferncia de
renda condicionada que consegue o maior resultado, em termos de
reduo da pobreza e de retorno economia, com o menor custo ao
governo segundo padres internacionais.
O Programa Bolsa Famlia, em busca de minorar a privao de
renda de famlias pobres no curto prazo, bem como quebrar o ciclo
intergeracional de transmisso da pobreza, estrutura-se em quatro pontos
organizacionais: pblico alvo (foco); condicionalidades; descentralizao
administrativa;

e controle social, os quais passaro a ser abordados a

seguir.
3.2 Aspectos organizacionais
12BRASIL. Ministerio do Planejamento, Oramento e Gesto. Mensagem presidencial: Projeto de Lei
Oramentria de 2014. Disponvel em: http://www.planejamento.gov.br/ secretarias/upload/Arquivos/sof/
ploa2014 /Mensagem_Presidencial_2014.pdf. Acesso em 04 jul. 2014.

13 NERI, Marcelo Crtes; VAZ, Fbio Monteiro; SOUZA, Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza.
Efeitos macroeconmicos do programa bolsa famlia: uma anlise comparativa das transferncias sociais. In:
CAMPELLO, Tereza; NERI, Marcelo Crtes(orgs).Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e
cidadania.Braslia:Ipea, 2013, p.204.

3.2.1 Populao alvo

A

famlia, sob uma acepo ampla, abrangendo todos os

indivduos, no necessariamente parentes, que vivem sobre o mesmo teto

em colaborao para a sobrevivncia, eleita o ncleo social especfico,
sobre o qual devero ser voltadas as aes do Programa Bolsa Famlia.
Num esforo para compreender as razes pelas quais ocorre a
retomada da famlia como prioridade de interveno nas duas ltimas
dcadas, Maria do Carmo Brant Carvalho 14 argumenta que a abordagem
sobre o tema famlia adquire novas especificidades em razo do
reconhecimento de uma inequvoca situao de desemprego estrutural
que afeta a j frgil capacidade das famlias enfrentarem os desafios de
reproduo social de seus membros. Nesse sentido, so grandes as
expectativas

de

se

alcanar

melhores

resultados

partir

da

implementao de programas e polticas que considerem a famlia como

sujeito importante no processo de proteo social. Dissemina-se, ento, a
idia de que os programas sociais tm maior possibilidade de otimizar
recursos quando passam a focar a famlia ao invs do indivduo.
Por sua vez, segundo Snia Maria Draibe 15, o foco na famlia foi a
forma encontrada pelos formuladores das polticas de transferncia
condicionada de renda para atingir seu principal pblico-alvo crianas e
adolescentes e inclu-los em outras polticas, sobretudo a de educao,
tornando pais e responsveis meros intermedirios neste processo.
Conforme o Decreto n. 8232/2014, o Programa Bolsa Famlia
objetiva atender famlias em situao de pobreza e

extrema pobreza,

caracterizada pela renda familiar mensal per capta de at R$ 154,00

(cento e cinquenta e quatro reais) e R$ 77,00 (setenta e sete reais),
respectivamente.
14 CARVALHO, Maria do Carmo Brant. O lugar da famlia na poltica social. In: CARVALHO, Maria do
Carmo Brant (org.). A Famlia Contemporanea em Debate. So Paulo: EDUC/Cortez, 2002, p. 17.

15 DRAIBE, Snia Maria. Bolsa-Escola y Bolsa-Familia. Cadernos de Pesquisa NEPP/ UNICAMP, Campinas,
n76, 2006.

10

Ressalta-se,

ainda,

que

diferentemente

dos

programas

de

transferncia de renda anteriores, que consideravam inelegveis as

famlias sem filhos, gestantes ou nutrizes, o Bolsa Famlia amplia, at certo
ponto, seu escopo de atendimento, ao permitir o acesso desse tipo de
famlia ao Programa. Esse tipo de acesso, ocorre mediante uma
perspectiva restritiva, haja vista que somente permitido quelas famlias
que estiverem em situao de pobreza extrema.
3.2.2 Condicionalidades
As condies ou contrapartidas do Programa Bolsa Famlia esto
previstas, a princpio, no art. 3 da Lei n. 10.836/04, consistindo em exame
pr-natal, acompanhamento nutricional, acompanhamento de sade,
frequncia escolar de 85% com estabelecimento de ensino regular, sem
prejuzo de outras previstas em regulamento. Tratam, dessa forma, de
condicionalidades relacionadas s reas da sade, educao e assistncia
social; que objetivam possibilitar acesso e insero da populao pobre
nos servios sociais bsicos, e ao mesmo tempo, favorecer a interrupo
do ciclo de reproduo da pobreza, configurando assim uma espcie de
"porta de sada" do Programa.
As

famlias

que

estiverem

inadimplentes

com

relao

ao

cumprimento das condicionalidades esto sujeitas a uma srie de

sanes, que vo desde o bloqueio do benefcio por 30 dias at o seu
cancelamento. A legislao, todavia, preserva as famlias de qualquer
sano

quando

ficar

comprovado

que

cumprimento

das

condicionalidades foi prejudicado em razo de problemas relativos oferta

de servios por parte dos municpios.
A principal polmica em torno das condicionalidades do Programa
Bolsa Famlia aparece, por um lado, no reconhecimento de que as mesmas
tm potencial de pressionar a demanda sobre os servios de educao e
sade, o que, de certa forma, pode representar uma oportunidade mpar
para ampliar o acesso de um contingente importante da populao aos
circuitos de oferta de servios sociais. Mas, por outro lado, ao ser exigido o

11

cumprimento de obrigatoriedades como condio para o exerccio de um

direito

social,

os

prprios

princpios

de

cidadania

podem

estar

ameaados.Tal polmica cristalinamente ilustrada por Giselle Lavinas

Monnerat, Mnica de Castro Maia; Vanessa Magalhes Schotzz, Rosana
Magalhes e Luciene Burlandy16:
No entanto, quanto a este debate, preciso, em primeiro lugar, ter
em mente que a contrapartida exigida no se configura em termos
de contribuio financeira tal como no passado meritocrtico de
nossa poltica social. Mas isso, de fato, insuficiente para
descartar a reflexo sobre a pertinncia ou no desta exigncia.
Assim, permanece a questo: a contrapartida uma cobrana
indevida, j que o direito uma prerrogativa dos membros de uma
sociedade? Ou aceitvel, principalmente no caso brasileiro,
porque se trata de envolver as famlias num circuito virtuoso de
direitos e deveres com potencial para ultrapassar o
assistencialismo e fomentar a cultura cvica e garantir o acesso a
uma rede extensa de proteo social?

Acredita-se que, forte no objetivo traado pelos idealizadores do

Programa Bolsa Famlia de incluso social, para alm do debate de
condicionalidade

versus

incondicionalidade

dos

programas

de

transferncia monetria, a efetiva emancipao depende, alm de

acompanhamento social das famlia beneficirias, da aferio continuada
da qualidade da educao pblica diante s exigncias atuais do mercado
de trabalho; bem como da investigao da capacidade dos servios de
sade de absoro do consequente aumento de demanda.
3.2.3 Descentralizao administrativa e intersetorialidade
Diante da constatao de que um dos fatores de baixa efetividade
das anteriores polticas de transferncia de renda concentrava-se na
gesto, o Programa Bolsa Famlia

apresenta como principais ncleos

ordenadores do sistema a descentralizao e a intersetorialidade, a partir

da ao coordenada dos trs nveis de governo e de diversos setores
governamentais e no governamentais. Busca-se evitar a competio
16 MONNERAT, Giselle Lavina; SENNA, Mnica de Castro Maia; SCHOTTZ, Vanessa; MAGALHES,
Rosana; BURLABDY, Luciene. Do direito incondicional a condicionalidade do direito: as contrapartidas do
Programa Bolsa Famlia. Revista Cincia e Sade coletiva. Rio de Janeiro, v. 12, n.6, pp.1453-1462, 2007,
p.1456.

12

entre

os entes federados, mediante um poltica de cooperao , que

conforme o art. 9 da Lei 10.836/2004, tem em mbito local , sua

administrao derradeira.
A respeito dos benefcios da descentralizao, pode ser ressaltado
que provocou um aumento da autonomia da instncias subnacionais de
governo, favoreceu a ampliao dos espaos de participao e a
emergncia de experincias inovadoras em relao aos programas sociais;
alm de possibilitar a constatao de que as desigualdades existentes no
Brasil se refletem tambm em profundas diferenas nas condies
financeiras, polticas e administrativas de Estados e municpios, afetando
sua capacidade de resposta s necessidades da populao e aos novos
papis que lhes so atribudos.17
Em busca da concretizao da gesto compartilhada do Programa
Bolsa Famlia, envolvendo os trs nveis governamentais, foram utilizadas
como estratgias a assinatura de termos de cooperao entre o Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate fome (MDS), Estados e municpios
para a implantao do Programa e a possibilidade de complementao,
por parte dos entes subnacionais, dos recursos financeiros transferidos s
famlias beneficirias; alm de instituio do ndice de Qualidade da
Gesto Descentralizada. O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) varia de
0 a 1 e composto pelas variveis relativas s informaes sobre
frequncia escolar, acompanhamento dos beneficirios nos postos de
sade, cadastramento correto e atualizao cadastral. Cada uma das
quatro variveis representa 25% do IGD. Este ndice pretende estabelecer
um ranking das experincias de implementao do PBF no nvel local,
premiando aquelas bem sucedidas e incentivando a gesto de qualidade
atravs do repasse de recursos financeiros extras para as prefeituras que
alcanarem desempenho acima de 0,4 do ndice.
Por sua vez, a intersetorialidade no Programa Bolsa Famlia
representa certa preocupao em dar um passo adiante no enfrentamento
17 SENNA, Mnica de Castro Maia; MONNERAT, Gisele Lavinas; Schottz, Vanessa; MAGALHES,
Rosana; BURLANDY, Luciene. Programa bolsa famlia: nova institucionalidade no campo da poltica social
brasileira?Revista Katlysis.Santa Catarina.v.10, n. 1, pp.86-94, 2007, p. 91.

13

da fragmentao da interveno do Estado na rea social, mediante a

construo de uma viso integrada dos problemas, para superao de
sobreposio de aes setoriais. Segundo

Rose Marie Inojosa 18 a

potencialidade de uma ao intersetorial est na efetividade de aes

coordenadas e na sinergia entre diferentes setores.Dessa forma, o art. 8
da

Lei n. 10836/04, ao fazer expressamente previso

de um gesto

intersetorial, buscou promover a relao entre atores de diferentes setores

por meio da comunicao, da interao e do compartilhamento de saberes
e poder em torno de metas ou de objetivos comuns,compatibilizando uma
relao de respeito autonomia de cada setor, mas tambm de
interdependncia.
3.2.4 Controle social e participao comunitria
O art. 8 da Lei n. 10.836/2004 faz previso expressa da
participao comunitria e da necessidade de controle social na execuo
e gesto do Programa Bolsa Famlia, em consonncia com os preceitos
constitucionais de democratizao dos recursos pblicos.
Por

sua

vez,

definio

das

instncias

responsveis

pelo

acompanhamento do Programa Bolsa Famlia foi prevista no Decreto n.

5.209/2004 e na Portaria 660/2004; sendo posteriormente detalhado o
controle social mediante a Portaria GM/MDS n. 246/2005, a qual exige que
o municpio tenha instncia de controle social legalmente constituda
como

condio

necessria

para

receber

os

incentivos

financeiros

previstos, inclusive os relativos atualizao do cadastro nico e ao IGD.

J, por meio da Instruo Normativa MDS n. 1/2005, foram detalhados os
procedimentos para a constituio das instncias de controle social no
nvel municipal; a partir da discriminao das funes do poder pblico,
da composio da sociedade civil no conselho, dos critrios para a eleio
de seus membros, alm das atribuies destas instncias.
18 INOJOSA, Rose Marie. Intersetorialidade e a configurao de um novo paradigma
organizacional. Revista de Administrao Publica, Rio de Janeiro, v. 32, n. 2, p. 35-48,
mar./abr de 1998, p.38.

14

Apesar da

institucionalizao do controle social

desafio no s para

apresentar um

Programa Bolsa Famlia, mas para as polticas

pblicas de forma geral, haja vista a fragilidade de mobilizao social e a

pouca tradio democrtica do poder pblico; acredita-se que o aparato
legal busca oferecer maior transparncia ao processo e responsabilizao
dos diferentes atores envolvidos, induzindo aproximado os cidados do
espao pblico.
4. Potencialidades e limites
O Programa Bolsa Famlia alm de promover uma reflexo sobre a
cidadania, provoca uma ponderao a respeito

do " pacto social que

estabelecemos uns com os outros , do tipo de sociedade que queremos

para o futuro".19 Produz, dessa forma, o impacto simblico de estabelecer
um sentimento de pertena a uma sociedade que se solidariza em torno
do pacto; e possibilita a aquisio de certa autonomia e um mnimo de
segurana capaz de permitir o estabelecimento de metas para um futuro
melhor.
Conforme observado por Diogo R. Coutinho 20

o programa no

capaz de, por si s, promover um novo ciclo de desenvolvimento

econmico

ou mesmo ser a nica das polticas sociais brasileiras.

Reconhece, contudo, a contribuio para uma significativa reduo da

desigualdade e da pobreza , principalmente por sua inovao em relao
ao padro de poltica

social no Brasil e, diante, da existncia de um

importante arcabouo jurdico que possibilita organicidade combinao

de uma poltica universal e focalizada.
O Programa Bolsa Famlia destaca-se dos demais

programas de

transferncia de renda da Amrica Latina, em virtude de apresentar os

seguintes elementos distintivos: sua larga escala, seu mecanismo de
19 JUSTO, Carolina Raquel Duarte. Direito a Renda Bsica de Cidadania: um marco na historia brasileira. IUH
Online, So Leopoldo, Unisinos, p.13-16, 2010, p.14.

20 COUTINHO, Diogo R. O direito nas polticas sociais brasileiras: um estudo sobre o Programa Bolsa
Famlia. In: SCHAPIRO, Mrio G.; TRUBEK, David M. (orgs.). Direito e desenvolvimento: um dilogo entre os
Brics. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 117.

15

gesto descentralizado, a utilizao de mecanismos de estmulo ao

desempenho

administrativo dos Municpios que dele participam, seu

papel de poltica social integradora e o fato de poder ser descrito como um

laboratrio natural de inovao.21
No que atine aos efeitos do Programa Bolsa Famlia, Tereza
Campello22 pontua que em virtude de seu desenho adequado e sua
contnua expanso e aprimoramento, provocou reduo da pobreza e da
desigualdade, promoveu a incluso nas polticas pblicas de educao e
sade, reduziu a insegurana alimentar, e fortaleceu a trajetria escolar e
a sade de crianas e adolescentes, aumentando o compromisso destas
polticas com as parcelas mais pobres da populao brasileira.
No que concerne s limitaes apontadas ao Programa, destacase, a discricionariedade do Executivo na definio da condio para
ingresso e no nmero de beneficirios, o baixo valor auferido, o
regramento das condicionalidadesn e dficit de informao e participao
dos beneficirios.
O arcabouo normativo do Programa Bolsa Famlia atribui ao
Poder Executivo a definio do que ser extremamente pobre ou pobre, o
nmero de pessoas atendidas e o valor a ser pago. Essa
discricionariedade

permitida pela normatizao do programa

ampla
gera a

debilidade de ficar refm da concepo poltica do governo eleito, o que

contribui para o reforo da lgica clientelista.Outrossim, a definio
arbitrria de um valor per capta muito baixo tende a impossibilitar a
incluso de famlias que, apesar de situadas em uma faixa de renda acima
do valor definido, encontram-se tambm em situao de pobreza.23
21 COUTINHO, Diogo R. O direito nas polticas sociais brasileiras: um estudo sobre o Programa Bolsa
Famlia. In: SCHAPIRO, Mrio G.; TRUBEK, David M. (orgs.). Direito e desenvolvimento: um dilogo entre os
Brics. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 77.

22 CAMPELLO, Tereza. Uma decada derrubando mitos e superando expectativas.In: CAMPELLO, Tereza;
NERI, Marcelo Crtes(orgs).Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania.Braslia:Ipea, 2013,
p.19.

23 SENNA, Mnica de Castro Maia; MONNERAT, Gisele Lavinas; Schottz, Vanessa; MAGALHES, Rosana;
BURLANDY, Luciene. Programa bolsa famlia: nova institucionalidade no campo da poltica social brasileira?
Revista Katlysis.Santa Catarina.v.10, n. 1, pp.86-94, 2007, p. 93.

16

O valor do benefcio auferido, em que pese repercutir de forma

significativa na formao subjetiva de seus beneficirios, ainda pouco
representativo para a preservao da dignidade nas relaes sociais. No
suficiente amenizar a pobreza, essencial que a violao a direitos
fundamentais seja eliminada.
Por sua vez, o constante questionamento da capacidade dos municpios no
acompanhamento das condicionalidades manifesta a fragilidade da institucionalidade pblica
do Programa Bolsa Famlia nesse ponto. Ademais, apesar da recomendao da adoo de
programas complementares, tais como aqueles voltados a gerao de emprego e renda, cursos
profissionalizantes, micro-credito, compra de produo agrcola familiar, entre outros; estas
aes, no integram o conjunto de condicionalidades imposto ao Bolsa Famlia, fato que
levanta questes sobre o alcance das contrapartidas como estrategia de incluso social, tal
como enunciado em documentos oficiais do programa.24
Outra limitao atine ao grande desconhecimento por parte das famlias
beneficiadas com relao as regras do Programa Bolsa Famlia, o que acaba gerando uma
relao de desconfiana e incompreenso por parte dos beneficiados, gestores e membros de
instncias de controle social. Esse problema gera e, ao mesmo, tempo e agravado pela pouca
participao dos beneficirios na implementao e operacionalizao do programa, que no
reconhecem as instncias de controle social como um locus de participao25.
Dessa forma, a conscientizao do Programa Bolsa Famlia como
uma poltica pblica de afirmao de direitos, perpassa entre outros
obstculos

por

uma

implementao

dialgica,

pautada

por

uma

publicidade efetiva.
5 Concluso

24 MONNERAT, Giselle Lavina; SENNA, Mnica de Castro Maia; SCHOTTZ, Vanessa; MAGALHES,
Rosana; BURLABDY, Luciene. Do direito incondicional a condicionalidade do direito: as contrapartidas do
Programa Bolsa Famlia. Revista Cincia e Sade coletiva. Rio de Janeiro, v. 12, n.6, pp.1453-1462, 2007,
p.1462.

25 MARTINS, Juliane. Anlise crtica da estrutura normativa do Programa Bolsa Famlia.

Disponnel em: http://www.administradores.com.br/ artigos /marketing/analise-critica-daestrutura-normativa-do-programa-bolsa-familia/36563/. Acesso em: 04 jul. 2014.

17

Apos as reflexes adrede tecidas, podem ser destacados os seguintes aspectos a guisa
de concluso:
A Constituio Federal de 1988,

forte nos anseios de transformao de uma

sociedade desigual, elevou a pobreza ao status de problema nacional e a configurou a

assistncia social como um direito, impondo a construo

de um conjunto de aes

governamentais, capazes de levar os cidados para uma instncia de autonomizao, na qual

eles possam acontecer como cidados, com-os-outros-cidados, perante um Estado
Democrtico de Direito.
Diante da constatao de vulnerabilidade social, buscou-se oferecer cobertura a
populao pobre, em idade ativa, e principalmente as crianas; rompendo com a trajetoria
excludente e caritativa do sistema de proteo social brasileiro.
Forte na promessa constitucional da incluso social realizada pelo Estado e pela
sociedade, o Programa Bolsa Famlia objetiva superar as debilidades e consolidar a estrategia
nacional de transferncia condicionada de renda, promovendo uma ruptura na tradio das
polticas sociais brasileiras. Sob o eixo do combate a pobreza e superao da fome, prope
promover o alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de
renda famlia; reforar o exerccio de direitos sociais bsicos nas reas
de sade e educao, por meio de cumprimento das condicionalidades, o
que contribui para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza
entre geraes; coordenar programas complementares, que tm por
objetivo o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios
consigam superar a situao de vulnerabilidade e pobreza.
O Programa Bolsa Famlia firmou-se como principal programa de
transferncia de renda brasileiro e destacou-se dos demais programas de
transferncia de renda

da Amrica Latina, em virtude

de sua larga

escala, sua gesto descentralizada, a utilizao de mecanismos de

estmulo ao desempenho

administrativo dos Municpios que dele

participam e seu papel de poltica social integradora.

A despeito das deficincias

da estrutura do Programa Bolsa

Famlia, e da conscincia de que no capaz de por si s, promover um

novo ciclo de desenvolvimento

econmico;

consolidou-se como uma

poltica de Estado, e tem contribudo de forma significativa

para a

reduo da desigualdade e da pobreza, apresentando-se como um

18

instrumento emancipador que deve ser aperfeioado e ampliado em prol

do reconhecimento social de uma grande parcela da populao brasileira.
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21

SENNA, Mnica de Castro Maia; MONNERAT, Gisele Lavinas; Schottz, Vanessa;

MAGALHES,
institucionalidade

Rosana;
no

BURLANDY,

campo

da

Luciene.

poltica

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