Competncia para julgar ao de

improbidade administrativa

ARNOLDO WALD E GILMAR FERREIRA MENDES

Arnoldo Wald Advogado e Professor catedrtico

de Direito Civil da UERJ.
Gilmar Ferreira Mendes membro do Ministrio
Pblico e Professor de Direito Constitucional da
Universidade de Braslia.
Braslia a. 35 n. 138 abr./jun. 1998

A Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, assim

como a Constituio Federal, dispem sobre a
improbidade administrativa e sobre a competncia de julgar aes que a envolvam, sendo esta
uma matria ensejadora de grande polmica, que
merece ser amplamente discutida.
Cabe registrar, em carter preliminar, a incompetncia dos juzos de primeira instncia para
processar e julgar causas de improbidade administrativa em que sejam rus Ministros de Estado ou membros de Tribunais Superiores, em face
da natureza das sanes aplicveis, que ultrapassam os limites da reparao pecuniria e
podem ir, em tese, at perda da funo pblica.
Admitir a competncia funcional dos juzos
de primeira instncia subverter todo o sistema
jurdico nacional de repartio de competncias.
Deveras, a Lei n 8.429/92, incrustada no
ordenamento jurdico brasileiro, h de ser
entendida como seguindo as regras constitucionais de competncia hierrquica. A no ser
assim, tambm a ao de improbidade prevista
na mencionada lei, contra o Presidente da Repblica, que no encontra expressa previso no
texto do artigo 102 da Constituio Federal,
poderia ser aforada perante o juiz de primeiro
grau de jurisdio que, por sua vez, seria
competente para impor-lhe a sano de perda
do cargo. O absurdo to palmar que nem mereceria outras consideraes.
Cuida-se de indagar se os juzes de primeiro
grau seriam competentes para processar e julgar
ao de improbidade movida contra autoridades
que gozam de prerrogativa de foro em processos
criminais. A simples anlise das conseqncias
jurdicas de semelhante ao j deveria ser suficiente para provocar uma reflexo atenta sobre
a questo, em um sistema constitucional que
assegura aos Ministros de Estado, membros de
213

Tribunais Superiores e ao Tribunal de Contas

da Unio foro especial perante o Supremo Tribunal Federal nos crimes comuns e nos de responsabilidade (art. 102, I, c, da Constituio vigente).
Convm anotar que tal prerrogativa de foro
assegurada no em razo de qualquer suspeio contra o juiz de primeiro grau, mas, fundamentalmente, em decorrncia do significado da
deciso no quadro poltico institucional. Pretende-se no s evitar a utilizao poltica do
processo, como tambm assegurar a absoluta
iseno no julgamento de questes que possam
afetar o pleno exerccio das funes pblicas.
A instituio de uma ao civil para perseguir os casos de improbidade administrativa
coloca, inevitavelmente, a questo a respeito
da competncia para o seu processo e julgamento, tendo em vista especialmente as conseqncias de eventual sentena condenatria
que, nos expressos termos da Constituio, alm
da indisponibilidade dos bens e do ressarcimento ao errio, poder acarretar a perda da
funo pblica e a suspenso dos direitos
polticos do Ru (CF, art. 37, 40). No h dvida
aqui, pois, sobre o realce poltico-institucional
desse instituto.
A simples possibilidade de suspenso de
direitos polticos, ou a perda da funo pblica,
isoladamente consideradas, seriam suficientes
para demonstrar que no se trata de uma ao
qualquer, mas de uma ao civil de forte
contedo penal, com incontestveis aspectos
polticos.
Essa colocao serve pelo menos para
alertar-nos sobre a necessidade de que no se
torne por pacfica a competncia dos juzes de
primeira instncia para processar e julgar, com
base na Lei n 8.429, de 1992, as autoridades
que esto submetidas, em matria penal, competncia originria de Cortes Superiores ou at
mesmo do Supremo Tribunal Federal.
De observar que, enquanto na esfera penal
so raras as penas que implicam a perda da funo ou a restrio temporria de direitos (Cdigo
Penal, art. 47, I, e 92, I), na ao civil de que trata
a Lei n 8.429/92, todas as condenaes implicam
suspenso de direitos polticos por at 10 anos,
alm da perda da funo pblica (Cf. art. 12).
As implicaes da sentena condenatria
em ao civil de improbidade so destacadas
por Cludio Ari Mello, ao anotar que
o condenado por improbidade administrativa ver-se- na indigna posio de nocidado, em face da perda dos direitos
polticos. (Improbidade administrativa
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consideraes sobre a Lei 8.429/92. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia

Poltica, v. 3, n. 11, p. 58, abr./jun. 1995).
evidente, pois, que, tal como anotado pela
doutrina, a sentena condenatria proferida
nessa peculiar ao civil dotada de efeitos
que, em alguns aspectos, superam aqueles atribudos sentena penal condenatria. certo,
pois, que a condenao proferida na ao civil
de que trata o art. 37, 40, da Constituio
poder conter, tambm, efeitos mais gravosos
para o equilbrio jurdico-institucional do que
eventual sentena condenatria de carter penal.
No preciso dizer, tambm, que muitos dos
ilcitos descritos na Lei de Improbidade configuram, igualmente, ilcitos penais, que tambm
podem dar ensejo perda do cargo ou da funo
pblica como efeito da condenao, como fica
evidenciado pelo simples confronto entre o
elenco de atos de improbidade, constante do
art. 90 da Lei n 8.429/92, e os delitos contra a
Administrao praticados por funcionrio
pblico (Cdigo Penal, arts. 312 e seguintes,
especialmente os crimes de peculato, art. 312,
concusso, art. 316, corrupo passiva, art. 317,
prevaricao, art. 319, e advocacia administrativa, art. 321).
Tal coincidncia ressalta a possibilidade de
incongruncias entre as decises na esfera criminal e na ao civil, com srias conseqncias para todo o sistema jurdico. Com efeito,
ser que algum, em s conscincia, consideraria
razovel que, em um sistema constitucional que
consagra a prerrogativa de foro, um Ministro de
Estado, um parlamentar, ou at mesmo o Presidente do Supremo Tribunal Federal pudesse ter
os seus direitos suspensos e decretada a perda
de seu cargo por deciso de um juiz de primeiro
grau? Se essa indagao provoca dificuldades,
como admitir a proliferao de aes civis de
improbidade contra autoridades submetidas
competncia originria de Cortes Superiores
perante juzes de primeiro grau?
A matria no meramente acadmica, pois
consta que j houve um processo no qual um
juiz de primeira instncia intimou o Presidente
do STF a proceder a determinados pagamentos,
sob as pressas da lei, o que evidencia a verdadeira subverso do sistema.
Por outro lado, esto em curso, no momento,
na Justia de Primeira Instncia, vrias aes de
improbidade nas quais um dos rus Ministro
de Estado.
O Supremo Tribunal Federal teve, alis, o
ensejo de examinar matria anloga no Conflito
de Atribuies n 35, no qual o eminente
Revista de Informao Legislativa

Ministro Francisco Rezek, ao conhecer e prover

o conflito, salientou, com simples exemplo, o
absurdo que constituiria a deciso de juiz de
primeira instncia apreciando a conduta e a idoneidade de determinada pessoa para o exerccio
do cargo de Ministro da Fazenda. Ponderou a
esse respeito o ilustre magistrado que:
Figuro a situao seguinte: amanh
o Curador de Interesses Difusos, no Rio
de Janeiro, dirige-se a uma das Varas
Cveis da Capital, com toda a forma exterior de quem pede a prestao jurisdicional,
e requer ao Juiz que, em nome do bem coletivo, exonere o Ministro da Fazenda e
designe em seu lugar outro cidado, cujo
luminoso curriculum anexo. (RT, n. 650,
p. 201).
Assim, conforme lembrado pelo eminente
Ministro, no acima mencionado Conflito de Atribuies, dentro do quadro normativo constitucional brasileiro, e tendo em vista os graves
efeitos da deciso para o equilbrio polticoinstitucional, afigura-se difcil, seno impossvel,
sustentar que as autoridades que gozam de prerrogativa de foro nos crimes comuns e de
responsabilidade possam perder o cargo e ter
os seus direitos polticos suspensos em decorrncia de sentena condenatria proferida por
juiz de primeiro grau, mesmo fora do contexto
especfico do direito penal.
Em verdade, a anlise das conseqncias
da eventual condenao de um ocupante de
funes ministeriais, de funes parlamentares
ou de funes judiciantes, numa ao civil de
improbidade, somente serve para ressaltar que,
como j assinalado, est-se diante de uma
medida judicial de forte contedo penal. Essa
observao parece dar razo queles que
entendem que, sob a roupagem da ao civil
de improbidade, o legislador acabou por
elencar, na Lei n 8.429/92, uma srie de delitos
que, teoricamente, seriam crimes de responsabilidade e no crimes comuns. (MARTINS, Ives
Gandra da Silva. Aspectos procedimentais do
instituto jurdico do impeachment e conformao da figura da improbidade administrativa.
Revista dos Tribunais, v. 685, p. 286/87, 1992).
Se os delitos de que trata a Lei n 8.429/92
so, efetivamente, crimes de responsabilidade,
ento imperioso o reconhecimento da competncia do Supremo Tribunal Federal toda vez
que se tratar de ao movida contra Ministros
de Estado ou contra integrantes de Tribunais
Superiores (CF, art. 102, I, c).
Braslia a. 35 n. 138 abr./jun. 1998

bem verdade que a qualificao dos delitos

previstos na Lei n 8.429/92 coloca o intrprete
aparentemente em face de uma 1acuria oculta,
na qual, como se sabe, o texto legal reclama uma
restrio que decorre do prprio sistema ou de
princpios que lhe so imanentes. Nesse caso,
ter-se-ia de reconhecer que as normas da mencionada lei no seriam aplicveis s autoridades submetidas a procedimento constitucional especial, na hiptese de ser-lhe imputada a prtica de crime de responsabilidade.
Se, ao contrrio, reconhece-se que se cuida
de uma ao civil de fortes caractersticas
penais, tambm no existe outra soluo dentro
do sistema seno aquela que considera que
sero competentes, por fora de compreenso,
para processar e julgar a ao, os Tribunais que
detm a competncia originria para o processocrime contra a autoridade situada no plo
passivo da ao de improbidade.
Poder-se-ia argumentar que essa construo talvez no fosse aceita, porquanto a regra
que baliza o estatuto jurdico-constitucional
brasileiro a da inextensibilidade da competncia
do Supremo Tribunal Federal.
Cabe observar, entretanto, que a jurisprudncia da Corte indica que esse entendimento
comporta temperamentos, uma vez que o prprio Supremo Tribunal que admite a possibilidade de extenso ou ampliao de sua competncia expressa quando esta resulte implcita
no prprio sistema constitucional.
o que deixou assente o Supremo Tribunal
Federal, em precedente da relatoria do eminente
e saudoso Ministro Luiz Gallotti, verbis.
Crime contra a honra em que querelante um desembargador. Exceo da
verdade. Se o Supremo Tribunal o competente para julgar os crimes de um
desembargador, e, se, num processo por
este provocado, oposta exceptio
veritatis em que se lhe imputa a prtica
de um crime, s aquela Tribuna competente para julgar o crime poder julgar
a exceo pois acolher esta dar pela
existncia daquele. No caso, a lei ordinria (art. 85 do Cdigo de Processo
Penal) s tornou explcita uma competncia que na prpria Constituio se
compreende constitucional e, em regra
inaplicvel por Lei ordinria, ressalvados apenas os casos em que aquela
competncia resulta implcita no prprio
sistema da Constituio. Por isso, somente
quando na exceo de verdade se impute
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crime ao querelante, ser competente o

Supremo Tribunal Federal (DEN. n.
103 julgada em 5 de setembro de 1951)
De resto, como anota Cludio Pacheco, em
seus comentrios Constituio de 1946:
Competncia implcita, ou por fora de
compreenso, foi, em face da Carta de
1981, muitas vezes admitida pelo Supremo
Tribunal, quer no tocante s suas atribuies originrias, quer relativamente s da

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Justia Federal. (Tratado das Constituies brasileiras, v. 3, p. 182)

Impe-se, assim, reconhecer a incompetncia absoluta dos juzes de primeiro grau para
julgar ao de improbidade em relao a
Ministros de Estado e membros de Tribunais
Superiores e do Tribunal de Contas da Unio,
sendo o Supremo Tribunal Federal detentor
de competncia para processar e julgar as
referidas aes.

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