Manual Patrimonio2

Ministrio Pblico do
Estado da Paraba
Manual de Atuao Patrimonio Publico(CORRIGIDO)_21,5

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Ministrio Pblico do
Estado da Paraba
MANUAL DE ATUAO
FUNCIONAL
PATRIMNIO
PBLICO

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MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DA PARABA

PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIA
CENTRO DE APOIO OPERACONAL DE DEFESA DO PATRIMNIO PBLICO,
FAZENDA PBLICA E TERCEIRO SETOR
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA
Oswaldo Trigueiro do Valle Filho
1 SUBPROCURADOR-GERAL DE JUSTIA
Nelson Antnio Cavalcante Lemos
2 SUBPROCURADOR-GERAL DE JUSTIA
Ktia Rejane Medeiros Lira Lucena
SECRETRIO-GERAL
Bertrand de Arajo Asfora
COORDENADOR DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO
Adrio Nobre Leite
GESTOR DO PROJETO
Alcides Orlando de Moura Jansen
COORDENADOR DO CENTRO DE APOIO OPERACONAL DE DEFESA DO
PATRIMNIO PBLICO, FAZENDA PBLICA E TERCEIRO SETOR
Adrio Nobre Leite
AUTOR DO MANUAL
Adrio Nobre Leite
DIRETOR DO CEAF
Jos Raimundo de Lima
COORDENADORA DO CEAF
Cristiana Ferreira M.Cabral de Vasconcellos
NORMALIZAO
Christianne Maria Wanderley Leite - CRB-15/0033
Nigria Pereira da Silva Gomes - CRB-15/0193
REVISO GRAMATICAL
Prof. Francelino Soares de Souza
PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO
Geraldo Alves Flr - DRT 5152/98
Joo Gomes Damasceno Filho - DRT 3982/01
IMPRESSO
Grfica Santa Marta
P221M
Paraba. Ministrio Pblico do Estado da.

Manual de atuao funcional do Patrimnio
Pblico. - Joo Pessoa: MPPB/PGJ, CAOP do
Patrimnio, 2011.
200p.
1.Ministrio Pblico Patrimnio Publico
Paraba I. Ttulo
CDU 347.963:347.033(813.3)

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SUMRIO
PREFCIO ................................................................... 9
APRESENTAO........................................................... 11
O CENTRO DE APOIO .................................................... 13
CAPTULO 1: A TEORIA .................................................. 15
1.1 PATRIMNIO PBLICO ................................................ 15
1.1.1 Ministrio Pblico ................................................ 15
1.1.1.1 Independncia e autonomia .................................. 15
1.1.1.2 Atuao extrapenal ............................................. 17
1.1.2 Base normativa relevante ..................................... 21
1.2 CONSTITUIO FEDERAL ............................................ 22
1.2.1 Fora normativa dos princpios constitucionais ........... 22
1.2.2 Princpios setoriais do artigo 37 da CF ...................... 24
1.2.3 Princpio da proporcionalidade ............................... 28
1.2.4 Concurso pblico ................................................. 30
1.2.5 Controle difuso de constitucionalidade ..................... 34
1.3 ADMINISTRAO PBLICA ........................................... 36
1.3.1 Discricionariedade administrativa ............................ 36
1.3.2 Abuso de poder e suas modalidades ......................... 37
1.3.3 Sistemas de controle ............................................ 39
1.3.4 Tribunal de Contas ............................................... 42
1.3.5 Licitao ............................................................ 47
1.3.6 Improbidade administrativa Lei n 8.429/92 ............ 50
1.4 RESPONSABILIDADE FISCAL E FINANAS PBLICAS.............. 57
1.4.1 A Lei Complementar n 101/2000 (LRF) e a Lei
n 4320/64 ................................................................ 57
1.4.2 Planejamento e sistema oramentrio ...................... 60
1.4.3 Transparncia na gesto fiscal ................................ 62
1.4.4 Receitas pblicas e exao em matria tributria ....... 64
1.4.5 Despesas pblicas e endividamento ......................... 66
1.4.6 Limites de gastos com pessoal ................................ 70

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CAPTULO 2: A PREVENO............................................ 75
2.1 IMPORTNCIA ......................................................... 75
2.2 FORMAS DE ATUAO ................................................ 76
2.2.1 Controle interno: implantao e fortalecimento ......... 77
2.2.3 Controle social: fomento ....................................... 79
2.2.4 Monitoramento da gesto ...................................... 80
CAPTULO 3: A INVESTIGAO ........................................ 83
3.1 CONSIDERAES INICIAIS ............................................ 83
3.1.1 Proatividade e investigao contempornea .............. 83
3.1.2 Efetividade e proporcionalidade ............................. 84
3.1.3 Instncias de responsabilizao e alcance investigativo 86
3.1.4 Parcerias e dilogo interinstitucional: ENCCLA, GNCOC e
FOCCO ...................................................................... 88
3.1.5 Extrajudicialidade: instrumentos ............................... 91
3.2 QUESTES RELEVANTES DA INVESTIGAO ...................... 94
3.2.1 Conhecimento dos fatos e delao annima ............... 94
3.2.2 Procedimento preparatrio e consulta aos bancos de
dados ........................................................................ 96
3.2.3 Inqurito civil pblico: natureza e decretao do sigilo ... 97
3.2.4 Desmembramento das investigaes: hipteses ........ 100
3.2.5 Provas. ........................................................... 101
3.2.5.1 Requisio de documentos e informaes ............... 101
3.2.5.2 Acesso a dados sigilosos: tipos ............................. 106
3.2.5.3 Interceptao telefnica e prova emprestada .......... 114
3.2.5.4 Percias ......................................................... 116
3.2.6 Promoo de arquivamento ................................. 117
3.2.7 rea penal: reflexos da investigao civil ............... 118
CAPTULO 4: O PROCESSO ...........................................
4.1 JUDICIALIZAO: AES MAIS FREQENTES ...................
4.2 ASPECTOS PROCESSUAIS IMPORTANTES .........................
4.2.1 Propositura da ao e requisitos da petio inicial ....
4.2.2 Atribuies: litisconsrcio e atuao integrada .........
4.2.3 Competncia: linhas de entendimento ...................
4.2.4 Sujeito passivo e improbidade: sucesso e
desconsiderao da pessoa jurdica................................
4.2.5 Notificao preliminar na improbidade e juzo de

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prelibao ................................................................
4.2.6 Dano extrapatrimonial (moral) ..............................
4.2.7 Prescrio ........................................................
4.2.8 Medidas cautelares ............................................
4.2.8.1 Busca e apreenso ............................................
4.2.8.2 Indisponibilidade e sequestro de bens ....................
4.2.8.3 Afastamento do cargo ........................................
4.2.9 Improbidade, ao civil pblica e ao popular:
litispendncia ...........................................................
4.2.10 Sentena e recursos .........................................
4.2.11 Cadastro Nacional de Condenados por Improbidade
Administrativa ..........................................................
4.2.12 Honorrios advocatcios .....................................
4.2.13 Execuo das sanes da Lei 8.429/92 .................
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CAPTULO 5: A CASUSTICA ..........................................

5.1 CONTRATAO DE PESSOAL ......................................
5.2 NEPOTISMO E SMULA VINCULANTE 13 ........................
5.3 ACUMULAO DE CARGOS E VENCIMENTOS ...................
5.4 TERCEIRIZAO .....................................................
5.5 FRAUDES EM LICITAES E CONTRATOS ........................
5.6 PUBLICIDADE E PROMOO PESSOAL ............................
5.7 PEAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO .................
5.8 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU): RELATRIOS E
FISCALIZAES ...........................................................
5.9 LAVAGEM DE DINHEIRO E COAF ..................................
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152
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REFERNCIAS ............................................................ 183

ANEXO A - ndice legislativo ........................................... 187
ANEXO B - Sites de consulta .......................................... 189

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PREFCIO
Diante de tantos desafios e diversos temas relevantes, a atuao do Ministrio Pblico ganha traos significativos de complexidade. A sociedade de massa gerou conflitos os mais variados e densos.
So muitas as atividades do Ministrio Pblico, em diversos campos
e reas to distintas. A carga de demandas enseja sempre maior
preparo, sob diversos matizes. A exigncia social envolve a necessidade de um tempo de resposta cada vez menor.
Frente a essa realidade, em setembro de 2010, a imensa maioria dos que fazem o Ministrio Pblico da Paraba se reuniu para
discutir em profundidade questes institucionais, no primeiro
Workshop de Alinhamento Estratgico, ocasio em que ficou muito
ntida a pretenso da classe no sentido da atuao ministerial de
forma integrada e uniforme, de tal modo que esse anseio passou a
figurar como objetivo transversal em nosso Mapa Estratgico.
Um dos projetos imaginados para comear a garantir a concretizao dessa ideia coletiva foi o de disponibilizar aos que fazem a
Instituio Ministerial esta coleo de MANUAIS DE ATUAO FUNCIONAL, com o pensamento de minimizar esforos e, sobretudo, reduzir
o tempo empreendido no trabalho de cada um. Na verdade, o material produzido tem o papel de facilitar o contato mais direto e rpido
com questes enfrentadas no dia a dia, induzindo prticas otimizadas que auxiliem as nossas rotinas, transmitindo sociedade a
segurana jurdica de que falamos a mesma lngua, do litoral ao
serto, materializando, enfim, o primeiro dos nossos princpios
institucionais que o da UNIDADE como est escrito na Carta da
Nao
Mas, claro que no s isso. O desafio que se lana ao Ministrio
Pblico enorme. preciso a introduo e o desenvolvimento de mecanismos que permitam o fortalecimento da Instituio. Os membros
do Ministrio Pblico so fortes pela dimenso profundamente transformadora que se encontra na essncia das funes constitucionais a
eles confiadas. Mas, sero mais fortes com uma perspectiva de
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maior integrao, e por isso os Manuais buscam tambm esse vis

espontneo de alinhamento integrativo.
No entanto, os caminhos apontados so puramente sugestivos.
No trazem tambm a exausto dos temas apresentados. Os Centros de Apoio Operacional tm a misso de conduzir a concretizao
e o aprimoramento dos conhecimentos especficos agora estabelecidos. Como um primeiro passo de suporte e orientao, os Manuais devem obrigatoriamente passar por aperfeioamentos e evolues naturais de entendimento.
Fica a certeza maior de contribuio inicial a uma jornada incansvel de maior efetividade. A responsabilidade coletiva. O
desafio de todos.
OSWALDO TRIGUEIRO DO VALLE FILHO

Procurador-Geral de Justia
ALCIDES ORLANDO DE MOURA JANSEN

Corregedor-Geral do Ministrio Pblico
Gestor do Projeto
ADRIO NOBRE LEITE
Promotor de Justia
Coordenador do Planejamento Estratgico
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APRESENTAO
A estruturao do manual na rea de tutela do patrimnio pblico est posta sob cinco eixos: teoria, preveno, investigao,
processo e casustica. A diviso puramente didtica. Os temas se
entrelaam. Guardam relao bvia de complementariedade. A finalidade trplice. Orientao, uniformidade e integrao. Sua
essncia a maior resolutividade institucional. Seu norte, a efetividade.
No mbito doutrinrio, no h aprofundamentos. Aspectos constitucionais so mais realados, estabelecendo, de logo, uma interligao com a abordagem prtica. A vertente preventiva, em segunda faixa, de fundamental importncia. Sem esse vis, o combate
corrupo, em sentido alargado, mais doloroso. A investigao
se reveste, em terceiro ponto, de suma importncia. Deve ser, acima de tudo, perspicaz e eficiente. As questes processuais so sempre levantadas e merecem ateno redobrada, sobretudo em terreno to cheio de interesses, de variados matizes. Algumas situaes
concretas sinalizam caminhos que podem ser seguidos.
O contedo no repositrio de respostas acabadas. Ao contrrio, um primeiro passo. Deve, por isso, ser obrigatoriamente aprimorado. Afinal, uma construo coletiva. As perspectivas mudam,
variam, divergem, evoluem. Isso fundamental para manter o manual vivo.
Adrio Nobre Leite

Promotor de Justia Coordenador
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O CENTRO DE APOIO
atribuio do Ministrio Pblico a defesa do patrimnio pblico

e social (artigo 129, III, da CF). Como unidade orgnica, o Centro
de Apoio Operacional de Defesa do Patrimnio Pblico, Fazenda Pblica e Terceiro Setor rgo auxiliar estruturado no mbito do
Ministrio Pblico da Paraba para diversas iniciativas neste campo.
O enfoque estrutural se deu a partir do artigo 62, IV, da Lei
Complementar Estadual n 97/2010, com disciplina encontrada na
Resoluo CPJ n 002/2011. O papel de articulador interno das
polticas institucionais voltadas, de modo precpuo, para a efetivao
da tutela do patrimnio pblico e social, promovendo o auxlio e
suporte aos rgos de execuo.
Como rgo auxiliar, deve buscar integrao, uniformidade e
efetividade da atuao. Para tanto, indiscutvel a escolha institucional
e estratgica de prioridades. Tambm, munir cada unidade de execuo de condies de acesso ao pertinente conhecimento tcnicojurdico. Alm disso, elaborar firme e permanente dilogo cooperativo com a sociedade e demais rgos e instituies pblicas e privadas.
Em ngulo direcionado ao alinhamento da gesto estratgica,
para o perodo de 2011/2016, o objetivo destacado o fortalecimento dos mecanismos de transparncia e controle na gesto pblica. As vertentes de carter preventivo e repressivo, portanto, se
conjugam. Ganha amplitude a postura de proteo ao direito fundamental difuso da probidade administrativa e da proteo ao patrimnio
pblico, com realce ao bloco de constitucionalidade inerente Administrao Pblica.
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CAPTULO 1:
1 A TEORIA
1.1
PATRIMNIO PBLICO
1.1.1 Ministrio Pblico

1.1.1.1 Independncia e autonomia
evidente a pertinncia de se encaixar a primeira reflexo sobre a independncia e autonomia funcionais (artigos 127, 1 e 2,
1
da Constituio Federal) . No se protege o patrimnio pblico sem
2
tais garantias. No enfrentamento corrupo , fenmeno que se
apresenta localizado no espao inerente tutela do patrimnio pblico, muitos so os interesses que cercam o Estado. A blindagem
constitucional merece destaque.
Com mcula ao patrimnio pblico, sobretudo impregnando o
dever de probidade que deve reger a mquina estatal, todas as
demais iniciativas de carter prestacional e que dizem respeito
1
Art. 127. (...)
1 - So princpios institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a
independncia funcional.
2 Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo,
observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criao e extino de seus
cargos e servios auxiliares, provendo-os por concurso pblico de provas ou de provas e
ttulos, a poltica remuneratria e os planos de carreira; a lei dispor sobre sua organizao
e funcionamento.
2
A corrupo, em seus aspectos mais basilares, reflete a infrao de um dever jurdico
posicional e a correlata obteno de uma vantagem indevida. Fala-se na infrao de um
dever jurdico posicional na medida em que o corrupto deve necessariamente exercer uma
funo, na esfera pblica ou privada, que lhe imponha um dever e lhe outorgue os poderes
necessrios realizao de certo objetivo. A vantagem indevida, por sua vez, que a
prpria ratio essendi da corrupo, aquela no amparada pela ordem jurdica, aqui concebida em sentido lato, abrangendo tanto as normas impostas pelo Estado, como os contratos
que regem as relaes entre agentes privados. GARCIA, Emerson. Represso Corrupo
no Brasil: entre realidade e utopia. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2011. p. 1.
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concretizao da cidadania ficam extremamente afetadas. As polticas pblicas desenvolvidas para reas sensveis e prioritrias no
fluem com a fora necessria. O Estado Democrtico de Direito no
cumpre seus objetivos.
Na proteo ao patrimnio pblico, o papel da investigao
muito forte. Para a realizao dessas tarefas investigativas, preciso assegurar-se a plena convico reformadora, do ponto de vista
social, do integrante do Ministrio Pblico e, ainda mais, a no
submisso hierrquica a qualquer estrutura orgnica de Poder. Independncia funcional e autonomia andam juntas. Permitem o trnsito do integrante do Ministrio Pblico, sem peias ou grilhes.
Tal perspectiva se reflete no s do ponto de vista da convico
3
de cunho processual . Mas, acima de tudo, para se sobrepor a interesses muitas vezes particulares e escusos, de natureza poltica ou
econmica, que maculam ou trazem prejuzo sociedade. a imunizao s presses de toda ordem. Mas no s isso.
Por outro vis de igual peso, a independncia funcional garantia jurdica para a sociedade, a ela assegurando-se um agente do
Estado capaz de defender o interesse da coletividade e a ordem
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constitucional , mesmo contra o prprio poder do Estado. a
certeza de se ter, na proteo gesto pblica e, portanto, dentro
Independncia funcional: trata-se de autonomia de convico, na medida em que os

membros do Ministrio Pblico no se submetem a qualquer poder hierrquico no exerccio
de seu mister, podendo agir, no processo, da maneira que melhor entenderem.
(...) A autonomia funcional, inerente Instituio como um todo e abrangendo todos os
rgos do Ministrio Pblico est prevista no art. 127, 2, da CF/88, no sentido de que, ao
cumprir seus deveres institucionais, o membro do Ministrio Pblico no se submeter a
nenhum outro poder (Legislativo, Executivo ou Judicirio), rgo, autoridade pblica etc.
Deve observar, apenas, a Constituio, as leis e a sua prpria conscincia. LENZA, Pedro.
Direito Constitucional Esquematizado. 13 ed. So Paulo: Saraiva. 2009. p. 606-607.
4
Impe-se, nesse momento de reconstruo institucional, rever o contedo do princpio da

independncia funcional, levando em considerao que:
a) a independncia funcional, antes de ser uma garantia do membro do Ministrio Pblico, uma garantia da sociedade, uma vez que foi instituda para dar ao povo a segurana de
contar com um agente poltico que, no exerccio das funes de defesa dos interesses
sociais, possa atuar com independncia, imune s presses do poder;
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da clusula material do devido processo legal, uma investigao isenta

e exitosa na consecuo de incolumidade ao direito fundamental
difuso a um patrimnio pblico tutelado.
1.1.1.2 Atuao extrapenal
Sob o enfoque extrapenal, a defesa do patrimnio pblico foi
posicionada constitucionalmente como funo institucional do Ministrio Pblico (artigos 127, caput e 129, III, da Constituio Fede5
ral ). Portanto, dois vetores fundamentais devem ser realados:
a dignidade constitucional dessa legitimao concorrente ex6
traordinria , autorizado ao manejo de diversos instrumentos de
carter extrajudicial e judicial para a defesa do patrimnio pblico;
a concepo ampla de patrimnio pblico a ser adotada,
b) quando se fala em dever de obedincia conscincia, no se est tratando de uma

conscincia espontnea ou contingente (falsa conscincia); mas, sim, de uma conscincia
autntica, emancipada e universal (verdadeira conscincia); de uma conscincia tica,
informada pelos valores universais da democracia;
c) quando se fala em dever de obedincia ao direito, no se est tratando da obedincia
cega do membro do Ministrio Pblico literalidade dos textos legais, mas no uso do direito
como instrumento de transformao social, o que implica interpretao recontextualizadora
da norma, luz dos valores que informam o projeto democrtico constitucionalmente delineado (estratgia institucional do Ministrio Pblico), bem como o reconhecimento de que o
direito possui diferentes dimenses (poltica, econmica, cultural e normativa), portanto a
dimenso normativa apenas uma delas. GOULART, Marcelo Pedroso. Ministrio Pblico:
estratgia, princpios institucionais e novas formas de organizao. Disponvel em:
<www.apmp.com.br/diremacao/.../conc_cesar_salgado09.doc> Acesso em :13 abr. 2011.
5
Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do
Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses
sociais e individuais indisponveis.
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do trimnio pblico e
social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
6
(...) quando a lei autorizar, expressamente, algum a agir em nome prprio na defesa de
direito alheio (pretenso alheia), a legitimao ser extraordinria, j que inexiste coincidncia de sujeitos na relao jurdica material e processual. Aquele que litigar como autor ou
ru, em nome prprio e na defesa do direito alheiro ser o substituto processual, agindo em
nome do substitudo. LENZA, Pedro. Teoria geral da ao civil pblica. 2 ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005. p. 181.
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incluindo-se o acervo patrimonial e extrapatrimonial, reconhecendo, ainda, a sua dimenso como direito fundamental difuso e a
necessidade, por igual senda, de ateno aos princpios constitucionais.
Indiscutvel a legitimidade extraordinria ampla7 para a tutela
do patrimnio pblico (artigo 129, III, da Constituio Federal). Tal
incumbncia constitucional no exclusiva, por bvio, permitindose outros colegitimados. No entanto, do ponto de vista prtico e por
diversas razes, o Ministrio Pblico desaguadouro principal das
iniciativas voltadas para esta proteo. Da a enorme responsabilidade a ser observada para o manejo de instrumentos extrajudiciais
e judiciais existentes na ordem jurdica e postos a sua disposio.
Assim, a atuao do Ministrio Pblico na defesa do patrimnio
pblico guarda ntida configurao enftica de desenvolvimento de
postura de controle do Estado-Administrao frente aos parmetros
constitucionais traados para a conduo da gesto pblica. Sem
descuidar, de outra monta, das aes de terceiros com o desiderato
de causar alguma lesividade coisa pblica.
O uso de linhas preventivas e repressivas pela Instituio, atravs
de iniciativas judiciais e extrajudiciais, fundamental para manter
as estruturas de Estado dentro das balizas constitucionais e, no s
isso, em consonncia com todo o ordenamento jurdico. Alm do
mais, impedir tambm que particulares tragam alguma ao que
repercuta lesivamente na gesto pblica.
Esse papel do Ministrio Pblico se fortalece pela definio de
defesa da ordem jurdica e do regime democrtico (artigo 127,
caput, da Constituio Federal). Assim, o registro constitucional
v. decises do STF: Pleno, RE 576.155/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, publicado no DJU
25.11.2010; RE 225777, Min. Eros Grau, julg. Plenrio em 24.02.2011; RE 244.217-AgR, Rel.
Min. Eros Grau, julgamento em 25-10-2005, Primeira Turma, DJ de 25-11-2005; RE 262.134AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 12-12-2006, Segunda Turma, DJ de 2-2-2007; AI
383.919-AgR, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 19-2-2003, Primeira Turma, DJ de
11-4-2003; RE 208.790, Rel. Min. Ilmar Galvo, julgamento em 27-9-2000, Plenrio, DJ de
15-12-2000; RE 464.530-AgR, Rel. Min. Crmen Lcia, julgamento em 18-5-2010, Primeira
Turma, DJE de 4-6-2010.
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de tutela do patrimnio pblico representa o dever funcional do

Ministrio Pblico no exame das atividades do Estado e na coibio
das ilicitudes cometidas. Para esse desiderato, utiliza-se das diretrizes normativas trazidas pela Constituio Federal e, claro, por
todo o sistema jurdico, naquilo que guardar dimenso afeta
coletividade.
Isto se justifica pela relevncia dada ao patrimnio pblico como
direito fundamental difuso, com todas as garantias previstas para a
respectiva tutela. Diversas disposies constitucionais aludem a essa
proteo (artigos 5, LXXIII, 15, V, 23, I, 37, caput e 4 e 5, 85,
V e 129, III). Sem ela, no h que se falar em garantia plena e real
da existncia de um Estado Democrtico de Direito, cujos fundamentos, dentre outros, so a cidadania e a dignidade da pessoa
humana (artigo 18, da Constituio Federal) e que tem, dentre os
objetivos estampados na ordem constitucional, a construo de uma
sociedade livre, justa e solidria e a promoo do bem de todos
(artigo 3)9.
Essas afirmaes permitem uma compreenso no s do destaque funo institucional do Ministrio Pblico, mas tambm da
necessria amplitude de concepo da ideia de patrimnio pblico,
alargando-se inclusive a viso do artigo 1, 1, da Lei Federal n
8
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
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Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao.
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4.717/65 (Lei de Ao Popular).

Por este vis, patrimnio pblico no envolve apenas aspectos
vinculados vertente patrimonial, porquanto essa noo econmico-financeira est atrelada concepo de errio pblico. Tampouco se limita queles bens de valor histrico, turstico, esttico e
paisagstico, com conotao tpica de patrimnio cultural, abordagem normativa presa tutela ambiental. No s a referncia
universalidade de bens de expresso econmica, nem a aluso aos
aspectos de patrimnio cultural. preciso adicionar, de outro, os
vetores axiolgicos que norteiam a atividade estatal.
Portanto, patrimnio pblico como direito fundamental difuso in11
clui tambm o acervo extrapatrimonial ou moral . Isso compreende
no s bens e direitos, mas, acima de tudo, os valores essenciais e
incidentes atividade do Estado. Neste aspecto, edifica-se o realce
em face da moralidade administrativa como dever da Administrao
Pblica e direito subjetivo da coletividade, acoplando-se aos demais
princpios constitucionais, sobretudo dentro da lgica de ateno
juridicidade.
Esse raciocnio permite admitir a plena possibilidade de dano
moral coletivo, em face de agresso ao patrimnio pblico. Para
tanto, basta a verificao da existncia e a autonomia do dano
12
13
moral (artigos 5, incisos V e X da Constituio Federal e 186 ,
do Cdigo Civil), com reconhecimento jurisprudencial s pessoas
10
Art. 1. 1 - Consideram-se patrimnio pblico, para os fins referidos neste artigo, os bens
e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico.
11
O patrimnio moral equivale, em linha de tutela jurisdicional, ao patrimnio pblico, podendo

ser revelado quando do desrespeito honestidade ou justia, quando da quebra de confiana,
quando da incidncia do agente pblico em desvio de poder ou em abuso de autoridade, sendo
certo que sua notvel caracterstica a independncia conceitual de lesividade econmica.
MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do Patrimnio Pblico: comentrios lei de improbidade
administrativa. 4. ed. rev. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 163.
12
Verbis: Artigo 5(...) V assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, alm

de indenizao por dano material, moral ou imagem; (...) X so inviolveis a intimidade,
a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano
material ou moral decorrente de sua violao;
13
Verbis: Art. 186. Aquele que por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia,
violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito.
20

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jurdicas que integram a Administrao Pblica e as estruturas de

14
Estado .
1.1.2 Base normativa relevante
No plano internacional, merecem realce os tratados absorvidos
pelo ordenamento jurdico ptrio, diante do reconhecido status nor15
mativo respectivo:
Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, adotada
pela Assembleia Geral das Naes Unidas, atravs da Resoluo n
58/4 de 31.10.2003, aprovada, no Brasil, pelo Decreto Legislativo n
348, de 18.05.2005 e promulgada pelo Decreto n 5.687, de
31.01.2006 (DOU de 1.02.2006);
Conveno Interamericana contra a Corrupo, subscrita pela
Organizao dos Estados Americanos, em 29.03.1996 e, no Brasil,
ratificada em 25.06.2002 pelo Decreto Legislativo n 152 e promulgada pelo Decreto n 4.410, de 07.10.2002 (DOU de 08.10.2002).
No Brasil, podem ser pinados, alm da Constituio Federal,
diversos diplomas normativos de carter nacional, a saber:
Lei Federal n. 4.717/65 (Lei de Ao Popular);
Lei Federal n 7.347/85 (Lei de Ao Civil Pblica);
Lei Federal n 8.429/92 (Lei de Combate Improbidade Administrativa);
Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal);
14
Smula 227, do STJ: A pessoa jurdica pode sofrer dano moral In: BRASIL. Superior
Tribunal de Justia. Dirio da Justia da Unio, em 08.10.1999. p. 126.
15
Artigo 5 (...)
2 - Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes
do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.
3 Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados,
em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. (v. Artigo 60, 2, CF).
21

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Lei Federal n 12016/2009 (Mandado de Segurana);

Decreto-Llei n 201/67 (Crimes de responsabilidade dos prefeitos);
Cdigo Penal (artigos 312 a 337-A e 359-A a 359-H);
Lei Federal n 8.666/93 (Lei de Licitaes);
Lei Federal n 4.320/64 (Lei das Finanas Pblicas).
No mbito do Ministrio Pblico, inclusive quanto normatizao
interna no Ministrio Pblico da Paraba, podem ser destacados:
Lei n 8.625/93 (Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico);
Lei Complementar Estadual n 97/2010 (Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Paraba);
Resolues CNMP n 23/2007, que trata de disciplina pelo
Conselho Nacional do Ministrio Pblico de instaurao de inqurito
civil pblico e procedimento preparatrio;
Resoluo CPJ n 001/2010, instituindo os parmetros de investigao cvel no Ministrio Pblico da Paraba.
No que se refere legislao estadual, merece ateno, sem
carter exaustivo:
Lei Complementar Estadual n 58/2003 (Regime Jurdico dos
Servidores Pblicos Civis Estaduais);
Lei Complementar Estadual n 18/93 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Estado da Paraba).
1.2 CONSTITUIO FEDERAL
1. 2.1 Fora normativa dos princpios constitucionais
Sobre os princpios constitucionais, dois eixos de raciocnio so
fundamentais e que permitem enfatizar sua importncia na tutela
do patrimnio pblico:
o status normativo e, portanto, a plena eficcia jurdica de
que se revestem;
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a incidncia simultnea e cumulativa sobre a atividade estatal, permitindo controle imediato sobre os atos e comportamentos administrativos.
A reafirmao da densidade normativa dos princpios
constitucionais digna de relevo. Na verdade, ainda parece corriqueira
a argumentao da necessidade de existncia de uma lei, em sentido
formal, para impor vinculao Administrao Pblica ou, de outro
lado, a sustentao de teses defensivas com amparo em atos normativos (leis municipais, estaduais ou federais) que esto em flagrante confronto com as normas constitucionais.
Por isso, a tutela do patrimnio pblico se erigir de maneira
imediata, na grande maioria das vezes, atravs do cotejo entre
os comportamentos administrativos e os princpios constitucionais, eis que a Administrao Pblica est, direta e prioritariamente, por razes de hierarquia normativa, vinculada s normas
constitucionais.
Neste sentido, a plena eficcia normativa dos princpios constitucionais e, de maneira mais enftica, daqueles postulados setoriais
16
da Administrao Pblica (artigo 37, caput , da Constituio Federal), no deixa margem de liberdade administrativa a ser praticada
fora da ordem jurdica constitucional.
As atividades estatais se encontram adstritas normatizao
constitucional, sobretudo aos princpios l estatudos, independentemente de emisso de lei formal ou, em outro ponto, diante da
existncia de lei flagrantemente inconstitucional.
Esse conjunto de princpios repercute na viso de obedincia
juridicidade. Qualquer conduta formalizada no seio da Administrao Pblica deve, dessa maneira, obedincia ao princpio da juridi-
16
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
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cidade17 e, portanto, deve primar por sintonia estreita no s ao

que determina, de maneira positivista, a lei formal, mas tambm a
todo um conjunto de valores e princpios constitucionais.
Demais disso, tais princpios irradiam sua fora normativa sobre
a Administrao Pblica, de modo simultneo e cumulativo. Cada
comportamento derivado da atuao estatal passa pela filtragem de
todos os princpios constitucionais. No h como fazer prevalecer
qualquer conduta da Administrao Pblica frente a uma desateno
a tais vetores.
1.2.2 Princpios setoriais do artigo 37, da CF
Alm de outros princpios expressos e implcitos que compem o
regime jurdico-administrativo, tem razo de ser a nfase aos princpios da legalidade, moralidade administrativa, publicidade, impessoalidade e eficincia (artigo 37, caput, da Constituio Federal).
So eles que incidem, direta e setorialmente, sobre a Administrao
Pblica. Por isso, ultrapassando-se as divergncias doutrinrias e
sem prejuzo de outros abordagens, devem receber exame atencioso sob alguns enfoques:
a legalidade, intrnseca viso do Estado de Direito, com
vinculao da Administrao Pblica juridicidade e no apenas
lei formal (legalidade estrita);
a impessoalidade, abarcando as trs vertentes de obedincia
finalidade da atividade administrativa, isonomia de tratamento e
vedao da promoo pessoal;
a moralidade administrativa que reveste, do ponto de vista
axiolgico, a atuao administrativa, impondo uma prtica honesta, com probidade;
17
Com efeito, os princpios constitucionais gerais, como o da igualdade, o do Estado de
Direito, o da proporcionalidade, e, ainda, os princpios setoriais da Administrao Pblica,
consagrados na cabea do art. 37 da Constituio Federal de 1988, cada vez mais so
instrumentos de conformao do contedo da deciso discricionria, o que, inevitavelmente, proporciona ao juiz uma ingerncia crescente sobre aquilo que se convencionou chamar
de mrito da deciso. BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos
fundamentais, democracia e constitucionalizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 207.
24

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a publicidade como consectria da obrigatoriedade ampla de

transparncia na Administrao Pblica;
a eficincia, cujo teor se desdobra em duas linhas, sendo a
primeira em relao forma de estruturao da Administrao Pblica e, a segunda, voltada para a atuao do agente pblico, sobretudo norteando ambas pela referncia da economicidade.
Estes vetores setoriais que regem a atividade estatal (artigo 37,
caput, da Constituio Federal) servem de pontos de amarra e de
guia para a Administrao Pblica que, a todo o momento, deve por
eles se orientar, sob pena de contaminao irremedivel de quaisquer atos e comportamentos administrativos. Este aprisionamento
direto aos princpios constitucionais amplia sensivelmente a possibilidade de acionamento dos sistemas de controle da atividade estatal,
mxime o controle jurisdicional.
Como consequncia do Estado de Direito e do princpio da sepa18
rao dos poderes (artigos 1 e 2 da Constituio Federal) , a
legalidade se apresenta pela necessidade de ateno a todo o ordenamento jurdico, inclusive e sobretudo aos princpios constitucionais (juridicidade), bem como ao cumprimento daquilo que emana
19
da lei formal (legalidade estrita) .
A impessoalidade abarca trs opes de densificao, luz do
princpio republicano (artigo 1, pargrafo nico, da Constituio
18
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos:
Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judicirio.
19
O princpio da legalidade implica subordinao completa do administrador lei. Todos os

agentes pblicos, desde o que lhe ocupe a cspide at o mais modesto deles, devem ser
instrumentos de fiel e dcil realizao das finalidades normativas. MELLO, Celso Antnio
Bandeira. In: RDP, n. 90, p. 57-58.
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20
Federal) . Envolve a necessidade de atingimento do bem comum e,

portanto, o direcionamento da atividade estatal para o interesse
pblico. Isso revela sua sintonia com a perspectiva de finalidade da
21
atuao administrativa . Alm disso, volta-se para a garantia de
tratamento igualitrio a todos que se encontram no mesmo pata22
mar jurdico , correspondendo, neste aspecto, isonomia (artigo
23
5, caput, da Constituio Federal) . E, por fim, acarreta a vedao de autopromoo ou promoo pessoal dos agentes pblicos,
impedindo o culto ao personalismo e estabelecendo padres de neutralidade no manejo da gesto pblica, no que apresenta interseo
com o princpio da publicidade (artigo 37, 1, da Constituio Fe24
deral) .
Dentro deste contexto, impe-se o dever de probidade no desenvolvimento da atuao do Estado. Com isso, no basta s a ateno
20
Art. 1. (...)
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
21
A impessoalidade administrativa rompida, ultrajando-se a principiologia jurdico-administrativa, quando o motivo que conduz a uma prtica pela entidade pblica no uma razo
jurdica baseada no interesse pblico, mas no interesse particular de seu autor. Este ,
ento, motivado por interesse em auxiliar (o que mais comum) ou beneficiar parentes,
amigos, pessoas identificadas pelo agente e que dele meream, segundo particular vinculao
que os aproxima, favores e graas que o Poder facilita, ou, at mesmo, em prejudicar
pessoas que destoem de seu crculo de relacionamentos pessoais e pelos quais nutra o
agente pblico particular desafeio e desagrado. ROCHA, Carmem Lcia Antunes. Princpios constitucionais da Administrao Pblica. So Paulo:, Del Rey, 1994. p. 157.
22
O princpio da impessoalidade, em uma de suas vertentes, objetiva a igualdade de tratamento que a Administrao Pblica deve dispensar aos administrados que se encontrem em
idntica situao jurdica. FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. So Paulo: Lmen Jris, 2004. p. 15
23
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
24
Art. 37. ()
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo
constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou
servidores pblicos.
26

26
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legalidade estrita. preciso guardar consonncia com a moralida25

de administrativa . Importa a verificao tica dos comportamentos administrativos, dentro da regra de honestidade para limitar e
controlar, de modo ampliado, o Estado-Administrao.
Em mais um flanco, a publicidade decorre da necessidade de
transparncia na gesto pblica. exigncia da democracia e permite o exerccio da cidadania. Cabe aos agentes pblicos garantir o
direito de acesso informao para toda a coletividade (artigo 5,
26
incisos XXXIII e XIV, da Constituio Federal0) , no se admitindo a
existncia de segredo no trato da coisa pblica.
O princpio da eficincia implica dplice aspecto: exige qualidade
do servio, em uma ponta, devendo tal prestao se afigurar de
modo clere. Mas tambm, em outra, estruturao administrativa
adequada, do ponto de vista orgnico. Ambas as hipteses se encai-
25
No preciso penetrar na inteno do agente, porque do prprio objeto resulta a
imoralidade. Isto ocorre quando o contedo de determinado ato contrariar o senso comum
de honestidade, retido, equilbrio, justia, respeito dignidade do ser humano, boa f, ao
trabalho, tica das instituies. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os
fins a atingir; entre os sacrifcios impostos coletividade e os benefcios por ela auferidos;
entre as vantagens usufrudas pelas autoridades pblicas e os encargos impostos maioria
dos cidados. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas, 1991. p. 111.
26
Art 5. ()
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade
ou abuso de poder;
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal;
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27
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xam na perspectiva de economicidade27 , de modo a exigir planejamento dos gastos pblicos. A prtica administrativa tem que ter
sintonia com a regra basilar da relao custo-benefcio para atendimento ao interesse pblico. Aes administrativas antieconmicas
devem ser rechaadas, em nome da eficincia.
28
Sob este batuta, o princpio da economicidade (artigo 70 , da
Constituio Federal), decorre da obrigatoriedade de probidade na
conduo dos gastos pblicos, das despesas efetivadas pelo EstadoAdministrao na conduo da coisa pblica, sob pena de se descambar para o capricho de Governo ou irrazovel permissivo discricionrio ao arrepio do interesse da coletividade.
1.2.3 Princpio da proporcionalidade
preciso sinalizar, de forma apartada, a inegvel importncia do
princpio da proporcionalidade, embora no expressado textualmente pela Constituio Federal, mas permeando-a aqui e acol e per29
feitamente aplicvel ao nosso arcabouo jurdico (artigo 5, 2 ,
da Constituio Federal). As linhas de justificativa intercomplementares mais destacadas em relao proporcionalidade podem ser
assim esquadrinhadas:
27
o princpio da economicidade traduz-se na equao custo-benefcio e est intimamente

ligado ao da eficincia. Na prtica, um dos princpios mais importantes, j que se nota, com
uma constncia indesejvel, a tendncia do agente pblico de desbalancear a equao,
obtendo parcos benefcios em contrapartida a custos exageradamente altos. AMARAL,
Antnio Carlos Cintra do. Princpios do Direito Administrativo, sntese da conferncia pronunciada em 05.09.01 no Curso de Formao em Direito Tributrio.
28
a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e

das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.
29
2 do artigo 5 - Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros
decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em
que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.
28

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a preservao dos direitos fundamentais gizados no ordenamento constitucional maior, servindo como meio de conteno da
atuao do Estado;
a aplicabilidade sobre a atividade normativa do Estado, atentando-se para a clusula do devido processo legal, em sua dimenso substancial (substantive due process of law), impedindo o desvio legislativo.
Serve, assim, para ajustar e harmonizar os interesses individuais
da sociedade e o interesse comum/interesse pblico ou, de igual
forma, os direitos fundamentais consagrados e os poderes estatais.
O intuito compatibiliz-los, inibindo a denominada proibio do
30
excesso . Com tal vis, impede que o Estado possa causar exacerbada restrio aos direitos fundamentais, o que comprometeria os
fins constitucionais.
Tambm alcana a limitao/freio s atividades estatais no que
concerne ao poder de legislar, aferindo a constitucionalidade material ou no de uma norma jurdica elaborada que, de qualquer modo,
atinja a intrincada e forte teia de garantias constitucionais aos cidados, incluindo-se o direito fundamental difuso probidade administrativa e a defesa do patrimnio pblico.
Desse modo, no se pode desconhecer o vis da desobedincia ao
31
princpio do devido processo legal (artigo 5, LIV , da CF) sob duas
vertentes: em sua dimenso meramente processual, como de costume, de proteo ao contraditrio e a ampla defesa. E, de outro
norte, em sua dimenso substantiva e material, devendo a atividade
legislativa se manter dentro dos limites lanados pelas garantias fundamentais do Estado Democrtico de Direito, evitando o que se
chama de desvio de poder legislativo.
30
Terminologia usada tambm pela doutrina alem.
31
Art. 5 ()
LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
29

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1.2.4 Concurso pblico

A obrigatoriedade de realizao de concurso pblico para ingresso nos quadros da Administrao Pblica princpio constitucional
32
expresso (artigo 37, caput e inciso II da Constituio Federal). A
permanncia e a previsibilidade das atividades ou tarefas definidas
pela funo ou cargo do o toque de natureza efetiva e se apresentam como requisitos claros para o ingresso no servio pblico pelo
concurso.
Os parmetros para acesso aos quadros da Administrao Pblica
podem ser assim elaborados:
obrigatoriedade de concurso pblico para os cargos efetivos;
ausncia de concurso nas hipteses de cargo em comisso e
contratao por tempo determinado em razo de excepcional interesse pblico.
Tem-se, portanto, repudiado no s a ocupao indevida de terceiros no concursados em cargos efetivos, mas, em igual prisma, a
adoo de expedientes pela Administrao Pblica para se esquivar
ou driblar a obrigatoriedade do concurso pblico, a saber de modo
puramente exemplificativo: a) transferncia ou remoo para cargo
de carreira diversa, mediante transposio ou qualquer modo de
32
Art. 37. (...)

II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do
cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em
comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;
30

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provimento derivado33, inclusive com registro para a Smula 685, do

34
Supremo Tribunal Federal ; b) argumentao de excepcionalidade,
forando uma contratao temporria, de modo indefinido; c) instituio, de modo abusivo e apenas por rtulo, de cargos em
comisso ou confiana.
Na verdade, apenas de modo excepcional, admite-se a fresta de
35
contratao temporria, (artigo 37, inciso IX , da Constituio Federal), observando-se, neste quadrante, a necessidade de se examinarem as especficas situaes que permitem, por fora constitucional, o ingresso nos quadros da Administrao Pblica, sem a necessidade de ultrapassagem do certame pblico.
33
ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANA. PROVIMENTO DERIVADO

DE CARGOS PBLICOS. TRANSFERNCIA INTERNA OU TRANSPOSIO. IMPOSSIBILIDADE. EXIGNCIA CONSTITUCIONAL DE REALIZAO DE CONCURSO PBLICO. DESPROVIMENTO DO RECURSO. 1. A transferncia interna ou transposio de cargos pblicos, anteriormente denominado provimento derivado, foi vedada pela Carta Democrtica de 988, que ao consagrar o
princpio da moralidade da Administrao Pblica, passou a exigir para o preenchimento de
seus cargos e funes a prvia aprovao em concurso pblico. 2. Recurso desprovido. (STJ.
RECURSO ORDINRIO EM MS N 3.546 - PB (1993/0024905-3), Rel. Ministra Laurita Vaz)
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA CARGO PBLICO. ASCENSO FUNCIONAL.
CONCURSO. NECESSIDADE. O Supremo Tribunal Federal consagrou o entendimento de que, de
acordo com a ordem constitucional vigente, a investidura em cargo pblico efetivo, no
importando se isolado ou em carreira, submete-se a exigncia de prvio concurso pblico,
sendo vedado o provimento mediante transposio ou ascenso funcional. Precedentes.
Recurso desprovido. (STJ. ROMS n. 15.374/PI, rel. Min. FELIX FISCHER, DJ de 17/03/2003,
p. 00243).
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO ESTADUAL. TRANSPOSIO DE CARGOS. ILEGALIDADE. NULIDADE DO ATO. DESNECESSIDADE DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. O ato de transposio de cargo fora totalmente ilegal, uma
vez efetuado ao arrepio da nova ordem constitucional, ferindo o princpio da moralidade,
podendo, assim, ser invalidado pela prpria Administrao, no sendo necessria a instaurao de procedimento administrativo.
Recurso desprovido. (STJ, ROMS n. 12.297/SC, rel. Min. JOS ARNALDO DA FONSECA,
DJ de 03/06/2002, p. 00217).
34
Smula 685. inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor

investir-se, sem prvia aprovao em concurso pblico destinado ao seu provimento, em
cargo que no integra a carreira na qual anteriormente investido.
35
Art. 37. ()
IX - a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para atender a
necessidade temporria de excepcional interesse pblico;
31

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Alm disso, outros cargos existem que no dependem de concurso pblico, denominados de cargos de confiana ou comissionados,
dentro de enquadramentos especiais de direo, chefia ou assesso36
ramento (artigo 37, incisos II, parte final e V) .
Todos esses parmetros constitucionais, quando no obedecidos,
acarretam a nulidade do ato e a responsabilizao da autoridade
37
responsvel (artigo 37, 2, da Constituio Federal) . Qualquer
38
entendimento de limitao a essa nulidade deve ser observada em
campo muito restrito e luz de cada caso concreto (artigo 54, da
39
Lei n 9.784/99) .
Diante dessa posio de destaque ao concurso pblico, princpio
que consolida a ideia de isonomia e de democracia no Estado de
Direito, importante observar as seguintes premissas essenciais:
36
Art. 37. ()
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de
cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos
casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies
de direo, chefia e assessoramento
37
Art. 37. ()
2 - A no observncia do disposto nos incisos II e III implicar a nulidade do ato e a
punio da autoridade responsvel, nos termos da lei.
38
A Administrao Pblica tem o direito de anular seus prprios atos, quando ilegais, ou
revog-los por motivos de convenincia e oportunidade [Smulas 346 e 473, STF]. O prazo
decadencial estabelecido no art. 54 da Lei 9.784/1999 conta-se a partir da sua vigncia [12-1999], vedada a aplicao retroativa do preceito para limitar a liberdade da Administrao Pblica. (RMS 25.856. Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 9-3-2010, Segunda
Turma, DJE de 14-5-2010).
39
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada m-f.
32

32
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limitao aos cargos em comisso e s contrataes temporrias40, de modo a compatibiliz-los com os demais princpios constitucionais, sobretudo aqueles setoriais e o critrio de proporcionalidade, com o desiderato de no desbordar tais hipteses especficas em flagrante desateno ao concurso pblico, observando-se,
ainda, a perspectiva de equilbrio da gesto fiscal;
atendimento s exigncias inerentes ao concurso pblico,
assegurando ateno isonomia, impessoalidade e moralidade administrativa (artigo 37, caput, da Constituio Federal), sem descuidar de questes especficas, a exemplo da prazo de validade,
ordem de convocao e previso expressa de vagas para pessoas
portadoras de deficincia (artigo 37, incisos III, IV e VIII);
manejo de controle de constitucionalidade, seja de modo
41
concentrado ou difuso, coibindo-se os abusos no exerccio de
40
Cabe ao Poder Judicirio verificar a regularidade dos atos normativos e de administrao

do poder pblico em relao s causas, aos motivos e finalidade que os ensejam. Pelo
princpio da proporcionalidade, h que ser guardada correlao entre o nmero de <cargos>
efetivos e em comisso, de maneira que exista estrutura para atuao do Poder Legislativo
local. (RE 365.368-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 22-5-2007, Primeira
Turma, DJ de 29-6-2007).
41
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 418/93. EC 19/98. ALTERAO
NO-SUBSTANCIAL DO ARTIGO 37, II, DA CF/88. PREJUDICIALIDADE DA AO. INEXISTNCIA.
CONCURSO PBLICO. ATIVIDADES PERMANENTES. OBRIGATORIEDADE. SERVIO TEMPORRIO.
PRORROGAO DO PRAZO. LIMITAO. REGIME JURDICO APLICVEL.
1. Emenda Constitucional 19/98. Alterao no-substancial do artigo 37, II, da Constituio Federal. Prejudicialidade da ao. Alegao improcedente.
2. A Administrao Pblica direta e indireta. Admisso de pessoal. Obedincia cogente
regra geral de concurso pblico para admisso de pessoal, excetuadas as hipteses de
investidura em cargos em comisso e contratao destinada a atender necessidade temporria e excepcional. Interpretao restritiva do artigo 37, IX, da Carta Federal. Precedentes.
3. Atividades permanentes. Concurso Pblico. As atividades relacionadas no artigo 2 da
norma impugnada, com exceo daquelas previstas nos incisos II e VII, so permanentes ou
previsveis. Atribuies passveis de serem exercidas somente por servidores pblicos admitidos pela via do concurso pblico.
4. Servio temporrio. Prorrogao do contrato. Possibilidade limitada a uma nica
extenso do prazo de vigncia. Clusula aberta, capaz de sugerir a permisso de ser renovada sucessivamente a prestao de servio. Inadmissibilidade.
5. Contratos de Trabalho. Locao de servios regida pelo Cdigo Civil. A contratao
de pessoal por meio de ajuste civil de locao de servios. Escapismo exigncia constitucional do concurso pblico. Afronta ao artigo 37, II, da Constituio Federal.
Ao Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar inconstitucional
a Lei 418, de 11 de maro de 1993, do Distrito Federal. (ADI N. 890/DF RELATOR: MIN.
MAURCIO CORRA)
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legislar a cargo dos entes federativos, seja no tocante ao elastecimento das situaes de contratao temporria, seja atravs de alterao ou instituio de cargos ou funes que, to
somente, guardam a nomenclatura de cargos em comisso ou
confiana, quando, em essncia, devem ser providos por concurso pblico;
exame das situaes que desembocam em responsabilizao
penal, civil e por improbidade administrativa.
1.2.5 Controle difuso de constitucionalidade
Sem adentrar nas hipteses de controle concentrado e abstrato
de constitucionalidade, a tutela do patrimnio pblico, no mais das
vezes, se depara com a prtica de determinada conduta administrativa amparada por lei ou outro ato normativo que, no entanto,
afronta a ordem constitucional. Essa questo, assim, precisa ser
enfrentada no curso das iniciativas judiciais interpostas pelo Ministrio Pblico e, de maneira mais especfica, quando da interposio
de aes civis pblicas.
Para tanto, duas questes se avultam:
a viabilidade da arguio incidental de inconstitucionalidade para a tutela do patrimnio pblico;
o uso dessa iniciativa, portanto, como causa de pedir e no
como pedido final, sob pena de se transmudar em controle concentrado e abstrato.
Na verdade, possvel que determinado comportamento ou ato
administrativo tenha por fundamento lei ou outro ato normativo
flagrantemente inconstitucional. No entanto, para alcanar determinada pretenso de tutela ao patrimnio pblico, afigura-se obstculo a existncia da referida lei ou ato normativo. , portanto, uma
questo prejudicial que precisa ser ultrapassada. Dentro desse contexto, h necessidade de se implantar, de forma expressa, a controvrsia constitucional.
Neste sentir, relevante timbrar a questo da arguio inciden-
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tal de inconstitucionalidade42. Serve para, de modo antecedente,

abrir espao proteo do patrimnio pblico, afastando leis e atos
normativos que guardam incompatibilidade com a Constituio.
Para justificar o manejo do controle difuso de constitucionalidade, o reconhecimento incidenter tantum no deve se constituir em pedido final, mas se eleva como causa de pedir, resultando sustentculo jurdico intransponvel para alcance da pretenso
derradeira43 .
42
Controlar a constitucionalidade de ato normativo significa impedir a subsistncia da
eficcia de norma contrria ConstituioTEMER, Michel. In:Elementos de direito constitucional. 14. Ed. So Paulo: Malheiros. p. 40.
43
PROCESSO CIVIL. AO CIVIL PBLICA COM BASE EM INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI.

EFICCIA ERGA OMNES. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM. LEGITIMIDADE PARA PROPOSIO. MINISTRIO PBLICO.
1. O Ministrio Pblico tem legitimidade para propor ao civil pblica, fundamentada
em inconstitucionalidade de lei, exercendo o controle difuso ou incidenter tantum de
constitucionalidade. Precedente do STF.
2. A declarao incidental de constitucionalidade no tem eficcia erga omnes, porquanto premissa do pedido (art. 469, III, do CPC). (...). (STJ, Resp 419781/DF . Recurso
Especial 2002/0028634-0, 1 Turma, Rel. Min. Luiz Fux, data da deciso 19.11.2002, public.
DJU em 19.12.2002, p. 00339)
RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL PBLICA. EFICCIA ERGA OMNES. CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER TANTUM. POSSIBILIDADE. ENTENDIMENTO DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL.
possvel a propositura de ao civil pblica com base na inconstitucionalidade de lei,
isto porque, nesse caso, no se trata de controle concentrado, mas sim de controle difuso de
constitucionalidade.
Dessarte, somente se exclui a possibilidade de exerccio da ao civil pblica quando
nela o autor deduzir pretenso efetivamente destinada a viabilizar o controle abstrato de
constitucionalidade de determinada lei ou ato normativo. (...). (STJ, RESP 402044/DF .
Recurso Especial 2001/0179517-6, 2 Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, data da deciso:
09.04.2002, public. DJU de 05.08.2002, p. 00298)
AO CIVIL PBLICA. INCIDENTE. INCONSTITUCIONALIDADE. (...) cabvel a declarao
incidental de inconstitucionalidade em sede de ao civil pblica, quando se tratar de questo referente apenas causa de pedir, fundamento ou simples questo prejudicial necessrios para a soluo do litgio principal. Note-se que essa declarao est sujeita ao crivo
revisional do STF em recurso extraordinrio. Outrossim, o efeito erga omnes da coisa julgada
material na ao civil pblica ser de mbito nacional, local ou regional conforme a extenso e a indivisibilidade do dano ou ameaa de dano, atuando no plano dos fatos e litgios
concretos, mediante, principalmente, as tutelas condenatria, executiva e mandamental,
que lhe asseguram eficcia prtica, diferentemente da ao declaratria de
inconstitucionalidade, que faz coisa julgada material erga omnes no mbito da vigncia
espacial da lei ou ato normativo impugnado. Precedentes citados do STF. Rcl. 1733-SP, DJ
12.3.2003; Rcl 1.519-CE, DJ 20.6.2000; e RE 227.159-GO, DJ 17.5.2002. (STJ. ERESP 439.539DF, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 6.10.2003, noticiado no Informativo 187).
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1.3 ADMINISTRAO PBLICA

1.3.1 Discricionariedade administrativa
Fica evidente que toda atividade do Estado, em ateno ao princpio
da juridicidade, submete-se a uma legitimao normativa. H, portanto, que preexistir um amparo normativo para desencadear a prtica de
um ato ou comportamento por parte da Administrao Pblica.
De outro lado, tais atos ou comportamentos podem ser construdos com margem de liberdade para o agente pblico, permitindo a
ele a realizao de uma ou mais decises diante de um caso concreto. o que se convencionou como discricionariedade administrativa.
No entanto, mesmo havendo essa liberdade administrativa autorizada pela ordem jurdica, plenamente possvel o seu controle.
Inexiste ato ou comportamento que no possa se submeter ao crivo
da funo jurisdicional, por fora do princpio da inafastabilidade de
44
jurisdio (artigo 5, XXXV, da Constituio Federal0) .
Por esta razo, ainda que se lance mo da discricionariedade administrativa, ao argumento fcil de legitimao de determinada conduta,
no h como imunizar tal comportamento de respectivo controle, inclusive judicial. A discricionariedade administrativa no pode ser praticada contra a ordem jurdica. O princpio republicano da separao dos
45
poderes (artigo 2, da Constituio Federal) no oferece guarida s
atividades que maculam os demais princpios constitucionais.
Havendo necessidade de se proteger o patrimnio pblico, afigura-se imprescindvel realizar a impugnao de ato ou comportamento discricionrio, sem qualquer bice para confrontao com os princpios inerentes ao regime jurdico administrativo e bem destacados, grande parte, na Constituio Federal.
44
Art. 5 ()
XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito;
45
Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo

e o Judicirio.
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1.3.2 Abuso de poder e suas modalidades

Se o Estado-Administrao tem um papel a desempenhar em
favor da sociedade e, para isso, detm alguns deveres e poderes
instrumentais, deve deles fazer uso adequado.
Assim, a teoria do abuso de poder importante para a visualizao de ilegalidades e, at mesmo, de cometimento de improbidade
administrativa. mecanismo fundamental na defesa do patrimnio
pblico.
O abuso de poder tem desdobramentos, apresentando duas modalidades de destaque: excesso de poder e desvio de poder ou de
finalidade. Sobre essa teoria e as modalidades do abuso de poder,
preciso enfocar os seguintes pontos:
o excesso de poder se caracteriza pela existncia de vcio de
competncia, atuando o agente pblico fora dos parmetros previstos para o exerccio de suas atribuies administrativas;
o desvio de poder se confirma pela presena de vcio de
finalidade, quando o agente pblico desborda do interesse pblico
ou do interesse especfico determinado pela norma e que justifica e
delimita a prtica do comportamento.
Dessa maneira, plenamente possvel o controle dos atos e comportamentos administrativos frente identificao do abuso de poder, permitindo, com isso, a respectiva reviso judicial ou administrativa. Tanto assim que a Lei n 4.717/65 (Lei de Ao Popular)
rotula de nulidade os atos revestidos com os vcios derivados do
46
abuso de poder (artigo 2) .
46
Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo

anterior, nos casos de:
a) incompetncia;
b) vcio de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistncia dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade, observar-se-o as seguintes normas:
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Alm disso, importante enfatizar as situaes em que surgem a

omisso administrativa, deixando o Estado-Administrao de cumprir a sua funo constitucional, abstendo-se, com isso, de exercer
47
o dever de concretizao de suas competncias . A falta de exerccio do dever de agir que incumbe ao agente pblico, por fora de
norma e por imposio do regime jurdico-administrativo tambm
deixa margem para exame pelo Ministrio Pblico, luz da tutela do
patrimnio pblico e suas repercusses.
a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais

do agente que o praticou;
b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de
formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei,
regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que
se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado
obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso
daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.
47
o agente pblico titular de uma competncia tem uma finalidade que deve necessariamente executar, Afinal, tem uma funo, algo a cumprir, um dever a desempenhar, sempre vinculado ao interesse pblico primrio.(...) Por um lado, o agente pblico est obrigado a praticar
todas as condutas necessrias e adequadas para promover o atendimento do interesse a ele
confiado. Por outro lado, est proibido de praticar qualquer conduta incompatvel com ou
desnecessria para a realizao do seu encargo. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso
de direito administrativo. Salvador: Juspodium. p. 59.
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1.3.3 Sistemas de controle

Sem enfrentar aspectos classificatrios outros, dois grandes sistemas estatais de controle podem ser visualizados no que se refere
48
Administrao Pblica , por decorrncia de previso constitucional
49
(artigo 70, da Constituio Federal) . Em ambos o papel do Ministrio Pblico o autoriza respectiva provocao. O objetivo movlos e lev-los realizao de sua finalidade, impedindo o escape
indevido juridicidade:
controle interno, resultado do prprio exerccio da funo
administrativa pelo Estado, derivando ateno ao princpio da autotutela, cuja essncia permite a fiscalizao, correo e reviso dos
atos e comportamentos administrativos pela Administrao Pblica;
controle externo, oriundo do exerccio das funes legislati-
48
A sujeio de todos os atos praticados ou de todas as atividades desenvolvidas pela
Administrao Pblica a controle constitui garantia bsica dos cidados, alm de ser consequncia direta e necessria da adoo da teoria da separao dos poderes. FURTADO,
Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Frum. 2007. p. 1052.
49
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das s3
Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das
entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetncia;
b) vcio de forma;
Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade, observar-se-o as seguintes normas:
a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais
do agente que o praticou;
b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de
formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei,
regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que
se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado
obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso
daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.
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va e jurisdicional do Estado que recaem sobre a funo administrativa, gerando o controle legislativo e judicial sobre os atos e comportamentos administrativos.
De se perceber, em momento inicial, que ambos os sistemas de
controle atuam de modo integrado e simultneo. Convivem de modo
ininterrupto um ao lado do outro, em perfeita sintonia para o monitoramento e correo dos atos da Administrao Pblica.
H obrigatoriedade de toda estrutura administrativa se submeter a um sistema de controle interno. imposio constitucional a
50
todo Poder (artigos 70 e 74, da Constituio Federal) . Tal exigncia permite a verificao constante dos atos e condutas da Administrao Pblica que se curvam passagem de um primeiro filtro de
exame sobre a legalidade e o mrito respectivo. Havendo qualquer
vcio ou desatendendo aquele comportamento s diretrizes administrativas traadas, surge por parte da prpria Administrao Pblica
a possibilidade de anulao, no primeiro caso e, no segundo, de
revogao.
No s atuando de ofcio, o sistema de controle interno pode e
deve ser acionado por qualquer cidado, mediante diversos meios
e atendidos os requisitos exigidos pelas normas pertinentes. Ao
Ministrio Pblico no s possvel, mas tambm recomendvel
que, diante de determinada anlise concreta, haja provocao ao
controle interno, abrindo-se espao para que a Administrao Pblica possa verificar e corrigir seus atos, em nome da autotutela,
solucionando-se, muitas vezes, a questo, sem o impulso do controle judicial.
Diversas ferramentas extrajudiciais so postas ao Ministrio Pblico. Desde a utilizao da recomendao, do termo de ajustamen-
50
Poder.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
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to de conduta ou, at mesmo, a requisio para instaurao de

procedimento administrativo pela Administrao Pblica, com intuito no s de sanar determinada irregularidade, mas sobretudo de
apurar a responsabilidade funcional, todos estes instrumentos servem para ativar o sistema de controle interno.
De forma pontual, h que se relacionarem trs interfaces entre
o sistema de controle interno e a Lei n 8.429/92 (Lei de Combate
Improbidade Administrativa):
possibilidade de representao escrita por qualquer pessoa
fsica ou jurdica autoridade administrativa, com intuito de instaurao de investigao para fins de responsabilizao funcional,
em razo de conduta rotulada de improbidade (artigo 14, da Lei n.
51
8.429/92);
requisio de instaurao de procedimento administrativo
disciplinar pelo Ministrio Pblico, movimentando o controle interno,
de forma obrigatria, fazendo com que a estrutura administrativa
se manifeste sobre fatos inseridos como improbidade administrativa
52
(artigo 22, da Lei n 8.429/92);
envio de representao pela comisso processante ao Ministrio Pblico, caso identificada a improbidade, com o fito de decre-
51
Art. 14 - Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente

para que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade.
1 - A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter a
qualificao do representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a indicao das
provas de que tenha conhecimento.
2 - A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1 deste artigo. A rejeio no
impede a representao ao Ministrio Pblico, nos termos do art. 22 desta Lei.
3 - Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a imediata
apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser processada na forma
prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e, em se tratando
de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.
52
Art. 22 - Para apurar qualquer ilcito previsto nesta Lei, o Ministrio Pblico, de ofcio, a
requerimento de autoridade administrativa ou mediante representao formulada de acordo com o disposto no art. 14, poder requisitar a instaurao de inqurito policial ou
procedimento administrativo.
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tao de sequestro dos bens do agente e do terceiro que se enrique53

ceu ilicitamente (artigo 16, da Lei n8.429/92) , decorrendo, tambm a deflagrao da ao judicial (ao de improbidade) pelo MP
ou pela pessoa jurdica, para aplicao das sanes do artigo 12,
independentemente da punio na esfera administrativa.
De outro norte e no que interessa para uma abordagem mais
prtica, o controle externo incide apenas sob aspectos de juridicidade dos atos e comportamentos administrativos, resultando em anulao respectiva. No se fala, portanto, em revogao ocorrida por
fora de sistema de controle externo.
No sistema de controle externo, a vertente mais forte aquela
exercida pelo Poder Judicirio, atravs do controle judicial ou jurisdicional, cuja atuao se d apenas por provocao. Esta modalidade de controle externo da atividade estatal se reveste de princpio
bsico do Estado de Direito, recepcionado como clusula plena, gravada a ideia de inafastabilidade da jurisdio (artigo 5, XXXV, da
Constituio Federal).
Outro flanco de importncia no controle externo, desta feita em
sua dimenso de controle legislativo, diz respeito quelas atividades
de cunho contbil-financeiro, a cargo do Tribunal de Contas.
1.3.4 Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas rgo tcnico, com atribuies constitucio-nais definidas, dotado de plena autonomia e, desse modo, sem
54
qualquer subordinao ao Poder Legislativo , auxiliando este no exer53
Art. 16 - Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao
Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que requeira ao juzo competente a
decretao do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente
ou causado dano ao patrimnio pblico.
1 - O pedido de sequestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e
825 do Cdigo de Processo Civil.
2 - Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens,
contas bancrias e aplicaes financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da
lei e dos tratados internacionais.
54
STF, ADI 3715 MC/TO, rel. Min. Gilmar Mendes, 24.05.2006, Informativo 428.
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ccio de atividade de controle externo55, sob o enfoque financeiro e

56
suas variantes (artigos 70, 71 e 75, da Constituio Federal) .
Sobre as atribuies do Tribunal de Contas, o STF destaca-se a
57
Smula n 347 do STF. De modo mais especfico, alguns padres de
entendimento podem ser teis:
a natureza administrativa das decises dos Tribunais de Contas, no vinculando o exerccio da funo jurisdicional acerca dos
mesmos fatos e questes;
a distino relevante entre as funes consultiva e de julgamento de contas;
a existncia de ttulo executivo extrajudicial formalizado a
55
Ao dispor que o controle externo ser realizado com o auxlio do TCU, a Constituio
Federal no indica a existncia de subordinao, mas de que este o caminho para o
exerccio do controle externo. Ou seja, somente por intermdio do TCU pode o Congresso
Nacional exercer as atribuies indicadas na Constituio Federal (art. 71) relacionadas ao
exerccio do controle financeiro da atividade administrativa do Estado.
()
A titularidade do controle financeiro conferida ao Congresso por razes histricas: dado
que a aprovao do oramento atribuio do Poder Legislativo, que representa (ou deveria representar) o povo, a ele igualmente cabe a titularidade do controle da execuo
oramentria. FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte:
Frum. 2007. p. 1085-1086.
56

Poder.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao,
composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem
como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios.
Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas
respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros.
57
Smula 347 O Tribunal de Contas, no exerccio das suas atribuies, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico.
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partir das decises que resultam imputao de dbito e multa (arti58

go 71, 3, da Constituio Federal) .
No obstante o patamar constitucional do Tribunal de Contas
59
(artigo 71, da Constituio Federal) , as decises que dele emanam
no tm o condo de vincular a atuao do Ministrio Pblico, tampouco de impedir o exerccio do controle jurisdicional. Revestem-se
de natureza administrativa.
De se sinalizar, neste particular, que, embora as decises dos
Tribunais de Contas sirvam para alicerar, pela sua natureza tcnica
na anlise das contas pblicas, a iniciativa do Ministrio Pblico no
que se refere defesa do patrimnio pblico, no so, por si mesmas, os nicos sustentculos a viabilizarem entendimento judicial
outro, inclusive podem perfeitamente, ter contra si discrepncia de
apreciao judicial, quando os atos e comportamentos administrativos por elas analisados se encontrem eivados de ilegalidade ou in60
constitucionalidade manifestas .
Tal raciocnio deriva da impossibilidade de subtrao de qualquer
situao anlise pelo Judicirio em razo da inafastabilidade da
jurisdio.
Em mais um ponto de esclarecimento, a compreenso das fun-
58
3 As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de

ttulo executivo;
59
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
60
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. MINISTRIO PBLICO. LEGITIMIDADE. DANO AO ERRIO. LICITAO. ECONOMIA MISTA.RESPONSABILIDADE. (...) O fato de
o Tribunal de Contas ter apreciado os contratos administrativos no impede o exame dos
mesmos em Sede de Ao Civil Pblica pelo Poder Judicirio. 9. Contrataes celebradas e
respectivos aditivos que no se enquadram no conceito de notria especializao, nem no do
servio a ser prestado ter carter singular. Contorno da exigncia de licitao inadmissvel.
Ofensa aos princpios norteadores da atuao da Administrao Pblica. 10. Atos administrativos declarados nulos por serem lesivos ao patrimnio pblico. Ressarcimento devido
pelos causadores do dano. 11. Recurso do Ministrio Pblico provido, com o reconhecimento
de sua legitimidade. 12. Recursos das partes demandadas conhecidos parcialmente e, na
parte conhecida, improvidos. (STJ, RESP 403153 / SP ; RECURSO ESPECIAL 2001/0191456-4,
T1 - PRIMEIRA TURMA, Min. JOS DELGADO, data da deciso: 09/09/2003, publicao DJ
DATA:20/10/2003 PG:00181).
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es consultiva e de julgamento de contas relevante, pois so

diversas e intercomplementares.
No entanto, um primeira observao se impe: independentemente da atuao do Tribunal de Contas ocorrer sob a faceta consultiva ou de julgamento de contas, o material por ele produzido pode
servir de elemento inicial de investigao pelo Ministrio Pblico,
sobretudo quanto aos aspectos tcnicos e de cotejo com o ordenamento jurdico.
A funo consultiva do Tribunal de Contas gera a emisso de
parecer prvio sobre contas anuais de governo (artigos 49, IX e 71,
61
I, da Constituio Federal) , cabendo ao Poder Legislativo o respectivo julgamento. Neste aspecto, to somente, repercutem as hipteses de rejeio ou aprovao do Legislativo.
Isso porque a funo consultiva enseja basicamente a anlise das
contas de governo sob aspectos gerais que envolvem as diretrizes oramentrias e financeiras, sobretudo a execuo oramentria e sua
compatibilidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000), aspectos ligados verificao de receitas e despesas
estabelecidas desde o Plano Plurianual at os oramentos.
Sob funo diversa de anlise, de outro lado, o Tribunal de Contas realiza julgamento sobre as contas anuais de gesto (artigo 71,
62
II, da Constituio Federal) , acarretando a lavratura de acrdos e
outras decises. A no h ingerncia do Poder Legislativo. Esta funo , portanto, de julgamento e no apenas consultiva.
61
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os
relatrios sobre a execuo dos planos de governo;
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante
parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
62
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades
institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico;
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A funo de julgamento da regularidade ou no das contas de

gesto recai sobre os aspectos de ordenao de despesa propriamente dita e, portanto, sobre o uso dos recursos pblicos, a partir
da sua prestao pelos gestores respectivos, inclusive com a perspectiva de imposio de responsabilizao.
Por simetria, tais raciocnios se aplicam estrutura do Estado do Paraba e do respectivo Tribunal de Contas (artigos 13 e 71, da
63
Constituio Estadual) . Assembleia Legislativa, incumbe o julgamento das contas do Governador do Estado (artigo 54, XVI, da Cons64
tituio Estadual) , cabendo a anlise sob o enfoque de contas de
governo. As demais situaes que decorrem de anlise de contas de
gesto e, portanto, que incidem em julgamento de atos e comportamentos dos demais gestores que detm o papel de ordenao de
despesas, as decises do Tribunal de Contas no so revisadas pelo
Legislativo.
As Cmaras Municipais, por sua vez, detm atribuio para
anlise dos pareceres prvios que emanam do Tribunal de Contas,
inerentes s contas de governo dos Prefeitos respectivos (artigo 13,
65
2, da Constituio Estadual) , sem, no entanto, possurem poder
de ingerncia nas decises tcnicas que incidem sobre as contas de
gesto e, portanto, que se debruam sobre o papel de ordenao de
despesas dos Prefeitos. Neste tocante, as decises que derivam im-
63
Art. 13. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do
Municpio e de todas as entidades da administrao direta e indireta, quanto aos aspectos
de legalidade, legitimidade e economicidade, assim como a aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo,
e pelos sistemas de controle interno que, de forma integrada, sero mantidos pelos Poderes
Legislativo e Executivo.
Art. 71. O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete:
64
Art 54. Compete privativamente Assembleia Legislativa:

XVI - julgar, anualmente, as contas prestadas pelo Governador do Estado e apreciar os relatrios sobre a execuo de planos de governo;
65
2 O parecer prvio, emitido pelo Tribunal de Contas dos Municpios, sobre as contas que
o Prefeito e a Mesa da Cmara devem anualmente prestar, s deixar de prevalecer por
deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.
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putao de dbito e multa pelo Tribunal de Contas mantm a caracterstica de ttulo executivo, independentemente de aprovao ou
rejeio das contas de governo pelos Legislativos municipais.
1.3.5 Licitao
A licitao um procedimento pr-contratual instaurado no mbito da Administrao Pblica. Sua exigncia indispensvel para
assegurar a isonomia, ou seja, a igualdade de condies a todos os
concorrentes. Garante ainda a incidncia inequvoca dos princpios
da legalidade, moralidade administrativa, impessoalidade e eficincia no trato da coisa pblica. Visa, portanto, ao resguardo do acolhi66
mento de proposta mais vantajosa para a Administrao Pblica .
O suporte normativo que alimenta, em tom principiolgico, o instituto da licitao est posto nos artigos 37, inciso XXI, da Constitui67
68
o Federal e 3, da Lei n 8.666/93 .
66
O legislador constituinte, com a finalidade de preservao dos princpios da legalidade,

igualdade, impessoalidade, moralidade, probidade e da prpria ilesividade do patrimnio
pblico determinou no art. 37, XXI, da Constituio Federal, a regra da obrigatoriedade da
licitao.
Enquanto os particulares desfrutam de ampla liberdade na contratao de obras e
servios, a Administrao Pblica, em todos os seus nveis, para faz-lo, precisa observar,
como regra, um procedimento preliminar determinado e balizado na conformidade da legislao. Em decorrncia dos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia e probidade administrativa, os contratos que envolvem responsabilidade do errio pblico necessitam adotar a licitao, sob pena de invalidade, ou seja,
devem obedec-la com rigorosa formalstica como precedente necessrio a todos os contratos da administrao, visando proporcionar-lhe a proposta mais vantajosa e dar oportunidade a todos de oferecerem seus servios ou mercadorias aos rgos estatais, assegurando,
assim, sua licitude. A participao da administrao pblica no pacto contratual compromete a res pblica, devendo, portanto, sua conduta pautar-se pelos imperativos constitucionais e legais, bem como pela mais absoluta e cristalina transparncia. MORAES, Alexandre
de. Direito constitucional. 9.ed. So Paulo: Jurdico Atlas, 2001. p. 326.
67
Art. 37. ()
XXI- ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e
alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de
pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes.
68
Art. 3. A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da
isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e
julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade,
da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao
instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
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As linhas de observao mais destacadas e que envolvem o processo licitatrio podem ser exemplificadas:
existncia de planejamento adequado e total dos recursos
oramentrios para a contratao, impondo-se a necessria programao integral dos custos e o respectivo respaldo financeiro (artigos
8 e 14, da Lei n 8.666/93)69, observando-se, por exceo, a solu70
o inerente suspenso motivada (artigo 8, pargrafo nico , da
referida lei) ou, de outro lado, o manejo do sistema de registro de
71
preos (artigo 15 , da mesma lei);
escolha correta da modalidade licitatria, observando-se o
valor e a descrio do objeto a ser contratado para encaixe do
procedimento respectivo concorrncia, tomada de preos, convi72
te, concurso, leilo e o prego (artigo 22, da Lei n 8.666/93 e
Lei n. 10.520/02);
rigorosa observncia ao princpio da vinculao ao instru73
mento convocatrio (artigo 3, caput, e 41 , da Lei n 8.666/93),
69
Art. 8 A execuo das obras e dos servios deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execuo.
Art. 14. Nenhuma compra ser feita sem a adequada caracterizao de seu objeto e
indicao dos recursos oramentrios para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e
responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.
70
Art. 8 (...)
Pargrafo nico. proibido o retardamento imotivado da execuo de obra ou servio,
ou de suas parcelas, se existente previso oramentria para sua execuo total, salvo
insuficincia financeira ou comprovado motivo de ordem tcnica, justificados em despacho
circunstanciado da autoridade a que se refere o art. 26 desta Lei.
71
72
Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero:

II - ser processadas atravs de sistema de registro de preos;
1 O registro de preos ser precedido de ampla pesquisa de mercado.
Art. 22. So modalidades de licitao:
I - concorrncia;
II - tomada de preos;
III - convite;
IV - concurso;
V - leilo.
73
Art. 41. A Administrao no pode descumprir as normas e condies do edital, ao qual se

acha estritamente vinculada.
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de modo que a Administrao Pblica e interessados/concorrentes

ficam adstritos s regras do edital de licitao, cuja inalterabilidade
74
a regra , ressalvadas as situaes supervenientes de interesse
pblico;
garantia de competitividade mxima (artigo 3, 1, incisos
75
I e II, da Lei n 8.666/93) , vedada a utilizao de medida de
restrio desarrazoada participao dos interessados;
interpretao restritiva dos institutos da dispensa e da inexigibilidade licitatrias (artigos 24 e 25, da Lei n 8.666/93) que,
de modo excepcional, autorizam a contratao sem licitao, devendo-se impedir a construo de qualquer artifcio jurdico ou ftico que restrinja a competio;
74
DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAO. EDITAL COMO INSTRUMENTO VINCULATRIO DAS

PARTES. ALTERAO COM DESCUMPRIMENTO DA LEI. SEGURANA CONCEDIDA.
entendimento correntio na doutrina, como na jurisprudncia, que o Edital, no procedimento licitatrio, constitui lei entre as partes e instrumento de validade dos atos praticados
no curso da licitao.
Ao descumprir normas editalcias, a Administrao frustra a prpria razo de ser da
licitao e viola os princpios que direcionam a atividade administrativa, tais como, o da
legalidade, da moralidade e da isonomia.
A administrao, segundo os ditames da lei, pode, no curso do procedimento, alterar as
condies inseridas no instrumento convocatrio, desde que, se houver reflexos nas propostas j formuladas, renove a publicao (do Edital) com igual prazo daquele inicialmente
estabelecido, desservindo, para tal fim, meros avisos internos informadores da modificao.
Se o Edital dispensou s empresas recm-criadas da apresentao do balano de abertura, defeso era Administrao valer-se de meras irregularidades desse documento para
inabilitar a proponente (impetrante que, antes, preenchia os requisitos da lei).
Em face da lei brasileira, a elaborao e assinatura do balano atribuio de contador
habilitado, dispensada a assinatura do Diretor da empresa respectiva.
Segurana concedida. Deciso unnime. (STJ. MS n 5.597/DF, 1 S., Rel. Min. Demcrito
Reinaldo, DJU 01.06.1998).
75
Art. 3. (...).
1 vedado aos agentes pblicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas ou condies que
comprometam, restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo, inclusive nos casos de
sociedades cooperativas, e estabeleam preferncias ou distines em razo da naturalidao
de, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer outra circunstncia impertinente
ou
irrelevante para oo especficoo objeto do contrato, ressalvado o disposto nos 5 a 12 deste
artigo e no art. 3 da Lei n 8.248, de 23 de outubro de 1991;
II - estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista,
previdenciria ou qualquer outra, entre empresas brasileiras e estrangeiras, inclusive no
que se refere a moeda, modalidade e local de pagamentos, mesmo quando envolvidos financiamentos de agncias internacionais, ressalvado o disposto no pargrafo seguinte e no art.
3o da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991.
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exame das hipteses de revogao e anulao da licitao,

com consequncias, no ltimo caso, inerentes ausncia da obrigao de indenizar, em face de ilegalidade, afetando inclusive o contrato, salvo demonstrao de boa-f (artigos 49 e pargrafos e 59,
pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93).
Quatro momentos parecem ser mais sensveis e devem ser observados no procedimento licitatrio:
edital, que permite verificar, de logo, em suas clusulas, se
h alguma exigncia que objetiva a restrio do carter competitivo
da licitao, fazendo-se cotejo com os princpios constitucionais e
com o critrio de proporcionalidade;
julgamento da habilitao, consignados em ata os motivos
de inabilitao de concorrentes, ausncia ou deficincia de documentos e outras intercorrncias que permitem visualizar ou reforar
indicativos de restrio concorrncia ou, ainda, os sinais de alguma orquestrao para fraudar o procedimento;
julgamento das propostas de preo, registradas as propostas
e preos dos participantes, permitindo um cotejo sobre acerto prvio e indevido entre eles a partir dos parmetros apresentados;
contrato, que deve guardar contedo idntico minuta constante no edital, examinando-se as questes inerentes descrio
precisa do objeto, as obrigaes de acompanhamento da prestao contratada e as possibilidades de prorrogao.
1.3.6 Improbidade administrativa: lei n 8.429/92
Dentro da tica civil e sob anlise a Lei n 8.429/92, alguns
aspectos tericos precisam ser reavivados:
incluso em um microssistema de tutela do patrimnio pblico, exaltando-se a sua utilizao em conjunto com outros diplomas
normativos;
caracterstica omissiva ou comissiva dos comportamentos,
alargando-se o espectro de responsabilizao;
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rol exemplificativo das condutas dos artigos 9, 10 e 11,

permitindo alcance de outros comportamentos no previstos textualmente;
incidncia simultnea e subsidiria de tipificao para um
mesmo comportamento, evitando-se subsuno exclusiva e apertada que, no curso do processo, venha a traduzir escape incidncia
sancionadora;
natureza subjetiva da responsabilizao, necessitando-se
identificar o elemento subjetivo;
prescindibilidade de prejuzo material para as condutas dos
artigos 9 e 11;
aplicao independente das punies e, desse modo, sem
76
necessitar apreciao pelo Tribunal de Contas (artigo 21) ou imposio das demais sanes administrativas e criminais;
no cumulatividade das sanes do artigo 12.
A Lei n 8.429/92 se encontra inserida em um microssistema de
76
Art. 21 - A aplicao das sanes previstas nesta Lei independe:

I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico;
II - da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou
Conselho de Contas.
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proteo ao patrimnio pblico77, o que permite lanar mo de diversas outras regras compatveis e no conflitantes previstas em
diplomas normativos com igual objetivo. Neste sentido, a ao por
improbidade administrativa , sem dvida, a arena prpria para,
77
AO CIVIL PBLICA. LEGITIMIDADE. MINISTRIO PBLICO. LESO MORALIDADE
PBLICA.
1. O Ministrio pblico, por fora do art. 129, III, da CF/88, legitimado a promover
qualquer espcie de ao na defesa do patrimnio pblico social, no se limitando ao de
reparao de danos. Destarte, nas hipteses em que no atua na condio de autor, deve
intervir como custos legis (LACP, art. 5, 1; CDC, art. 92; ECA, art. 202 e LAP, art. 9).
2. A carta de 1988, ao evidenciar a importncia da cidadania no controle dos atos da
administrao, com a eleio dos valores imateriais do art. 37 da CF como tutelveis
judicialmente, coadjuvados por uma srie de instrumentos processuais de defesa dos
interesses transindividuais, criou um microssistema de tutela de interesses difusos
referentes probidade da administrao pblica, nele encartando-se a Ao Popular, a
Ao Civil Pblica e o Mandado de Segurana Coletivo, como instrumentos concorrentes na
defesa desses direitos eclipsados por clusulas ptreas.
3. Em conseqencia, legitima-se o Ministrio Pblico a toda e qualquer demanda que
vise defesa do patrimnio pblico sob o ngulo material (perdas e danos) ou imaterial
(leso moralidade).
4. A nova ordem constitucional erigiu um autntico concurso de aes entre os
instrumentos de tutela dos interesses transindividuais e, a fortiori , legitimou o Ministrio
Pblico para o manejo dos mesmos.
5. A lgica jurdica sugere que legitimar-se o Ministrio Pblico como o mais perfeito
rgo intermedirio entre o Estado e a sociedade para todas as demandas transindividuais
e interditar-lhe a iniciativa da Ao Popular, revela contraditio in terminis .
6. Interpretao histrica justifica a posio do MP como legitimado subsidirio do
autor na Ao Popular quando desistente o cidado, porquanto, poca de sua edio,
valorizava-se o parquet como guardio da lei, entrevendo-se conflitante a posio de
parte e de custos legis.
7. Hodiernamente, aps a constatao da importncia e dos inconvenientes da
legitimao isolada do cidado, no h mais lugar para o veto da legitimatio ad causam do
MP para a Ao Popular, a Ao Civil Pblica ou o Mandado de Segurana coletivo.
8. Os interesses mencionados na LACP acaso se encontrem sob iminncia de leso por
ato abusivo da autoridade podem ser tutelados pelo mandamus coletivo.
9. No mesmo sentido, se a lesividade ou a ilegalidade do ato administrativo atingem o
interesse difuso, passvel a propositura da Ao Civil Pblica fazendo as vezes de uma
Ao Popular multilegitimria.
10. As modernas leis de tutela dos interesses difusos completam a definio dos
interesses que protegem. Assim que a LAP define o patrimnio e a LACP dilargou-o,
abarcando reas antes deixadas ao desabrigo, como o patrimnio histrico, esttico,
moral etc.
11. A moralidade administrativa e seus desvios, com consequncias patrimoniais para
o errio pblico enquadram-se na categoria dos interesses difusos, habilitando o Ministrio
Pblico a demandar em juzo acerca dos mesmos.
12. Recurso especial desprovido. (STJ. REsp n. 173.414/MG, relator Ministro Francisco
Peanha Martins, DJ de 26.4.2004).
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por exemplo, banir os efeitos dos atos lesivos ao patrimnio pblico,

estabelecendo, ao lado da Lei de Ao Civil Pblica (Lei n. 7.347/
85) e da Lei Geral de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/
92), um micro sistema que se inter-relaciona no combate s condutas que tisnam a boa gesto pblica.
Essa integrao normativa fundamental para uma maior efetividade no enfrentamento da improbidade administrativa e para a
compreenso de que a Lei n 8.429/92 no exclusiva na proteo
ao patrimnio pblico.
Dessa maneira, em linha prevalente e a ttulo exemplificativo, as
Leis Federais n 4.717/65 (Lei de Ao Popular) e 7.347/85 (Lei de
Ao Civil Pblica) guardam perfeita harmonia com a Lei n 8.429/92.
Em mais um ponto, impende considerar que os comportamentos
comissivos ou omissivos (aes ou omisses) esto includos no mbito de abrangncia da Lei de Combate Improbidade Administrativa. As condutas juridicamente relevantes que toquem quaisquer das
previses tpicas da Lei n 8.429/92, atravs de uma ao ou abs78
teno indevidas, vo se deparar com a respectiva punio .
O agrupamento em trs blocos nos artigos 9, 10 e 11 no se
reveste de carter exaustivo. Os incisos previstos nestes trs artigos so apenas exemplificativos, observando-se que o caput de cada
artigo especfico encerra uma clusula geral e aberta que pode ser
utilizada para inserir qualquer outro comportamento ou conduta no
descritos ou no localizados nos respectivos incisos. Assim, a inexistncia de inciso que tenha similitude com a conduta se resolve pela
opo ao caput do artigo correspondente. Isso demonstra o enorme
elastrio de aplicabilidade da Lei n 8.429/92, deixando margem
significativa de atuao pelo Ministrio Pblico, a que, por legitimidade concorrente e em evidente protagonismo, incumbe a investigao e encaixe de tantos e tantos comportamentos que trazem
laivo gesto pblica.
78
Pode-se dizer que a improbidade seria resultado de uma conduta, positiva ou negativa,
tratando-se de um fenmeno humano. A improbidade administrativa, tem que ver, prima
facie, com uma conduta humana, no h dvida. OSRIO, Fbio Medina. Teoria da
Improbidade Administrativa: m gesto pblica, corrupo, ineficincia. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2007. p. 279.
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Alm disso, os blocos de comportamento podem ter incurso

simultnea e subsidiria na tipificao. H, sem dvida, diante de
determinado caso concreto, a preponderncia, por adequao tpica, de determinado enquadramento em algum dos artigos mencionados, de acordo com a natureza respectiva enriquecimento ilcito, prejuzos ao patrimnio pblico e violao aos princpios constitucionais. Mesmo porque h uma graduao punitiva, de maior severidade para o artigo 9 e menor para o artigo 11. A lgica que
impede o bis in idem enseja razoabilidade na contextualizao
normativa de determinada conduta. Assim, em princpio, as condutas devem ter encaixe prioritrio em um nico bloco de tipificao
artigos 9 ou 10 ou 11, da Lei n 8.429/92.
De outra monta, provvel que um mesmo comportamento gere
incluso tpica simultnea em previses estabelecidas nos artigos 9,
10 e 11. Neste caso, de modo subsidirio e complementar, esse
cumulatividade de subsuno deve ser usada, mxime pela amplitude de anlise a ser feita durante o processo de conhecimento, aps
produo probatria, quando ocorrer o exame da lide, de acordo
com o pedido formulado desde a petio inicial. Isso evitar eventual prestao jurisdicional que esvazie o contedo de um tipo mais
grave, deixando inviabilizada a punio por outro de menor impacto
punitivo.
A responsabilizao por improbidade administrativa de natureza subjetiva, em quaisquer de suas previses de comportamento
estatudas nos artigos 9, 10 e 11 da Lei n 8.429/92. Este o tom
mais slido. A opo constitucional (artigo 37, 6, da Constituio
79
Federal) pontua a regra geral da responsabilidade civil subjetiva
em relao s questes derivadas do vnculo entre a Administrao
Pblica e seus agentes, salvante hipteses em que expressamente a
norma especfica prescreva posio diversa. Deste modo, fundamental a demonstrao probatria e sua incluso narrativa do ele-
79
6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou
culpa.
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mento subjetivo, ou seja, da identificao de dolo ou culpa, a depender da adequao tpica feita.
Neste sentido, as situaes de encaixe no artigo 9, da Lei n
8.429/92 so obrigatoriamente dolosas, porquanto envolvem enriquecimento ilcito que, por sua prpria natureza, no resulta de
comportamento imprudente ou negligente. Aquelas do artigo 10 permitem a caracterizao dolosa e tambm culposa. O artigo 11, cujo
teor se conjuga com o artigo 4, do mesmo diploma, apesar de sria
oscilao doutrinria e, em alguns momentos, jurisprudencial, ten80
de a se inclinar tambm para a exigncia de intuito doloso , agregando-se ideia de ultrapassagem dos princpios constitucionais em
virtude de m-f a ser demonstrada.
80
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. IMPROBIDADE. AO CIVIL
PBLICA. PEDIDO DE PRODUO DE PROVA NA ORIGEM. DECISO DENEGATRIA. REFORMA
PELO STJ. NECESSIDADE DO EXAME DO CONJUNTO FTICO-PROBATRIO. SMULA N. 7 DESTA
CORTE SUPERIOR. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/92. ELEMENTO
SUBJETIVO. INOVAO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE.
()
2. Ademais, sobre a alegada afronta ao art. 11 da LIA, nota-se que esta Corte Superior
pacificou-se que o enquadramento de condutas no art. 11 da Lei n. 8.429/92 requer a
constatao do elemento subjetivo doloso do agente. Neste sentido, v.,p. ex., o Resp
765.212/AC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 23.6.2010, e o REsp 827.445/
SP, Rel. Min. Luiz Fux, Rel. p/ acrdo Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe
8.3.2010.
3. Na espcie, o Prefeito, no obstante os sucessivos alertas emitidos pelo TCE,
ampliou em 75,4% a indisponibilidade financeira apurada em 31 de abril de 2004, perodo em
que estava impedido de comprometer receitas em montante superior s que pudessem ser
liquidadas no curso do exerccio ou sem que houvesse disponibilidade de caixa para
pagamento no exerccio seguinte, deixou de empenhar despesas e cancelou empenhos,
assim desobedecendo aos arts. 35 e 60 da Lei n. 4.320/64 e art. 42 da Lei Complementar n.
101/2000.
4. de se entender, portanto, configurado o dolo (ainda que eventual), manifesto na
vontade livre e consciente de contrair despesas em nome do municpio nos dois ltimos
quadrimestres de seu mandato que no podiam ser cumpridas integralmente dentro dele e
que tinham parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que houvesse suficiente
disposio de caixa para este efeito, atentando contra o princpio da legalidade e moralidade.
5. Por fim, em relao a suposta violao Lei n. 8.429/92, em que assevera a no
sujeio dos agente polticos Lei de improbidade, esclareo que no cabe inovar em sede
de agravo regimental.
6. Agravo regimental no provido. (STJ. AgRg no Ag 1282854 / SP
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO
2010/0036200-4 Relator(a) Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES (1141) rgo Julgador
T2 - SEGUNDA TURMA Data do Julgamento 15/03/2011 Data da Publicao/Fonte DJe 22/
03/2011).
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Na situao do artigo 11, de se enfatizar que sua incidncia

deriva de violao a quaisquer princpios vetores da Administrao
Pblica, sejam eles explcitos no texto constitucional ou implcitos, a
exemplo do princpio da razoabilidade.
81
A regra expressa da Lei n 8.429/92 (artigo 21, I) deixa evidente que as medidas de castigo da improbidade incidem independentemente do dano. No entanto, a demonstrao do prejuzo patrimonial afigura-se obrigatria, por razes de interpretao sistmica, nas situaes de encaixe do artigo 10. No h, dessa maneira, exigncia de comprovao de dano patrimonial para as demais
hipteses dos artigos 9 e 11.
A autonomia punitiva da Lei n 8.429/92 destacada. Ela vai
recair sobre os comportamentos e atos administrativos, independente das punies em outras instncias de responsabilizao (artigo 12, caput)82, desvinculada inclusive de apreciao pelo Tribunal
83
de Contas (artigo 21) .
O rol de punies no tem incidncia cumulativa obrigatria
84
(artigo 12, caput, da Lei n 8.429/92) , j que, luz da razoabilidade, possvel a imposio apenas parcial das medidas de castigo
em tese previstas, aspecto que reala a importncia preferencial
das sanes j na petio inicial, com intuito de sinalizar a gravidade dos comportamentos narrados e depurados com a investigao.
81
Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:

I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico, salvo quanto pena de
ressarcimento;
82
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas na
legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes
cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
83
Art. 21 - A aplicao das sanes previstas nesta Lei independe:

I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico;
II - da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo
Tribunal ou Conselho de Contas.
84
cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
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1.4 RESPONSABILIDADE FISCAL E FINANAS PBLICAS

1.4.1 A Lei Complementar n 101/2000 (LRF) e a Lei n. 4.320/64
A Lei de Finanas Pblicas (Lei n 4.320/64) estabelece uma
srie de regras correspondentes ao oramento pblico, trazendo
diversos conceitos inerentes contabilidade pblica que devem ser
de cincia obrigatria na defesa do patrimnio pblico. A este diploma normativo deve-se aliar o contedo da Lei Complementar n
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), porquanto ambas servem
de baliza para a realizao dos gastos pblicos. Os contedos de
ambas se interpenetram, formando um contexto mais slido e apertado na conduo da gesto pblica, sobretudo quanto aos aspectos
oramentrios e financeiros.
Desse modo, em um primeiro ponto, como importante mecanismo assecuratrio de manejo adequado dos recursos pblicos e,
portanto, de controle da Administrao Pblica, a Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) estabelece diretrizes de direito financeiro e de finanas pblicas. Tem como ponto de
equilbrio, portanto, a responsabilidade na gesto fiscal (artigo 1,
85
1, da LRF) .
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de
crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em
Restos a Pagar.
85
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fruto de regulamentao aos artigos 163, 165, 9 e 16986, da

Constituio Federal e tem por orientao alguns vetores principais:
planejamento, transparncia, moralidade e eficincia (artigo 1,
86
Art. 163. Lei complementar dispor sobre:

I finanas pblicas;
II dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais
entidades controladas pelo Poder Pblico;
III concesso de garantias pelas entidades pblicas;
IV emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
V fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta;
VI operaes de cmbio realizadas pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios;
VII compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio,
resguardadas as caractersticas e condies operacionais plenas das voltadas ao
desenvolvimento regional.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
9 - Cabe lei complementar:
I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a
organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria
anual;
II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e
indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de
cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso
ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao
direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero
ser feitas:
I se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de
despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;
II se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas
as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
2 - Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a
adaptao aos parmetros ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses
de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no
observarem os referidos limites.
3. Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o
prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios adotaro as seguintes providncias:
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e
funes de confiana;
II - exonerao dos servidores no estveis.
4. Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes
para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo,
o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um
dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da
reduo de pessoal.
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1, da Lei Complementar n 101/2000)87. Isso deriva, portanto, da

necessidade de adoo de instrumentos de controle sobre a gesto
pblica para se ter um equilbrio fiscal, ou seja, para se gastar
apenas aquilo que se tem previsto em termos de arrecadao, dando perfeita sincronia entre a previso oramentria e a utilizao
financeira dos recursos pblicos.
Dentro dessa perspectiva, no se pode olvidar da possibilidade de
imposio de medidas de castigo ao gestor que desatende os comandos da LRF.
Nesse sentido, ao lado dos tipos penais (artigos 359-A a 359-H,
do Cdigo Penal; 1 XVI a XXIII, do Decreto-Lei n 201/67), as condutas que violam a Lei de Responsabilidade Fiscal se submetem ao
enquadramento da Lei n 8.429/92 (Lei de Combate Improbidade
Administrativa), por fora de disposio expressa (artigo 73, da Lei
88
Complementar n 101/2000) .
Portanto, alguns aspectos pontuais que acarretam a responsabilizao do gestor podem ser identificadas:
dever de planejamento, porquanto incumbe a gestor
atender aos parmetros do plano plurianual, da lei de diretrizes
5. O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus

indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano de servio.
6. O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado
extinto, vedada a criao de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou
assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
7. Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do
disposto no 4.
87
Art. 1. ()
1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de
crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos
a Pagar.
88
Art. 73. As infraes dos dispositivos desta Lei Complementar sero punidas segundo o
Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal); a Lei no 1.079, de 10 de
abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de
junho de 1992; e demais normas da legislao pertinente.
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oramentrias e da lei oramentria anual (artigo 2, da Lei n

89
4.320/64) ;
obrigatoriedade de transparncia (artigos 20, 48, 48-A, 49
e 67, da Lei Complementar n 101/2000);
obedincia a critrios para as receitas pblicas (artigo 11,
da LRF);
fixao de limitaes para as despesas pblicas (artigos 167,
da Constituio Federal e 15, 16 e 17, da Lei Complementar n 101/
2000), sobretudo no que se refere a pessoal.
1.4.2 Planejamento e sistema oramentrio
90
Sem planejamento das receitas e despesas pblicas, no h que

se falar em gesto fiscal responsvel e, para tanto, necessrio que
a conduo das finanas pblicas tenha por referncia alguns padres.
Isso se d com a formao do sistema oramentrio bsico (artigo 165, da Constituio Federal), previsto constitucionalmente e
que norteia a Administrao Pblica. Esse sistema composto pelas
seguintes normas de carter transitrio e, portanto, restritas, em
termos de eficcia, a um perodo de tempo determinado:
o plano plurianual, com diretrizes, objetivos e metas para
despesas de capital nos prximos quatro anos (artigo 165, 1, da
Constituio Federal), o que envolve, portanto, um planejamento a
mdio e longo prazos;
89
Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a
evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do Govrno, obedecidos
os princpios de unidade universalidade e anualidade.
90
O planejamento (...) consiste em se fazer um diagnstico scio-econmico ao se implementar certa conduta e, assim, estabelecer os instrumentos a serem utilizados para se
atingirem as metas previamente definidas, tendo por pressuposto os recursos disponveis. DINIZ, Cludio Smirne. Responsabilidade Fiscal e Improbidade Administrativa. In:
Temas de Proteo ao Patrimnio Pblico: direito material e processual. Curitiba: CAOP do
Patrimnio Pblico do MP/PR., 2008. p. 7.
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a lei de diretrizes oramentrias (LDO), cujo objeto serve

para compatibilizar o plano plurianual com a lei oramentria anual,
voltando-se para o estabelecimento de metas e prioridades da Administrao (artigo 165, 2, da Constituio Federal), orientao da
LOA e alterao na legislao tributria e poltica de aplicao das
agncias oficiais de fomento; e
a lei oramentria anual (LOA), cujo teor puramente descritivo, contendo a previso de todas as receitas a serem arrecadadas e as respectivas despesas a serem executadas, em um determinado exerccio financeiro (artigo 165, 5, da Constituio Federal).
Essa conjuntura de planejamento fiscal essencial para a sobrevivncia equilibrada da estrutura de Estado. A fora normativa consiste justamente em permitir um controle cada vez mais apertado
sobre a gesto pblica.
Lembrando-se sempre de que h coincidncia do exerccio finan91
ceiro com o ano civil (artigo 34, da Lei n 4.320/64) , para fins de
exame prioritrio do Ministrio Pblico, possvel pinar as seguintes faixas:
combate descontinuidade administrativa, estabelecida a
possibilidade de incluso de novas iniciativas e projetos pelo gestor
pblico, somente quando atendidas, de modo adequado, as aes
92
anteriores e em andamento (artigo 45, caput) , vedao que permite enfrentamento, sobretudo sob um ngulo preventivo, das iniciativas administrativas interrompidas ou, ainda, s to referenciadas
obras inacabadas;
falta de ateno ao dever de planejamento viabiliza, em
primeira anlise, o exame do comportamento sob o enfoque da
improbidade administrativa - artigos 10, incisos IX e XI e 11, caput,
91
Art. 34. O exerccio financeiro coincidir com o ano civil.
Art. 45. Observado o disposto no 5o do art. 5o, a lei oramentria e as de crditos

adicionais s incluiro novos projetos aps adequadamente atendidos os em andamento e
contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias.
92
61

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93
da Lei n 8.429/92 , sem prejuzo do enquadramento na esfera

94
penal (artigo 359-B, do Cdigo Penal) .
1.4.3 Transparncia na gesto fiscal
Dentre os diversos mecanismos institudos para garantir a transparncia dos atos de gesto, sobretudo permitindo o acesso da sociedade s contas dos gestores pblicos e a ativa participao nos
rumos administrativos (artigos 48, 51, 56, 3, 67, da LRF), afigura-se fundamental observar a exigncia de duas obrigaes introduzidas pela Lei da Transparncia (artigo 48, incisos II e III, da Lei
95
Complementar n 131/2009 que alterou a LRF) :
manuteno de um sistema integrado que cuide da execuo
oramentria e financeira;
publicidade destas informaes, em tempo real, de maneira
eletrnica e virtual para toda a populao.
93
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer
ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1
desta lei, e notadamente:
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir
de qualquer forma para a sua aplicao irregular;
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios
da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:
94
Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrio de restos a pagar, de despesa que no tenha
sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei.
95
Art. 48. ...................................................................................

Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I (...);
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real,
de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios
eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda
a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no
art. 48-A.
62

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Foram fixados prazos para o atendimento de tais deveres impos96

tos aos gestores pblicos (artigo 73-B, da LRF) , com possibilidade,
em caso de no atendimento, reprimenda de no recebimento das
97
transferncias voluntrias (artigo 73-C, da LRF) .
A ausncia de cumprimento da transparncia na gesto fiscal,
sobretudo no que se refere falta de publicidade, pode repercutir
na prtica de conduta prevista no artigo 11, caput e inciso IV, da Lei
98
n 8.429/92 .
96
Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinaes dispostas nos incisos II e III do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A:
I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios com mais de
100.000 (cem mil) habitantes;
II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000
(cem mil) habitantes;
III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at 50.000 (cinquenta mil) habitantes.
Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo sero contados a partir da
data de publicao da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput
deste artigo.
97
Art. 73-C. O no atendimento, at o encerramento dos prazos previstos no art. 73-B, das
determinaes contidas nos incisos II e III do pargrafo nico do art. 48 e no art. 48-A
sujeita o ente sano prevista no inciso I do 3o do art. 23.
98
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da
administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade,
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
63

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1.4.4 Receitas pblicas e exao em matria tributria

Os tipos de receitas pblicas esto postos na Lei n 4.320/64
99
(artigo 11) , realando-se a existncia de receitas correntes e de
capital.
Todos os entes federativos tm que, dentro de uma gesto fiscal
responsvel, estabelecer a previso e efetiva arrecadao de todos
os tributos que lhes cabem por fora constitucional (artigo 11, da
LRF)100, sob pena inclusive de no recepo das transferncias vo101
luntrias inerentes aos impostos . At mesmo nas hipteses per-
99
Art. 11 - A receita classificar-se- nas seguintes categorias econmicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
1 - So Receitas Correntes as receitas tributria, de contribuies, patrimonial,
agropecuria, industrial, de servios e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a
atender despesas classificveis em Despesas Correntes.
2 - So Receitas de Capital as provenientes da realizao de recursos financeiros
oriundos de constituio de dvidas; da converso, em espcie, de bens e direitos; os
recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a atender
despesas classificveis em Despesas de Capital e, ainda, o supervit do Oramento Corrente.
3 - O supervit do Oramento Corrente resultante do balanceamento dos totais das
receitas e despesas correntes, apurado na demonstrao a que se refere o Anexo n 1, no
constituir item de receita oramentria.
4 - A classificao da receita obedecer ao seguinte esquema:
100
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional
do ente da Federao.
101
(...) extremamente condenvel a poltica de alguns Municpios que, por j possurem a
arrecadao que entendem suficiente, deixam de editar as leis necessrias instituio
de algum tributo previsto no texto constitucional como sendo de sua competncia, o que
normalmente se d com o imposto sobre a propriedade territorial urbana. GARCIA, Emerson ; PACHECO, Rogrio. Improbidade administrativa. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris.
2008. p. 382.
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missivas de renncia de receita, existem parmetros a serem obe102

decidos (artigo 14, da LRF) .
Desse modo, os gestores responsveis pela arrecadao dos tributos que se inserem na competncia do ente federativo podem,
por omisso, praticar ato de improbidade administrativa (artigos
103
e 11, caput, da Lei n 8.429/92).
10, X
102
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da
qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto
oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de
receita da lei oramentria, na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de
resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput,
por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base
de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
1 o A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso
de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo
que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
correspondam a tratamento diferenciado.
2o Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata o caput
deste artigo decorrer da condio contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor
quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
3o O disposto neste artigo no se aplica:
I - s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art.
153 da Constituio, na forma do seu 1o;
II - ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos
de cobrana.
103
Art. 10 ()
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz
respeito conservao do patrimnio pblico;
65

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1.4.5 Despesas pblicas e endividamento

O que se pretende tambm com a LRF impor regras para a
concretizao das despesas pblicas e tambm manter controle sobre o endividamento estatal. Acerca da dvida pblica, a LRF esta104
belece parmetros conceituais que devem ser seguidos (artigo 29) ,
enfatizando-se as questes que norteiam a realizao das operaes
de crdito.
O equilbrio das contas pblicas inerente responsabilidade na
gesto pblica. Da uma sequncia de atos de controle que devem
ser observados quanto aos gastos pblicos. Para tanto, preciso
compreender que a despesa pblica se perfaz a partir do cumprimento das seguintes etapas:
104
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, so adotadas as seguintes definies:
I - dvida pblica consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade,
das obrigaes financeiras do ente da Federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao em
prazo superior a doze meses;
II - dvida pblica mobiliria: dvida pblica representada por ttulos emitidos pela
Unio, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municpios;
III - operao de crdito: compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento
antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento
mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
IV - concesso de garantia: compromisso de adimplncia de obrigao financeira ou
contratual assumida por ente da Federao ou entidade a ele vinculada;
V - refinanciamento da dvida mobiliria: emisso de ttulos para pagamento do principal acrescido da atualizao monetria.
1o Equipara-se a operao de crdito assuno, o reconhecimento ou a confisso
de dvidas pelo ente da Federao, sem prejuzo do cumprimento das exigncias dos arts.
15 e 16.
2o Ser includa na dvida pblica consolidada da Unio a relativa emisso de ttulos
de responsabilidade do Banco Central do Brasil.
3o Tambm integram a dvida pblica consolidada as operaes de crdito de prazo
inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do oramento.
4o O refinanciamento do principal da dvida mobiliria no exceder, ao trmino de
cada exerccio financeiro, o montante do final do exerccio anterior, somado ao das operaes de crdito autorizadas no oramento para este efeito e efetivamente realizadas,
acrescido de atualizao monetria.
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empenho, que o ato formalizador de obrigao de pagamento por parte da Administrao Pblica, que reserva os recursos
pblicos respectivos para fazer valer a obrigao assumida como
compromisso contratual anteriormente (artigo 58, da Lei n 4.320/
105
64) , no se podendo realizar despesa sem prvio empenho (artigo
106
60, da Lei n 4.320/64) ;
liquidao, cujo teor se volta para a constatao objetiva de
107
adimplemento contratual (artigo 63, da Lei n 4.320/64) , ou seja,
de que houve o cumprimento contratual pelo credor de sua obrigao,
atravs da verificao dos documentos comprobatrios respectivos;
pagamento, que a emisso de ordem da autoridade com108
petente para quitao da despesa (artigo 64, da Lei n 4.320/64) .
A figura proeminente no mbito da despesa pblica o ordenador da despesa. Recai sobre o agente pblico que emite o empenho
e autoriza o pagamento (artigo 80, 1, do Decreto-Lei n 200/
109
1967) . Sobre ele recai grande parte da ateno do Ministrio Pblico, no obstante a experincia demonstrar que um nico gestor
nunca responsvel sozinho por eventuais desmandos ou irregularidades administrativas, afigurando-se at mesmo muito comum o
envolvimento de outros servidores e terceiros particulares.
Traados esses passos bsicos de configurao da despesa pblica
105
Art. 58. O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para
o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.
106
Art. 60. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho.
107
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor
tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.
108
Art. 64. A ordem de pagamento o despacho exarado por autoridade competente,
determinando que a despesa seja paga.
Pargrafo nico. A ordem de pagamento s poder ser exarada em documentos processados pelos servios de contabilidade.
109
Art. 80. (...)

1 Ordenador de despesas toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem
emisso de empenho, autorizao de pagamento, suprimento ou dispndio de recursos da
Unio ou pela qual esta responda.
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e do ordenador de despesas, importante examinar a fixao de

instrumentos de controle para os gastos pblicos, a partir da existncia de limites e vedaes ao gestor pblico (artigo 167, da Cons110
tituio Federal) .
110
Art. 167. So vedados:

I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual;
II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os
crditos oramentrios ou adicionais;
III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a
repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a
destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e
desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria,
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de
garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8,
bem como o disposto no 4 deste artigo;
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e
sem indicao dos recursos correspondentes;
VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria
de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa;
VII - a concesso ou utilizao de crditos ilimitados;
VIII - a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos dos oramentos
fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5;
IX - a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa.
X - a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, inclusive por
antecipao de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituies financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios.
XI - a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de que trata o
art. 195, I, a, e II, para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do
regime geral de previdncia social de que trata o art. 201.
1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder
ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob
pena de crime de responsabilidade.
2 - Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro
em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro
meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente.
3 - A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a
despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou
calamidade pblica, observado o disposto no art. 62.
4. permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se
referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b,
e II, para a prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos
para com esta.
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A prtica de comportamentos vedados pelo gestor pblico contamina a despesa pblica, passando ela a ser considerada como no
autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico - lesividade
111
presumida (artigo 15, da LRF) :
incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual;
abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes;
transposio, remanejamento ou transferncia de recursos
de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para
outro, sem prvia autorizao legislativa;
concesso ou utilizao de crditos ilimitados;
realizao de despesa sem a estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e
nos dois subsequentes, inclusive em face da obrigatoriedade de declarao do ordenador de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e com a LDO;
disciplina na realizao dos restos a pagar, surgindo-se vedao para realizar o empenho de despesas contratadas nos dois ltimos quadrimestres do mandato, caso no sejam quitadas no mesmo
ou no haja disponibilidade de caixa para o pagamento no mandato
112
113
subsequente (artigos 36, da Lei n. 4.320/64 e 42, da LRF) .
111
Art. 15. Sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico
a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16
e 17.
112
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas no pagas at o dia
31 de dezembro distinguindo-se as processadas das no processadas.
Pargrafo nico. Os empenhos que sorvem a conta de crditos com vigncia plurienal,
que no tenham sido liquidados, s sero computados como Restos a Pagar no ltimo ano de
vigncia do crdito.
113
Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem
que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Pargrafo nico. Na determinao da disponibilidade de caixa, sero considerados os
encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio.
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Alm disso, a ultrapassagem indevida aos limites estabelecidos

para as despesas pblicas permite anlise do comportamento sob o
enfoque da improbidade administrativa - artigos 10, incisos IX e XI
114
e 11, caput, da Lei n 8.429/92 , sem prejuzo do enquadramento
115
na esfera penal (artigo 359-B, do Cdigo Penal) .
1.4.6 Limites de gastos com pessoal
Com relao aos gastos com pessoal, preciso agregar informaes normativas oriundas da Constituio Federal (artigo 169, 1,
116
da Constituio Federal)
e da Lei Complementar n 101/2000
114
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer
ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1
desta lei, e notadamente:
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir
de qualquer forma para a sua aplicao irregular;
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios
da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade,
115
Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrio de restos a pagar, de despesa que no
tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei.
116
Art. 169. ()
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos,
empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou
contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao
direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas:
I se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de
despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;
II se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas
as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
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(artigos 18, 19 e 20 da LRF)117, permitindo a extrao de algumas

concluses bsicas, a saber:
obrigatoriedade de prvia dotao oramentria (artigo 169,
1, I, da Constituio Federal);
117
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com
pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os
pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares
e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e
vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses,
inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.
1o Os valores dos contratos de terceirizao de mo de obra que se referem
substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como Outras
Despesas de Pessoal.
2 o A despesa total com pessoal ser apurada, somando-se a realizada no ms em
referncia com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competncia.
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total
com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder
exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinquenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes
percentuais:
I - ()
II - na esfera estadual:
a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados;
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existncia de autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias (artigo 169, 1, II, da Constituio Federal);
limitao percentual de 60% (sessenta por cento) da receita
corrente lquida (artigo 2, IV, da LRF)118 para os Estados e Municpios (artigo 19, incisos II e III da LRF);
limitao percentual especfica de 70% (setenta por cento)
para o Poder Legislativo Municipal (artigo 29-A, 1, da Constituio
Federal);
limitao temporal (artigo 21, pargrafo nico, da LRF)119
de aumento nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato
do titular do poder ou rgo mencionado no artigo 20, da mesma
Lei;
118
Art. 2. ()
IV - receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias, de contribuies,
patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras
receitas tambm correntes, deduzidos:
a) na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional ou legal, e as contribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do
art. 195, e no art. 239 da Constituio;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional;
c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o
custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da
compensao financeira citada no 9o do art. 201 da Constituio.
119
Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no
atenda:
I - as exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII
do art. 37 e no 1o do art. 169 da Constituio;
II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo.
Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da
despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do
titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.
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adoo de medidas de conteno para encaixe nos parme120

tros adequados (artigos 22 e 23, da LRF) .
120
Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ser
realizada ao final de cada quadrimestre.
Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por
cento) do limite, so vedados ao Poder ou rgo referido no art. 20 que houver incorrido
no excesso:
I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual,
ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio;
II - criao de cargo, emprego ou funo;
III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer
ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores
das reas de educao, sade e segurana;
V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art. 57
da Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias.
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20,
ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no
art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes,
sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias previstas nos 3o e 4o do art. 169 da Constituio.
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CAPTULO 2:
2 A PREVENO
2.1 IMPORTNCIA
Sobre a atuao preventiva na proteo ao patrimnio pblico e,
de modo especfico, no combate improbidade administrativa, no
demais recordar que
fundamental a sua utilizao, principalmente pelas dificuldades existentes no campo repressivo, por motivos variados, na
recuperao de prejuzos causados e, alm disso, na efetivao de
punio a contento dos responsveis;
pode ser implementada com ou sem a vinculao a uma
investigao especfica.
Aes preventivas objetivam abordagem que impea a prtica
de atos e comportamentos nocivos ao patrimnio pblico. A prtica
tem demonstrado o quanto difcil tem se mostrado a recomposio
de prejuzos causados. Tortuosa ainda tem sido a responsabilizao
de agentes pblicos e terceiros envolvidos em atos mprobos. Os
motivos so vrios. A ttica da preveno, neste contexto, parece
ser uma perspectiva lcida.
A preveno e a represso so eixos de atuao na defesa do
patrimnio pblico. So complementares. Integram-se auxiliam-se
mutuamente. Dentro de uma viso resolutiva, o papel do Ministrio
Pblico na articulao de medidas de carter preventivo digno de
relevo. Mesmo porque, institudas ferramentas eficazes que previnam a prtica de condutas que afetam a higidez do patrimnio
pblico, h impacto considervel no trabalho demandista da Instituio.
Dentro deste contexto, no demais afirmar a importante utilidade da soluo extrajudicial, em linha sobretudo preventiva. Os
instrumentos da recomendao e do termo de compromisso ajusta75

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mento de conduta so fundamentais para garantir a estruturao

de sadas que repercutam positivamente no controle preventivo da
corrupo, em sentido lato.
Desse modo, plenamente vivel a construo de medidas que
culminem em obrigaes de fazer e no fazer capazes de interferir
positivamente na conduo da gesto pblica, ampliando e fortalecendo as formas de controle.
Algumas temticas bsicas podem ser realadas, ento:
controle interno;
transparncia pblica;
controle social;
monitoramento da gesto.
2.2 FORMAS DE ATUAO
2.2.1 Controle interno: implantao e fortalecimento
Incumbe ao Ministrio Pblico viabilizar aes que instituam e
fortaleam o controle interno na Administrao Pblica.
H imposio constitucional a toda estrutura de Poder de manter
um sistema de controle interno (artigos 70 e 74, da Constituio
121
Federal) , da derivando a necessidade de sua adequada implantao e respectivo fortalecimento.
Com um sistema de controle interno implantado, atravs de iniciativa normativa de cada Poder, viabilizam-se diversas providncias
122
de carter preventivo, destacando-se, como mais importantes :
121
Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
122
Reflexes extradas a partir de leitura de cartilha do Tribunal de Contas do Estado da
Paraba sobre controle interno.
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instituio e padronizao dos procedimentos de controle,

garantindo estabilidade e documentao da atividade administrativa, mediante fixao de rotinas e desenvolvimento de mecanismos
de captao e monitoramento de informaes e dados;
zelo pela aplicao adequada dos recursos pblicos, acionando
os setores e rgos da estrutura administrativa que venham, eventualmente, praticar alguma irregularidade ou inconsistncia, corrigindo-as de modo efetivo, atravs da autotutela administrativa;
garantia de publicidade dos atos e comportamentos administrativos realizados, permitindo inclusive o acesso centralizado de
informaes pelo Ministrio Pblico.
2.2.2 Transparncia pblica
A atuao preventiva, voltada para a concretizao cada vez mais
ampla da transparncia pblica, permite a adoo de diversas aes
que autorizem sociedade o pleno acesso s informaes de carter
pblico e a real participao no acompanhamento da gesto pblica.
Neste sentido, h de se destacar:
a publicidade de atos e atividades administrativas em veculos de circulao local e com periodicidade razovel, instituindose, sobretudo de forma eletrnica, a divulgao mediante dirios ou
semanrios oficiais;
necessidade de comunicao de recebimento de recursos pelos Executivos Municipais quanto aos repasses federais, nos termos
123
da Lei n 9.452/97 , podendo-se, por analogia e em nome da
123
Art. 1 Os rgos e entidades da administrao federal direta e as autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista federais notificaro as respectivas Cmaras Municipais da liberao de recursos financeiros que tenham efetuado, a qualquer
ttulo, para os Municpios, no prazo de dois dias teis, contado da data da liberao.
Art. 2 A Prefeitura do Municpio beneficirio da liberao de recursos de que trata o
art. 1 desta Lei, notificar os partidos polticos, os sindicatos de trabalhadores e as
entidades empresariais, com sede no Municpio, da respectiva liberao, no prazo de dois
dias teis, contado da data de recebimento dos recursos.
Art. 3 As Cmaras Municipais representaro ao Tribunal de Contas da Unio o descumprimento do estabelecido nesta Lei.
Art. 4 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 5 Revogam-se as disposies em contrrio.
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publicidade ampla, buscar outras formas de cincia abrangente quanto

ao recebimento de recursos dos cofres do Estado da Paraba;
a definio de local fsico permanente e especfico para
realizao dos atos decorrentes da realizao de licitaes, sob
responsabilidade da respectiva Comisso instituda, com centralizao das atividades e pertinente documentao (arquivo) - sala devidamente identificada e de cincia da sociedade;
a instituio de oramento participativo, mediante incentivo
participao popular e a realizao de audincias pblicas, durante o respectivo processo de elaborao (artigo 48, inciso I, da Lei
124
Complementar 101/2000 LRF) ;
os prazos para cumprimento da obrigatoriedade de manuteno de sistema integrado que cuide da execuo oramentria e
financeira e a respectiva publicidade em tempo real e de maneira
eletrnica e virtual (artigos 48, pargrafo nico, incisos II e III, da
Lei Complementar n 101/2000 LRF);
a disponibilizao das contas pela chefia do Executivo, durante todo o exerccio financeiro, para consulta pelos cidados (arti125
go 49, da Lei Complementar n 101/2000 LRF) ;
a introduo e utilizao do prego para aquisio de bens e
servios comuns (Lei n 10.520/02), porquanto ocorre a concentrao em sesso pblica dos atos decorrentes de julgamento das propostas e anlise da documentao, facilitando o acompanhamento.
124
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla
divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis
de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses
simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os
processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;
125
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis,
durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel
pela sua elaborao, p ara consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade.
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2.2.3 Controle social: fomento

O Ministrio Pblico guardio da cidadania e da dignidade da
pessoa humana, incumbindo-se da defesa da ordem jurdica e do
regime democrtico (artigo 127, caput, da Constituio Federal). A
ele foi atribudo o papel poltico de agente de transformao social.
Para tanto, ao lado de outros aspectos de natureza preventiva, o
fomento ao controle social tem status merecedor de registro.
Mesmo com todo o aparato dos sistemas de controle interno e externo, manifesta a insuficincia estrutural para alcance da plenitude de
tutela do patrimnio pblico. A postura ativa da sociedade elemento
indispensvel para a manuteno da Administrao Pblica dentro dos parmetros constitucionais. No se pode compactuar com o raciocnio de
distanciamento entre Ministrio Pblico e sociedade. Cada integrante do
Ministrio Pblico deve se despir do estigma do bir e da posio demandista e processual imposta pela pauta sobrecarregada do Judicirio.
preciso, portanto, estabelecer uma conscincia de construo
coletiva, garantindo o fortalecimento da cidadania. Dentro deste
contexto, podem ser listadas algumas iniciativas a cargo do Ministrio Pblico e que permitem um caminho inicial de aproximao e
estmulo ao controle social:
estabelecimento de canais de dilogo e participao social,
com a introduo de formas de encaminhamento de sugestes, denncias ou notcias de irregularidades na conduo da gesto pblica, estruturando sistemas de recepo de tais dados na prpria
Administrao Pblica, para fins de provocao do controle interno,
sem prejuzo de mecanismos de comunicao com o Ministrio Pblico, a exemplo do disque-denncia;
126
realizao de programas e aes de cidadania , com palestras e eventos de esclarecimento sociedade voltadas dissemina126
Diversas aes e programas esto se desenvolvendo no mbito da rede de controle, a
exemplo do programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, da Controladoria Geral da Unio, da
criao de espaos de aproximao entre rgos pblicos e sociedade, como o FOCCO-PB
(Forum de Combate Corrupo), do estabelecimento de estruturas de ouvidoria e disquedenncia, dentre outras.
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o de uma cultura de vigilncia sobre Administrao Pblica, direito

de acesso informao, direito de petio, de acompanhamento
dos gastos pblicos mediante consulta aberta a bancos de dados
disponibilizados em stios da internet, de observao das compras
127
realizadas, inclusive com impugnao de editais de licitao , etc.
2.2.4 Monitoramento da gesto
A ideia de realizao de monitoramento da gesto tem similitude
128
ao mecanismo de controle concomitante ou sucessivo . O pensamento fazer o acompanhamento contemporneo da atividade administrativa. Portanto, medida que vo sendo executados ocorre
tambm o respectivo controle. Sem dvida que h, a partir da observao permanente do comportamento administrativo, possibilidade de atuao repressiva, a partir da identificao de irregularidades. No entanto, o relevo a tal iniciativa resulta justamente de
sua fora preventiva, evitando a prtica de ilegalidades.
Essas providncias de monitoramento tm enorme efeito prtico
e carter inibidor na ocorrncia de atos tendentes a macular o patrimnio pblico, podendo o rgo de execuo do Ministrio Pblico
adotar o seguinte:
127
Art. 41. A Administrao no pode descumprir as normas e condies do edital, ao qual
se achao estritamente vinculada.
1 Qualquer cidado parte legtima para impugnar edital de licitao por irregularidade na aplicao desta Lei, devendo protocolar o pedido at 5 (cinco) dias teis antes
da data fixada para a abertura dos envelopes de habilitao, devendo a Administrao
o
julgar e responder
impugnao em at 3 (trs) dias teis, sem prejuzo da faculdade
prevista no 1 do art. 113.
128
O controle concomitante, como o nome indica, exercido durante a realizao do ato
e permite a verificao da regularidade de sua formao. ALEXANDRINO, Marcelo ;
PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 18 ed. Rio de Janeiro:Forense,
2010. p. 762.
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acompanhamento do recebimento de verbas pblicas, determinando-se, de modo prtico, enfoques prioritrios por temtica
ou por teto mnimo de valores financeiros, remetendo-se ofcio solicitando informaes sobre a aplicao respectiva, designando-se,
demais disso, visitas rotineiras para conferncia da veracidade das
informaes;
exigncia de qualificao profissional adequada dos integrantes da Comisso de Licitao, porquanto devem tais pessoas
dispor de capacidade para o exerccio da funo (artigo 37, II e IX,
da Constituio Federal);
exame da produo legislativa, examinando-se os dirios ou
semanrios oficiais ou, de outro lado, instituindo-se rotina de recepo das leis aprovadas pela Cmara de Vereadores, no caso dos
Municpios, viabilizando eventual controle de constitucionalidade;
verificao de atendimento obrigao de apresentao de
declarao pblica de bens pelos agentes pblicos e seu envio reite129
rado e anual (artigos 1 e 7 da Lei Federal n 8.730/93) .
129
Art. 1 obrigatria a apresentao de declarao de bens, com indicao das fontes de
renda, no momento da posse ou, inexistindo esta, na entrada em exerccio de cargo,
emprego ou funo, bem como no final de cada exerccio financeiro, no trmino da gesto
ou mandato e nas hipteses de exonerao, renncia ou afastamento definitivo, por parte
das autoridades e servidores pblicos adiante indicados:
I - Presidente da Repblica;
II - Vice-Presidente da Repblica;
III - Ministros de Estado;
IV - membros do Congresso Nacional;
V - membros da Magistratura Federal;
VI - membros do Ministrio Pblico da Unio;
VII - todos quantos exeram cargos eletivos e cargos, empregos ou funes de confiana, na administrao direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio.
Art. 7 As disposies constantes desta lei sero adotadas pelos Estados, pelo Distrito
Federal e pelos Municpios, no que couber, como normas gerais de direito financeiro,
velando pela sua observncia os rgos a que se refere o art. 75 da Constituio Federal.
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Captulo 3:
3 A INVESTIGAO
3.1 CONSIDERAES INICIAIS
3.1.1 Proatividade
130
e investigao contempornea
Dentro da lgica investigativa que envolve a tutela do patrimnio

pblico, fundamental estabelecer, de forma racionalizada, uma
metodologia proativa. No h como realizar o embate com eficcia
de atos e comportamentos que violam o patrimnio pblico e a
probidade administrativa sem o acompanhamento contemporneo
dos fatos e a antecipao de aes. essa contemporaneidade investigativa que se traduz em resultados.
A proatividade na investigao altera a prpria postura do integrante do Ministrio Pblico. A ele imposta uma nova faceta: no
mais aguardar a recepo formal de peas informativas (denncias,
representaes, documentos, certides, etc.), mas, por meio de
antecipao, estabelecer alvos ou campos de atuao prioritrios. A
regra, com a proatividade, sair em busca do campo investigativo,
estabelecendo uma pauta de prioridades e no se deixar submeter a
uma pauta que direcione a sua investigao.
Esse modo de agir traz benefcios enormes. Evita que ocorra
precedente filtragem dos fatos que devem se submeter a uma investigao. Permite ao Ministrio Pblico a no vinculao a uma
pauta a ele imposta, muitas vezes dissociadas as linhas de investigao do real interesse maior da coletividade. Neste sentido, at bem
comum que grupos de presso mais organizados, com interesses
os mais variados e at mesmo legtimos, passem a demandar diversas iniciativas que retiram do exato foco de prioridades com que
deve se alinhar a Instituio.
130
A proatividade o comportamento de antecipao e de responsabilizao pelas prprias escolhas e aes frente s situaes impostas pelo meio. Disponvel em :< http://
pt.wikipedia.org/wiki/Proatividade>. Acesso em: 23 de abr. 2011.
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Para isso, preciso a confluncia de algumas etapas:

planejamento, localizando e selecionando quadros fticos de
maior lesividade ao patrimnio pblico, para realizao de investigao em tempo real e sobre situaes mais graves;
arrecadao de dados e informaes, absorvendo o mximo
de conhecimento possvel sobre os fatos a serem enfrentados, delimitando-os com clareza e objetividade;
instaurao formal de investigao, de ofcio, antecipandose a qualquer recebimento de notcia, a partir dos dados e informaes colhidos.
3.1.2 Efetividade e proporcionalidade
Um trabalho investigativo com intensidade e objetividade adequadas , sem dvida, a chave para o enfrentamento eficaz dos
atos e comportamentos que acarretam prejuzo ou risco de dano ao
patrimnio pblico e, por derivao, que podem repercutir na apurao de responsabilidade da(s) pessoa(s) envolvida(s).
Portanto, o fio condutor da investigao a mxima efetividade
e o acatamento da proporcionalidade. A tnica a busca de uma
soluo rpida, efetiva e equilibrada e, o que mais significativo,
sem a pecha de insuficincia ou inofensividade. Isso se faz pela
localizao da justa medida. Norteiam a investigao, portanto,
todos os princpios que regem a atividade estatal, em sua dimenso
administrativa, merecendo nfase a ponderao entre o direito fundamental difuso a um patrimnio pblico tutelado de modo eficiente
e a observncia do princpio da dignidade da pessoa humana.
De modo prtico, diversas so as estratgias e encaminhamentos que podem ser adotados. Os desdobramentos respectivos decorrem de anlise pelo integrante do Ministrio Pblico. com essa
observao primeira que se permite a construo de um pertinente
juzo de valor quanto s opes que se descortinam e que podem
ser desencadeadas.
A higidez do patrimnio pblico deve ser perseguida acima de
tudo. Disso no h dvida. Por tal motivo, passam obrigatoriamente
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pelo exerccio de juzo valorativo inicial da investigao dois vetores

fundamentais e sucessivos:
a identificao do alcance potencial ou efetivo da repercusso lesiva dos atos e comportamentos que so objeto de exame
investigativo;
a verificao do instrumental de medidas extrajudiciais e/
ou judiciais que permita identificar quais delas, de modo isolado ou
cumulativo, podem ser lanadas para o reequilbrio do sistema normativo de proteo do patrimnio pblico.
No corpo da anlise investigativa, cujo teor pode recair sobre quaisquer meios de informao aportados no Ministrio Pblico, preciso o exame adequado da repercusso lesiva ocasionada pelos fatos e questes postos sob anlise. Essa projeo
valorativa se faz extremamente relevante. Serve para dimensionar, de partida e de forma razovel, os espaos alcanados e
esforos inerentes investigao. Isso tem vinculao direta
com os sistemas de controle que recaem sobre a Administrao
Pblica.
Na verdade, muitos comportamentos que afetam o patrimnio
pblico podem ser estancados ou dissolvidos no mbito do controle
interno, sem qualquer consequncia danosa que resulte na obrigatoriedade de examinar aspectos de responsabilizao pessoal. Basta,
ento, a abertura de investigao cujo objetivo imediato e prioritrio resulta no uso de medidas extrajudiciais que permitam ao prprio controle interno a soluo da questo. No exerccio da autotutela, a Administrao Pblica retira o ato da ordem jurdica e, com
isso, retoma o caminho da juridicidade. Tais iniciativas, de menor
complexidade, seriam suficientes, luz da razoabilidade, para a
proteo do patrimnio pblico.
No entanto, outros atos e condutas, sobretudo pela intensa
gravidade, alargam bastante a esfera investigativa que, sem
dvida, adquire uma carga mais densa e invasiva. H, portanto,
necessidade de se lanar mo de todo o rol de ferramentas extrajudiciais e judiciais, manejando-se inclusive o sistema de con85

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independncia das esferas de responsabilizao, como regra,

permitindo a confluncia de diversas medidas de punio sobre o
agente pblico, oriundas dos campos penal, civil e administrativo,
de forma cumulativa, alcanando-se a plenitude punitiva possvel;
relativizao da autonomia das instncias, com preponderncia da responsabilidade penal sobre as responsabilidades civil e
administrativa, quando se identifica, por trnsito em julgado, a
inexistncia do fato ou a negativa de autoria (artigo 126, da Lei
135
Federal n 8112/90) ;
possibilidade de punio administrativa residual, mesmo com
136
absolvio no campo penal Smula 18, do Supremo Tribunal Federal .
Essa abordagem muito relevante para a investigao. Permite
o encaminhamento de medidas extrajudiciais e elaborao da estratgia para responsabilizao dos agentes e ex-agentes pblicos. Mesmo porque, com este vis de raciocnio, pode ocorrer simultaneidade e cumulatividade de persecuo e acionamento concomitante
pelo Ministrio Pblico. Objetiva-se alcanar o mximo de efetividade sancionadora diante dos permissivos normativos disponveis.
Cabe ao Ministrio Pblico examinar as hipteses de provocao
simultnea ou cumulativa dos eixos de responsabilizao.
No campo administrativo, a observao principal recai sobre dois
aspectos:
possibilidade de correo dos atos e contratos pela prpria
Administrao Pblica, fruto do exerccio do princpio da autotutela
e decorrncia da estrutura obrigatria de controle interno (artigo 53,
137
da Lei n 9784/99 - Lei do Processo Administrativo Federal, com
135
Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria.
136
Smula 18 do STF: Pela falta residual, no compreendida na absolvio pelo juzo criminal, admissvel a punio administrativa do servidor pblico.
137
Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de
legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos.
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trole externo da Administrao Pblica. A provocao ao controle jurisdicional desencadearia no s a anulao daquelas situaes lesivas, mas tambm a responsabilizao do(s) envolvido(s),
com o uso de medidas judiciais as mais diversas, inclusive aquelas institudas pela Lei Federal n 8.429/92 (Lei de Combate
Improbidade Administrativa).
3.1.3 Instncias de responsabilizao e alcance investigativo
No demais timbrar que h campos de responsabilidade distintos. As esferas administrativa, civil e penal so, de regra, indepen131
dentes. Vigora o princpio da incomunicabilidade de instncias
132
(artigos 66 e 67, do Cdigo de Processo Penal , 12, da Lei n
8.429/92133 125, da Lei Federal 8.112/90134 .
A esse respeito, algumas questes pontuais se sobressaem com
mais nfase:
131
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. POLICIAL MILITAR. CRIME DE HOMICDIO. ABSOLVIO DA ESFERA CRIMINAL. INCOMUNICABILIDADE COM A ESFERA ADMINISTRATIVA. EXCLUSO DECORRENTE DE PRTICA DE INFRAES
ADMINISTRATIVAS QUE NO GUARDAM RELAO COM O CRIME IMPUTADO AO RECORRENTE,
INCLUSIVE PORQUE LHE FORAM POSTERIORES. PRECEDENTE DO STJ. MATRIA FTICA. EXAME. IMPOSSIBILIDADE. SMULA 7/STJ. AGRAVO NO PROVIDO.
1. Em regra, vigora entre as instncias administrativa e penal o princpio da incomunicabilidade, ressalvadas as hipteses de reconhecimento, na esfera criminal, da inexistncia do fato ou da negativa de autoria (AgRg no REsp 923.763/RJ, Rel. Min. JORGE
MUSSI, Quinta Turma, DJe 22/4/08).
2. A absolvio na esfera criminal ser irrelevante quando a punio administrativa
houver sido imposta com base em outros fatos, no alcanados na sentena criminal absolutria. Precedente do STJ.
(...)
5. Agravo regimental no provido. (STJ. AgRg no REsp 1199443/MG AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL 2010/0112476-1 Relator(a) Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA
(1128) rgo Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento 16/09/2010 Data da
Publicao/Fonte DJe 28/09/2010).
132
Art. 66. No obstante a sentena absolutria no juzo criminal, a ao civil poder ser
proposta quando no tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistncia material do
fato.
Art. 67. No impediro igualmente a propositura da ao civil:
I - o despacho de arquivamento do inqurito ou das peas de informao;
II - a deciso que julgar extinta a punibilidade;
III - a sentena absolutria que decidir que o fato imputado no constitui crime.
133
cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.
134
Art. 125. As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se, sendo independentes entre si.
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incidncia analgica a todas as esferas de Administrao Pblica);

sujeio dos agentes pblicos responsabilizao administrativa-disciplinar, aps formalizao de procedimento administrativo especfico, hiptese encaixada na atividade de disciplina administrativa - poder disciplinar inerente tambm prpria Administrao Pblica, em qualquer esfera.
Pelo vis civil, h que se destacar quatro pilares:
garantia de cumprimento dos princpios constitucionais;
ataque aos atos e contratos administrativos viciados;
responsabilizao por improbidade administrativa com toda
a forte carga punitiva da decorrente; e
ressarcimento dos danos patrimoniais e extrapatrimoniais
(morais).
Na seara penal, o enquadramento tpico das condutas praticadas
pelos agentes e ex-agentes pblicos enseja o bvio surgimento de
138
ao penal respectiva .
3.1.4 Parcerias e dilogo interinstitucional: ENCCLA, GNCOC e
FOCCO
Imprescindvel a aglutinao de esforos para a consecuo de
fins investigativos. Os rgos e instituies que, de qualquer modo,
esto submetidos s atividades de natureza fiscalizatria ou guardam afinidade com a proteo do patrimnio pblico, at por exerccio de cidadania, tm papel fundamental na formulao das parcerias.
138
As orientaes sobre a responsabilizao penal ficam a cargo do Centro de Apoio Operacio
nal das Promotorias Criminais, escapando ao objeto do presente manual, neste momento.
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Diversas formas de dilogo interinstitucional tm se estabelecido. Merecem, por isso, algum conhecimento e destaque, dentro do
campo de pertinncia temtica com a proteo ao patrimnio pblico, at mesmo pela relevncia de aproximao, comunicao e
juno de aes coordenadas:
ENCCLA Estratgia Nacional de Combate Corrupo e a
Lavagem de Dinheiro;
GNCOC Grupo Nacional de Combate Corrupo e s Organizaes Criminosas;
FOCCO Frum de Combate Corrupo na Paraba.
A Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de
Dinheiro ENCCLA um espao de articulao de diversos rgos da
estrutura do Estado, Ministrios Pblicos e sociedade civil, com o
objetivo de atuao, direta ou indireta, na preveno e combate
corrupo e lavagem de dinheiro, com o objetivo de identificar e
propor ajustes aos pontos falhos do sistema antilavagem e anticorrupo. Tem como secretaria executiva o Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional DRCI, no
Ministrio da Justia. Maiores informaes podem ser obtidas no
portal do Ministrio da Justia. Disponvel em:<http://
portal.mj.gov.br/data/Pages/MJA21B014BPTBRIE.htm>, no link especfico lavagem de dinheiro.
O GNCOC Grupo Nacional de Combate s Organizaes Criminosas um grupo nacional, estruturado internamente dentro do
CNPG Conselho Nacional de Procuradores-Gerais, com o objetivo
de realizar intercmbio e articulao em nveis nacional e regional,
com relao s questes vinculadas, direta ou indiretamente, com o
combate s organizaes criminosas. Dentro do GNCOC h um grupo de trabalho especfico, relacionado defesa do patrimnio pblico e combate corrupo, com a presena de todos os Ministrios
Pblicos, objetivando troca de experincias e medidas de integrao.
O FOCCO Frum de Combate Corrupo na Paraba um espao
institudo, de modo pioneiro no Estado, para aproximao de diversas
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instituies e rgos envolvidos com a rede de controle da Administrao

Pblica (Tribunais de Contas da Unio e do Estado, Ministrios Pblicos
Estadual, do Trabalho e Federal, Receitas Estadual e Federal, Controladorias do Estado e da Unio, Secretarias de Transparncia, etc.). Maiores
detalhes. Disponvel em: < http://www.foccopb.gov.br/>.
A referncia a estas provncias de dilogo interinstitucional
permite que cada integrante do Ministrio Pblico possa se familiarizar com os canais de articulao e aproximao existentes, mantendo contatos de investigao, quando necessrios. A integrao
de aes e, muitas vezes, o alinhamento de estratgias so extremamente eficazes na proteo ao patrimnio pblico.
A questo adquire maior relevo quando tais parcerias resultam tambm no envolvimento de intercmbio e auxlio quanto ao conhecimento
tcnico-cientfico. De modo especfico, as reas de consulta e checagem
de bancos de dados, auditoria de contas pblicas e de engenharia so,
muitas vezes, demandadas em investigao, envolvendo a verificao de
condutas que, em tese, esto sob enquadramento da Lei n 8;429/92.
Sobre esta questo, enfatiza-se que, no campo tcnico-cientfico:
todos os convnios e colaboraes esto disponibilizados na
pgina oficial do Ministrio Pblico da Paraba, sem prejuzo da formatao local de novas cooperaes;
mesmo com a formalizao dos atos conveniais, prerrogativa do Ministrio Pblico a requisio, de modo adequado, prudente e em prazo razovel e negociado: a) de percias de autoridades municipais, estaduais e federais, bem como de entidades privadas (artigo 38, I, b e c, II e III, da Lei Complementar n97/2010. Lei
139
Orgnica do Ministrio Pblico da Paraba) ; b) de servidores civis
139
Art. 38. No exerccio de suas funes, o membro do

Ministrio Pblico poder:
I - instaurar inquritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instru-los:
(...)
b) requisitar informaes, exames, percias e documentos de autoridades municipais,
estaduais e federais, bem como dos rgos e entidades da administrao direta, indireta
ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios;
c) promover inspees e diligncias investigatrias junto s autoridades, rgos e
entidades a que se refere a alnea anterior.
II - requisitar informaes, exames, percias e documentos a entidades privadas, para
instruir procedimento ou processo em que oficie;
III - requisitar autoridade competente a instaurao de sindicncia ou procedimento administrativo cabvel, podendo acompanh-los e produzir provas;
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e militares, em carter temporrio, bem como de meios materiais

para realizao de atividades especficas (artigo 38, inciso IX, da
140
mesma lei) .
3.1.5 Extrajudicialidade: instrumentos
De modo diverso de outras arenas da tutela coletiva, em matria
de patrimnio pblico o uso de solues extrajudiciais de conflitos
mais reduzido. O campo se estreita decerto pela inviabilidade de
transao, acordo ou conciliao no campo da responsabilizao por
141
improbidade administrativa (artigo 17, 1, da Lei n. 8.429/92) .
Apesar disso, os instrumentos disponveis para as resolues administrativas so fundamentais. Sempre que possvel, devem ser utilizados de forma prioritria. A resolutividade deve ser a referncia
como elemento de fora institucional do Ministrio Pblico.
Dentre as diversas questes que justificam esse vis prioritrio
para as solues extrajudiciais, a que mais se sobressai pragmtica. Decorre da enorme demora de tramitao das aes judiciais
interpostas. O comprometimento da eficcia da via jurisdicional
algo muito palpvel. No campo de proteo ao patrimnio pblico,
ainda mais. Com enfoque mais acentuado, ainda, na responsabilizao dos agentes pblicos por improbidade administrativa Lei n
8.429/92.
Feitas estas ponderaes, as ferramentas extrajudiciais esto
assim dispostas:

procedimento preparatrio;
inqurito civil pblico;
recomendao;
compromisso de ajustamento de conduta.
140
Art. 30. () IX - requisitar da Administrao Pblica servio temporrio de servidores
civis e de policiais militares e meios materiais necessrios para a realizao de atividades
especficas;
141
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou
pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar.
1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o caput.
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Com natureza tipicamente extrajudicial, podem ser realados,

em primeiro plano, os instrumentos do inqurito civil pblico e, em
gradao anterior, o procedimento preparatrio. Estas modalidades
de procedimento administrativo esto disciplinadas pelas Resolues
CNMP n 23/2007 e CPJ 001/2010. So eles que desencadeiam a
investigao. A partir da, as demais providncias de carter extrajudicial e judicial se descortinam. O ponto a ser alcanado , sem
dvida, a pacificao do conflito surgido com o desequilbrio normativo causado.
Dentro dessa perspectiva e no curso da investigao, algumas
hipteses permitem soluo extrajudicial:
adequao de uma conduta e comportamento administrativos, registrando-se o respectivo estancamento ou a absteno de
novas prticas, com imposio de obrigaes de fazer e no fazer,
inclusive quanto ao exerccio de autotutela na anulao pertinente;
recomposio de prejuzos detectados, referenciando restaurao consensual dos danos, com sinalizao objetiva de prazo e
modo para tanto.
Essas situaes so solvidas mediante expedio de recomendaes e/ou a formalizao dos termos de compromisso de ajustamento de conduta (TCAC). Ambas devem trilhar pelos vetores da
efetividade e credibilidade. So iniciativas que, longe de causar qualquer impacto negativo, trazem enormes benefcios para a atuao
do Ministrio Pblico.
Com o termo de compromisso de ajustamento de conduta (arti142
aberta etapa de negociao
go 5, 6, da Lei n 7.347/85)
direta com a parte investigada. Da o seu carter bilateral. Seu
alcance atinge condies e prazos acerca de obrigaes de fazer e
no fazer, nulidade de ato ou contrato administrativo e/ou recomposio de danos. Na sua formatao exigem ateno especial algumas especificaes:
142
6 Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de
ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia
de ttulo executivo extrajudicial.
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formalizao com autoridade competente para cumprir as

obrigaes negociadas ou, em ltimo caso, por subordinado com
delegao expressa e poderes especficos;
liquidez e exigibilidade das obrigaes fixadas, permitindo
a configurao adequada do ttulo executivo extrajudicial, o que
viabilizar execuo judicial desobstruda, em caso de desatendimento s condies fixadas;
definio de formas de controle e acompanhamento das obrigaes estabelecidas, de forma contempornea, inclusive com recebimento de comunicaes, em prazo definido, sobre o atendimento
parcial de cada clusula, se o caso;
fixao de clusula penal por desobedincia, atentando-se
que, nas hipteses de imposio de tal nus ao ente pblico, h
possibilidade de registrar, de forma acessria, a obrigao do prprio ente de interpor, em prazo certo, ao regressiva contra o
agente pblico omisso (artigo 37, 6, da Constituio Federal),
aspecto que se ressalta pela maior proteo dada ao patrimnio
pblico, responsabilizando, de modo indireto, o ocupante do cargo e
retirando a sobrecarga do nus que resvala no Poder Pblico.
J o instrumento da recomendao (artigos 129, II, da Constituio Federal, 27, pargrafo nico, inciso IV, da Lei n 8.625/93 e
143
19 , da Resoluo CPJ n 001/2010) reveste-se de unilateralidade,
tendo a funo bsica de sinalizar, como marco inicial, o conhecimento de ilegalidade pela Administrao Pblica e, em momento
sucessivo, inst-la ao exerccio da autotutela, saneando a questo.
Sobre este mecanismo, no custa fazer certas ponderaes:
143
Art. 19. O Ministrio Pblico, nos autos do inqurito civil ou do procedimento preparatrio, poder expedir recomendaes devidamente fundamentadas, visando melhoria
dos servios pblicos e de relevncia pblica, bem como aos demais interesses, direitos e
bens cuja defesa lhe caiba promover.
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guarda extrema utilidade na captura da boa ou m-f do

gestor pblico, ao recomendar determinado comportamento ativo
ou de absteno que, no atendido, deixar aberto o espao para
o aprofundamento investigativo tendente improbidade administrativa;
deve ser fundamentada, com clareza na indicao dos comportamentos a serem adotados, fixando-se, demais disso, um prazo para atendimento e a comunicao ao Ministrio Pblico;
no substitui o compromisso de ajustamento de conduta, de
modo a no apresentar sentido quando j existente tal compromisso
devidamente formalizado, tampouco e com mais razo no tem
fora quando j em curso medida judicial com mesmo objeto.
3.2 QUESTES RELEVANTES DA INVESTIGAO
3.2.1 Conhecimento dos fatos e delao annima
Por diversos caminhos, chegam os fatos ao conhecimento do
Ministrio Pblico. at muito comum que, na tutela do patrimnio
pblico e pela repercusso danosa dos comportamentos, as informaes aportem de maneira annima ou com claro pedido de no
revelao da autoria das peas informativas. Diversos fatores contribuem para esta constatao, dentre os quais o medo e o receio
de retaliaes polticas e administrativas.
H, sem dvida, diversos interesses em jogo. O espao pblico
repleto de disputas. Cabe ao Ministrio Pblico localizar a melhor posio para traar linha investigativa com projeo potencial de xito.
Para tanto, a notcia annima no pode ser descartada, tampouco
erigida como nico mecanismo de movimentao da investigao.
Dessa maneira, quaisquer peas de informao ou peas informati144
vas merecem a devida ateno, mesmo aquelas de origem no decla-
144
Peas de informao, enfim, so quaisquer tipos de dados ou informaes que cheguem
s mos do rgo do Ministrio Pblico e concorram para formar sua convico sobre o
cabimento ou no de sua iniciativa judicial nas reas a ele cometidas por lei. MAZZILI,
Hugo Nigro. O inqurito civil. 2. ed. So Paulo: Saraiva. 2000. p.169.
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rada. A delao annima no pode ser abandonada prematuramente,

to somente, por tal caracterstica (artigos 2, 3, da Resoluo CNMP
145
n 23/2007 e 3, 4 da Resoluo CPJ n 001/2010) . Devidamente
146
motivada, amparo legtimo para a deflagrao da investigao civil .
Apenas algumas cautelas podem ser adotadas luz da razoabilidade. Isto evita arguies de trancamento da investigao civil ao argumento de vedao constitucional do anonimato (artigo 5, IV, da Cons147
tituio Federal) . Assim, salutar se cercar das seguintes medidas:
anlise crtica do contedo, verificando a viabilidade e a
verossimilhana, de modo a contemplar a aluso a fato certo e
determinado e ao preenchimento dos requisitos previstos no artigo
3, 2, da Resoluo CPJ n 001/2010;
148
em bancos de dados aber checagem preliminar e informal
tos para cotejo da narrativa trazida lume com a notcia annima e as
referncias cadastrais existentes (nomes de pessoas fsicas e jurdicas,
aspectos objetivos narrados, etc.), acionando-se, dentro de uma lgica
de razoabilidade, diversas medidas iniciais, atravs do sistema INTEGRA, disponvel na pgina do Ministrio Pblico da Paraba intranet,
149
link do GAECO ;
145
4. O conhecimento por manifestao annima, justificada, no implicar ausncia de
providncias, desde que obedecidos os mesmos requisitos para as representaes em
geral, constantes no 2, deste mesmo artigo.
146
(...) Impe-se destacar tambm que a denncia annima, quando fundada - vale
dispor, desde que fornea, por qualquer meio legalmente permitido, informaes sobre o
fato e seu provvel autor, bem como a qualificao mnima que permita sua identificao e
localizao -, no impede a respectiva investigao sobre a sua veracidade, porquanto o
anonimato no pode servir de escudo para eventuais prticas ilcitas e ponto de transformar o Estado em verdadeiro paraso fiscal.
147
Art. 5. (...) IV - livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato;
148
(...). Nada impede, contudo, que o Poder Pblico (...) provocado por delao annima tal
como ressaltado por Nelson Hungria, na lio cuja passagem reproduzi em meu voto adote
medidas informais destinadas a apurar, previamente, em averiguao sumria, com prudncia e discrio, a possvel ocorrncia de eventual situao de ilicitude penal, desde que o
faa com o objetivo de conferir a verossimilhana dos fatos nela denunciados, em ordem a
promover, ento, em caso positivo, a formal instaurao da persecutio criminis, mantendose, assim, completa desvinculao desse procedimento estatal em relao s peas apcrifas. (Inq 1.957, Rel. Min. Carlos Velloso, voto do Min. Celso de Mello, julgamento em 11-52005, Plenrio, DJ de 11-11-2005.) No mesmo sentido: HC 99.490, Rel. Min. Joaquim Barbosa,
julgamento em 23-11-2010, Segunda Turma, Informativo 610; HC 95.244, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 23-3-2010, Primeira Turma, DJE de 30-4-2010; HC 84.827, Rel. Min. Marco
Aurlio, julgamento em 7-8-2007, Primeira Turma, DJ de 23-11-2007. Vide: HC 90.178, Rel.
Min. Cezar Peluso, julgamento em 2-2-2010, Segunda Turma, DJE de 26-3-2010.
149
A ferramenta de inteligncia foi elaborada pela competente equipe do GAECO- MP/PB e
permite maior agilidade na consulta de bancos de dados abertos.
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munido de outras informaes que possam servir de sustentculo de credibilidade para a notcia annima, proceder a instaurao formal da investigao procedimento preparatrio ou inqurito civil pblico.
3.2.2 Procedimento Preparatrio e acesso aos bancos de dados
Toda a ateno deve ser dispensada quanto observncia de
algumas formalidades que, uma vez atendidas, afastam os riscos
srios de indicao defensiva de irregularidades na conduo de uma
investigao.
Essas consideraes so justificadas em razo da existncia de
instrumento investigativo antecedente ao inqurito civil pblico e
que serve de coleta primeira de dados e informaes preliminares: o
procedimento preparatrio.
O exerccio de quaisquer levantamentos preliminares de investigao ser feito, portanto, no mbito do procedimento preparat151
rio150 (artigo 5, da Resoluo CPJ n 001/2010) . Tal modo de agir
resulta maior segurana e tranquilidade para a realizao dos levantamentos iniciais que so necessrios para dimensionar questes
ainda no devidamente esclarecidas.
150
Art. 5. Para complementar as informaes previstas nos artigos 6 e 7 da Lei n 7.347/
85 (Lei da Ao Civil Pblica), passveis de autorizar a tutela dos interesses ou direitos
mencionados no artigo 1 desta Resoluo, o Ministrio Pblico poder instaurar procedimento preparatrio, visando apurar elementos para identificao dos investigados ou do
objeto.
151
Art. 5. Para complementar as informaes previstas nos artigos 6 e 7 da Lei n 7.347/
85 (Lei da Ao Civil Pblica), passveis de autorizar a tutela dos interesses ou direitos
mencionados no artigo 1 desta Resoluo, o Ministrio Pblico poder instaurar procedimento preparatrio, visando apurar elementos para identificao dos investigados ou do
objeto.
8. Alis, o art. 2, 3, da Resoluo n. 23/07, do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico, expresso ao prever a necessidade de tomada de providncias, ainda que o
conhecimento pelo Parquet de fatos constituidores, em tese, de leso aos interesses e
direitos cuja proteo est a seu cargo se d por manifestao annima. Precedentes.
9. Recurso ordinrio no provido. (STJ. RMS 32065 / PR, RECURSO ORDINRIO EM
MANDADO DE SEGURANA 2010/0081177-0, Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, DJe 10/03/2011).
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Assim, qualquer notcia aportada no Ministrio Pblico, decorrncia

inclusive do controle social inerente ao exerccio da cidadania (artigo
152
6, da Lei n 7.347/85) , ser examinada sob o plio de sua viabilidade investigativa dentro de um procedimento preparatrio, nomenclatura fixada pelas Resolues CNMP n 23/2007 e CPJ 001/2010.
Algumas premissas so importantes sobre a instaurao de procedimento preparatrio:
exame inicial da verossimilhana dos fatos e a consistncia
mnima da narrativa trazida;
complementao de dados e informaes de alguma narrativa aportada ou formalizada (representao, denncia, informao
da mdia, etc.);
finalidade de identificao da autoria ou delimitao do objeto da investigao.
O manejo da instaurao do procedimento preparatrio surge
diante de situaes em que h uma descrio mnima razovel de
fatos no bojo da notcia trazida lume e que, portanto, dentro de
uma lgica de justa causa, plenamente cabvel a abertura de uma
investigao, caso confirmados alguns detalhes que dependem, portanto, de um levantamento complementar. Tal providncia busca,
assim, identificar a verossimilhana ftica.
3.2.3 Inqurito civil pblico: natureza e decretao de sigilo
Quando a investigao se desenvolve na seara do patrimnio pblico, a questo da natureza do inqurito civil pblico se avulta. A
consequncia disso inevitvel. Diversas diligncias probatrias so
necessrias. O distanciamento da parte investigada deve ser calcula-
152
Art. 6 Qualquer pessoa poder, e o servidor pblico dever provocar a iniciativa do
Ministrio Pblico, ministrando-lhe informaes sobre fatos que constituam objeto da
ao civil e indicando-lhe os elementos de convico.
Art. 7 Se, no exerccio de suas funes, os juzes e tribunais tiverem conhecimento de
fatos que possam ensejar a propositura da ao civil, remetero peas ao Ministrio
Pblico para as providncias cabveis.
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do. O sigilo pode ser uma soluo adequada para alcance de provas.
Na verdade, cuida-se o inqurito civil pblico de ferramenta extrajudicial e, portanto, localizado em momento pr-processual que,
de modo facultativo, preparatrio e exclusivo, permite ao Ministrio
Pblico arrecadar dados probatrios para a formao de convico
153
acerca de determinado fato ou circunstncia .
Sobre tal instrumento, espcie de procedimento administrativo
de assento constitucional e infraconstitucional (artigos 129, III, da
Constituio Federal e 8, 1, da Lei n 7347/85), dois aspectos se
avultam:
sua natureza inquisitiva e, portanto, sem submisso ao princpio do contraditrio e da ampla defesa, de modo similar ao inqu154
rito policial (artigo 1 , da Resoluo CPJ n 001/2010);
a obrigatria ateno publicidade, observando-se a mitigao derivada da possibilidade de decretao de sigilo, de modo excep155
cional e fundamentado (artigo 13 , da Resoluo CPJ n 001/2010).
Em sendo inquisitivo, a submisso ao contraditrio e ampla
156
defesa (artigo 5, LV, da Constituio Federal)
no obrigatria.
Nenhum impedimento h, em que outro lado, por razes de convenincia ou at por pura estratgia investigativa, possam ser colhidas
provas, mediante cincia da parte investigada.
153
STJ. REsp n. 448.023-SP, Ministra Eliana Calmon, julgado em 20.05.2003.
154
Art. 1. O inqurito civil, procedimento de natureza unilateral e facultativa, ser instaurado para apurar fato que possa autorizar a tutela dos interesses ou direitos a cargo do
Ministrio Pblico nos termos da legislao aplicvel, servindo como preparao para o
exerccio das atribuies inerentes s suas funes institucionais.
155
Art. 13. Aplica-se ao inqurito civil e ao procedimento preparatrio o princpio da publicidade dos atos, com exceo dos casos em que haja sigilo legal ou em que a publicidade
possa acarretar prejuzo s investigaes, casos em que a decretao do sigilo legal
dever ser motivada.
156
Art. 5. () LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em

geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes;
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Dessa maneira, apesar da natureza puramente inquisitiva, algumas questes podem ser postas:
possibilidade discricionria de sujeio facultativa ao contraditrio, a juzo de oportunidade e convenincia, permitindo a
validao e credibilidade da produo probatria realizada;
por consequncia, autorizao para apresentao de esclarecimentos e juntada de documentos pela parte investigada (artigo
157
9, da Resoluo CPJ n 001/2010) .
Em outro ponto, a regra a incidncia do princpio da publicidade sobre o inqurito civil pblico e, por razes bvias, sobre o procedimento preparatrio. No entanto, a homenagem ao princpio da
publicidade autoriza, de outro lado, o cotejo com o princpio da
preponderncia do interesse pblico, relativizando-se esse acesso. A
158
publicidade fica mitigada , portanto.
157
Art. 9. A pessoa a quem o fato atribudo, no mbito do inqurito civil, poder ser
eventualmente notificada a prestar declaraes ou convidada a oferecer os subsdios que
queira, sem prejuzo da natureza inquisitiva do inqurito, em prazo de 10(dez) dias,
podendo ocorrer prorrogao por igual perodo, devidamente justificada.
158
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINRIO. MANDADO DE SEGURANA.

INQURITO CIVIL. DECRETAO DE SIGILO DA INFORMAES. DIREITO INTIMIDADE E
PRIVACIDADE DOS INVESTIGADOS. POSSIBILIDADE. MITIGAO DO PRINCPIO DA PUBLICIDADE. AUSNCIA DE DIREITO LQUIDO E CERTO DE ACESSO AO INQURITO CIVIL.
(...)
2. O inqurito civil, procedimento administrativo, de natureza inquisitiva e informativa, destinado formao da convico do Ministrio Pblico a respeito de fatos determinados, deve obedincia ao princpio constitucional da publicidade.
3. Porm, o princpio da publicidade dos atos administrativos no absoluto, podendo
ser mitigado quando haja fatos ou atos protegidos pelos direitos relacionados intimidade
e privacidade do investigado, a exemplo do comando inserto no 2 do art. 8 da Lei n.
7.347/85.
4. No caso dos autos, o acesso ao inqurito civil foi obstado por conta do contedo dos
dados coletados pelo parquet, que so protegidos pelo direito constitucional intimidade
e privacidade, a exemplo dos dados bancrios dos investigados, conseguidos, judicialmente, por meio da quebra de sigilo.
(...)
7. Recurso ordinrio no provido. (STJ. RMS 28989/RS. RECURSO ORDINRIO EM
MANDADO DE SEGURANA 2009/0042062-4 Relator(a) Ministro BENEDITO GONALVES (1142)
rgo Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento 23/03/2010 Data da Publicao/
Fonte DJe 26/08/2010).
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Dito isto, importante atentar que

por ser regra excepcional, a decretao do sigilo tem que
159
ser devidamente fundamentada (artigos 5, inciso XXXIII , da Cons160
tituio Federal e 13, da Resoluo CPJ n 001/2010) ;
o despacho de decretao de sigilo pode se sustentar, de
modo isolado ou no, em alguns argumentos de cautela: a) risco
concreto de interferncia na colheita probatria, como, por exemplo, a destruio ou fraude de documentos, quando pode haver acoplagem medida cautelar de afastamento do cargo; b) possibilidade
de dilapidao patrimonial da parte investigada, impedindo ou
frustrando o aspecto do ressarcimento e as demais derivaes patrimoniais que resultam da responsabilizao pertinente (multa civil,
perda do acrscimo patrimonial ilcito); c) garantia de manuteno
do carter sigiloso de informaes existentes, como forma de assegurar a privacidade (dados patrimoniais, fiscais ou bancrios de pessoas naturais ou jurdicas de carter privado);
definio clara do alcance do sigilo decretado, deixando-se
expresso na deciso as informaes e dados acobertados pelo manto
do segredo, as pessoas a quem vedado o acesso da investigao, o
lapso temporal que vai incidir, observando-se, ainda, a discusso que
se cinge ao acesso de advogado legalmente constitudo.
3.2.4 Desmembramento das investigaes: hipteses
Havendo aporte no Ministrio Pblico de informaes relacionadas a vrias bases fticas, em nome da eficincia e da racionalizao da investigao, importante o desmembramento fundamentado.
159
Art. 5. () XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei,
sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
160
Art. 13. Aplica-se ao inqurito civil e ao procedimento preparatrio o princpio da publicidade dos atos, com exceo dos casos em que haja sigilo legal ou em que a publicidade
possa acarretar prejuzo s investigaes, casos em que a decretao do sigilo legal
dever ser motivada.
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As premissas para tal procedimento se justificam, observando-se

em caso de investigao inicial que esta abarque diversos fatos:
a formalizao de procedimento preparatrio para realizao inicial de diligncias probatrias nicas de esclarecimento e
definio dos fatos e respectiva autoria, delimitando o mbito investigativo de cada abordagem narrativa eventualmente apresentada em conjunto para, em momento posterior, realizar a ciso;
descarte, mediante promoo de arquivamento e de forma
expressa, nos prprios autos do procedimento preparatrio, dos fatos que no ensejam, por qualquer motivo, justa causa sequncia
investigativa;e
a instaurao de um inqurito civil pblico para cada cada
fato passvel de aprofundamento, ainda que envolvendo uma nica
pessoa investigada, de modo a ter apurao isolada e melhor colheita probatria.
3.2.5 Provas
A produo probatria no inqurito civil pblico e procedimento
preparatrio no tem uma linha sequencial ou cronolgica definida. A sensibilidade investigativa para angariar documentos e informaes, colher depoimentos, produzir percias fica sob anlise discricionria do Ministrio Pblico, atendendo-se, por bvio, as balizas da legalidade, da pertinncia, eficincia e razoabilidade.
Alguns meios de prova permitidos merecem nfase.
3.2.5.1 Requisio de documentos e informaes
muito comum a necessidade de acesso pelo Ministrio Pblico a documentos os mais variados em poder da Administrao
Pblica. Os informes documentais inerentes s prestaes de contas
so os mais pretendidos, muitas vezes de posse do Poder Legislativo e Tribunal de Contas. De outra sorte, possvel a ocorrncia
de resistncias no repasse das peas imprescindveis investigao. Por isso, algumas cautelas devem ser observadas, resultando
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em providncias especficas para a recepo adequada dos dados

requisitados.
Dessa maneira, as requisies de documentos devem observar
os seguintes parmetros iniciais:
realizao preferencial das requisies dentro de instaurao formal e justificada de procedimento preparatrio ou inqurito
161
civil pblico (artigos 129, IV, da Constituio Federal , 26, I, b, da
Lei Federal n 8.625/93 Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico
e 38, I, b, da Lei Complementar n97/2010 Lei Orgnica do MP da
Paraba), evitando-se problemas atinentes a questionamentos judiciais a respeito do poder requisitrio do MP, apesar de tal instaura162
o prvia no se realizar de forma obrigatria ;
161
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:

VI - expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia,
requisitando informaes e documentos para instru-los, na forma da lei complementar
respectiva;
162
MANDADO DE SEGURANA. PREFEITO MUNICIPAL. REQUISIO DE INFORMAES PELO
MINISTRIO PBLICO. PESSOAS CONTRATADAS PELA PREFEITURA. EMBARGOS DE DECLARAO. VIOLAO AO ARTIGO 535, DO CPC. SMULA 284D STF. DIREITO DE CERTIDO. DECISO NOS LIMITES CONSTITUCIONAIS. INDEPENDNCIA DO MINISTRIO PBLICO. DIRETRIZES TRAADAS PELA ADMINISTRAO SUPERIOR DO PARQUET ESTADUAL. OBRIGATORIEDADE.
AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SMULA 282D STF. DESNECESSIDADE DE PRVIA INSTAURAO DE INQURITO CIVIL OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. ARTIGO 26, I, B, DA LEI
N 8.625D 93.
I - Trata-se de mandado de segurana impetrado pelo ora recorrente, prefeito municipal de Minas Gerais, contra o ato do Ministrio Pblico consubstanciado na requisio de
informaes sobre as pessoas nomeadas, contratadas e terceirizadas por aquela Prefeitura a partir de 05.10.98.
(...)
V - No se faz necessria a prvia instaurao de inqurito civil ou procedimento
administrativo para que o Ministrio Pblico requisite informaes a rgos pblicos interpretao do artigo 26, I, b, da Lei n 8.625D 93.
VI - Recurso parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido. (STJ. Recurso Especial
N 873.565 - MG (2006D 0170163-3). RELATOR : MINISTRO FRANCISCO FALCO, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 05.06.2007, publicado DJ em 28.06.2007, p. 880).
102

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fundamentao compulsria (artigo 8, 11, da Resoluo

163
CPJ n 001/2010) ;
indicao pontual e precisa das informaes e documentos
pretendidos, sempre que possvel, evitando-se trazer para investigao papis desnecessrios, aspecto que ganha importncia, sobretudo na anlise isolada de fatos que se encontram em prestao
de contas volumosas, afigurando-se razovel a requisio apenas
das peas imprescindveis investigao;
clusula de exclusividade da ordem de requisio ao Procurador-Geral de Justia, quando a autoridade for Governador de
Estado, Presidentes de Assembleia Legislativa, do Tribunal de Justia e Tribunal de Contas e conselheiros do CNMP e CNJ (artigos 38,
1, da Lei Complementar Estadual n 97/2010 Lei Orgnica do
Ministrio Pblico da Paraba e 8, 6 e 7, da Resoluo CPJ n
164
001/2010) .
Dentro deste contexto e em vertente prtica, mesmo nas situaes de atribuio exclusiva do Procurador-Geral de Justia quanto
ao uso de requisio, em razo de determinadas autoridades pblicas e por pura justificativa normativa de simetria de funes de
cpula na estrutura do Estado, podem ser envidadas as seguintes
providncias sequenciais:
emisso de solicitao direta a tais autoridades, de maneira
justificada e sob o fundamento do princpio da publicidade, agilizando o acesso aos respectivos documentos indispensveis investiga-
163
11. Todos os ofcios requisitrios de informaes ao inqurito civil e ao procedimento
preparatrio devero ser fundamentados, inclusive com especificao do objeto da investigao e seu nmero de registro, podendo, ainda, ter o acompanhamento de cpia da
portaria que instaurou o procedimento.
164
6. As requisies ou notificaes dirigidas ao Governador do Estado e aos Presidentes
da Assembleia Legislativa, do Tribunal de Justia e do Tribunal de Contas Estadual sero
solicitadas ao Procurador-Geral de Justia, observando-se os requisitos do 10.
Resoluo CPJ n. 001/2010 7
7 Aplica-se o disposto no pargrafo anterior em relao aos atos dirigidos aos
Conselheiros do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
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o e sem a carga mandamental oriunda do poder requisitrio, o

que no impede que seja assinalado um prazo mximo razovel para
recepo das informaes;
em caso de ausncia de qualquer iniciativa de repasse, provocao escrita ao Procurador-Geral de Justia para que faa uso de
requisio, de modo expresso, aspecto que se reala em face da no
disponibilizao voluntria dos dados, solicitando a recebimento de
cpia da requisio para anexao investigao.
Outro ponto de anlise envolve a recusa ou retardamento de
165
repasse das informaes, desatendendo requisio obrigatria ,
165
ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. REQUISIES FORMULADAS CORTE DE CONTAS. FOLHAS DE PAGAMENTO APRESENTADAS PELA SECRETARIA DE
ADMINISTRAO. INSUFICINCIA DOS DOCUMENTOS APRESENTADOS PARA VERIFICAR A DIFERENA ENTRE OS RELATRIOS DE GESTO FISCAL DA CORTE DE CONTAS. INTERESSE DE AGIR.
SUBSISTNCIA. OBRIGATORIEDADE NO ATENDIMENTO DAS REQUISIES DO MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS NECESSRIAS AO
DESEMPENHO DE SUAS ATRIBUIES.
1. As folhas de pagamento, com a discriminao dos valores relacionados ao Imposto de
Renda Retido na Fonte, documentos estes exibidos pela Secretaria de Administrao, no
se apresentam como registros iguais ao demonstrativo de clculo da despesa com pessoal
que serviria de base elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal do Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do Norte, no qual, deve vir tambm consignado, alm dos nmeros
relacionados s folhas de pagamento, os dispndios e as dedues efetuadas por rubrica.
2. Do mesmo modo, com relao requisio objeto do processo n. 8.636/04-TC, a
informao constante do Ofcio n. 304/2004-GP/TCE, enviado pelo Presidente do TCRN
insuficiente em face da totalidade do pedido ministerial porque no dispe sobre a habilitao dos servidores ali elencados, o treinamento oferecido e sua lotao dentro de cada
rea na Corte de Contas.
3. Nesse sentido, evidente est o interesse ministerial de agir relativamente ao cumprimento das requisies por ele formuladas Corte de Contas estadual, a fim de haver
condies de avaliar, fiscalizar, investigar os nmeros lanados pelo Tribunal no seu Relatrio de Gesto Fiscal do 1 quadrimestre de 2004.
4. O art. 32 da Lei Complementar estadual n. 121/1994 e do art. 3, p. n., da Lei
Complementar estadual n. 178/2000 obriga os rgos da Administrao direta ou indireta
dos Estados e dos Municpios, bem como as demais entidades, de direito pblico ou privado,
que administrem ou apliquem dinheiros pblicos a atenderem as requisies do Ministrio
Pblico junto ao Tribunal de Contas necessrias ao desempenho de suas atribuies e a lhe
exibirem, para o mesmo fim, seus livros e registros, tudo a fim de fiscalizar a administrao
e a boa e regular aplicao dos dinheiros pblicos, e, como o caso dos autos, para avaliar,
fiscalizar, investigar os nmeros lanados pelo Tribunal no seu Relatrio de Gesto Fiscal do
1 quadrimestre de 2004.
5. Recurso ordinrio em mandado de segurana provido. (STJ. RMS 22591 / RN
RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA
2006/0187901-7 Relator(a) Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES (1141) rgo Julgador T2 - SEGUNDA TURMA Data do Julgamento 23/11/2010 Data da Publicao/Fonte DJe
02/12/2010).
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desaguando, em razo disso, na possibilidade de adoo das seguintes medidas:

166
responsabilizao penal (artigos 10, da Lei n 7.347/85
ou 319 ou 320, do Cdigo Penal ), a depender da caracterizao da
natureza imprescindvel das informaes requisitadas;
responsabilizao por improbidade administrativa (artigo 11,
caput e inciso II, da Lei n 8.429/92);
ingresso de medida judicial para acesso s informaes, examinando-se o cabimento de ao civil pblica cautelar167 ou interposio de mandado de segurana.
RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. MINISTRIO PBLICO. REQUISIO

DE PRESTAO DE CONTAS DO EXECUTIVO MUNICIPAL. POSSIBILIDADE. RECURSO NO-PROVIDO.
1. (...)
2. O artigo 31, 3, da Constituio no pode ser interpretado de forma a vedar a
fiscalizao do Ministrio Pblico.
3. O ordenamento constitucional assegura ao Parquet plenos poderes para investigar
o respeito aos direitos insculpidos na Carta Poltica.
4. A Administrao Pblica regida pelo Princpio da Publicidade, no podendo se furtar
ao controle popular.
5. Ordem denegada.
2. O Ministrio Pblico detm amplos poderes de investigao podendo, inclusive,
requisitar informaes de rgos pblicos na forma estabelecida pelos artigos 129, II e VI,
da Constituio Federal e artigo 26, I, da Lei 8.625/98. In casu, inexiste direito lquido e
certo do impetrante a ser amparado na via mandamental.
3. Recurso ordinrio no-provido. (STJ. RMS 21419 / BA
RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA
2006/0028132-0 Relator(a) Ministro JOS DELGADO (1105) rgo Julgador T1 - PRIMEIRA
TURMA Data do Julgamento 17/08/2006 Data da Publicao/Fonte DJ 14/09/2006 p. 256).
166
Art. 10. Constitui crime, punido com pena de recluso de 1 (um) a 3 (trs) anos, mais
multa de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional - ORTN, a
recusa, o retardamento ou a omisso de dados tcnicos indispensveis propositura da
ao civil, quando requisitados pelo Ministrio Pblico.
167
PROCESSO PENAL. HABEAS CORPUS. AO DE EXIBIO DE DOCUMENTOS. MINISTRIO
PBLICO. REQUISIO DE DOCUMENTOS DA MUNICIPALIDADE. POSSIBILIDADE. PREVISES
CONSTITUCIONAL E LEGAL. NEGATIVA DE FORNECIMENTO PELO PREFEITO. DESCABIMENTO.
OFENSA GARANTIA DA NO AUTOINCRIMINAO. NO OCORRNCIA. AUSNCIA DE INTIMAO DO DEFENSOR CONSTITUDO DA SESSO DE JULGAMENTO. CONSTRANGIMENTO ILEGAL
RECONHECIDO. ORDEM PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA EXTENSO, CONCEDIDA.
1. O Ministrio Pblico, nos termos dos arts. 129, VI, da Constituio Federal e 26, I,
b, da Lei 8.625/93, detm a prerrogativa de conduzir diligncias investigatrias, podendo
requisitar diretamente documentos e informaes que julgar necessrios ao exerccio de
suas atribuies de dominus litis.
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3.2.5.2 Acesso a dados sigilosos: tipos

Por se cuidar, muitas vezes, de etapa imprescindvel ao deslinde
de determinada questo sob investigao, a ruptura de dados sigilosos merece uma ateno especial. O uso adequado do acesso aos
bancos de dados que se revestem da clusula do sigilo fundamental para um xito investigativo na tutela do patrimnio pblico. Sem
uma mnima padronizao orientativa para se romper o segredo
imposto por lei, mitigando-o para manejo de informaes fundamentais a uma determinada investida probatria, assume-se o srio
risco de perda de eficcia e comprometimento no combate s diversas formas de comportamentos que tendem a causar mcula probidade administrativa.
Dentro do contexto atual, mesmo admitindo-se o entendimento
especfico de acesso direto e, portanto, sem autorizao judicial
2. O prefeito, na condio de autoridade pblica, tem o dever de fornecer os documentos pblicos, pertencentes municipalidade, requisitados com estrita observncia constitucional e legal pelo rgo do Ministrio Pblico local, no havendo falar em ofensa
garantia da no autoincriminao.
3. Na medida em que o paciente no forneceu os documentos requisitados, tem o
Ministrio Pblico interesse para ajuizar ao cautelar de exibio de documentos pblicos, considerados indispensveis formao da opinio delicti e propositura de eventual
ao penal.
4. Ocorre nulidade, por cerceamento de defesa, se o advogado constitudo no foi
intimado da sesso de julgamento da ao cautelar de exibio de documento, nem da
publicao do respectivo acrdo. Precedentes.
5. Ordem parcialmente conhecida e, nessa extenso, concedida para anular o julgamento da Ao Exibitria 27.801-5/2005, determinando que outro seja realizado, como se
entender de direito, com a regular intimao do advogado de defesa. (STJ. HC 53818 / BA,
Habeas corpus 2006/0023952-0 Relator(a) Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA (1128) rgo
Julgador T5 - QUINTA TURMA Data do Julgamento 06/12/2007 Data da Publicao/Fonte DJ
07/02/2008. p. 1).
106

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168
pelo Ministrio Pblico, quanto a determinados dados bancrios ,

preciso aquilatar o melhor momento para escolha de caminho que
torne mais rpido o acesso, com o menor questionamento possvel.
De forma mais comum, temos a possibilidade de acesso aos seguintes tipos de informaes protegidas pelo sigilo:
168
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MINISTRIO PBLICO. QUEBRA DE SIGILO BANCRIO. NATUREZA DA DECISO DENEGATRIA. MEIO DE IMPUGNAO CABVEL.
1. Caso concreto em que o Parquet solicita administrativamente a quebra de sigilo
bancrio no mbito de procedimento investigatrio ministerial. Aps negativa do juzo de
1 grau, o Ministrio Pblico impetrou Mandado de Segurana, do qual o Tribunal de origem
no conheceu, sob o fundamento de que o meio de impugnao cabvel o Agravo de
Instrumento.
2. Nem toda deciso proferida por magistrado possui natureza jurisdicional, a exemplo da deciso que decreta interveno em casa prisional ou afastamento de titular de
serventia para fins de instruo disciplinar.
3. O Conselho Nacional de Justia regulamentou os procedimentos administrativos de
quebra de sigilo das comunicaes (Resolues 59/2008 e 84/2009).
4. Necessrio adotar a tcnica hermenutica do distinguishing para concluir pela
inaplicabilidade da Smula 267 do STF (No cabe mandado de segurana contra ato judicial
passvel de recurso ou correio), pois todos os seus precedentes de inspirao referemse inviabilidade do writ contra ato jurisdicional tpico e passvel de modificao mediante
recurso ordinrio, o que no se amolda espcie.
5. A exemplo do entendimento consagrado no STJ, no sentido de que nas Execues
Fiscais a Fazenda Pblica pode requerer a quebra do sigilo fiscal e bancrio sem intermediao judicial, tal possibilidade deve ser estendida ao Ministrio Pblico, que possui atribuio constitucional de requisitar informaes para fins de procedimento administrativo
de investigao, alm do fato de que ambas as instituies visam ao bem comum e ao
interesse pblico. Precedentes do STJ e do STF.
6. Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana provido, to somente para determinar que o Tribunal a quo enfrente o mrito do mandamus. (STJ. RMS 31362 / GO RECURSO
ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA 2010/0011022-4 Relator(a) Ministro HERMAN BENJAMIN (1132) rgo Julgador T2 - SEGUNDA TURMA Data do Julgamento 17/08/2010 Data da
Publicao/Fonte Dje 16/09/2010).
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bancrio 169;
fiscal;
patrimonial;
telefnico.
No que se refere ruptura dos dados bancrios e fiscais, mediante autorizao judicial, algumas regras de orientao que podem
ser assim esquadrinhadas:
169
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. QUEBRA DE SIGILO BANCRIO. APURAO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENRIQUECIMENTO ILCITO. POSSIBILIDADE. DENNCIA ANNIMA. INVESTIGAO SOBRE SUA VERACIDADE. POSSIBILIDADE.
1. No que tange apontada negativa de vigncia aos arts. arts. 5, X e XII, e 93, IX,
da Constituio da Repblica, bem como ao art. 458, inc. II, do Cdigo de Processo Civil,
nota-se que o ato impugnado trouxe as razes de sua concluso sobre a possibilidade do
quebra de sigilo bancrio do recorrente.
2. O art. 1, 3, inc. IV, da Lei Complementar n. 105/01 descaracteriza a violao ao
dever de sigilo a comunicao, s autoridades competentes, da prtica de ilcitos penais
ou administrativos, abrangendo o fornecimento de informaes sobre operaes que envolvam recursos provenientes de qualquer prtica criminosa.
3. A seu turno, o art. 8, 2, da Lei Complementar n. 75/93, em leitura conjugada com
o art. 80 da Lei n. 8.625/93, claro ao dispor que nenhuma autoridade poder opor ao
Ministrio Pblico, sob qualquer pretexto, a exceo de sigilo, sem prejuzo da subsistncia do carter sigiloso da informao, do registro, do dado ou do documento que lhe seja
fornecido.
4. Por sua vez, o 4 do mesmo dispositivo permite a quebra de sigilo quando necessria para a apurao de ocorrncia de qualquer ilcito, especialmente nos crimes contra a
Administrao Pblica, como o caso dos autos, em que h suspeita de prtica de corrupo. De fato, no poderia a privacidade constituir direito absoluto a ponto de sobrepor-se
moralidade pblica.
5. Nesse sentido, a proporcionalidade da medida excepcional justifica-se sobretudo
diante (i) da evoluo patrimonial do recorrente, incompatvel com sua renda como agente
fiscal da Receita Estadual, (ii) da necessidade de examinar se efetivamente houve enriquecimento ilcito (elemento da improbidade administrativa do art. 9 da Lei n. 8.429/1992) e
se existem outros agentes envolvidos e (iii) da impossibilidade de se comprovar essa evoluo seno por meio das declaraes de patrimnio e renda prestadas Receita Federal
para fins de fiscalizao do Imposto de Renda e da movimentao da CPMF que indicar a
consistncia ou a inconsistncia das informaes prestadas ao Fisco.
6. E mais: o objeto encontra-se devidamente especificado, consoante se observa do
trecho da petio em que se complementou o pedido de quebra.
7. Impe-se destacar tambm que a denncia annima, quando fundada - vale dispor, desde que fornea, por qualquer meio legalmente permitido, informaes sobre o fato
e seu provvel autor, bem como a qualificao mnima que permita sua identificao e
localizao -, no impede a respectiva investigao sobre a sua veracidade, porquanto o
anonimato no pode servir de escudo para eventuais prticas ilcitas e ponto de transformar o Estado em verdadeiro paraso fiscal.
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alcance prioritrio do nmero do CPF ou CNPJ da parte investigada, para agilizar o acesso aos dados sigilosos, o que se reala
pela possibilidade de consecuo desses dados pessoais atravs de
oitivas ou da prpria qualificao a ser efetivada;
alargamento fundamentado do acesso para cnjuge ou companheiro ou, ainda, filhos maiores de 18(dezoito) anos, porquanto
muitas transaes podem ocorrer atravs da pessoa prxima;
recepo dos dados sigilosos por meio magntico devidamente consolidados, de acordo com os aspectos pontuais da investigao e dentro das orientaes do Conselho Nacional de Justia
Instruo Normativa n 03/2010 da Corregedoria Nacional de Justia;
fixao do perodo de tempo em que se pretende o acesso,
observando-se a oportunidade de elastecimento das datas inicial e
final, com intuito de verificar e permitir um quadro comparativo
das movimentaes financeiras realizadas, o que poder trazer algum trao de atipicidade.
Para consecuo rpida das informaes, a adoo de medidas
de agilizao tambm so importantes, sugerindo-se as seguintes
170
rotinas alternativas :
acesso aos dados fiscais e bancrios, realizando-se inverso
da ordem de acesso dos dados sob segredo legal, postulando-se primeiro o pedido de acesso aos dados fiscais, onde estaro indicadas
8. Alis, o art. 2, 3, da Resoluo n. 23/07, do Conselho Nacional do Ministrio

Pblico, expresso ao prever a necessidade de tomada de providncias, ainda que o
conhecimento pelo Parquet de fatos constituidores, em tese, de leso aos interesses e
direitos cuja proteo est a seu cargo se d por manifestao annima. Precedentes.
9. Recurso ordinrio no provido.(STJ. RMS 32065 / Recurso Ordinrio em Mandado de
Segurana 2010/00811770. Relator(a) Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES (1141) rgo
Julgador T2 - SEGUNDA TURMA Data do Julgamento 17/02/2011 Data da Publicao/Fonte
DJe 10/03/2011).
170
Orientaes trazidas de modo semelhante nos manuais do MP de Minas Gerais e So
Paulo.
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as instituies bancrias especficas de movimentao da parte investigada, o que permitir, em segundo momento, o direcionamento adequado e rpido da quebra de sigilo bancrio, bastando realizar
a postulao com enfoque apenas sobre as instituies bancrias
relacionadas na documentao fiscal;
em virtude de eventual sonegao de informaes fiscais pelo
contribuinte, pretenso direta de acesso nico aos dados bancrios,
postulando-se, primeiro, o recebimento de relao das instituies
financeiras com as quais mantem o investigado algum vnculo, o que
alcanado atravs de acesso eletrnico a banco de dados mantido
pelo Banco Central - CCS (Cadastro de Clientes do Sistema Financeiro Nacional), conforme determinao do artigo 10-A, da Lei Fe171
deral n 9.613/98 e, a partir da, em segundo passo, postular o
acesso aos dados bancrios da parte investigada apenas e to somente junto s instituies financeiras identificadas no CCS, desta
feita mediante consulta eletrnica ao BACEN JUD; e/ou
172
de pes de modo mais amplo, acesso ao dossi integrado
soas fsicas ou jurdicas, consolidando-se diversas informaes ar-
171
Art. 10A. O Banco Central manter registro centralizado formando o cadastro geral de
correntistas e clientes de instituies financeiras, bem como de seus procuradores.
172
De acordo com o Manual do MPDFT, so os seguintes os dados consolidados no dossi

integrado: 1. Extrato DW: sistema extrator de dados agregados de contribuintes; 2.
Cadastro de Pessoa Fsica: dados cadastrais oriundos da base CPF; 3. Dados do Sistema
Ao Fiscal: permite o acompanhamento das aes fiscais da Secretaria da Receita Federal,
gerando informaes e documentos; 4. Cadastro Informativo de Crditos No-Quitados do
Setor Pblico Federal (Cadin): permite obter informaes da situao fiscal de contribuintes,
pessoas jurdicas e fsicas, devedores e/ou omissos com suas obrigaes principais ou
acessrias junto SRF, declarados inaptos ou envolvidos em crimes contra a ordem
tributria. Possibilita consultas relativas s transaes comerciais ou financeiras realizadas
pelos contribuintes com o setor pblico e obteno de benefcios fiscais, a partir do
registro dessas informaes do Cadin/FN Sisbacen; 5. CC5 Entradas: transferncias do
exterior por meio de contas CC5 (ingresso de numerrio no Pas); 6. CC5 Sadas:
transferncias para o exterior por meio de contas CC5 (sada de numerrio do Pas); 7.
CNPJ: dados oriundos da base Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica relativos aos
responsveis pela empresa; 8. Coleta: pertinente a dados coletados externamente para o
Siga (arquivos eletrnicos coletados externamente para municiar os sistemas de seleo e
preparo do procedimento fiscal; 9. Conta Corrente PF: dados do sistema Conta Corrente
de Pessoa Fsica, que informa se os dbitos declarados pelo contribuinte se encontram em
aberto ou pagos. 10. Compras DIPJ Terceiros: dados da Declarao de Informaes de
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mazenadas pela Receita Federal e sob diversos ngulos, dando uma

viso ampla da situao econmica da parte investigada, no se
restringindo, portanto, s declaraes de imposto de renda, preenchidas pelo prprio pessoa investigada/contribuinte.
Mais alguns pontos esclarecedores, envolvendo a natureza, o acesso
e o alcance da ruptura dos sigilos bancrio e fiscal, devem ser enfatizadas:
Pessoa Jurdica, ficha IPI e maiores clientes. 11. DAI: Declarao Anual de Isentos. 12.
DCPMF: dados da Declarao de Contribuio Provisria de Movimentao Financeira,
obtida das instituies financeiras. 13. DERC: Declarao de Rendimentos pagos a
consultores por organismos internacionais. 14. DIMOB: Declarao de Informaes sobre
Atividades mobilirias. 15. DIRF: dados da Declarao do Imposto de Renda Retido na
Fonte, sob o enfoque da fonte pagadora que reteve o IR do contribuinte. 16. DIRPF: dados
integrais da Declarao do Imposto de Renda de Pessoa Fsica. 17. DOI: dados da Declarao
sobre Operaes Imobilirias, sob o enfoque do alienante e do adquirente (sistema de
consulta s informaes apresentadas pelos serventurios da Justia, responsveis por
Cartrios de Ofcio de Notas, Registro de Imveis, e de Ttulos e Documentos em Declaraes
sobre Operaes Imobilirias). 18. ITR: dados da Declarao do Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural. 19. Rendimentos DIPJ: dados da Declarao do Imposto da Pessoa Jurdica
em relao a rendimentos recebidos por titulares, scios, dirigentes e acionistas. 20.
Rendimentos Recebidos de Pessoa Fsica: dados da Declarao de Imposto de Renda de
Pessoa Fsica, relativos a pagamentos e doaes efetuados sob o enfoque do beneficirio.
21. Siafi: dados relativos a pagamentos do governo, sob o enfoque do beneficirio. 22.
Sinal: dados relativos a pagamentos de Documentos de Arrecadao Fiscal (Darf). 23.
Sipade: informaes sobre parcelamentos de dbitos. 24. Vendas DIPJ Terceiros: dados da
Declarao do Imposto de Renda de Pessoa Jurdica, ficha IPI, maiores fornecedores, entre
outras informaes. 25. Pormenorizao do sistema de Coleta: alimentado pelas Delegacias
da Receita Federal de forma autnoma: 25.1. Aeronaves: compra e venda de aeronaves,
fabricantes e concesso. 25.2. Aeronaves DAC: dados de proprietrios de aeronaves
captados junto ao Departamento de Aviao Civil do Ministrio da Aeronutica. 25.3.
Alvar de Construo: dados relativos emisso de alvars de construo pelas prefeituras.
25.4. Automveis: compra e venda de automveis e concessionrias. 23. Sigilos fiscal e
bancrio 25.5. Caminhes: compra e venda de caminhes e concessionrias. 25.6. Consrcio
de Imveis: compras de imveis por meio de consrcios. 25.7. Detran: dados relativos a
transferncias de veculos. 25.8. Empresas Pblicas: dados relativos a coletas nas empresas
pblicas. 25.9. ICMS entradas: dados de GIA (Guia de Informao Anual) e GIM (Guia de
Informao Mensal), de competncia da Fazenda Estadual. 25.10. ICMS sadas: dados de
GIA e GIM; 25.11. Imveis novos: compra e venda de imveis novos de construtoras. 25.12.
IPTU: dados relativos a pagamentos de IPTU obtidos das prefeituras. 25.13. IPVA: dados
relativos a pagamentos de IPVA obtidos da Fazenda Estadual. 25.14. ITBI: dados relativos a
pagamentos de ITBI obtidos da Fazenda Municipal. 25.15. Mquinas agrcolas e tratores:
informaes sobre compra e venda obtida das concessionrias. 25.16. NF Produtor Rural:
dados relativos a notas fiscais de compras de produtor rural Pessoa Fsica, obtidos da
Fazenda Estadual. 25.17. Outros dispndios e outros recursos.
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no curso da investigao em inqurito civil pblico, o pedido

ou requerimento de quebra de sigilo bancrio e/ou fiscal tem pura e
simplesmente natureza de medida administrativa (artigo 3, 2,
173
da Lei Complementar n 105/2001) , sem qualquer contraditrio;
no se caracteriza, assim, como ao ou medida de carter
cautelar de produo antecipada de provas ou de exibio de documentos, o que afasta a vinculao ao regramento do artigo 806, do
174
CPC , que fixa prazo para ingresso da ao principal;
no h necessidade de quebra de sigilo quando os dados so
provenientes de recursos e contas pblicas, devendo o Ministrio
Publico utilizar, to somente, o poder de requisio de informaes,
175
de modo direto ;
possvel o compartilhamento de provas, aportando no corpo da investigao cvel dados sigilosos j alcanados em investigao de natureza distinta, devendo-se observar o pedido de autoriza-
173
Art. 3o Sero prestadas pelo Banco Central do Brasil, pela Comisso de Valores Mobilirios
e pelas instituies financeiras as informaes ordenadas pelo Poder Judicirio, preservado
o seu carter sigiloso mediante acesso restrito s partes, que delas no podero servir-se
para fins estranhos lide.
1o Dependem de prvia autorizao do Poder Judicirio a prestao de informaes
e o fornecimento de documentos sigilosos solicitados por comisso de inqurito
administrativo destinada a apurar responsabilidade de servidor pblico por infrao
praticada no exerccio de suas atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do
cargo em que se encontre investido.
2 o Nas hipteses do 1o, o requerimento de quebra de sigilo independe da existncia
de processo judicial em curso.
174
Art. 806. Cabe parte propor a ao, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da data da
efetivao da medida cautelar, quando esta for concedida em procedimento preparatrio.
175
O poder de investigao do Estado dirigido a coibir atividades afrontosas ordem
jurdica, e a garantia do sigilo bancrio no se estende s atividades ilcitas. A ordem
jurdica confere explicitamente poderes amplos de investigao ao Ministrio Pblico
art. 129, VI e VIII, da CF, e art. 8, II e IV, e 2, da LC 75/1993. No cabe ao Banco do
Brasil negar, ao Ministrio Pblico, informaes sobre nomes de beneficirios de emprstimos
concedidos pela instituio, com recursos subsidiados pelo errio federal, sob invocao
do sigilo bancrio, em se tratando de requisio de informaes e documentos para instruir
procedimento administrativo instaurado em defesa do patrimnio pblico. Princpio da
publicidade, ut art. 37 da Constituio. (MS 21.729, Rel. p/ o ac. Min. Nri da Silveira,
julgamento em 5-10-1995, Plenrio, DJ de 19-10-2001).
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o judicial para tal medida, no bojo da ao onde tais documentos

e informaes se encontram de modo originrio.
No que se refere ao sigilo patrimonial, preciso apontar que
tais informaes, no obstante guardem o revestimento do segredo, tambm podem ser alcanadas, por decorrncia lgica e bvia,
mediante autorizao judicial, a partir do acesso aos dados fiscais
ou, de outro lado, de forma direta pelo Ministrio Pblico. Neste
ltimo caso, as seguintes ponderaes podem ser alinhadas:
tal iniciativa recair sobre os agentes pblicos, a partir da
requisio da declarao de bens junto ao rgo ou instituio pbli176
e
co ao qual esto eles vinculados (artigo 13, da Lei n 8.429/92
artigos 1 e 7, da Lei n 8.730/93);
por fora do artigo 198, 1, inciso II, do Cdigo Tributrio
177
Nacional , cujo teor permite o acesso por autoridade administrativa, mediante demonstrao regular de instaurao de procedimento administrativo (inqurito civil pblico, por decorrncia), para apu-
176
Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico ficam condicionados apresentao de

declarao dos bens e valores que compem o seu patrimnio privado, a fim de ser arquivada
no servio de pessoal competente.
1 A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro, ttulos, aes
e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais, localizados no Pas ou no exterior,
e, quando for o caso, abranger os bens e valores patrimoniais do cnjuge ou companheiro,
dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependncia econmica do declarante,
excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico.
2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em que o agente pblico
deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo.
177
Art. 198. Sem prejuzo do disposto na legislao criminal, vedada a divulgao, por
parte da Fazenda Pblica ou de seus servidores, de informao obtida em razo do ofcio
sobre a situao econmica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a
natureza e o estado de seus negcios ou atividades. 1o Excetuam-se do disposto neste
artigo, alm dos casos previstos no art. 199, os seguintes:
I requisio de autoridade judiciria no interesse da justia;
II solicitaes de autoridade administrativa no interesse da Administrao Pblica,
desde que seja comprovada a instaurao regular de processo administrativo, no rgo ou
na entidade respectiva, com o objetivo de investigar o sujeito passivo a que se refere a
informao, por prtica de infrao administrativa.
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rao de infrao administrativa, o que inclui, de forma ampla, as

178
condutas da Lei n 8.429/92 .
Em ltima anlise, a respeito do sigilo telefnico, podem ser
levantados os pontos a seguir:
acesso direto aos dados cadastrais telefnicos de usurios de
linhas telefnicas, cujas informaes se encaixam perfeitamente no
mbito da investigao civil, remediada eventual recusa pelo man179
dado de segurana ;
acesso, mediante autorizao judicial, aos registros das conversaes telefnicas (nmero de chamadas, dia e hora das ligaes, terminais chamados, ligaes recebidas, etc.), tambm no
bojo da investigao civil;
acesso s conversas oriundas de interceptao telefnica,
apenas atravs de compartilhamento de provas (prova emprestada).
3.2.5.3 Interceptao telefnica e prova emprestada
Indiscutvel o manejo exclusivo da interceptao telefnica para
fins de investigao criminal ou instruo processual penal (artigo
180
5, XII, da Constituio Federal) . No entanto, rompida a clusula
do sigilo dentro da restrio finalstica da norma constitucional, nenhum empecilho existe para o respectivo compartilhamento.
178
Entendimento de GARCIA, Emerson ; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa.
Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2008. p. 563.
179
De modo exemplificativo, em citao feita por GARCIA, Emerson, op. cit., p. 569/570:
STJ. Medida Cautelar n 13.721/RS, Rel. Min. Barros Monteiro, j. 11.01.2008; TRF 4
Regio, 7 Turma, Apelao em MS, Processo 2004.71.00.022811-2/RS, julgado em 07.06.2005.
180
Art. 5 ()
XII - inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de
dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses
e na forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo processual
penal.
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Assim, o uso da prova derivada de interceptao telefnica

plenamente admissvel no campo da responsabilizao por improbi181
dade administrativa , como prova emprestada, mediante autorizao do juzo originrio.
181
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OFENSA A DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS.

COMPETNCIA DO STF. VIOLAO DO ART. 535 DO CPC. INOCORRNCIA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. INTERCEPTAO TELEFNICA. PROVA EMPRESTADA. LICITUDE. RGO
JULGADOR COM FORMAO MAJORITRIA DE JUZES CONVOCADOS. NULIDADE. NO
CARACTERIZAO. ENQUADRAMENTO, NA INICIAL, DAS CONDUTAS NOS ARTS. 9, 10 E 11 DA
LEI N. 8.429/92 (LIA). PREJUZO AO ERRIO. DESNECESSIDADE EM RELAO AO ART. 11 DA
LIA.. INDISPONIBILIDADE DE BENS E SEQUESTRO. DEFERIMENTO NOS AUTOS DA AO
PRINCIPAL, A TTULO LIMINAR. POSSIBILIDADE.
1. O Superior Tribunal de Justia no tem a misso constitucional de interpretar
dispositivos da Lei Maior, cabendo tal dever ao Supremo Tribunal Federal, motivo pelo qual
no se pode conhecer da dita ofensa aos diversos artigos da Constituio da Repblica
vigente arrolados no especial.
2. Improcede a alegada ofensa ao art. 535 do CPC, tendo em vista que a origem
analisou a questo da alterao subjetiva e objetiva da lide - embora contra as pretenses
do ora recorrente -, afastando, desta forma, a ausncia de prestao jurisdicional. Trechos
do acrdo recorrido.
3. Esta Corte Superior possui entendimento pacificado no sentido de que possvel o
uso emprestado em ao de improbidade administrativa do resultado de interceptao
telefnica em ao penal. Precedentes do STJ e do STF.
4. A deciso deferindo a interceptao deve constar necessariamente dos autos da
ao penal, e no da ao na qual o resultado da medida probatria figurar como prova
emprestada, da porque inexiste a nulidade por ausncia do referido provimento judicial
nestes autos.
5. O STF, apreciando o HC 96.821/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandovski, j. 8.4.2010
(noticiado no Inf. n. 581/STF), manifestou-se pela inocorrncia de violao ao princpio do
juiz natural e das regras dele derivadas em razo de julgamento conduzido majoritariamente
por juzes convocados, optando pela conformao desta situao realidade ftica dos
Tribunais ao princpio da durao razovel do processo.
6. Inexiste a ofensa aos arts. 9, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92 e 165 e 458 do CPC, pois
o ru se defende dos fatos, e no de sua capitulao jurdica. Precedente.
7. Alm disto, o STJ tem firme posicionamento no sentido de que, existindo indcios de
cometimento de atos enquadrados na Lei de Improbidade Administrativa, a petio inicial
deve ser recebida, ainda que fundamentadamente, pois, na fase inicial prevista no art. 17,
7, 8 e 9, da Lei n. 8.429/92, vale o princpio do in dubio pro societate, a fim de
possibilitar o maior resguardo do interesse pblico. Precedente.
8. pacfico nesta Corte Superior entendimento segundo o qual, para o enquadramento
de condutas no art. 11 da Lei n. 8.429/92 (tipo em tese cabvel presente hiptese
concreta), despicienda a caracterizao do dano ao errio e do enriquecimento ilcito.
Precedentes.
9. Ante sua natureza acautelatria, a medida de indisponibilidade de bens em ao de
improbidade administrativa pode ser deferida nos autos da ao principal sem audincia
da parte adversa e, portanto, antes da notificao a que se refere o art. 17, 7, da Lei
n. 8.429/92. Precedentes.
10. Recurso especial no provido. (STJ. Resp 1163499/MT
RECURSO ESPECIAL 2009/0212864-5. Relator(a) Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES
(1141) rgo Julgador T2 - SEGUNDA TURMA Data do Julgamento 21/09/2010 Data da
Publicao/Fonte DJe 08/10/2010).
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3.2.5.4 Percias
Prova pericial , sem dvida, aquela que demanda um conhecimento tcnico ou cientfico especfico. No se confunde com anlise jurdica a ser feita pelos membros do Ministrio Pblico, na conduo de uma investigao na rea de patrimnio pblico. Esse ponto crucial, pois no se pode confundir a necessidade de anlise
pericial, do ponto de vista tcnico-cientfico, da clara obrigatoriedade de exame das questes jurdicas, a cargo da presidncia do inqurito civil pblico.
Surge, por tal raciocnio, a necessidade de observar o seguinte:
promoo de impulso obrigatrio do inqurito civil pblico ou
do procedimento preparatrio, quando as questes enfrentadas digam respeito interpretao jurdica como pano de fundo, ainda
que o contexto probatrio tenha que ser enfrentado luz de questes que envolvem licitaes, contratos, finanas pblicas e a questes oramentrias;
identificao do momento de produo da percia e de sua
imprescindibilidade na fase investigatria para o surgimento da medida jurisdicional ou se, por outro lado, mais adequada a postergao para a fase judicial, no curso da instruo respectiva, mxime pela natureza inquisitiva do inqurito civil pblico e sua dispensabilidade de sujeio ao contraditrio;
elaborao obrigatria de quesitos objetivos e especficos,
evitando-se postulaes de carter genrico que obstaculem as respostas necessrias elucidao ftica.
Para encaminhamento de solicitaes de percia, o Centro de
Apoio disponibiliza formulrio de preenchimento virtual, na pgina
virtual do Ministrio Pblico da Paraba link do Centro de Apoio do
Patrimnio Pblico, permitindo a realizao de esforos para consecuo da prova, por intermdio de equipe tcnica do Ministrio Pblico ou parcerias com outros rgos e instituies.
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3.2.6 Promoo de arquivamento

Sem enfrentar questes outras de carter geral quanto promoo de arquivamento, com disciplina prpria (artigo 15, da Resoluo CPJ n 001/2010), importante apenas timbrar algumas rotinas
de garantia, demonstrando sempre obedincia ao sentido constitucional de fundamentao expressa das manifestaes provenientes
do Ministrio Pblico.
Por este norte, frisa-se o seguinte:
pelo impacto referente s investigaes da rea de patrimnio pblico, h impedimento de arquivamento implcito, devendo
sempre se exaltar o registro expresso dos motivos que levam ao
estancamento de providncias;
havendo pluralidade de fatos ou mais de um fato a ser apurado, constatando-se, ainda, que alguns deles no ensejam viabilidade
para o curso da investigao ou adoo de medidas outras de carter extrajudicial ou judicial, realizar a ciso ou desmembramento,
exarando-se promoo de arquivamento com anexao de cpias e
dando-se seguimento apenas aos fatos efetivamente passveis de
providncias.
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3.2.7 rea penal: reflexos da investigao civil

No desenrolar da investigao cvel ou, at mesmo, no contato
inicial com as peas de informao aportadas em determinado rgo de execuo com atribuies na rea de patrimnio pblico,
pode haver vislumbre de condutas tpicas. Neste caso, algumas
cuidados adicionais devem ser adotados, sobretudo porque o campo
penal tem alguns matizes diferenciados, tudo para fins de encaminhamento respectivo (artigo 2, 2, da Resoluo CPJ n 001/
182
2010) .
Sob este prisma, algumas iniciativas de encaminhamento devem
ser observadas:
havendo investigaes simultneas em rgos de execuo
distintos, com vertentes cvel e criminal, afigura-se fundamental
traar um plano de atuao integrada, permitindo verificar diversos contextos, inclusive o momento adequado de repasse de informaes e a produo probatria, minimizando os riscos de entendimentos conflitantes e reproduo duplicada e, at mesmo, contraditria, de elementos de informao;
existncia de agente pblico com prerrogativa de foro, sobretudo aquela envolvendo Prefeitos Municipais, deve-se elaborar
contato com a Comisso de Combate aos Crimes de Responsabilidade e Improbidade Administrativa (artigo 67 e seguintes, da Lei
Complementar Estadual n 97/2010 Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Paraba), com intuito de verificar a formatao do plano de
atuao integrada e o melhor momento para compartilhar e encaminhar a documentao e demais produo probatria;
182
Art. 2. ()
2. Se, do exame dos fatos noticiados nas peas de informaes ou outros documentos
relacionados no pargrafo anterior, for verificada a atribuio de outro rgo de execuo,
inclusive de outro Estado ou do Ministrio Pblico da Unio, at mesmo para anlise do
aspecto penal, haver o imediato encaminhamento, por ofcio, ao rgo de execuo com
a atribuio especfica para tal.
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no se cuidando de agente pblico submetido prerrogativa

de foro, a cargo de um nico rgo de execuo a responsabilizao
penal e por improbidade administrativa, a prova produzida no mbito civil servir tambm, por meio de cpias, para alicerar a propositura da ao penal;
provvel que, em algum momento, mesmo a investigao
plena sujeita a um nico rgo de execuo, haja necessidade de
ciso da investigao cvel e criminal, quando da busca de alguns
dados probatrios somente alcanados por permissivo normativo na
esfera penal, a exemplo da interceptao telefnica, devendo-se
optar pelas seguintes medidas, dentro de um juzo discricionrio
voltado para uma maior efetividade: a) instaurao separada de
procedimento administrativo criminal; b) requisio de inqurito
policial, definindo-se, de modo detalhado, a necessidade de alguma percia ou diligncia a ser encetada.
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CAPTULO 4:
4 O PROCESSO
4.1 JUDICIALIZAO: AES MAIS FREQUENTES
preciso destacar as ferramentas judiciais mais usuais que trazem embutidas pretenses usadas de forma separada ou conjunta,
a depender da situao concreta:
ao civil pblica Lei n 7.347/85; e
ao civil pblica por improbidade administrativa Lei n
8.429/92.
possvel, portanto, a juzo discricionrio, a adoo da estratgia da cumulatividade de pretenses envolvendo aspectos ligados,
de um lado, imposio de obrigao de fazer ou no fazer ou,
ainda, a anulao de algum ato ou contrato administrativo e, de
outra banda, o reconhecimento da improbidade administrativa, com
consequente imposio das sanes da Lei n 8.429/92. O importante dimensionar, com exatido, a efetividade processual, evitando
riscos de ocorrncia de prescrio ou desvinculao ftico-probatria com a interposio isolada de aes.
A ao civil pblica permite o ataque judicial a diversos contextos. Desde a imposio de obrigaes de fazer e no fazer, de modo
isolado ou cumulativo, at a condenao em dinheiro (artigo 3, da
183
Lei n. 7.347/85) . muito eficaz nas situaes de ressarcimento
de danos e de reconhecimento de nulidade de atos e contratos administrativos. Traz manuseio de pretenso isolada em, pelo menos,
quatro contextos mais comuns:
183
Art. 3 A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento
de obrigao de fazer ou no fazer.
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detectao singela de dano ao patrimnio pblico, sem a

identificao de ato de improbidade administrativa;
configurao de dano ao patrimnio e de ato de improbidade
administrativa, mas impossibilitada a interposio da ao com apoio
na Lei n 8.429/92, em razo de prescrio (artigo 23)184, observada a imprescritibilidade do ressarcimento (artigo 37, 5, da Consti185
tuio Federal) ;
identificao de nulidade de ato ou contrato administrativo
ainda em atividade, com apurao de prtica de improbidade administrativa inviabilizada ou ainda a necessitar de aprofundamento
investigativo;
por razes de pura estratgia processual, deixando de adotar
a cumulao de pedidos da ao civil pblica com a improbidade
administrativa.
No mbito da previso constitucional da imprescritibilidade do
ressarcimento dos danos, sempre bom registrar que a prescrio
reconhecida com amparo no artigo 23, da Lei n 8.429/92, no curso
da ao, no fulmina o prosseguimento do feito. Haver continuidade para garantir a reparao que, por ressalva constitucional, est
184
Art. 23. As aes destinadas a levar a efeito as sanes previstas nesta lei podem ser
propostas:
I - at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de
funo de confiana;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares
punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou
emprego.
185
5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer
agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas
aes de ressarcimento.
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blindada do fenmeno prescricional186. Afetadas ficam apenas as

sanes personalssimas da Lei n 8.429/92.
A ao civil pblica por improbidade administrativa ou simples187
instrumento de
mente ao por improbidade administrativa
cunho processual voltado para a responsabilizao de agentes e exagentes pblicos, bem como de terceiros envolvidos, nos termos da
Lei n. 8.429/92.
Diversos pontos processuais na ao por improbidade administrativa merecem realce e so tratados a seguir, sem descurar de alguns
aspectos gerais da prpria ao civil pblica.
4.2 ASPECTOS PROCESSUAIS IMPORTANTES
4.2.1 Propositura da ao e requisitos da petio inicial
De modo geral, no demais apontar a necessidade de objetivao na formulao das peties iniciais. Isto sem descurar dos requisitos processuais inerentes ao artigo 282, do Cdigo de Processo
Civil. A tutela do patrimnio pblico ganha em eficcia, quando se
186
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL
PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PEDIDO DE RESSARCIMENTO. POSSIBILIDADE. AO
IMPRESCRITVEL. PRECEDENTES.
1. entendimento desta Corte a ao civil pblica, regulada pela Lei 7.347/85, pode
ser cumulada com pedido de reparao de danos por improbidade administrativa, com
fulcro na Lei 8.429/92, bem como que no corre a prescrio quando o objeto da demanda
o ressarcimento do dano ao errio pblico. Precedentes: REsp 199.478/MG, Min. Gomes
de Barros, Primeira Turma, DJ 08/05/2000; REsp 1185461/PR, Rel. Min. Eliana Calmon,
Segunda Turma, DJe 17/06/2010; EDcl no Resp 716.991/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira
Turma, DJe 23/06/2010; Resp 991.102/MG, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe
24/09/2009; e REsp 1.069.779/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, Dje 13/11/
2009.
2. Agravo regimental no provido. (STJ. AgRg no REsp 1138564 / MG AGRAVO REGIMENTAL
NO RECURSO ESPECIAL 2009/0085919-3 Relator(a) Ministro BENEDITO GONALVES (1142)
Fonte DJe 02/02/2011).
187
No h necessidade de se adentrar na polmica doutrinria de nomenclaturas de aes,
sobretudo pela finalidade do manual, que de trazer questes voltadas para utilidade
prtica.
123

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monta uma ttica de abordagem processual adequada. s barras do

Judicirio leva-se aquilo que realmente imprescindvel para a emisso de um provimento jurisdicional favorvel.
No que realmente interessa, cabe referenciar situaes relevantes quanto elaborao da petio inicial:
desnecessidade de abordagem de questes processuais j
pacificadas, a exemplo da legitimidade do Ministrio Pblico para
defesa do patrimnio pblico, deixando tal questo para eventual
fase de impugnao, caso haja contestao alusiva a esta preliminar
de mrito;
incluso no polo passivo da ao de todos aqueles que so
afetados em sua esfera jurdica pelo provimento jurisdicional, justificando, de forma motivada, a necessidade de chamamento ao feito, observando-se as situaes de litisconsrcio passivo necessrio
(artigo 47, do Cdigo de Processo Civil) e de envolvimento de terceiros na improbidade administrativa (artigo3, da Lei n 8.429/92);
fundamentao jurdica que evite narrativa genrica e aponte,
de modo individualizado, as normas jurdicas afetadas, as ilegalidades/inconstitucionalidades e as condutas desenvolvidas por cada
uma das pessoas inseridas no polo passivo, de modo objetivo, atravs de adequado nexo de causalidade e a subsuno aos tipos pre188
vistos na Lei n 8.429/92, quando for o caso ;
188
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AO DE RESSARCIMENTO DE DANO AO ERRIO.
PRESCRIO. NO-OCORRNCIA. INPCIA DA INICIAL NO CONFIGURADA. LEGITIMIDADE
DO MUNICPIO PARA A PROPOSITURA DE AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INADEQUAO
DA VIA ELEITA. NO-CABIMENTO.
1. A empresa recorrente busca, com base no art. 17, 8, da Lei 8.429/1992, a
suspenso do prosseguimento de ao ordinria, na qual se apuram irregularidades na
celebrao e na execuo do contrato para construo de unidades habitacionais.
(...)
5. No se configura inpcia da inicial se a petio contiver a narrativa dos fatos
configuradores, em tese, da improbidade administrativa e, para o que importa nesta
demanda, do prejuzo aos cofres pblicos.
6. Sob pena de esvaziar a utilidade da instruo e impossibilitar a apurao judicial
dos ilcitos nas aes de improbidade administrativa, a petio inicial no precisa descer
a mincias do comportamento de cada um dos rus, individualmente, bastando a descrio
genrica dos fatos e imputaes.
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pedidos expressos na parte final da petio e que digam

respeito:
a) concesso dos pedidos liminares eventualmente deduzidos,
identificando, em razo da urgncia, a dispensabilidade de oitiva do
Poder Pblico, no se aplicando a hiptese do artigo 2, da Lei n
189
8.437/92 , e sim o poder geral de cautela;
b) notificao preliminar da parte demandada na ao por improbidade administrativa (artigo 17, 7, da Lei n 8.429/92);
c) citao obrigatria do polo passivo, observando-se as circunstncias de litisconsrcio necessrio;
d) citao da pessoa jurdica interessada, nas ao por improbidade administrativa, para intervir no feito, seja pelo interesse decorrente da conduta de agente pblico a ela vinculado (artigos 17,
3 da Lei n 8.429/92 e 6, 3 da Lei n 4.717/65 - Ao Popular),
seja pelo pedido eventualmente existente de nulidade de ato ou
contrato administrativo;
e) especificao clara das provas a serem produzidas, sejam
elas de matiz testemunhal, pericial ou documental, evitando-se a
mera referncia a qualquer prova em direito admissvel, anexandose, demais disso, apenas a prova documental necessria apreciao do pedido, suprimindo-se a juntada integral de papis desnecessrios que, muitas vezes, aportam na investigao, o que facilita,
7. Na hiptese dos autos, a descrio genrica dos fatos e imputaes suficiente

para bem delimitar o permetro da demanda e propiciar o pleno exerccio do contraditrio
e da ampla defesa.
8. Impertinente a objeo de inadequao da via eleita, sob o argumento de que a
licitao ocorreu e o contrato foi celebrado antes da vigncia da Lei 8.429/1992, quando,
na verdade, se noticiam irregularidades na celebrao do contrato (antes da Lei da
Improbidade) e tambm na execuo do contrato (na vigncia da Lei da Improbidade).
(...)
14. Recurso Especial no provido. (STJ. REsp 1069779/SP
RECURSO ESPECIAL 2008/0137963-1, Relator(a)Ministro HERMAN BENJAMIN (1132),
rgo Julgador T2 - SEGUNDA TURMA, Data do Julgamento18/09/2008, Data da Publicao/
FonteDJe 13/11/2009 RIP vol. 58 p. 305).
189
Art. 2 No mandado de segurana coletivo e na ao civil pblica, a liminar ser concedida,
quando cabvel, aps a audincia do representante judicial da pessoa jurdica de direito
pblico, que dever se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.
125

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sobretudo para exame de medidas cautelares, uma apreciao judi190

cial rpida ;
f) reconhecimento de inconstitucionalidade incidental, quando
for antecedente obrigatrio para o pedido final;
g) nulidade de atos, procedimentos e contratos administrativos,
191
at para o posterior reonhecimento da improbidade, quando houver
pedido cumulativo, utilizando-se, de modo subsidirio , a Lei de
192
Ao Popular (Lei n. 4717/65), por seus artigos 1 e 2
h) condenao por improbidade administrativa e aplicao das
sanes da Lei n 8.429/92;
190
Muitas vezes, quando houver ao cautelar preparatria, fundamental juntar apenas
a documentao pertinente a ser analisada, evitando-se juntar todo o contedo do inqurito civil pblico, o que pode ser feito posteriormente, com a ao principal.
191
AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. NULIDADE DO ATO. POSSIBILIDADE JURDICA DO PEDIDO. PRECEDENTES.
I - cabvel o ajuizamento de ao civil por improbidade administrativa, movida pelo
Ministrio Pblico, com vistas a alcanar a nulidade de ato administrativo, in casu, procedimento licitatrio, em defesa do patrimnio pblico, da moralidade e probidade administrativas, afastando-se a tese defendida pelo recorrente sobre a impossibilidade jurdica
do pedido. Precedentes: REsp n 749.988/SP, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ de 18/09/06, p. 275,
REsp n 897.410/SP, Rel. Min. FRANCISCO FALCO, julgado em 12/12/06.
II - Recurso improvido. (STJ, RECURSO ESPECIAL N 904.626 - SP (2006/0257425-1), 1
Turma, RELATOR : MINISTRO FRANCISCO FALCO, julgado em 20.03.2007)
AO CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NULIDADE DO ATO IMPROBO. POSSIBILIDADE. LEIS NS 8.429/92 E 8.625/93. PRECEDENTE.
I - O Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, ao ajuizar a ao civil por improbidade
administrativa originria nos presentes autos, disserta sobre como teria se dado o dano
ao patrimnio pblico, bem como o enriquecimento ilcito da parte envolvida no procedimento licitatrio respectivo, dois pressupostos que ensejam o cabimento de ao por
improbidade.
II - O fato da Lei n 8.429/92 no determinar, de forma expressa, que o ato mprobo
deva ser anulado, no inibe tal possibilidade, com a meno expressa na inicial, at
mesmo porque isso uma consequncia natural da procedncia do pedido. Precedente
anlogo: REsp n 749.988/SP, rel. Min. LUIZ FUX, DJ de 18/09/06.
III - Recurso improvido. (STJ, RECURSO ESPECIAL N 895.594 - SP (2006/0223083-2), 1
Turma, RELATOR : MINISTRO FRANCISCO FALCO, julgado em 12.12.06).
192
Artigo 1 - Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a declarao
de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados, dos
Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de economia mista (Constituio,
art. 141, 38), de sociedades mtuas de seguro nas quais a Unio represente os segurados
ausentes, de empresas pblicas, de servios sociais autnomos, de instituies ou fundaes para cuja criao ou custeio o tesouro pblico haja concorrido ou concorra com mais
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i) valor da causa compatvel (artigos 258 e 260, do Cdigo de

193
194
emProcesso Civil) , atentando-se para o contedo econmico
butido na petio, registrando a soma de valores contratuais, ressarcimento de danos patrimoniais e extrapatrimoniais e, nas aes
de improbidade, o valor da multa civil.
4.2.2 Atribuies: litisconsrcio e atuao integrada
No h nada pior para a efetividade das aes do Ministrio
Pblico quando se percorre caminho extremamente demorado apenas para definio de atribuies. O Ministrio Pblico perde. A socie-dade perde. Assim, h que se evitar ou buscar ao mximo contornar o conflito de atribuies, de natureza positiva ou negativa.
A fixao de atribuies assunto distinto em relao a compe-
de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita nua, de empresas incorporadas ao

patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios, e de quaisquer
pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos.
Artigo 2 - So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas
no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetncia;
b) vcio de forma;
193
Art. 258. A toda causa ser atribudo um valor certo, ainda que no tenha contedo
econmico imediato.
Art. 260. Quando se pedirem prestaes vencidas e vincendas, tomar-se- em
considerao o valor de umas e outras. O valor das prestaes vincendas ser igual a uma
prestao anual, se a obrigao for por tempo indeterminado, ou por tempo superior a 1
(um) ano; se, por tempo inferior, ser igual soma das prestaes.
194
RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. VALOR DA CAUSA. CONTEDO ECONMICO DA DEMANDA. INCLUSO DOS
CONSECTRIOS GERADOS PELA CONTRATAO SUPOSTAMENTE IRREGULAR E DA MULTA PREVISTA NO ART. 12, I, DA LEI 8.429/92.
1. O valor da causa extrai-se do benefcio econmico pretendido atravs da tutela
jurisdicional. Exegese que se extrai dos arts. 258, 259 e 260 do CPC.
2. Figurando como objeto mediato do pedido o ressarcimento dos prejuzos ocasiona-
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tncia judicial, embora com este guarde certa vinculao. No entanto, a identificao do Juzo competente para determinadas medidas no implica, necessria e obrigatoriamente, vinculao antecedente das atribuies exclusivas ou isoladas, segregadas unicamente sob a batuta de um nico rgo do Ministrio Pblico.
Surge, ento, a perspectiva de atuao integrada e de litisconsrcio facultativo ativo entre os ramos do Ministrio Pblico Estadual, Federal e do Trabalho. Autoriza, no mesmo sentido, a construo de rotinas coordenadas entre os rgos de execuo no prprio
Ministrio Pblico da Paraba.
Diante de um caso concreto e sem a pretenso de impor posicionamento nico e ressalvado de crticas, algumas regras mais pragmticas de maturidade institucional se revelam e podem ser postas
sob trs enfoques que definem claramente o vis de resoluo administrativa intra e interinstitucional entre os rgos de execuo ou
de atuao, no mesmo ou em ramo diverso do Ministrio Pblico:
reunio prvia entre os rgos de execuo, cujo objetivo
dos no s pela celebrao dos contratos de forma supostamente irregular, mas tambm
aqueles que foram ocasionados pelos mesmos, como restituio de salrios, gastos de
telefone, material de escritrio, entre outras despesas, alm da incluso da multa prevista
no art. 12, I, da Lei 8.429/92, correta a valorao da causa com todos os consectrios
gerados pelos atos, em tese, de improbidade administrativa (precedente: REsp 615.691 MG, Relator Ministro FRANCISCO FALCO, Primeira Turma, DJ de 11 de maio de 2.006).
3. Recurso especial conhecido e desprovido. (STJ. REsp 665360 / SC
RECURSO ESPECIAL 2004/0085326-1 Relator(a) Ministro LUIZ FUX (1122) rgo Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento 19/04/2007 Data da Publicao/Fonte DJ 17/
05/2007 p. 198)
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AO CIVIL PBLICA. PEDIDO DE DECLARAO
DE NULIDADE DE PERMISSO E AUTORIZAO RELATIVA EXECUO DE SERVIOS DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS. IMPUGNAO AO VALOR DA CAUSA. CONTEDO ECONMICO DA
DEMANDA.
1. O valor da causa, inclusive nas aes declaratrias, deve corresponder, em princpio, ao do seu contedo econmico, considerado como tal o valor do benefcio econmico
que a autora pretende obter com a demanda. A impossibilidade de avaliar a dimenso
integral desse benefcio no justifica a fixao do valor da causa em quantia muito inferior
ao de um valor mnimo desde logo estimvel.
2. Recurso especial a que se d provimento. (STJ. REsp 981587 / RJ
RECURSO ESPECIAL 2007/0200025-0 Relator(a) Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI (1124)
Fonte DJe 15/04/2009) .
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dissolver os choques de entendimento, dirimir as interpretaes

jurdicas dissonantes e as zonas cinzentas de indefinio normativa;
plano de atuao conjunta, expressando-se as atribuies
distintas e comuns sobre o tema, os atos que exigem cooperao, a
subscrio conjunta de peas processuais, produo probatria articulada e, acima de tudo, estratgia processual de definio de competncia judicial, lavrando-se a respectiva ata com as deliberaes
adotadas;
195
como medida til para
litisconsrcio facultativo ativo
juno de esforos e abertura de atuao coordenada e integrada.
Com estas consideraes, as pilastras fundamentais que devem
ser observadas so as que acompanham a lgica da competncia
judicial, de modo que tem atribuio prevalecente o rgo do Ministrio Pblico que tem correlao com o Juzo competente:
definio prioritria das atribuies pelo local onde ocorreu
o fato danoso ou a ameaa de dano (artigo 2, da Lei Federal n
196
7.347/85) , a se incluindo a violao aos princpios constitucionais, porquanto, em nome da eficincia, o ambiente mais adequado para colheita de provas;
195
"PROCESSUAL CIVIL - AO CIVIL PBLICA - LITISCONSRCIO FACULTATIVO ENTRE MINISTRIO PBLICO FEDERAL E ESTADUAL - POSSIBILIDADE - 5, DO ART. 5 DA LEI 7.347/85 INOCORRNCIA DE VETO - PLENO VIGOR. 1. O veto presidencial aos arts. 82, 3, e 92,
nico, do CDC, no atingiu o 5, do art. 5 da Lei da Ao Civil Pblica. No h veto
implcito. 2. Ainda que o dispositivo no estivesse em vigor, o litisconsrcio facultativo
seria possvel sempre que as circunstncias do caso o recomendassem (CPC, art. 46). O
litisconsrcio instrumento de Economia Processual. 3. O Ministrio Pblico rgo uno e
indivisvel, antes de ser evitada, a atuao conjunta deve ser estimulada. As divises
existentes na Instituio no obstam trabalhos coligados. 4. possvel o litisconsrcio
facultativo entre rgos do Ministrio Pblico federal e estadual/distrital. 5. Recurso
provido. (STJ. REsp 382659/RS; RECURSO ESPECIAL 2001/0142564-5 T1 - PRIMEIRA TURMA; Min. HUMBERTO GOMES DE BARROS; DATA DA DECISO: 02/12/2003; DJ DATA:19/12/
2003; PG:00322).
196
Art. 2 As aes previstas nesta Lei sero propostas no foro do local onde ocorrer o dano,
cujo juzo ter competncia funcional para processar e julgar a causa.
129

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dano regional ou estadual, as atribuies ficam no rgo de

execuo na Capital do Estado197 (artigo 93, inciso II, do Cdigo de
198
Defesa do Consumidor) .
No mbito interno do Ministrio Pblico da Paraba as atribuies inerentes atuao como parte e como fiscal da lei tambm devem ser esquadrinhadas (artigos 49 e 55, da Lei Complementar Estadual n 97/2010 Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Para199
ba . comum tais atribuies se encontrarem apartadas para
Promotores de Justia distintos, devendo-se observar que
na ao popular, aes civis pblicas e de improbidade administrativa interpostas em virtude de legitimao concorrente, a
atuao do Promotor de Justia com atribuies fazendrias, na
condio de custos legis (artigo 49, da LOMP-PB);
em havendo pedido de desistncia ou abandono das referidas aes interpostas por terceiros legitimados, a interveno como
197
COMPETNCIA. ACP. DANO REGIONAL.

A Turma entendeu que compete ao foro da capital do estado processar e julgar a ao
civil pblica que se insurge contra danos que produzem efeitos em mbito regional, conforme estabelece o art. 93, II, do CDC, tratando-se de competncia absoluta. Frisou-se que,
no obstante esse dispositivo situar-se no captulo relativo s aes coletivas para a
defesa de interesses individuais homogneos, ele aplicvel tambm s aes coletivas
para a defesa de direitos difusos e coletivos, no se limitando s demandas que envolvam
relaes de consumo. Precedente citado: REsp 448.470-RS, DJe 15/12/2009. REsp 1.101.057MT, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 7/4/2011.
198
Art. 93. Ressalvada a competncia da Justia Federal, competente para a causa a
justia local:
II - no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de mbito
nacional ou regional, aplicando-se as regras do Cdigo de Processo Civil aos casos de
competncia concorrente.
199
Art. 49. Em matria de fazenda pblica, so atribuies do Promotor de Justia, quando
cabvel sua interveno, oficiar em todas as causas, especialmente, no mandado de segurana e na ao popular.
Art. 55. Em matria do patrimnio pblico e social so atribuies do Promotor de
Justia:
I - instaurar o inqurito civil e promover a ao civil pblica para a defesa do patrimnio, dos bens e direitos previstos neste artigo;
II - diligenciar para a instaurao de procedimento policial, quando for o caso;
III - exercer outras atribuies previstas em lei.
130

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parte do Ministrio Pblico, quando vivel processualmente, ficar a

cargo e sob anlise do Promotor de Justia com atuao na proteo
do patrimnio pblico (artigo 55, da LOMP-PB), porquanto, a partir
da, resta alterada a natureza da interveno.
Ainda no contexto interno do Ministrio Pblico da Paraba, as
atribuies enfaticamente destacadas para determinado rgo de
execuo, em relao a certa temtica da tutela coletiva sade,
educao, cidadania, fundaes, deixam ampla possibilidade para
uma atuao integrada no que se refere inclusive responsabilizao por ato de improbidade administrativa da Lei n. 8.429/92, a
partir da identificao de comportamentos omissivos ou comissivos
na conduo das polticas pblicas especficas pelos agentes pblicos.
4.2.3 Competncia: linhas de entendimento
Os mais frequentes problemas envolvendo competncia so oriundos da existncia de repasse de recursos federais da Unio para os
Municpios e, em outra ponta, dos vnculos laborais que, de algum
modo, se entrelaam na Administrao Pblica. Da a repercusso
na competncia da Justia Federal e da Justia do Trabalho.
As premissas que direcionam a definio de competncia esto,
atualmente, assim estabelecidas, no obstante, s vezes, discrepncias e nuances muito particulares em cada caso:
prevalncia da Justia Estadual, quando a discusso entre
servidor e Administrao Pblica estadual e/ou municipal decorrer
de vnculo de carter estatutrio ou envolver relao jurdico administrativa, inclusive abarcando as contrataes temporrias ou de
excepcional interesse pblico, suspensa qualquer interpretao do
200
artigo 114, I, da Constituio Federal (STF, ADI 3.395-DF/MC) ,
surgindo abordagem pontual de competncia da Justia do Trabalho
200
Servidores pblicos. Regime temporrio. Justia do Trabalho. Incompetncia. No julgamento da ADI n. 3.395/DF-MC, este Supremo Tribunal suspendeu toda e qualquer interpretao do inciso I do art. 114 da CF (na redao da EC 45/2004) que inserisse, na competncia da Justia do Trabalho, a apreciao de causas instauradas entre o Poder Pblico e
seus servidores, a ele vinculados por tpica relao de ordem estatutria ou de carter
131

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quanto a pessoal vinculado empresa contratada por licitao para

201
prestao de servios no mbito da Administrao Pblica
ou em
202
relao sade, higiene e segurana do trabalho ;
prevalncia da Justia Federal, sempre que houver manifestao de interesse processual proveniente de qualquer pessoa jurdi-
jurdico-administrativo. As contrataes temporrias para suprir os servios pblicos

esto no mbito de relao jurdico-administrativa, sendo competente para dirimir os
conflitos a Justia comum e no a Justia especializada. (STF, Rcl 4.872, Rel. p/ o ac. Min.
Menezes Direito, julgamento em 21-8-2008, Plenrio, DJE de 7-11-2008.) No mesmo
sentido: Rcl 7.157-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 17-2-2010, Plenrio, DJE de
19-3-2010; Rcl 4.045-MC-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 14-10-2009, Plenrio,
DJE de 19-3-2010; Rcl 5.924-AgR, Rcl 7.066-AgR e Rcl 7.115-AgR, Rel. Min. Eros Grau,
julgamento em 23-9-2009, Plenrio, DJE de 23-10-2009; Rcl 7.028-AgR e Rcl 7.234-AgR,
Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 16-9-2009, Plenrio, DJE de 16-10-2009; Rcl 6.568,
Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 21-5-2009, Plenrio, DJE de 25-9-2009; Rcl 4.489-AgR,
Rcl 4.012-AgR e Rcl 4.054-AgR, Rel. p/ o ac. Min. Crmen Lcia, julgamento em 21-82008, Plenrio, DJE de 21-11-2008; Rcl 5.381, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 17-32008, Plenrio, DJE de 8-8-2008.
Servidores pblicos. Regime temporrio. Justia do Trabalho. Incompetncia. No
julgamento da ADI 3.395/DF-MC, este Supremo Tribunal suspendeu toda e qualquer interpretao do inciso I do art. 114 da CF (na redao da EC 45/2004) que inserisse, na
competncia da Justia do Trabalho, a apreciao de causas instauradas entre o Poder
Pblico e seus servidores, a ele vinculados por tpica relao de ordem estatutria ou de
carter jurdico-administrativo. As contrataes temporrias para suprir os servios pblicos esto no mbito de relao jurdico-administrativa, sendo competente para dirimir
os conflitos a Justia comum e no a Justia especializada. (STF. Rcl 4.872, Rel. p/ o ac.
Min. Menezes Direito, julgamento em 21-8-2008, Plenrio, DJE de 7-11-2008).
201
"Os interessados so prestadores de servio, contratados pela Administrao Pblica,

aps processo licitatrio. No so servidores pblicos nem pleiteiam verba de natureza
trabalhista. Inexistente afronta ao acrdo do STF na ADI 3.395-MC. (Rcl 4.761., Rel. Min.
Ayres Britto, julgamento em 20-5-2009, Plenrio, DJE de 7-8-2009.)
202
"(...) Ao civil pblica proposta na Justia do Trabalho, para impor ao Poder Pblico
piauiense a observncia das normas de sade, higiene e segurana do trabalho no mbito
do Instituto de Medicina Legal (...) Alegao de desrespeito ao decidido na ADI 3.395-MC
no verificada, porquanto a ao civil pblica em foco tem por objetivo exigir o cumprimento, pelo Poder Pblico piauiense, das normas trabalhistas relativas higiene, segurana e sade dos trabalhadores (...). (Rcl 3.303. Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 1911-2007, Plenrio, DJE de 16-5-2008.)
Compete Justia do Trabalho julgar as aes que tenham como causa de pedir o
descumprimento de normas trabalhistas relativas segurana, higiene e sade dos trabalhadores. (Smula 736).
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ca ou rgo que detm foro federal, por disposio constitucional

203
(artigo 109, I, da Constituio Federal) , no incio ou no curso da
lide, cabendo unicamente a esta instncia de processo e julgamento
a deciso a respeito da existncia ou no deste mesmo interesse
204
processual (Smula 150, do Superior Tribunal de Justia) , eis que a
205
Justia Estadual atua de forma residual ;
203
Caracterizado o interesse da Unio na apurao de eventuais desvirtuamentos na

execuo do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), nos
termos do art. 109, I, da CF, h que se reconhecer competncia da Justia Federal,
instncia na qual o MPF desempenha suas relevantes atribuies. (STF. ACO 1.281, voto
da Rel. Min. Crmen Lcia, julgamento em 13-10-2010, Plenrio, DJE de 14-12-2010).
204
Smula 150, STJ - COMPETE JUSTIA FEDERAL DECIDIR SOBRE A EXISTENCIA DE INTERESSE
JURIDICO QUE JUSTIFIQUE A PRESENA, NO PROCESSO, DA UNIO, SUAS
AUTARQUIAS OU EMPRESAS PUBLICAS.
205
"A competncia outorgada Justia Federal possui extrao constitucional e revestese, por isso mesmo, de carter absoluto e improrrogvel, expondo-se, unicamente, s
derrogaes fixadas no texto da Constituio da Repblica. Somente Justia Federal
compete dizer se, em determinada causa, h, ou no, interesse da Unio Federal. A legitimidade do interesse jurdico manifestado pela Unio s pode ser verificada, em cada caso
ocorrente, pela prpria Justia Federal (RTJ 101/881), pois, para esse especfico fim que
a Justia Federal foi instituda: para dizer se, na causa, h, ou no, interesse jurdico da
Unio (RTJ 78/398). O ingresso da Unio Federal numa causa, vindicando posio processual definida (RTJ 46/73 RTJ 51/242 RTJ 164/359), gera a incompetncia absoluta da
Justia local (RT 505/109), pois no se inclui, na esfera de atribuies jurisdicionais dos
magistrados e tribunais estaduais, o poder para aferir e dizer da legitimidade do interesse
da Unio Federal, em determinado processo (RTJ 93/1291 RTJ 95/447 RTJ 101/419 RTJ
164/359). A competncia para processar e julgar recurso interposto pela Unio Federal,
contra deciso de magistrado estadual, no exerccio da jurisdio local, que no reconheceu a existncia de interesse federal na causa e nem determinou a remessa do respectivo
processo Justia Federal, pertence ao TRF (rgo judicirio de segundo grau da Justia
Federal comum), a quem incumbe examinar o recurso e, se for o caso, invalidar o ato
decisrio que se apresenta eivado de nulidade, por incompetncia absoluta de seu prolator. Precedentes. (RE 144.880. Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 31-10-2000, Primeira Turma, DJ de 2-3-2001.) No mesmo sentido: AI 789.492-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie,
julgamento em 17-8-2010, Segunda Turma, DJE de 3-9-2010.)
CONFLITO DE COMPETNCIA. AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA POR

MUNICPIO CONTRA EX-PREFEITO. CONVNIO ENTRE MUNICPIO E ENTE FEDERAL. UTILIZAO IRREGULAR DE RECURSOS PBLICOS. MINISTRIO PBLICO FEDERAL. REQUERIMENTO
DE INGRESSO COMO LITISCONSORTE ATIVO. COMPETNCIA DA JUSTIA FEDERAL.
1. Trata-se de ao de ressarcimento de danos proposta por Municpio contra exprefeito, por suposto desvio de verba j incorporada pela Municipalidade sujeita
prestao de contas perante rgo federal, no caso, o FNDE (autarquia federal vinculada
ao Ministrio da Educao).
2. Nos termos do inciso I, do art. 109, da CRFB/88, a competncia cvel da Justia
Federal define-se pela natureza das pessoas envolvidas no processo rationae personae ,
133

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aplicao da Smula 209, do STJ206, em se cuidando de verbas

207
federais repassadas pela Unio e incorporadas ao Municpio , deixando a competncia da Justia Federal apenas quando resvalar ainda
algum interesse derivado da sujeio prestao de contas a rgo
sendo desnecessrio perquirir a natureza da causa (anlise do pedido ou causa de pedir),

excepcionando-se apenas as causas de falncia, de acidente do trabalho e as sujeitas s
Justias Eleitoral e do Trabalho.
3. O mero requerimento do Ministrio Pblico Federal para ingressar como litisconsorte ativo na ao, por entender estar configurado ato de improbidade administrativa,
desloca a competncia para a Justia Federal, j que s a esse Juzo compete admitir ou
no a formao do litisconsrcio, consoante o enunciado da Smula 150/STJ.
4. Em ao proposta pelo Ministrio Pblico Federal, rgo da Unio, somente a
Justia Federal est constitucionalmente habilitada a proferir sentena que vincule tal
rgo, ainda que seja sentena negando a sua legitimao ativa. E, enquanto a Unio
figurar no polo passivo, ainda que seja do seu interesse ver-se excluda, a causa da
competncia da Justia Federal, a quem cabe, se for o caso, decidir a respeito do interesse da demandada (smula 150/STJ) (CC 40534/RJ, Rel. Min. Teori Albino Zavaski, DJU de
17.05.04).
5. Conflito de competncia conhecido para declarar competente o Juzo Federal da 1
Vara da Seo Judiciria do Estado do Piau, o suscitante. (STJ, CC 100300 / PI
CONFLITO DE COMPETENCIA
2008/0240755-9 Relator(a) Ministro CASTRO MEIRA (1125) rgo Julgador S1 - PRIMEIRA SEO Data do Julgamento 13/05/2009 Data da Publicao/Fonte DJe 25/05/2009).
206
Smula 209 - COMPETE JUSTIA ESTADUAL PROCESSAR E JULGAR PREFEITO POR DESVIO
DE VERBA TRANSFERIDA E INCORPORADA AO PATRIMNIO MUNICIPAL.
207
PROCESSO CIVIL CONFLITO DE COMPETNCIA AO REGRESSIVA CONTRA EX-PREFEITO
QUE SE APROPRIA DE VERBA DE CONVNIO DESTINADA AO MUNICPIO.
1. O bem atingido foi do Municpio que se viu privado das verbas do convnio e ainda
sofreu as consequncias pelo inadimplemento.
2. Questo que no se amolda ao teor da smula 208/STJ, porque se deu o desvio em
verba j considerada como do Municpio.
3. Conflito conhecido para declarar competente o Juzo Estadual. (STJ. CC 51782 / PA
CONFLITO DE COMPETNCIA
2005/0106407-5 Relator(a) Ministro JOS DELGADO (1105) Relator(a) p/ Acrdo Ministra
ELIANA CALMON (1114) rgo Julgador S1 - PRIMEIRA SEO Data do Julgamento 12/12/
2005 Data da Publicao/Fonte DJ 10/04/2006 p. 109 LEXSTJ vol. 201 p. 20.
134

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federal Smula 208, do mesmo STJ208, o que, de certo modo, leva

incidncia do raciocnio geral da hiptese anteriormente aludida.
Dentro deste contexto, pode o integrante do Ministrio Pblico
se posicionar de modo a evitar menos transtornos no andamento do
feito, adotando as seguintes providncias:
verificao se h instabilidade fundada quanto fixao de
competncia em feito com tramitao inaugural na Justia Estadual, tratando de questes que, de qualquer modo, possam resvalar
em interesse ou bem da esfera federal e que, por fora constitucional, deslocam a competncia para a Justia Federal, seja por fora
da Smula 150 ou 209, ambas do STJ; e
formulao de diligncia processual ou, at mesmo, no curso da investigao, no sentido de chamamento da pessoa jurdica ou
rgo cujo interesse poder deslocar a competncia, no sentido de
emitir manifestao expressa sobre a interveno no feito ou interesse subsistente em razo de investigao em curso;
manuteno do feito na Justia Estadual, em caso de posio negativa de interesse, podendo, nas hipteses de abandono ou
desistncia da ao, nas hipteses de ao no intentada originariamente pelo Ministrio Pblico, assumir a substituio processual, na
condio de parte, desde que haja viabilidade de prosseguimento;
remessa do feito para a Justia Federal, em caso de posio
positiva de interveno, onde haver deciso acerca da competncia respectiva, nada impedindo que aquela esfera de jurisdio se
manifeste, em definitivo, quanto questo, inclusive com possibilidade de remessa, em retorno, para a Justia Estadual.
Por esse vis, a interposio de aes pelo Municpio contra agente
ou ex-agente pblico, por exemplo, com questionamentos a respeito de prestao de contas de recursos oriundos de transferncias
voluntrias (convnios ou contratos de repasse) mantm competn-
208
Smula 208. Compete Justia Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio
de verba sujeita prestao de contas perante rgo federal.
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cia no mbito da Justia Estadual209, porquanto recursos incorporados, no obstante a possibilidade de acatamento de interveno, no
curso da lide, de rgo com interesse federal, quando ocorrer,
ento, o deslocamento de competncia Justia Federal, a quem
incumbe a palavra final.
209
AO CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATO. NULIDADE. LITISCONSRCIO.

DESNECESSIDADE. COMPETNCIA DO JUZO ESTADUAL. LEGITIMIDADE DO MINISTRIO PBLICO. NORMA EDITALCIA DESRESPEITO. PREJUZO AO ERRIO. APURAO NA FASE LIQIDATRIA. ARTIGOS 1009 E 1016 DO CC. IMPROPRIEDADE
I - Desnecessria a incluso da FEPASA, na condio de litisconsorte passiva, na ao
civil movida pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, contra ex-diretores daquela
entidade e Companhia de Comrcio, em razo de irregularidades na contratao de rodas
de ao forjado, sendo facultado ao Poder Pblico habilitar-se como litisconsrcio de qualquer das partes.
II - Competncia do juzo estadual, em razo do prejuzo ter sido suportado pela
Fazenda Estadual e, portanto, legtimo o Ministrio Pblico Estadual para a propositura da
respectiva ao.
III - O autor da ao civil disps claramente como se deu o dano ao errio, uma vez que
o edital da respectiva licitao dispunha que o pagamento deveria dar-se em moeda corrente, e os rus aceitaram a compensao. Vivel que a apurao do montante se d na
fase de liquidao, sem que se verifique afronta aos artigos 5, 10 e 12 da Lei n 8.429/92.
IV -Imprpria a alegao de afronta aos artigos 1.009 e 1.016 do Cdigo Civil de 1916,
pois o decisum fundou-se no desrespeito s regras editalcias em relao forma de pagamento determinada.
V - Recurso improvido.
(STJ. REsp 897410 / SP
RECURSO ESPECIAL
2006/0224480-7 Relator(a) Ministro FRANCISCO FALCO (1116) rgo Julgador T1 PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento 12/12/2006 Data da Publicao/Fonte DJ 08/03/
2007 p. 182)
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL. AO DE RESSARCIMENTO DE DANOS AJUIZADA PELO MUNICPIO EM FACE DO EX-PREFEITO. SUPOSTO ATO
ILCITO PRATICADO NA EXECUO DE CONVNIO CELEBRADO COM O GOVERNO FEDERAL.
VIOLAO DO ART. 3 DO CPC. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MUNICPIO. RECURSO
INCAPAZ DE INFIRMAR OS FUNDAMENTOS DA DECISO AGRAVADA. AGRAVO DESPROVIDO.
1. A causa de pedir reside nas irregularidades que o ex-prefeito municipal teria cometido na execuo de convnio firmado com o Governo Federal. Essa atuao ilcita do
agente pblico teria, segundo o ora agravado, causado srios prejuzos financeiros
municipalidade, porque fora includa nos cadastros restritivos de crdito (CADIN e SIAFI)
e no consegue realizar novos convnios nem receber as verbas federais as quais tem
direito. O pedido, portanto, de ressarcimento na forma de indenizao , e no de
prestao de contas. Assim, deve ser reconhecida a legitimidade ativa ad causam do
Municpio, com o retorno dos autos ao Juzo de origem, a fim de que seja regularmente
processada a ao indenizatria.
2. Agravo regimental desprovido. (STJ, AgRg no REsp 748877 / PB
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AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL

2005/0076462-0 Relator(a) Ministra DENISE ARRUDA (1126) rgo Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento 10/06/2008 Data da Publicao/Fonte DJe 25/06/2008)
CONFLITO NEGATIVO DE COMPETNCIA. AO DE PRESTAO DE CONTAS AJUIZADA POR
MUNICPIO EM FACE DE EX-PREFEITO. VERBAS RECEBIDAS EM RAZO DE CONVNIO J INCORPORADAS MUNICIPALIDADE. COMPETNCIA DA JUSTIA ESTADUAL. INCIDNCIA DAS
SMULAS 150 E 209 DESTA CORTE.
1. Trata-se de conflito em que se discute a competncia para julgar ao de prestao
de contas ajuizada pelo municpio de Cabedelo/PB em face de ex-prefeito.
2. A jurisprudncia deste Superior Tribunal de Justia firmou-se no sentido de que, em
se tratando de demanda referente a verbas recebidas mediante convnio entre o Municpio e a Unio, quando tais verbas j foram creditadas e incorporadas municipalidade, a
competncia para apreci-la da Justia Comum Estadual.
3. Observa-se, ainda, na hiptese em anlise, que no h manifestao de interesse da
Unio em ingressar no feito, figurando como partes apenas o Municpio autor e o exprefeito, e que o Juzo Federal declarou a ausncia de interesse do Ente Federal, excluindo, assim, sua competncia para examinar o litgio.
4. A demanda, portanto, deve ser julgada pela Justia Estadual, incidindo, no caso dos
autos, os enunciados das Smulas 209 e 150/STJ.
5. Conflito conhecido para declarar a competncia do Juzo da 4 Vara Cvel da Comarca de Cabedelo/PB, o suscitante. (STJ. CC 57110 / PB
2005/0201430-4 Relator(a) Ministra DENISE ARRUDA (1126) rgo Julgador S1 - PRIMEIRA SEO Data do Julgamento 11/04/2007 Data da Publicao/Fonte DJ 07/05/2007,
p. 252)
Ementa
CONFLITO DE COMPETNCIA. AO DE RESSARCIMENTO PROPOSTA PELO MUNICPIO EM
DESFAVOR DE EX-PREFEITOS. CONVNIO. VALORES REPASSADOS PELA UNIO E INCORPORADOS AO PATRIMNIO DA MUNICIPALIDADE. MANIFESTO DESINTERESSE DA UNIO NO DESLINDE DA DEMANDA. COMPETNCIA DA JUSTIA ESTADUAL. APLICAO DA SMULA N. 209 DO
STJ. PRECEDENTES.
1. No compete Justia Federal processar e julgar ao de prestao de contas de
ex-Prefeitos, quando, em decorrncia da celebrao de convnio entre o Municpio e a
Unio, os valores dos recursos federais foram creditados e transferidos Municipalidade,
incorporados, portanto, ao patrimnio deste.
2. Chamada ao feito, a Unio Federal expressamente requereu a sua excluso da lide
ante o seu desinteresse em figurar na relao processual. Aplicao da Smula n. 209 do
STJ.
3. Precedentes da Primeira Seo.
4. Conflito conhecido para declarar competente o Juzo suscitado, ou seja, o Juiz de
Direito da Comarca de Novo Oriente/CE. (STJ, CC 36428 / CE
2002/0096387-5 Relator(a) Ministra LAURITA VAZ (1120) rgo Julgador S1 - PRIMEIRA
SEO Data do Julgamento 13/11/2002 Data da Publicao/Fonte DJ 10/03/2003 p. 80).
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4.2.4 Sujeito passivo e improbidade: sucesso e desconsiderao da pessoa jurdica

210
A regra do artigo 3, da Lei n 8.429/92 demonstra a possibilidade de incluso de terceiros que, de algum modo, mesmo no
sendo agentes pblicos, mantiveram ponto de contato com numerrio pblico. Ganha, por isso, enorme espectro de atuao a represso improbidade administrativa, no importando a natureza
da pessoa jurdica lesada, mas sobretudo a natureza pblica dos
bens atingidos.
Na mesma conjuntura de amplitude, vai recair a Lei n 8.429/92
sobre quaisquer pessoas que manipulem tais bens de natureza pblica das pessoas elencadas no artigo 1 da mencionada lei, observando-se que devem estar no polo passivo da lide no s tais pessoas,
mas tambm aquelas, inclusive particulares e, portanto, estranhas
aos quadros pblicos que, de qualquer modo, direto ou indireto, por
induo ou coparticipao, tenham algum benefcio com os atos
mprobos.
Sem dvida, a hiptese concreta vai permitir a anlise acerca do
acionamento judicial do terceiro, sobretudo no que se refere identificao ou no boa-f.
Em outro contexto, sempre relevante destacar que, havendo pretenso de nulidade de ato ou contrato, de forma cumulativa postulao de reconhecimento da improbidade, h obrigatoriedade de citao do terceiro contratado. No obstante a possibilidade, em tese e de acordo com o caso concreto, de no envolvimento na ilegalidade, ocorrer, no entanto, atingimento da sua
esfera jurdica com a prestao jurisdicional final, o que justifica
o chamamento.
Ao lado desta conjuntura mais comum, alguns aspectos merecem uma ateno especial:
210
Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no
sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
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sucesso hereditria no curso da ao por improbidade, quando se dar o prosseguimento do feito para fins de ressarcimento dos
211
212
danos , devendo-se aplicar os artigos 1055 e seguintes do CPC ;
211
PROCESSO CIVIL - AO CIVIL PBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - FALECIMENTO
DO RU (EX-PREFEITO) NO DECORRER DA DEMANDA - HABILITAO DA VIVA MEEIRA E DEMAIS
HERDEIROS REQUERIDA PELO MINISTRIO PBLICO - POSSIBILIDADE - ARTS. 1055 E SEGUINTES
DO CPC - ART. 535 DO CPC.
1. No pode o jurisdicionado escolher quais fundamentos devem ser utilizados pelo
magistrado, que se pauta na persuaso racional para dizer o direito. No-violao dos
arts. 535, 165 e 458, II, do CPC.
2. A questo federal principal consiste em saber se possvel a habilitao dos herdeiros
de ru, falecido no curso da ao civil pblica, de improbidade movida pelo Ministrio
Pblico, exclusivamente para fins de se prosseguir na pretenso de ressarcimento ao
errio.
3. Ao requerer a habilitao, no pretendeu o rgo ministerial imputar aos requerentes
crimes de responsabilidade ou atos de improbidade administrativa, porquanto personalssima
a ao intentada.
4. Esto os herdeiros legitimados a figurar no polo passivo da demanda, exclusivamente
para o prosseguimento da pretenso de ressarcimento ao errio (art.8, Lei 8.429/1992).
Recurso especial improvido. (STJ. Resp 732777/MG,
RECURSO ESPECIAL 2005/0040770-0, Relator(a)Ministro HUMBERTO MARTINS (1130)
rgo Julgador T2 - SEGUNDA TURMA, Data do Julgamento 06/11/2007Data da Publicao/
FonteDJ 19/11/2007 p. 218 RNDJ vol. 98 p. 81).
212
Art. 1.055. A habilitao tem lugar quando, por falecimento de qualquer das partes, os
interessados houverem de suceder-lhe no processo.
Art. 1.056. A habilitao pode ser requerida:
I - pela parte, em relao aos sucessores do falecido;
II - pelos sucessores do falecido, em relao parte.
Art. 1.057. Recebida a petio inicial, ordenar o juiz a citao dos requeridos para
contestar a ao no prazo de 5 (cinco) dias.
Pargrafo nico. A citao ser pessoal, se a parte no tiver procurador constitudo
na causa.
Art. 1.058. Findo o prazo da contestao, observar-se- o disposto nos arts. 802 e
803.
Art. 1.059. Achando-se a causa no tribunal, a habilitao processar-se- perante o
relator e ser julgada conforme o disposto no regimento interno.
Art. 1.060. Proceder-se- habilitao nos autos da causa principal e
independentemente de sentena quando:
I - promovida pelo cnjuge e herdeiros necessrios, desde que provem por documento
o bito do falecido e a sua qualidade;
II - em outra causa, sentena passada em julgado houver atribudo ao habilitando a
qualidade de herdeiro ou sucessor;
III - o herdeiro for includo sem qualquer oposio no inventrio;
IV - estiver declarada a ausncia ou determinada a arrecadao da herana jacente;
V - oferecidos os artigos de habilitao, a parte reconhecer a procedncia do pedido
e no houver oposio de terceiros.
139

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desconsiderao da pessoa jurdica213 nas hipteses de sua

utilizao como instrumento da prtica de fraude e/ou confuso
Art. 1.061. Falecendo o alienante ou o cedente, poder o adquirente ou o cessionrio

prosseguir na causa, juntando aos autos o respectivo ttulo e provando a sua identidade.
Art. 1.062. Passada em julgado a sentena de habilitao, ou admitida a habilitao
nos casos em que independer de sentena, a causa principal retomar o seu curso.
213
RECURSO ESPECIAL - DIREITO CIVIL - ARTIGOS 472, 593, II e 659, 4, DO CDIGO DE
PROCESSO CIVIL - FUNDAMENTAO DEFICIENTE INCIDNCIA DA SMULA 284/STF DESCONSIDERAO DA PERSONALIDADE JURDICA DA SOCIEDADE EMPRESRIA - MEDIDA
EXCEPCIONAL - OBSERVNCIA DAS HIPTESES LEGAIS - ABUSO DE PERSONALIDADE - DESVIO
DE FINALIDADE - CONFUSO PATRIMONIAL - DISSOLUO IRREGULAR DA SOCIEDADE ATO
EFEITO PROVISRIO QUE ADMITE IMPUGNAO - BENS DOS SCIOS - LIMITAO S QUOTAS
SOCIAIS - IMPOSSIBILIDADE - RESPONSABILIDADE DOS SCIOS COM TODOS OS BENS PRESENTES
E FUTUROS NOS TERMOS DO ART. 591 DO CPC - RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO
E, NESSA EXTENSO, IMPROVIDO.
I - A ausncia de explicitao precisa, por parte do recorrente, sobre a forma como
teriam sido violados os dispositivos suscitados atrai a incidncia do enunciado n. 284 da
Smula do STF.
II - A desconsiderao da personalidade jurdica um mecanismo de que se vale o
ordenamento para, em situaes absolutamente excepcionais, desencobrir o manto protetivo
da personalidade jurdica autnoma das empresas, podendo o credor buscar a satisfao
de seu crdito junto s pessoas fsicas que compem a sociedade, mais especificamente,
seus scios e/ou administradores.
III - Portanto, s admissvel em situaes especiais quando verificado o abuso da
personificao jurdica, consubstanciado em excesso de mandato, desvio de finalidade da
empresa, confuso patrimonial entre a sociedade ou os scios, ou, ainda, conforme
amplamente reconhecido pela jurisprudncia desta Corte Superior, nas hipteses de
dissoluo irregular da empresa, sem a devida baixa na junta comercial. Precedentes.
IV - A desconsiderao no importa em dissoluo da pessoa jurdica, mas se constitui
apenas em um ato de efeito provisrio, decretado para determinado caso concreto e
objetivo, dispondo, ainda, os scios includos no polo passivo da demanda, de meios
processuais para impugn-la.
V - A partir da desconsiderao da personalidade jurdica, a execuo segue em direo
aos bens dos scios, tal qual previsto expressamente pela parte final do prprio art. 50, do
Cdigo Civil e no h, no referido dispositivo, qualquer restrio acerca da execuo,
contra os scios, ser limitada s suas respectivas quotas sociais e onde a lei no distingue,
no dado ao intrprete faz-lo.
VI - O art. 591 do Cdigo de Processo Civil claro ao estabelecer que os devedores
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respondem com todos os bens presentes e futuros no cumprimento de suas obrigaes, de

modo que, admitir que a execuo esteja limitada s quotas sociais levaria em temerria e
indevida desestabilizao do instituto da desconsiderao da personalidade jurdica que
vem h tempos conquistando espao e sendo moldado s caractersticas de nosso
ordenamento jurdico.
VII - Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extenso, improvido. (STJ.
REsp 1169175 / DF
RECURSO ESPECIAL
2009/0236469-3 Relator(a)Ministro MASSAMI UYEDA (1129) rgo JulgadorT3 - TERCEIRA
TURMAData do Julgamento17/02/2011Data da Publicao/FonteDJe 04/04/2011
PROCESSUAL CIVIL E CIVIL. RECURSO ESPECIAL. EXECUO DE TTULO JUDICIAL. ART.
50 DO CC/02. DESCONSIDERAO DA PERSONALIDADE JURDICA INVERSA. POSSIBILIDADE.
I A ausncia de deciso acerca dos dispositivos legais indicados como violados impede
o conhecimento do recurso especial. Smula 211/STJ.
II Os embargos declaratrios tm como objetivo sanear eventual obscuridade,
contradio ou omisso existentes na deciso recorrida. Inexiste ofensa ao art. 535 do
CPC, quando o Tribunal a quo se pronuncia de forma clara e precisa sobre a questo posta
nos autos, assentando-se em fundamentos suficientes para embasar a deciso, como
ocorrido na espcie.
III A desconsiderao inversa da personalidade jurdica caracteriza-se pelo
afastamento da autonomia patrimonial da sociedade, para, contrariamente do que ocorre
na desconsiderao da personalidade propriamente dita, atingir o ente coletivo e seu
patrimnio social, de modo a responsabilizar a pessoa jurdica por obrigaes do scio
controlador.
IV Considerando-se que a finalidade da disregard doctrine combater a utilizao
indevida do ente societrio por seus scios, o que pode ocorrer tambm nos casos em que
o scio controlador esvazia o seu patrimnio pessoal e o integraliza na pessoa jurdica,
conclui-se, de uma interpretao teleolgica do art. 50 do CC/02, ser possvel a
desconsiderao inversa da personalidade jurdica, de modo a atingir bens da sociedade
em razo de dvidas contradas pelo scio controlador, conquanto preenchidos os requisitos
previstos na norma.
V A desconsiderao da personalidade jurdica configura-se como medida excepcional.
Sua adoo somente recomendada quando forem atendidos os pressupostos especficos
relacionados com a fraude ou abuso de direito estabelecidos no art. 50 do CC/02. Somente
se forem verificados os requisitos de sua incidncia, poder o juiz, no prprio processo de
execuo, levantar o vu da personalidade jurdica para que o ato de expropriao
atinja os bens da empresa.
VI luz das provas produzidas, a deciso proferida no primeiro grau de jurisdio,
entendeu, mediante minuciosa fundamentao, pela ocorrncia de confuso patrimonial e
abuso de direito por parte do recorrente, ao se utilizar indevidamente de sua empresa
para adquirir bens de uso particular.
VII Em concluso, a r. deciso atacada, ao manter a deciso proferida no primeiro
grau de jurisdio, afigurou-se escorreita, merecendo assim ser mantida por seus prprios
fundamentos. (STJ, Recurso especial no provido. (STJ. Resp 948117/MS RECURSO ESPECIAL
2007/0045262-5 Relator(a) Ministra NANCY ANDRIGHI (1118) rgoJulgador T3 - TERCEIRA
TURMA Data do Julgamento 22/06/2010 Data da Publicao/FonteDJe 03/08/2010
RDDPvol.91 p.156 RT vol. 901 p. 169).
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patrimonial, nos termos do artigo 50 do Cdigo Civil214.

4.2.5 Notificao preliminar na improbidade e juzo de prelibao
Duas vertentes de reflexo podem ser postas quanto previso
de um juzo de prelibao no rito para as aes civis pblicas por
improbidade administrativa (artigo 17, 7, da Lei n 8.429/92):
nulidade processual relativa, por no atendimento notificao preliminar da parte promovida, havendo necessidade de demonstrao de prejuzo;
recebimento fundamentado da ao por improbidade, em
juzo de prelibao, mxime porque nesta fase processual no se
cuida de anlise aprofundada de provas, mas, to somente, de viabilidade e justa causa para a instaurao de processo contra a parte
215
demandada, prevalecendo o princpio do in dubio pro societate .
214
Art. 50. Em caso de abuso da personalidade jurdica, caracterizado pelo desvio de

finalidade, ou pela confuso patrimonial, pode o juiz decidir, a requerimento da parte, ou
do Ministrio Pblico quando lhe couber intervir no processo, que os efeitos de certas e
determinadas relaes de obrigaes sejam estendidos aos bens particulares dos
administradores ou scios da pessoa jurdica.
215
PROCESSUAL CIVIL PETIO INICIAL INDEFERIDA LIMINARMENTE AO DE IMPROBIDADE

VIOLAO AO PRINCPIO DO CONTRADITRIO.
1. No exige a lei prova pr-constituda para o ajuizamento da ao de improbidade.
2. Existindo indcios de materialidade e autoria do ato de improbidade, deve o
MINISTRIO PBLICO FEDERAL requerer a ao, deixando para a instruo a produo de
prova.
3. Cerceamento de defesa por parte do Tribunal recorrido, ao considerar como no
provadas as alegaes contidas na inicial, depois de negar ao autor a instruo probatria.
4. Recurso especial provido. (STJ. Recurso especial n 811.664 - PE (2006/0009889-9)
RELATORA : MINISTRA ELIANA CALMON).
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4.2.6 Dano extrapatrimonial (moral)

Configurada a improbidade administrativa, por qualquer de seus
tipos fixados nos artigos 9, 10 e 11 da Lei n 8.429/92, plenamente vivel se avanar em direo ao obrigatrio reconhecimento
de dano extrapatrimonial (moral).
Os motivos podem ser estampados com as seguintes linhas:
h grave e acentuado nvel de reprovao jurdica em relao improbidade administrativa, sobretudo pela consignao de
severas penas no artigo 12, da Lei n 8.429/92;
a aluso ao ressarcimento do dano (artigos 5, 12, incisos I, II
e III e 21, I, da Lei n 8.429/92), com puro intuito de recomposio e
no de castigo, deixa mostra a possibilidade de postulao de dano
moral nas aes por improbidade administrativa, de maneira autnoma s consequncias materiais respectivas (dano patrimonial);
o dano moral compulsoriamente caracterizado com o reconhecimento da improbidade administrativa deriva de mcula ao direito fundamental difuso probidade administrativa, tendo natureza de dano moral coletivo, transcendendo a repercusso negativa no
conceito da pessoa jurdica afetada e relacionada no artigo 1, da
Lei n. 8.429/92 e se justificando, com primazia, na lesividade impactada quanto legitimidade do poder e, portanto, no sentimento
da coletividade de credibilidade nas instituies estatais e na demo216
cracia, eis que a improbidade afeta o sistema poltico-jurdico ;
216
"(...) se o respeito aos princpios que regem a Administrao reclamado na prpria
Constituio Federal, a violao de tais princpios, configurada com a improbidade
administrativa, ocasiona desrespeito ao ordenamento positivo nacional at seu nvel mais
elevado, que o constitucional. Ou seja, a improbidade administrativa abala a legitimidade
estatal mesmo sob uma tica estrita de que tal legitimidade seja decorrente apenas de um
regramento racional.
() o desrespeito ao regramento positivo estabelecido pelo Estado, quando havido no
seio da prpria Administrao e protagonizado por seus agentes, observado, pelo
administrado, com revolta que torna cada vez mais diminudo, dentro de cada cidado, o
escrpulo oriundo dos sentimentos de cidadania, estes que so o principal refreio s
intenes de burlar normas administrativas editadas para tutelar a harmoniosa convivncia
entre as pessoas e entidades. VHOSS, Moser. Dano moral e improbidade administrativa.
Porto Alegre: Sergio Antnio Fabris., 2008. p. 64.
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desse modo, haver sempre a presena do dano moral ou

extrapatrimonial coletivo quando ocorrer a prtica do comportamento mprobo e, portanto, a obrigao de ressarcimento, independentemente de quaisquer das tipologias da Lei n. 8.429/92.
Por tal raciocnio, afigura-se importante, nas aes por improbidade administrativa, a postulao expressa de ressarcimento do dano,
no s com nfase patrimonial, mas tambm em virtude do dano
moral coletivo causado pelos comportamentos mprobos.
4.2.7 Prescrio
A prescrio do artigo 23, da Lei 8.429/92 apresenta tratamento diverso de acordo com o vnculo mantido com o Poder Pblico. Em
sendo efetivo, vai se aplicar o prazo especfico previsto na normatizao prpria para as faltas disciplinares; caso transitrio, a prescrio de 05(cinco) anos.
De se destacar ateno, neste ltimo caso, a contagem inicial do
prazo apenas com a dissoluo do vnculo e, neste vis, a incidncia
do momento de deflagrao do lapso temporal apenas no final do
ltimo mandato, para os agentes pblicos ocupantes de mandato
217
eletivo e sujeitos reeleio .
217
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

ART. 142 DA LEI N. 8.112/91. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. ART. 23 DA LEI N. 8.429/92
(LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA LIA). PRAZO PRESCRICIONAL. EX-PREFEITO.
REELEIO. TERMO A QUO. TRMINO DO SEGUNDO MANDATO. MORALIDADE ADMINISTRATIVA:
PARMETRO DE CONDUTA DO ADMINISTRADOR E REQUISITO DE VALIDADE DO ATO
ADMINISTRATIVO. HERMENUTICA. MTODO TELEOLGICO. PROTEO DESSA MORALIDADE
ADMINISTRAT I VA. MTODO HISTRICO. A P R O VA O D A LIA ANTES DA EMENDA
CONSTITUCIONAL N. 16/97, QUE POSSIBILITOU O SEGUNDO MANDATO. ART. 23, I, DA LIA.
INCIO DA CONTAGEM DO PRAZO PRESCRICIONAL ASSOCIADO AO TRMINO DE VNCULO
TEMPORRIO. A REELEIO, EMBORA NO PRORROGUE SIMPLESMENTE O MANDATO, IMPORTA
EM FATOR DE CONTINUIDADE DA GESTO ADMINISTRATIVA, ESTABILIZAO DA ESTRUTURA
ESTATAL E PREVISO DE PROGRAMAS DE EXECUO DURADOURA. RESPONSABILIDADE DO
ADMINISTRADOR PERANTE O TITULAR DA RES PUBLICA POR TODOS OS ATOS PRATICADOS
DURANTE OS OITO ANOS DE ADMINISTRAO, INDEPENDENTE DA DATA DE SUA REALIZAO.
RESSARCIMENTO AO ERRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE
CONHECIDO E, NESSA PARTE, PROVIDO (ART. 557, 1-A, CPC).
1. O colegiado de origem no tratou da questo relativa alegada violao ao art. 142
da Lei n. 8.112/91 e, apesar disso, a parte interessada no aviou embargos de declarao.
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4.2.8 Medidas Cautelares

Algumas medidas cautelares se realam quando a questo a
defesa do patrimnio pblico. Dentre elas preciso destacar:
Assim, ausente o indispensvel prequestionamento, aplica-se o teor das Smulas 282 e 356
da Corte Suprema, por analogia.
2. O postulado constitucional da moralidade administrativa princpio basilar da
atividade administrativa e decorre, diretamente, do almejado combate corrupo e
impunidade no setor pblico. Em razo disso, exerce dupla funo: parmetro de conduta
do administrador e requisito de validade do ato administrativo.
3. Interpretao da Lei n. 8.429/92. Mtodo teleolgico. Verifica-se claramente
que a mens legis proteger a moralidade administrativa e todos seus consectrios por
meio de aes contra o enriquecimento ilcito de agentes pblicos em detrimento do errio
e em atentado aos princpios da administrao pblica. Neste sentido deve ser lido o art.
23, que trata dos prazos prescricionais.
4. Mtodo histrico de interpretao. A LIA, promulgada antes da Emenda Constitucional
n. 16, de 4 de junho de 1997, que deu nova redao ao 5 do art. 14, da Constituio
Federal, considerou como termo inicial da prescrio exatamente o final de mandato. No
entanto, a EC n. 16/97 possibilitou a reeleio dos Chefes do Poder Executivo em todas as
esferas administrativas, com o expresso objetivo de constituir corpos administrativos
estveis e cumprir metas governamentais de mdio prazo, para o amadurecimento do
processo democrtico.
5. A Lei de Improbidade associa, no art. 23, I, o incio da contagem do prazo prescricional
ao trmino de vnculo temporrio, entre os quais, o exerccio de mandato eletivo. De
acordo com a justificativa da PEC de que resultou a Emenda n. 16/97, a reeleio, embora
no prorrogue simplesmente o mandato, importa em fator de continuidade da gesto
administrativa. Portanto, o vnculo com a Administrao, sob ponto de vista material, em
caso de reeleio, no se desfaz no dia 31 de dezembro do ltimo ano do primeiro mandato
para se refazer no dia 1 de janeiro do ano inicial do segundo mandato. Em razo disso, o
prazo prescricional deve ser contado a partir do fim do segundo mandato.
6. O administrador, alm de detentor do dever de consecuo do interesse pblico,
guiado pela moralidade e por ela limitado , o responsvel, perante o povo, pelos atos
que, em sua gesto, em um ou dois mandatos, extrapolem tais parmetros.
7. A estabilidade da estrutura administrativa e a previso de programas de execuo
duradoura possibilitam, com a reeleio, a satisfao, de forma mais concisa e eficiente,
do interesse pblico. No entanto, o bem pblico de titularidade do povo, a quem o
administrador deve prestar contas. E se, por dois mandatos seguidos, pde usufruir de
uma estrutura mais bem planejada e de programas de governo mais consistentes, colhendo
frutos ao longo dos dois mandatos principalmente, no decorrer do segundo, quando os
resultados concretos realmente aparecem deve responder inexoravelmente perante o
titular da res publica por todos os atos praticados durante os oito anos de administrao,
independente da data de sua realizao.
8. No que concerne ao civil pblica em que se busca a condenao por dano ao
errio e o respectivo ressarcimento, esta Corte considera que tal pretenso imprescritvel,
com base no que dispe o artigo 37, 5, da Constituio da Repblica. Precedentes de
ambas as Turmas da Primeira Seo.
9. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido.
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busca e apreenso;
indisponibilidade e sequestro de bens;
afastamento do cargo.
4.2.8.1 Busca e Apreenso
A utilizao da busca e apreenso (artigos 839 e seguintes, do
218
Cdigo de Processo Civil) se apresenta oportuna, em virtude de
circunstncias fticas que surgem no curso da investigao.
Em princpio, a cautelar de busca e apreenso se justifica em face
da frustrao no alcance de documentos e informaes, por desatendimento ao poder de requisio. Assim, de modo paralelo responsabilizao pela omisso na remessa, encetada com intuito de evitar
ocultao ou destruio de provas ou, mais ainda, a formatao de
elementos forjados de amparo a alguma tese defensiva criada, dando, com isso, a aparncia de legalidade para atividades ilcitas.
4.2.8.2 Indisponibilidade e sequestro de bens
218
Art. 839. O juiz pode decretar a busca e apreenso de pessoas ou de coisas.

Art. 840. Na petio inicial, expor o requerente as razes justificativas da medida e
da cincia de estar a pessoa ou a coisa no lugar designado.
Art. 841. A justificao prvia far-se- em segredo de justia, se for indispensvel.
Provado quanto baste o alegado, expedir-se- o mandado que conter:
I - a indicao da casa ou do lugar em que deve efetuar-se a diligncia;
II - a descrio da pessoa ou da coisa procurada e o destino a Ihe dar;
III - a assinatura do juiz, de quem emanar a ordem.
Art. 842. O mandado ser cumprido por dois oficiais de justia, um dos quais o ler ao
morador, intimando-o a abrir as portas.
1o No atendidos, os oficiais de justia arrombaro as portas externas, bem como as
internas e quaisquer mveis onde presumam que esteja oculta a pessoa ou a coisa procurada.
2o Os oficiais de justia far-se-o acompanhar de duas testemunhas.
3 o Tratando-se de direito autoral ou direito conexo do artista, intrprete ou
executante, produtores de fonogramas e organismos de radiodifuso, o juiz designar,
para acompanharem os oficiais de justia, dois peritos aos quais incumbir confirmar a
ocorrncia da violao antes de ser efetivada a apreenso.
Art. 843. Finda a diligncia, lavraro os oficiais de justia auto circunstanciado,
assinando-o com as testemunhas.
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Como instrumentos assemelhados219, a indisponibilidade de bens

e o sequestro objetivam garantir a efetividade do provimento jurisdicional final. Em verdade, podem ser autnomas ou com a ao por
improbidade, inclusive ter cunho preparatrio ou formalizao incidental. No que se refere a tais medidas, preciso observar que
o sequestro (artigos 16, 1 e 2, da Lei 8.429/92) e a
indisponibilidade de bens (artigos 186, do Cdigo Civil, 37, 4, da
Constituio Federal, 5 e 7, caput e pargrafo nico, da Lei n
8.429/92) tem por desiderato garantir a satisfao integral do consequncias de natureza patrimonial, aglutinando as medidas de ressarcimento dos danos, multa civil e perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, a depender de cada caso;
incide sobre bens adquiridos antes e depois dos fatos tidos
por mprobos, dentro do limite razovel das consequncias patrimoniais registradas, da a importncia de haver a individualizao dos
valores, mesmo que por estimativa, naquilo que no for possvel
uma quantificao pronta, desde a petio inicial da ao por improbidade administrativa;
no s nos tipos dos artigos 9 e 10, mas inclusive nas hipteses do artigo 11, da Lei n 8.429/92 vivel a indisponibilidade de
bens ou o sequestro, para assegurar o ressarcimento do dano extrapatrimonial e o pagamento da multa civil; e
a execuo das medidas deve ser feita em diversas vertentes,
dentre as quais: a) sistema BACEN JUD, para agilizar a respectiva concretizao do pleito quanto s contas bancrias; b) aos cartrios de
Registro de Imveis; e c) ao rgo de trnsito respectivo (DETRAN-PB).
219
(...) a indisponibilidade de bens volta-se garantia da reparao do dano, material ou
moral, causado pelo agente. Direciona-se, assim, s hipteses previstas no artigo 10 da Lei
de Improbidade. J o sequestro, providncia cautelar de calibre mais estreito por recair
sobre coisa certa, tem por escopo a conservao dos valores e bens ilicitamente auferidospelo agente no exerccio da funo pblica, direcionando-se, deste modo, s hipteses
previstas no art. 9 (enriquecimento ilcito). GARCIA, Emerson ; ALVES, Rogrio Pacheco.
Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 748.
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4.2.8.3 Afastamento do cargo

A previso normativa da cautelar de afastamento do cargo (arti220
go 20, pargrafo nico, da Lei n 8.429/92) exige, como requisito indispensvel, a demonstrao efetiva de interferncia negativa
221
na instruo probatria .
Neste sentido, fundamental a existncia de elementos indicativos mnimos de que a permanncia no cargo causar impacto danoso na colheita de provas durante a instruo processual. So os riscos de tumulto processual que interessam.
A arrecadao de informaes acerca desta circunstncia
deve, sem dvida, ser levantada no curso da investigao, atravs
da oitiva de pessoas e no registro de dificuldades de atendimento s
requisies e repasse de informaes.
4.2.9 Improbidade, ao civil pblica e ao popular: litispendncia
De forma direta, necessrio ponderar certas circunstncias quanto
ao tema:
necessidade cuidadosa de verificar o objeto da ao popular
interposta de forma precedente, para colher efetivamente a concluso de que h empecilho processual, por conta do fenmeno da
litispendncia, de interposio de medida judicial, constatando-se
que, na ao popular, o pedido se cinge declarao de nulidade do
ato lesivo;
plena possibilidade de ingresso de ao civil pblica, com contedo mais abrangente, situao que, a depender do estgio da
220
Art. 20. A perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se efetivam com
o trnsito em julgado da sentena condenatria.
Pargrafo nico. A autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem
prejuzo da remunerao, quando a medida se fizer necessria instruo processual.
221
Cf. STJ, AgRg na SUSPENSO DE LIMINAR E DE SENTENA N 467 PR (2007/0084255-8).
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ao popular antecedente, poder ocasionar a reunio das aes,

222
em face de conexo ou continncia , aspecto que ser visualizado
sob o enfoque da convenincia processual, com o objetivo de se
evitar decises conflitantes;
no h que se falar em litispendncia entre ao civil por
improbidade administrativa e ao popular, pois somente quela
possvel a imposio das sanes decorrentes da responsabilizao
do agente ou ex-agente pblico (artigo 12, da Lei n. 8.429/92).
4.2.10 Sentena e recursos
A emisso de provimento jurisdicional nas aes civis pblicas por
improbidade administrativa merece bastante ateno. Se a inteno evitar a impunidade, o primeiro passo garantir uma prestao jurisdicional fundamentada e dentro das balizas pretendidas pelo
Estado Democrtico de Direito. Em segunda investida, h que se
assegurar compatibilidade entre a pretenso deduzida na petio
inicial e eventualmente ajustada aps a dilao probatria, quando
do arrazoado final e aquilo que foi decidido pelo Judicirio.
Nesse esteio, importante a anlise da sentena sob alguns enfoques:
222
AO CIVIL PBLICA - AO POPULAR - ANULAO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E
RESPECTIVOS ADITAMENTOS - LITISPENDNCIA - INOCORRNCIA - (CPC, ART. 301, 2) CONEXO - CARACTERIZAO - CPC, ART. 103 - PRECEDENTES/STJ.
- Inexistentes os pressupostos necessrios caracterizao da litispendncia, impe-se afast-la (CPC, art. 301, 2).
- Caracteriza-se, na hiptese, o instituto da conexo, j que as aes tm a mesma
finalidade, o que as tornam semelhantes e passveis de decises unificadas, devendo-se
evitar julgamentos conflitantes sobre o mesmo tema, objeto das lides.
- Recurso especial conhecido e provido. (STJ. REsp 208680 / MG
RECURSO ESPECIAL
1999/0025414-7 Relator(a) Ministro FRANCISCO PEANHA MARTINS (1094) rgo Julgador T2 - SEGUNDA TURMA Data do Julgamento 06/04/2004 Data da Publicao/Fonte DJ
31/05/2004, p. 253
RSTJ, vol. 180. p. 281).
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embargos de declarao (arts. 535 a 538, do Cdigo de Processo Civil), caso haja obscuridade, contradio ou omisso, inclusive quando no abordados todos os pontos discutidos no curso da
lide, observando-se, por este flanco, ausncia de fundamentao,
sobretudo nas pretenses cumulativas (obrigaes de fazer e no
fazer, decretao de nulidade de ato ou contrato administrativo e
reconhecimento dos atos de improbidade, com consequente imposio motivada de cada uma das sanes);
apelao (artigos 513 a 521, do Cdigo de Processo Civil),
sempre que houver contrariedade posio do Ministrio Pblico,
permitindo-se, com isso, atitude mais combativa na tutela do patrimnio pblico.
4.2.11 Cadastro Nacional de Condenados por Improbidade
Administrativa
A instituio de um Cadastro Nacional de Condenados por ato de
Improbidade Administrativa (CNCIA) se deu por intermdio da Resoluo n 44, de 20 de novembro de 2007, do Conselho Nacional de
Justia. Cuida-se, em verdade, de um banco de dados alimentado
por informaes oriundas de todos os juzos do Pas.
De modo concreto, duas hipteses surgem:
com a sentena condenatria transitada em julgado nas aes
por improbidade administrativa, envidar esforos de acompanhamento dessa obrigatoriedade de alimentao das informaes pelos
juzes respectivos;
consulta ao site www.cnj.jus.br, seja para fins de investigao pontual ou, de outro lado, exame sobre eventuais vedaes e
impedimentos decorrentes.
4.2.12 Honorrios advocatcios
Em ao civil pblica ou ao por improbidade administrativa,
praticamente dissolvida a ideia de impor, de forma automtica,
condenao em honorrios advocatcios ao Ministrio Pblico, quan-
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do sucumbente em tais pretenses223. Tal perspectiva, em linha desvirtuada, pretendia intimidar a atuao do Ministrio Pblico na
defesa do patrimnio pblico. No entanto, apenas em hipteses
devidamente comprovadas de m-f, o exame de tal questo
enfrentado.
223
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. MINISTRIO PBLICO. CONDENAO AO PAGAMENTO DOS NUS SUCUMBENCIAIS. INEXISTNCIA DE M-F.
IMPOSSIBILIDADE.
1. No caso dos autos, o recorrente sustenta que o Ministrio Pblico deve ser condenado ao pagamento de honorrios advocatcios, j que a entidade parte sucumbente nos
autos de embargos execuo de Termo de Ajustamento de Conduta, por entender inaplicvel o artigo 18 da Lei n. 7.437/85.
2. Contudo indevida a condenao do rgo pblico ao pagamento de honorrios
advocatcios sucumbenciais nas hipteses em que se trata de embargos execuo decorrente de TAC, salvo quando houver prova da m-f do autor, o que no ocorre no caso in
fine, Nesse sentido: REsp 896.679/RS, 1 Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 12.5.2008.
3. Ademais, pacfica a jurisprudncia do STJ no sentido de que indevida a condenao do Ministrio Pblico ao pagamento de honorrios advocatcios nas hipteses em que
se trata de ao civil pblica, execuo e correlatos embargos, exceto quando houver
prova da m-f do parquet. Precedentes: AgRg nos EDcl no Resp 1.120.390/PE, 1 Turma,
Rel. Min. Hamilton Carvalhido, Dje 22.11.2010; AgRg no Ag 1.135.821/RS, 4 Turma, Rel. Min.
Aldir Passarinho Junior, DJe 18.2.2010; REsp 891.743/SP, 2 Turma, Rel. Min. Eliana Calmon,
DJe 4.11.2009; REsp 419.110/SP, 2 Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJ 27.11.2007.
4. Agravo regimental no provido. (STJ. AgRg no Ag 1304896 / MG
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO
30/03/2011
PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. LEGITIMIDADE PASSIVA. ANLISE DE DIREITO

LOCAL. APLICAO ANALGICA DA SMULA N. 280/STF. CONDENAO DO MINISTRIO PBLICO AO PAGAMENTO DE CUSTAS E DESPESAS PROCESSUAIS E HONORRIOS ADVOCATCIOS.
M-F. NECESSIDADE.
1. Foi com base em lei local que o Tribunal de origem entendeu que o ora recorrido no
parte legtima para a presente demanda, pois no era o responsvel pelos atos ora
discutidos. Neste sentido, para acolher a pretenso recursal e alterar a fundamentao do
aresto recorrido, seria necessria a interpretao de lei local, o que atrai a incidncia da
Smula n. 280/STF, por analogia.
3. Se no h m-f no ajuizamento da ao civil pblica, o Ministrio Pblico no pode
ser condenado ao pagamento dos honorrios advocatcios. Precedentes.
4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, provido.(STJ. REsp 1177597
/ RJ.
RECURSO ESPECIAL
02/12/2010).
151

151
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4.2.13 Execuo das sanes da Lei n 8.429/92

Com o trnsito em julgado da sentena condenatria na ao
por improbidade administrativa, certas situaes pontuais devem
ser reavivadas:
liquidez ou no da condenao em relao s consequncias
patrimoniais ressarcimento e multa civil, devendo-se atentar, conforme o caso, para a necessidade de liquidao (artigos 475-A e
seguintes do Cdigo de Processo Civil) ou, em outra situao, para
a atualizao do montante j lquido ou que dependa de simples
clculo aritmtico (artigo 475-B, do Cdigo de Processo Civil), intimando-se o executado para quitao, sob pena de penhora (artigo
475-J e seguintes do Cdigo de Processo Civil);
sanes personalssimas de carter mandamental e, portanto, de cumprimento imediato: a) perda da funo pblica, mediante remessa de expediente ao rgo de vinculao da parte condenada; b) suspenso dos direitos polticos, mediante cincia efetiva
junto zona eleitoral pertinente, para fins de cancelamento da
inscrio eleitoral; e c) proibio de contratao com o poder pblico, mediante cincia ampla a todas as esferas da Administrao
Pblica, com nfase, ainda, para a efetivao de colaborao do
Tribunal de Contas do Estado, para monitoramento de contrataes
no mbito do Estado da Paraba em descumprimento punio referida.
152

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CAPTULO 5:
5 A CASUSTICA
5.1 CONTRATAO DE PESSOAL
Para o exame das situaes que afrontam a Constituio Federal
e, demais disso, as normas inerentes ao equilbrio da gesto fiscal
na Administrao Pblica, a partir do enfoque da contratao de
pessoal, so importantes algumas orientaes que permitam um
desfecho rpido e eficiente, atentando-se para a contemporaneidade da investigao e o papel proativo do Ministrio Pblico.
A adoo das seguintes medidas pode ser observada:
viabilidade de formalizao de investigaes distintas no
mbito do Executivo, do Legislativo (Administrao Direta) e de
outras pessoas jurdicas integrantes da Administrao Indireta (autarquias, fundaes, sociedades de economia mista, empresas pblicas);
instaurao de procedimento preparatrio para colher, de
ofcio, todas as informaes atuais inerentes ao quadro de pessoal
da estrutura administrativa especificada ou a realizao de determinado concurso pblico, observando-se a possibilidade de ciso da
investigao inicial, por racionalizao, com trs portarias, estabelecendo, portanto, trs procedimentos-me: uma, para os cargos
em comisso; outra, envolvendo as contrataes temporrias, e o
terceiro, para exame de determinado concurso pblico; e
instaurao de inqurito civil pblico, observando-se o prazo mximo do procedimento preparatrio e caso existam elementos
indicativos de fato certo e determinado, recepcionado por qualquer
meio idneo ou identificado no curso do procedimento preparatrio,
com indicativos de irregularidade pontual que precisa ser aprofundada em suas nuances, sobretudo para identificao adequada de cometimento de improbidade administrativa (Lei n 8.429/92) ou, de
outro lado, no vencida por eventual soluo extrajudicial recomendao ou termo de ajustamento de conduta.
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Nas situaes de instaurao de procedimentos preparatrios

(procedimentos-me) relativos aos cargos em comisso e s contrataes temporrias, algumas diligncias probatrias podem ser
perseguidas e que derivam providncias rpidas, observando-se algumas etapas que melhor organizam o conhecimento da questo:
por requisio ou outro meio idneo, acesso (s) lei(s) que
instituiu(iram) os cargos em comisso e permitiu(iram), no mbito
daquela estrutura orgnica estatal, a possibilidade da contratao
temporria, sobretudo diante da necessidade de um precedente legislativo para legitimar juridicamente ambas as situaes;
em ateno ao princpio da legalidade (juridicidade), a(s)
lei(s) deve(m), obrigatoriamente, conter os cargos e as respectivas
atribuies ou competncias administrativas, vedada a disciplina
das tarefas para regulamento, decreto ou padro normativo inferior, o que extrapola o poder normativo secundrio da chefia do Executivo ou de outro agente pblico (artigos 48, X, da Constituio
224
Federal) , gerando, a depender da hiptese, a possibilidade de
controle parlamentar (artigo 49, V, da Constituio Federal) ou controle judicial;
exame da(s) lei(s) sob o ngulo da compatibilidade constitucional a todos os princpios regentes da atividade estatal e, de
modo especfico, observando-se a) se os cargos em comisso so
prprios de chefia, direo ou assessoramento, a partir da leitura
das funes descritas para cada um e da respectiva natureza delas
ou, se, de outro lado, apenas tm a rotulao de cargos em comisso; b) se as situaes de contratao temporria atendem normatizao constitucional no que se refere excepcionalidade e ao
atendimento temporrio de uma necessidade administrativa, bem
como impessoalidade e moralidade administrativa, mxime pela
necessidade de um seleo adequada para tais contrataes;
224
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no
exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de
competncia da Unio, especialmente sobre:
X - criao, transformao e extino de cargos, empregos e funes pblicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b;
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manejo imediato de medidas extrajudiciais, para correo

de irregularidades identificadas na(s) lei(s), expedindo-se recomendao para saneamento das questes localizadas ou firmando termo
de compromisso de ajustamento de conduta com o mesmo desiderato, lembrando sempre que tais questes, solvidas na esfera administrativa, no impedem a responsabilizao por improbidade administrativa (Lei n 8.429/92), podendo, no entanto, ser avaliadas
sob o aspecto da presena ou no do elemento subjetivo;
provocao judicial, caso no concretizada qualquer soluo administrativa, podendo, de modo alternado ou cumulativo, lanar mo
de: a) ao civil pblica, com pedido incidental de declarao de inconstitucionalidade e pleito final contendo obrigaes de fazer e no fazer
compatveis; b) representao ao Procurador-Geral de Justia para ingresso de ao direta de inconstitucionalidade, observando-se os princpios constitucionais estampados na Constituio do Estado da Paraba.
De modo sequencial e gradual, outros dados informativos devem
ser buscados e confrontados no corpo desses procedimentos preparatrios ou, at mesmo, aps converso em inquritos civis pblicos
inerentes aos cargos em comisso e s contrataes temporrias,
desta feita com intuito de verificar a adequao s normas de gesto fiscal responsvel, o que descortina outras iniciativas:
acesso, por meio digital, relao nominal dos servidores,
com nmero de CPF, o cargo ocupado e/ou funes desempenhadas
a partir da contratao temporria, data de nomeao ou contratao, nome da autoridade nomeante e, por fim, os valores pagos a
tais pessoas;
apresentao pelo gestor de estimativa do impacto oramentrio-financeiro, no tocante criao dos cargos acima referidos, no
exerccio em que deva entrar ou entrou em vigor e nos dois subsequentes, atendendo ao que determina os artigos 15 e 16, I e 17, todos da
declarao do ordenador da despesa de que o aumento decorrente da criao doscargos tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o
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plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias (artigos 15 e

16, II e 17, todos da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal);
informao expressa de observao dos limites percentuais
e de carter temporal para as despesas com pessoal (artigos 2, IV,
19, II e III, 21, pargrafo nico, todos da LRF e 29-A, 1, da
Constituio Federal);
utilizao de tentativas de soluo extrajudicial, mediante
uso de recomendao e termo de ajustamento de conduta, enfatizando, em caso de desconformidade com os dispositivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o reconhecimento de nulidade de pleno direito (artigo 21, da LRF) e necessidade de adoo de medidas de
conteno para encaixe nos parmetros adequados (artigos 22 e 23,
225
da LRF) ;
manejo de aes judiciais, com o intuito de atendimento
LRF, atentando-se para a ao civil pblica e ao por improbidade
administrativa (artigos 10, IX, da Lei n 8.429/92), sem prejuzo de
exame da responsabilidade penal (artigos 359-B, ltimo tipo, 359-C,
359-D, 359-G, do Cdigo Penal).
225
Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ser
realizada ao final de cada quadrimestre.
Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por
cento) do limite, so vedados ao Poder ou rgo referido no art. 20 que houver incorrido
no excesso:
I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual,
ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio;
II - criao de cargo, emprego ou funo;
III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer
ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores
das reas de educao, sade e segurana;
V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art. 57
da Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias.
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20,
ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no
art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes,
sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias previstas nos 3o e 4o do art. 169 da Constituio.
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Para o procedimento preparatrio (procedimento-me) relativo ao concurso pblico, aspectos distintos e mais especficos devem ser desenvolvidos, com intuito de verificar algum elemento capaz de gerar violao a dispositivo constitucional, devendo-se atentar para:
requisio ao processo administrativo referente autorizao para realizao do concurso pblico, principalmente para verificar: a) compatibilidade com as normas de responsabilidade fiscal j
relacionadas; b) motivao (fundamentao) feita pelo gestor responsvel; c) realizao ou no de licitao e as razes; d) existncia
de lei antecedente, fixando os cargos e atribuies;
visualizao do edital de convocao, sob alguns aspectos a
saber: a) adequada publicidade; b) critrios claros, devidamente
registrados, de avaliao dos candidatos, nas provas e nos ttulos,
permitindo um julgamento objetivo; c) previso de cargos e vagas,
para confronto com existncia de pessoas sob contratao temporria para os mesmos cargos; d) existncia de prazos adequados e
razoveis, sobretudo para recursos; e) obedincia da reserva de
vagas para pessoa com deficincia; f) existncia de regras ou clusulas restritivas, discriminatrias ou desarrazoadas;
verificao da regularidade das etapas do concurso, sobretudo
quanto obedincia ao edital, realizao das provas e respectiva
coerncia das questes elaboradas com o contedo programtico,
tudo para evitar situaes de perplexidade que impeam ou prejudiquem a idoneidade do certame e violem os princpios constitucionais;
na hiptese de identificao de irregularidades, uso das solues extrajudiciais j conhecidas, observando-se o princpio da autotutela da Administrao Pblica;
ultrapassadas sem xito as medidas administrativas de resoluo, uso das aes judiciais para saneamento das questes derivadas do prprio concurso pblico; e
instaurao de inqurito civil pblico para exame e aprofundamento de aspectos ligados improbidade administrativa (Lei n
8.429/92).
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5.2 NEPOTISMO E SMULA VINCULANTE 13

A grande chave de elucidao da questo do nepotismo e sua
226
trilhar
bvia correlao com a Smula Vinculante n 13 do STF
por dois eixos de observao, quando confrontado o caso concreto:
identificao das situaes postas na smula vinculante aludida, observando-se se h minimamente o encaixe entre o grau de
parentesco e a natureza do cargo, o que preenche, por si, a hiptese sumulada, ou seja, tem que ser cnjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou por afinidade at o terceiro
grau e o cargo ser em comisso ou de confiana ou, ainda, funo
gratificada;
de modo paralelo e concomitante incidncia da smula vinculante n 13, observar a compatibilidade mais abrangente de qualquer ingresso nos quadros do servio pblico, inclusive no que envolve os agentes polticos (secretrios, diretores de autarquias, etc.)
que, por razes de parentesco, podem ensejar violao aos princpios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa
(artigo 37, caput, da Constituio Federal).
As linhas investigativas ganham maior ou menor complexidade a
depender de cada caso, portanto. Assim, preciso realizar a necessria diferenciao.
Para verificar a incidncia da Smula Vinculante n 13, a seguinte linha investigativa pode ser construda:
226
BRASIL. STF. Smula Vinculante n 13. A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente
em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia
ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de
funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em qualquer dos poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante
designaes recprocas, viola a Constituio Federal.
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em procedimento preparatrio, alcanar mecanismo junto

estrutura administrativa (recomendao, termo de ajustamento de
conduta, requisio) que permita a arrecadao de declaraes individuais assinadas por todos os servidores contratados em comisso ou confiana ou, ainda, ocupantes de funo gratificada, informando se esto inseridos em alguma das situaes previstas na Smula Vinculante;
identificar alternativas de controle social (por exemplo, publicizao) sobre os atos administrativos referentes aos servidores
j mencionados, inclusive para permitir, em caso de falsidade nas
declaraes, a necessria responsabilizao penal e por improbidade
administrativa;
manejar o instituto da reclamao junto ao Supremo Tribunal Federal, para resolver a questo que macula a smula, legitima227
do o Ministrio Pblico Estadual para tal providncia ;
interpor, em cada caso concreto, com exame sobre a necessidade ou no de instaurao de inqurito civil pblico especfico ou,
ainda, por mera extrao de cpias documentais, a necessria responsabilizao por improbidade administrativa Lei n 8.429/92,
em face da nomeao vedada, recaindo sobre a autoridade nomeante e a pessoa beneficiada.
Em outra provncia, imprescindvel observar a compatibilidade
constitucional da ocupao de cargos e exerccios de atividades administrativas, sob qualquer enfoque, inclusive aquelas decorrentes
de contratao por tempo determinado e outras inerentes nomeao para os cargos de natureza poltica, mxime pela no aplicabi228
lidade direta da Smula Vinculante 13 . Assim, o vis ampliado e
227
A desateno s smulas vinculantes permite o ingresso de reclamao junto ao Supremo

Tribunal Federal, afigurando-se legitimado para tanto o Ministrio Pblico Estadual (Reclamao n 7358/SP, Rel. Min Ellen Gracie, 24.2.11).
228
Nomeao de irmo de Governador de Estado. Cargo de Secretrio de Estado. Nepotismo.
Smula vinculante 13. Inaplicabilidade ao caso. Cargo de natureza poltica. Agente poltico.
Entendimento firmado no julgamento do RE 579.951/RN. Ocorrncia da fumaa do bom direito.
Impossibilidade de submisso do reclamante, Secretrio Estadual de Transporte, agente poltico, s hipteses expressamente elencadas na Smula vinculante 13, por se tratar de cargo de
natureza poltica. Existncia de precedente do Plenrio do Tribunal: RE 579.951/RN, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, DJE de 12-9-2008. Ocorrncia da fumaa do bom direito. (Rcl 6.650MC-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 16-10-2008, Plenrio, DJE de 21-11-2008).
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deve ser enfrentado luz da proporcionalidade, confrontando-se a

ateno aos princpios da legalidade, moralidade administrativa e
impessoalidade.
Nestes casos, a investigao eficiente fundamental para o deslinde adequado. H ntida ultrapassagem aos limites da smula vinculante referida. Assim, o aprofundamento probatrio serve para
dimensionar o elemento subjetivo e dados concretos que possam
resultar em xito de atuao.
Dentro deste contexto, o raciocnio na investigao pode ser
roteirizado da seguinte maneira, sem prejuzo de outras medidas:
por procedimento preparatrio, utilizar as medidas referentes colheita de declaraes individuais daqueles contratados por
tempo determinado e para aqueles cargos ocupados, por nomeao,
pelos agentes polticos (secretariado, em geral), realando que, nestes
casos, o contedo no envolve a incluso direta na Smula Vinculante n 13, mas apenas a indicao do grau de parentesco com a
autoridade nomeante;
incentivar o controle social, conforme indicado na primeira
situao;
instaurar inqurito civil pblico, um para cada situao ftica, a partir da garimpagem das situaes de vnculo de parentesco
demonstrado, observando-se a produo probatria voltada para a
identificao de elementos indicativos que podem resultar em violao aos princpios aludidos: a) exerccio efetivo das funes; b) compatibilidade da formao profissional com a natureza do cargo; c)
demonstrao de conhecimento temtico da rea de atuao;
promover ao civil pblica por improbidade administrativa
para reconhecer a nulidade das contrataes ou nomeaes e a prtica de improbidade.
Ao lado de todas as nuances que repercutem na prtica genrica
do nepotismo, atrelada aos aspectos de parentesco, outras questes
precisam enfretamento, observando-se os mecanismos escusos de
insero de pessoas nos quadros da Administrao Pblica, em razo
de troca de favores das mais diversas ordens, sobretudo poltica.
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Neste sentido, a investigao tambm salutar e necessria, com

intuito de preservao da moralidade administrativa e da impessoalidade.
5.3 ACUMULAO DE CARGOS E VENCIMENTOS
A regra a no acumulao. No entanto, a disciplina constitucional comporta algumas situaes excepcionais que autorizam a acumulao de cargos e vencimentos, incluindo-se empregos e funes,
bem como o recebimento de proventos (artigos 37, incisos XVI e
229
230
XVII , 38, incisos I a V , ambos da Constituio Federal).
A melhor interpretao sobre o tema pode ser assim esquadrinhada, sem adentrar em questes conceituais ou especficas de determinadas carreiras, tampouco em situaes consolidadas e anteriores atual formatao constitucional:
229
Art. 37 (...)
XVI - vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto, quando houver
compatibilidade de horrios, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com profisses
regulamentadas;
XVII - a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias,
fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico;
230
Art. 38. Ao servidor pblico da administrao direta, autrquica e fundacional, no exerccio de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposies:
I - tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficar afastado de
seu cargo, emprego ou funo;
II - investido no mandato de Prefeito, ser afastado do cargo, emprego ou funo,
sendo-lhe facultado optar pela sua remunerao;
III - investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horrios, perceber as vantagens de seu cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao do
cargo eletivo, e, no havendo compatibilidade, ser aplicada a norma do inciso anterior;
IV - em qualquer caso que exija o afastamento para o exerccio de mandato eletivo,
seu tempo de servio ser contado para todos os efeitos legais, exceto para promoo por
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exceo geral de acumulao de apenas dois cargos, empregos ou funes, observando-se a respectiva natureza e a compatibilidade de horrios (artigo 37, XVI, da Constituio Federal), inexistindo, em qualquer hiptese, previso de acumulao trplice de
231
cargos e vencimentos ;
abrangncia dos proventos de aposentadoria, no mbito da
232
vedao constitucional (artigo 37, 10 , da Constituio Federal);
observao de aspectos especficos para os ocupantes de
mandato eletivo (artigo 38, I a IV, da Constituio Federal), extraindo-se que: a) vereador pode realizar a acumulao de um cargo,
emprego ou funo com o mandato eletivo, observando-se a compatibilidade de horrios e a possibilidade de opo, em caso de incompatibilidade, percebendo a remunerao respectiva; b) prefeito
ser obrigatoriamente afastado, podendo fazer opo pelo recebimento da remunerao do cargo, emprego ou funo ou do mandato eletivo;
aplicao analgica das vedaes do cargo de Prefeito (artigo
233
38, II, da Constituio Federal) para o cargo de vice-prefeito , de
modo que no pode acumular os subsdios do cargo eletivo com de
outro cargo pblico, devendo fazer a opo remuneratria;
231
A acumulao de proventos e vencimentos somente permitida quando se tratar de

<cargos>, funes ou empregos acumulveis na atividade, na forma permitida pela Constituio. Inaplicabilidade espcie da EC 20/1998, porquanto no admitida a acumulao,
na ativa, de trs cargos de professora. (AI 419.426-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 13-4-2004, Segunda Turma, DJ de 7-5-2004.) No mesmo sentido: AI 529.499-AgR,
Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 19-10-2010, Primeira Turma, DJE de 17-112010.
232
Art. 37. (...)

10. vedada a percepo simultnea de proventos de aposentadoria decorrentes do
art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remunerao de cargo, emprego ou funo pblica,
ressalvados os cargos acumulveis na forma desta Constituio, os cargos eletivos e os
cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e exonerao.
233
Suspenso cautelar da eficcia do 2 do art. 38 da Constituio do Cear, que

autoriza o afastamento do cargo, sem prejuzo dos salrios, vencimentos e demais vantagens, de servidor pblico eleito Vice-Prefeito. (ADI 143-MC-MC, Rel. Min. Carlos Velloso,
julgamento em 2-9-1993, Plenrio, DJ de 30-3-2001.)
Servidor pblico investido no mandato de Vice-Prefeito. Aplicam-se-lhe, por analogia,
as disposies contidas no inciso II do art. 38 da CF. (ADI 199, Rel. Min. Maurcio Corra,
julgamento em 22-4-1998, Plenrio, DJ de 7-8-1998).
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devoluo dos valores auferidos indevidamente, em caso de

acumulao indevida, sobretudo pela inviabilidade de exerccio efetivo das jornadas laborais (incompatibilidade presumida) ou eventual, o que deixa evidente a violao ordem constitucional e o prejuzo ao patrimnio pblico;
responsabilizao por improbidade administrativa (artigos
10, caput, e inc. XII e art. 11, caput, e inc. I, ambos da Lei n
8.429/92).
5.4 TERCEIRIZAO
A contratao de servios de modo terceirizado merece observao sob o prisma da exigncia do concurso pblico. A formalizao
de contrato pela Administrao Pblica para prestao de determinados servios pode destoar, por completo, da regra constitucional
do concurso pblico, resultando mecanismo oblquo de fugir exigncia constitucional, tornando ilcita tal terceirizao.
Algumas premissas devem ser observadas, portanto:
os servios contratados devem refletir tarefas vinculadas s
atividades-meio (Smula 331, do TST), de modo a no existir vinculao e subordinao entre os empregados da empresa contratada e
a Administrao Pblica, com normatizao permissiva devidamente
estatuda que regulamente a situao e os padres possveis de tal
contratao;
impedimento de realizao de contratao terceirizada para
o exerccio de funes tpicas ou da prpria natureza do Estado,
dentro de sua conformao constitucional de carter nitidamente
prestacional, em virtude de transgresso ao princpio do concurso
pblico.
5.5 FRAUDES EM LICITAES E CONTRATOS
Diversas so as situaes que afetam a lisura das licitaes e dos
contratos no mbito da Administrao Pblica. Os comportamentos
atingem a conduo da gesto pblica, atravs da gerao de algum
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prejuzo ao patrimnio pblico e podem, ainda, acarretar a prtica

de ato de improbidade administrativa e de ilcito penal.
O exame pessoal dos papis que consubstanciam toda a sequncia de atos que geram a contratao de bens e servios crucial
para a localizao de fraudes em licitaes e contratos. Ningum
melhor que o prprio investigante para usar de sensibilidade e tino
na percepo potencial do cheiro da falcatrua. Datas inconsistentes, propostas com formatao semelhante, ordem de folhas alterada so apenas alguns aspectos que surgem no manuseio atencioso
dos documentos.
De regra e mais enfaticamente, as fraudes em licitaes implicam o cometimento de improbidade administrativa e, portanto, na
subsuno principal dos comportamentos ao disposto no artigo 10,
inciso VIII, da Lei n 8.429/92 (frustrao da licitude do certame ou
sua ultrapassagem de forma indevida), acoplando-se, ainda, ao
mesmo tempo, a perspectiva de incurso concomitante e subsidiria
no artigo 11, caput, da mesma lei (violao aos princpios constitucionais).
Isto no retira, a depender do caso concreto, a incluso de outras tipologias dos artigos 9 e 10, da Lei n 8.429/92, desde que
devidamente fundamentada, mxime quando as irregularidades tambm podem ser cometidas antes da formalizao do processo de
contratao e tambm quando j formalizados os contratos.
Tambm de se realar a importncia da atuao coordenada e
conjunta com a responsabilizao penal, em face dos tipos previstos
na Lei n 8.666/93 e a perseguio contempornea dos fatos que,
em tese, repercutem na apurao por improbidade administrativa.
A partir desta constatao, de bom alvitre adotar as seguintes
providncias organizativas iniciais, diante de notcias que chegam
ao Ministrio Pblico:
atribudas diversas irregularidades em uma gesto, a inserindo-se aspectos licitatrios de vrios servios e bens, realizar a
instaurao de procedimento preparatrio, caso haja necessidade
de identificar ou confirmar alguns aspectos e condutas apontados
ou, de outro lado, realizar a perfeita individualizao das pessoas
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possivelmente envolvidas, a se inserindo toda a cadeia de agentes

pblicos que participaram dos procedimentos respectivos, sob qualquer interveno, bem como os terceiros participantes (artigo 3,
da Lei n 8.429/92);
no que se refere s pessoas que tocam no processo de
contratao dentro da estrutura administrativa, preciso identificar aquelas que, por ao ou omisso, tenham contribudo para
algum aspecto sensvel e problemtico, desencadeando a fraude,
devendo-se atentar para os que exercem as seguintes atribuies
administrativas: a) requisio ou solicitao da necessidade do bem
ou servio, pois a obrigatoriedade de descrio do objeto pode gerar direcionamento; b) levantamento de preos que anexado ao
processo de contratao, indicando uma estimativa dos valores do
objeto a ser contratado, gerando a visualizao do tipo de licitao
ou a sua ultrapassagem, o que pode trazer embutido algum superfaturamento ou, pelas caractersticas do objeto, direcionamento de
produto ou servio de determinada empresa; c) abertura do processo, acatando a solicitao/requisio e o objeto descrito; d) parecer
jurdico, dada a sua natureza vinculativa para o processo (artigo 38,
pargrafo nico, da Lei 8.666/93; e) conduo do processo e anlise
documental, atravs da comisso de licitao (artigo 51, 3, da Lei
n 8.666/93; e f) homologao e adjudicao do objeto, acolhendo
a deciso da comisso de licitao;
realizao de consultas preparatrias e levantamentos preliminares a bancos de dados externos e resultantes de convnios,
para checagem de informaes cadastrais e qualificativas das pessoas fsicas e jurdicas, podendo-se manejar o acesso ao sistema
INTEGRA, no stio oficial do Ministrio Pblico da Paraba. Disponvel
em: www.mp.pb.gov.br - intranet;
juntada de documentos comprobatrios do vnculo funcional de cada agente pblico (portaria, contrato, ato de nomeao ou
de posse), com o objetivo de verificao do cargo e atribuies
respectivas, bem como para visualizao de prescrio (artigo 23,
da Lei n 8.429/92);
identificando-se ou aportando ao MP, por qualquer meio ou
cincia prpria, fatos certos e determinados ou, ainda, aclarados a
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partir do procedimento preparatrio, instaurao de inqurito civil

pblico, com ciso da investigao, uma para cada procedimento
licitatrio ou de justificativa de dispensa ou inexigibilidade, requisitando-se a ntegra do processo de contratao e respectivos documentos que deram ensejo aquisio de bens e servios (inclusive
contratos, aditivos e documentao de pagamento), adotando-se,
caso ainda no alcanado, os levantamentos preliminares j apontados de consulta a bancos de dados externos e a anexao de documentos relativos ao vnculo funcional do(s) agente(s) pblico(s);
anlise da regularidade ou no do procedimento sob enfoque
eminentemente jurdico, a cargo do Promotor de Justia, para examinar as hipteses legais previstas na Lei n 8.666/93 e o encaixe
das situaes concretas, observando-se sobretudo a motivao ou
fundamentao das deliberaes e a existncia ou no dos fatos
alegados, desde o momento inicial at contratao;
em face da importncia da contemporaneidade investigativa
e de atitude proativa, definio da estratgia eficiente de produo probatria, examinando a viabilidade de requisio de documentos; visitas, inspees ou constataes in loco; quebra de sigilo bancrio e fiscal (idoneidade financeira de pessoas fsicas e jurdicas, transferncias de recursos financeiros, vinculao entre empresas, etc), identificao de padro de comportamento da gesto
com verificao mais ampla de situaes similares, inclusive com
auxlio da rea de inteligncia sistema INTEGRA (quantidade de
contrataes para mesma empresa; presena de pessoas jurdicas
idnticas em outros processos, sempre como perdedoras; idoneidade cartorria das pessoas jurdicas; checagem de notas fiscais;
volume de pagamentos para mesma espcie de bens e servios,
etc.);
se ainda em andamento o processo de contratao ou em
vigncia o contrato, fruto de ilegalidades detectadas, exame da
possibilidade de expedio, sem prejuzo da ao por improbidade
administrativa, de recomendao, direcionando autoridade maior
da estrutura administrativa (prefeito, presidente de Cmara de Vereadores, diretor-presidente de autarquia), com diversos objetivos
decorrentes da obrigatoriedade de exerccio da autotutela (artigo
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49, segunda parte, da Lei n 8.666/93), a depender do caso concreto: a) correo de vcios que causem ruptura da isonomia entre os
concorrentes; b) anulao dos atos com vcios insanveis; c) apurao de responsabilidade administrativo-disciplinar de agentes pblicos envolvidos; d) suspenso de pagamentos repassados em razo de
contrato;
frustrada soluo extrajudicial, propositura de ao civil pblica por improbidade administrativa, com pedidos expressos e cumulativos de anulao do processo de contratao e/ou contrato
vigente, obrigao de fazer ou no fazer (a depender do caso) e a
responsabilizao por improbidade administrativa;
caso invivel momentaneamente a ao para responsabilizao por improbidade administrativa, por razes de aprofundamento
investigativo ainda pendente e j identificadas as ilegalidades, propositura imediata de ao civil pblica, com intuito de buscar a
anulao do processo de contratao e/ou do contrato, postulandose, de logo, a suspenso dos efeitos respectivos, via tutela antecipada, embutindo-se tambm, no pedido, alguma obrigao de fazer
ou no fazer que entender pertinente para o estancamento e/ou
repetio da conduta;
aps identificao de comportamentos e responsabilidades,
sobretudo no que se refere ao elemento subjetivo, ao por improbidade administrativa, inserindo-se nova provocao jurisdicional
para imposio das sanes da Lei n 8.429/92 (Lei de Combate
Improbidade Administrativa).
Sob o aspecto jurdico e a repercusso na Lei n 8.429/92 (Lei de
Combate Improbidade Administrativa), algumas questes pontuais
devem ser realadas:
localizao do inciso VIII, no artigo 10, da Lei n 8.429/92
insere a conduta correspondente na tipologia dos atos que causam prejuzo ao patrimnio pblico, abarcando tal prejuzo no
apenas o aspecto patrimonial, referente, nica e exclusivamente, questo do exame da compatibilidade com o preo de mer167

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cado, devendo se inserir, como pedido expresso, a dimenso moral violada (dano moral), em face do prejuzo a toda a coletividade, pela agresso regra da obrigatria e correta licitao, j
que no se permitiu negociao mais vantajosa para a Administrao Pblica;
configurao de prejuzo ao patrimnio pblico resulta, ainda, de existncia de evidente margem de lucro pela parte contratada, no negociada em arena adequada com todos os concorrentes
de forma igualitria, isto porque houve ausncia indevida de licitao ou certame licitatrio viciado ou desvirtuado, demonstrando-se,
com isso, privilgio inafastvel na percepo de ganhos financeiros
indevidos;
necessidade de confirmao expressa da nulidade dos procedimentos licitatrios viciados ou daqueles feitos, de modo indevido, margem da licitao obrigatria, por contratao direta, bem como de todos os contratos e aditivos da decorrentes;
alcance da devoluo das quantias totais pagas em razo
da improbidade, eis que h referncia punitiva expressa de perdas dos bens ou valores acrescidos ilicitamente, o que compreende os valores pagos (artigo 12, da Lei n 8.429/92) 234, bem
como a ausncia da obrigao de indenizar, por fora de lei e
em razo de m-f, em casos de nulidade do procedimento licitatrio, de dispensa ou inexigibilidade (artigos 49, 1 e 2 e
234
cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo
pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de
at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
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59, da Lei n 8.666/93)235, longe de qualquer cogitao de incidncia do princpio da proibio do enriquecimento sem causa
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em desfavor ao Estado ;
necessidade de incluso da parte contratada e terceiro(s)
envolvido(s) no polo passivo da ao por improbidade administrativa
(artigo 3), aspecto que se torna obrigatrio no s em face de
eventual envolvimento ou participao no processo de contratao,
a se abarcando as pessoas jurdicas que, em conluio, servem de
dama de companhia para aquela vencedora, mas tambm pela
repercusso na esfera jurdica derivada dos pedidos de nulidade e/
ou devoluo de valores;
235
Art. 49. A autoridade competente para a aprovao do procedimento somente poder
revogar a licitao por razes de interesse pblico decorrente de fato superveniente
devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo
anul-la por ilegalidade de ofcio ou por provocao de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.
1. A anulao do procedimento licitatrio por motivo de ilegalidade no gera obrigao de indenizar, ressalvado o disposto no art. 59 desta Lei.
2. A nulidade do procedimento licitatrio induz a do contrato, ressalvado o disposto
no pargrafo nico do art. 59 desta Lei.
3. No caso de desfazimento do processo licitatrio, fica assegurado o contraditrio
e a ampla defesa.
4. O disposto neste artigo e seus pargrafos aplica-se aos atos do procedimento de
dispensa e inexigibilidade de licitao.
Art. 59. A declarao de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente
impedindo os efeitos que ele, ordinariamente, deveria produzir, alm de desconstituir os j
produzidos.
Pargrafo nico. A nulidade no exonera a Administrao do dever de indenizar o
contratado pelo que este houver executado at a data em que ela for declarada e por
prejuzos regularmente comprovados, contanto que no lhe seja imputvel, promovendose a responsabilidade de quem lhe deu causa.
236
Em virtude do previsto no dispositivo acima transcrito, de se entender que o recebimento de contraprestao por ex-contratado mprobo no admitido, devendo este devolver o que tenha eventualmente recebido em funo da execuo do contrato invlido.
Caso no tenha recebido qualquer valor, por bvio, no ter direito de reclam-lo a ttulo
indenizatrio.
(...) No possvel aplicar o princpio da proibio do enriquecimento sem causa em
favor de quem agiu com m-f comprovada. Mesmo admitindo-se que o ex-contratado tem
direito indenizao nos casos de contratos invlidos at nos casos em que tenha agido
culposamente (circunstncia em que teria cabimento a aplicao do princpio da proibio
do enriquecimento sem causa) no se pode conceber que a culpa qualificada pela m-f
merea abrigo nesse princpio geral do Direito. CMARA, Jacinto de Arruda. Contratos
Invlidos j Executado. In: Improbidade Administrativa, questes polmicas e atuais. 2.
ed. So Paulo: Malheiros Editores. p.253-254.
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insero cumulativa e subsidiria na tipologia do artigo 11,

caput, da Lei n 8.429/92 permite maior efetividade punitiva, caso
se acolha, no mbito do Judicirio e em virtude de questo ainda
polmica, alguma tese envolvendo a no tipificao do artigo 10,
VIII, em face de eventual contraprestao da parte contratada.
Algumas situaes concretas mais usuais podem ser pinadas,
apesar da enorme quantidade de possibilidades e a criatividade quase interminvel para o cometimento de fraudes licitatrias:
restrio indevida competitividade da licitao, atravs de
incluso de clusulas que impedem, de modo desarrazoado, o acesso
ao certame, relacionados aos seguintes aspectos: a) habilitao tcnica (artigos 28 a 32, da Lei n. 8.666/93), exigindo-se determinados
requisitos desnecessrios, impertinentes ou irrelevantes pelas pessoas
interessadas; b) descrio do objeto a ser contratado que, pelas caractersticas, direciona para determinada pessoa jurdica, inclusive
com referncia a aspectos exclusivos de determinada fabricao, insero de marca ou modelo e agrupamento de itens e objetos;
ausncia de publicidade, evitando-se adequado conhecimento
por todos os concorrentes, em especfico, nas modalidades de concorrncia, tomada de preo e prego (artigo 21, da Lei n 8.666/93);
fracionamento do objeto que, na verdade, pode gerar duas
situaes causadas por falta de planejamento (culpa) ou fraude (dolo):
a) alterao da modalidade da licitao a ser realizada, diminuindo,
com isso, as exigncias de publicidade e, por consequncia, a maior
competitividade, acabando por direcionar a contratao; b) ausncia indevida da licitao, realizando-se de modo sequencial contratao de bens e servios que, de modo isolado e pelo baixo valor,
no exigem o certame licitatrio (artigo 24, I e II, da Lei n 8.666/
93) mas, de modo global, acarreta a sua obrigatoriedade;
dispensa e inexigibilidade indevidas, que so realizadas muitas vezes em funo das seguintes hipteses: a) situao emergencial
fabricada, deixando-se de adotar medidas hbeis e no tempo certo
para a realizao da licitao, de modo proposital ou por negligncia,
efetivando contratao direta (artigo 24, IV, da Lei 8.666/93); e b)
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contratao de servios tcnicos especializados sem o preenchimento

dos requisitos necessrios (artigos 13 e 25, II, da Lei n 8.666/93); e
licitao montada ou simulada, com realizao formal do
processo de contratao, na maioria das vezes sob a modalidade de
convite, devidamente fabricado ou fruto de processo de montagem
para justificar legalmente e ocultar desvio de recursos a partir de
bens e servios que nunca foram entregues ou executados ou que,
ainda que existentes, foram realizados de modo direto por servidores
da prpria estrutura administrativa e no pela parte contratada;
empresas fantasmas ou cartorrias, ou seja, que no
possuem existncia fsica, apesar de existncia jurdica e participam de licitaes apenas para compor o nmero mnimo exigido na
modalidade convite (artigo 22, 3, da Lei n. 8.666/93); e
laranjas ou testas de ferro que so pessoas usadas como
instrumento para integrar pessoas jurdicas na participao de licitaes fraudulentas, acobertando o direcionamento para outras pessoas fsicas ou jurdicas que, por qualquer motivo, no podem realizar contratao (artigo 9, da Lei n 8.666/93) e que, de outro
lado, ocultam, muitas vezes, o fluxo de recursos financeiros auferidos ilicitamente.
Alm de todo esse contexto irregular que pode surgir no mbito
das licitaes, possvel alinhar algumas questes que derivam da
formalizao do contrato, a saber,
incompatibilidade com a licitao, acarretando violao ao
princpio da vinculao ao instrumento convocatrio (artigo 41, da Lei
n 8.666/93), seja no momento da formalizao, atravs de previso
de direitos, obrigaes ou responsabilidades diversas, seja em momento posterior, mediante alteraes por aditivos contratuais;
prorrogao indevida, por extrapolamento de prazo de vigncia ou ausncia de previso legal, acarretando a frustrao de
nova licitao;
pagamentos sem cobertura contratual ou realizados de modo
antecipado;
reajustes e acrscimos financeiros em patamar superior ao limite legal (artigo 65, da Lei n 8.666/93) ou fora dos parmetros fixados
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em clusula especfica do contrato (critrios de reajuste de preo).

5.6 PUBLICIDADE E PROMOO PESSOAL
Em vertente de ateno transparncia pblica e agregando
sentido impessoal e despersonalizado publicidade no mbito da
Administrao Pblica, a vedao da promoo pessoal se avulta
(artigo 37, caput e 1, da Constituio Federal). O sentido constitucional extirpar, de vez, a utilizao dos recursos pblicos com
vis personificado na divulgao de atos, programas, obras, servios
237
e campanhas .
Por esta afirmao, afigura-se evidente a necessidade das seguintes observaes:
obrigatria a dissociao entre a publicidade e os titulares
dos respectivos cargos e partidos polticos, de modo que todo e
qualquer contedo de divulgao deve ser impessoal, sob pena de
afronta aos princpios da legalidade, impessoalidade e moralidade
administrativa;
a divulgao deve ter, nica e exclusivamente, carter educativo, informativo ou de orientao social o que, por si s, sinaliza
clara incompatibilidade com a referncia expressa de nomes, fotografias, slogans e smbolos que particularizam sob o enfoque pessoal
do gestor a atuao administrativa;
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Publicidade de atos governamentais. Princpio da impessoalidade. (...) O caput e o

pargrafo 1 do artigo 37 da Constituio Federal impedem que haja qualquer tipo de
identificao entre a publicidade e os titulares dos cargos alcanando os partidos polticos
a que pertenam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princpio da impessoalidade vincula a publicidade ao carter educativo, informativo ou de orientao social
incompatvel com a meno de nomes, smbolos ou imagens, a includos slogans, que
caracterizem promoo pessoal ou de servidores pblicos. A possibilidade de vinculao do
contedo da divulgao com o partido poltico a que pertena o titular do cargo pblico
mancha o princpio da impessoalidade e desnatura o carter educativo, informativo ou de
orientao que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta. (STF. RE 191.668,
Rel. Min. Menezes Direito, julgamento em 15-4-08, DJE de 30-5-08).
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a conduta do agente pblico que realiza divulgao com

marca pessoal ou conotao promocional se encontra eivada de
desvio de finalidade, espcie do gnero abuso de poder, acarretando a respectiva nulidade dos atos administrativos autorizativos e
das despesas pertinentes, com obrigatria devoluo aos cofres
pblicos daquilo que foi gasto, sem descurar da responsabilizao
por improbidade administrativa (artigo 11, caput e inciso I, da Lei
238
n. 8.429/920) .
5.7 PEAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
239
A recepo dos documentos tcnicos oriundos do Tribunal de Contas

enseja uma anlise inicial sobre o contedo respectivo, devendo-se
verificar o seguinte:
existncia de imputao cumulativa ou isolada de multa e/
ou dbito, ao final do documento;
a imposio de multa resulta de sano de cunho administrativo, fruto de atuao constitucional do TCE no exerccio do controle externo da Administrao Pblica e, neste sentido, sempre
executada pela Fazenda Pblica do Estado da Paraba e no pelo
Municpio, portanto, obrigao primeira e inafastvel da Procuradoria-Geral do Estado (PGE);
a identificao de dbito se justifica pela quantificao de
um prejuzo patrimonial/material especfico - dano aos cofres pblicos municipais ou estaduais, sem impedimento de localizao de
outros prejuzos de cunho patrimonial ou extrapatrimonial (moral)
verificados pelo Ministrio Pblico, aspecto que reala a desvinculao do Ministrio Pblico ao pronunciamento tcnico do TCE.
238
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da
administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na
regra de competncia;
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Roteiro prtico com igual teor foi remetido anteriormente aos rgos de execuo pelo
Centro de Apoio.
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No que se refere multa, sob encargo da Procuradoria-Geral do

Estado (PGE), algumas situaes devem ser rememoradas:
no h necessidade de nova remessa do documento do TCE
para a PGE, eis que esta toma cincia simultnea da pea tcnica;
com o desiderato, to somente, de verificar correo no
estabelecimento das rotinas de trfego dos documentos entre os
rgos pblicos, basta a iniciativa de encaminhar ofcio ao Centro
de Apoio de Defesa do Patrimnio Pblico (e-mail:
caop.patrimonio@mp.pb.gov.br), para saber se j houve por parte
da PGE a execuo ou, de forma direta, consultar o site
www.pge.pb.gov.br e verificar no link de execues foradas;
eventual omisso da Fazenda Pblica Estadual e, por conseguinte, a anlise acerca de cometimento de ato de improbidade
administrativa no mbito da Procuradoria-Geral do Estado vai ocorrer na Promotoria de Justia de Defesa do Patrimnio Pblico da
Capital, salvo hiptese de envolvimento no ato omissivo de autoridade que enseje investigao e apurao a cargo do Procurador-Geral
de Justia, com atribuio originria para manejo da ao respectiva;
as iniciativas inerentes multa no tem o condo de atrasar, paralisar ou suspender qualquer andamento de investigao a
cargo do Ministrio Pblico, com base no documento tcnico do
TCE, posto que interessam outros aspectos ligados ao ressarcimento dos danos, improbidade administrativa e caracterizao de
conduta delituosa.
Quanto ao dbito, preciso observar as seguintes iniciativas:
na hiptese de dano aos cofres municipais, provocao escrita para que a Fazenda Pblica Municipal (Prefeitura) proceda, em
prazo mnimo razovel, obrigatria execuo judicial dos valores
constantes no documento do TCE, j que tal se consolida como ttulo
executivo extrajudicial, desde que esse dbito deva ser recolhido
realmente aos cofres municipais;
havendo omisso da Fazenda Pblica Municipal (Prefeitura,
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por sua Chefia do Executivo ou Procuradoria-Geral do Municpio) na

execuo do dbito, caber a interposio de ao especfica pela
Promotoria de Justia (ao executiva ou ao civil pblica executiva) e, alm disso e ao mesmo tempo, extrao de cpias dos documentos comprobatrios da omisso para instaurao de um novo
inqurito civil pblico, com o objetivo de apurar a improbidade administrativa decorrente desta omisso (identificar a m-f ou a
inteno de acarretar prejuzos para os cofres municipais, seja qual
for o motivo);
existindo dbito oriundo de convnios ou outros atos de cooperao entre o Estado e o Municpio, com registro no Acrdo TCE
de danos aos cofres estaduais, a execuo judicial caber Fazenda
Pblica do Estado e no Fazenda Pblica Municipal, bastando eventual remessa de ofcio para saber dessa providncia, j que a Procuradoria-Geral do Estado j tomou cincia do Acrdo, restando
Promotoria apenas examinar se h conduta passvel de investigao
sob o plio da Lei n 8.429/92, a recair sobre o(s) gestor(es) ou exgestor(es) municipal(is);
nesta hiptese especfica de dbito a ser executado pela Fazenda Pblica Estadual, quando assim registrar o Acrdo, havendo
omisso da Fazenda Pblica Estadual em informar sobre o efetivo
ingresso da ao executiva, encaminhar para a Promotoria do Patrimnio Pblico da Capital, com intuito de examinar as providncias
inerentes apurao de responsabilidade, mediante instaurao de
inqurito civil pblico ou, at mesmo, antes disso, checagem da
existncia ou no desta omisso;
caso possvel, o recolhimento voluntrio do dbito j identificado pelo TCE, por provocao do MP, atravs de notificao do
agente ou ex-agente pblico imputado, firmatura de termo de compromisso de ajustamento de conduta (TCAC) para quitao dos valores imputados, devidamente corrigidos monetariamente, sem prejuzo de apurao por improbidade ou por crime.
Esclarecidos os pontos decorrentes dessa primeira viso sobre as
hipteses de imputao de dbito e multa, duas questes precisam
ser sublinhadas:
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importncia de se dar uniformidade de atuao nas searas

cvel e criminal, aspecto que exige comunicao institucional adequada para elaborao de um plano de trabalho conjunto nas hipteses que envolvam mais de um rgo de execuo ou mais de um
integrante do Ministrio Pblico, em face da ciso das atribuies
cveis e penais;
nesse contexto, fixao sintonizada de execuo de atividades para evitar o retrabalho, sobretudo na produo probatria, afigurando-se, de modo especfico das autoridades detentoras de prerrogativa de foro, a articulao, desde o incio, com a CCIAIF (Comisso de Combate Improbidade Administrativa e Irresponsabilidade
Fiscal), com atribuies especficas de assessoramento tcnico na rea
criminal que envolva os crimes especialmente praticados por agentes
pblicos Decreto-Lei 201/67 e legislao pertinente.
Do corpo do documento e a partir da leitura de cada uma das
questes consideradas problemticas - parte narrativa levantada
pela auditoria e pelo relator, sero extrados atos e comportamentos que repercutem na adoo das seguintes providncias:
afastamento das falhas ou irregularidades formais que no
trazem consequncias inerentes responsabilizao civil (improbidade administrativa e reparao do dano) e responsabilizao penal, embora possam desencadear alguma multa administrativa (por
exemplo, atraso na entrega de documentos, no preenchimento
correto de informaes, etc);
identificao das condutas que merecem apurao por improbidade administrativa e por crime, adotando-se, de modo efetivo, medidas de investigao.
A investigao civil ser formalizada mediante Instaurao de
portaria de inqurito civil pblico, realando expressamente as condutas a serem apuradas e constando desde logo pedidos de diligncias probatrias necessrias, com os seguintes cuidados:
em regra, no h necessidade de instaurar um procedimento
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para apurar improbidade administrativa (Resoluo CPJ n 001/2010)

e outro para apurar o crime (procedimento de investigao criminal), este ltima situao quando no houver prerrogativa de foro;
no entanto, pode haver necessidade de cindir a apurao cvel
da criminal, com instaurao simultnea de investigao no campo
cvel e penal, por conta da existncia de regramento especfico em
virtude da necessidade de medidas investigativas prprias da esfera
penal, por exemplo, intercepo telefnica, da o fundamento da
instaurao do procedimento investigativo ter que ser diferente.
Na fase da produo probatria, observar de modo pontual a
documentao realmente relevante para a investigao, evitandose requisies ou solicitaes amplas que, em muito, dificultam a
anlise posterior dos fatos, devendo-se, de outro lado, verificar os
seguintes documentos:
cpias dos relatrios de auditoria e dos pareceres do MP e
TCE no Processo TC que tramitou no Tribunal de Contas: inicialmente, contato direto, por ofcio ou e-mail, com o Centro de Apoio
Operacional do Patrimnio Pblico, para verificao de disponibilizao imediata, aps acesso ao sistema do TCE; caso no alcanada a
documentao, ofcio direto para o TCE, por simples solicitao,
com amparo na publicidade das informaes; por ltimo, se demorar a resposta, ofcio para o PGJ para ele manejar requisio (essa
requisio privativa dele);
cpias especficas dos documentos comprobatrios da(s)
irregularidade(s) que esto dentro do Processo TC e que devem ser
solicitadas de modo especfico e de acordo com as condutas narradas na portaria do inqurito civil pblico ( melhor evitar, como
disse, pedir cpia do processo inteiro): ofcio direto para o TCE, por
solicitao ou para a Cmara Municipal respectiva, se o caso de o
processo j estiver l disponvel, referente a cpias de notas fiscais,
processos de dispensa ou de inexigibilidade de licitao, contratos
com pessoas jurdicas ou com pessoas fsicas, relao de quadro de
pessoal, recibos de pagamento ou de entrega de bens, etc. (o que
for especificamente trazido na conduta que se quer investigar);
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cpias dos contratos sociais da(s) empresa(s) eventualmente

citadas ou que tenha(m) recebido dinheiro em virtude da conduta
narrada: ofcio para a JUCEP Junta Comercial do Estado da Paraba, requisitando cpias dos contratos sociais;
outras informaes disponveis em bancos de dados pblicos
existentes em sites oficiais SAGRES on line (TCE), Portal da Transparncia (CGU), INFOSEG, etc., inclusive para alcanar eventual qualificao pessoal do(s) envolvido(s) e outros dados relevantes, evitando a paralisao da investigao em virtude de respostas de ofcios no alcanadas;
ofcios especficos para o rgo pblico ou pessoa jurdica
com as atribuies no mbito do Municpio para encaminhar as normas existentes em relao quela conduta investigada; enviar cpias de contratos e outros documentos, se no alcanados no processo
TC; relacionar os valores ou despesas efetivadas; esclarecer sobre
servidores e as respectivas competncias administrativas de cada
um (serve para responsabilizar outras pessoas alm do ordenador de
despesa);
audincia para colher depoimento pessoal e outros testemunhos.
No mbito do inqurito civil pblico, possvel a formalizao de
soluo extrajudicial, mediante a firmatura de termo de compromisso de ajustamento de conduta (TCAC) e/ou expedio de recomendao, atentando-se que,
nas hipteses de termo de compromisso de ajustamento de
conduta, a soluo administrativa pode envolver a quitao voluntria
de outros dbitos no identificados pelo TCE, mas observados pelo MP
na investigao e a imposio de obrigao de fazer ou de no fazer,
sobretudo para invalidao de atos, procedimentos ou contratos administrativos viciados ou, at mesmo, para saneamento de omisses
administrativas (realizao de concurso, efetivao de obra, etc);
nas hipteses de recomendao, para adequar, em linha orientativa, alguma conduta ou comportamento da Administrao Pblica.
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Em razo da investigao, descortina-se a propositura das medidas judiciais, com duas vertentes a saber,
no campo cvel, mediante cumulao ou no de aes (improbidade administrativa + anulao de algum ato, procedimento ou
contrato administrativo), inclusive inserindo-se pedidos de cautelares incidentais ou interposio antecedente de cautelares preparatrias (indisponibilidade de bens, afastamento do cargo) ou requerimentos administrativos de ruptura de sigilos bancrio e fiscal;
no campo penal, com alcance de providncias probatrias
que reforcem a iniciativa civil, sobretudo em questes ligadas
interceptao telefnica ou outras provas alcanadas na esfera penal, manejando-se a prova emprestada.
5.8 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU): RELATRIOS E
FISCALIZAES
A Controladoria-Geral da Unio (CGU) regida pela Lei Federal n.
10.683/2003, constituindo-se em rgo do Governo Federal encarregado de realizar, no mbito do Poder Executivo Federal, aes diversificadas inerentes ao exerccio de controle interno, buscando a defesa
240
do patrimnio pblico e ao incremento da transparncia da gesto .
A atuao da CGU de carter federal, desenvolvendo as atividades de fiscalizao e auditoria sobre programas, recursos e aes
241
federais . No entanto, em razo das diversas atividades desempenhadas, h emisso de relatrios da CGU ao Ministrio Pblico Estadual, ao mesmo tempo em que tambm so entregues ao Ministrio
Pblico Federal e a outros rgos do sistema de controle.
240
Informaes extradas do site . Disponvel em:<www.cgu.gov.br>.

A Controladoria-Geral da Unio (CGU) tem atribuio para fiscalizar a aplicao dos
recursos pblicos federais repassados, nos termos dos convnios, aos Municpios. (...)
Acrescentou-se que a fiscalizao da CGU seria feita de forma aleatria, em face da
impossibilidade ftica de controle das verbas repassadas a todos os Municpios, mediante
sorteios pblicos, realizados pela CEF, procedimento em consonncia com o princpio da
impessoalidade, inscrito no art. 37, caput, da CF. Ressalvou-se, por fim, que a fiscalizao
apenas recair sobre as verbas federais repassadas nos termos do convnio, excludas as
verbas estaduais ou municipais. (RMS 25.943, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento
em 24-11-2010, Plenrio, Informativo 610).
241
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inegvel a existncia de outras iniciativas da CGU no campo

preventivo e seu relevante papel de fortalecimento interinstitucional
nas esferas estadual e municipal. Mas, de modo especfico e operacional, no que se refere aos relatrios de fiscalizao ou auditoria
que chegam ao Ministrio Pblico Estadual, envolvendo transferncia de recursos para os Municpios, devem ser alinhadas as seguintes premissas:
a partir da identificao do natureza da transferncia de
recursos realizada pela Unio (automticas ou voluntrias), estabelecer o campo de atribuies do Ministrio Pblico Estadual, observando-se a orientao de sujeio das medidas de carter judicial
competncia federal, sobretudo no que envolve a questo da utiliza242
o dos recursos ;
observar, neste mesmo sentido, a existncia de recursos pblicos no federais e, portanto, oriundos dos cofres pblicos do Municpio a ttulo de contrapartida, o que evidencia a necessidade de
enfoque investigativo sobre tal aspecto pontual, mesmo porque podem derivar irregularidades com a utilizao indevida apenas de tal
dinheiro;
atuao nas questes que se relacionam gesto municipal
dos servios pblicos que decorrem dos programas e aes j referidas, observando-se a rea correspondente ao rgo de execuo
no mbito do Ministrio Pblico (sade, educao, cidadania, etc.),
para onde devem se dirigir as peas, em caso de ausncia de atribuies especficas na seara de patrimnio pblico (artigo 2, 1
e 2, da Resoluo CPJ n 001/2010);
possibilidade de elaborao prvia de atuao conjunta expressa entre Ministrio Pblico Federal e Estadual, com intuito de produo
probatria e propositura de iniciativas judiciais e extrajudiciais sobre
todos os aspectos trazidos no relatrio, sem prejuzo de atendimento
s precatrias (artigo 8, 8, da Resoluo CPJ n 001/2010).
242
Veja-se, a esse respeito, no manual, as questes de atribuies entre MPF e MPE e de
competncia judicial.
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5.9 LAVAGEM DE DINHEIRO E COAF

243
A questo da lavagem de dinheiro tem registro em face da

previso na Lei n 9.613/1998. O que parece distante da realidade,
porm no o . Atravs da lavagem de dinheiro muitos agentes
pblicos continuam a ter acesso irrestrito a todas as vantagens financeiras (lucro) decorrentes de atos de corrupo, transmudando o
que ilcito em aparncia de lcito.
Dessa maneira, institudo pela mesma Lei n 9.613/1998, o COAF Conselho de Controle das Atividades Financeiras se traduz como unidade de inteligncia financeira, estruturado no mbito do Ministrio da
Fazenda, com o objetivo de coordenar mecanismos de cooperao e de
troca de informaes que viabilizem aes rpidas e eficientes no combate lavagem de dinheiro, disciplinar e aplicar penas administrativas e
244
receber, examinar e identificar ocorrncias suspeitas .
No obstante os instrumentos prprios da represso penal a tais
situaes e at o carter prioritrio dessa seara sobre o assunto,
importante examinar algumas situaes especficas. Mesmo porque tal
contexto pode nitidamente surgir no curso de investigaes civis derivadas da Lei n 8.429/92 (Lei de Combate Improbidade Administrativa). O ponto de contato com a temtica resulta da previso dos crimes
contra a Administrao Pblica como condutas antecedentes do crime
245
de lavagem de dinheiro (artigo 1, da Lei n 9613/1998) .
243
Lavagem de dinheiro o processo pelo qual o criminoso transforma recursos ganhos em
atividades ilegais em ativos com uma origem aparentemente legal. Esta prtica geralmente
envolve mltiplas transaes, usadas para ocultar a origem dos ativos financeiros e permitir que eles sejam utilizados sem comprometer os criminosos. A dissimulao , portanto, a
base para toda operao de lavagem que envolva dinheiro proveniente de um crime antecedente. Cartilha disponvel em https://www.coaf.fazenda.gov.br/conteudo/publicacoes/downloads/cartilha.pdf.
244
Informaes extradas do site. Disponvel em: < www.coaf.fazenda.gov.br>. Acesso em:
12 abr. 2011.
245
Art. 1 Ocultar ou dissimular a natureza, origem, localizao, disposio, movimentao
ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de
crime:
V - contra a Administrao Pblica, inclusive a exigncia, para si ou para outrem,
direta ou indiretamente, de qualquer vantagem, como condio ou preo para a prtica ou
omisso de atos administrativos;
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Da a referncia ao COAF, no que interessa de modo mais prtico

as questes ligadas ao recebimento, exame e identificao de ocorrncias financeiras atpicas ou suspeitas. , portanto, ao COAF que
cabe a centralizao do fluxo de informaes financeiras (artigo 14,
246
da Lei n 9.613) , competindo a este fazer a respectiva comunica247
o autoridade competente (art. 15) .
Desse modo, podem ser esquadrinhadas as seguintes possibilidades concretas:
nas situaes de enriquecimento ilcito previstas no artigo
9, da Lei n 8.429/92, pode ser acionado o COAF com intuito de
subsidiar uma investigao especfica a partir da verificao da existncia de informes sobre movimentaes atpicas inseridas no contexto investigativo;
o intercmbio de comunicao necessita de acesso a um sistema eletrnico de intercmbio (SEI) do COAF, porquanto se cuida
de compartilhamento de dados sigilosos, devendo-se manter contato, para as demais orientaes com a Procuradoria-Geral de Justia.
246
Art. 14. criado, no mbito do Ministrio da Fazenda, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF, com a finalidade de disciplinar, aplicar penas administrativas,
receber, examinar e identificar as ocorrncias suspeitas de atividades ilcitas previstas
nesta Lei, sem prejuzo da competncia de outros rgos e entidades.
247
Art. 15. O COAF comunicar s autoridades competentes para a instaurao dos procedimentos cabveis, quando concluir pela existncia de crimes previstos nesta Lei, de fundados indcios de sua prtica, ou de qualquer outro ilcito.
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REFERNCIAS
Alexandrino, Marcelo; VICENTE, Paulo. Direito administrativo descomplicado. 18.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010.
AMARAL, Antnio Carlos Cintra do. Princpios do Direito Administrativo. Sntese da conferncia pronunciada em 05.09.01 no Curso
de Formao em Direito Tributrio.
BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria do Direito Administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
BRASIL. Superior Tribunal Federal. Smula Vinculante n 13. A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em
cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de
cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada
na administrao pblica direta e indireta em qualquer dos poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio Federal.
______.______. Smula n 18. Pela falta residual, no compreendida na absolvio pelo juzo criminal, admissvel a punio administrativa do servidor pblico.
______.______. Smula n 208. Compete justia federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita prestao de contas perante rgo federal.
______.______. Smula n 209. Compete justia estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimnio municipal.
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______.______. Smula n 267. No cabe mandado de segurana

contra ato judicial passvel de recurso ou correio.
BRASIL. Superior Tribunal Federal. Smula n 346. A administrao
pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
______.______. Smula n 346. A administrao pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos.
______.______. Smula n 347. O Tribunal de Contas, no exerccio
das suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e
dos atos do poder pblico.
______.______. Smula n 373. Servidor nomeado aps aprovao
no curso de capacitao policial, institudo na polcia do distrito federal, em 1941, preenche o requisito da nomeao por concurso a
que se referem as leis 705, de 16/5/1949, e 1639, de 14/7/1952.
______.______. Smula n 685. inconstitucional toda odalidade
de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prvia
aprovao em concurso pblico destinado ao seu provimento, em
cargo que no integra a carreira na qual anteriormente investido.
______. Superior Tribunal de Justia. Smula n 7. A pretenso de
simples reexame de prova no enseja recurso especial.
______.______. Smula n 150. Compete justia federal de-cidir
sobre a existencia de interesse juridico que justifique a pre-sena,
no processo, da unio, suas autarquias ou empresas pbli-cas.
______.______. Smula n 208. Compete a justia federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestao de contas perante orgo federal.
______.______. Smula n 209 - Compete justia estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimnio municipal.
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______.______. Smula n 227. A pessoa jurdica pode sofrer dano

moral.
______.______. Smula n 280. Por ofensa a direito local no cabe
recurso extraordinrio.
BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria do Direito Administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2004.
CONTROLAR A CONSTITUCIONALIDADE DE ATO NORMATIVO SIGNIFICA IMPEDIR A SUBSISTNCIA DA EFICCIA DE NORMA CONTRRIA
CONSTITUIO. In: TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 14 ed. So Paulo: Malheiros.
CMARA, Jacintho de Arruda. Improbidade Administrativa: Contratos Invlidos j Executados, questes polmicas e atuais. 2. ed.
So Paulo: Malheiros.
CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Editora Juspodium.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa
na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas, 1991.
DINIZ, Cludio Smirne. Responsabilidade Fiscal e Improbidade Administrativa. In: Temas de Proteo ao Patrimnio Pblico: direito material
e processual. Curitiba: CAOP do Patrimnio Pblico do MP/PR. 2008.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Frum. 2007.
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2008.
185

185
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6/11/2011, 4:42 PM
______. Represso Corrupo no Brasil: entre realidade e utopia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
GOULART, Marcelo Pedroso. Ministrio Pblico: estratgia, princpios institucionais e novas formas de organizao. Disponvel em:
www.apmp.com.br/diremacao/.../conc_cesar_salgado09.doc.
Acesso em 13 de abril de 2011.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 13. ed. So
Paulo: Saraiva, 2009.
______. LENZA, Pedro. Teoria geral da ao civil pblica. 2. ed.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
MAZZILI, Hugo Nigro. O Inqurito Civil. 2. ed. So Paulo: Saraiva.
2000.
MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do Patrimnio Pblico:
comentrios lei de improbidade administrativa. 4. ed. rev. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
MELLO, Celso Antnio Bandeira. In: RDP, n. 90. MORAES, Alexandre
de. Direito Constitucional. 9. ed. [s.l]:Jurdico Atlas, 2001.
OSRIO, Fbio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa: m
gesto pblica, corrupo, ineficincia. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
ROCHA, Carmem Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica. So Paulo: Del Rey, 1994.
VHOSS, Moser. Dano moral e improbidade administrativa. Porto
Alegre: Sergio Antnio Fabris, 2008.
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ANEXO A
ndice legislativo:
Lei Federal n. 4.717/65 (Lei de Ao Popular);
Lei Federal n 7.347/85 (Lei de Ao Civil Pblica);
Lei Federal n 8.429/92 (Lei de Combate Improbidade Administrativa);
Lei Complementar n 105/2001 (sigilo das operaes de instituies financeiras e d outras providncias);
Lei Federal n 8.437/92 (concesso de medidas cautelares
contra atos do poder pblico)
Lei Federal n 12.016/2009 (Mandado de Segurana);
Decreto-lei n 201/67 (Crimes de responsabilidade dos prefeitos);
Cdigo Penal (artigos 312 a 337-A e 359-A a 359-H);
Lei n 8.666/93 (normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica);
Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1.995 (regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos previsto no art.
175 da Constituio Federal);
Lei n 11.079/04 (normas gerais para licitao e contratao
de parcerias pblico-privadas no mbito da Administrao Pblica);
Lei n 10.520/02 (modalidade do prego no mbito da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios);
Lei Complementar n 123/06 (Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte e as modalidades diferenciadas de licitao para a contratao de tais pessoas jurdicas);
Lei n 12.232/10 (normas gerais para licitao e contratao
pela Administrao Pblica de servios de publicidade prestados por
intermdio de agncias de propaganda);
Lei Federal n 4.320/64 (Lei das Finanas Pblicas);
Lei Federal n 9.613/98 (crimes de lavagem ou ocultao
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de bens, direitos e valores; a preveno da utilizao do sistema

financeiro para os ilcitos previstos nesta Lei; cria o Conselho de
Controle de Atividades Financeiras - COAF);
Lei n 8.625/93 (Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico);
Lei Complementar Estadual n 97/2010 (Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Paraba);
Resoluo CNMP n 23/2007 (disciplina pelo Conselho Nacional do Ministrio Pblico de instaurao de inqurito civil pblico e
procedimento preparatrio);
Resolues CNMP n 01/2005 e 07/2006 (disciplina o combate ao nepotismo no Ministrio Publico);
Resoluo CPJ n 001/2010 (parmetros de investigao cvel
no Ministrio Pblico da Paraba);
Lei Complementar Estadual n 58/2003 (Regime Jurdico dos
Servidores Pblicos Civis Estaduais da Paraba);
Lei Complementar Estadual n 18/93 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Estado da Paraba).
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ANEXO B
Sites de consulta:
248
Todos os sites abaixo relacionados permitem consulta aberta e

podem auxiliar a atuao do integrante do Ministrio Pblico na
proteo do patrimnio pblico
1) RECEITA FEDERAL DO BRASIL : http://www.receita.fazenda.gov.br
situao cadastral: no menu localizado no canto superior da
pgina da Receita Federal, acesse o menu Empresa em seguida a
opo Cadastro CNPJ. No item Consultas acesse Emisso de
Comprovante de Inscrio e de Situao Cadastral. Aps acionada a
referida opo aparecer uma nova tela com campos para preenchimento com o nmero do CNPJ da empresa e caracteres informados
na nova tela. Por ltimo, tecle em consultar e ser apresentada a
consulta informando a situao da empresa perante o referido cadastro da Receita Federal;
certides negativas de Tributos Federais/Dvida Ativa da Unio
e de Contribuies Previdencirias: Na tela principal da pgina da
Receita Federal, voc dever acionar no Menu Empresa a opo
Certides. Ser aberta uma pgina com as opes de emisso de
segunda via de certido para as duas opes, bastando fornecer o
nmero do CNPJ.
2) SINTEGRA: http://www.sintegra.gov.br/
Na pgina do Sintegra, deve-se acionar o menu de opes com
os nomes das Unidades da Federao (UF). Em seguida, aparecer
uma nova tela com campos para preenchimento do CNPJ, CPF (no
caso de firma individual) ou a Inscrio Estadual da empresa de seu
248
Pesquisa e anlise feita pelos servidores do Ministrio Pblico da Paraba (Bruno

Leonardo Medeiros, Fbio Nbrega de Albuquerque e Fernando Espnola Malagueta)
acerca de sites disponibilizados pelo FOCCO.
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interesse. Aps digitar um dos nmeros acima, aperte a tecla Enter

e aparecer o resultado de sua consulta, que revelar a situao da
empresa perante o cadastro da respectiva Fazenda Estadual.
3) TRANSPARNCIA BRASIL: http://www.transparencia.org.br/
No site da Transparncia Brasi,l h diversos bancos de dados
importantes:
Excelncias, que traz o histrico dos parlamentares brasileiros (processos a que respondem, na Justia, como gastam o dinheiro que recebem, quem financiou suas campanhas eleitorais);
Deu no Jornal - o nico banco de dados existente no Brasil
com noticirio sobre a corrupo publicado por toda a imprensa
brasileira;
s Claras, que traz o mapa do financiamento eleitoral no
Brasil;
Assistente Licitaes, que resolve dvidas sobre o assunto e
verifica se um edital de licitao obedece lei.
4) PORTAL DA TRANSPARNCIA: http://www.portaltransparencia.gov.br/
O portal da transparncia disponibiliza um banco de dados sobre a
aplicao do dinheiro pblico pelo Governo Federal. Consulta s transferncias constitucionais, gastos diretos do Governo Federal, consulta
ao cadastro de empresas Inidneas e Suspensas (CEIS), beneficirios
do Bolsa Famlia, valores pagos a servidores federais, consulta convnios, entre muitas outras.
5) CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO: http://www.cgu.gov.br/
Atravs do site da CGU, possvel ter acesso aos relatrios de
auditorias em Tomadas de Contas Especial promovidas pelos seus
agentes fiscalizadores nos mais diversos municpios.
6) TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO: http://www.tcu.gov.br/
Atravs do site do Tribunal de Contas da Unio poder-se-o obter
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informaes importantes sobre convnios, licitaes, contratos, obras

pblicas e licenciamento ambiental, alm de consultar os processos
em tramitao e a jurisprudncia da Corte de Contas da Unio.
7) TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO CADICON:
https://contas.tcu.gov.br/adp/Web/busca/cadicon.jsp
No CADICON Cadastro Nacional de Condenaes por Ilcitos Administrativos possvel realizar uma busca de responsveis por contas julgadas irregulares. A base de dados possui condenaes de 19
Tribunais de Contas, mas no inclui o da Paraba.
8) TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO CADIRREG: http://
portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/responsabilizacao/irregulares
O CADIRREG um cadastro histrico que rene o nome de todas
as pessoas, fsicas ou jurdicas, vivas ou falecidas, detentoras ou
no de cargo/funo pblica, que tiveram suas contas julgadas irregulares pelo TCU.
9) CONTAS ABERTAS: http://contasabertas.uol.com.br
Atravs do site Contas Abertas podem-se obter os dados capturados do SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira), informaes essas que pelo SIAFI no seriam de acesso pblico.
10) TESOURO NACIONAL : http://www.stn.fazenda.gov.br/
No portal da Secretaria do Tesouro Nacional, podem-se acessar
informaes sobre as transferncias constitucionais, realizadas pela
Unio aos Estados e Municpios:
na pgina inicial um menu, que contm vrias opes de
consulta, dentre as quais encontra-se o acesso a dados de Transferncias Constitucionais. Para acess-la voc deve-se clicar na opo
Estados e Municpios, que fica no lado esquerdo da pgina inicial
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do portal. Haver um desdobramento do menu, disponibilizando a

opo sobredita. Aps acionar a opo de Transferncias Constitucionais, surgir uma nova tela com campos que devem ser preenchidos com o ano, tipo de transferncia (FPM, FPE, FUNDEB e outros), UF e Municpio que recebeu o repasse.
possibilidade de fazer a pesquisa por Estado ou Municpio, alm
de detalhar a informao mensalmente ou anualmente. Desta forma,
qualquer cidado saber o montante de transferncias constitucionais
recebido por seu Municpio e Unidade da Federao correspondente.
11) TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL: http://www.tse.gov.br/
No site do TSE possvel realizar uma busca atualizada nas prestaes de contas incluindo os doadores de campanhas polticas com
o intuito de se realizar um cruzamento de dados com scios de
empresas contratantes junto ao servio pblico. O banco de dados
contm informaes de eleies desde 1994.
12) PORTAL DE CONVNIOS
www.convenios.gov.br/portal/
DO
GOVERNO
FEDERAL:
Desde 1 de setembro de 2008, o Governo Federal tornou obrigatria a utilizao do Portal de Convnios para a celebrao, a liberao de recursos, o acompanhamento da execuo e a prestao de
contas dos convnios firmados com recursos repassados voluntariamente pela Unio. No espao chamado Acesso Livre temos acesso
aos convnios federais por rgo.
13) FUNDO NACIONAL DE ESENVOLVIMENTO DA EDUCAO:
www.fnde.gov.br
O portal dessa autarquia federal oferece duas opes, muito
teis para acompanhar e fiscalizar a situao das contas do Municpio, referentes aplicao de repasses automticos, transferidos a
partir de programas do Governo Federal, cujas aes esto voltadas
rea da educao:
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Na primeira pgina do site na Internet, encontrar-seno

meio da mesma a opo Consultas On line, que apresenta vrios
itens importantes, como, por exemplo, a consulta a liberaes de
recursos e a situao da prestao de contas do repasse direto.
Quando se acessa o primeiro item, surgir uma nova janela com seis
campos, que devero ser preenchidos para direcionar sua pesquisa.
Dever ser indicado ano do repasse, o programa que se deseja consultar, o CNPJ da entidade beneficiria do repasse, a Unidade da
Federao, o Municpio e o tipo de entidade, como por exemplo a
prefeitura. Preenchidos os campos, basta clicar no boto buscar e surgiro informaes detalhadas sobre o montante repassado, inclusive com indicao da conta corrente especfica para movimentao dos recursos. Caso seja necessrio consultar todos os repasses recebidos pela entidade naquele exerccio, deixe o campo
programa preenchido com a expresso: todos programas. Assim, o sistema informar todos os repasses recebidos no ano;
O segundo item de pesquisa fornece a situao da prestao
de contas, a ser apresentada anualmente ao FNDE pela entidade
gestora dos recursos. Aps acionar a opo na pgina inicial do portal, surgir na tela um nova janela com duas opes de pesquisa. A
consulta poder ser feita por programa (PDDE, PNAE, PEJA, PNATE
e outros) ou por entidade (Secretaria de Educao, Prefeitura ou
ONG). A primeira forma de pesquisa fornece a situao das contas
da Secretaria de Educao Estadual e de todos os Municpios da UF
selecionada, separadamente por programa. Na segunda opo, a
pesquisa lhe fornecer a situao das prestaes de contas em todos
os programas, por entidade selecionada.
14) PORTAL DE OBRAS DO GOVERNO FEDERAL: www.obrasnet.gov.br
Tem por finalidade servir de ferramenta para acompanhamento
de todas as obras lastreadas com recursos do Oramento Geral da
Unio em andamento no pas, encontrando-se nele informaes sobre a execuo fsico-financeira das obras e fotos dos empreendimentos. O portal dispe tambm do acompanhamento de preos e
ndices da construo civil, alm de outros dados, dando, inclusive,
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oportunidade ao cidado de opinar sobre a agilidade e o benefcio

que a obra traz para a sua comunidade.
15) CAIXA ECONMICA FEDERAL: www.caixa.gov.br
No site da Caixa Econmica Federal se pode pesquisar todas as
obras que esto sendo feitas no municpio em que se reside com
recursos federais repassados atravs da CEF, via assinatura de contratos de repasse. A grande maioria das obras realizadas com recursos federais j esto sendo feitas atravs dos referidos contratos de
repasse, com intermediao e fiscalizao da Caixa Econmica Federal. Para saber sobre todas as obras contratadas com o seu municpio, siga a sequncia: governo, acompanhamento de obras,
OGU-Recursos da Unio; aps, escolha a unidade da federao
(PB) e o nome do municpio. Aparecero na tela do computador
todos os contratos de repasse assinados, com os respectivos nmeros, os anos de contratao, as obras e os valores envolvidos. Clicando em cima do nmero de contrato de repasse que escolher, mais
detalhes surgiro, como a data de vigncia do contrato, o montante
de recursos j repassados, o estgio da obra, se a mesma foi concluda ou no, etc.
16) CMARA DOS DEPUTADOS SISTEMA FISCALIZE:
www.camara.gov.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/fiscalize/
index.html.
O sistema FISCALIZE, disponibilizado pela Cmara dos Deputados, tendo por fonte dados do SIAFI, possibilita consultas execuo
oramentria e financeira da Unio:
na parte relativa ao Cidado so apresentados relatrios
pr-elaborados para proporcionar uma viso geral dos gastos do governo federal. Na parte relativa s Transferncias da Unio para
Unidades da Federao e Municpios, apresentada consulta detalhada (ex.: FPM/FPE, merenda escolar, sade, transferncias voluntrias, etc.), para cada Municpio ou Estado/DF favorecido, conten-
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do a relao das transferncias da Unio, com dados mensais e

acumulados.
em Relatrios Especficos, possvel elaborar consultas que
combinem nveis diferentes de agregao das despesas oramentrias (ex.: despesas por rgo, por funo, por programa) com o uso
de filtros de variveis. Trata-se, basicamente, de novos relatrios,
implementados em ambiente web, que se somam aos j existentes
relatrios da execuo oramentria em banco de dados Access, que
continuam disponveis para download.
17) BANCO DE DADOS
www.politicosdobrasil.com.br
DOS
POLTICOS
DO
BRASIL:
Neste site, encontram-se dados sobre os polticos, antigos e atuais, que se candidataram em eleies no Brasil. Os dados desta
pgina so todos oficiais e fornecidos pela Justia Eleitoral, que
autorizou a publicao.
18) ASSOCIAO BRASILEIRA DE JORNALISMO INVESTIGATIVO:
www.abraji.org.br
A Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo ABRAJI
foi criada por um grupo de jornalistas brasileiros interessados em
trocar experincias, informaes e dicas sobre reportagem, principalmente sobre reportagens investigativas. Disponibiliza de uma
demonstrao de ocultao de dados por parte da Administrao
Pblica.
19) TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARABA - SAGRES ON LINE
http://portal.tce.pb.gov.br/aplicativos/sagres/
O TCE no exerccio de sua competncia possibilita o controle
social ao pr em prtica o princpio da transparncia e disponibiliza
as principais informaes relativas gesto pblica estadual e municipal fornecidas pelos respectivos gestores, sem que sobre ela haja
emitido qualquer juzo de valor. No Sagres pode ser verificado itens
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como receitas e despesas oramentrias, empenhos, disponibilidades, licitaes, obras, folha de pessoal, consulta de veculos (informaes s disponveis nos exerccios de 2005 a 2008) e credores.
20) CONTROLADORIA-GERAL DO ESTADO DA PARABA: http://
www.siaf.cge.pb.gov.br/PORTALSIAF/Portal#
Visando a transparncia dos Gastos Pblicos, o Governo do Estado da Paraba disponibiliza nesse portal informaes do Sistema Integrado de Administrao Financeira SIAF, que verifica as receitas
e despesas por unidade gestora, atravs do link Acesso Livre SIAF.
21) MINISTRIO DA JUSTIA - ENTIDADES DE UTILIDADE PBLICA:
http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ4268993FPTBRIE.htm
Nesse site pode ser realizada uma consulta a Entidades que possuem a Certido de Utilidade Pblica Federal emitida pelo Ministrio
da Justia.
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ANOTAES
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Ministrio Pblico do

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MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DA PARABA

Paraba. Ministrio Pblico do Estado da.

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CAPTULO 5: A CASUSTICA ..........................................

REFERNCIAS ............................................................ 183

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maior integrao, e por isso os Manuais buscam tambm esse vis

OSWALDO TRIGUEIRO DO VALLE FILHO

ALCIDES ORLANDO DE MOURA JANSEN

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Adrio Nobre Leite

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atribuio do Ministrio Pblico a defesa do patrimnio pblico

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1.1.1 Ministrio Pblico

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Independncia funcional: trata-se de autonomia de convico, na medida em que os

Impe-se, nesse momento de reconstruo institucional, rever o contedo do princpio da

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da clusula material do devido processo legal, uma investigao isenta

b) quando se fala em dever de obedincia conscincia, no se est tratando de uma

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de tutela do patrimnio pblico representa o dever funcional do

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:

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4.717/65 (Lei de Ao Popular).

O patrimnio moral equivale, em linha de tutela jurisdicional, ao patrimnio pblico, podendo

Verbis: Artigo 5(...) V assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, alm

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jurdicas que integram a Administrao Pblica e as estruturas de

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Lei Federal n 12016/2009 (Mandado de Segurana);

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cidade17 e, portanto, deve primar por sintonia estreita no s ao

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a publicidade como consectria da obrigatoriedade ampla de

O princpio da legalidade implica subordinao completa do administrador lei. Todos os

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Federal) . Envolve a necessidade de atingimento do bem comum e,

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legalidade estrita. preciso guardar consonncia com a moralida25

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o princpio da economicidade traduz-se na equao custo-benefcio e est intimamente

a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e

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Terminologia usada tambm pela doutrina alem.

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1.2.4 Concurso pblico

Art. 37. (...)

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provimento derivado33, inclusive com registro para a Smula 685, do

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANA. PROVIMENTO DERIVADO